La partecipazione nel governo della
risorsa idrica
Il caso degli acquedotti rurali
nell’Appennino reggiano
Corso di Democrazia Partecipativa
A.A. 2014/2015
Evoluzione della natura giuridica
delle acque
Fase pre-moderna
Acqua come una risorsa ad accesso libero.
Il fatto che l’acqua non possedesse all’epoca delle
caratteristiche di rivalità faceva si che non venisse
sottoposta ad un sistema di titoli legittimanti per il suo
accesso
Epoca moderna
Il modello della libera appropriabilità conosce nel 1800 un momento di
recessione:
L’acqua diviene
un mezzo di
produzione
Usi comuni sottoposti a
crescenti limitazioni a
causa della sempre
maggiore domanda di
utilizzo della risorsa.
Nascita modello proprietario
L’uso individuale
diventa
incompatibile con i
tassi di rinnovo
della risorsa
Codice Civile italiano (1865)
Incorpora la concezione di proprietà di ispirazione
illuministica, ispirandosi alle norme contenute
all’interno del Code Napoléon.
Acque funzionali al perseguimento del pubblico
interesse.
Dovevano essere sottratte agli usi individuali ed
assegnate esclusivamente a quei soggetti che
fossero in grado di assicurare un utilizzo efficiente.
Corte Costituzionale sent. 259 del 1996
“I criteri discretivi delle acque pubbliche e private hanno
subìto, sotto il profilo storico, dallo scorso secolo (e non
solo in italia), una evoluzione progressiva con
caratterizzazione in crescendo dell'interesse pubblico,
correlata all'aumento dei fabbisogni, alla limitatezza delle
disponibilità e ai rischi concreti di penuria per i diversi usi
(residenziali, industriali, agricoli), la cui preminenza è
venuta nel tempo ad assumere connotati diversi”.
Un nuovo paradigma nella disciplina
delle acque
Art. Art. 1 comma 1 Legge n. 36 1994
“tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte
dal sottosuolo, sono pubbliche e costituiscono una risorsa che è
salvaguardata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà”.
Nel concetto di solidarietà è insito quello di comunità e di
integrazione sociale
Legge n. 36 del 1994
qualifica intrinsecamente il superamento di una
concezione pubblicista che agisce secondo la
relazione soggetto-oggetto
pubblicità della risorsa è da identificarsi come un
aspetto più complesso, che includa l’interazione della
comunità di riferimento nell’espletamento dei suoi
doveri
Corte di cassazione n. 3665 del 14
febbraio 2011
“il solo aspetto della "demanialità" non appare esaustivo
per individuare beni che, per loro intrinseca natura, o
sono caratterizzati da un godimento collettivo o,
indipendentemente dal titolo di proprietà pubblico o
privato, risultano funzionali ad interessi della stessa
collettività. In tal modo, risultando la collettività
costituita da persone fisiche, l'aspetto dominicale della
tipologia del bene in questione cede il passo alla
realizzazione di interessi fondamentali indispensabili per
il compiuto svolgimento dell'umana personalità”.
La partecipazione nella gestione dei
servizi idrici
Conferenza di Aarhus, 25 giugno 1998.
Art. 1
“ogni Parte garantisce i diritti d’accesso all’informazione
sull’ambiente, di partecipazione del pubblico al
processo decisionale e d’accesso alla giustizia in
materia ambientale, conformemente alle disposizioni
di questa Convenzione”.
Direttiva 2000/60/CE
vari livelli di
partecipazione dei
cittadini alle
procedure decisionali
art. 14 dispone tre
livelli partecipativi:
-Informazione
coinvolgimento di più
soggetti
all’elaborazione dei
Piani di gestione
bacini idrografici
-Consultazione
-partecipazione.
L’auto-produzione del servizio idrico
Fonti:
• Art. 43 della Costituzione
• Art. 118 della Costituzione
• Art. 9 della legge n. 287 del 1990 (produzione
di beni e servizi da parte di una comunità per
uso proprio)
• Art. 3 comma 5 del T.U. EE.LL.
Tali norme permettono e in qualche modo
incentivano l’autoproduzione di servizi
pubblici, tra i quali il servizio idrico, in
autonomia e senza la necessità di un
affidamento da parte degli enti deputati.
Il funzionamento degli acquedotti
rurali
• Gli acquedotti rurali sono degli impianti di
captazione, adduzione, potabilizzazione e
distribuzione di acqua potabile.
• Il servizio di fognatura è gestito da Iren.
• si contano in totale 26 consorzi autonomi in
tutto l’Appennino di Reggio Emilia
• la maggior parte degli acquedotti è stata
costruita nel secondo dopoguerra.
• inizialmente questi sono stati gestiti
direttamente dai cittadini, senza che vi fosse
una struttura riconosciuta all’interno di
nessun quadro normativo.
Manutenzione ordinaria
Manutenzione straordinaria
• viene condotta dai
membri del consorzio
(quasi sempre dai membri
del consiglio direttivo)
che prestano la loro opera
volontariamente.
• Finanziata con canoni
annuali e fondi di riserva.
• viene diretta e
programmata dal
consiglio e affidata spesso
a imprese di fiducia del
territorio.
• Finanziata con riscossione
aggiuntiva del canone agli
utenti o mediante il
finanziamento ricevuto da
un ente pubblico come
Comune o Regione.
Assetto istituzionale
I consorzi degli acquedotti rurali sono composti
da:
• Un’assemblea
• Un consiglio di amministrazione
• Un presidente
L’assemblea:
• è composta dalla totalità degli utenti;
• si raduna con cadenza annuale;
• approva ed esamina il bilancio del consorzio e
stabilisce l'ammontare delle quote che i soci
dovranno versare;
• definisce le linee guida fondamentali
• elegge il c.d.a.
Il consiglio di amministrazione:
• realizza e gestisce opere di natura tecnica;
• effettua controlli ed eroga sanzioni;
• si occupa dell’amministrazione corrente;
Il presidente:
• è il responsabile legale del consorzio;
• svolge attività di coordinamento tra i membri
del consiglio di amministrazione.
• Gli acquedotti rurali rappresentano delle
gestioni funzionali al soddisfacimento delle
necessità degli utenti.
• Raramente si sono registrati conflitti nella
gestione.
• Questo tipo di rapporti è in gran parte
attribuibile alle condizioni climatiche ed al
contesto naturale in cui vivono le popolazioni
servite dagli acquedotti rurali.
Aspetti gestionali e finanziari
Le principali forme di gestione del servizio idrico sono:
• Gestione delegata: l’amministrazione pubblica
stipula un contratto con un’azienda pubblica o
privata per la gestione del servizio
• Gestione diretta: l’amministrazione pubblica gestisce
il servizio o mediante i propri uffici o per mezzo di
un’azienda appositamente costituita.
In entrambi i casi è necessario far ricorso alla
Regolazione
Costi diretti
afferiscono alle spese
relative
all’amministrazione e
al sostentamento
delle strutture
impiegate nei
processi di controllo
Costi indiretti
possono derivare dagli
errori da parte del
regolatore nello stabilire
gli obiettivi (come ad
esempio al momento
della stipula dei
contratti)
Rischi della regolazione:
• relazioni conflittuali tra regolatore e regolato che tenderà a
non fornire tutte le informazioni in suo possesso, in modo
da garantirsi delle “riserve di inefficienza”.
• delle continue rinegoziazioni che avvantaggiano le parti in
maniera imprevedibile
• modello principale-agente: il principale (regolatore), non
possedendo le informazioni necessarie a valutare le scelte
dell’agente (regolato), è vittima del comportamento
opportunistico tenuto da quest’ultimo e incorre nel
fenomeno di cattura.
La regolazione del mercato risulta efficiente se è
capace di ottenere benefici superiori ai costi
necessari per sostenerla, ovvero se il suo
fallimento risulta inferiore rispetto a quello del
mercato. In ogni caso gli effetti che essa
provoca si riflettono sempre sull’utenza.
Rischi della Gestione diretta:
• opportunismo della
classe politica;
• scarso controllo diffuso
da parte dei cittadini;
• scarsi investimenti ed
eccessivi indebitamenti;
Rendita di monopolio
Il governo degli acquedotti rurali
I membri dei consorzi sono sia:
• Utenti: interessati al contenimento delle
tariffe e a standard qualitative elevati;
• Proprietari: hanno interesse nel proteggere le
strutture attraverso il recupero integrale dei
costi.
La regolazione è internalizzata all’interno della
struttura dove vengono prese le decisioni e
genera un allineamento degli interessi da
parte degli utenti
riduce le asimmetrie informative tra gli utenti e i
gestori, generando un sistema che getta le
proprie basi sulla fiducia reciproca
Autoregolazione
raggiunge risultati che sono allo stesso tempo
efficienti ed efficaci.
Efficienza: viene dall’assenza dei costi relativi alla
regolazione e dell’indebitamento
Efficacia: perché è l’utenza stessa che decide
l’ammontare dei canoni e perché gli utili vengono
tutti reinvestiti
Crisi dei modelli di gestione pubblici e privati
Scarsa legittimazione da
parte degli utenti delle
politiche inerenti il
governo della risorsa
idrica.
Frantumazione
dell’interesse generale.
Incremento di sfiducia
sia verso la tecnocrazia
sia verso le
privatizzazioni
• La partecipazione migliora il processo
decisionale sia perche gli attori sono messi in
grado di prendere decisioni qualitativamente
migliori, sia perché sono messi in condizioni di
migliorare le proprie conoscenze.
• de-radicalizzazione del conflitto e
l’instaurazione di una corresponsabilità diffusa
tra i vari attori che insieme favoriscono la
ricerca di soluzioni alternative.
La partecipazione nella gestione dei servizi idrici è
influenzata fortemente dal grado d’interesse
dell’utente.
Questo è dato principalmente dal:
• grado di continuità dei bisogni
• grado di intensità del bisogno
• grado di coinvolgimento finanziario del
consumatore
• grado di competenza del consumatore nel
valutare la qualità del servizio
Il grado d’interesse è inoltre dato dalla
combinazione dei costi:
Costo
opportunità
e costo
psicologico
<
Benefici
relativi alla
partecipazion
e
Nel caso del governo della risorsa idrica si assiste
ad una continuità del bisogno, ma ad una
scarsa intensità dello stesso, che cresce in
maniera
direttamente
proporzionale
all’insorgenza
di
problemi
relativi
all’interruzione del servizio.
Le esperienze degli acquedotti rurali, eredi
contemporanei dell’era pre-moderna,
rappresentano gli esempi di come comunità di
cittadini possano assicurare l’esercizio di
funzioni che antecedentemente erano
riservate in maniera esclusiva allo Stato.
Gestioni come quelle degli acquedotti rurali
rappresentano forme istituzionali innovative, che
perseguano quella che Rosanvallon definisce
“contro-democrazia”.
Questo strumento servirebbe a contrastare il
regime dei poteri indiretti che con l’istituto del
voto e della rappresentanza di ispirazione
ottocentesca sono da tempo oggetto di una
crescente sfiducia.
I nuovi assetti sociali, di cui gli acquedotti rurali
sono inconsapevoli portatori, fungeranno da
sostegno alle strutture democratiche classiche
attraverso queste nuove forme di “partecipazione
non convenzionale”