Corte dei Conti
RELAZIONE
del Procuratore regionale
MICHELE ORICCHIO
per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2008
della Corte dei Conti
in Basilicata
Potenza 19 febbraio 2008
Presidente
Dott. Adriano Festa Ferrante
Procura regionale
della Basilicata della
Corte dei Conti
Relazione svolta dal Procuratore regionale, dr. Michele Oricchio, in occasione della
cerimonia di inaugurazione
dell’anno giudiziario 2008
della Sezione giurisdizionale della Basilicata
Indice:
Saluto ……………………….…………………………….…pag. 3
Considerazioni introduttive…………………………………….pag. 6
Il quadro normativo e giurisprudenziale…………………………pag.15
La giustizia contabile in Basilicata …………………....……….pag.31
Ruolo ed andamento della P.A……….. ……………………….pag.39
L’attività della Procura Regionale …………………………….pag.49
Considerazioni finali.…. .…………………………………….pag.57
Dati statistici………………………………… ……….…... pag.69
2
Sig. Presidente
Signori Consiglieri
Autorità civili e militari, politiche e religiose
Esponenti del libero foro e della società civile
Signore e signori qui convenuti numerosi,
nel prendere la parola in questa austera assemblea, porgo anch’io con vero piacere
a tutti Voi un cordiale saluto di benvenuto nella sede lucana della Corte dei Conti
ove tutti gli Uffici dell’Istituto operano ormai da qualche anno, ciascuno nelle
rispettive competenze, con il comune intento di difendere il pubblico erario.
Certo tale scelta comporta una limitata disponibilità di spazi e, pertanto, ci
scusiamo sin d’ora se qualche problema logistico possa essere sorto ma riteniamo
che questa sia la sede naturale per la cerimonia d’apertura dell’anno giudiziario
contabile che,
lungi
dall’essere
uno
stanco rituale autocelebrativo,
vuole
confermarsi come l’occasione principale, se non l’unica, offertaci dall’Ordinamento
per rendere edotti tutti i cittadini dell’opera
da noi svolta nello scorso anno
giudiziario, dei risultati ottenuti e delle prospettive di lavoro che si aprono nel nuovo
anno.
In sintonia con il Presidente Festa Ferrante, e con il contributo di tutte le
componenti istituzionali che vorranno intervenire, intendiamo operare un focus
sull’attività della giustizia contabile e, conseguentemente, sulla spesa pubblica in
Basilicata, in modo da sollecitare la riflessione di tutti i cittadini sullo stato di salute
delle Istituzioni locali che non può essere disgiunto, però, da quello più generale
relativo allo stato della Pubblica Amministrazione italiana, in quanto esse sono
percorse da dinamiche intimamente connesse ed interessate
anche da comuni
disfunzioni che minano la fiducia dei cittadini nelle Istituzioni pubbliche e, quindi, il
“contratto sociale” che ne costituisce il
inequivocabilmente dalla lettura del
fondamento, come del resto emerge
recentissimo rapporto 2008 sull’Italia
Eurispes.
3
dell’
Anche la magistratura tutta non è, né poteva esserlo, esente da tale
fenomeno anche perchè l’ anno appena trascorso è stato caratterizzato ancora da
tensioni fra magistratura e potere politico che hanno trovato i punti più elevati
proprio in coincidenza di iniziative giudiziarie che, anche in sede locale, hanno
riguardato ipotesi di mala gestio di danaro pubblico.
In questo delicato contesto un saluto particolarmente grato e deferente va
al Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano che costantemente richiama tutte
le Istituzioni alla loro missione fondamentale che è quella – talvolta negletta- di
soddisfare l’interesse pubblico in coerenza con i costituzionali, come del resto ha
recentemente ribadito
dinnanzi al
Parlamento in seduta comune per celebrare i
sessant’anni della nostra Costituzione, osservando che
“La ricorrenza del 60°
anniversario dell'entrata in vigore della Costituzione ci sollecita a un grande
impegno comune per porre in piena luce i principi e i valori attorno ai quali si è
venuta radicando e consolidando l'adesione di grandi masse di cittadini di ogni
provenienza sociale e di ogni ascendenza ideologica o culturale al patto fondativo
della nostra vita democratica. Quei principi vanno quotidianamente rivissuti e
concretamente riaffermati: e, ben più di quanto non accada oggi, vanno coltivati i
valori - anche e innanzitutto morali - che si esprimono nei diritti e nei doveri sanciti
nella Costituzione. Nei doveri non meno che nei diritti. Doveri, a cominciare da
quelli "inderogabili" di solidarietà politica, economica e sociale, che debbono essere
sollecitati da leggi e da scelte di governo, ma debbono ancor più tradursi in
comportamenti
individuali
e
collettivi”.
CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE
La cerimonia inaugurale dell’anno giudiziario ha assunto per tutte le
magistrature la funzione di momento di riflessione e di autorevole foro di confronto
interno ed esterno sulle problematiche connesse all’esercizio della giurisdizione:
confronto cui sono chiamati tutti gli operatori del diritto ed, in primo luogo,
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l’avvocatura
che
con
compiacimento
vediamo
qui
essere
autorevolmente
rappresentata.
Anche quest’anno sono state confermate le modalità di svolgimento della
cerimonia inaugurale del nostro anno giudiziario, che divergono sensibilmente da
quelle in essere – a seguito di recenti riforme- nelle Corti d’Appello: presso di noi,
infatti, in assenza di specifico dettato normativo l’Organo di autogoverno ha
ritenuto
di dover mantenere un ruolo forte alla figura del Pubblico Ministero
accanto a quello dell’avvocatura, nel rispetto dell’art.111 della Costituzione ma nella
consapevolezza che egli è il titolare esclusivo dell’azione risarcitoria
a favore di
tutti gli enti pubblici operanti nel territorio di competenza al fine di tutelare i
cittadini non “uti singuli” ma “uti societas”.
Del resto troppo spesso si dimenticano le parole sempre attuali usate dal
Prof. Giovanni Leone nel suo manuale di diritto processuale penale per descrivere
questa delicata ed insostituibile funzione: “Il Pubblico Ministero opera all’interno del
rapporto giuridico processale come parte pubblica e, dunque, sui generis in quanto
agisce nell’interesse dello Stato (tanto persona che comunità) per un fine di diritto
pubblico: egli nella sua attività rimane pertanto obbligato a quei doveri di lealtà e
obiettività che sono tipici di ogni pubblica funzione “(Jovene-Napoli 1985).
Nei giorni scorsi abbiamo assistito alle cerimonie di inaugurazione dell’anno
giudiziario presso la Corte di Cassazione e le Corti territoriali dei colleghi ordinari
ove non sono mancati momenti di serrato confronto fra tutti gli operatori in buona
parte
riconducibili alle difficoltà in cui operano magistrati ed avvocati penalisti e
civilisti anche a causa dei gravi ed irrisolti problemi connessi al funzionamento e ai
tempi di durata di quella giustizia.
Ci sentiamo di affermare con un pizzico di orgoglio che innanzi alla Giustizia
contabile, ed
in particolar modo
qui in Basilicata, si respira un’aria diversa e,
pertanto, questa cerimonia può permettersi anche di elevarsi al di sopra degli
affanni quotidiani costituiti dall’esame dell’attività giudiziaria svolta, per sollecitare
una serena riflessione collettiva sul generale funzionamento delle Istituzioni e della
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pubblica Amministrazione nel nostro Paese
e in Basilicata in particolare, nonché
sul relativo rapporto costi-benefici: argomento questo divenuto di particolare
attualità negli ultimi tempi in quanto oggetto non più soltanto di confronto politico
e dottrinario ma di dibattito culturale e civile.
Abbiamo assistito al crescere di un senso di insofferenza verso la politica in
quanto
ritenuta
responsabile
del
cattivo
funzionamento
delle
pubbliche
amministrazioni e non è un caso che nel 2007 il libro “La casta “ sia stato un best
seller e che si sia sviluppato il fenomeno “Grillo”.
In tale contesto ambientale la cerimonia
di inaugurazione dell’anno
giudiziario innanzi alla Corte dei conti riveste la duplice valenza di autorevole
momento di visibilità e conoscenza della nostra magistratura ma anche di riscontro
delle sensazioni diffuse tra i cittadini, attraverso il
pubblico
referto delle
acquisizioni raggiunte sul piano processuale in ordine al livello di funzionamento
della Pubblica Amministrazione .
Il giudizio di responsabilità che si celebra innanzi alla Corte dei Conti
costituisce, infatti,il luogo privilegiato per testare lo stato di salute delle pubbliche
amministrazioni interessate.
Ci lusinga, pertanto, la presenza in questa occasione dei rappresentanti del
mondo dell’informazione, perché se è vero come è vero che i magistrati devono
parlare
solo attraverso i propri provvedimenti
regola deontologica,
la Corte
(e, all’ossequio di questa aurea
ha dimostrato di porre sempre la massima
attenzione) è altrettanto importante che in occasione di questa cerimonia si possa
rompere il naturale riserbo dei giudici contabili per concorrere ad accrescere nei
cittadini quel livello di consapevolezza che è necessario affinché essi possano, nei
momenti di partecipazione democratica, esprimere in maniera informata il proprio
consenso.
Il corretto funzionamento dei mezzi di informazione operanti sia per via
tradizionale che telematica è essenziale alla crescita della società civile della nostra
Nazione e, sotto questo profilo, la situazione in cui versa la Basilicata può essere
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considerata più che soddisfacente in quanto pur a fronte di una popolazione
numericamente contenuta, esiste un discreto pluralismo informativo, cui sovente
attinge la Procura attraverso complete rassegne stampa, televisive e dei siti
“internet” che consentono di
acquisire testimonianze sulla vita civile nella regione
e, talvolta, anche utili elementi di conoscenza di “notitiae damni”.
Ringrazio, pertanto, i giornalisti
qui convenuti per l’insostituibile ruolo
esercitato, confermando l’intenzione di prestare sempre maggiore
attenzione all’attività informativa da essi svolta anche se non posso non
sottolineare come nello scorso anno qualche isolato
articolo di stampa abbia
cercato di accreditare una visione negativa di alcune ’attività poste in essere dalla
Procura che francamente respingiamo con la fermezza
che ci deriva dall’impegno e
dalla passione che – nonostante tante difficoltà- quotidianamente profondiamo nel
nostro lavoro ricercando l’ applicazione della legge in modo che essa sia “ uguale
per tutti”.
Sono fermamente convinto che il prestigio di ogni Istituzione cammina sulle
gambe degli uomini che la rappresentano: posso in coscienza affermare che qui –
in Basilicata- ho costatato sempre l’esistenza di un sentimento di rispetto
per la
Corte – in tutte le sue articolazioni - in quanto rappresentata da uomini ritenuti
degni della fiducia loro accordata dai cittadini.
Tanto posso affermare con cognizione di causa in quanto ho avuto l’onore di
svolgere la mia carriera di magistrato contabile quasi interamente in questa fiera
terra di Lucania ricoprendo funzioni sia di controllo, che giudicante ed inquirente e
credo di poter affermare che tale molteplicità di funzioni mi ha arricchito e
fortificato e contemporaneamente mi ha consentito di studiare le istituzioni
pubbliche locali sotto molteplici profili, apprezzandone a più riprese gli uomini che le
rappresentano.
Mi sento, pertanto, particolarmente legato a questo territorio non fosse altro
che per la comune matrice d’origine, caratterizzata dal fatto di provenire dal vicino
Cilento, terra che storicamente appartiene alla c.d. “Grande Lucania” in favore della
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cui costituzione si stanno muovendo vari movimenti a conferma dell’esistenza di un
diffuso malessere per l’attuale assetto istituzionale locale, che si è acuito con
l’acutizzarsi della scandalosa emergenza dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani
nella vicina Campania.
Dunque, l’azione della Procura da me retta ormai da quattro anni e che si è
da pochi giorni rinforzata con la recentissima assegnazione di un altro magistrato –
cui porgo ufficialmente il benvenuto - è
stata
e sarà sempre improntata alla
ricerca dell’ ottimizzazione delle risorse presenti e al loro utilizzo in maniera efficace
e trasparente ma sempre accompagnato da una meditata valutazione dei fatti
portati alla nostra cognizione
molto spesso attraverso accorate richieste di
intervento provenienti da una popolazione certamente non assuefatta ai fenomeni
della cattiva amministrazione e fiduciosa nel nostro operato.
Credo
che
una
serena
analisi
delle
nostre
iniziative
dimostri
incontestabilmente come esse abbiano risposto all’unico canone della ricerca del
ripristino
della
legalità
finanziaria
ritenuta
amministrative e, pertanto, possa essere
violata
da
malaccorte
condotte
utile a tutti per meglio comprendere i
difetti e, “a contrario”, dei vari livelli di gestione della cosa pubblica presenti sul
territorio regionale.
Nelle mie precedenti
relazioni ebbi già modo di
sottolineare l’importanza
che riveste la giurisdizione di responsabilità amministrativa non soltanto sotto un
profilo
meramente
amministrazione
finanziario,
con
riguardo
agli
sprechi
nella
pubblica
ma anche, e forse soprattutto, in funzione della superiore
esigenza di giustizia sostanziale in virtù della quale è necessario che comportamenti
dannosi
per
la
collettività
non
siano
lasciati
privi
di
risposta
da
parte
dell’Ordinamento giuridico.
Su questa linea si è certamente mossa (con i lusinghieri risultati di cui
riferirò di qui a poco) e intendo che si muova con sempre maggiore incisività
l’attività della Procura regionale oggi più che mai impegnata con indagini mirate in
tutti i settori di attività che hanno formato oggetto di segnalazioni di possibili
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sprechi di danaro pubblico e ciò non certo per smania di protagonismo o di
giustizialismo ma per difendere, anche in chiave general-preventiva, l’integrità
patrimoniale delle amministrazioni pubbliche di Basilicata, cioè la loro ricchezza
dalla cui corretta gestione dipende il definitivo rilancio economico di questa terra e
dei suoi abitanti, anche in considerazione della tendenziale autonomia finanziaria di
entrata e di spesa che il nuovo articolo 119 della Costituzione sancisce per tutte le
autonomie locali.
Oggi più che mai, dunque, la Corte dei Conti riveste e difende le funzioni di
Istituto posto a
garanzia della corretta gestione della finanza pubblica: tale
vocazione naturale dell’Istituto, peraltro, anche nel 2007 non sembra essere stata
assecondata dal legislatore che – specie in sede di legge finanziaria- ha introdotto i
maniera frammentaria norme che appesantiscono la funzionalità dell’Istituto senza
probabilmente garantire alcun ulteriore risultato
concreto nell’attività di contrasto
dei fenomeni di “mala gestio” del pubblico denaro.
Basti pensare al fatto che l’organico del personale di magistratura della Corte
dei Conti ammonta a poco più di cinquecento unità ma vi è una scopertura del 30
% che non si riesce a ridurre nonostante i concorsi unici nazionali si svolgano a
cadenza annuale.
Ne
consegue
che
è
velleitario
pensare
che
manipoli
di
magistrati
“asserragliati” nei capoluoghi di regione possano svolgere soddisfacentemente le
molteplici ed eterogenee funzioni di controllo e giurisdizione che l’Ordinamento
intesta all’Istituto e che dovrebbero sopperire alla conclamata mancanza di efficaci
sistemi di controllo interno.
Nonostante tali indubbie difficoltà, gli Uffici della Corte in Basilicata hanno
espletato una notevole mole di lavoro che è stata resa possibile anche per la
professionalità ormai acquisita dal personale Amministrativo.
A quest’ultimo – in particolare – va
il mio incondizionato
ringraziamento
per la dedizione che presta nell’espletamento dei propri compiti e per il costante
supporto reso all’azione dei magistrati: proprio tali indubbie qualità consentono la
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realizzazione di una cerimonia complessa come quella che qui ci vede riuniti per
interrogarci sullo stato della pubblica amministrazione in terra di Lucania.
IL QUADRO NORMATIVO E GIURISPRUDENZIALE
Abbiamo già evidenziato come anche durante lo scorso anno vi siano state
alcune significative novità legislative e giurisprudenziali che meritano di essere
menzionate per concorrere a delineare il quadro giuridico entro il quale si è potuta
sviluppare l’attività della Corte dei Conti.
Ciò è tanto più necessario in quanto registriamo un interesse crescente dei
cittadini verso l’operato della Corte dei Conti con una reiterata richiesta di
giustiziabilità
di comportamenti di amministratori e dipendenti pubblici ritenuti
censurabili: non v’è, però, una chiara percezione dei limiti entro i quali può
muoversi la Magistratura contabile che – a differenza di quella ordinaria - ha una
copertura costituzionale limitata agli artt.100 ( per il controllo) , 103 e 108 (per la
giurisdizione).
Quanto alla
legislazione ordinaria, vi è una stratificazione spesso
scomposta di norme di vario tenore che certamente hanno ridotto il livello di
certezza del diritto esistente ed hanno finito per incidere negativamente sull’attività
inquirente e giudicante di questa Magistratrura, con
conseguente delusione di
alcune legittime aspettative presenti nelle collettività territoriali.
In altri termini, in questi ultimissimi tempi abbiamo assistito ad una
crescente
interesse dei cittadini verso il funzionamento della res publica,
confermato anche dal successo editoriale dei saggi che nel 2007 si sono interessati
della cattiva gestione del danaro pubblico a fronte del quale fenomeno le risposte
del potere legislativo sono state quanto meno carenti
per le forti tensioni che si
registrano sia all’interno della classe politica, sia fra questa e la magistratura: in
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tale ultimo caso all’acuirsi del confronto non sono estranei errori dei singoli
magistrati
ma anche la pretesa di vari esponenti del modo politico di essere
“legibus soluti“ che li rende insofferenti
verso ogni forma di controllo giudiziario,
l’unico ancora dotato di una qualche forma di effettività!
Comunque, procedendo ad una rapida rassegna delle più recenti novità
legislative, merita di essere citato il decreto legislativo n. 113 del 31 luglio 2007
recante “Ulteriori disposizioni correttive e integrative del che, ai fini che qui
interessano, ha apportato modifiche all’art. 122, comma 8 del decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163, recante il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture”, prevedendo un ulteriore comma
finale in base al quale per i lavori
sottosoglia comunitaria
(€.5.278.000,00) «Prima dell'avvio
dell'esecuzione delle opere, gli uffici tecnici delle amministrazioni locali interessate
trasmettono alle competenti Procure regionali della Corte dei conti gli atti adottati e
tutta la documentazione relativamente agli interventi edilizi da realizzare a
scomputo degli oneri di urbanizzazione, ai sensi del presente comma.»
Anche la legge finanziaria per il 2008 reca varie norme di interesse per la Corte
dei Conti: esse si riferiscono essenzialmente alla funzione del controllo in relazione
alla quale è prevista l’ ulteriore trasmissione di numerosi atti da parte della P.A.: si
tratta di quelli relativi a
partecipazioni societarie
di enti locali, a contratti
riguardanti prodotti finanziari , ai trattamenti economici corrisposti ,al regolamenti
degli uffici e dei servizi degli enti locali relativamente alla disciplina delle consulenze
esterne , etc) .
Certamente il susseguirsi di norme di questo genere nelle ultime leggi finanziarie
testimonia l’esigenza di un controllo sulle attività della P.A. che, tuttavia, in assenza
di scelte più coraggiose, viene appagata attraverso la previsione dell’invio ormai di
numerose categorie di atti alla Corte dei Conti per un non meglio definito controllo
e, comunque, senza che questo sia provvisto
di alcun concreto
ed immediato
effetto essendo la filosofia sottesa a tali previsioni ispirata a moduli collaborativi di
estrazione anglosassone.
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Né sembra che tale difetto genetico possa essere attenuato dalla previsione recata
dall’art. 3 comma 65 della legge finanziaria per il 2008 secondo il quale
“l’Amministrazione che ritenga di non ottemperare ai rilievi formulati dalla Corte a
conclusione di controlli su gestioni di spesa o di entrata svolti a norma dell’art.3
della legge 14 gennaio 1994 n.20, adotta, entro trenta giorni dalla ricezione dei
rilievi,un provvedimento motivato da comunicare alle Camere, alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri e alla Presidenza della Corte dei Conti.”
Anche la funzione giurisdizionale esercitata dalla Corte dei Conti è stata interessata
da alcune norme contenute nella legge n.244 del 2007, sebbene v’è da dire che
stavolta si tratta di ipotesi tutto sommato marginali: ben altre novità si annunciano
in sede di conversione in legge del decreto c.d.
“ mille proroghe” ( il n.248 del
2007) .
Comunque merita di essere menzionato:
Art.3 comma 11. Le pubbliche amministrazioni possono avvalersi di contratti di
lavoro flessibile per lo svolgimento di programmi o attività i cui oneri sono finanziati
con fondi dell’Unione europea e del Fondo per le Aree sottoutilizzate. Le università e
gli enti di ricerca possono avvalersi di contratti di lavoro flessibile per lo
svolgimento di progetti di ricerca e di innovazione tecnologica i cui oneri non
risultino a carico
dei bilanci di funzionamento degli enti o del Fondo di
finanziamento degli enti o del Fondo di finanziamento ordinario delle università. Gli
enti del Servizio sanitario nazionale possono avvalersi di contratti di lavoro flessibile
per lo svolgimento di progetti di ricerca finanziati con le modalità indicate
nell’articolo
1,
comma
dicembre2006, n.296.
565,
lettera
b)
,secondo
periodo,
della
legge
27
L’utilizzazione dei lavoratori,con i quali si sono stipulati i
contratti di cui al presente comma, per fini diversi determina responsabilità
amministrativa del dirigente e del responsabile del progetto. La violazione delle
presenti disposizioni è causa di nullità del provvedimento».
Art.3 comma 19. È fatto divieto alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo
1,comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, di inserire clausole
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compromissorie in tutti i loro contratti aventi a oggetto lavori, forniture e servizi
ovvero, relativamente ai medesimi contratti, di sottoscrivere compromessi. Le
clausole compromissorie ovvero i compromessi comunque sottoscritti sono nulli e la
loro sottoscrizione costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale
per i responsabili dei relativi procedimenti.
Meritano menzione il comma 44 dell’art.3 che, in tema di stipendi nella P.A., dopo
averne fissato il tetto massimo in quello corrisposto al primo Presidente della Corte
di Cassazione , prevede che in caso di violazione di tale tetto “ l’Amministratore che
abbia disposto il pagamento e il destinatario del medesimo sono tenuti al rimborso,
a titolo di danno erariale,di una somma pari a dieci volte l’ammontare eccedente la
cifra consentita.
Poi vi è il comma 54 dell’art.3 che – in materia di incarichi di consulenza a
soggetti estranei alla P.A. ne prevede l’obbligatoria pubblicazione sul sito Web
dell’amministrazione conferente, prevedendo
poi
che
“in
caso di
omessa
pubblicazione, la liquidazione del corrispettivo per gli incarichi di collaborazione o
consulenza di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina
responsabilità erariale del dirigente preposto”.
Infine il comma 59 dell’art.3 “ è nullo il contratto di assicurazione con il quale un
ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento
dei compiti istituzionali connessi con la carica riguardanti la responsabilità per i
danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile…..In caso
di violazione della presente disposizione , l’Amministratore che pone in essere o
proroga il contratto di assicurazione e il beneficiario della copertura assicurativa
sono tenuti al rimborso, a titolo di responsabilità erariale , di una somma pari a
dieci
volte l’ammontare
dei
premi
complessivamente
stabiliti
nel
contratto
medesimo.”
Peraltro anche quest’anno alcune norme della legge finanziaria sono state
modificate prima ancora della loro entrata in vigore (mi riferisco a quelle riguardanti
i Consorzi bonifica
e gli
arbitrati) dal decreto c.d. “milleproroghe” (il n.248 del
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30.12.2007), che peraltro in sede di conversione sembra essere oggetto di ulteriori
ed insidiose modifiche.
Fortunatamente - oserei dire- sul piano locale, il legislatore regionale
ha
emanato solo 30 leggi: esse hanno generalmente un contenuto essenziale e,
spesso, “ particulare” e non presentano profili di specifico interesse per l’attività
della
giustizia contabile ad esclusione della legge finanziaria: nel 2007 ne sono
state approvate 2, quella per detto anno (la n.1 del 30.1.2007) e quella per l’anno
in corso la n.28 del 28 dicembre 2007: va – pertanto- salutato con assoluto favore
il raggiungimento di questo traguardo che ha evitato il ricorso all’esercizio
provvisorio.
Peraltro, dall’esame comparativo di tali due fondamentali provvedimenti si
evince agevolmente come per il “funzionamento degli enti e degli organismi
dipendenti dalla Regione” sia stata prevista una spesa complessiva per il 2008 di
€.24.750.000,00 (art.5 l.r.28/2007) a fronte di una
spesa per il 2007 di €.
20.435.000,00 per il 2007 (art.4 l.r. n.1 del 2007): un incremento del 20%,
dunque, interamente dovuto all’aumento non meglio giustificato dei contributi
regionali versati all’ALSIA , ente già plurindagato da questa Procura contabile.
Una qualche menzione meritano le leggi n.5
del 19 febbraio 2007 sulla
nuova disciplina del “Difensore civico regionale” e la legge 22 ottobre 2007 n.19 “
norme in materia di espropriazione per pubblica utilità“.
Nella relazione inaugurale del 2006 diedi atto del difficoltoso iter della legge
di riduzione del numero degli enti sub-regionali che avrebbe dovuto essere
predisposta entro
novanta giorni dall’entrata in vigore della legge n.29 del
16.11.2005.
In effetti questa legge è stata poi approvata ed è la n.11 del 14 luglio 2006:
l’esame di detto provvedimento rivela il profilo “minimale”che ha seguito il consiglio
regionale: risultano infatti soppressi solo il Comitato regionale di controllo, il
Consiglio regionale dell’Economia e del Lavoro, l’Istituto Nitti e l’Ente Basilicata
Lavoro.
14
Si tratta di un flebile ma significativo segnale se è vero come è vero che non
è passato inosservato sulla stampa specializzata nazionale: mi riferisco al
settimanale economico “il Mondo” che, nel numero del 2 novembre, ha dato atto
dell’avvenuta soppressione del CREL Basilicata (a differenza di quanto accaduto in
altre regioni) ed ha sottolineato l’iniziativa della giunta regionale di ridurre da
cinque a due le aziende sanitarie territoriali con un taglio di venti milioni di euro
annui sulle spese di bilancio.
Tale provvedimento, però, non risulta essere stato ancora approvato dal
Consiglio, come pure nessun intervento incisivo si è avuto in tema di comunità
montane per le quali ultime , però, la legge finanziaria del 2008 ha investito ogni
regione della specifica missione di procedere alla loro razionalizzazione e riduzione.
Va anche detto che nel corpo del richiamato articolo di stampa viene dato
atto del fatto che l’agenzia americana di valutazione del credito Moody’s nel mese di
agosto 2007 ha confermato il rating Aa3 in prospettiva stabile sui conti e sulle
emissioni della regione Basilicata.
Sul piano giurisprudenziale ha trovato, innanzitutto conferma il nuovo ruolo
della Corte Costituzionale, sempre più spesso chiamata a svolgere la funzione di
arbitro nello scontro fra poteri, accentuatosi con la mai troppo deprecata riforma
del Titolo V° della Costituzione.
Per quanto attiene alla responsabilità amministrativa meritano di essere
menzionate: la sentenza n.1 del 19 gennaio 2007 con la quale è stato dichiarata”
l'illegittimità costituzionale degli artt. 52, 53 e 54 del regolamento di procedura per
i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 13 agosto 1933,
n. 1038, nella parte in cui non prevedono che il ricorso dell'esattore sia notificato
all'amministrazione finanziaria e che anche ad essa siano dati gli ulteriori avvisi”
L’ordinanza n.68 del 9 marzo 2007 con la quale è stata dichiarata la
“manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'art. 14
del regolamento di procedura per i giudizi innanzi la Corte dei conti, approvato con
regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, sollevata, in riferimento agli artt. 24 e 111
15
della Costituzione, dalla Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale”
Va poi menzionata la sentenza n.184 del 12 giugno 2007 che, nel dichiarare
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 231 e 232,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), ha affermato che “la
disciplina della responsabilità amministrativa – nella quale i profili sostanziali sono
strettamente intrecciati con i poteri che la legge attribuisce al giudice chiamato ad
accertarla, ovvero fanno riferimento a situazioni soggettive riconducibili alla materia
dell’ordinamento civile è materia di competenza dello Stato”.
La sentenza 13 luglio 2007 n.272 che, nel dichiarare inammissibile la
questione di legittimità costituzionale dell’articolo 75, comma 3, del codice di
procedura penale ha affermato “l’applicabilità
dell’articolo 538 del codice di
procedura penale, il quale limita la giurisdizione del giudice penale in sede di
pronuncia sul risarcimento del danno alla sola condanna generica dell’imputato,
senza porre problemi
di
pregiudizialità, essendo questa venuta meno con
l’abrogazione dell’art. 3 del vecchio codice di procedura penale”
Infine l’ordinanza n.392 del 23 novembre 2007 ha tra l'altro, affermato che
"le norme denunciate (quelle sul
c.d. “condono erariale”) vanno collocate
nell’ambito del sistema tradizionale della responsabilità amministrativa, in cui al
giudice è affidato il compito di determinare e costituire il debito risarcitorio" e che
"esse consentono l’accoglimento dell’istanza di definizione in appello solo se il
giudice – avuto riguardo ai criteri in base ai quali egli forma la propria decisione –
ritenga congrua una condanna entro il limite del trenta per cento del danno
addebitato al responsabile nella sentenza di primo grado.
La Corte di Cassazione, a sua volta, ha proseguito nella politica dei c.d.
“plessi giudiziari” che l’ha portata a rafforzare l’orientamento consolidatosi negli
ultimi anni affermativo
della provvista di giurisdizione della Corte dei Conti in
materia di responsabilità amministrativa di amministratori e dipendenti di enti
pubblici e società per azioni a prevalente capitale pubblico, in quanto l’attività dagli
16
stessi posta in essere è ascrivibile alle materie della “contabilità pubblica”di cui
all’art.103, secondo comma della Costituzione.
Conferma della giurisdizione della Corte dei conti, sulla scia del decisum di
cui alla famosa ordinanza 4511 del 2006, sono venute dalla sentenza n.14297 del
20 giugno 2006 , mentre con le sentenze n.8096; 8097 e 8098 del 2 aprile 2007 è
stato confermato l’indirizzo interpretativo che ha riconosciuto un ampliamento della
giurisdizione della Corte dei Conti, pervenendo ad utili puntualizzazioni in tema di:
censurabilità dell’attività discrezionale, limiti di valutazione del giudice contabile
della legittimità degli atti amministrativi, natura e configurazione del “danno
morale”.
Va poi fatta menzione della sentenza n. 22059 del 22 ottobre 2007 con la
quale è stato confermato che “ l'azione revocatoria appartiene alla giurisdizione
della Corte dei conti e che questa è giudice "naturale" ed "esclusivo" nelle materie
di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge, carattere quest'ultimo
che, tra l'altro, impedisce all'amministrazione creditrice di agire a sua volta davanti
al giudice ordinario”.
Quanto
alla
giurisprudenza
contabile
del
decorso
anno,
meritano
segnalazione le seguenti pronunce delle Sezioni Unite in sede di risoluzione delle
questioni di massima: la sentenza n.1/QM del 15 febbraio 2007 con la quale si è
statuito che: “ I) La sospensione feriale prevista dall'art. 1 della legge n. 742 del
1969 si applica anche al termine, non inferiore a 30 giorni, assegnato dal
Procuratore Regionale al presunto responsabile, in applicazione dell'art. 5 comma 1
del d.l. n. 453 del 1993 convertito nella legge n. 19 del 1994 e modificato dall'art. 1
del d.l. n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996, per depositare
deduzioni, documenti e richiesta di audizione. II) La violazione del termine di 120
giorni, prorogabili, previsto per l'emissione dell'atto di citazione dall'art. 5 comma 1
del d.l. n. 453 del 1993 convertito nella legge n. 19 del 1994 e modificato dall'art. 1
del d.l. n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996, va eccepita dal
convenuto interessato e non è rilevabile d'ufficio dal giudice.
17
La sentenza n.3/QM del 25 giugno 2007 con la quale si è affermato che: “
l’esame della definizione agevolata del giudizio d'appello richiesta ex 'art. 1 commi
231 232 e 233 della legge n.266 del 2005 dalla parte privata appellante in presenza
di un contrapposto appello della parte pubblica non può essere precluso dalla
proposizione dell'appello della parte pubblica ma tale esame non possa a sua volta
precludere quello di detto appello. Nel procedimento della camera di consiglio
funzionale all'adozione del decreto di cui all'art. 1 commi 231 232 e 233 della legge
n.266 del 2005, il contraddittorio tra le parti deve svolgersi in modo paritario, pieno
e costante”
Con la sentenza n.5/QM del 19 luglio 2007 si è chiarito che “quando il danno
è la sommatoria di pagamenti frazionati nel tempo tutti risalenti ad un unico atto
deliberativo o, comunque, ad un'unica manifestazione di volontà, la decorrenza
della prescrizione va individuata nella data di ciascun pagamento”
Infine la sentenza n. 12/QM del 27 dicembre 2007 in tema di applicazione
della sanzione prevista dall'art. 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n.
289 (legge finanziaria 2003),
ha affermato che “ a) il tipo di procedimento
giurisdizionale da seguire per applicare la sanzione prevista dall'art. 30, comma 15,
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) deve essere quello
previsto per l'ordinario giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti di cui
agli artt. 43 e seguenti del R.D. n. 1038/1933 e all'art. 5 della legge n. 19/1994,
non potendo trovare applicazione, in tali ipotesi, la modalità procedurale prevista
dall'art. 58 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038 relative ai giudizi ad istanza di parte;
b) ai fini della configurazione della fattispecie sanzionatoria prevista dall'art. 30,
comma 15, della legge n. 289/2002, il titolo soggettivo di imputazione della
sanzione deve essere determinato e valutato ai sensi dell'art. 1, comma 1, della
legge n. 20/1994, come modificato dall'art. 3, comma 1, del d.l. n. 543/1996,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 639/1996, e pertanto, ai fini della
applicazione della sanzione in parola nei confronti degli amministratori che abbiano
deliberato il ricorso all'indebitamento per spese diverse da quelle di investimento, è
18
necessario che ricorra, nella fattispecie concreta, l'elemento soggettivo della colpa
grave, o, ovviamente, del dolo; c) ai fini della integrazione della fattispecie
sanzionatoria in parola è necessario che la delibera di contrarre il mutuo venga
portata ad esecuzione mediante la stipula del relativo contratto, non essendo
sufficiente, al fine suddetto, la sola adozione della delibera di contrarre il mutuo
stesso; d) nel caso di una delibera di indebitamento per far fronte ad una sentenza
esecutiva di condanna emessa successivamente al 7 novembre 2001, ma relativa a
fatti accaduti precedentemente alla predetta data, il debito deve ritenersi
“maturato” al momento del deposito della sentenza stessa e non già al momento antecedente - in cui l'ente, soggetto passivo dell'obbligazione pecuniaria, avrebbe
dovuto eseguire la controprestazione da cui è scaturita, in seguito, la sentenza
esecutiva;
e)
l'ente destinatario della sanzione va individuato nell'ente di
appartenenza degli amministratori condannati “
LA GIUSTIZIA CONTABILE IN BASILICATA
Con la legge 131 del 2003 la Corte dei Conti sembra avere trovato il suo
definitivo assetto organizzativo sul territorio nazionale: essa infatti ha affiancato in
tutte le regioni alle già esistenti Sezioni giurisdizionali regionali e alle Procure
regionali, le Sezioni regionali di controllo: uffici autonomi i cui antesignani erano le
19
delegazioni regionali che
esercitavano essenzialmente
il controllo preventivo di
legittimità sugli atti delle amministrazioni decentrate dello Stato.
Nel mutato quadro istituzionale delineatosi nell’ultimo decennio l’attività di
controllo, intestata alla Corte dall’art.100 della Costituzione, ha vissuto numerose
riforme sostanziali ed ordinamentali fino a giungere alla normativa testè richiamata
che, nel sancire una funzione di controllo sulla gestione nei confronti di tutte le
Pubbliche amministrazioni locali né ha affermato il carattere collaborativo e non
sanzionatorio (tale rimasto anche con gli interventi di potenziamento di tali funzioni
recati dalle leggi finanziarie per il 2006, il 2007 e il 2008: quest’ultima – poi- ha
recato all’art.3 comma 61 la soppressione del criticato art.7 comma 9 della legge
n.131 del 2003 , relativo alla possibilità di nomina da parte delle regioni di due
esperti in qualità di componenti delle Sezioni regionali di controllo .
In Basilicata la Sezione nel decorso anno, si è segnalata per avere emesso
157 deliberazioni di cui:
tre deliberazioni in sede di controllo sulla gestione, di cui una di programma;
ventuno pareri in sede di controllo funzione consultiva (dei quali, dodici in
rito e nove di merito, peraltro tutti di notevole interesse per le amministrazioni
richiedenti);
centotrentatre pronunce ai sensi dell’art.1 comma 166 della legge n.266 del
2005;
Particolarmente importanti sono state le due deliberazioni emesse in sede di
controllo sulla gestione che riguardano l’edilizia residenziale pubblica per il periodo
2004/2005 e le politiche di settore in materia di sanità per il periodo 2003-2007.
Si tratta di un lavori pregevoli, completi ed interessanti in quanto offrono
uno spaccato realistico del funzionamento delle Pubbliche
amministrazioni
controllate in Basilicata e forniscono utili spunti di riflessione che, ci si augura,
vengano prontamente recepiti dalle amministrazioni destinatarie nello spirito
collaborativo che ispira tali controlli.
Quanto
all’attività
della
sezione
20
giurisdizionale,
su
di
essa
ha
già
diffusamente riferito il presidente Festa Ferrante: qui basti segnalare che, in merito
al
contenzioso
di
responsabilità,
esso
ha
visto
quasi
sempre
accolte
le
prospettazioni attoree con conseguenti reiterate condanne di amministratori e
funzionari pubblici convenuti per svariati episodi di “mala gestio”: la lettura di
queste sentenze, peraltro richiamate in vari articoli di stampa, fornisce certamente
uno spaccato significativo del funzionamento della pubblica amministrazione nella
nostra regione.
In quest’ottica appaiono a questo P.M. particolarmente significative le
sentenze:
n.46/2007/EL con la quale è stato condannato il responsabile del servizio
lavori pubblici del Comune di Venosa per essersi illegittimamente attribuito il
compenso
incentivante
ex
art.18
della
legge
n.109/94
in
presenza
di
contemporaneo affidamento di consulenze esterne aventi identico oggetto.
n.96/2007/EL con la quale è stato condannato un alto dirigente della
Regione Basilicata per avere transatto la controversia introdotta nei confronti del
proprio ente dal dr. Giuseppe Panio, già direttore generale dell’Azienda sanitaria
locale di Venosa.
n.97/EL/2007 con la quale sono stati condannati i vertici della ASL n.4 di
Matera per il danno derivato dall’acquisto di una risonanza magnetica nucleare per
l’ospedale “Madonna delle Grazie” mai entrata in funzione e irrimediabilmente
deterioratasi.
nn. 142 e 143/2007/EL con le quali sono stati rispettivamente condannati
alcuni amministratori del Comune di Rionero in Vulture per avere nel primo caso
richiesto un parere pro-veritate relativo all’abbattimento di un’opera abusiva e non
condonabile e, nel secondo, per affidato all’esterno alcuni lavori di progettazione di
opere pubbliche o di semplice adeguamento della toponomastica stradale.
n.147/2007/EL con la quale è stato condannato un sindaco del comune di
Ferrandina per i danni cagionati all’ente dalla cattiva gestione dell’appalto di
un’opera pubblica ( strada Ferrandina-Craco);
21
n.175/EL/2007 con la quale è stato condannato un sindaco del comune di
Pescopagano per avere reiteratamente convenzionato un professionista esterno per
svolgere attività soddisfacibili con professionalità interne.
Qualche pronuncia non è stata condivisa (sent.160/2007/EL) da questa
Procura che ne fatto oggetto di tempestivo gravame innanzi alle Sezioni centrali
d’Appello, ancora in via di definizione; peraltro nel decorso anno è stato anche
accolto l’appello proposto da questa Procura avverso la sentenza con la quale la
Corte Lucana aveva mandato assolto l’amministratore straordinario della ex USL
n.2 di Potenza ritenuto responsabile del danno cagionato al predetto ente con
l’affidamento ingiustificato di un incarico a legale del libero foro pur in presenza di
un ufficio di avvocatura interno.
Infatti, la sentenza n.16/2997 della Terza Sezione centrale ha condannato
l’appellato al pagamento di €.50.000,00 in favore della odierna ASL n.2 , succeduta
alla preesistente unità sanitaria locale.
Quanto al contenzioso previdenziale, i dati provenienti dalla Sezione,
evidenziano come esso sia sensibilmente contenuto (807 ricorsi pendenti al
31/12/2007) e venga trattato in tempi rapidi con il permanere, però, di un’elevata
percentuale di ricorsi pensionistici accolti negli ultimi dodici mesi.
Dell’ attività posta in essere dalla Procura per contrastare i fenomeni di
cattiva gestione delle risorse pubbliche si riferirà in autonomo paragrafo, dopo
avere delineato il quadro del funzionamento della Pubblica Amministrazione.
E’opportuno però sin d’ora evidenziare come la Procura abbia svolto anche
una notevole e fruttuosa attività nei giudizi ad istanza di parte, la cui vicenda si sta
avviando a conclusione, dopo che si è ormai stabilizzata l’interpretazione della
normativa “premiale” da ultimo emanata.
Si rammenta, infatti, che
con norma di interpretazione autentica il
legislatore è intervenuto sulla materia introducendo in occasione della conversione
in legge del D.L. n.223 del 4/07/2006 (c.d. “decreto Bersani”) avvenuta con la
legge n.248 del 4 agosto 2006, il comma 26-quater all’art.35 , che così dispone:
22
“le disposizioni contenute nell’art.1 , commi 426 e 426-bis, della legge
30/12/2004 n.311 si interpretano nel senso che la sanatoria ivi prevista non
produce effetti sulle responsabilità amministrative delle società concessionarie del
servizio nazionale della riscossione e dei commissari governativi provvisoriamente
delegati alla riscossione relative:
ai provvedimenti sanzionatori e di diniego del diritto al rimborso o al
discarico per inesigibilità per i quali alla data del 30.6.2005, non era pendente un
ricorso amministrativo o giurisdizionale;
alle irregolarità consistenti in falsità di atti redatti dai dipendenti, se
definitivamente dichiarata in sede penale prima dell’entrata in vigore della stessa
legge n.311 del 2004”.
Detta norma ha concretamente avuto l’effetto di
neutralizzare l’attività di
reazione degli Uffici finanziari (spesso stimolata dall’attività delle Procure regionali)
che aveva originato vari provvedimenti di diniego ed ordini di riversamento fondati
– appunto- sulla scoperta di tali irregolarità.
Peraltro ancora con il Decreto legge n.248 del 28 dicembre 2007 si è ulteriormente
intervenuto in materia: infatti l’art. 41 reca “ Modifiche all'articolo 35 del decretolegge 4 luglio 2006, n. 223 “ prevedendo che:
” Alla lettera b) dell'articolo 35, comma 26-quater, del decreto-legge 4 luglio 2006,
n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, le parole:
«prima della data di entrata in vigore della stessa legge n. 311 del 2004» sono
sostituite dalle seguenti: «prima della data del 1° gennaio 2005, con esclusione
degli atti redatti dai dipendenti già soggetti alla specifica sorveglianza di cui
all'articolo 100, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio
1988, n. 43».
Si tratta di un’ulteriore precisazione della portata della sanatoria recata dalla
normativa del 2004; non siamo in presenza – peraltro- di un caso isolato se è vero
come è vero che si era anche tentato di inserire in finanziaria una sanatoria per
alcune fattispecie dannose riferibili all’operato omissivo di funzionari dell’ISTAT e
23
che in sede di conversione del decreto legge c.d. “mille proroghe” si pensa di
inserire
queste
ed
altre
disposizioni
che
limitano
le
responsabilità
degli
amministratori delle società a prevalente capitale pubblico.
Tanto è bene che si sappia per comprendere le difficili condizioni in cui si
trova ad operare quotidianamente la Magistratura, specie quella inquirente che è
titolare dell’esercizio delle azioni di responsabilità!
RUOLO
ED
ANDAMENTO
DELLA
P .A.
Per poter comprendere l’azione svolta dalla Corte dei Conti in Basilicata e,
specialmente, dalla Procura è necessario svolgere una breve riflessione di carattere
generale sull’assetto istituzionale del nostro Paese.
Si legge nei manuali classici che la Pubblica Amministrazione è il complesso di quei
soggetti che sono istituzionalmente deputati alla cura degli interessi pubblici, cioè al
soddisfacimento delle esigenze di una collettività organizzata e retta da leggi.
Mentre nello stato di tipo liberale la Pubblica amministrazione aveva un
assetto abbastanza compatto ed uniforme, a partire dal secondo novecento la
progressiva espansione degli obiettivi perseguiti dai pubblici poteri (soprattutto nei
settori dei servizi sociali e degli interventi economici) è stata accompagnata - specie
24
in Italia - dallo sviluppo di un’ampia serie di nuovi soggetti e tale fenomeno si è
acuito nell’ultimo decennio di pari passo con il riconoscimento di maggiori sfere di
autonomia ai vari livelli di governo del territorio.
Con la riforma del titolo V° della Costituzione è stato, poi, consacrato il
principio della sussidiarietà verticale, secondo il quale le funzioni pubbliche devono
essere svolte dal livello di governo più vicino territorialmente ai soggetti fruitori
delle prestazioni (art.118): non v’è chi non veda come tale linea di tendenza abbia
l’intrinseco rischio di moltiplicare i conflitti di interessi fra chi amministra e chi deve
essere amministrato in quanto i due ruoli rischiano – in tali condizioni- di
confondersi con evidente detrimento per l’interesse generale!.
Manca, dunque, una giusta dimensione della funzione amministrativa: al
disegno
costituzionale
del
“governo
di
area
vasta”
intestato
alle
province
nell’ambito di un’articolazione della repubblica su tre livelli ( con comuni e regioni )
si
è venuta affiancando un sistema dove si sovrappongono le competenze, non
sono mai esclusive le funzioni, è ridondante la burocrazia, creano disagi e artificiose
diversità le scelte legislative differenti delle singole regioni.
Il tema tocca sia la proliferazione dei livelli di decisione sia la distribuzione
delle competenze: secondo un’ultima rilevazione statistica nel nostro Paese ci sono
91 assemblee pletoriche, quelle degli ATO per il governo dei sistemi idrici, 131 ATO
per il governo dei rifiuti, 109 Enti parco ed aree protette, 145 enti parco regionali,
191 Consorzi di bonifica, 63 Bacini inbriferi montani, 356 Comunità montane, 350
Unioni di Comuni, centinaia di agenzie ed Enti regionali che governano interi settori
della Pubblica Amministrazione, migliaia di società pubbliche o miste in ogni campo
delle nostre attività , centinaia di circoscrizioni anche nelle cittadine dove è difficile
avvertirne il bisogno.
Ne è derivato un sistema complesso, costoso e di non facile decifrazione,
con il quale anche qui in Basilicata deve cimentarsi l’attività della Corte dei Conti .
A questa missione non si sottrae, ovviamente, la Procura contabile della
Basilicata che quotidianamente, grazie alle rassegne stampa, alle denunce
25
presentate, alle istruttorie aperte e ai continui e proficui contatti con le altre
Magistrature, le avvocature pubbliche – e quella dello Stato in particolare- le Forze
di Polizia, gli Amministratori e i cittadini riesce a formarsi un quadro aggiornato e
realistico del funzionamento delle istituzioni pubbliche nella regione.
Va subito detto che da tale complesso di attività emerge un ritratto in
chiaroscuro della Pubblica Amministrazione in Basilicata in cui convivono situazioni
di eccellenza e di inefficienza:
Come già anticipato l’Agenzia internazionale di rating Moody’s ha confermato
l’innalzamento del grado di affidabilità della regione passato da A1 ad AA3 e tale
valutazione positiva è certamente da ascrivere anche al diligente operato di tanti
amministratori e dipendenti pubblici .
Qualche ente è stato soppresso e, tuttavia, attraverso l’annuario regionale
del 2008,
si rileva l’esistenza - quali organi consultivi e di partecipazione - del
Difensore
civico
regionale,
del
Co.Re.Com.,
della
Commissione
delle
Pari
opportunità, dell’Associazione ex consiglieri, della Commissione per i Lucani
all’Estero e della Consulta per i minori..
Oltre alla regione e agli enti territoriali tradizionali (comuni e province)
dall’istruttiva lettura dell’opuscolo si apprende che operano ancora in Basilicata ben
14 comunità montane, una A.A.T.O., Acqua s.p.a., l’Acquedotto lucano s.p.a.,
l’A.R.D.S.U., l’A.R.P.A.B., l’A.T.E.R., l’Autorità di bacino per la Basilicata, il Comitato
di coordinamento istituzionale per le politiche del lavoro, il Consorzio Alta Val
d’Agri,, il Consorzio Bradano e Metaponto, il Consorzio di bonifica Vulture-Alto
Bradano, l’Ente parco archeologico storico-naturale delle chiese rupestri del
Materano, l’Ente parco delle piccole dolomiti lucane, l’Ente Parco Nazionale del
Pollino, l’Istituto zooprofilattico di Puglia e Basilicata, la Metapontum agrobios s.r.l.
Verrebbe da pensare che con tutti questi enti ed amministratori la cura
dell’interesse pubblico sia assicurata! Eppure si può dire che non v’è alcuno di essi
che non sia interessato da indagini di questa Procura sollecitate da cittadini ed
associazioni locali che vedono in essi un costo certo ed una utilità incerta e
26
chiedono di verificarne il “buon andamento”!.
Inizia poi a divenire significativo anche in Lucania il fenomeno delle società
a partecipazione totalitaria o prevalente pubblica che richiamano alla memoria
tutti i vizi e le poche virtù delle vecchie partecipazioni statali e che sono state
definite
dal
presidente
dell’Autorità
Garante
della
Concorrenza
neosocialismo
Su alcune di
“forme
di
municipale”.
tali problematiche l’ultima legge finanziaria ha iniziato ad incidere,
seppure in maniera largamente insufficiente, e sarà compito di tutti gli enti operanti
sul territorio, e della regione in particolare, cogliere l’occasione per intraprendere
iniziative di razionalizzazione che ridiano fiducia nelle istituzioni ai cittadini.
Alcune inchieste giudiziarie nello scorso anno hanno portato all’attenzione
dell’opinione pubblica
nazionale la nostra regione che è passata ad essere
identificata da “isola felice” a “caso Basilicata“: entrambe gli estremi non rendono
ragione della complessa realtà dei fatti ma è indubbio che un notevole malessere
pervade anche le Istituzioni locali e rischia di allontanarle dagli operosi abitanti di
questo territorio.
Nell’anno appena trascorso il livello di attenzione dei cittadini sul costo delle
Istituzioni pubbliche si è enormemente innalzato, originando anche consistenti
movimenti di opinione sul WEB che non possono essere
trascurati
e che
riecheggiano anche problematiche relative all’economia globalizzata.
Ad esempio è recentemente arrivato sugli scaffali delle librerie italiane l’ultimo
lavoro di Naomi Klein, autrice di No Logo. Si intitola Shock economy. L’ascesa del
capitalismo dei disastri . Il testo “smonta il mito del trionfo pacifico e democratico
dell’economia di mercato”: dalla guerra all’Iraq all’uragano Katrina che ha
devastato New Orleans, la Klein ci parla della dottrina che sfrutta il disorientamento
pubblico che segue grandi shock collettivi (guerre, attacchi terroristici, catastrofi
naturali) per imporre misure economiche impopolari e antidemocratiche,
Nel nostro Paese
queste problematiche non sono sconosciute: la storia
infinita della ricostruzione post-sismica in Campania e Basilicata ne è un esempio!.
27
Essa risponde anche ad una peculiarità nazionale che è quella che con
efficace prosa giornalistica è stata definita “la logica del c.d. bisogno sospeso” che
postula il non rispondere mai pienamente e compiutamente ad una necessità o a un
disagio sociale affinchè si sviluppi per lungo tempo la leva della spesa pubblica e la
produzione di norme in deroga per l’acquisto e la produzione di beni e servizi.
Peraltro spulciando la legge finanziaria 2008 al comma 115 dell’art.2 si può
rinvenirvi la previsione di un nuovo contributo decennale di €.5.000.000,00 dal
2008, per interventi di ricostruzione delle zone colpite dal terremoto del 1980, che
da oltre un quarto di secolo drenano risorse pubbliche spesso mal spese!
Analogo discorso è a farsi in merito al disastro economico ambientale che sta
vivendo il nostro paese relativamente alla situazione della c.d. “emergenza rifiuti”
nella vicina Campania che ha bruciato miliardi di euro senza alcun risultato concreto
e con una difficile individuazione di
responsabilità, cui peraltro non si sono
sottratte le competenti Procura e Sezione giurisdizionale.
Peraltro la logica del “ bisogno sospeso” è aggravata dal fatto che il nostro
paese, unico in Europa, ha dato vita in quest’ultimo decennio ad una politica
di
proliferazione degli enti pubblici, cioè di centri di spesa dotati di autonomia
decisionale sempre più ampia che sono sempre più insofferenti verso qualsiasi
forma di controllo con conseguente moltiplicazione quasi fisiologica delle possibilità
(colpose o dolose) di cattiva amministrazione e di sperpero di danaro pubblico.
Siamo, dunque, davvero lontani dalla previsione costituzionale che, è
sempre bene ricordare, ha valore precettivo secondo la quale “i pubblici uffici sono
organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon
andamento e l’imparzialità dell’Amministrazione”.
Del resto un noto studioso delle Istituzioni pubbliche , il Prof. Fabio Merusi,
in un suo fortunato saggio pubblicato nel 2007 ed intitolato “Sentieri interrotti della
legalità” avendo individuato proprio nel principio di legalità la condizione per
l’esistenza del diritto amministrativo (che è sorto proprio perché la norma applicata
al potere ne rende il suo esercizio tipico, prevedibile e giustiziabile) ha indicato
28
come una delle cause del decadimento dell’amministrazione in Italia sia ravvisabile
nella c.d.
decostruzione del diritto amministrativo, cioè nell’abbandono, talvolta
inconscio, del principio di legalità.
Gli effetti di tale tendenza politico-dottrinale sono sotto gli occhi di tutti e
non ne è ovviamente immune la nostra regione, come può agevolmente desumersi
dall’elencazione -necessariamente sintetica- delle patologie che hanno richiesto
anche nel decorso anno l’attenzione della Procura regionale:
a) Costruzione di opere pubbliche
inutilizzate o inutilizzabili, esorbitanti le
reali esigenze delle collettività locali, o con costi finali eccessivi rispetto a quelli
preventivati;
b) Debiti fuori bilancio specie a seguito di sentenze di condanna del giudice
civile; precaria situazione di bilancio anche a seguito dell’improvvisa sottoscrizione
di contratti sui derivati finanziari che-peraltro- non producono un immediato danno
perseguibile finendo però per condizionare l’operato futuro delle Amministrazioni
interessate.
c) Molteplicità di casi di disinvolto utilizzo di beni pubblici, cattiva cura degli
stessi, acquisto a costi eccessivi e loro sottoutilizzazione,
d) Erogazioni di provvidenze economiche indebite a favore dei c.d. falsi
invalidi;
e) Ricorso eccessivo a consulenze e convenzioni esterne specie in materia
legale e sanitaria senza previo vaglio delle professionalità interne;
f)
Affidamento crescente di servizi pubblici in outsorcing; notevole il
fenomeno delle cooperative sociali con costi crescenti a fronte della dichiarata
natura di ONLUS di tali organismi;
g) Mancanza di tempestivi controlli sulla utilizzazione di provvidenze
pubbliche anche di provenienza comunitaria: sono aumentati esponenzialmente i
casi di probabile distrazione di fondi pubblici comunitari dalle finalità per le quali
erano stati concessi; assolutamente insoddisfacente la gestione delle provvidenze
ex L.488/1992.
29
h) Appropriazione di somme di danaro dell’Amministrazione da parte di suoi
dipendenti “infedeli” (scuole, enti locali, ASL ).;
i) Discutibili procedure di assunzione, affidamento di funzioni dirigenziali e
progressioni verticali.
L’ATTIVITA’DELLA PROCURA REGIONALE
L’’Ufficio che ho l’onore di rappresentare e a cui è intestato in via esclusiva
l’onere di esercitare l’azione di responsabilità per danni al patrimonio pubblico ha
intensificato nell’’anno 2007 l’attività di contrasto agli illeciti di propria competenza:
la Procura regionale
ha
ormai raggiunto un livello di efficienza che comincia ad
essere apprezzabile ed apprezzato sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo.
Certamente le statistiche allegate potranno meglio evidenziare quanto testè
affermato e, tuttavia, esse devono essere lette tenendo presente che l’azione svolta
dalla Procura nel decorso anno costituisce il frutto del lavoro di due magistrati e di
un manipolo di personale amministrativo, cioè di una struttura assolutamente
insufficiente per rispondere adeguatamente alla domanda di giustizia che, anche in
tale settore, proviene dalla società civile.
L’organico ha, tuttavia, ricevuto proprio di recente il rafforzamento con
l’assegnazione di un altro magistrato, cui diamo il benvenuto, mentre a tutt’oggi
30
manca
vario
personale di area C e non è prevista alcuna unità di area A: tale
situazione frena senz’altro la piena operatività del potenziale inquirente presente.
Peraltro
l’intervento
della
Procura
contabile
continua
costantemente sollecitato attraverso istanze di ogni genere
ad
essere
sebbene deve
segnalarsi che nel decorso anno si è registrato un decremento delle denunce
pervenute quantificabile
nella misure del 20% (400 rispetto alle
500 dell’anno
precedente) che certamente non sembra ascrivibile alla istaurazione di un circuito
amministrativo virtuoso e che sconta, forse, il mancato recepimento da parte delle
Amministrazioni della nota interpretativa prot. n. PG 9434/2007 del 2/8/2007 del
Procuratore Generale presso la Corte dei Conti relativa all’obbligo di denuncia dei
danni erariali.
Sicchè le notitiae damni pervengono in forma qualificata essenzialmente dall’
Autorità giudiziaria ordinaria ed amministrativa, dall’Avvocatura dello Stato e dai
revisori dei conti, mentre ancora troppo poche segnalazioni pervengono dalle Forze
dell’Ordine, nonostante la meritoria attività di contrasto all’illegalità che esse
pongono quotidianamente in essere.
Anche associazioni rappresentative di interessi diffusi e privati cittadini
presentano denuncie, questi ultimi – per la verità – non di rado nella deprecabile
forma anonima.
In particolare mi sento di evidenziare il fenomeno delle denuncie di mala
gestio di beni pubblici
che ci sono pervenute -anche oralmente- da parte di
esponenti politici dell’opposizione negli enti locali che, ormai privati di ogni
possibilità di ricorso ad organi di controllo amministrativo, hanno in tal modo inteso
esercitare il ruolo di vigilanza che spetta all’opposizione.
Stimolanti sono state anche le segnalazioni e sollecitazioni
provenienti dal
mondo dell’informazione locale e nazionale che hanno evidenziato una serie di
asserite anomalie sulle quali non mancherà di soffermarsi questa Procura in questo
anno: mi riferisco, in particolare, alle roialties per il petrolio della Val d’Agri, ai
contatori mai utilizzati per la misura dei consumi idrici, ad alcune opere pubbliche
31
in provincia di Matera, etc..
Può affermarsi, dunque, senza tema di smentita che anche a seguito
dell’intervenuto e mai sufficientemente deprecato smantellamento di tutti gli organi
di controllo sugli atti delle pubbliche amministrazioni locali, la Procura della Corte è
emersa come il “front-office” cui ci si rivolge a difesa della legalità ed economicità
dell’azione amministrativa, concetti questi sinergici e non antitetici contrariamente
a quanto da taluni apoditticamente affermato negli anni scorsi.
Questa situazione obiettiva espone costantemente la Procura contabile
al
rischio di una non ricercata esposizione mediatica, sicchè particolare attenzione è
stata posta affinché l’azione della Procura fosse sempre circondata da comprensibile
riserbo fino all’adozione di atti formali conclusivi dell’istruttoria: devo però notare
che questo atteggiamento è stato talvolta frainteso e considerato sintomo di
disattenzione o debolezza nell’affrontare le problematiche sottoposte al vaglio
istruttorio specie quanto riguardano determinati enti pubblici.
Posso rassicurare tutti: la giustizia contabile in Basilicata ha bisogno dei suoi
tempi per poter rispondere adeguatamente alle attese dei cittadini e delle
amministrazioni a causa delle denunciate carenze ordinamentali e fattuali ma
svolge la
sua
funzione con
passione ed
imparzialità
senza incorrere in
strumentalizzazioni e nella consapevolezza che vi sono espressi limiti di legge alla
giustiziabilità di alcuni comportamenti che pure vengono percepiti dai cittadini come
costituenti sprechi di danaro pubblico!
Sin dall’inizio della mia esperienza nelle funzioni requirenti mi sono sempre
proposto di rendere l’ ufficio di Procura contabile trasparente, aperto a tutti e il più
rispondente possibile alle attese dei cittadini e delle Amministrazioni nella
convinzione che esso non debba mai essere percepito né come una minaccia
nè
come un ostacolo ai diritti risarcitori vantati dall’Amministrazione danneggiata e non
altrimenti azionabili.
Le difficoltà e le incomprensioni certamente non mancano ed è
valido l’insegnamento
sempre
di un padre della nostra Costituzione, Pietro Calamandrei,
32
secondo il quale “fra tutti gli uffici giudiziari il più arduo mi sembra quello del
pubblico accusatore, il quale come sostenitore dell’accusa, dovrebbe essere parziale
come un avvocato e come custode della legge, dovrebbe essere imparziale al pari di
un giudice“.
Grazie anche all’intelligente e costante
apporto del Vice Procuratore
Generale Ernesto Gargano, la Procura regionale ha emesso nel corso dello scorso
anno molteplici citazioni che hanno riguardato i più vari campi di operatività delle
amministrazioni locali mentre consistenti sono state sia le deleghe istruttorie alla
Guardia di Finanza,
che mantiene operante presso la Procura una propria unità
operativa (peraltro oggetto di una riorganizzazione che non ha ancora prodotto
apprezzabili miglioramenti funzionali), sia gli inviti a dedurre (24) sia le citazioni
che si sono attestate sul numero di 19 (erano
21 nel 2006), con circa cento
convenuti.
L’azione della Procura ha, comunque, sempre valorizzato i momenti di
garanzia del diritto di difesa dell’indagato, sicchè per cinque dei 24 inviti a dedurre
emessi si è proceduto all’archiviazione motivata del relativo procedimento, dopo la
presentazione delle controdeduzioni da parte degli indagati.
Per altro, quanto più è qualificata e circostanziata la notitia damni tanto più
può essere pronta la risposta della Procura: giova infatti ricordare che il P.M.
contabile non è investito di un generale potere di polizia finanziaria per cui senza
denuncia di un danno già verificatosi non può esercitare i suoi poteri d’indagine,
altrimenti potrebbe trasformarsi in un organo di controllo della P.A., in violazione
dei limiti costituzionali e ordinari fissati per le varie forme di sindacato (in tal senso
illuminante è l’insegnamento della Corte Costituzionale con la sentenza n.337 del
27.7.2005).
L’azione ad ampio raggio posta in essere dalla Procura nel 2007 può essere
esemplificata attraverso il richiamo del contenuto di alcune delle citazioni depositate
presso la Sezione giurisdizionale, mai seriali e sovente di notevole importo
economico; meritano menzione: le citazioni emesse nei confronti dei vertici
33
dell’Università della Basilicata per affidamento di incarichi esterni e per progressioni
economiche orizzontali; quelle per alcuni riconoscimenti di debiti fuori bilancio
ritenuti costituire danno erariale, quelle nei confronti di alcuni amministratori del
comune di Matera per incarichi esterni e affidamento di incarichi dirigenziali a
personale dipendente, quelle nei confronti della Provincia di Potenza per avere
sostenuto spese ingiustificate, quella nei confronti della Regione Basilicata per
incarichi conferiti ad ex dirigenti collocati in quiescenza, quelle nei confronti di
amministratori e dipendenti del comune di Melfi per una pluralità di condotte
ritenute dannose.
Altrettanto significativa è l’attività posta in essere dalla Procura
e ad oggi
sfociata in inviti a dedurre, della quale non è possibile riferire già in questa sede,
per l’esistenza del segreto istruttorio e a tutela dei diritti degli indagati.
Gli esempi riferiti offrono, comunque,
un significativo anche se non
esaustivo specimen delle cattive gestioni di danaro pubblico in Lucania: essi
rappresentano solo una parte dell’attività posta in essere dalla Procura e quindi dai
magistrati che presso di essa operano e che, peraltro, nell’esercizio delle proprie
funzioni incontrano difficoltà di ogni genere.
Si sente, ad esempio, la mancanza di
più incisivi poteri istruttori
sull’esempio di quelli riconosciuti al P.M. penale ma almeno di avere fondi sufficienti
per potersi avvalere di quelle professionalità necessarie per elevare il livello di
attenzione
ed
espletare
al
meglio
quelle
attività
istruttorie
richieste
dalla
complessità di talune notitiae damni.
Non è stata ancora introdotta, inoltre, una norma che preveda l’applicazione
anche nei rapporti fra P.M. di magistrature diverse dell’obbligo di informativa e
coordinamento di cui all’art.371 c.p.p. sicchè spesso la proficuità delle relazioni fra
gli Uffici di P.M. diversi è rimessa ai buoni rapporti interpersonali, come peraltro
accede costantemente in Basilicata!
34
CONSIDERAZIONI FINALI
La cerimonia d’apertura dell’anno giudiziario è l’occasione non soltanto per
riferire sull’attività svolta ma anche
per valutare le prospettive ed il ruolo della
nostra giurisdizione alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale delineatosi
durante l’anno di riferimento.
I mesi appena trascorsi hanno ancora una volta visto l’emanazione di alcuni
provvedimenti normativi che hanno interessato la Corte dei Conti, peraltro ancora
una volta in maniera
non strutturale e pertanto essi non hanno arrecato alcun
concreto contributo al potenziamento del ruolo dell’Istituto da sempre svolto di
tutore delle pubbliche finanze.
Ha anche superato il vaglio di costituzionalità – come riferito in precedenzail meccanismo introdotto dalla legge n.266 del 23 dicembre 2005 che è stato
definito con efficace prosa giornalistica “condono contabile” (art.1 commi 231-233):
esso, comunque,
pur ricalcando altre formule premiali cui siamo stati abituati in
questi ultimi anni in sede penale, ha un effetto perverso in quanto costringe le
Procure regionali prima e le sezioni giurisdizionali regionali poi a lavorare su ipotesi
di danno “commesse anteriormente al 1.1.2006” per le quali, ove poi si pervenga a
sentenza di condanna, basterà presentare appello e chiedere la “definizione
agevolata“, per ottenere la determinazione del quantum dovuto nella misura
massima del 30% della somma recata nella condanna emessa dal giudice di prime
cure.
35
Non v’è chi non veda come un simile meccanismo sia assolutamente
diseconomico in quanto necessita della proposizione di un appello per poter
giungere ad una definizione agevolata della controversia e certamente demotiva
nella conduzione delle attività d’indagine relative a notitae damni relative a fatti
commessi fino a tutto il 31.12.2005!
Le recenti vicende parlamentari non inducono ad ottimismo in merito alla
possibilità di ottenere quei provvedimenti che sono necessari per dare efficienza e
smalto all’azione delle Procure contabili e tale mancanza di attenzione è tanto più
censurabile
in quanto
continua
l’attività di affiancamento alla stessa di nuovi
comitati, commissari, autorità di cui certamente sentiremo parlare solo al momento
delle nomine dei relativi vertici e che, comunque, hanno un costo notevole per i
contribuenti,
centellinati gli
tanto
più
insostenibili
perché
stanziamenti alla magistratura,
contemporaneamente
vengono
a torto indicata genericamente
come antagonista del sistema politico.
Sicchè si è osservato che, ormai, sui conti pubblici degli enti locali, vigilano
cinque organismi e vi sono 20 adempimenti diversi, taluni dei quali introdotti
dall’ultima legge finanziaria che prevede l’inoltro alle Sezioni del controllo di una
ulteriore pletora di atti che certamente finirà per aggravare la situazione di questi
Uffici senza produrre alcun effettivo giovamento alle Amministrazioni interessate.
Sarebbe utile che nei programmi elettorali sui quali saremo chiamati a
pronunciarci nei prossimi mesi ci fosse uno specifica indicazione sul tipo di sistema
amministrativo che si vuole costruire, sui controlli ad esso applicabili e sulle
concrete modalità di esercizio delle funzioni di garanzia della Magistratura e di
quella contabile in particolare.
La situazione di “declino” del nostro paese, ormai certificata, postula
comunque un recupero dal basso della cultura della legalità in quanto la difesa dei
principi cardine del nostro ordinamento non può essere delegata ad un manipolo di
volenterosi Magistrati e uomini delle Istituzioni.
E’ infatti assolutamente da contrastare il convincimento secondo il quale la
36
conformità legale dell’azione amministrativa non sia più un valore condiviso e un
compito istituzionale di amministratori e dipendenti pubblici
ma una competenza
delle procure ordinaria e contabile!
E’ tempo che il legislatore prenda consapevolezza dell’erroneità di tutta una
serie di misure normative adottate nell’ultimo decennio che hanno aperto la strada
alla proliferazione incontrollata di organismi di diritto pubblico (nell’accezione
formulata dalla Corte di Giustizia europea)
per i quali sono state previste una
congerie di misure, confusamente interne e/o esterne, di audit e di verifica dei
saldi, prescrittive e collaborative, sulla gestione e sull’attività, sui parametri di
finanza e sul personale, la cui stessa ricognizione appare ardua ma dalla quale si
evince che fra i tanti parametri di valutazione manca il controllo di legalità.
In queste condizioni l’azione della Magistratura è quanto mai irta di ostacoli
e finisce per essere costretta ad interessarsi con sempre maggior frequenza delle
modalità di esercizio di quel
“munus publicum” di cui sono investiti molti uomini
politici, finendo per inasprire i relativi rapporti senza molto spesso pervenire in
tempi ragionevoli a sentenze in grado di definire determinate situazioni giuridiche
controverse.
Ma il problema andrebbe affrontato in radice, cioè non attraverso correttivi
frettolosamente approntati in sede di legge finanziaria, ma attraverso una
riaffermazione dell’Autorità della legge ( statale) in grado di garantire
una
strutturale semplificazione della nostra architettura istituzionale con conseguente
riduzione della spesa pubblica: quella che ci vuole è una poderosa cura dimagrante
dell’ Amministrazione in grado anche di ridurre quelle occasioni di cattivo esercizio
della funzione e che fanno , come dice la saggezza popolare “ l’uomo ladro!”.
Certo, i rapporti tra Stato, regioni ed enti locali dovrebbero ispirarsi al
principio della “leale collaborazione” più volte richiamato dalla
stessa Corte
Costituzionale trasformatasi da “giudice delle leggi” ad “arbitro dei conflitti” come
ha osservato il presidente emerito Zagrebelski: ma ciò
si realizza con sempre
maggiore difficoltà ove si tenga presente la caratteristica bipolare del nostro
37
sistema che comporta una forte contrapposizione fra forze politiche con un sistema
di competenze diarchiche estesamente previsto dopo la riforma del titolo V° della
Costituzione.
Quest’ultima, infatti, accrescendo il doppio livello di legislatori nazionale e
regionali anziché ridurlo (esistendo già anche quello comunitario) ha inutilmente
complicato il sistema delle Fonti primarie dell’Ordinamento e si è sovrapposta alle
varie riforme elettorali che hanno interessato tutte le assemblee rappresentative e
hanno da un lato aumentato il ricorso alle urne e dall’altro spesso svuotato gli
elettori di veri poteri decisionali.
In pochi anni è stato in gran parte
snaturato il previgente saggio sistema di
contrappesi fra poteri pubblici e fra Stato ed
autonomie: ne è risultato un
meccanismo complicato e costoso che macina inutilmente risorse ad ogni livello di
governo e che talvolta indulge a forme eccessive di assemblearismo, talaltra
consente nuovi “autoritarismi”, spesso crea artificiose contrapposizioni difficili da
mediare.
E’, ad esempio, dato di comune esperienza
delle Procure regionali della
Corte dei Conti quello per cui subentrando un’amministrazione locale ad un’altra di
diverso
colore
politico
ben
difficilmente
si
prosegue
amministrativo intrapreso essendo portati a respingere
lungo
un
percorso
comunque tutto ciò che
proviene da chi c’era in precedenza, con soluzioni di continuità dell’attività
amministrativa spesso traumatiche e comunque onerose per le collettività locali.
Insomma una sorta di novella e costosa tela di Penelope la cui tessitura
abbiamo qualche volta riscontrato anche qui in Basilicata!
Tali problematiche non
possono essere sottaciute in questa solenne
assemblea specie da parte di noi magistrati della Corte dei Conti, cultori del diritto
pubblico e attenti osservatori delle dinamiche finanziarie delle
varie Istituzioni
pubbliche, ciò anche a costo di passare per novelle “cassandre”!
In tale contesto la Giustizia contabile
ha cercato di trarre nuovi ambiti di
intervento dal sistema- Paese che si è venuto delineando in quanto la funzione
38
reintegratoria del patrimonio pubblico danneggiato ha acquistato particolare rilievo
in un’epoca di moltiplicazione dei centri di imputazione dell’agire amministrativo e,
dunque, di spesa che hanno un costo gestionale che sarà sempre più direttamente
proporzionale al carico fiscale gravante sui contribuenti delle singole collettività
territoriali ad essi facenti capo, ai sensi dell’art.119 della Costituzione.
Sotto questo profilo un ruolo fondamentale ricoprono le Procure regionali
della Corte dei Conti, quali uniche
titolari del potere di esercitare l’azione di
responsabilità nei confronti di amministratori e dipendenti pubblici infedeli per la
reintegrazione del patrimonio pubblico danneggiato.
Se si vuole però mettere in condizioni di funzionare egregiamente questi
Uffici che sono il motore dei giudizi di contabilità pubblica, costituenti la funzione
giurisdizionale principale della Corte dei Conti, costituzionalmente rilevante ai sensi
dell’art.103 della Carta fondamentale, è necessario che si adottino adeguati
provvedimenti di rafforzamento
degli stessi: le richiamate nuove sfere di
giurisdizione riconosciute recentemente dalla Corte di Cassazione rendono tali
scelte indilazionabili, pena la definitiva perdita di credibilità dell’Istituto!
Invero
efficacemente
l’esigenza
i fenomeni
di
monitorare
la
finanza
pubblica
e
contrastare
di “mala gestio” non costituisce una novità ma è
semplicemente divenuta più pressante in questi ultimi anni in cui si è costatato
che l’aumento esponenziale del disavanzo pubblico è stato anche la conseguenza
della moltiplicazione incontrollata
dei centri di spesa che si è registrata in
contemporanea alla enfatizzazione della autonomia decisionale degli stessi.
In tale ottica va con forza affermata la necessità di ridare fiducia e vigore
all’intera funzione giurisdizionale che è caratterizzata da unità d’intenti in tutte le
sue articolazioni magistratuali e nei cui confronti, invece, si sono
riversati attacchi
spesso ingenerosi che finiscono anche per impedire una seria analisi autocritica da
parte del corpo magistratuale stesso.
Una serena e pacata riflessione sulle conseguenze di una delegittimazione
della Magistratura a vantaggio di sempre nuove autorità “di controllo”, “Alti
39
commissari”, “Garanti” e “Difensori civici” tutti con i loro costi, dovrebbe indurre a
qualche riflessione specie da parte della classe forense che troppo spesso
ingiustamente si contrappone alla magistratura che anche nell’esercizio delle
delicate funzioni requirenti, deve essere permeata da
quella cultura della
giurisdizione che costituisce il sale di ogni attività magistratuale e a cui faceva
riferimento il Calamandrei nella frase richiamata
nella parte iniziale di questa
relazione.
In tale contesto la Corte dei Conti, che ha sempre dimostrato di possedere
le necessarie doti di riflessione ed equilibrio, ha la legittima aspirazione a vedere
finalmente conclamata
in materia di contabilità pubblica la sua
giurisdizione
generale ed esclusiva sulla scorta anche dei più recenti insegnamenti della Corte
regolatrice (in particolare l’ ordinanza n.4511 del 30.3.2006) che sono riassumibili
nel principio secondo il quale
“ la responsabilità amministrativa è configurabile
ogni qual volta vi sia una distrazione di beni pubblici dagli scopi per i quali essi sono
stati erogati ed è in questa cattiva gestione che risiede l’ingiustizia del danno e la
giurisdizione segue la natura del bene a prescindere dalla natura del soggetto che
lo gestisce o dell’organizzazione nella quale questi agisce”.
Certo i tempi non sono dei migliori per parlare di interventi legislativi di
sistema
che pure sarebbero urgenti , attesa la grave situazione di disagio
istituzionale, economico e sociale in cui versa il nostro Paese e che, ai tempi
dell’antica Roma repubblicana, avrebbe legittimato l’emanazione di un “ Senatus
consultum ultimum” !
Il perseguimento della tutela dell’interesse pubblico non
che
essere
rimesso
allo
spirito
di
servizio
di
chi
opera
può, nelle more,
nella
Pubblica
Amministrazione specie in funzioni apicali ed esponenziali capaci di visibilità e di
esercitare un magistero d’influenza in grado di invertire la tendenza ed originare un
circuito virtuoso di cui si sente tremendamente bisogno.
Gli Uffici della Corte di Basilicata, dal canto loro, sono pronti- pur fra le
segnalate difficoltà- a dare il loro contributo di operatività potendo comunque
40
contare su Magistrati e personale amministrativo ampiamente motivati nonché sulla
preziosa collaborazione con tutte le forze di Polizia cui va la nostra gratitudine per
il costante impegno a tutela della collettività.
Mi preme in particolare ricordare che i risultati raggiunti dalla Procura non si
sarebbero potuti realizzare senza il fattivo impegno della Guardia di Finanza, senza
il continuo scambio di preziose informazioni investigative con l’Arma dei Carabinieri
e la Polizia di Stato con cui si è instaurato un eccellente rapporto professionale ed
umano provvido di fruttuose conseguenze già in parte percepibili.
In questa terra che ha dato i natali a grandi statisti, giuristi e pensatori vi
sono tutti i presupposti per dare avvio ad un circuito virtuoso che ci faccia ritrovare
l’orgoglio di appartenere ad una nazione coesa e amministrata in maniera moderna
ed
efficiente attraverso precetti normativi chiari e generali: vi è qui, infatti, un
tessuto
sociale
sostanzialmente
sano
che
costituisce
l’humus
per
tanti
amministratori e dipendenti pubblici che qui operano laboriosamente curando con
oculatezza e con la diligenza del “bonus pater familias” gli interessi delle collettività
locali.
Ad essi, qui degnamente rappresentati, a tutte le Forze di Polizia, ai
dipendenti della Corte dei Conti, va il mio ringraziamento che estendo sentitamente
a tutti i presenti per l’attenzione riservatami che costituisce sicura incoraggiante
conferma del credito conquistato attraverso la quotidiana attività dagli Uffici della
Corte dei Conti in Basilicata.
Assicuro che anche nel nuovo anno le funzioni istituzionali saranno svolte
con il consueto impegno al servizio dei cittadini e nel più assoluto rispetto della
Legge e dell’uguaglianza di tutti i cittadini dinnanzi ad essa.
Alla luce delle suesposte considerazioni, Le chiedo
Sig. Presidente
di dichiarare aperto, nel nome del popolo italiano, l’anno giudiziario 2008
della Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Basilicata.
Potenza, 19 febbraio 2008
41
IL PROCURATORE REGIONALE
Michele Oricchio
ATTIVITA' DELLA PROCURA
Anno 2005
Anno 2006
Anno 2007
83
105
89
314
357
256
110
23
3
Istruttorie aperte su
impulso di privati
cittadini o Associazioni
Istruttorie aperte su denuncia
amministrazioni pubbliche
Istruttorie aperte su segnalazione Autorità
Giudiziaria
Istruttorie aperte su notizie stampa
Istruttorie aperte d'ufficio
Totale istruttorie aperte
Audizioni libere
Militari della Guardia di Finanza assegnati
al Drappello
Militari della Guardia di Finanza assegnati
al Drappello operante presso questa sede
21
3
531
66
Ispettori: n.5
Sovrintend. n.1
Ispettori: n.5
Sovrintend. n.1
24
1
510
42
Ispettori: n.9
Sovrintend. n.1
Ispettori: n.4
26
26
400
24
Ispettori: n.8
Ispettori: n. 3
Numero indagini assegnate al Drappello
78
44
22
27
917
66
628
33
573
Numero indagini concluse dal Drappello
Richieste istruttorie
42
Archiviazioni
Numero inviti a dedurre
Citazioni
Numero convenuti
Appelli
Atti di riassunzione
905
35
21
80
2
0
525
29
21
99
2
1
276
24
19
85
1
0
ATTIVITA’ DEL DRAPPELLO DELLA GUARDIA DI FINANZA
Anno 2006
Deleghe pervenute
44
Deleghe evase
66
Deleghe giacenti
90
Persone segnalate per responsabilità
patrimoniali
59
Danni erariali segnalati
€ 15.290.399,00
Persone segnalate all’Autorità Giudiziaria
ordinaria
1
43
Anno 2007
22
33
79
39
€ 13.362.551,71
1