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SPONSABILITA/
① 1-QUADRO.XLS
② LEZIONE RESPONSABILITA.ppt (comprese sentt. 348-349/2007
Corte Cost. e L. 24-12-2007, 244,finanziaria 2008, che, all’art. 2, commi
89 e 90 ha disciplinato la materia della responsabilità negli espropri)
③ CODICE PROCESSO AMM E RESPOMSABILITA’.doc
④ INDENNIZZI E RISARCIMENTI DA ESPROPRIAZIONE 2.doc (è il
commento alla vicenda della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo sulla
questione dell’indennizzo e del risarcimento insufficiente, cui sono
seguite le sent. 348-349 corte Cost)
⑤ 4-RESP.DOC (imposta unitariamente la responsabilità da lecito ed
illecito)
⑥ 12-INTERleg.doc (è il file che commenta sent. Cass. 500/99: la
seconda parte del commento va collegata alla evoluzione dopo la L.
205/2000 e alle recentissime dispute sulla “PREGIUDIZIALE
AMMINISTRATIVA”, già nel file ppt.)
⑦ 11-RISARleg.DOC (è il file che esamina lo Stato di diritto nella
Costituzione e criticava C. Cost. 148/99, ora superata dalla 349/2007)
1
RESPONSABILITÀ DELLA
PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
Inquadramento
Tutela del cittadino
Tutela nel diritto sostanziale
Tutela contenziosa
2
TUTELA CONTENZIOSA
• Ricorsi amministrativi
• Azioni giurisdizionali
Impugnatorie
Dichiarative e petitorie  domande
risarcitorie
3
GIUDICE COMPETENTE
(ordinario o amministrativo?)
• Giudice ordinario
– Attività materiale
– Diritti conseguenziali post ricorsi amministrativi.
– Attività privatistiche
• Contratti
• Violazione di diritti al di fuori delle giurisd. Esclusive
Tema che tratteremo in 3 lezioni: solo responsabilità
da attività giuridica con atti amministrativi
•Sintesi della sent. 500/99 e L. 205/2000
•Problemi, teorie e nuovo Codice Proc. Amm. sulla
pregiudiziale amministrativa
•La responsabilità nelle espropriazioni
4
Ante Cass. Cass. S.U. 22 luglio
1999, n. 500
• Negazione riparazione danni da lesione
interessi legittimi pretensivi
• Necessità del previo annullamento
dell’atto per danni da lesione di interessi
legittimi oppositivi («deve risorgere il
diritto soggettivo»)
5
Cass. S.U. 22 luglio 1999, n. 500
• Prima parte:
• Art. 2043 c.c.: danno ingiusto ≠ lesivo diritto, ma =
ingiustificato; lesione di interessi meritevoli di tutela.
• Quindi non solo da lesione di interessi legittimi
oppositivi, ma anche di interessi pretensivi.
– problema della prova della colpa: scheda prossima.
– problema della prova del danno: scheda successiva;
• *seconda parte della sent.*
• Non serve più il preventivo annullamento dell’atto
amministrativo = disapplicazione generalizzata degli
atti amministrativi.
6
La ricerca della colpa per gli atti illegittimi:
UNA NUOVA IMMUNITÀ?
• Tra cittadini l’errore di diritto conduce sempre a
responsabilità: massima benevolenza per l’autore
del danno che perde: compensazione delle spese
giudizio.
• Il danno come realtà fenomenica.
• L’atto amministrativo come atto volontario.
• La volontarietà inserisce il caso negli atti dolosi.
• Valutazione giuridica, non morale.
• L’azione svolta nell’interesse collettivo? Ma
escludere il risarcimento, in deroga alla regola
generale = immunità.
• La funzione pubblica come “attività pericolosa”. 7
La prova del danno negli
interessi pretensivi
• Mancato conseguimento del beneficio =
lucro cessante = 20562 cod. civ. “equo
apprezzamento delle circostanze del
caso”.
• Chances = probabilità, da dimostrare
con elementi e ragionamenti.
• Se concrete, negli appalti si calcola in
genere come mancato utile di impresa il
10% del valore dell’appalto perso.
8
Legge 21 luglio 2000 n.205
•
•
•
•
Art. 7, co. 3, b) l'articolo 34 <del d. lgisl. 80/98> è sostituito dal
seguente:"Art. 34. 1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli
atti, i provvedimenti <e i comportamenti (incostituzionale)> delle
amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in
materia urbanistica ed edilizia.
c) l'articolo 35 è sostituito dal seguente:"Art. 35. 1. Il giudice
amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione
esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma
specifica, il risarcimento del danno ingiusto.
Co. 4 Il primo periodo del terzo comma dell'articolo 7 della legge 6
dicembre 1971, n. 1034, è sostituito dal seguente: "Il tribunale
amministrativo regionale, nell'ambito della sua giurisdizione,
conosce anche di tutte le questioni relative all'eventuale
risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in
forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali".
5. Sono abrogati l'articolo 13 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, e
ogni altra disposizione che prevede la devoluzione al giudice
ordinario delle controversie sul risarcimento del danno
conseguente all'annullamento di atti amministrativi".
9
EVOLUZIONE DELLA APPLICAZIONE
DELLA L. 205 E PROBLEMA DELLA
PREGIUDIZIALE AMMINISTRATIVA
TRE FASI
1. Fino alla posizione delle S.U. nel 2006
(pregiudiziale amministrativa)
2. Tra il 2006 (ordinanza della
Cassazione) ed il Cod. Processo amm.
(D. Legisl. 02.07.2010 n° 104)
3. Le norme del codice del processo
amministrativo
10
Prima impostazione della L. 205/2000
• La tutela complessiva del cittadino era affidata ad una pluralità
di scadenze che sicuramente meritavano (ed ancora meritano)
di essere viste nel loro insieme e razionalizzate:
• 30 gg per il ricorso gerarchico;
• 60 gg per quello giurisdizionale ed il risarcimento connesso
secondo la tesi della pregiudiziale amministrativa
• 120 gg per il ricorso al Capo dello Stato
• 5 anni per l’azione di risarcimento dopo l’annullamento dell’atto,
(oppure a prescindere da esso se si accetta la tesi che nega la
pregiudiziale amministrativa).
• Nessuna scadenza per l’azione di accertamento di nullità (salvo
prescrizioni estintive – compreso il risarcimento - o acquisitive
relative alle situazioni derivate)
11
Incidenza dei due eventi (Cass.500 e
l.205/2000) sulla giurisprudenza:
A) del Consiglio di Stato;
• Accettazione del principio della risarcibilità dei
danni derivanti da lesione di interessi legittimi
pretensivi.
• Necessità di dimostrare il danno, sia pure come
perdita di chances. Inammissibili domande
generiche
• Necessità di dimostrare la colpa della P.A. (non
basta l’illegittimità dell’atto ed il suo
annullamento).
• Necessità del preventivo annullamento dell’atto
lesivo
12
Incidenza dei due eventi sulla
giurisprudenza: B) della Corte di Cassazione
• Sentenze (isolate) che in un primo momento
hanno seguito la logica della disapplicazione
generalizzata da parte dell’A.G.O. (anche
dopo la L. 205)
• Sentenze che sulla base della l. 205 hanno
ritenuto superato la Cass. 500/1999 (seconda
parte), nel senso che non si può più chiedere
la disapplicazione all’A.G.O. Tesi oggi da
considerare definitiva, (con il problema
della pregiudiziale amministrativa): 
13
Problemi davanti al giudice
amministrativo
• Diritti consequenziali a seguito di ricorsi
vinti davanti lo stesso giudice: azione
separata successiva?
• Azione solo per risarcimento del danno
(senza azione principale di
annullamento: questione della
pregiudiziale amministrativa)?
14
SECONDA FASE  Cassazione in sede di
regolamento di giurisdizione (Attivato come
caso di negata giurisdizione)
• CASS. S.U. ORD. 13659 13/06/2006 Massima
• GIURISDIZIONE CIVILE - GIURISDIZIONE ORDINARIA E
AMMINISTRATIVA - IN GENERE - Attività provvedimentale
illegittima della P.A. - Tutela giurisdizionale dell'interesse
legittimo - Giurisdizione del giudice amministrativo Devoluzione - Domanda autonoma di risarcimento del
danno, non in via completiva rispetto ala tutela demolitoria Ammissibilità - Regime di tale forma di tutela - Termine di
decadenza pertinente all'azione di annullamento Applicabilità - Esclusione - Conseguenze - Esame del
merito dell'azione risarcitoria rifiutato dal giudice
amministrativo per la mancata osservanza del termine di
decadenza - Rifiuto di giurisdizione sindacabile dalle
Sezioni Unite - Configurabilità.
15
SEGUE TESTO MASSIMA CASS.
• Nel sistema normativo conseguente alla legge 21
luglio 2000, n. 205, in tema di tutela
giurisdizionale
intesa
a
far
valere
la
responsabilità
della
P.A.
da
attività
provvedimentale illegittima, la giurisdizione sulla
tutela dell'interesse legittimo spetta, in linea di
principio, al giudice amministrativo, sia quando il
privato invochi la tutela di annullamento, sia
quando insisti per la tutela risarcitoria, in forma
specifica o per equivalente, non potendo tali
tecniche essere oggetto di separata e distinta
considerazione ai fini della giurisdizione.
16
SEGUE TESTO MASSIMA CASS.
• E siccome deve escludersi la necessaria
dipendenza del risarcimento dal previo
annullamento
dell'atto
illegittimo
e
dannoso, al giudice amministrativo può
essere chiesta la tutela demolitoria e,
insieme o successivamente, la tutela
risarcitoria completiva, ma anche la sola
tutela risarcitoria, senza che la parte
debba in tal caso osservare il termine di
decadenza
pertinente
all'azione
di
annullamento.
17
SEGUE TESTO MASSIMA CASS.
• Il giudice amministrativo rifiuta di
esercitare la giurisdizione, e la sua
decisione, a norma dell'art. 362, primo
comma, cod. proc. civ., si presta a
cassazione da parte delle Sezioni Unite
quale
giudice
del
riparto
della
giurisdizione, se l'esame del merito della
domanda autonoma di risarcimento del
danno è rifiutato per la ragione che nel
termine per ciò stabilito non sono stati
chiesti l'annullamento dell'atto e la
conseguente rimozione dei suoi effetti.
18
FACCIAMO UNA
PARENTESI: UN QUESITO
• Vi è differenza tra il risarcimento a
seguito di annullamento ed il
risarcimento con azione autonoma e
disapplicazione?
• I presenti sono sollecitati a dare una
risposta
19
COMMENTO GENERALE
• L’ord. 13659/06 ripropone la seconda parte della sent. Cass.
500/99, sulla disapplicazione degli atti ai fini del risarcimento:
N.B. non solo nei pretensivi (ci sarebbe una logica), ma anche
negli interessi oppositivi!
• Accetta solo lo spostamento dall’A.G.O. al TAR
• Nuovo terreno fertile per gli studi legali, ma non sono convinto
…. (cfr. mio commento alla 500/99: 12-INTERscfo.doc)
• Il codice del processo amministrativo ha disciplinato in modo
peculiare (vedi file scaricabile CODICE PROCESSO AMM E
RESPONSABILITA’) = PASSAGGIO ALLA TERZA FASE
20
TERZA FASE DELLA EVOLUZIONE: il Cod. Proc. Amm.
•
•
•
Art. 30 - Azione di condanna <commenti nelle DIA seguenti>
1. L'azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di
giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma.
2. Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo
esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di
giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti
soggettivi. Sussistendo i presupposti previsti dall'articolo 2058 del codice civile, può essere
chiesto il risarcimento del danno in forma specifica.
3. La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di
decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla
conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Nel determinare il
risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle
parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando
l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.
4. Per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in
conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il
termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l'inadempimento. Il termine di cui al
comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.
5. Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere
formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato
della relativa sentenza.
6. Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle
materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice
amministrativo.
21
SEGUE: Cod. Proc. Amm.
• Ha dato parzialmente ragione alla Cassazione
ammettendo il risarcimento anche se introdotto in via
autonoma ma solo nella giurisdizione esclusiva (art.
30, comma 1)
• ha dato ragione ai timori (del Consiglio di Stato e di
molta dottrina) del perdurare della incertezza
amministrativa prevedendo una decadenza di 120 gg
per l’azione di risarcimento (art. 30, comma 3);
22
Cod. Proc. Amm. (segue)
• Art. 30, co. 3 ha dato ragione alla teoria dei doveri del
buon danneggiato (che la Cassazione ha sempre
sostenuto, ma solo nei rapporti tra i cittadini),
affermando che il risarcimento è escluso quando il
danno poteva essere evitato chiedendo
l’annullamento o la dichiarazione di nullità dell’atto
dannoso (o perlomeno è escluso il risarcimento di
quella parte di danno che si sarebbe evitata con
l’azione di annullamento). Quest’ultima norma,
toglie, a mio avviso ogni concreta rilevanza
all’azione autonoma, spesso maliziosa e
speculativa.
23
Omettere le DiA colorate se il tempo non consente
Direttiva C.E. sugli appalti
• Direttiva comunitaria in tema di appalti n. 89/665 e conseguenti
leggi italiane nn. 19 febbraio 1992, n. 142 e successive.
• Le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici in
violazione del diritto comunitario in materia di appalti
pubblici formano oggetto di ricorsi efficaci e rapidi. Le
procedure di ricorso, in tutti gli Stati membri, devono
prevedere la possibilità di:
– prendere, applicando la procedura per direttissima,
provvedimenti provvisori (quali la sospensione della
procedura d'aggiudicazione incriminata);
– annullare le decisioni illegittime o le specifiche tecniche
economiche e finanziarie discriminatorie che figurano
nel bando di gara;
– risarcire le persone lese da una violazione.
24
Interpretazione della direttiva
ante Cass. 500/99
• Contrasta i principi del diritto italiano, perché ripara danni
da lesione di meri interessi legittimi (Cassazione:
«l’obbligo di adeguarsi alla direttiva, recepita dalla L.
142/92, crea una vera e propria eccezione nel sistema,
ma non introduce un principio generale di risarcibilità degli
interessi legittimi pretensivi.);
• Gli appalti sono banditi non per dare attività alle imprese,
ma nell’interesse collettivo perseguito dall’ente; (meri
interessi legittimi: differenze rispetto all’uso della proprietà
e rispetto alla iniziativa economica privata).
• Scopo della direttiva è stato quindi sanzionare
l’inosservanza delle norme comunitarie
25
Norme poco conosciute
• D.L. 5 ottobre 1993, n. 398 (nel testo della L. di
conversione: 4.12.1993, n. 493), art. 4, in edilizia: resp.
del funzionario (responsabile del procedimento e del
competente per il provvedimento finale) che ritardano il
provvedimento rispondevano dei danni. Si desumeva ex
28 Costituzione che rispondeva anche l'ente. Vicende
varie successive…
• Soluzione definitiva: L. 23 dic. 1996, n. 662, art. 2,
comma 60: ha completamente sostituito l’art. 4 L.
398/93 (procedure con termini rigorosi ed eventuale
commissario regionale ad acta: non c’è più la
responsabilità per ritardo).
26
Norme poco conosciute
• la lettera h, del comma 5, dell’art. 20 della
L. 15 marzo 1997, n. 59, che nell’ambito di
ampie deleghe al Governo, prevede un
“indennizzo automatico e forfettario” per il
ritardo nella emanazione dei provvedimenti
amministrativi
• Oggi torna l’idea nel disegno di legge
Nicolais 
27
Disegno legge Nicolais
(assorbito in un più ampio ddl del deputato Capezzone)
• Modifiche alla l. 241/90: b) Dopo l’articolo 2 sono inseriti i
seguenti:
• "Art.
2bis
(Conseguenze
per
il
ritardo
dell’amministrazione nella conclusione del procedimento).
• 1. Le pubbliche amministrazioni sono tenute al risarcimento
del
danno
ingiusto
cagionato
in
conseguenza
dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione
del procedimento, indipendentemente dalla spettanza del
beneficio derivante dal provvedimento richiesto.
• 2. Indipendentemente dal risarcimento del danno di cui al
comma 1, le pubbliche amministrazioni corrispondono ai
soggetti istanti, a titolo sanzionatorio del mero ritardo, una
somma di denaro in misura fissa ed eventualmente
progressiva, nei casi di inosservanza dei termini di
conclusione dei procedimenti amministrativi.
51
28
Un problema particolare: il danno da
silenzio nella L. 241/90, modificata dalla
69/2009
• 2-bis. Conseguenze per il ritardo
dell’amministrazione nella conclusione del
procedimento.
• 1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui
all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento
del danno ingiusto cagionato in conseguenza
dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di
conclusione del procedimento.
• 2. Le controversie relative all’applicazione del
presente articolo sono attribuite alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al
risarcimento del danno si prescrive in cinque anni 29
Varie ipotesi di danno ex 2bis
• Ovviamente si è fuori dal silenzio
assenso
1.Danno per mancato o ritardato
conseguimento del bene della vita
2.Danno per il solo fatto di essere stato
mantenuto nell’incertezza, anche in casi
nei quali il diniego è legittimo
30
GRUPPO DIAPOSITIVE A SFONDO
AZZURRO
• RIGUARADNO CONSIDERAZIONI
GENERALI SULLA RESPONSABILITA’
• DAL DIRITTO CIVILE A QUELLO
AMMINISTRATIVO
• SARANNO ESAMINATE
COMPATIBILMENTE CON I TEMPI
31
Valutazione di questi eventi:
verso un incremento delle responsabilità
• La
funzione
della
patrimoniale:
• nella storia remota
responsabilità
• Nella civiltà industriale
• Nello Stato di diritto
32
La responsabilità negli Stati post
rivoluzione francese
• Legalità dell’immunità negli Stati assoluti
• La sopravvivenza dell’immunità sovrana
• Il principio troppo rigido della separazione dei
poteri
• Un trattamento particolare giustificato dal
perseguimento di interessi generali
• Il timore per i bilanci pubblici
• La legge abolitiva del contenzioso
amministrativo (1865) e la disapplicazione.
33
La responsabilità negli Stati post
rivoluzione francese
• Applicazione di questa legge: distinzione
della Cassazione di Roma tra attività iure
privatorum e iure imperi fino al 1878.
• L’ampiezza della disapplicazione fino alla
istituzione del giudice amministrativo (1889)
34
La disapplicazione tra il 1889
e la sent. 500/99
• Nei giudizi penali: piena.
• Nei giudizi civili (ovviamente solo
interessi oppositivi): restrittiva: la
disapplicazione ai fini del risarcimento
implicherebbe un giudizio non
incidenter tantum, principaliter.
Ammessa per 
35
La disapplicazione tra il 1889
e la sent. 500/99
• Giurisprudenza fine 20° secolo prima di Cass. 500/99:
• A) Rapporti delle USL con i medici convenzionati. Ancorché
siano emessi atti amministrativi, il rapporto è stato considerato di
tipo professionale-privatistico;
• B) Pretese finanziarie varie: la legittimità è sindacabile dal
giudice ordinario. Si può fare una analogia con la materia
tributaria, affidata alle commissioni tributarie e successivamente
al giudice ordinario.
• C) Le fattispecie più frequenti riguardano le sanzioni
amministrative: nel verificare la legittimità della comminazione
della sanzione, si valuta la legittimità anche degli atti presupposti
rispetto all'applicazione della sanzione: se sono illegittimi
vengono disapplicati. Come per le sanzioni penali.
• (Ovviamente tutto quanto sopra rimane anche oggi)
36
La disapplicazione (segue)
• Pubblico impiego: D. Legisl. 31 marzo 1998, n. 80.
che sostituì l’art. 68 del D. Legisl. 29/93. Testo
recepito dall’art: 63 del T.U. impiegati dello Stato
n. 165/2001 — Giurisdizione. - 1. Sono devolute al
giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro,
tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni ...............
ancorché vengano in questione atti amministrativi
presupposti. Quando questi ultimi siano rilevanti ai
fini della decisione, il giudice li disapplica, se
illegittimi. L'impugnazione davanti al giudice
amministrativo dell'atto amministrativo rilevante nella
controversia non è causa di sospensione del processo.”
37
Teoria generale:
La responsabilità come reintegrazione di
una invasione della sfera patrimoniale:
• I 4 modi di invasione della sfera giuridicopatrimoniale altrui
•
•
•
•
•
•
•
A) volontaria
B) accidentale
D) lecita
E) illecita
1) A+D = atti ablativi
2) A+E = atti illeciti dolosi
3) B+D = rischio lecito = responsabilità
oggettiva
• 4) B+E = illecito colposo
38
Il danno come diminuzione
patrimoniale - 1
• Irrilevanza di specifiche tutele di diritti
• Irrilevanza di altre specifiche tutele (ma vedi Cass. 500:
dal diritto soggettivo agli interessi protetti)
• Non è comunque difficile nella pratica forense far
valere una diminuzione economica come lesione
di un interesse meritevole di tutela
• Proposta: «differenza tra la situazione
patrimoniale ante e post evento» (ma, senza
esplicitare questa teoria: presentate bene il danno
subito ed avrete ragione).
39
Il danno come diminuzione
patrimoniale - 2
• Capovolgimento proposto: eventuale
individuazione di situazioni non protette
(basate su giurisprudenza):
– Situazioni precarie (panorama goduto, fin
quando il vicino non costruirà
legittimamente)
– Situazioni di vantaggi illeciti (il mio
immobile è illegale; proventi da reati) o
immorali (proventi da prostituzione)
40
La responsabilità come reintegrazione di
una invasione della sfera patrimoniale
• Crescita delle responsabilità oggettive: in
giurisprudenza non si trovano elementi
sufficienti per una teorizzazione chiara, ma
nella responsabilità per attività pericolose
(2050 cc) si riscontra una sostanziale
responsabilità obbiettiva nella attenta
tutela del danneggiato.
• Tuttavia nella legislazione a volte risorge
impropriamente (raramente) il vecchio
concetto della punizione (o comunque la
funzione di stimolo alla legalità).
41
SEGUE
• In dottrina: «le punizioni sono affidate ad altri
campi del diritto (sanzioni penali ed
amministrative)»
• «Il soggetto pubblico o privato che agisce nel
proprio interesse (o dell’interesse pubblico che
persegue) paga i costi dell’azione.
• «Se questi costi sono l’invasione di sfera giuridicopatrimoniale altrui, non vanno addossati al
soggetto invaso.
• Legislazioni speciali per attività industriali
pericolose: responsabilità obbiettiva ed
assicurazione obbligatoria
• = verso una riduzione degli spazi dell’illecito civile
42
PASSAGGIO AD ALRTRO ARGOMENTO: La
responsabilità come elemento di uno Stato di diritto
(con particolare riguardo alla materia delle
espropriazioni
• La finalità pubblica dell’azione come nuovo
motivo di immunità sovrana? (Nel 1800 e
nella giurisprudenza più recente: rinvio).
• La criticabile sentenza della Corte
Costituzionale 30 aprile 1999 n. 148: il caso
ed il dispositivo … Prossime schede.
43
La responsabilità come elemento di uno Stato
di diritto
Nella materia della espropriazione
Le premesse di questa vicenda italiana - 1
• L. 25 giugno 1865, n. 2359: indennizzo pari al valore
venale; regola generale ma derogata tante volte da
essere di fatto eccezionale.
• Dal 1992 a questa regola ancora in vigore si
contrappose un’altra regola generale per gli enti
pubblici, quella dell’art. 5bis del D.L. 11 luglio 1992,
n. 333 convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1992, n. 359 (decurtazione 40% rispetto a
precedenti criteri già ridotti).
• Rinvio alle ultime schede per la normativa attuale
44
La responsabilità come elemento di uno
Stato di diritto
Le premesse di questa vicenda italiana - 2
• Occupazioni d’urgenza non seguite da
espropriazione (nei termini)
• Passaggio dal regime dell’indennizzo a quello del
risarcimento.
• Danno erariale e conseguente azione a carico dei
responsabili.
• Pressioni sul legislatore dei potenziali responsabili
• Finanziaria 1995 modifica d.l. 333/92: equiparazione
del risarcimento all’indennizzo = cadeva il danno
erariale (spiegazione)
• C. Cost. 369/96 dichiarò illegittima questa equiparazione
per violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione
45
SEGUE C. cost. 148/99
Le motivazioni:
• Con la sentenza 369/96 la Corte Costituzionale aveva
dichiarato illegittima la equiparazione risarcimentoindennizzo per violazione dell’art. 3 e 42 della
Costituzione.
• Poi il legisl. nel 1996: escluse la decurtazione del 40% e
previde una maggiorazione del 10%;
• «L’equiparazione non c’è più; la proprietà è
sufficientemente tutelata (bilanciamento interesse
pubblico/privato: notare analogia con i ragionamenti
sulla congruità degli indennizzi).
• «Non esiste una tutela costituzionale del risarcimento
• «Sono inconferenti i riferimenti agli artt. 24 e 113 Cost.
46
La svolta:
L’Italia si è dovuta piegare al rispetto dei
diritti dell’uomo
• La convenzione CEDU (prot. 1) prevede “il rispetto”
dei beni
• La Corte dei diritti dell’uomo si è pronunziata più volte
in merito a:
– legislazione sull’indennizzo
– Principio dell’occupazione acquisitiva (“espropriazione
indiretta” - accessione invertita)
– Riparazione del danno da mancato reintegro nella proprietà
• La Corte Costituzionale si è dovuta adeguare (Sentt.
348-349/2007)  RINVIO ALLA PARTE FINALE
DELLE LEZIONI
47
Ma anche il nostro sistema costituzionale imponeva
una diversa tutela del cittadino
Lo Stato di diritto nella Costituzione vigente
• Se dovessimo ammettere che lo Stato di diritto non
esiste ci collocheremmo a livelli bassissimi di civiltà
giuridica.
• Lo Stato di diritto si basa sulla legislazione astratta
come criterio e metro per risolvere i casi concreti:
subordinazione della P.A. e dei giudici alla legge.
• Concretezza del principio: la difformità del caso
concreto deve essere sanzionata. Se lede il
cittadino questo deve essere tutelato.
• Ogni limitazione della tutela è una limitazione allo
Stato di diritto.
48
Lo Stato di diritto nella Costituzione
vigente: artt. 24 e 113
• 24. Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi
• 113. Contro gli atti della Pubblica Amministrazione è sempre
ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o
amministrativa.
– Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a
particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie
di atti.
– La legge determina quali organi di giurisdizione possono
annullare gli atti della Pubblica Amministrazione nei casi e con
gli effetti previsti dalla legge stessa.
49
Le interpretazioni letterali degli artt.
24 e 113
• Come norme processuali (diritto
all’azione)
• Per il 113: azioni impugnatorie contro
atti: in tutti i commi vi è questa
impostazione
• Illogicità delle interpretazioni letterali
50
Come va letto il 113 Cost.
Interpretazione estensiva
• «Contro le attività della P.A. è sempre ammessa la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimo dinanzi agli organi della giurisdizione
ordinaria ed amministrativa.
• «Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa
per particolari tipologie di azione o per
determinate categorie di atti o attività.
• L’azione risarcitoria è una particolare azione petitoria.
•
«La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare ….
51
LE DIA CON QUESTO SFONDO SARANNO
TRATTATE COMPATIBILEMENTE CON I TEMPI
Un altro art. rilevante: il 23 Cost.
• 23. Nessuna prestazione personale o
patrimoniale può essere imposta se non
in base alla legge.
• Argomentazione: nell’esproprio
abbiamo (avevamo) due profili di
prestazione:
– A) la sottrazione del bene specifico
– B) la sottrazione del valore non
indennizzato.
52
23 Cost. - segue
• Se l’esproprio è legittimo (a parte i dubbi
sotto altri punti di vista riguardo la
congruità dell’indennizzo) la prestazione è
«in base a legge».
• Se l’esproprio è illegittimo la prestazione
della insufficiente riparazione del danno
non può ritenersi rispettosa della riserva di
legge (non è in base a legge). Una legge
non può legare la prestazione
patrimoniale alla illegalità.
53
• LA RESPONSABILITÀ
IN UNA NUOVA
OTTICA
54
Teoria in fase di proselitismo:
la responsabilità da contatto qualificato
• Anche sotto la spinta degli studiosi di
diritto privato: spostare la responsabilità
dalla “extraconttuale” a quella
“contrattuale” o meglio
“paracontrattuale” (inadempimento di
obbligazione).
55
Gli articoli del codice civile
• Art. 1173 Fonti delle obbligazioni
– Le obbligazioni derivano da contratto, da fatto
illecito (2043 e seguenti), o da ogni altro atto o
fatto idoneo a produrle in conformità
dell'ordinamento giuridico.
• Art. 1218 Responsabilità del debitore
– Il debitore che non esegue esattamente la
prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del
danno, se non prova che l'inadempimento o il
ritardo è stato determinato da impossibilità della
prestazione derivante da causa a lui non
imputabile.
56
SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto
qualificato
• Alcuni autori hanno fatto riferimento ai suddetti
articoli. (Tra questi: Scoca e, più a fondo: Protto).
• «L’ente pubblico è tenuto a relazionarsi con il
cittadino e deve rispettare certe regole»
• Conseguenza 1: sposta l’onere delle prove dal
cittadino all’ente.
• Conseguenza 2: vi è una responsabilità
indipendentemente dalla fondatezza della pretesa
(rinvio alla riforma Nicolais: scheda 18; ed oggi al
2bis L. 241/90)
57
SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto
qualificato
• Il libro che fa il punto della situazione,
sostenendo la nuova teoria:
• VIOLA - TESINI
– La responsabilità da contatto con la P.A. - Halley 2005
Questi autori tendono a parificare gli interessi legittimi ai
contatti qualificati
Gli interessi procedimentali sono tutelati
indipendentemente dalla «diretta ed immediata
preordinazione dell’utilità sostanziale».
58
SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto
qualificato
• Molto acuta, ma urta contro una tradizione
secolare di responsabilità ex 2043.
• Accresce i pericoli per le casse pubbliche,
paventati dal Cons. di Stato con la necessità
della prova della colpa nelle illegittimità (già
detto e criticato). Ed in effetti un autore
(Protto) fa discendere la resp. P.A. dalla
obbiettiva illegalità, respinta dal Cons.
Stato.
59
SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto qualificato
• Comunque sembra più problematico superare le seguenti
contraddizioni:
• Non sembra conciliarsi con la necessità che vi sia un danno effettivo.
Ma la riforma Nicolais e 2bis L. 241 apre le porte…(scheda 18).
Comunque c’è un danno effettivo dall’attesa di risposta, anche se
negativa: (nell’attesa: capitali fermi).
• Non sembra conciliarsi con Il 21 octies della 241 che al contrario
tende a rendere irrilevanti le violazioni formali. Questa teoria le
rivaluta in modo eccessivo.
• 21 octies: 2. Non è annullabile il provvedimento adottato in
violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti
qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese
che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto
essere diverso da quello in concreto adottato. Il
provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per
mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora
l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del
provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da
quello in concreto adottato.
60
Un caso in cui si è “ripetuta la 500/99”
(ma oggi non di sostiene più questa tesi: oggi la disputa è sulla
pregiudiziale amministrativa davanti allo stesso giudice amministrativo)
• Cassazione 157/2003:
– A) riafferma possibilità AGO dopo L. 205/2000: «In tema di
azione risarcitoria aquiliana proposta nei confronti della
Pubblica Amministrazione, la già avvenuta
qualificazione - in sede di regolamento preventivo di
giurisdizione - in termine di interesse legittimo, della
posizione giuridica soggettiva di cui venga lamentata la
lesione, non preclude - di per sé - al giudice di merito
ordinario l'accoglimento della pretesa fatta valere
innanzi a lui.
61
la teoria della responsabilità da contatto qualificato
I casi
•
Cons. St., VI, 1945/2003: Da qui la conclusione secondo cui
"il fenomeno, tradizionalmente noto come lesione
dell'interesse legittimo, costituisce in realtà
inadempimento alle regole di svolgimento dell'azione
amministrativa, ed integra una responsabilità che è
molto più vicina alla responsabilità contrattuale nella
misura in cui si rivela insoddisfacente, e inadatto a
risolvere con coerenza i problemi applicativi dopo la
sentenza Cassazione 500/99/SU, il modello, finora
utilizzato, che fa capo all'articolo 2043 cod. civ.: con le
relative conseguenze di accertamento della colpa". ……
"l'interesse al rispetto di queste regole, che costituisce
la vera essenza dell'interesse legittimo, assume un
carattere del tutto autonomo rispetto all'interesse al
bene della vita: l'interesse legittimo si riferisce a fatti
procedimentali. Questi a loro volta investono il bene
della vita, che resta però ai margini, come punto di
riferimento storico".
62
Altra sentenza: Cons. St. V, 4239/2001:
•
Collega il concetto di contatto qualificato alla ricerca della colpa in
concreto (discostandosi in pratica dagli effetti della teoria
dell’inadempimento, che sarebbe stata più gravosa per la P.A.):
• «È stato efficacemente sottolineato dalla dottrina più
recente che il rapporto amministrativo costituisce
un'ipotesi qualificata di "contatto sociale" tra i soggetti
interessati
e
l'amministrazione.
Il
dovere
di
comportamento del soggetto pubblico (e quindi la
misura della colpa) si definisce non solo in funzione
delle specifiche regole che disciplinano il potere, ma
anche, e soprattutto, sulla base di criteri diretti a
valorizzare il concreto atteggiarsi di tale contatto, ed
alla progressiva emersione dell'affidamento del privato
in ordine alla positiva conclusione del procedimento.Ciò
non
determina
affatto
l'assoggettamento
dell'amministrazione ad un diritto speciale (privilegiato)
in materia di responsabilità civile. Piuttosto, il
riconoscimento di appositi criteri di specificazione della
colpa si pone in linea di continuità con le più recenti
acquisizioni sul tema della responsabilità civile, ormai
orientate a relativizzare il concetto di colpa, in
funzione del settore dell'attività considerato.»
63
Continuiamo con
Le vicende innanzi alla Corte diritti uomo
e successive sent. C. Cost. 348-349/2007
• L’Italia non ha fatto una bella figura
nell’ambito della tutela dei diritti dell’uomo.
• La convenzione non tutela solo l’essere
umano in senso fisico, ma anche per la
qualità della vita, che dipende anche dai beni
di cui ciascuno può fruire
• L’art. 1 del protocollo 1 della Convenzione
CEDU prevede il «rispetto» dei beni
64
La convenzione sui diritti dell’uomo
• In data 4/11/1950 fu firmata la convenzione sulla
tutela dei diritti umani nell’ambito del Consiglio
d’Europa, ed in data 20/3/1952 il protocollo n. 1(*).
L’Italia ratificò entrambi con L. 4/8/1955, n. 848 ed è
entrata in vigore per l’Italia il 26/10/1955.
• L’art. 6 della convenzione stabilisce che “Ogni
persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza
entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale
indipendente e imparziale…”
• Il protocollo n. 1 recita “Articolo 1 – Protezione della
proprietà - Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al
rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato
della sua proprietà se non per causa di pubblica
utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai
principi generali del diritto internazionale.” link in nota
65
Il caso “Scordino 1” - La vicenda
• I casi sono stati numerosi: prendiamo il più chiaro: la
famiglia Scordino aveva subito una espropriazione
con indennizzo basato sulla L. 2359/1865 e quindi
sarebbe stato pieno (100% del valore).
• Nelle more di una contestazione giudiziaria
sopravvenne il D.L. 333/92, cui la L. di conversione
359 aveva aggiunto l’art. 5 bis
• L’art. 5 bis, oltre a ridurre gli indennizzi di tutte le
espropriazioni pubbliche, prevedeva la decorrenza
retroattiva della riduzione per tutti i casi non definiti,
come per gli Scordino, che erano in causa con
l’espropriante
66
Il caso “Scordino” (affaire n. 1/1-2)
• Il diritto interno italiano non offriva rimedi, avendo la
Corte Costituzionale dichiarato legittimo l’art. 5 bis
• La famiglia Scordino si rivolse quindi alla Corte di
Strasburgo contestando, sulla base del protocollo 1
della Convenzione:
– l’effetto retroattivo, in sé;
– L’effetto retroattivo in collegamento con la lungaggine del
giudizio ordinario, che ne aveva consentito l’operatività
(danni da violazione dell’art. 6 della Convenzione)
– L’effetto retroattivo in quanto interfertente su un
giudizio sorto con altra normativa
– L’insufficiente tutela dei beni nell’art. 5 bis per insufficiente
indennizzo (art. 1 del protocollo 1 della Convenzione)
67
Le pronunzie della Corte dei
diritti dell’uomo
• La Corte dei diritti dell’uomo (da qui in poi Corte D.U.), sez. 1, si
pronunziò con sentenza del 29 luglio 2004, accogliendo tutti i
profili del ricorso Scordino (*) ed all’unanimità condannò l’Italia
ad un pesante risarcimento per l’insufficiente indennizzo.
• Riscontrò che la lungaggine del giudizio ordinario aveva fatto
incappare la vicenda nella sopravvenienza dell’art. 5 bis (danni
da violazione dell’art. 6 della convenzione). Il giudizio non era
equo per sopravvenienza di una norma che ne alterava i risultati
• In luogo di fermarsi a questa motivazione, sufficiente per la
fattispecie concreta, affrontò anche il merito dell’adeguatezza
dell’indennizzo nell’art. 5 bis, aggravata dalla ritenuta di cui alla
L, 413/91, e concluse per l’insufficiente tutela dei beni
nell’ordinamento italiano per insufficiente indennizzo nelle
espropriazioni
• Le pronunzie della Corte Costituzionale italiana, basate su
articoli della Costituzione interna, non incidono sulle decisioni
della Corte dei diritti.
68
L’appello alla Grande sezione
• In conformità all’art. 43 della convenzione, l’Italia propose
appello alla “Grande Sezione” (composta da 17 giudici in luogo
di 5)
• La grande sezione, il 29 marzo 2006, emise all’unanimità una
sentenza di più pesante condanna dell’Italia nel quantum da
corrispondere alla famiglia Scordino.
• La motivazione della sentenza è ancora più drasticamente
negativa nei confronti del criterio di indennizzo derivante dal
combinato disposto dell’art. 5 bis e della L. 413/91, che prevede
l’ulteriore ritenuta del 20%.
69
Le ordinanze della Corte di
Cassazione
• In tre casi simili a quelli Scordino la Corte di cassazione aveva
dichiarato di non potere disapplicare direttamente norme vigenti,
ancorché in contrasto con la CEDU, come si opera per le fonti
comunitarie;
• Aveva pertanto sollevato con tre ordinanze la questione di
costituzionalità dell’art. 5 bis del D.L. 333/92, introdotto dalla L.
359/92 per:
– Violazione dell’art. 111, co. 1-2, sul giusto processo, per la
retroattività nei giudizi in corso e per i danni da lungaggine
– Violazione dell’art. 117, co. 1(*), per violazione della CEDU: art. 6
(durata ragionevole) e art. 1 protocollo 1 per insufficiente
indennizzo, alla luce della giurisprudenza della Corte D.U.
70
La sentenza Corte Cost. 24
ottobre 2007, n. 348
• Esclude che i giudici possano disapplicare le norme interne in
contrasto con la CEDU
• Dichiara l’incostituzionalità dell’art. 5 bis, co. 1-2, per contrasto
con l’art. 117, co. 1, in relazione alla violazione dell’obbligo
internazionale di cui all’art. 1, prot. 1, CEDU, alla luce della
giurisprudenza della Corte D.U.
• Dichiara assorbita la questione del contrasto con l’art. 111, co.12 Cost.
• Dichiara l’illegittimità consequenziale della norma che ripropone
i principi del 5 bis nel T.U.: art. 37, co. 1-2.
• Nella motivazione dichiara che il legislatore, per particolari
obbiettivi di carattere generale potrà discostarsi dal criterio del
valore venale. $$
71
Gli effetti di C. Cost. 348/2007
• A) I problemi di questo punto A sono durati poco perché poi è
intervenuto il legislatore: cfr più avanti. Per quanto sia chiaro
l’intento di riportare al valore venale l’indennizzo, tecnicamente
la cancellazione delle norme indicate creava un problema
interpretativo.
– La Corte Cost. avrebbe potuto scrivere … “incostituzionali nella
parte in cui prevedono decurtazioni rispetto al valore venale”.
– Per le espropriazioni ante T.U. ritorna la L. 2385/1865
– Per le espropriazioni post T.U. ci sarebbe l’ostacolo
dell’abrogazione della suddetta legge ad opera del T.U., ma in
pratica si deve ammettere comunque la sua reviviscenza implicita,
oppure interpretare il dispositivo come se fosse scritto come più
sopra scritto.
• B) Non è risolto il problema della ritenuta fiscale del 20% di
cui alla L. 413/1991 (ora art. 35 T.U. espr.) La Corte D.U. la
aveva dichiarata illegale, anche nel dispositivo. (La Cass. non
aveva sollevato la questione. Potrebbe sollevarla una
commissione tributaria)
72
Riprendiamo la questione del
risarcimento ridotto
•
•
•
•
•
•
Risarcimento non è la stessa cosa dell’indennizzo, anche se la differenza
tende a ridursi.
Ma abbiamo ricordato che con sent. 30 aprile 1999, n. 148 la Corte Cost.
aveva ammesso la sua decurtabilità, a condizione che fosse comunque
superiore all’indennizzo (criticata in file “risarcimento ridotto?”: vedi)
Tutto era basato anche sull’istituto dell’accessione invertita, di
derivazione giurisprudenziale: le occupazioni illegittime che trasformano il
terreno occupato trasferiscono de facto e de iure il terreno all’espropriante,
ma è dovuto il risarcimento e non l’indennizzo. Può essere ancora così
oggi?
L’accessione invertita era stata anche codificata limitatamente ai casi di
edilizia residenziale pubblica agevolata e sovvenzionata, con previsione del
risarcimento completo (L. 458/1988, superata comunque dall’art. 5bis,
comma 7bis D.L. 333/92- L. 359/92: cfr. pagina precedente).
Per l’accessione invertita la Corte D.U. preferisce l’espressione
“espropriazione indiretta”. Esistono altre espressioni equivalenti quali
“occupazione” o “appropriazione acquisitiva”.
Si distinguono i casi di illegalità originaria da quelli di illegalità sopravvenuta
73
a seguito di annullamento o altre vicende, ma ai nostri fini la distinzione non
è rilevante.
L’altro caso Scordino (affaire 3,1-2)
• Altri terreni erano stati colpiti da occupazione d’urgenza non
seguita da espropriazione.
• Edilizia pubblica agevolata. Accessione invertita. Diritto al
risarcimento completo ex L. 458/88.
• Sopravvenienza retroattiva dell’art. 5 bis, co. 7 bis. D.L. 333/92:
pesante decurtazione del diritto.
• Soccombenza innanzi alle giurisdizioni interne, alla luce di
C.Cost. 148/99.
• Ricorso alla Corte D.U.
74
AFFAIRE SCORDINO 3:
le due pronunzie Corte D.U.
• Il meccanismo Corte D.U.: pronunzia di principio, con
invito all’accordo e successiva pronunzia di
condanna.
• Sez. 4, 9 maggio 2005: riaffermazione di vari principi
simili a quello relativi all’indennizzo: vedi affaire 1
(retroattività; inadeguata tutela dei beni).
• Affermazioni aggiuntive in considerazione della
illiceità.
75
AFFAIRE SCORDINO 3:
le affermazioni aggiuntive motivate sulla illegittimità -a
•
•
•
•
•
Conferma di precedenti sentenze che negano la compatibilità
dell’accessione invertita con lo Stato di diritto (affaires Belvedere
Alberghiera, Carbonara e Ventura del 2000).
la Corte di Cassazione (2003) aveva insistito sull’accessione invertita e
sull’applicazione del 7 bis.
Corte D.U.: «il diritto di proprietà è tutelato dal protocollo 1 e può
cedere all’interesse pubblico a condizione di procedure legali».
«La privazione della proprietà sarebbe avvenuta illegalmente nel
momento della trasformazione
«Prima di valutare la congruità della riparazione occorre considerare
l’illegalità alla base della vicenda.
76
AFFAIRE SCORDINO 3:
le affermazioni aggiuntive motivate sulla illegittimità - b
• Legalità: richiede norme «sufficientemente
accessibili, precise e prevedibili».
• l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré
suffisant de sécurité juridique.
• Nel caso di specie (comma 7 bis) l’illegalità è
‘premiata’ da una riduzione del 40% del risarcimento
rispetto al valore del bene.
• Dichiara la violazione del protocollo 1
• Invita le parti ad accordarsi sulla riparazione equa.
77
AFFAIRE SCORDINO 3:
la seconda sentenza: sez. 4, 6 marzo 2007.
La situazione di contrasto strutturale
• Preso atto della giurisprudenza successiva a precedenti
pronunzie contrarie alla occupazione acquisitiva.
• Constatato che pendono decine di casi analoghi e che la
funzione della Corte potrebbe essere compromessa da eccesso
di contenzioso
• Constatato che l’art. 43 T.U. espropriazione (per altro non
rilevante nella fattispecie) ripropone la sanatoria ex post delle
illegittime occupazioni di suoli (cfr. § 90-91-92 sent.)
• Dichiara lo stato di violazione strutturale ed invita l’Italia a
prendere le misure legislative opportune che garantiscano i
cittadini colpiti attraverso la restituzione del bene o con una
riparazione secondo i criteri elaborati dalla Corte per il
presente caso Scordino.
• Di fronte alla dichiarazione di contrasto strutturale diventa
particolarmente rilevante l’azione successiva del Comitato dei
Ministri del Consiglio D’Europa (*).
78
AFFAIRE SCORDINO 3:
la seconda sentenza: sez. 4, 6 marzo 2007.
La quantificazione del danno
• Preso atto della mancanza di un accordo sulla sent.
del 2005.
• La riparazione equa viene allora determinata dalla
Corte, ai sensi dell’art. 41 della Convenzione(*)
• Lo Stato deve pagare «una somma corrispondente al
valore che avrebbe la restituzione in natura», oltre ai
danni discendenti dalla vicenda.
79
Valore della controversia alla entrata in vigore del 7 bis (1996): 265
milioni di lire + rivalutazione ed interessi.
Richiesta delle parti
valeur du terrain en 2006 :
1 329 840 EUR
plus-value apportée par les 2 476 067 EUR
bâtiments = coût de
construction en 2006,
— vétusté :
non-jouissance du terrain
et des bâtiments :
4 179 653,50 EUR
80
La pesante condanna dell’Italia
•
•
•
•
•
•
«La fattispecie in esame non può essere messa sullo stesso piano di una
espropriazione regolare, essendo stato violato il principio di legalità.
«Occorre pertanto la «cancellazione totale» delle conseguenze della illegalità.
«L’equa riparazione deve corrispondere al valore della restituzione in natura,
oltre al risarcimento di altri danni.
Le voci da calcolare sono: valore attuale del terreno; valore delle costruzioni;
mancato godimento del terreno. In una valutazione equitativa il mancato
godimento è considerato coperto dalla acquisizione del valore degli immobili:
quindi:
€ 3.300.000 + 40.000 per danni morali + 30.000 di spese + l’ammontare di
eventuali imposte (quindi se tali somme saranno sottoposte alla ritenuta del 20%
della L. 413/91, ora T.U., art. 35, vanno rimborsate). (Una maggiore
articolazione delle varie voci sarebbe stata utile per lo Stato che intenda
adeguare la propria normativa).
Il criterio adottato si basa sulla normale accessione del Cod. Civ. art. 936, ma
non contempla il rimborso del costo di costruzione degli immobili da parte
del proprietario del suolo: secondo la Corte, in mancanza di restituzione in
natura, tale valore deve essere pagato in danaro all’interessato; tuttavia
compensa il mancato godimento del bene durante il periodo.
81
Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 349
PREMESSE
• Le norme e le sentenze (di altri casi) di ambito CEDU non sono
direttamente applicabili dai giudici nazionali al di fuori del caso
specifico, se contrastanti con leggi (a differenza delle norme
U.E.)
• Le ordinanze di rimessione hanno denunziato l’incostituzionalità
del comma 7 bis:
– per la retroattività di tutto il 5 bis, incidente sui giudizi in corso, la
violazione del 111 Cost. (giusto processo; parità delle parti) e del
117, comma 1 (violazione dell’art. 6 CEDU: danni da giudizio
lungo);
– Per la insufficiente riparazione del danno: violazione del 117,
comma 1, in relazione all’art. 1 protocollo 1 della CEDU, alla luce
della giurisprudenza della Corte D.U.
– Non denunziano in sé l’incostituzionalità dell’accessione invertita.
82
Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 349
• «Solo dopo la riforma della Costituzione del 2001 è possibile
valutare la violazione di norme internazionali pattizie, sulla base
del 117 co. 1
• «La Corte D.U. garantisce l’uniforme applicazione della
convenzione negli Stati aderenti.
• «Corte Cost. 148/1999 dichiarò legittimo il 7 bis del 5 bis su
parametri esclusivamente nazionali (3 e 42 Cost).
• «Oggetto del giudizio è solo la ricaduta patrimoniale del 7 bis. Il
7 bis è incostituzionale per violazione del comma 1 dell’art. 117
Cost. in relazione all’obbligo internazionale di cui al protocollo 1
della CEDU, alla luce della interpretazione della Corte D.U.
• Sono assorbiti altri profili di costituzionalità denunziati.
83
La L. 24-12-2007, 244 (finanziaria 2008), all’art. 2,
commi 89 e 90, ha parzialmente ridisciplinato la materia
• Il nuovo art. 37 T.U.: Pieno valore venale;
• In caso di accordo +10%
• Quando l’espropriazione è finalizzata ad
attuare interventi di riforma economicosociale, l’indennità è ridotta del 25% (chi è il
destinatario della norma?)
• le nuove norme (e quindi anche la
maggiorazione del 10%) si applicano a tutte
le procedure in corso (L. 244/2007, art. 2,
comma 90), con la esclusione delle situazioni
definite, in conformità ai principi generali
84
La L. 24-12-2007, 244 (finanziaria 2008), all’art. 2, commi 89 e 90,
ha parzialmente ridisciplinato la materia
• L’art. 55 del T.U. espropriazione ripeteva il
contenuto del comma 7 bis e non ne era stata
dichiarata la illegittimità consequenziale, per
altro implicita. Tale articolo è stato sostituito
con la L. 244 da una disposizione che, per le
occupazioni acquisitive anteriori al 30
settembre 1996 prevede il risarcimento in
misura pari al valore venale, in stridente
contrasto con i criteri di riparazione del danno
adottati dalla Corte di Strasburgo
85
La L. 24-12-2007, 244 (finanziaria 2008), all’art. 2, commi 89 e 90,
ha parzialmente ridisciplinato la materia
• Il nuovo art. 55 prevede il risarcimento non
già secondo i criteri della Corte di Strasburgo,
o quanto meno in modo più satisfattorio
dell’indennizzo, ma con il semplice valore
venale. Volendo dare una interpretazione
favorevole al cittadino, si potrebbe ipotizzare
che il valore venale debba essere quello alla
data della riparazione e non quello originario,
come nell’art. 43
86
Situazione attuale
•
•
•
Formalmente risolto il caso del 7 bis: norma transitoria, anche
se con molte pendenze giudiziarie
È acquisito nella nostra cultura giuridica che il risarcimento
non può essere decurtato.
Non risolte le seguenti violazioni strutturali indicate dalla
Corte D.U.:
1.
2.
3.
Occupazione d’urgenza come metodo di accelerazione ordinario.
Occupazione acquisitiva disciplinata dall’art. 43 TU
espropriazione e relativo criterio di indennizzo
L’imposta del 20% di cui alla L. 30 dicembre 1991, n. 413, art. 13.
Ora T.U. espr. (art. 35). (vedi, retro, effetti della sentenza 348).
87
L’occupazione d’urgenza
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•
Nata con la L. L. 25 giugno 1865, n. 2359 per situazioni di emergenza è
divenuta ordinario modo di accelerare le procedure.
Abolita con T.U. espropriazione, è stata subito reintrodotta con D.Lgs.
27 dicembre 2002, n. 302, che ha inserito l’art. 22 bis nel T.U.
Costituisce il presupposto frequente delle occupazioni acquisitive a
causa di vizi procedimentali o sostanziali.
L’istituto sembra contrastare con le indicazioni della Corte D.U., che
vuole le apprensioni dei beni con preventivo e completo accertamento
dei presupposti di legalità. Sarebbe quindi un “contrasto strutturale”.
Occorrerà vedere la posizione che assumerà il Comitato dei ministri
incaricato di sovrintendere all’osservanza delle sentenze della Corte
D.U.
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L’art. 43 T.U espropriazione
(*)
• L’art. 43 consente una valutazione ex post dell’utilità pubblica di
un terreno acquisito illegalmente.
• Va pagato il valore venale: sembrerebbe il valore alla data
dell’effettiva occupazione, poiché …
• …si aggiungono gli interessi moratori da quella data.
• Pur non essendo direttamente pertinente alle vicende
esaminate dalla Corte D.U., è stato incidentalmente criticato:
– Non prevede come prioritaria la restituzione del bene e, solo in casi
di accertata impossibilità, il risarcimento;
– Il calcolo dell’indennizzo da luogo ad una riparazione molto
inferiore al criterio indicato dalla Corte.
• Il Comitato dei ministri dovrà affrontare il problema di questo
altro “contrasto strutturale”.
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FINE DELLA TRATTAZIONE
APPENDICE
• DUE SENTENZE
• PER APPROFONDIRE
• ASPETTI DELLA MATERIA
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DUE APPROFONDIMENTI:
Giurisprudenza: la prova del danno da pretensivo
•
•
Cass.: Sez. 3, Sentenza n. 8097 del 06/04/2006 (Rv. 588732)
Il diritto del privato al risarcimento del danno prodotto dall'illegittimo esercizio
della funzione pubblica prescinde dalla qualificazione formale della posizione di
cui è titolare il soggetto danneggiato in termini di diritto soggettivo o di interesse
legittimo, dato che la tutela risarcitoria è fatta dipendere ed è garantita in
funzione dell'ingiustizia del danno conseguente alla lesione di interessi
giuridicamente riconosciuti. La tecnica di accertamento della lesione varia a
seconda della natura dell'interesse legittimo nel senso che, se l'interesse è
oppositivo, occorre accertare se l'illegittima attività dell'Amministrazione abbia
leso l'interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio;
mentre, se l'interesse è pretensivo, concretandosi la sua lesione nel diniego o
nella ritardata assunzione di un provvedimento amministrativo, occorre valutare
a mezzo di un giudizio prognostico, da condurre in base alla normativa
applicabile, la fondatezza o meno della richiesta di parte onde stabilire se la
medesima fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di
una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un
esito favorevole. (Nella specie. la S.C., sulla scorta dell'enunciato principio e
pervenendo alla correzione della motivazione dell'impugnata sentenza, ha
rilevato la tutelabilità in sede risarcitoria della situazione giuridica, dedotta da
privati, configurante un interesse legittimo - da qualificare in uno dei precisati
termini - e non un diritto soggettivo, riconducibile alla mancata esecuzione
della demolizione di un fabbricato in un fondo limitrofo, da parte della P.A.
che l'aveva ordinata, per difformità dal progetto approvato, cui era seguito il
condono dell'immobile in virtù di legislazione successiva, senza che fossero stati
salvaguardati i diritti dei terzi).
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Per i diritti consequenziali post ricorsi amministrativi
•
•
Cass.: Sez. 1, Sentenza n. 13801 del 23/07/2004 (Rv. 575870)
Può essere riconosciuto il risarcimento del danno per le spese legali
sopportate per ottenere l'annullamento di un provvedimento
amministrativo in sede di autotutela, non essendo esclusa la
qualificazione di tali spese come danno risarcibile, per il solo fatto che
esse si riferiscono ad un procedimento amministrativo. Secondo la
disciplina generale in materia di risarcimento del danno e di illecito
della pubblica amministrazione, infatti, non può essere
aprioristicamente escluso (come avvenuto nella specie, relativa agli
esborsi affrontati da un privato per ottenere dal prefetto
l'annullamento di verbali di accertamento di infrazioni al codice
della strada) che le spese, sempre che costituenti una conseguenza
del fatto illecito, secondo le comuni regole dell'accertamento del nesso
causale, siano risarcibili a titolo di danno ingiusto (nell'affermare il
principio la S.C. ha cassato rinviando al giudice del merito perché,
valutando gli elementi offerti dalla parte nella fase introduttiva del
giudizio, accertasse in concreto la ricorrenza dei requisiti anche
soggettivi dell'illecito, non identificabili con la mera illegittimità dell'atto
annullato, ma riferibili al comportamento dell'ente, nonché dei suoi
funzionari e dipendenti, e qualificato dal dolo o dalla colpa, nonché
l'esistenza delle spese allegate e la dipendenza di esse dal fatto illecito
secondo i consueti criteri di adeguatezza causale).
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