http://spol.unica.it/didattica/duni/2013
① 2013 LEZIONE RESPONSABILITA.ppt (comprese sentt. 348-349/2007
Corte Cost. e L. 24-12-2007, 244, finanziaria 2008, che, all’art. 2, commi
89 e 90 ha disciplinato la materia della responsabilità negli espropri)
② CODICE PROCESSO AMM E RESPONSABILITA’.doc
③ 1-QUADRO.XLS
④ INDENNIZZI E RISARCIMENTI DA ESPROPRIAZIONE 2.doc (è il
commento alla vicenda della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo sulla
questione dell’indennizzo e del risarcimento insufficiente, cui sono
seguite le sent. 348-349 corte Cost.
⑤ T.U. ESPROPRIAZIONE, ART. 42 BIS.doc
1
Gruppo diapositive sulla
responsabilità in generale
2
TEORIA GENERALE DELLA
RESPONSABILITÀ
PATRIMONIALE
• Introduzione necessaria per meglio seguire
la parte di dir. amministrativo
• Resp. “civile” perché tradizionalmente
studiata dai privatisti. Problema invece di
teoria generale.
• DEFINIZIONE: “Obbligazione di riparare
un danno sorgente in capo al soggetto
che tale danno ha causato.” Notare che
non si parla né di liceità né di volontarietà.
L’illecito non è l’unica o la principale.
3
CLASSIFICAZIONE SECONDO
LA VOLONTARIETÀ O MENO
DANNI ACCIDENTALI
ILLECITI (colpa)
LECITI (responsabilità oggettiva)
DANNI VOLUTI
DOLOSI
ATTI LECITI DANNOSI
4
CLASSIFICAZIONE SECONDO LA
LICEITÀ O ILLICEITÀ
DANNI ILLECITI
VOLUTI (dolo)
NON VOLUTI (colpa)
Negligenza, imprudenza, imperizia,
inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o
discipline
DANNI LECITI
VOLUTI (atti ablativi)
Settore di particolare rilevanza nel diritto
pubblico (espropriazione)
NON VOLUTI (responsabilità oggettiva)
Danni da possesso di cose; da attività
pericolosa ma ammessa dall’ordinamento.
Due impostazioni base:
“le norme specifiche sono tassative”;
“le norme specifiche sono attuazione di un
più generale principio di responsabilità per
rischio creato”.
5
Il danno come minor ricchezza
• FUNZIONE: ripristinatoria (comprende anche
danni leciti)
• ATIPICITÀ: danno da sfera economico giuridica ad altra: se escludo devo dire perché.
Atipicità del fatto. Atipicità del danno.
• “Differenza tra la consistenza patrimoniale
prima e dopo il fatto dannoso”; “Diritto al
patrimonio complessivo assorbe i singoli diritti”:
di proprietà; di crediti; aspettative fondate.
6
Perché si paga anche per i danni leciti?
• Creazione di rischi: il soggetto passivo subirebbe le
conseguenze di una situazione che altri ha creato per
il proprio tornaconto (cost.: art. 3 + 23 + 53, specie se
l’agente è ente pubblico). Considerazioni economiche:
avviare una impresa; possedere un bene, può essere
più o meno conveniente, a seconda dei costi; tra
questi ci sono i rischi (normalizzabili con
l’assicurazione); se li addossiamo a terzi (resp. ogg.
esclusa), rendiamo artificiosamente più conveniente
l’attività o l’uso del bene
• Danni voluti: il costo di una iniziativa (es.: opera
pubblica) comprende progettazione, mano d’opera,
materiali e … suolo sul quale crearla. La Corte dei
diritti dell’uomo ha sentenziato che questi costi non
possono essere addossati al singolo privato
proprietario.
7
Prima della sent. Cass. 500/99
• TESI RESTRITTIVE: “art. 2043 = danno ingiusto =
necessità di distinguere categorie risarcibili da altre = diritti
soggettivi assoluti”.
• Critiche di dottrina
• SCLESINGHER: “si era costretti ad allargare le ipotesi di
diritti assoluti, per ammettere i risarcimenti” = petizione di
principio
• I DANNI PATRIMONIALI SONO TUTTI EQUIVALENTI:
ferite --> spese mediche = “diritto alla integrità fisica”?
truffa: “diritto a non essere imbrogliato”?. Tipizzando il
danno si darebbe il diritto di scovare profili patrimoniali per
danni anche dolosi.
8
L’atipicità del danno
• “INGIUSTO” nel 2043
=NON GIUSTIFICATO --> atti leciti dannosi
= assenza di cause di giustificazione:
legittima difesa; esercizio di un diritto; in
diritto pubblico –> esercizio di una potestà.
• È LA TESI ACCOLTA DA CASS. 500/99,
sulla responsabilità dello Stato da lesione di
interessi legittimi, che aggiunge tuttavia la
necessità che l’interesse sia tutelato
dall’ordinamento.
9
Il danno risarcibile
• NEMINEM LAEDERE : vecchia espressione, che
diventa effettiva
• INTERESSE DEVE ESSERE MERITEVOLE DI
TUTELA (arg. ex art. 1322):
• NON: futile; illecito (Giurisp.: “attività industriale
abusiva; costruzione senza licenza, danneggiata da
altra senza licenza); immorale”. Concetto che
ritroviamo nella sent. Cass. 500/99, ma ….
• …. È preferibile dire: INTERESSE NON
IMMERITEVOLE DI TUTELA: occorre fare
attenzione a non ricreare profili di tipicità dei
danni.
10
Coscienza
dell’antigiuridicità?
• Il problema della coscienza
dell’antigiuridicità: non è necessaria nel
diritto amministrativo
• In generale: non si tratta di punire, ma di
addossare su di un patrimonio una
conseguenza dannosa prodotta dal
titolare su di un altro patrimonio.
• La coscienza dell’antigiuridicità è importante
ai fini di punizioni (diritto penale), non ai fini
del risarcimento.
11
Segue
• TUTTAVIA DA CASS. 500/99 in poi (quindi anche
Cons. Stato dopo L. 205/2000): «occorre dimostrare
dolo o colpa nell’emanare l’atto illegittimo» (critica:
l’atto amm. È un atto volontario; è contradditorio
cercarvi la colpa; c’è dolo per definizione, anche se
non c’è rimproverabilità umana).
• (situazione precedente: si agiva prima per fare
annullare l’atto; poi diritti consequenziali davanti
all’AGO: il risarcimento era automatico, senza
indagini su dolo o colpa)
• Il Codice Processo Amm. tace, salvo per
l’inosservanza del termine per la conclusione del
procedimento, per la quale richiede dolo o colpa.
12
RESPONSABILITÀ DELLA
PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
Inquadramento
Tutela del cittadino
Tutela nel diritto sostanziale
Tutela contenziosa
13
TUTELA CONTENZIOSA
• Ricorsi amministrativi
• Azioni giurisdizionali
Impugnatorie
Dichiarative e petitorie  domande
risarcitorie
14
GIUDICE COMPETENTE
(ordinario o amministrativo?)
• Giudice ordinario
– Attività materiale
– Diritti consequenziali post ricorsi amministrativi.
– Attività privatistiche
• Contratti (fasi attuative)
• Violazione di diritti al di fuori delle giurisd. esclusive
Tratteremo solo della responsabilità da attività
giuridica con atti amministrativi
•Dopo sent. 500/99 e L. 205/2000
•Dopo Codice Proc. Amm.: in particolare sulla
pregiudiziale amministrativa
•La responsabilità nelle espropriazioni
15
Ante Cass. Cass. S.U. 22 luglio
1999, n. 500
• Negazione riparazione danni da lesione
interessi legittimi pretensivi
• Necessità del previo annullamento
dell’atto per danni da lesione di interessi
legittimi oppositivi («deve risorgere il
diritto soggettivo»)
16
Cass. S.U. 22 luglio 1999, n. 500
• Prima parte:
• Art. 2043 c.c.: danno ingiusto ≠ lesivo diritto, ma =
ingiustificato; lesione di interessi meritevoli di tutela.
• Quindi non solo da lesione di interessi legittimi
oppositivi, ma anche di interessi pretensivi.
– problema della prova della colpa: scheda prossima.
– problema della prova del danno: scheda successiva;
• *seconda parte della sent.*
• Non serve più il preventivo annullamento dell’atto
amministrativo = disapplicazione generalizzata degli
atti amministrativi. (È il preludio alla negazione della
pregiudiziale amministrativa, quando la competenza
passò al giudice amministrativo).
17
La ricerca della colpa per gli atti illegittimi:
UNA NUOVA IMMUNITÀ?
• Tra cittadini l’errore di diritto conduce sempre a
responsabilità: il massimo di benevolenza per l’autore del
danno che perde la causa è la compensazione delle spese
giudizio.
•
•
•
•
•
Il danno come realtà fenomenica.
L’atto amministrativo come atto volontario.
La volontarietà inserisce il caso negli atti dolosi.
Valutazione giuridica, non morale.
L’azione svolta nell’interesse collettivo? Ma
escludere il risarcimento, in deroga alla regola
generale = immunità.
• La funzione pubblica come “attività pericolosa”.
18
La prova del danno negli
interessi pretensivi
• Mancato conseguimento del beneficio = lucro
cessante = 20562 cod. civ. “equo
apprezzamento delle circostanze del caso”.
• Chances = probabilità, da dimostrare con
elementi presuntivi e ragionamenti.
• Se concrete, negli appalti si calcola in genere
come mancato utile di impresa il 10% del
valore dell’appalto perso. (Criterio preso da
art. 134 d.legisl. 163/2006 (codice appalti) per
il caso di recesso della P.A.)
19
Legge 21 luglio 2000 n.205
Da ricordare come normativa intermedia tra sent. 500/1999 e codice processo amministrativo
•
•
•
•
Art. 7, co. 3, b) l'articolo 34 <del d. lgisl. 80/98> è sostituito dal
seguente:"Art. 34. 1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i
provvedimenti <e i comportamenti (incostituzionale)> delle
amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in
materia urbanistica ed edilizia.
c) l'articolo 35 è sostituito dal seguente:"Art. 35. 1. Il giudice
amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione
esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma
specifica, il risarcimento del danno ingiusto.
Co. 4 Il primo periodo del terzo comma dell'articolo 7 della legge 6
dicembre 1971, n. 1034, è sostituito dal seguente: "Il tribunale
amministrativo regionale, nell'ambito della sua giurisdizione,
conosce anche di tutte le questioni relative all'eventuale
risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma
specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali".
5. Sono abrogati l'articolo 13 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, e
ogni altra disposizione che prevede la devoluzione al giudice
ordinario delle controversie sul risarcimento del danno conseguente
all'annullamento di atti amministrativi".
20
EVOLUZIONE DELLA APPLICAZIONE
DELLA L. 205 E PROBLEMA DELLA
PREGIUDIZIALE AMMINISTRATIVA
TRE FASI
1. Fino alla posizione delle S.U. nel 2006 (pregiudiziale
amministrativa)
2. Tra il 2006 (ordinanza della Cassazione) ed il Cod.
Processo amm. (D. Legisl. 02.07.2010 n° 104)
3. Le norme del codice del processo amministrativo
Leggere un recente scritto in internet (febbr. ’12):
http://appaltieassicurazioni.blogspot.it/2012/02/superame
nto-della-cd-pregiudiziale.html
I numerosi scritti sul sito giustizia-amministrativa.it sono
antecedenti al cod. proc. Amm.
21
Prima impostazione della L. 205/2000
• La tutela complessiva del cittadino era affidata ad una
pluralità di scadenze che sicuramente meritavano (ed ancora
meritano) di essere viste nel loro insieme e razionalizzate:
• 30 gg per il ricorso gerarchico;
• 60 gg per quello giurisdizionale ed il risarcimento connesso
secondo la tesi della pregiudiziale amministrativa
• 120 gg per il ricorso al Capo dello Stato
• 5 anni per l’azione di risarcimento dopo l’annullamento dell’atto,
(oppure a prescindere da esso se si accetta la tesi che nega la
pregiudiziale amministrativa).
• Nessuna scadenza per l’azione di accertamento di nullità (salvo
prescrizioni estintive – compreso il risarcimento - o acquisitive
relative alle situazioni derivate)
22
Incidenza dei due eventi (Cass.500 e
l.205/2000) sulla giurisprudenza:
A) del Consiglio di Stato;
• Accettazione del principio della risarcibilità dei
danni derivanti da lesione di interessi legittimi
pretensivi.
• Necessità di dimostrare il danno, sia pure come
perdita di chances. Inammissibili domande
generiche
• Necessità di dimostrare la colpa della P.A. (non
basta l’illegittimità dell’atto ed il suo annullamento).
• Necessità del preventivo annullamento dell’atto
lesivo
23
Incidenza dei due eventi sulla
giurisprudenza: B) della Corte di Cassazione
• Sentenze (isolate) che in un primo momento
hanno seguito la logica della disapplicazione
generalizzata da parte dell’A.G.O. (anche
dopo la L. 205)
• Sentenze che sulla base della l. 205 hanno
ritenuto superata la Cass. 500/1999 (seconda
parte), nel senso che non si può più chiedere
la disapplicazione all’A.G.O. Tesi oggi da
considerare definitiva, (con il problema della
pregiudiziale amministrativa): 
24
Problemi davanti al giudice
amministrativo
• Diritti consequenziali a seguito di ricorsi
vinti davanti lo stesso giudice: azione
separata successiva?
• Azione solo per risarcimento del danno
(senza azione principale di
annullamento: questione della
pregiudiziale amministrativa)?
25
SECONDA FASE  Cassazione in sede di
regolamento di giurisdizione (Attivato come
caso di negata giurisdizione)
• CASS. S.U. ORD. 13659 13/06/2006 Massima
• GIURISDIZIONE CIVILE - GIURISDIZIONE ORDINARIA E
AMMINISTRATIVA - IN GENERE - Attività provvedimentale
illegittima della P.A. - Tutela giurisdizionale dell'interesse
legittimo - Giurisdizione del giudice amministrativo Devoluzione - Domanda autonoma di risarcimento del
danno, non in via completiva rispetto ala tutela demolitoria
- Ammissibilità - Regime di tale forma di tutela - Termine di
decadenza pertinente all'azione di annullamento Applicabilità - Esclusione - Conseguenze - Esame del
merito dell'azione risarcitoria rifiutato dal giudice
amministrativo per la mancata osservanza del termine di
decadenza - Rifiuto di giurisdizione sindacabile dalle
Sezioni Unite - Configurabilità.
26
SEGUE TESTO MASSIMA CASS.
• Nel sistema normativo conseguente alla legge 21
luglio 2000, n. 205, in tema di tutela giurisdizionale
intesa a far valere la responsabilità della P.A. da
attività
provvedimentale
illegittima,
la
giurisdizione sulla tutela dell'interesse legittimo
spetta, in linea di principio, al giudice
amministrativo, sia quando il privato invochi la
tutela di annullamento, sia quando insisti per la
tutela risarcitoria, in forma specifica o per
equivalente, non potendo tali tecniche essere
oggetto di separata e distinta considerazione ai
fini della giurisdizione.
27
SEGUE TESTO MASSIMA CASS.
• E siccome deve escludersi la necessaria
dipendenza del risarcimento dal previo
annullamento
dell'atto
illegittimo
e
dannoso, al giudice amministrativo può
essere chiesta la tutela demolitoria e,
insieme o successivamente, la tutela
risarcitoria completiva, ma anche la sola
tutela risarcitoria, senza che la parte
debba in tal caso osservare il termine di
decadenza
pertinente
all'azione
di
annullamento.
28
SEGUE TESTO MASSIMA CASS.
• Il giudice amministrativo rifiuta di
esercitare la giurisdizione, e la sua
decisione, a norma dell'art. 362, primo
comma, cod. proc. civ., si presta a
cassazione da parte delle Sezioni Unite
quale
giudice
del
riparto
della
giurisdizione, se l'esame del merito della
domanda autonoma di risarcimento del
danno è rifiutato per la ragione che nel
termine per ciò stabilito non sono stati
chiesti l'annullamento dell'atto e la
conseguente rimozione dei suoi effetti.
29
FACCIAMO UNA
PARENTESI: UN QUESITO
• Vi è differenza tra il risarcimento a
seguito di annullamento ed il
risarcimento con azione autonoma e
disapplicazione?
• I presenti sono sollecitati a dare una
risposta
30
COMMENTO GENERALE
• L’ord. 13659/06 ripropone la seconda parte della
sent. Cass. 500/99, sulla disapplicazione degli atti ai
fini del risarcimento: N.B. non solo nei pretensivi (ci
sarebbe una logica), ma anche negli interessi
oppositivi!
• Accetta solo lo spostamento dall’A.G.O. al TAR
• Il codice del processo amministrativo ha disciplinato
in modo peculiare (vedi file scaricabile CODICE
PROCESSO AMM E RESPONSABILITA’) =
PASSAGGIO ALLA TERZA FASE
31
TERZA FASE DELLA EVOLUZIONE: il Cod. Proc. Amm.
•
•
Art. 30 - Azione di condanna <commenti nelle DIA seguenti>
1. L'azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o,
nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche
in via autonoma.
2. Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante
dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella
obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il
risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. Sussistendo i presupposti
previsti dall'articolo 2058 del codice civile, può essere chiesto il risarcimento del
danno in forma specifica.
3. La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il
termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è
verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva
direttamente da questo. Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le
circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque,
esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria
diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.
32
Segue art. 30
• 4. Per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente
comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza
dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il
termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura
l'inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a
decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per
provvedere.
5. Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la
domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio
o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato
della relativa sentenza.
• 6. Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per
lesioni di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione
esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice
amministrativo.
33
SEGUE: Cod. Proc. Amm.
• Ha dato parzialmente ragione alla Cassazione
ammettendo il risarcimento anche se introdotto in via
autonoma ma solo nella giurisdizione esclusiva (art.
30, comma 1)
• ha dato ragione ai timori (del Consiglio di Stato e di
molta dottrina) del perdurare della incertezza
amministrativa prevedendo una decadenza di 120 gg
per l’azione di risarcimento (art. 30, comma 3);
34
Cod. Proc. Amm. (segue)
• Art. 30, co. 3 ha dato ragione alla teoria dei doveri del
buon danneggiato (che la Cassazione ha sempre
sostenuto, ma solo nei rapporti tra i cittadini),
affermando che il risarcimento è escluso quando il
danno poteva essere evitato chiedendo
l’annullamento o la dichiarazione di nullità dell’atto
dannoso (o perlomeno è escluso il risarcimento di
quella parte di danno che si sarebbe evitata con
l’azione di annullamento). Quest’ultima norma,
toglie, a mio avviso ogni concreta rilevanza
all’azione autonoma, spesso maliziosa e
speculativa.
35
Un problema particolare: il danno da silenzio
nella L. 241/90, modificata dalla 69/2009
• 2-bis. Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione
nella conclusione del procedimento.
• 1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui
all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del
danno ingiusto cagionato in conseguenza
dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di
conclusione del procedimento.
• Ribadito da art. 30, comma 4 cod. proc. amm.: « .. danno
che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza
dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di
conclusione del procedimento».
• Considerazioni sui presupposti ….
36
Varie ipotesi di danno ex 2bis
• Ovviamente si è fuori dal silenzio
assenso
1.Danno per mancato o ritardato
conseguimento del bene della vita
oggetto della istanza presentata
2.Danno per il solo fatto di essere stato
mantenuto nell’incertezza, anche in casi
nei quali il diniego è legittimo
37
La responsabilità come elemento di uno Stato di
diritto
(con particolare riguardo alla materia delle
espropriazioni
• La finalità pubblica dell’azione come nuovo
motivo di immunità sovrana?
• La criticabile sentenza della Corte
Costituzionale 30 aprile 1999 n. 148: il caso
ed il dispositivo … Prossime schede.
• Vediamo comunque sistematicamente la materia
del danno da espropriazione da atto lecito e da
illegittimità
38
• Il danno lecito ed il danno illecito
nelle espropriazioni
Le premesse di questa vicenda
italiana
a) il danno lecito
39
La quantificazione dell’indennizzo
nell’espropriazione: ricostruzione del percorso
• LEGGE FONDAMENTALE, 25 GIUGNO
1865, n. 2359: indennizzo pari al valore di
mercato del bene
• “LEGGE RISANAMENTO DI NAPOLI”,
15gennaio 1885, N. 2892: media fra il valore
venale e i fitti coacervati nell’ultimo decennio
40
La quantificazione dell’indennizzo
nell’espropriazione: ricostruzione del percorso
• La costituzione, art. 42
“La proprietà è pubblica o privata. I beni economici
appartengono allo Stato, ad enti o a privati.
(…)
La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla
legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi
d'interesse generale”.
41
La quantificazione dell’indennizzo
nell’espropriazione: ricostruzione del percorso
• La “Legge sulla casa” (5 gennaio 1971, n. 865):
indennizzo pari al valore agricolo medio del suolo, con
una maggiorazione nelle aree edificabili.
(dichiarato incostituzionale per la parte relativa ai suoli
edificabili, da Corte Cost. 30 gennaio 1980, n. 5), in
quanto li jus aedificandi costituisce facoltà inerente al
diritto di proprietà.
42
La quantificazione dell’indennizzo
nell’espropriazione: ricostruzione del percorso
• La Corte Costituzionale in più circostanze ha
dichiarato che l’indennizzo può essere inferiore al
valore venale del bene
• Corte Cost. 231/1984: “pur non dovendo
corrispondere all’integrale valore effettivo del bene
espropriato, deve comunque garantire un serio ristoro”
• Corte Cost. 283/93: “l’indennità non può essere
meramente simbolica ed irrisoria, ma deve essere
congrua, seria, adeguata”.
43
La quantificazione dell’indennizzo
nell’espropriazione: ricostruzione del percorso
• Dal 1992 alla regola generale del 1865 ancora in vigore si
contrappose un’altra regola generale per gli enti pubblici:
• Decreto Legge 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis.
Criterio della media fra il valore venale e il valore
catastale, con una decurtazione del 40% in caso di
mancata accettazione.
• Norma dichiarata legittima da Corte Costituzionale 11
luglio 2000, n. 262.
44
La quantificazione dell’indennizzo
nell’espropriazione: ricostruzione del percorso
• Il Testo Unico sull’espropriazione (DPR 8 giugno
2001, n. 327)
• All’articolo 37 nella sua prima versione ha
pienamente confermato il criterio della semisomma
del valore venale con il valore catastale del terreno.
45
La responsabilità come elemento di uno Stato di
diritto: le premesse di questa vicenda italiana
B) il danno illecito nelle espropriazioni
• Occupazioni d’urgenza non seguite da espropriazione
(nei termini)
• Passaggio dal regime dell’indennizzo a quello del
risarcimento.
• Danno erariale e conseguente azione a carico dei
responsabili.
• Pressioni sul legislatore dei potenziali responsabili
• Finanziaria 1995 modifica d.l. 333/92: equiparazione
del risarcimento all’indennizzo = cadeva il danno
erariale (spiegazione)
• C. Cost. 369/96 dichiarò illegittima questa equiparazione
per violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione
46
SEGUE C. Cost. 148/99
Le motivazioni:
• Con la sentenza 369/96 la Corte Costituzionale aveva
dichiarato illegittima la equiparazione risarcimentoindennizzo per violazione dell’art. 3 e 42 della
Costituzione.
• Poi il legisl. nel 1996: escluse la decurtazione del 40% e
previde una maggiorazione del 10%;
• «L’equiparazione non c’è più; la proprietà è
sufficientemente tutelata (bilanciamento interesse
pubblico/privato: notare analogia con i ragionamenti
sulla congruità degli indennizzi).
• «Non esiste una tutela costituzionale del risarcimento
• «Sono inconferenti i riferimenti agli artt. 24 e 113 Cost.
47
La svolta:
L’Italia si è dovuta piegare al rispetto dei
diritti dell’uomo
• La convenzione CEDU (prot. 1) prevede “il rispetto”
dei beni
• La Corte dei diritti dell’uomo si è pronunziata più volte
in merito a:
– legislazione sull’indennizzo
– Principio dell’occupazione acquisitiva (“espropriazione
indiretta” - accessione invertita)
– Riparazione del danno da mancato reintegro nella proprietà
• La Corte Costituzionale si è dovuta adeguare (Sentt.
348-349/2007)  RINVIO ALLA PARTE FINALE
DELLE LEZIONI
48
Ma anche il nostro sistema costituzionale imponeva
una diversa tutela del cittadino
Lo Stato di diritto nella Costituzione vigente
• Se dovessimo ammettere che lo Stato di diritto non
esiste ci collocheremmo a livelli bassissimi di civiltà
giuridica.
• Lo Stato di diritto si basa sulla legislazione astratta
come criterio e metro per risolvere i casi concreti:
subordinazione della P.A. e dei giudici alla legge.
• Concretezza del principio: la difformità dalla legge
nel caso concreto deve essere sanzionata. Se lede il
cittadino questo deve essere tutelato.
• Ogni limitazione della tutela è una limitazione allo
Stato di diritto.
49
Lo Stato di diritto nella Costituzione
vigente: artt. 24 e 113
• 24. Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi
• 113. Contro gli atti della Pubblica Amministrazione è sempre
ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o
amministrativa.
– Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a
particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie
di atti.
– La legge determina quali organi di giurisdizione possono
annullare gli atti della Pubblica Amministrazione nei casi e
con gli effetti previsti dalla legge stessa.
50
Le interpretazioni letterali degli artt.
24 e 113
• Come norme processuali (diritto
all’azione)
• Per il 113: solo azioni impugnatorie
contro atti: in tutti i commi vi è questa
impostazione letterale.
• Illogicità delle interpretazioni letterali
51
Come va letto il 113 Cost.
Interpretazione estensiva
• «Contro le attività della P.A. è sempre ammessa la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimo dinanzi agli organi della giurisdizione
ordinaria ed amministrativa.
• «Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa
per particolari tipologie di azione o per
determinate categorie di atti o attività.
• L’azione risarcitoria è una particolare azione petitoria.
•
«La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare ….
52
LE DIA CON QUESTO SFONDO SARANNO
TRATTATE COMPATIBILEMENTE CON I TEMPI
Un altro art. rilevante: il 23 Cost.
• 23. Nessuna prestazione personale o
patrimoniale può essere imposta se non
in base alla legge.
• Argomentazione: nell’esproprio
abbiamo (avevamo) due profili di
prestazione:
– A) la sottrazione del bene specifico
– B) la sottrazione del valore non
indennizzato.
53
23 Cost. - segue
• Se l’esproprio è legittimo (a parte i dubbi
sotto altri punti di vista riguardo la congruità
dell’indennizzo) la prestazione è «in base a
legge».
• Se l’esproprio è illegittimo la prestazione
della insufficiente riparazione del danno non
può ritenersi rispettosa della riserva di legge
(non è in base a legge). Una legge non può
legare la prestazione patrimoniale alla
illegalità.
54
• LA RESPONSABILITÀ
IN UNA NUOVA
OTTICA
55
Teoria in fase di proselitismo:
la responsabilità da contatto qualificato
• Anche sotto la spinta degli studiosi di
diritto privato: spostare la responsabilità
dalla “extraconttuale” a quella
“contrattuale” o meglio “paracontrattuale”
(inadempimento di obbligazione).
56
Gli articoli del codice civile
• Art. 1173 Fonti delle obbligazioni
– Le obbligazioni derivano da contratto, da fatto
illecito (2043 e seguenti), o da ogni altro atto o fatto
idoneo a produrle in conformità dell'ordinamento
giuridico.
• Art. 1218 Responsabilità del debitore
– Il debitore che non esegue esattamente la
prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del
danno, se non prova che l'inadempimento o il
ritardo è stato determinato da impossibilità della
prestazione derivante da causa a lui non
imputabile.
57
SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto
qualificato
• Alcuni autori hanno fatto riferimento ai suddetti articoli.
(Tra questi: Scoca e, più a fondo: Protto).
• «L’ente pubblico è tenuto a relazionarsi con il
cittadino e deve rispettare certe regole»
• Conseguenza 1: sposta l’onere delle prove dal
cittadino all’ente.
• Conseguenza 2: vi è una responsabilità
indipendentemente dalla fondatezza della pretesa
(rinvio alla riforma Nicolais: scheda 18; ed oggi al 2bis
L. 241/90)
58
SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto
qualificato
• Il libro che fa il punto della situazione, sostenendo
la nuova teoria:
• VIOLA - TESINI
– La responsabilità da contatto con la P.A. - Halley 2005
Questi autori tendono a parificare gli interessi legittimi ai
contatti qualificati
Gli interessi procedimentali sono tutelati
indipendentemente dalla «diretta ed immediata
preordinazione dell’utilità sostanziale».
59
SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto
qualificato
• Molto acuta, ma urta contro una tradizione
secolare di responsabilità ex 2043.
• Accresce i pericoli per le casse pubbliche,
paventati dal Cons. di Stato quando asserisce
la necessità della prova della colpa nelle
illegittimità (già detto e criticato). Ed in effetti
un autore (Protto) fa discendere la resp. P.A.
dalla obbiettiva illegalità, respinta dal Cons.
Stato.
60
SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto qualificato
• Comunque sembra più problematico superare le seguenti
contraddizioni:
• Non sembra conciliarsi con la necessità che vi sia un danno effettivo.
Ma 2bis L. 241 apre le porte… Comunque c’è un danno effettivo
dall’attesa di risposta, anche se negativa: (nell’attesa: capitali
fermi).
• Non sembra conciliarsi con Il 21 octies della 241 che al contrario
tende a rendere irrilevanti le violazioni formali. Questa teoria le
rivaluta in modo eccessivo.
• 21 octies: 2. Non è annullabile il provvedimento adottato in
violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti
qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese
che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto
essere diverso da quello in concreto adottato. Il
provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per
mancata comunicazione dell'avvio del procedimento
qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto
del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da
quello in concreto adottato.
61
la teoria della responsabilità da contatto qualificato
I casi
•
Cons. St., VI, 1945/2003: Da qui la conclusione secondo cui "il
fenomeno, tradizionalmente noto come lesione
dell'interesse legittimo, costituisce in realtà
inadempimento alle regole di svolgimento dell'azione
amministrativa, ed integra una responsabilità che è molto
più vicina alla responsabilità contrattuale nella misura in
cui si rivela insoddisfacente, e inadatto a risolvere con
coerenza i problemi applicativi dopo la sentenza
Cassazione 500/99/SU, il modello, finora utilizzato, che
fa capo all'articolo 2043 cod. civ.: con le relative
conseguenze di accertamento della colpa". ……
"l'interesse al rispetto di queste regole, che costituisce la
vera essenza dell'interesse legittimo, assume un
carattere del tutto autonomo rispetto all'interesse al
bene della vita: l'interesse legittimo si riferisce a fatti
procedimentali. Questi a loro volta investono il bene della
vita, che resta però ai margini, come punto di riferimento
storico".
62
Altra sentenza: Cons. St. V, 4239/2001:
•
Collega il concetto di contatto qualificato alla ricerca della colpa in concreto
(discostandosi in pratica dagli effetti della teoria dell’inadempimento, che
sarebbe stata più gravosa per la P.A.):
•
«È stato efficacemente sottolineato dalla dottrina più recente
che il rapporto amministrativo costituisce un'ipotesi
qualificata di "contatto sociale" tra i soggetti interessati e
l'amministrazione. Il dovere di comportamento del soggetto
pubblico (e quindi la misura della colpa) si definisce non solo
in funzione delle specifiche regole che disciplinano il potere,
ma anche, e soprattutto, sulla base di criteri diretti a
valorizzare il concreto atteggiarsi di tale contatto, ed alla
progressiva emersione dell'affidamento del privato in ordine
alla positiva conclusione del procedimento.Ciò non determina
affatto l'assoggettamento dell'amministrazione ad un diritto
speciale (privilegiato) in materia di responsabilità civile.
Piuttosto, il riconoscimento di appositi criteri di specificazione
della colpa si pone in linea di continuità con le più recenti
acquisizioni sul tema della responsabilità civile, ormai
orientate a relativizzare il concetto di colpa, in funzione
del settore dell'attività considerato.»
63
Continuiamo con
Le vicende innanzi alla Corte diritti uomo
e successive sent. C. Cost. 348-349/2007
• L’Italia non ha fatto una bella figura
nell’ambito della tutela dei diritti dell’uomo.
• La convenzione non tutela solo l’essere
umano in senso fisico, ma anche per la
qualità della vita, che dipende anche dai beni
di cui ciascuno può fruire
• L’art. 1 del protocollo 1 della Convenzione
CEDU prevede il «rispetto» dei beni
64
La convenzione sui diritti dell’uomo
• In data 4/11/1950 fu firmata la convenzione sulla
tutela dei diritti umani nell’ambito del Consiglio
d’Europa, ed in data 20/3/1952 il protocollo n. 1(*).
L’Italia ratificò entrambi con L. 4/8/1955, n. 848 ed è
entrata in vigore per l’Italia il 26/10/1955.
• L’art. 6 della convenzione stabilisce che “Ogni
persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza entro
un termine ragionevole, davanti a un tribunale
indipendente e imparziale…”
• Il protocollo n. 1 recita “Articolo 1 – Protezione della
proprietà - Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al
rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato
della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità
e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi
generali del diritto internazionale.” link in nota
65
Il caso “Scordino 1” - La vicenda
• I casi sono stati numerosi: prendiamo il più chiaro: la
famiglia Scordino aveva subito una espropriazione
con indennizzo basato sulla L. 2359/1865 e quindi
sarebbe stato pieno (100% del valore).
• Nelle more di una contestazione giudiziaria
sopravvenne il D.L. 333/92, cui la L. di conversione
359 aveva aggiunto l’art. 5 bis
• L’art. 5 bis, oltre a ridurre gli indennizzi di tutte le
espropriazioni pubbliche, prevedeva la decorrenza
retroattiva della riduzione per tutti i casi non definiti,
come per gli Scordino, che erano in causa con
l’espropriante
66
Il caso “Scordino” (affaire n. 1/1-2)
• Il diritto interno italiano non offriva rimedi, avendo la
Corte Costituzionale dichiarato legittimo l’art. 5 bis
• La famiglia Scordino si rivolse quindi alla Corte di
Strasburgo contestando, sulla base del protocollo 1
della Convenzione:
– l’effetto retroattivo, in sé;
– L’effetto retroattivo in collegamento con la lungaggine del
giudizio ordinario, che ne aveva consentito l’operatività
(danni da violazione dell’art. 6 della Convenzione)
– L’effetto retroattivo in quanto interfertente su un
giudizio sorto sotto altra normativa
– L’insufficiente tutela dei beni nell’art. 5 bis per insufficiente
indennizzo (art. 1 del protocollo 1 della Convenzione)
67
Le pronunzie della Corte dei
diritti dell’uomo
•
•
•
•
La Corte dei diritti dell’uomo (da qui in poi Corte D.U.), sez. 1, si
pronunziò con sentenza del 29 luglio 2004, accogliendo tutti i profili
del ricorso Scordino (*) ed all’unanimità condannò l’Italia ad un
pesante risarcimento per l’insufficiente indennizzo.
Riscontrò che la lungaggine del giudizio ordinario aveva fatto
incappare la vicenda nella sopravvenienza dell’art. 5 bis (danni da
violazione dell’art. 6 della convenzione). Il giudizio non era equo
anche per sopravvenienza di una norma che ne alterava i risultati
In luogo di fermarsi a questa motivazione, sufficiente per la
fattispecie concreta, affrontò anche il merito dell’adeguatezza
dell’indennizzo nell’art. 5 bis, aggravata dalla ritenuta di cui alla L,
413/91, e concluse per l’insufficiente tutela dei beni nell’ordinamento
italiano per insufficiente indennizzo nelle espropriazioni
Le pronunzie della Corte Costituzionale italiana, basate su articoli
della Costituzione interna, non incidono sulle decisioni della Corte dei
diritti.
68
L’appello alla Grande sezione
• In conformità all’art. 43 della convenzione, l’Italia propose
appello alla “Grande Sezione” (composta da 17 giudici in luogo
di 5)
• La grande sezione, il 29 marzo 2006, emise all’unanimità una
sentenza di più pesante condanna dell’Italia nel quantum da
corrispondere alla famiglia Scordino.
• La motivazione della sentenza è ancora più drasticamente
negativa nei confronti del criterio di indennizzo derivante dal
combinato disposto dell’art. 5 bis e della L. 413/91, che prevede
l’ulteriore ritenuta del 20%.
69
Le ordinanze della Corte di
Cassazione
• In tre casi simili a quelli Scordino la Corte di cassazione aveva
dichiarato di non potere disapplicare direttamente norme
vigenti, ancorché in contrasto con la CEDU, come si fa invece
per le fonti comunitarie;
• Aveva pertanto sollevato con tre ordinanze la questione di
costituzionalità dell’art. 5 bis del D.L. 333/92, introdotto dalla L.
359/92 per:
– Violazione dell’art. 111, co. 1-2, sul giusto processo, per la
retroattività nei giudizi in corso e per i danni da lungaggine
– Violazione dell’art. 117, co. 1(*), per violazione della CEDU: art. 6
(durata ragionevole) e art. 1 protocollo 1 per insufficiente indennizzo,
alla luce della giurisprudenza della Corte D.U.
70
La sentenza Corte Cost. 24
ottobre 2007, n. 348
• Esclude che i giudici possano disapplicare le norme interne in
contrasto con la CEDU
• Dichiara l’incostituzionalità dell’art. 5 bis, co. 1-2, per contrasto
con l’art. 117, co. 1, in relazione alla violazione dell’obbligo
internazionale di cui all’art. 1, prot. 1, CEDU, alla luce della
giurisprudenza della Corte D.U.
• Dichiara assorbita la questione del contrasto con l’art. 111,
co.1-2 Cost.
• Dichiara l’illegittimità consequenziale della norma che ripropone
i principi del 5 bis nel T.U.: art. 37, co. 1-2.
• Nella motivazione dichiara che il legislatore, per particolari
obbiettivi di carattere generale potrà discostarsi dal criterio del
valore venale.
71
Gli effetti di C. Cost. 348/2007
• A) I problemi di questo punto A sono durati poco perché poi è
intervenuto il legislatore: Quindi passiamo direttamente alla
lettera B). Per quanto sia chiaro l’intento di riportare al valore
venale l’indennizzo, tecnicamente la cancellazione delle norme
indicate creava un problema interpretativo.
– La Corte Cost. avrebbe potuto scrivere … “incostituzionali nella parte
in cui prevedono decurtazioni rispetto al valore venale”.
– Per le espropriazioni ante T.U. ritorna la L. 2385/1865
– Per le espropriazioni post T.U. ci sarebbe l’ostacolo dell’abrogazione
della suddetta legge ad opera del T.U., ma in pratica si deve
ammettere comunque la sua reviviscenza implicita, oppure
interpretare il dispositivo come se fosse scritto come più sopra scritto.
• B) Non è risolto il problema della ritenuta fiscale del 20% di
cui alla L. 413/1991 (ora art. 35 T.U. espr.) La Corte D.U. la
aveva dichiarata illegale, anche nel dispositivo. (La Cass. non
aveva sollevato la questione. Potrebbe sollevarla una
commissione tributaria)
72
Riprendiamo la questione del
risarcimento ridotto
• Risarcimento non è la stessa cosa dell’indennizzo,
anche se la differenza tende a ridursi.
• Ma abbiamo ricordato che con sent. 30 aprile 1999,
n. 148 la Corte Cost. aveva ammesso la sua
decurtabilità, a condizione che fosse comunque
superiore all’indennizzo.
• Tutto era basato anche sull’istituto dell’accessione
invertita, di derivazione giurisprudenziale: le
occupazioni illegittime che trasformano il terreno
occupato trasferiscono de facto e de iure il terreno
all’espropriante, ma è dovuto il risarcimento e non
l’indennizzo. Può essere ancora così oggi?
73
SEGUE
• L’accessione invertita era stata anche codificata
limitatamente ai casi di edilizia residenziale pubblica
agevolata e sovvenzionata, con previsione del risarcimento
completo (L. 458/1988, superata comunque dall’art. 5bis,
comma 7bis D.L. 333/92- L. 359/92: cfr. pagina precedente).
• Per l’accessione invertita la Corte D.U. preferisce
l’espressione “espropriazione indiretta”. Esistono altre
espressioni equivalenti quali “occupazione” o “appropriazione
acquisitiva”.
• Si distinguono i casi di illegalità originaria da quelli di illegalità
sopravvenuta a seguito di annullamento o altre vicende, ma
ai nostri fini la distinzione non è rilevante.
74
L’altro caso Scordino (affaire 3,1-2)
• Altri terreni erano stati colpiti da occupazione d’urgenza non
seguita da espropriazione.
• Edilizia pubblica agevolata. Accessione invertita. Diritto al
risarcimento completo ex L. 458/88.
• Sopravvenienza retroattiva dell’art. 5 bis, co. 7 bis. D.L.
333/92: pesante decurtazione del diritto.
• Soccombenza innanzi alle giurisdizioni interne, alla luce di
C.Cost. 148/99.
• Ricorso alla Corte D.U.
75
AFFAIRE SCORDINO 3:
le due pronunzie Corte D.U.
• Il meccanismo Corte D.U.: pronunzia di principio, con
invito all’accordo e successiva pronunzia di condanna.
• Sez. 4, 9 maggio 2005: riaffermazione di vari principi
simili a quello relativi all’indennizzo: vedi affaire 1
(retroattività; inadeguata tutela dei beni).
• Affermazioni aggiuntive in considerazione della
illiceità.
76
AFFAIRE SCORDINO 3:
le affermazioni aggiuntive motivate sulla illegittimità -a
• Conferma di precedenti sentenze che negano la
compatibilità dell’accessione invertita con lo Stato di
diritto (affaires Belvedere Alberghiera, Carbonara e
Ventura del 2000).
• la Corte di Cassazione (2003) aveva insistito
sull’accessione invertita e sull’applicazione del 7 bis.
• Corte D.U.: «il diritto di proprietà è tutelato dal
protocollo 1 e può cedere all’interesse pubblico a
condizione di procedure legali».
• «La privazione della proprietà sarebbe avvenuta
illegalmente nel momento della trasformazione
• «Prima di valutare la congruità della riparazione occorre
considerare l’illegalità alla base della vicenda.
77
AFFAIRE SCORDINO 3:
le affermazioni aggiuntive motivate sulla illegittimità - b
• Legalità: richiede norme «sufficientemente accessibili,
precise e prevedibili».
• l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré
suffisant de sécurité juridique.
• Nel caso di specie (comma 7 bis) l’illegalità è
‘premiata’ da una riduzione del 40% del risarcimento
rispetto al valore del bene.
• Dichiara la violazione del protocollo 1
• Invita le parti ad accordarsi sulla riparazione equa.
78
AFFAIRE SCORDINO 3:
la seconda sentenza: sez. 4, 6 marzo 2007.
La situazione di contrasto strutturale
• Preso atto della giurisprudenza successiva a precedenti
pronunzie contrarie alla occupazione acquisitiva.
• Constatato che pendono decine di casi analoghi e che la
funzione della Corte potrebbe essere compromessa da eccesso
di contenzioso
• Constatato che l’art. 43 T.U. espropriazione (per altro non
rilevante nella fattispecie) riproponeva la sanatoria ex post delle
illegittime occupazioni di suoli (cfr. § 90-91-92 sent.)
• Dichiara lo stato di violazione strutturale ed invita l’Italia a
prendere le misure legislative opportune che garantiscano i
cittadini colpiti attraverso la restituzione del bene o con una
riparazione secondo i criteri elaborati dalla Corte per il
presente caso Scordino.
• Di fronte alla dichiarazione di contrasto strutturale diventa
particolarmente rilevante l’azione successiva del Comitato dei
Ministri del Consiglio D’Europa (*).
79
AFFAIRE SCORDINO 3:
la seconda sentenza: sez. 4, 6 marzo 2007.
La quantificazione del danno
• Preso atto della mancanza di un accordo sulla sent.
del 2005.
• La riparazione equa viene allora determinata dalla
Corte, ai sensi dell’art. 41 della Convenzione(*)
• Lo Stato deve pagare «una somma corrispondente al
valore che avrebbe la restituzione in natura», oltre ai
danni discendenti dalla vicenda.
80
Valore della controversia alla entrata in vigore del 7 bis (1996): 265
milioni di lire + rivalutazione ed interessi.
Richiesta delle parti
valeur du terrain en 2006 :
1 329 840 EUR
plus-value apportée par les
bâtiments = coût de
construction en 2006,
— vétusté :
2 476 067 EUR
non-jouissance du terrain et 4 179 653,50 EUR
des bâtiments :
81
La pesante condanna dell’Italia
•
•
•
•
•
•
«La fattispecie in esame non può essere messa sullo stesso piano di una
espropriazione regolare, essendo stato violato il principio di legalità.
«Occorre pertanto la «cancellazione totale» delle conseguenze della illegalità.
«L’equa riparazione deve corrispondere al valore della restituzione in natura, oltre
al risarcimento di altri danni.
Le voci da calcolare sono: valore attuale del terreno; valore delle costruzioni;
mancato godimento del terreno. In una valutazione equitativa il mancato
godimento è considerato coperto dalla acquisizione del valore degli immobili:
quindi:
€ 3.300.000 + 40.000 per danni morali + 30.000 di spese + l’ammontare di
eventuali imposte (quindi se tali somme saranno sottoposte alla ritenuta del 20%
della L. 413/91, ora T.U., art. 35, vanno rimborsate). (Una maggiore articolazione
delle varie voci sarebbe stata utile per lo Stato che intenda adeguare la propria
normativa).
Il criterio adottato si basa sulla normale accessione del Cod. Civ. art. 936, ma
non contempla il rimborso del costo di costruzione degli immobili da parte
del proprietario del suolo: secondo la Corte, in mancanza di restituzione in
natura, tale valore deve essere pagato in danaro all’interessato; tuttavia
compensa il mancato godimento del bene durante il periodo.
82
Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 349
PREMESSE
• Le norme e le sentenze (di altri casi) di ambito CEDU non sono
direttamente applicabili dai giudici nazionali al di fuori del caso
specifico, se contrastanti con leggi (a differenza delle norme
U.E.)
• Le ordinanze di rimessione hanno denunziato l’incostituzionalità
del comma 7 bis:
– per la retroattività di tutto il 5 bis, incidente sui giudizi in corso, la
violazione del 111 Cost. (giusto processo; parità delle parti) e del
117, comma 1 (violazione dell’art. 6 CEDU: danni da giudizio lungo);
– Per la insufficiente riparazione del danno: violazione del 117, comma
1, in relazione all’art. 1 protocollo 1 della CEDU, alla luce della
giurisprudenza della Corte D.U.
– Non denunziano in sé l’incostituzionalità dell’accessione invertita.
83
Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 349
• «Solo dopo la riforma della Costituzione del 2001 è possibile
valutare la violazione di norme internazionali pattizie, sulla base
del 117 co. 1
• «La Corte D.U. garantisce l’uniforme applicazione della
convenzione negli Stati aderenti.
• «Corte Cost. 148/1999 dichiarò legittimo il 7 bis del 5 bis su
parametri esclusivamente nazionali (3 e 42 Cost).
• «Oggetto del giudizio è solo la ricaduta patrimoniale del 7 bis. Il
7 bis è incostituzionale per violazione del comma 1 dell’art. 117
Cost. in relazione all’obbligo internazionale di cui al protocollo 1
della CEDU, alla luce della interpretazione della Corte D.U.
• Sono assorbiti altri profili di costituzionalità denunziati.
84
La L. 24-12-2007, 244 (finanziaria 2008), all’art. 2,
commi 89 e 90, ha parzialmente ridisciplinato la materia
• Il nuovo art. 37 T.U.: Pieno valore venale;
• In caso di accordo +10%
• Quando l’espropriazione è finalizzata ad
attuare interventi di riforma economicosociale, l’indennità è ridotta del 25% (chi è il
destinatario della norma?)
• le nuove norme (e quindi anche la
maggiorazione del 10%) si applicano a tutte
le procedure in corso (L. 244/2007, art. 2,
comma 90), con la esclusione delle situazioni
definite, in conformità ai principi generali
85
La L. 24-12-2007, 244 (finanziaria 2008), all’art. 2, commi 89 e 90,
ha parzialmente ridisciplinato la materia
• L’art. 55 del T.U. espropriazione ripeteva il
contenuto del comma 7 bis e non ne era stata
dichiarata la illegittimità consequenziale, per
altro implicita. Tale articolo è stato sostituito
con la L. 244 da una disposizione che, per le
occupazioni acquisitive anteriori al 30
settembre 1996 prevede il risarcimento in
misura pari al valore venale, in stridente
contrasto con i criteri di riparazione del danno
adottati dalla Corte di Strasburgo
86
La L. 24-12-2007, 244 (finanziaria 2008), all’art. 2, commi 89 e 90,
ha parzialmente ridisciplinato la materia
• Il nuovo art. 55 prevede il risarcimento non
già secondo i criteri della Corte di Strasburgo,
o quanto meno in modo più satisfattorio
dell’indennizzo, ma con il semplice valore
venale. Volendo dare una interpretazione
favorevole al cittadino, si potrebbe ipotizzare
che il valore venale debba essere quello alla
data della riparazione e non quello originario.
87
Situazione attuale
•
•
•
Formalmente risolto il caso del 7 bis: norma transitoria, anche
se con molte pendenze giudiziarie
È oramai acquisito nella nostra cultura giuridica che il
risarcimento non può essere decurtato.
Non risolte le seguenti violazioni strutturali indicate dalla
Corte D.U.:
1.
2.
3.
Occupazione d’urgenza come metodo di accelerazione ordinario.
Occupazione acquisitiva disciplinata già dall’art. 43 TU
espropriazione e relativo criterio di indennizzo ed oggi, dal 2011,
dall’art. 42 bis
L’imposta del 20% di cui alla L. 30 dicembre 1991, n. 413, art. 13.
Ora T.U. espr. (art. 35). (vedi, retro, effetti della sentenza 348).
88
L’occupazione d’urgenza
•
•
•
•
•
Nata con la L. L. 25 giugno 1865, n. 2359 per situazioni di emergenza è
divenuta ordinario modo di accelerare le procedure.
Abolita con T.U. espropriazione, è stata subito reintrodotta con D.Lgs. 27
dicembre 2002, n. 302, che ha inserito l’art. 22 bis nel T.U.
Costituisce il presupposto frequente delle occupazioni acquisitive a causa
di vizi procedimentali o sostanziali.
L’istituto sembra contrastare con le indicazioni della Corte D.U., che
vuole le apprensioni dei beni con preventivo e completo accertamento dei
presupposti di legalità. Sarebbe quindi un “contrasto strutturale”.
Occorrerà vedere la posizione che assumerà il Comitato dei ministri
incaricato di sovrintendere all’osservanza delle sentenze della Corte D.U.
89
L’art. 43 e 42 bis T.U espropriazione (*)
•
1.
2.
3.
4.
5.
6.
•
L’art. 43 consentiva una valutazione ex post dell’utilità pubblica di un
terreno acquisito illegalmente. Sollevata questione incostituzionalità,
nel 2010 è stato dichiarato incostituzionale per eccesso dalla delega,
assorbendo le questioni di contrasto con la giurisprudenza CEDU. Il 6
luglio 2011 è stato inserito il 42bis
Mantenimento del principio dell’acquisizione per preponderanti motivi
di interesse pubblico, da esplicitare nel provvedimento
«Indennizzo» al valore venale attuale
Danni non patrimoniali + 10% (20% se il beneficiario è un privato).
«Risarcimento» 5% annuo per l’occupazione precedente.
Trasmissione del provvedimento alla Corte dei Conti (per eventuale
giudizio di responsabilità)
Il Comitato dei ministri del Consiglio D’Europa dovrà affrontare il
problema se il 42 bis determina “contrasto strutturale”.
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FINE DELLA TRATTAZIONE
APPENDICE
• DUE SENTENZE
• PER APPROFONDIRE
• ASPETTI DELLA MATERIA
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•
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DUE APPROFONDIMENTI:
Giurisprudenza: la prova del danno da pretensivo
Cass.: Sez. 3, Sentenza n. 8097 del 06/04/2006 (Rv. 588732)
Il diritto del privato al risarcimento del danno prodotto dall'illegittimo esercizio
della funzione pubblica prescinde dalla qualificazione formale della posizione di
cui è titolare il soggetto danneggiato in termini di diritto soggettivo o di interesse
legittimo, dato che la tutela risarcitoria è fatta dipendere ed è garantita in funzione
dell'ingiustizia del danno conseguente alla lesione di interessi giuridicamente
riconosciuti. La tecnica di accertamento della lesione varia a seconda della natura
dell'interesse legittimo nel senso che, se l'interesse è oppositivo, occorre
accertare se l'illegittima attività dell'Amministrazione abbia leso l'interesse alla
conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio; mentre, se l'interesse
è pretensivo, concretandosi la sua lesione nel diniego o nella ritardata
assunzione di un provvedimento amministrativo, occorre valutare a mezzo di un
giudizio prognostico, da condurre in base alla normativa applicabile, la
fondatezza o meno della richiesta di parte onde stabilire se la medesima fosse
titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione
che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole.
(Nella specie. la S.C., sulla scorta dell'enunciato principio e pervenendo alla
correzione della motivazione dell'impugnata sentenza, ha rilevato la tutelabilità
in sede risarcitoria della situazione giuridica, dedotta da privati, configurante un
interesse legittimo - da qualificare in uno dei precisati termini - e non un diritto
soggettivo, riconducibile alla mancata esecuzione della demolizione di un
fabbricato in un fondo limitrofo, da parte della P.A. che l'aveva ordinata, per
difformità dal progetto approvato, cui era seguito il condono dell'immobile in virtù
di legislazione successiva, senza che fossero stati salvaguardati i diritti dei terzi).
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Per i diritti consequenziali post ricorsi amministrativi
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Cass.: Sez. 1, Sentenza n. 13801 del 23/07/2004 (Rv. 575870)
Può essere riconosciuto il risarcimento del danno per le spese legali
sopportate per ottenere l'annullamento di un provvedimento
amministrativo in sede di autotutela, non essendo esclusa la
qualificazione di tali spese come danno risarcibile, per il solo fatto che
esse si riferiscono ad un procedimento amministrativo. Secondo la
disciplina generale in materia di risarcimento del danno e di illecito della
pubblica amministrazione, infatti, non può essere aprioristicamente
escluso (come avvenuto nella specie, relativa agli esborsi affrontati da
un privato per ottenere dal prefetto l'annullamento di verbali di
accertamento di infrazioni al codice della strada) che le spese,
sempre che costituenti una conseguenza del fatto illecito, secondo le
comuni regole dell'accertamento del nesso causale, siano risarcibili a
titolo di danno ingiusto (nell'affermare il principio la S.C. ha cassato
rinviando al giudice del merito perché, valutando gli elementi offerti dalla
parte nella fase introduttiva del giudizio, accertasse in concreto la
ricorrenza dei requisiti anche soggettivi dell'illecito, non identificabili con
la mera illegittimità dell'atto annullato, ma riferibili al comportamento
dell'ente, nonché dei suoi funzionari e dipendenti, e qualificato dal dolo o
dalla colpa, nonché l'esistenza delle spese allegate e la dipendenza di
esse dal fatto illecito secondo i consueti criteri di adeguatezza causale).
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