Corte dei Conti
RELAZIONE
del Procuratore regionale
MICHELE ORICCHIO
per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2009
della Corte dei Conti
in Basilicata
Potenza 20 febbraio 2009
Presidente
Dott. Adriano Festa Ferrante
Ambrogio Lorenzetti
Effetti del Buon Governo
1337-1340, Siena Palazzo pubblico, sala dei nove
Procura regionale
della Basilicata della
Corte dei Conti
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Relazione svolta dal Procuratore regionale, dr. Michele
Oricchio, in occasione della cerimonia di inaugurazione
dell’anno giudiziario 2009
della Sezione giurisdizionale della Basilicata
Indice:
Saluto ……………………….…………………………….…pag.
Considerazioni introduttive…………………………………….pag.
Il quadro normativo e giurisprudenziale…………………………pag.
La giustizia contabile in Basilicata …………………....……….pag.
Ruolo ed andamento della P.A……….. ……………………….pag.
L’attività della Procura Regionale …………………………….pag.
Considerazioni finali.…. .…………………………………….pag.
Dati statistici………………………………… ……….…... pag.
Sig. Presidente
Signori Consiglieri
Autorità civili e militari, politiche e religiose
Esponenti del libero foro e della società civile
Signore e signori qui convenuti numerosi,
nel prendere la parola in questa solenne assemblea, porgo anch’io con vero piacere
a tutti Voi un cordiale saluto di benvenuto nella sede lucana della Corte dei Conti
ove tutti gli Uffici dell’Istituto operano ormai da diversi anni, ciascuno nelle
rispettive competenze, con il comune intento di difendere il pubblico erario.
Certo tale scelta comporta una limitata disponibilità di spazi e, pertanto, ci
scusiamo sin d’ora se qualche problema logistico possa essere sorto ma riteniamo
che questa sia la sede naturale per la cerimonia d’apertura dell’anno giudiziario
contabile che,
lungi
confermarsi come
dall’essere
uno
stanco rituale autocelebrativo,
vuole
l’occasione principale se non l’unica offertaci dall’Ordinamento
per rendere edotti tutti i cittadini dell’opera da noi svolta nei dodici mesi appena
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trascorsi, dei risultati ottenuti e delle prospettive di lavoro che si aprono nel nuovo
anno.
In sintonia con il Presidente Festa Ferrante , e con il contributo di tutte le
componenti istituzionali che vorranno intervenire, intendiamo effettuare un’analisi
obiettiva dell’attività della
giustizia contabile e, conseguentemente,
della spesa
pubblica in Basilicata , in modo da sollecitare la riflessione di tutti i cittadini sullo
stato di salute delle Istituzioni locali che non può essere disgiunto, però, da quello
più generale relativo allo stato della Pubblica Amministrazione italiana , in quanto
esse sono percorse da dinamiche intimamente connesse ed interessate anche da
comuni disfunzioni che minano la fiducia dei cittadini nelle Istituzioni pubbliche e,
quindi, quel “contratto sociale” che ne costituisce il fondamento e della cui
rinnovata esigenza si sente fortemente il bisogno in questi tempi di crisi socioeconomica globale.
Infatti l’anno appena trascorso è stato segnato dalla slatentizzazione prima
negli Stati Uniti d’America e poi in tutto il mondo, di una delle più gravi crisi
economiche dal secondo dopoguerra che ha investito anche il nostro Paese creando
ulteriori povertà, incognite e tensioni sociali a fronte delle quali diventa ancora più
insopportabile
ogni
deviazione
da
quei
canoni
di
buon
andamento
dell’Amministrazione sanciti solennemente dall’art.97 della Costituzione .
La magistratura tutta, ora più che mai, è dunque chiamata a svolgere un
ruolo fondamentale nel reprimere le diffuse illegalità e le ipotesi di mala gestio di
danaro pubblico senza che nessun amministratore debba o possa sentirsi “legibus
solutus” o, al contrario oggetto di azioni giudiziarie persecutorie per il sol fatto che
esse vengano esercitate .
In questo delicato contesto un saluto particolarmente grato e deferente va al
Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano che costantemente richiama tutte le
Istituzioni alla loro missione fondamentale che è quella – talvolta negletta - di
soddisfare l’interesse pubblico generale in coerenza con i principi costituzionali , e
che nel recente messaggio pronunciato a Vittorio Veneto il 4 novembre 2008 in
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occasione del 90° anniversario dell’Unità nazionale , ha osservato che “La libera
competizione sociale e politica democratica, il libero confronto ideale e culturale , il
libero esercizio dei diritti individuali e collettivi , compreso il diritto al dissenso e
all’opposizione , sono pienamente compatibili con il senso di appartenenza alla
comunità nazionale che anche attraverso il drammatico cimento della Prima guerra
mondiale abbiamo sempre più riconosciuto e vissuto come fondamento del nostro
essere cittadini italiani . Un senso di appartenenza che implica consapevolezza della
complessità delle sfide che stanno oggi dinanzi all’Italia e dunque della necessità di
non sfuggire al dovere dell’impegno comune e solidale, al di là di ogni legittima e
fisiologica dialettica di posizioni , per salvaguardare il tessuto unitario del Paese e
garantirgli un futuro migliore” .
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CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE
La cerimonia inaugurale dell’anno giudiziario , ormai comune a tutte
magistrature, ha
le
la funzione di momento di riflessione e di autorevole foro di
confronto interno ed esterno sulle problematiche connesse all’esercizio della
giurisdizione: confronto cui sono chiamati tutti gli operatori del diritto ed, in primo
luogo, l’avvocatura che con compiacimento vediamo qui essere autorevolmente
rappresentata.
Anche quest’anno sono state confermate le modalità di svolgimento della
cerimonia inaugurale del nostro anno giudiziario, che divergono sensibilmente da
quelle in essere – a seguito di recenti riforme- nelle Corti d’Appello: presso di noi,
infatti, in assenza di specifico dettato normativo l’Organo di autogoverno ha
ritenuto
di dover mantenere un ruolo forte alla figura del Pubblico Ministero
accanto a quello dell’avvocatura, nel rispetto dell’art.111 della Costituzione ma nella
consapevolezza che egli è il titolare esclusivo dell’azione risarcitoria
a favore di
tutti gli enti pubblici operanti nel territorio di competenza al fine di tutelare i
cittadini non “uti singuli” ma “uti societas” ed in quanto contribuenti.
Mi piace a tal proposito richiamare alla Vostra attenzione le parole- oggi più
che mai
attuali- usate dal Prof. Giovanni Leone nel suo manuale di diritto
processuale penale per descrivere questa delicata ed insostituibile funzione, già
mirabilmente tratteggiata dal Calamandrei : “Il Pubblico Ministero opera all’interno
del rapporto giuridico processale come parte pubblica e, dunque, sui generis in
quanto agisce nell’interesse dello Stato (tanto persona che comunità) per un fine di
diritto pubblico: egli nella sua attività rimane pertanto obbligato a quei doveri di
lealtà e obiettività che sono tipici di ogni pubblica funzione “(Jovene-Napoli 1985).
Quanta distanza etica e culturale dalla concezione di “Avvocato dell’accusa”
che oggi si intende introdurre nel nostro Ordinamento Giudiziario !
Nei giorni scorsi abbiamo assistito alle cerimonie di inaugurazione dell’anno
giudiziario presso la Corte di Cassazione e le Corti territoriali dei colleghi ordinari
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ove non sono mancati
momenti di serrato confronto fra tutti gli operatori del
diritto, in buona parte
riconducibili alle difficoltà in cui operano magistrati ed
avvocati penalisti e civilisti anche a causa dei gravi ed irrisolti problemi connessi al
funzionamento e ai tempi di durata di quella giustizia.
Ci sentiamo di affermare con un pizzico di orgoglio che innanzi alla Giustizia
contabile, ed
in particolar modo
qui in Basilicata, si è fin’ora respirata un’aria
diversa e, pertanto, questa cerimonia può anche consentire di elevarsi al di sopra
degli affanni quotidiani costituiti dall’esame dell’attività giudiziaria svolta, per
sollecitare una serena
riflessione collettiva sul generale funzionamento delle
Istituzioni e della pubblica Amministrazione nel nostro Paese
particolare,
nonché
sul
relativo
rapporto
costi-benefici:
divenuto di particolare attualità negli ultimi tempi
e
in Basilicata in
argomento,
questo,
in quanto oggetto non più
soltanto di confronto politico e dottrinario ma di dibattito culturale e civile.
Varie trasmissioni televisive ed articoli di stampa hanno, infatti, avuto il
merito di richiamare l’attenzione dei cittadini
su gravi episodi di dissipazione di
pubbliche risorse , quasi sempre venuti alla luce solo a seguito di indagini
giudiziarie a causa di un sistema di amministrazione complesso che non conosce più
seri controlli di legittimità e di gestione.
In tale contesto ambientale la cerimonia
di inaugurazione dell’anno
giudiziario innanzi alla Corte dei conti riveste la duplice valenza di autorevole
momento di visibilità e conoscenza della nostra magistratura ma anche di riscontro
obiettivo delle sensazioni diffuse tra i cittadini , attraverso il pubblico referto delle
acquisizioni raggiunte sul piano processuale in ordine al livello di funzionamento
della Pubblica Amministrazione .
Il giudizio di responsabilità che si celebra innanzi alla Corte dei Conti
costituisce, infatti, il luogo privilegiato per testare lo stato di salute delle pubbliche
amministrazioni interessate e per verificare se , nel caso fatto oggetto di azione
giudiziaria, si sia violato il principio di efficienza dell’azione amministrativa che , non
disgiunto da quello di legalità, deve ( o, più realisticamente, dovrebbe ) costituire la
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stella polare di ogni azione amministrativa , ai sensi dell’art.1 comma 1 della legge
n.241/1990. Ancora una volta registriamo con piacere la presenza in questa aula di
numerosi rappresentanti del mondo dell’informazione, nella certezza che essi
possano essere il giusto tramite fra l’Istituzione e i cittadini lucani, i quali devono
avere cognizione di quanto questa magistratura fa per tutelare il patrimonio
pubblico in quest’ambito regionale e ciò anche al fine di metterli in condizione di
poter esprimere in maniera informata il proprio consenso nei diversi momenti di
partecipazione democratica.
Peraltro
la Procura regionale, che ho l’onore di dirigere ormai da cinque
anni, credo abbia dimostrato di porre sempre la massima attenzione al principio in
base al quale i magistrati devono parlare solo attraverso i propri provvedimenti
formali
rifiutando ogni tentazione di “gogna mediatica” e se qualche notizia su
indagini in corso ( peraltro imprecisa) è stata divulgata , certamente non se ne può
far carico a questo
Ufficio inquirente , almeno fino a prova contraria!
Il corretto funzionamento dei mezzi di informazione operanti sia per via
tradizionale che telematica è essenziale alla crescita della società civile della nostra
Nazione e, sotto questo profilo, la situazione in cui versa la Basilicata può essere
considerata più che soddisfacente in quanto pur a fronte di una popolazione
numericamente contenuta, si registra un discreto pluralismo informativo, cui
sovente attinge la Procura attraverso complete rassegne stampa, televisive e dei
siti “internet” che consentono
di
acquisire testimonianze sulla vita civile nella
regione e, talvolta, anche utili elementi di conoscenza di “notitiae damni”.
Ringrazio, pertanto, i giornalisti
qui convenuti per l’insostituibile ruolo
esercitato, confermando l’intenzione di prestare sempre massima attenzione alla
preziosa attività informativa da essi svolta .
Sono fermamente convinto che il prestigio di ogni Istituzione cammina sulle
gambe degli uomini che la rappresentano: posso in coscienza affermare che qui –
in Basilicata- ho costatato sempre l’esistenza di un sentimento di rispetto
per la
Corte – in tutte le sue articolazioni - in quanto rappresentata da uomini ritenuti
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degni della fiducia loro accordata dai cittadini per avere operato nell’esclusivo
interesse pubblico cercando di applicare la legge in modo che essa sia veramente “
uguale per tutti”.
Ormai lavoro in Basilicata – pur con alcune interruzioni – da quindici anni e
mi sento particolarmente legato a questo territorio anche perché provengo dal
vicino Cilento, terra che storicamente appartiene alla c.d. “Grande Lucania” in
favore della cui costituzione si stanno organizzando vari convegni che vedono una
notevole e spontanea partecipazione popolare : ciò conferma dell’esistenza di un
diffuso malessere per l’attuale assetto istituzionale locale, che certo rischia di
accentuarsi
con l’approvazione e l’attuazione della legge introduttiva del c.d. “
federalismo fiscale” (attualmente AS 1117: “Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione” approvato il
22.1.2009 ed attualmente trasmesso all’esame della Camera dei Deputati,
nonostante sia tutt’ora privo di un attendibile studio sui relativi costi e sui benefici
realisticamente conseguibili! ) .
Assicuro, dunque, che l’azione della Procura contabile lucana , rafforzatasi
nel 2008 a seguito dell’ assegnazione di un altro valente magistrato è stata e sarà
sempre improntata ad una meditata valutazione dei fatti portati alla nostra
cognizione molto spesso attraverso accorate richieste di intervento provenienti da
una popolazione fortunatamente
non assuefatta ai
fenomeni della cattiva
amministrazione e fiduciosa nel nostro operato .
Credo che una serena analisi delle nostre iniziative giudiziarie
dimostri
incontestabilmente come esse abbiano risposto all’unico canone della ricerca del
ripristino
della
legalità
finanziaria
ritenuta
violata
da
malaccorte
condotte
amministrative e come esse siano state senz’altro coerenti con le forze disponibili :
non posso qui non ricordare come il braccio operativo di questa Procura è
essenzialmente fondato sul drappello di Finanzieri operanti in sede , ridottosi
oramai a tre unità
e sulla preziosa collaborazione con tutte le forze dell’ordine
spesso- però- condizionata dai numerosi impegni istituzionali di queste ultime .
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Nelle mie precedenti
relazioni ho già avuto modo di
sottolineare
l’importanza che, nell’ambito del sistema delle garanzie giudiziarie delineato dalla
nostra Costituzione, riveste la giurisdizione di responsabilità amministrativa non
soltanto sotto un profilo meramente finanziario, con riguardo al reintegro del
patrimonio pubblico danneggiato, ma forse soprattutto, in funzione della superiore
esigenza di giustizia sostanziale in virtù della quale è necessario che comportamenti
dannosi
per
la
collettività
non
siano
lasciati
privi
di
risposta
da
parte
dell’Ordinamento giuridico o rimessi quasi esclusivamente al giudizio elettorale ,
come sembra preferire una
corrente del pensiero politico
attuale non priva di
connotati utopistici e demagogici !
Ma , fortunatamente , l’Ordinamento costituzionale vigente prevede ancora
un sistema di controlli giudiziari nel cui solco si inserisce l’attività della Procura
contabile Lucana che , non certo per smania di protagonismo o di giustizialismo , si
è sempre mossa (con i lusinghieri risultati di cui riferirò di qui a poco) e intendo
che si muova con sempre maggiore incisività attraverso indagini mirate in tutti i
settori della vita pubblica
malversazioni
che hanno formato oggetto di segnalazioni di possibili
al solo scopo di
difendere- anche in chiave general-preventiva-
l’integrità patrimoniale delle amministrazioni pubbliche di Basilicata, cioè la loro
ricchezza dalla cui corretta gestione dipende il definitivo rilancio economico di
questa terra e dei suoi abitanti, anche in considerazione della tendenziale
autonomia finanziaria di entrata e di spesa che il nuovo articolo 119 della
Costituzione sancisce per tutte le autonomie locali.
Oggi più che mai, dunque, la Corte dei Conti riveste e difende le funzioni di
Istituto posto a
garanzia della corretta gestione della finanza pubblica : tale
vocazione naturale dell’Istituto , peraltro, anche nel 2008 non sembra essere stata
assecondata dal legislatore che, in particolare , con il disegno di legge recante la
“Delega al governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro
pubblico”(c.d. “D.D.L.Brunetta, approvato dal Senato nel dicembre del 2008 ed
attualmente all’esame della Camera) ha introdotto pesanti modifiche all’assetto dei
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controlli che viene appesantito e ridisegnato in chiave
verticistica e centralizzata
e ha stravolto la composizione e le funzioni dell’Organo di autogoverno con grave
ed insanabile vulnus all’assetto magistratuale dell’Istituto .
Nel mentre ciò accade l’organico del personale di magistratura della Corte
dei Conti, che ammonta a poco più di cinquecento unità, si riduce costantemente a
causa dei pensionamenti e siamo ormai giunti ad un livello di scopertura superiore
al
30 % che non si riesce a ridurre nonostante i concorsi unici nazionali si
svolgano a cadenza annuale .
Ne
consegue
che
è
velleitario
pensare
che
manipoli
di
magistrati
“asserragliati” nei capoluoghi di regione - quand’anche dotati di spirito di
abnegazione- possano svolgere soddisfacentemente le molteplici ed eterogenee
funzioni di controllo e giurisdizione che l’Ordinamento intesta all’Istituto e che
dovrebbero sopperire alla conclamata mancanza di efficaci sistemi di controllo
interno e ad un non esaltante livello di “pubbliche virtù”! .
Nonostante tali indubbie difficoltà , gli Uffici della Corte in Basilicata hanno
espletato una notevole mole di lavoro che è stata resa possibile anche per la
professionalità ormai acquisita dal personale Amministrativo .
A quest’ultimo – in particolare – va il mio incondizionato ringraziamento per
la dedizione che presta nell’espletamento dei propri compiti e per il costante
supporto reso all’azione dei magistrati: proprio tali indubbie qualità consentono la
realizzazione di una cerimonia complessa come quella che qui ci vede riuniti per
interrogarci sullo stato della pubblica amministrazione in terra di Lucania .
IL QUADRO NORMATIVO E GIURISPRUDENZIALE
Abbiamo già evidenziato come anche durante lo scorso anno vi siano state
alcune novità legislative e giurisprudenziali che meritano di essere menzionate per
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concorrere a delineare il quadro giuridico entro il quale si è potuta sviluppare
l’attività della Procura contabile .
Ciò è tanto più necessario in quanto registriamo un interesse crescente dei
cittadini verso l’operato della Corte dei Conti con una reiterata richiesta di
giustiziabilità
di comportamenti di amministratori e dipendenti pubblici ritenuti
censurabili: non v’è, però, una chiara percezione dei limiti entro i quali può
muoversi la Magistratura contabile che – a differenza di quella ordinaria - ha una
copertura costituzionale limitata agli artt.100 ( per il controllo) , 103 (per la
giurisdizione) e 108 (per il Pubblico Ministero).
Quanto alla
legislazione ordinaria, vi è una stratificazione spesso
scomposta di norme di vario tenore che certamente hanno ridotto il livello di
certezza del diritto esistente ed hanno finito per incidere negativamente sull’attività
inquirente e giudicante di questa Magistratrura , con
conseguente delusione di
alcune legittime aspettative presenti nelle collettività territoriali.
In altri termini, in questi ultimi tempi abbiamo assistito ad una crescente
interesse dei cittadini verso il funzionamento della res publica, confermato anche
dal successo editoriale dei saggi che si sono interessati della cattiva gestione del
danaro pubblico a fronte del quale fenomeno le risposte del potere legislativo sono
state quanto meno carenti per le forti tensioni che si registrano sia all’interno della
classe politica , sia fra questa e la magistratura che certamente non è esente da
responsabilità ma che troppo spesso si trova ad agire in una direzione opposta a
quella della classe dirigente del Paese, sempre più
insofferente
nei confronti di
ogni forma di controllo giudiziario, l’unico ancora dotato di sufficiente autonomia e
di una qualche effettività !
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Comunque, procedendo ad una rapida rassegna delle più recenti novità
legislative, merita di essere citata la legge n. 133
“Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni
urgenti
per
lo
sviluppo
economico,
la
semplificazione,
la
competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria".
Si tratta della c.d. “finanziaria d’estate” del 2008 che all’art.20 dedicato alle
“ disposizioni in materia contributiva” prevede l’obbligo per i Comuni di trasmettere
all’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale le comunicazioni relative ai decessi ed
alle variazioni di stato civile entro due giorni dalla data dell’evento precisando che ,
in caso di ritardo nella predetta trasmissione “ il responsabile del procedimento ,
ove ne derivi pregiudizio , risponde a titolo di danno erariale “.
Il legislatore sembra, dunque, proseguire nel percorso di tipizzazione delle
fattispecie di responsabilità amministrativa come risulta anche dalla lettura
dell’art.28 della legge n.2/2009 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, recante “misure urgenti per il sostegno a
famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il
quadro strategico nazionale”) che , sotto la rubrica “Escussione delle garanzie
prestate a favore della P.A. così dispone :
“1. Le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, escutono le fideiussioni e le polizze fideiussorie a
prima richiesta acquisite a garanzia di propri crediti di importo superiore a
duecentocinquanta milioni di euro entro trenta giorni dal verificarsi dei presupposti
dell'escussione; a tal fine, esse notificano al garante un invito, contenente
l'indicazione delle somme dovute e dei presupposti di fatto e di diritto della pretesa,
a
versare
l'importo
garantito
entro
trenta
giorni
o
nel
diverso
termine
eventualmente stabilito nell'atto di garanzia. In caso di inadempimento del garante,
i predetti crediti sono iscritti a ruolo, in solido nei confronti del debitore principale e
dello stesso garante, entro trenta giorni dall'inutile scadenza del termine di
pagamento
contenuto
13
nell'invito.
2. I dipendenti pubblici che non adempiono alle disposizioni previste dal comma 1
del presente articolo sono soggetti al giudizio di responsabilita' dinanzi alla Corte
dei conti.”
Certo quello che sta più o meno inconsapevolmente seguendo il legislatore è
un percorso accidentato sotto il profilo concettuale che può approdare ad
una
responsabilità sanzionatoria o ad un concetto di responsabilità per danno erariale
di
tipo
“punitivo”
,
che
potrebbe
inquadrarsi
nella
fattispecie
presente
nell’ordinamento della maggior parte dei singoli stati degli Stati Uniti in base alla
quale
il riconoscimento dei c.d. “danni punitivi” è rimesso alla discrezione del
Giudice e tende al perseguimento di quattro obiettivi principali:
1. la punizione dell'autore del torto;
2. costituire un efficace deterrente per l'autore del pregiudizio ed altri
potenziali trasgressori quando la mera compensazione del danno non è tale da
condizionare il comportamento;
3. remunerare l'attore per il suo impegno nell'affermazione del suo diritto dal
momento che contribuisce ad un contestuale rafforzamento dell'ordine legale;
4. attribuire alla vittima un'aggiunta al semplice risarcimento del pregiudizio
sofferto quando esso è da ritenersi insufficiente.
In attesa che si chiariscano la natura e gli ambiti di questa “nuova conformazione
della responsabilità amministrativa”, deve evidenziarsi che non vi sono , invece,
novità di rilievo per la Corte dei Conti nella manovra finanziaria per il 2009 che –
anticipata in gran parte dalla richiamata legge 133 del 2008 – è risultata
completata con la
legge 203 del 2008 , che ha segnato un gradito “ritorno alla
normalità” nel legiferare , essendo composta da soli quattro articoli , ognuno
composto da pochi commi !.
Sul piano locale, il legislatore regionale
ha emanato nel 2008
33 leggi sicchè,
come ha osservato il dorso economico del Corriere del Mezzogiorno , ognuna di
esse è costata ai contribuenti €.780.606, essendosi speso per il funzionamento del
(solo) Consiglio regionale in detto anno €.25.760.000,00.
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Può sembrare un’enormità , ma colloca la nostra regione fra le più “parsimoniose” ,
essendo ben maggiore il costo delle altre assemblee elettive regionali ( specie
meridionali) , anche in relazione ai provvedimenti varati.
Le leggi regionali
anche nell’anno appena trascorso hanno generalmente un
contenuto essenziale e,
per la verità, non presentano profili di particolare
interesse per l’attività della giustizia contabile ad esclusione:
a) della legge 27 giugno 2008 , n.11 recante norme di riordino territoriale degli
enti locali e delle funzioni intermedie , anche in applicazione della legge
24/12/2007 n.244 (finanziaria per il 2008);
b) della legge 1 luglio 2008, n.12 recante il “ Riassetto organizzativo e
territoriale del servizio sanitario regionale”
c)
della legge finanziaria per il 2009 (legge 24 dicembre 2008 n. 31).
Le prime due leggi hanno finalmente concretizzato l’ iter non certo agevole
per la razionalizzazione
degli enti sub-regionali , atteso che altra legge ( la 7
agosto 2008, n.21) ha contemporaneamente previsto la ricapitalizzazione per un
importo di €.3.706.574,00 della società quasi interamente partecipata dalla regione
denominata “Metapontum Agrobios” a r.l. , operante in un ambito in gran parte
sovrapponibile con quello in cui istituzionalmente opera già l’ARPAB, fruente di
contributi regionali per €.7.680.000,00 ex art.4 della citata legge 30/2008 .
L’intera vicenda è all’attenzione di questo requirente che deve invece
salutare con soddisfazione la collaborazione intrapresa nello scorso anno con la
neo-istituita V° Commissione consiliare permanente del Consiglio regionale che ha il
compito di “ controllare e verificare la coerenza degli atti con il programma
regionale di sviluppo e con gli atti di programmazione economico finanziaria”.
Sul piano giurisprudenziale ha trovato, innanzitutto conferma il
fondamentale della Corte Costituzionale, sia quale
ruolo
arbitro nello scontro fra poteri,
accentuatosi con la mai troppo deprecata riforma del Titolo V° della Costituzione,
sia quale garante dei principi fondamentali del nostro Stato . Si segnalano in
proposito :
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a)
la sentenza 24 ottobre 2008 n.351
che, nel dichiarare l’illegittimità
costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione Lazio 13 giugno
2007, n. 8 (Disposizioni concernenti cariche di organi di amministrazione di enti
pubblici dipendenti decaduti ai sensi di norme legislative regionali dichiarate
illegittime dalla Corte costituzionale), afferma, tra l'altro, che forme di riparazione
economica, quali, ad esempio, il risarcimento del danno o le indennità riconosciute
dalla disciplina privatistica in favore del lavoratore ingiustificatamente licenziato,
non possono rappresentare, nel settore pubblico, strumenti efficaci di tutela degli
interessi collettivi lesi da atti illegittimi di rimozione di dirigenti amministrativi ;
b) la sentenza 2 luglio 2008 n.242 che, ancora in tema di c.d. condono
contabile, nel dichiarare inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell’articolo 1, commi 231, 232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2006), sollevata, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dalla Corte
dei conti, Sezione terza di appello, conferma che la ratio delle norme citate è
soltanto quella di ottenere una accelerazione del processo, nonché un rapido
incameramento da parte dell’Erario almeno delle somme di minore entità, e non
quello di configurare una ipotesi di condono.
La Corte di Cassazione, a sua volta, ha ormai consolidato il suo orientamento
favorevole ai c.d. “plessi giudiziari” in base al quale ha ripetutamente affermato la
provvista di giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità
amministrativa di amministratori e dipendenti di enti pubblici e società per azioni a
prevalente capitale pubblico, in quanto l’attività dagli stessi posta in essere è
ascrivibile alle materie della “contabilità pubblica”di cui all’art.103, secondo comma
della Costituzione.
Tale indirizzo aveva peraltro trovato proprio nel 2008 conferma legislativa “
a contrario” nell’art.16 bis del d.l. n°248/2007 (c.d. “milleproroghe”), convertito in
l. n°31/2008, il quale prevede che : “per le società con azioni quotate in mercati
regolamentati,
con
partecipazione
anche
16
indiretta
dello
Stato
o
di
altre
amministrazioni o di enti pubblici, inferiore al 50%, nonché per le loro controllate,
la responsabilità degli amministratori e dei dipendenti è regolata dalle norme del
diritto
civile
e
le
relative
controversie
sono
devolute
esclusivamente
alla
giurisdizione del giudice ordinario”.
Si segnalano, comunque, le seguenti importanti decisioni delle SS.UU.:
A) la
n. 18757 del 9 luglio 2008 sulla sindacabilità nel merito delle scelte discrezionali
relative all’ organizzazione di una "serata di gala"ad opera dell’’UNIRE;
B) la
n.20588 del 30 luglio 2008 con cui è stata dichiarata
l’inammissibilità
del
ricorso per Cassazione avverso il decreto di rigetto dell’istanza di definizione del
processo contabile ( ai sensi dell’art.1, commi 231 e s. l.n.266/2005) , non avendo
detto decreto i caratteri della decisorietà e della definitività ;
C) la
n. 26972 del 11 novembre 2008 con la quale è stato ridefinito il concetto di
“danno esistenziale” limitandone la configurabilità alla comprovata esistenza di
determinate circostanze;
D) la n. 28653 del 3 dicembre 2008 con la quale , ai sensi dell’art.363 c.p.c. , ha
stabilito che “ qualora il Procuratore generale presso la Corte dei Conti richieda alle
Sezioni riunite della stessa Corte la soluzione di una questione di massima , il giudice
della causa in relazione alla quale la questione è sollevata non può rifiutare la
trasmissione del fascicolo processuale alle Sezioni riunite che gliene abbiano fatto
richiesta e non può decidere senza attendere la pronuncia di detto organo.”
Quanto
alla
giurisprudenza
contabile
del
decorso
anno,
meritano
segnalazione le seguenti pronunce delle Sezioni Riunite in sede di risoluzione delle
questioni di massima :
a) la n. 3/QM/2008 del 27.6.2008: con la quale è stato affermato che “ in
applicazione dell’art. 10 bis comma 10 del d.l. n. 203/2005 convertito nella legge n.
248/2005, non spetta al convenuto prosciolto per prescrizione dell’azione di
responsabilità il rimborso da parte dell’amministrazione di appartenenza delle spese
per onorari e diritti di difesa e non sussiste nemmeno, per conseguenza, l’obbligo
del giudice contabile di liquidare le spese stesse;
17
b) la n.4/2008/QM secondo la quale in materia di recupero di ratei
pensionistici indebitamente erogati per superamento dei limiti di reddito di cui
all’art. 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995 n° 335 - tabella F, va applicata, con
ogni connessa conseguenza, la normativa di cui all’art. 9 della legge 7 agosto 1985
n° 428 e all’art. 5 del d.P.R. 8 luglio 1986 n° 429;
c) la n.5/QM/2008 in base alla quale :
“ la pronuncia su questioni di massima delle Sezioni riunite obbliga il giudice a quo
a conformarsi al principio di diritto enunciato dalle Sezioni riunite; b) per giudizio a
quo deve intendersi l’intero processo, cioè il giudizio nel corso del quale la
questione di massima è stata sollevata e il successivo grado d’appello; c) nei giudizi
diversi da quello a quo la pronuncia su questione di massima delle sezioni riunite
non vincola il giudice di merito a conformarsi al principio di diritto enunciato; d) la
normativa statale concernente la perequazione del trattamento pensionistico, di cui
all’art. 59, co. 13, della legge 27.12.1997 n. 449, come modificato ed integrato
dall’art. 69, commi 1 e 2, della legge 23.12.2000 n. 388, non è applicabile al
personale in quiescenza della Regione siciliana, cui continuano ad applicarsi, fino al
31.12.2000, ai sensi dell’art. 17, comma f) dello statuto, le disposizioni recate
dall’art. 36 della legge regionale 7.3.1997 n. 6.;
d) la n.6/QM/2008 con la quale si è stabilito :
“1) che il disposto dell’art. 429, comma 3, c.p.c. – nel testo risultante a seguito
della modifica di cui agli artt. 16, comma 6, della l. n°412/1991; 22, comma 36,
della l. n°724/1994 e 45, comma 6, della l. n°448/1998 – opera anche in materia di
trattamento pensionistico di guerra e tabellare-militare;
2) l’estensione del disposto dell’art. 429, comma 3 c.p.c. –nel testo risultante dalla
predetta modifica – opera anche per i giudizi in corso, dalla data di entrata in vigore
della l. n°205/2000” (10/8/2000), nel senso che le disposizioni del precitato art.
429, comma 3, c.p.c. si applicano ai ratei scaduti dopo tale data. Per i ratei
maturati prima, invece, continuano a trovare applicazione i principi affermati da
queste Sezioni Riunite con le sentenze SS.RR. n°525-A/1987, n°84-C/1990, n°97-
18
C/1993, n°17-QM/1995 e n°4-QM/1998.”
.
LA GIUSTIZIA CONTABILE IN BASILICATA
Con la legge 131 del 2003 la Corte dei Conti sembra avere trovato il suo
definitivo assetto organizzativo sul territorio nazionale: essa infatti ha affiancato in
tutte le regioni alle già esistenti Sezioni giurisdizionali regionali e alle Procure
regionali, le Sezioni regionali di controllo: uffici autonomi i cui antesignani erano le
delegazioni regionali che
esercitavano essenzialmente
il controllo preventivo di
legittimità sugli atti delle amministrazioni decentrate dello Stato.
Nel mutato quadro istituzionale delineatosi nell’ultimo decennio l’attività di
controllo, intestata alla Corte dall’art.100 della Costituzione, ha vissuto numerose
riforme sostanziali ed ordinamentali fino a giungere alla normativa testè richiamata
che, nel sancire una funzione di controllo sulla gestione nei confronti di tutte le
Pubbliche amministrazioni locali né ha affermato il carattere collaborativo e non
sanzionatorio (tale rimasto anche con gli interventi di potenziamento recati dalle
leggi finanziarie per il 2006, 2007 e 2008 : quest’ultima ha poi recato, all’art.3
comma 61 la soppressione del criticato art.7 comma 9 della legge n.131 del 2003 ,
relativo alla possibilità di nomina da parte delle regioni di due esperti in qualità di
componenti delle Sezioni regionali di controllo).
Peraltro ulteriori novità in tale materia sono alle porte , essendo già stato
approvato da uno dei due rami del Parlamento il D.D.L. c.d. “Brunetta” che ,
all’art.9 rimodula l’assetto dei controlli esercitabili dalla Corte con una serie di
previsioni che hanno suscitato non poche perplessità da parte di molti studiosi del
la materia .
In Basilicata la Sezione nel decorso anno , anche grazie alla copertura
dell’intero organico di magistratura ( un presidente e quattro magistrati) e all’arrivo
19
di ulteriore personale amministrativo, si è segnalata per avere emesso oltre
duecento deliberazioni di cui :
a) tre deliberazioni in sede di controllo preventivo di legittimità;
b)
tre
deliberazioni
in
sede
di
controllo
sulla
gestione
,
di
cui
una
di
programma;
c) trentuno pareri , in funzione consultiva nelle materie della contabilità pubblica;
d) centosettantasei pronunce ai sensi dell’art.1 comma 166 della legge 266 del
2005.
Si tratta di dati indicatori di un notevole impegno profuso nella materia e che
rispecchiano il recente forte ampliamento delle funzioni delle Sezioni regionali di
controllo della Corte dei Conti in materia di controllo sulla corretta gestione
economico-finanziaria degli Enti locali.
In funzione di tali controlli, previsti dall’art. 1, commi 166 e seguenti, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266, la Sezione regionale di controllo per la Basilicata,
a seguito delle adunanze tenutesi dal 1 settembre al 12 novembre 2008, ha
approvato complessivamente 176 pronunce concernenti le 2 province ed i 131
comuni della Basilicata.
Dette deliberazioni hanno riguardato il rendiconto 2006 (124 pronunce relative alla provincia di Potenza ed a 123 comuni della Basilicata su 131 totali - tra
queste, per n.13 pronunce il deposito è avvenuto all’inizio del 2009) ed il bilancio
di previsione 2008 (52 pronunce relative alle due province ed a 50 comuni su 131
totali). Nei restanti casi è stata disposta l’archiviazione non essendo state
riscontrate criticità tali da giustificare una formale pronuncia della Sezione.
L'attività di controllo è stata caratterizzata da una verifica delle relazioni
degli Organi di revisione (sotto forma di questionari) relative al rendiconto 2006 ed
al bilancio di previsione 2008 dei 131 comuni e delle due province presenti nella
regione e da una conseguente attività istruttoria finalizzata ad acquisire ulteriori
atti, notizie e dati ritenuti necessari ed a colmare lacune e omissioni nei dati
forniti.
20
La Sezione ha adottato tutte le pronunce in adunanza pubblica, previo contraddittorio
espletato (anche in sede di adunanza) con l’Amministrazione e con l’Organo di revisione.
Per quanto riguarda, poi, l’attività di controllo sulla gestione, nell’ambito delle
attribuzioni previste dall’articolo 3, commi 4 e seguenti, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, la
Sezione regionale di controllo ha approvato 2 referti inerenti tale attività:
1. Con deliberazione n.1/2008 è stata approvata la relazione sul
rendiconto della regione Basilicata relativo all’esercizio 2006.
2. Con deliberazione n.188/2008 è stata approvata la relazione circa: Le misure
consequenziali adottate dalle amministrazioni controllate a seguito del referto
approvato con deliberazione n.14/2007 in materia di Edilizia residenziale
pubblica
Si evidenzia, inoltre, che, in data 15 gennaio 2009, è stato pure approvato,
con deliberazione n. 1/2009, il referto sul rendiconto della regione Basilicata
relativo all’esercizio 2007, la cui attività istruttoria (incluso l’invio della bozza di
referto per il contraddittorio) è stata integralmente svolta nel corso dell’anno 2008.
Occorre aggiungere che, in attuazione di quanto previsto al comma 8 dell’ art. 7 della
legge n. 131 del 2003, la Sezione regionale di controllo per la Basilicata ha anche reso n. 31
pareri (di cui due alla Provincia di Potenza e 29 a comuni) in materia di contabilità pubblica .
Per quel che attiene al controllo di legittimità su atti (art. 3, commi 1, 3 e 8, della legge
14 gennaio 1994, n. 20) , sono stati registrati complessivamente n. 146 decreti, di cui n.117
soggetti a controllo preventivo su atti e 29 a controllo successivo su atti (pensioni) , coincidenti
con la quasi totalità degli atti soggetti al controllo di legittimità su atti protocollati nell’anno
2008 (sono residuati solo 8 decreti in materia pensionistica, assoggettati a controllo successivo
su atti ed 1 decreto assoggettato a controllo preventivo su atti). E’ stata, invece, disposta la
ricusazione del visto e della conseguente registrazione con le deliberazioni n. 5 del 4.2.2008
(per n.1 decreto), n. 6 del 8.2.2008 (per 18 decreti) e n. 182 del 7.11.2008 (per n.1 decreto).
In tutti i casi trattavasi di decreti di conferimento di incarichi dirigenziali.
Inoltre con le deliberazioni n.6/2008 del 27 febbraio 2008 e n. 16/2008 del 5
maggio 2008 la Sezione regionale di controllo ha formulato circostanziati avvisi a
21
tutte le amministrazioni interessate circa gli adempimenti previsti dalla normativa
recentemente sopravvenuta in materia di conferimento di incarichi a soggetti
estranei alle amministrazioni stesse.
Con la deliberazione n. 186/2008 è stato, poi, fissato il programma di
controllo della Sezione per l’anno 2009.
Come può ben vedersi , si tratta di una notevole mole di lavoro frutto di
analisi
attente
che
rappresentano
una
nitida
fotografia
delle
Pubbliche
amministrazioni controllate e forniscono utili spunti di riflessione che , ci si augura,
vengano prontamente recepiti dalle amministrazioni destinatarie nello spirito
collaborativo che ormai ispira la prevalente attività di controllo intestata alla Corte
dei Conti.
Quanto
all’attività
della
sezione
giurisdizionale,
su
di
essa
ha
già
diffusamente riferito il presidente Festa Ferrante: qui basti segnalare che, in merito
al
contenzioso
di
responsabilità,
esso
ha
quasi
sempre
visto
accolte
le
prospettazioni attoree con conseguenti reiterate condanne di amministratori e
dipendenti pubblici convenuti per svariati episodi di “mala gestio” : la lettura di
queste sentenze , peraltro richiamate in vari articoli di stampa, fornisce certamente
uno spaccato significativo del funzionamento della pubblica amministrazione nella
nostra regione .
In quest’ottica appaiono a questo P.M. particolarmente significative le
seguenti pronunce :
la n.2/2008/r, con la quale è stato condannato un pro-rettore dell’Università
della Basilicata a risarcire i danni derivati all’ente per gli oneri sostenuti a seguito di
illegittimo ed irregolare affidamento di incarico consulenziale ;
la n.3/2008/el , con la quale è stato condannato un sindaco di Matera per
illegittimo conferimento di incarico dirigenziale ;
la n.59/2008/el , con la quale sono stati condannati alcuni dirigenti e
funzionari della provincia di Potenza per un danno conseguito ad illegittimità
connesse ad adempimenti fiscali relativi a procedure espropriative ;
22
la n.127/2008/el con la quale sono stati condannati numerosi amministratori
e dirigenti del Comune di Matera per il reiterato conferimento di un incarico di
consulenza esterna dal contenuto generico;
la n.135/2008/r con la quale è stato condannato un ex direttore scolastico
regionale per avere cagionato un danno indiretto all’Amministrazione scolastica a
seguito dell’emanazione di un provvedimento di esclusione di un docente da una
procedura selettiva, incidentalmente valutato come illegittimo dal giudice del lavoro
;
la n.163/2008/el con la quale è stata condannata un’intera giunta regionale
per avere affidato , ad ex dirigenti da poco collocati in quiescenza illegittimi
incarichi di consulenza nell’ambito del NRVVIP;
la sentenza n.213/2008/el con la quale è stato condannato un sindaco
nonché dipendente statale distaccato presso un gruppo consiliare regionale , per
reiterate ingiustificate assenze dal lavoro e percezione di ingiustificate indennità di
missione ;
la n.252/2008/el con cui è stata condannata una giunta comunale di Muro
Lucano per avere conferito ad un
geometra l’incarico annuale di “consulente
tecnico per l’attività di indirizzo e controllo”;
la n.261/2008/el con cui sono stati condannati alcuni dirigenti dell’Alsia per
avere corrisposto all’amministratore unico un’indennità di missione in misura non
dovuta .
Alcune di queste sentenze sono state poi gravate d’Appello da parte dei
convenuti al solo fine di poter beneficiare di quello che è stato definito “condono
contabile” , quale introdotto (per i fatti antecedenti il 1.1.2006) dall’art.1 commi
231,232 e 233 della legge n.266 del 2005.
Quanto al contenzioso pensionistico, i dati provenienti dalla Sezione,
confermano come esso, anche nel
decorso anno , abbia registrato un ridotto
numero di sopravvenienze a fronte di una costante attività di emissione di sentenze
definitive con conseguente assestamento dello stesso su numeri ridotti .
23
Peraltro si rileva il permanere di un’elevata percentuale di ricorsi pensionistici
accolti negli ultimi dodici mesi, specie in materia di pensioni privilegiate, in
relazione alle quali –però – la legge n.133 del 2008 ha stabilito all’’art. 70 la
soppressione dell’erogazione dei benefici stipendiali concessi dagli enti
lavoro ai
dipendenti delle PP.AA. che, a
datori di
seguito di infortunio o malattia
professionale, abbiano riportato un’infermità riconosciuta dipendente da causa di
servizio.
In particolare, il comma 1 dell’art. 70 prevede l’esclusione dell’attribuzione di
qualsiasi trattamento economico aggiuntivo previsto da norme di legge o pattizie, a
decorrere dall’01/01/2009, nei confronti dei dipendenti pubblici ai quali sia stata
riconosciuta un’infermità derivante da causa di servizio ed ascritta ad una delle
categorie della Tabella A annessa al testo unico di cui al D.P.R. n. 915/1978 e
successive modificazioni, fermo comunque restando il diritto all’equo indennizzo. (
le disposizioni in esame non si applicano però al Comparto Sicurezza e Difesa).
Dell’ attività posta in essere dalla Procura per
perseguire i responsabili di
danni al pubblico erario si riferirà in autonomo paragrafo, dopo avere delineato il
quadro del funzionamento della Pubblica Amministrazione.
E’opportuno però sin d’ora evidenziare come la Procura contabile anche nel
2008 abbia svolto
una multiforme attività di contrasto ai
fenomeni di cattiva
gestione delle risorse pubbliche non sempre inquadrabile nei soli procedimenti di
responsabilità amministrativa : notevole è il ruolo svolto, ad esempio, nei giudizi di
conto ( anche quando non arrivano a dibattimento) e nei giudizi ad istanza di parte,
in particolar modo in quelli che hanno visto come parte il
concessionario per la
riscossione .
Inoltre la Procura ha visto notevolmente aumentare nell’ultimo anno
l’afflusso diretto di amministratori , dipendenti pubblici e cittadini per esporre
direttamente problematiche connesse alla gestione di risorse collettive : per tutti vi
è sempre stato un pronto ascolto e l’esercizio di un magistero di influenza che
probabilmente
ha
avuto
ricadute
sul
24
buon
andamento
della
pubblica
amministrazione
locale
ben
maggiori
di
quelle
documentabili
attraverso
le
statistiche o l’ esecuzione delle sentenze di condanna , attività questa che pure ha
visto impegnato l’Ufficio nell’esercizio dei compiti di sorveglianza e stimolo di cui al
D.P.R. 260/1998.
RUOLO
ED
ANDAMENTO
DELLA
P .A.
Per meglio comprendere l’azione svolta dalla Procura contabile in Basilicata è
opportuno svolgere alcune brevi considerazioni sull’ assetto
politico-istituzionale
vigente a livello nazionale e locale.
Si legge nei manuali classici che la Pubblica Amministrazione è il complesso di quei
soggetti che sono istituzionalmente deputati alla cura degli interessi pubblici, cioè al
soddisfacimento delle esigenze di una collettività organizzata e retta da leggi.
25
Mentre nello stato di tipo liberale la Pubblica amministrazione aveva un
assetto abbastanza compatto ed uniforme, a partire dal secondo novecento la
progressiva espansione degli obiettivi perseguiti dai pubblici poteri (soprattutto nei
settori dei servizi sociali e degli interventi economici) è stata accompagnata - specie
in Italia - dallo sviluppo di un’ampia serie
di nuovi soggetti giuridici e tale
fenomeno si è acuito nell’ultimo decennio di pari passo con il riconoscimento di
maggiori sfere di autonomia ai vari livelli di governo del territorio.
Con la riforma del titolo V° della Costituzione, ormai operativa da oltre
cinque anni, è stato consacrato il principio della sussidiarietà verticale secondo il
quale
le
funzioni
pubbliche
devono
essere
svolte
dal
livello
di
governo
territorialmente più vicino ai soggetti fruitori delle prestazioni (art.118) con il rischio
però di frequenti “conflitti di interesse” fra chi amministra e chi deve essere
amministrato
in
quanto
tali
due
ruoli
rischiano
di
confondersi
a
scapito
dell’interesse generale !.
Manca , dunque, una chiara concezione in merito alla giusta dimensione
della funzione amministrativa : al disegno costituzionale del “governo di area vasta
“ intestato alle province nell’ambito di un’articolazione degli enti sub-statali su tre
livelli (con comuni e regioni) si è venuto creando un sistema in cui si le competenze
si sovrappongono , le funzioni non sono quasi mai esclusive , gli organi elettivi e
burocratici sono ridondanti , le conferenze di servizi non si contano più .
Conseguentemente alla burocrazia statale si sono venute affiancando nuove
categorie di amministratori e dipendenti pubblici di enti locali con conseguente
aumento notevole del costo dell’Amministrazione che si affianca ai c.d. “costi della
politica” , rendendo ormai onerosissimo per gli onesti contribuenti il “costo della
democrazia” nel nostro Paese , specie in un periodo di congiuntura economica
negativa e di generale basso livello di moralità e di rispetto per i beni pubblici e
l’interesse collettivo .
Ne è derivato un sistema politico-istituzionale complesso, costoso e di non
facile decifrazione, in cui si annidano le tossine del malgoverno e nei confronti del
26
quale
si
pone
certamente
un
problema
di
garantire
l’accertamento
delle
responsabilità di chi ne fa parte .
L’affermazione di dette responsabilità non può però essere rimesso al solo
giudizio elettorale , come postula il sistema del “federalismo fiscale” che si intende
introdurre nel nostro Ordinamento a correzione delle segnalate disfunzioni da
elefantiasi amministrativa, ma richiede innanzitutto un efficace sistema di controlli
indipendenti ed efficaci , la cui ineludibile esigenza rappresenta una delle ragioni
della esistenza di una magistratura speciale qual è la Corte dei Conti.
A questa mission non si sottrae, ovviamente, la Procura contabile della
Basilicata che quotidianamente, grazie alle rassegne stampa, alle denunce
presentate, alle istruttorie aperte e ai continui e proficui contatti con le altre
Magistrature , le avvocature pubbliche – e quella dello Stato in particolare- le Forze
di Polizia, gli Amministratori e i cittadini riesce a formarsi un quadro aggiornato e
realistico del funzionamento delle istituzioni pubbliche
nella regione e delle
disfunzioni su cui intervenire .
Essenziale è la collaborazione con le Procure della Repubblica operanti nella
regione che, pur in assenza di una norma analoga a quella contenuta nell’art.371
c.p.p., deve implementarsi nell’interesse superiore della collettività, cui è finalizzata
l’azione comune ad entrambe gli uffici .
Dal complesso degli atti istruttori compiuti emerge un ritratto in chiaroscuro
della Pubblica Amministrazione in Basilicata in cui convivono situazioni di eccellenza
e di inefficienza: ad esempio registriamo con piacere che nell’indagine annuale sulla
“qualità della vita nelle province italiane 2008” effettuata dal Sole 24 Ore
nell’ambito del Mezzogiorno d’Italia,
la Basilicata
riesce a mantenere buone
posizioni sia con Potenza che con Matera .
Qualche positiva novità – seppure indotta da provvedimenti statali e dalla
immanente crisi economica – proviene dal settore della riorganizzazione degli enti
pubblici sub-regionali : sono state , infatti, ridotte a due le ASL territoriali , una per
ogni provincia, mentre sono state “ridotte” a dodici
27
le Comunità montane (
soppresse “Medio Basento” e “Basso Sinni” ) con notevole riduzione del numero
degli amministratori .
E’ auspicabile che , per le ASL, la creazione dei distretti
non faccia
sostanzialmente rivivere le entità soppresse con i relativi costi gestionali!
Sebbene
più virtuosa di altre , la regione Basilicata
presenta ancora un
discreto numero di onerosi organi consultivi e di partecipazione nonché di difensori
civici , del Co.Re.Com., della Commissione delle Pari opportunità, dell’Associazione
ex consiglieri, della Commissione per i Lucani all’Estero e della Consulta per i
minori.
Oltre alla regione e agli enti territoriali tradizionali (comuni e province)
dall’istruttiva lettura dell’opuscolo si apprende che operano ancora in Basilicata ben
12 comunità montane, una A.A.T.O., l’A.R.D.S.U., l’A.R.P.A.B., l’A.T.E.R., l’Autorità
di bacino per la Basilicata, il Comitato di coordinamento istituzionale per le politiche
del lavoro, il Consorzio Alta Val d’Agri,, il Consorzio Bradano e Metaponto, il
Consorzio di bonifica Vulture-Alto Bradano, l’Ente parco archeologico storiconaturale delle chiese rupestri del Materano, l’Ente parco delle piccole dolomiti
lucane, l’Ente Parco Nazionale del Pollino, l’Istituto zooprofilattico di Puglia e
Basilicata.
Fra le società partecipate meritano menzione la Metapontum agrobios s.r.l. ,
la società energetica lucana , Acqua s.p.a. e l’Acquedotto lucano s.p.a.
Verrebbe da pensare che con tutti questi enti ed amministratori la cura
dell’interesse pubblico sia assicurata!
Eppure si può dire che non v’è alcuno di essi che non sia interessato da
indagini di questa Procura sollecitate da cittadini ed associazioni locali che vedono
in essi un costo certo ed una utilità incerta e chiedono di verificarne il “buon
andamento”!.
Come detto sta “irrobustendosi” anche in Lucania il fenomeno delle società
a partecipazione totalitaria o prevalentemente pubblica che richiamano alla
memoria
tutti i vizi e le poche virtù delle vecchie partecipazioni statali e che sono
28
state definite dal presidente dell’Autorità Garante della Concorrenza “forme
di
neosocialismo municipale”.
In esse le modalità di assunzione dei dipendenti e di determinazione dello
stipendio degli amministratori costituiscono spesso aree franche su cui la Procura
sta cercando di fare luce, dovendo segnalare alla collettività come troppo spesso gli
stipendi siano determinati in proporzione alle indennità dei consiglieri regionali ,
proprio attraverso provvedimenti legislativi adottati dal Consiglio regionale con una
certa generosità.
Il fenomeno così denunciato,
a valenza ovviamente non solo
locale , ad
avviso di questo requirente, per essere validamente fronteggiato dovrebbe essere
affrontato eliminando a monte le occasioni di spreco intervenendo sulla dissennata
politica di proliferazione degli enti pubblici attraverso provvedimenti autoritativi del
legislatore statale : la vicenda delle Comunità montane dimostra come questa sia la
via maestra da perseguire !
Infatti troppi
organismi di diritto pubblico , pur se nati con le migliori
intenzioni- divengono centri di clientela e di spesa dotati di autonomia decisionale
talmente ampia da essere impermiabili a qualsiasi efficace forma di controllo con
conseguente moltiplicazione quasi fisiologica delle possibilità (colpose o dolose) di
cattiva amministrazione e di sperpero di danaro pubblico , a scapito della
collettività.
Del resto anche con l’Alitalia si è recentemente assistito ad una chiara
dimostrazione di come si continui a “socializzare le perdite” derivanti da dissennate
gestioni politico-clientelari
senza individuare alcuna responsabilità
ed, anzi,
cercando dal dissuadere dal ricercarle ( vedasi art.3 comma 1 del D.l. 134/2008 ,
confermato nella legge di conversione n.166/08).
Siamo, dunque, davvero lontani dalla previsione costituzionale che, è
sempre bene ricordare, ha valore precettivo secondo la quale “i pubblici uffici sono
organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon
andamento e l’imparzialità dell’Amministrazione” e ancora di più dalla teorica di uno
29
dei primi ministri delle finanze dello Stato unitario
secondo cui il pubblico
amministratore deve agire con “gli occhi dell’avaro”!.
Ci troviamo, invece, di fronte ad una pluralità di pubbliche amministrazioni
che , anche in Basilicata, presentano costi palesi od occulti sproporzionati rispetto ai
servizi che offrono ai cittadini contribuendo a creare forme di cattiva gestione della
finanza pubblica allargata dominate dalla logica dell’avere e non da quella
dell’essere .
Conferma di ciò si ricava dall’esame delle principali patologie o disfunzioni
portate all’attenzione di questa Procura regionale:
a) Costruzione di opere pubbliche inutilizzate o inutilizzabili , esorbitanti le
reali esigenze, o con costi finali eccessivi rispetto a quelli preventivati;
b) Debiti fuori bilancio specie a seguito di sentenze di condanna del giudice
civile; spesso essi sono finanziati attraverso la contrazione di mutui anche quando
sono imputabili a a spese non d’investimento
( condotta sanzionabile ai sensi dell’ art. 30 comma 15 della L.289/2002);
c) Disinvolto utilizzo di beni pubblici, cattiva manutenzione
degli stessi,
acquisto a costi eccessivi e loro sottoutilizzazione,
d) Erogazioni di provvidenze economiche indebite a favore dei c.d. falsi
invalidi o a soggetti privi dei requisiti di legge;
e) Ricorso eccessivo a consulenze e convenzioni esterne specie in materia
legale e sanitaria senza previo vaglio delle professionalità interne;
f)
Affidamento crescente di servizi pubblici in outsorcing; notevole il
fenomeno delle cooperative sociali con costi crescenti a fronte della dichiarata
natura di ONLUS di tali organismi;
g) Ricorso da parte di Amministrazioni pubbliche a contratti di lavoro
interinale al di fuori delle ipotesi di legge e senza realizzare alcuna economia di
bilancio ;
h) Mancanza di tempestivi controlli nella utilizzazione di provvidenze
pubbliche anche comunitarie (L.488/1992 ).
30
i)
Cattiva
gestione dei
fondi
P.O.N. da
parte delle Amministrazioni
scolastiche ;
l) Discutibili procedure di assunzione, affidamento di funzioni dirigenziali e
progressioni verticali in tutte le amministrazioni locali;.
m) Ricorso a strumenti di c.d. “finanza derivata” per far fronte ad esigenze
di cassa , senza adeguata valutazione dei rischi finanziari ad
essi connessi.
Non v’è chi non veda come gran parte delle segnalate problematiche solo
venti anni fa non avrebbero potuto verificarsi : l’affievolimento del principio di
legalità , il sempre più ampio decentramento autonomistico e il ricorso a logiche
privatistiche che non sembrano soggette al rigore della preminenza dell’interesse
pubblico , sono certamente le principali concause della denunciata “deriva” contro
cui – sempre nell’assoluto rispetto della legge- tenta di fare argine l’azione della
Procura contabile .
L’ATTIVITA’DELLA PROCURA REGIONALE
L’’Ufficio che ho l’onore di rappresentare e a cui è intestato in via esclusiva
31
l’onere di esercitare l’azione di responsabilità per danni al patrimonio pubblico ha
intensificato nell’’anno 2008 l’attività di contrasto agli illeciti di propria competenza
: la Procura regionale ha ormai raggiunto un livello di efficienza che comincia ad
essere apprezzabile ed apprezzato sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo.
Certamente le statistiche allegate potranno meglio evidenziare quanto testè
affermato e, tuttavia, esse devono essere lette tenendo presente che l’azione svolta
dalla Procura nel decorso anno costituisce il frutto del lavoro di tre magistrati e di
poche unità di personale amministrativo, cioè di una struttura assolutamente
insufficiente per rispondere adeguatamente alla domanda di giustizia che, anche in
tale settore, proviene dalla società civile.
Peraltro nel mentre l’organico di magistratura si è giovato nel decorso anno
dell’azione svolta dal terzo magistrato assegnato , si deve registrare a tutt’oggi
una carenza di
personale di area C e non è prevista alcuna unità di area A: tale
situazione costituisce senz’altro un freno alla piena realizzazione delle potenzialità
d’intervento di questo Ufficio inquirente
Intanto
l’intervento
della
.
Procura
contabile
continua
ad
essere
costantemente sollecitato attraverso istanze di ogni genere tant’è che nel decorso
anno si è registrato un deciso aumento dei procedimenti istruttori aperti (circa 550)
che
conferma
certamente
l’esistenza
di
un
circuito
vizioso
in
numerose
amministrazioni operanti nella regione ma anche una maggiore attenzione agli
obblighi di denuncia di fatti potenzialmente dannosi ai sensi
della nota
interpretativa prot. n. PG 9434/2007 del 2/8/2007 del Procuratore Generale presso
la Corte dei Conti relativa all’obbligo di denuncia dei danni erariali.
Le notitiae damni pervengono in forma qualificata essenzialmente dall’
Autorità giudiziaria ordinaria ed amministrativa, dall’Avvocatura dello Stato e dai
revisori dei conti , mentre ancora troppo poche segnalazioni pervengono dalle Forze
dell’Ordine , nonostante la meritoria attività di contrasto all’illegalità che esse
pongono quotidianamente in essere : è bene ancora una volta ricordare
queste, ove
nell’esercizio dei propri compiti
32
come
ravvisino condotte criminose
potenzialmente produttive di danno per l’Erario , sono obbligate a farne tempestiva
denuncia alla Procura contabile pur in presenza di analoga
segnalazione alla
Procura della Repubblica per gli aspetti penali .
Anche associazioni rappresentative di interessi diffusi e privati cittadini
presentano denuncie, questi ultimi – per la verità – non di rado nella deprecabile
forma anonima a conferma dell’esistenza di una diffusa concezione delatoria avente
valenza negativa di quello che è un vero e proprio dovere civile .
In particolare mi sento di evidenziare il fenomeno delle denuncie di mala
gestio di beni pubblici
che ci sono pervenute -anche oralmente- da parte di
esponenti politici dell’opposizione negli enti locali che, ormai privati di ogni
possibilità di ricorso ad organi di controllo amministrativo, hanno in tal modo inteso
esercitare il ruolo di vigilanza che spetta all’opposizione.
Stimolanti sono state anche le segnalazioni e sollecitazioni
provenienti dal
mondo dell’informazione locale e nazionale che hanno evidenziato una serie di
asserite anomalie sulle quali questa Procura non mancherà di soffermare la propria
attenzione anche nel nuovo anno : mi riferisco , esemplificativamente, alle roialties
per il petrolio della Val d’Agri, all’indebita appropriazione di beni e suoli demaniali
nelle zone fluviali, agli ingenti finanziamenti dei corsi di formazione professionale ,
alla gestione delle aree industriali , alle progressioni orizzontali e verticali nel
pubblico impiego locale, agli oneri sostenuti in relazione alle problematiche
connesse al “rischio amianto”.
La sensazione che si ricava univocamente dal materiale istruttorio esaminato
è che l’autonomia decisionale concessa dalla legge agli enti locali e alle varie
istituzioni operanti sul territorio è stata spesso utilizzata in maniera incongrua e non
finalizzata alla migliore soddisfazione dell’interesse pubblico , che teoricamente
costituisce la ratio del massiccio ricorso alla sussidiarietà verticale che ha
caratterizzato negli ultimi anni l’agire amministrativo .
Il conseguente smantellamento di tutti gli organi di controllo sugli atti delle
pubbliche amministrazioni locali, ha indubbiamente riversato in ambito giudiziario
33
problematiche che ben avrebbero potuto trovare un equo contemperamento in
quella sede sicchè la Procura della Corte – specie in una piccola regione qual è la
Basilicata - è venuta acquisendo il ruolo di “front-office” cui ci si rivolge a difesa
della legalità ed economicità dell’azione amministrativa, concetti questi sinergici e
non antitetici contrariamente a quanto da taluni apoditticamente affermato negli
anni scorsi.
Questa situazione obiettiva espone costantemente la Procura contabile
al
rischio di una non ricercata esposizione mediatica, sicchè particolare attenzione è
stata posta affinché l’azione di questo Ufficio fosse sempre circondata da
comprensibile riserbo fino all’adozione di atti formali conclusivi dell’istruttoria: devo
però notare che questo atteggiamento è stato talvolta frainteso e considerato
sintomo di disattenzione o debolezza nell’affrontare le problematiche sottoposte al
vaglio istruttorio specie quanto esse riguardano determinati enti pubblici.
Posso rassicurare tutti: la giustizia contabile in Basilicata ha bisogno dei suoi
tempi per poter rispondere adeguatamente alle attese dei cittadini e delle
amministrazioni a causa delle denunciate carenze ordinamentali e fattuali ma
svolge la sua funzione con passione ed imparzialità cercando di non
incorrere in
strumentalizzazioni e nella consapevolezza che vi sono espressi limiti di legge alla
giustiziabilità di alcuni comportamenti che pure vengono percepiti dai cittadini come
costituenti sprechi di danaro pubblico!
Sin dall’inizio della mia esperienza nelle funzioni requirenti mi sono sempre
proposto di rendere l’ ufficio di Procura contabile trasparente, aperto a tutti e il più
possibile rispondente alle attese dei cittadini e delle Amministrazioni nella
convinzione che esso non debba mai essere percepito né come una minaccia
nè
come un ostacolo ai diritti risarcitori vantati dall’Amministrazione danneggiata e non
altrimenti azionabili.
Le difficoltà e le incomprensioni certamente non mancano ma è sempre
valido l’insegnamento
di un padre della nostra Costituzione, Pietro Calamandrei,
secondo il quale “fra tutti gli uffici giudiziari il più arduo mi sembra quello del
34
pubblico accusatore, il quale come sostenitore dell’accusa, dovrebbe essere parziale
come un avvocato e come custode della legge , dovrebbe essere imparziale al pari
di un giudice“.
Grazie anche all’intelligente e costante
apporto dei magistrati addetti
all’Ufficio , il Vice Procuratore Generale Ernesto Gargano e il sostituto Procuratore
Generale Massimo Balestieri , la Procura regionale ha emesso nel corso dello scorso
anno circa quaranta inviti a dedurre che hanno riguardato i più vari campi di
operatività delle amministrazioni locali ed hanno interessato circa duecento fra
amministratori e dipendenti pubblici , ma anche cittadini fruitori di finanziamenti
pubblici anche comunitari , sulla scorta dell’insegnamento fornito dalla Suprema
Corte con l’Ordinanza n.4511/2006.
L’attività istruttoria di cui sopra si è articolata essenzialmente attraverso
indagini dirette , audizioni di persone informate dei fatti e deleghe istruttorie alle
forze di polizia e, specialmente, alla Guardia di Finanza,
che mantiene operante
presso la Procura una propria unità operativa (peraltro composta ormai di sole tre
unità) realizzandosi così – pur in assenza di chiare norme precettive- un lodevole
livello di collaborazione , peraltro sempre suscettibile di ulteriori miglioramenti .
In tal senso va segnalata l’eccellente coooperazione fornita dalla Polizia
postale nell’individuare soggetti responsabili di abusivo accesso alle banche dati
dell’Agenzia del Territorio di Potenza .
Ridotto è stato il ricorso ai consulenti tecnici , operando questa Procura
sempre con particolare oculatezza sul fronte delle spese connesse alla propria
operatività e merita qui di essere segnalata, la proficua sinergia realizzata con la
Procura della Repubblica di Potenza in ordine alle indagini tecniche relative al c.d.
“ponte attrezzato” , opera in corso di realizzazione nel comune capoluogo il cui iter
ha attirato l’attenzione di questo Ufficio che è già giunto all’emissione –nei confronti
di oltre quaranta amministratori e dipendenti del Comune di Potenza- di un
provvedimento formale di contestazione di irregolarità in ordine all’approvazione del
primigenio progetto
causatrici
di un grosso danno per l’ente : vicenda
35
già
approdata agli onori della cronaca locale nonostante il massimo riserbo con cui ha
agito questa Procura .
Dell’altra attività istruttoria svolta , benché già rifluita in formali atti di
contestazione di condotte dannose , non ritiene questo Procuratore dovere fornire
dettagli , proprio perché si tratta di attività istruttoria in progress che postula una
prioritaria tutela della riservatezza degli indagati. Gli inviti emessi hanno comunque
interessato molteplici aspetti del funzionamento della Pubblica Amministrazione ,
ma su tutti quello statisticamente più rilevante è costituito dal reiterato ed
ingiustificato ricorso a professionalità esterne : non v’è ente locale che non sia stato
interessato da detto fenomeno dalla regione al più piccolo dei comuni , passando
attraverso l’Università e il Parco Nazionale del Pollino .
Notevoli preoccupazioni destano anche le problematiche dei debiti fuori
bilancio ( particolarmente presenti sia a livello di Comune che di
Provincia a
Potenza), quella della stipula di contratti di finanza derivata (c.d. “SWAP”)
da
parte di numerosi comuni lucani , quella delle revoche dei trattamenti pensionistici
legati all’invalidità civile, quella del costo della spesa sanitaria nella regione .
L’’azione della Procura ha, comunque, sempre valorizzato i momenti di
garanzia
del diritto di difesa dell’indagato, sicchè per numerosi
inviti a dedurre
emessi si è proceduto all’archiviazione motivata del relativo procedimento, dopo la
presentazione delle controdeduzioni da parte degli indagati.
Peraltro, quanto più è qualificata e circostanziata la notitia damni tanto più
può essere pronta la risposta della Procura: giova infatti ricordare che il P.M.
contabile non è investito di un generale potere di polizia finanziaria per cui senza
denuncia di un danno già verificatosi non può esercitare i suoi poteri d’indagine,
altrimenti potrebbe trasformarsi in un organo di controllo della P.A., in violazione
dei limiti costituzionali e ordinari fissati per le varie forme di sindacato (in tal senso
illuminante è l’insegnamento della Corte Costituzionale con la sentenza n.337 del
27.7.2005).
L’azione ad ampio raggio posta in essere dalla Procura nel 2008 può essere
36
testimoniata attraverso il richiamo al contenuto di alcune delle citazioni depositate
presso la Sezione giurisdizionale, mai seriali e sovente di notevole importo
economico .
Meritano menzione le seguenti citazioni:
a) conferimento incrociato di incarichi a professionalità esterne fra dipendenti dei
comuni di Pescopagano e di Rapone ( Proc.114/07/BLS);
b) progressioni economiche verticali del personale dipendente dell’Università della
Basilicata (Proc.47/07/Gar);
c) realizzazione di azione di promozione, non avvenuta, dell’ente Parco Nazionale
del Pollino attraverso la stipula di
convenzione con società privata avente come
testimonial il calciatore Gennaro Gattuso ( proc. 241/06/Gar);
d)
Determinazione
illegittima
e
dannosa
dell’indennità
di
missione
dell’amministratore unico dell’ALSIA (proc.456/05/RCC);
e) Attribuzione a professionista esterno dell’incarico di progettazione di strada
statale da parte del comune di Matera (proc.110/02/RCC);
f) irregolarità nella gestione del “Patto territoriale di Matera” , con riferimento alla
mancata revoca dei finanziamenti concessi alla “Cerere” s.r.l. a seguito della
modifica dell’attività d’impresa finanziata (Proc.71/06/RCC);
g)
indebito affidamento di incarichi legali a professionisti esterni da parte del
Consorzio Bonifica Bradano e Metaponto in sede di contenzioso tributario (
proc.436/04/RCC);
h) Danno derivante all’Amministrazione scolastica a seguito dell’operato di un
dirigente scolastico, specie con riferimento alla gestione di fondi d’istituto ;
Si tratta, come si vede, di un significativo anche se non esaustivo specimen
delle cattive gestioni di danaro pubblico in Lucania: esso rappresenta solo una parte
dell’attività posta in essere dalla Procura e quindi dai magistrati che presso di essa
operano e che, devo rammentarlo , incontrano notevoli difficoltà nell’esercizio delle
proprie funzioni.
Si sente, ad esempio, la mancanza di
37
più incisivi poteri istruttori
sull’esempio di quelli riconosciuti al P.M. penale nonchè di
fondi sufficienti per
potersi avvalere di quelle professionalità necessarie per elevare il livello di
attenzione ed espletare al meglio e con tempestività quelle attività istruttorie
richieste dalla complessità di talune notitiae damni.
Non è stata ancora introdotta , inoltre, una norma
l’applicazione, anche nei rapporti fra P.M. appartenenti a
che preveda
magistrature diverse,
dell’obbligo di informativa e coordinamento di cui all’art.371 c.p.p. sicchè spesso la
proficuità delle relazioni fra gli Uffici di P.M. diversi è rimessa all’esistenza di buoni
rapporti interpersonali cosa che, peraltro, accade frequentemente in Basilicata, pur
essendo sempre auspicabile un miglioramento dei reciproci canali di informazione e
collaborazione !
Senza falsi moralismi, credo di poter serenamente affermare che l’azione
della Procura, anche nel 2008, non ha mancato di concorrere al radicamento di un
sano sentimento di rispetto per le “res comunes omnium” e di cura dell’interesse
pubblico che è sufficientemente diffuso fra gli amministratori e i dipendenti pubblici
della Basilicata e che costituisce il vero antidoto alla disaffezione dei cittadini verso
le Istituzioni!
38
CONSIDERAZIONI FINALI
Ho già avuto modo di affermare che la cerimonia d’apertura dell’anno
giudiziario è l’occasione non soltanto per riferire sull’attività svolta ma anche per
valutare le prospettive ed il ruolo della nostra giurisdizione alla luce del quadro
normativo e giurisprudenziale delineatosi durante l’anno di riferimento.
I mesi appena trascorsi hanno ancora una volta visto l’emanazione di alcuni
provvedimenti normativi che hanno interessato la Corte dei Conti, peraltro ancora
una volta in maniera
non strutturale e pertanto essi non hanno arrecato alcun
concreto contributo al potenziamento del ruolo da sempre svolto dall’Istituto di
tutore delle pubbliche finanze.
Peraltro sono alle porte ulteriori interventi legislativi che, oltre a introdurre
una nuova regolamentazione dell’esercizio delle funzioni di controllo , recano un
sostanziale forte ridimensionamento del ruolo dell’organo di autogoverno , con ogni
prevedibile conseguenza in ordine alle garanzie di indipendenza e terzietà dei
Magistrati della Corte dei Conti.
Le riferite
vicende parlamentari non inducono ad ottimismo in merito alla
possibilità di ottenere quei provvedimenti che sono necessari per dare efficienza e
smalto all’azione delle Procure contabili e tale mancanza di attenzione è tanto più
censurabile
in quanto
continua
l’attività di affiancamento alla stessa di nuovi
comitati, commissari, autorità di cui certamente sentiremo parlare solo al momento
delle nomine dei relativi vertici e che, comunque, hanno un costo notevole per i
contribuenti,
tanto
più
insostenibile
perché
contemporaneamente
vengono
centellinati gli stanziamenti alla magistratura, a torto indicata come antagonista
del sistema politico e genericamente accusata di essere “politicizzata”.
E’ stato ancora una volta confermata la legittimità costituzionale – come
riferito in precedenza- del meccanismo introdotto dalla legge n.266 del 23 dicembre
2005 che è stato definito con efficace prosa giornalistica “condono contabile” (art.1
commi 231-233): esso, comunque, pur ricalcando altre formule premiali cui siamo
39
stati abituati in questi ultimi anni in sede penale, ha un effetto perverso in quanto
costringe le Procure regionali prima e le sezioni giurisdizionali regionali poi a
lavorare su ipotesi di danno “commesse anteriormente al 1.1.2006” per le quali,
ove poi si pervenga a sentenza di condanna, basterà presentare appello e chiedere
la “definizione agevolata“, per ottenere la determinazione del quantum dovuto nella
misura massima del 30% della somma recata nella condanna emessa dal giudice di
prime cure.
Non v’è chi non veda, però, come un simile meccanismo sia assolutamente
diseconomico in quanto bisogna giungere al grado d’appello per poter pervenire ad
una definizione agevolata della controversia che certamente si sarebbe potuta ben
diversamente incentivare
attraverso la previsione di una gradualità delle
percentuali di somme da versare per estinguere il procedimento già a seguito della
notifica dell’invito a dedurre o in sede di giudizio di primo grado.
La crisi economica globale che stiamo attraversando ha messo in evidenza le
debolezze del nostro sistema-paese che , a causa dell’enorme debito pubblico , ha
difficoltà nel finanziarie politiche di sostegno : oggi più che mai si avverte l’esigenza
di uno Stato forte , coeso , oculato gestore dei beni pubblici e capace di giocare un
ruolo attivo nel rilancio dell’economia.
La situazione di “deriva” socio-economica in cui versa il nostro paese, ormai
certificata da numerose organizzazioni internazionali , postula primariamente
un
recupero dal basso della cultura della legalità in quanto la difesa dei principi cardine
del nostro ordinamento non può essere delegata ad un manipolo di volenterosi
Magistrati e uomini delle Istituzioni.
E in questo la scuola deve svolgere
un ruolo primario, pur fra le enormi
difficoltà economiche in cui si dibatte.
E’ infatti assolutamente da contrastare il convincimento secondo il quale la
conformità legale dell’azione amministrativa non sia più un valore condiviso e un
compito istituzionale di amministratori e dipendenti pubblici
delle procure ordinaria e contabile!
40
ma una competenza
E’ tempo che il legislatore prenda consapevolezza dell’erroneità di tutta una
serie di misure normative adottate nell’ultimo decennio che hanno aperto la strada
alla proliferazione incontrollata di organismi di diritto pubblico ( nell’accezione
formulata dalla Corte di Giustizia europea)
per i quali sono state previste una
congerie di misure , confusamente interne e/o esterne, di audit e di verifica dei
saldi, prescrittive e collaborative, sulla gestione e sull’attività, sui parametri di
finanza e sul personale, la cui stessa ricognizione appare ardua ma dalla quale si
evince che fra i tanti parametri di valutazione manca il controllo di legalità.
In queste condizioni l’azione della Magistratura è quanto mai irta di ostacoli
e finisce per essere costretta ad interessarsi con sempre maggior frequenza delle
modalità di esercizio di quel
“munus publicum” di cui sono investiti molti uomini
politici , finendo per inasprire i relativi rapporti senza frequentemente pervenire in
tempi ragionevoli a sentenze in grado di definire determinate situazioni giuridiche
controverse.
Ma il problema andrebbe affrontato in radice , cioè non attraverso correttivi
frettolosamente approntati in sede di legge finanziaria, ma attraverso una
riaffermazione dell’Autorità della legge ( statale) in grado di garantire
una
strutturale semplificazione della nostra architettura istituzionale con conseguente
riduzione della spesa pubblica : quella che ci vuole è una poderosa
cura
dimagrante dell’ Amministrazione in grado anche di ridurre quelle occasioni di
cattivo esercizio della funzione e che fanno , come dice la saggezza
popolare “
l’uomo ladro!”.
Si tratta di rifondare il sistema della gerarchia delle fonti del diritto- che
ormai anche la Corte costituzionale fatica a governare-
affinchè questo torni ad
essere una certezza per i cittadini ed un valore strettamente intrecciato alla
sicurezza del singolo affinchè (come ci ricorda Gustavo Zagrebelsky , richiamando
le parole del Calamandrei) “questi possa vivere in laboriosa pace la certezza dei
suoi doveri , e con essa la sicurezza che intorno al suo focolare e intorno alla sua
coscienza la legge ha innalzato un sicuro recinto dentro il quale è intangibile , nei
41
limiti della legge, la sua libertà”.
Certo, i rapporti tra Stato, regioni ed enti locali dovrebbero ispirarsi al
principio della “leale collaborazione” più volte richiamato dalla
stessa Corte
Costituzionale trasformatasi da “giudice delle leggi” ad “arbitro dei conflitti” : ma ciò
si realizza con sempre maggiore difficoltà ove si tenga presente la caratteristica
bipolare del nostro sistema che comporta una forte contrapposizione fra forze
politiche con un sistema di competenze diarchiche estesamente previsto dopo la
riforma del titolo V° della Costituzione.
Quest’ultima, infatti, accrescendo il doppio livello di legislatori nazionale e
regionali anziché ridurlo (esistendo già anche quello comunitario) ha inutilmente
complicato il sistema delle Fonti primarie dell’Ordinamento e si è sovrapposta alle
varie riforme elettorali che hanno interessato tutte le assemblee rappresentative e
hanno da un lato aumentato il ricorso alle urne e dall’altro spesso svuotato gli
elettori di veri poteri decisionali.
In pochi anni è stato in gran parte
snaturato il previgente saggio sistema di
contrappesi fra poteri pubblici e fra Stato ed
autonomie: ne è risultato un
meccanismo complicato e costoso che macina inutilmente risorse ad ogni livello di
governo e che talvolta indulge a forme eccessive di assemblearismo, talaltra
consente nuovi “autoritarismi”, spesso crea artificiose contrapposizioni difficili da
mediare.
E’, ad esempio, dato di comune esperienza
delle Procure regionali della
Corte dei Conti quello per cui subentrando un’amministrazione locale ad un’altra di
diverso
colore
politico
ben
difficilmente
si
prosegue
amministrativo intrapreso essendo portati a respingere
lungo
un
percorso
comunque tutto ciò che
proviene da chi c’era in precedenza, con soluzioni di continuità dell’attività
amministrativa spesso traumatiche e comunque onerose per le collettività locali.
E cosa dire della concreta
attuazione
data nel nostro Paese del “sistema
delle spoglie” di matrice aqnglosassone!
Insomma una sorta di novella e costosa tela di Penelope la cui tessitura
42
abbiamo qualche volta riscontrato anche qui in Basilicata !
Tali problematiche non
possono essere sottaciute in questa solenne
assemblea specie da parte di noi magistrati della Corte dei Conti , cultori del diritto
pubblico e attenti osservatori delle dinamiche finanziarie delle
varie Istituzioni
pubbliche, ciò anche a costo di passare per passatisti o moralizzatori !
In tale contesto la Giustizia contabile
ha cercato di trarre nuovi ambiti di
intervento dal sistema- Paese che si è venuto delineando in quanto la funzione
reintegratoria del patrimonio pubblico danneggiato ha acquistato particolare rilievo
in un’epoca di moltiplicazione dei centri di imputazione dell’agire amministrativo e,
dunque, di spesa che hanno un costo gestionale che sarà sempre più direttamente
proporzionale al carico fiscale gravante sui contribuenti delle singole collettività
territoriali ad essi facenti capo, ai sensi dell’art.119 della Costituzione.
Sotto questo profilo un ruolo fondamentale ricoprono le Procure regionali
della Corte dei Conti, quali uniche
titolari del potere di esercitare l’azione di
responsabilità nei confronti di amministratori e dipendenti pubblici infedeli ma
anche di cittadini postisi in rapporto funzionale con la P.A. sempre al fine di
perseguire la reintegrazione del patrimonio pubblico danneggiato.
Se si vuole però mettere in condizioni di funzionare egregiamente questi
Uffici che sono il motore dei giudizi di contabilità pubblica, costituenti la funzione
giurisdizionale principale della Corte dei Conti, costituzionalmente rilevante ai sensi
dell’art.103 della Carta fondamentale, è necessario che si adottino adeguati
provvedimenti di rafforzamento
degli stessi: le richiamate nuove sfere di
giurisdizione riconosciute recentemente dalla Corte di Cassazione rendono tali
scelte indilazionabili, pena la definitiva perdita di credibilità dell’Istituto!
Del resto già si profila
all’orizzonte l’introduzione del sistema della “class
action” nei confronti della P.A., indicata come nuova panacea dei mali della stessa .
Invero
efficacemente
l’esigenza
i fenomeni
di
monitorare
la
finanza
pubblica
e
contrastare
di “mala gestio” non costituisce una novità ma è
semplicemente divenuta più pressante in questi ultimi anni in cui si è costatato
43
che l’aumento esponenziale del disavanzo pubblico è stato anche la conseguenza
della moltiplicazione incontrollata
dei centri di spesa che si è registrata in
contemporanea alla enfatizzazione della autonomia decisionale degli stessi.
In tale ottica va con forza affermata la necessità di ridare fiducia e vigore
all’intera funzione giurisdizionale che è caratterizzata da unità d’intenti in tutte le
sue articolazioni magistratuali e nei cui confronti, invece, si sono
riversati attacchi
spesso ingenerosi che finiscono anche per impedire una seria analisi autocritica da
parte del corpo magistratuale stesso .
Una serena e pacata riflessione sulle conseguenze di una delegittimazione
della Magistratura a vantaggio di sempre nuove autorità “di controllo”, “Alti
commissari”, “Garanti” e “Difensori civici” tutti con i loro costi, dovrebbe indurre a
qualche riflessione specie da parte della classe forense che troppo spesso
ingiustamente si contrappone alla magistratura che, anche nell’esercizio delle
delicate funzioni requirenti, deve essere permeata da
quella cultura della
giurisdizione che costituisce il sale di ogni attività magistratuale..
In tale contesto la Corte dei Conti, che ha sempre dimostrato di possedere
le necessarie doti di riflessione ed equilibrio , ha la legittima aspirazione a vedere
finalmente conclamata
in materia di contabilità pubblica la sua
giurisdizione
generale ed esclusiva sulla scorta anche dei più recenti insegnamenti della Corte
regolatrice ( in particolare l’ ordinanza n.4511 del 30.3.2006) che sono riassumibili
nel principio secondo il quale “ la responsabilità amministrativa è configurabile ogni
qual volta vi sia una distrazione di beni pubblici dagli scopi
per i quali essi sono
stati erogati ed è in questa cattiva gestione che risiede l’ingiustizia del danno e la
giurisdizione segue la natura del bene a prescindere dalla natura del soggetto che
lo gestisce o dell’organizzazione nella quale questi agisce”.
Certo i tempi non sono dei migliori per parlare di interventi legislativi di
sistema, che pure sarebbero urgenti , attesa la grave situazione di disagio
istituzionale, economico e sociale in cui versa il nostro Paese e che , ai tempi
dell’antica Roma repubblicana , avrebbe legittimato l’emanazione di un “ Senatus
44
consultum ultimum” !
Il perseguimento della tutela dell’interesse pubblico non
che
essere
rimesso
allo
spirito
di
servizio
di
chi
opera
può, nelle more,
nella
Pubblica
Amministrazione specie in funzioni apicali ed esponenziali capaci di visibilità e di
esercitare un magistero d’influenza in grado di invertire la tendenza ed originare un
circuito virtuoso di cui si sente tremendamente bisogno.
Gli Uffici della Corte di Basilicata, dal canto loro, sono pronti- pur fra le
segnalate difficoltà- a dare il loro contributo di operatività potendo comunque
contare su Magistrati e personale amministrativo ampiamente motivati nonché sulla
preziosa collaborazione con tutte le forze di Polizia cui va la nostra gratitudine per
il costante impegno a tutela della collettività.
Mi preme in particolare ricordare che i risultati raggiunti dalla Procura non si
sarebbero potuti realizzare senza il fattivo impegno della Guardia di Finanza, senza
il continuo scambio di preziose informazioni investigative con l’Arma dei Carabinieri
e la Polizia di Stato con cui si è instaurato un eccellente rapporto professionale ed
umano provvido di fruttuose conseguenze già in parte percepibili.
In questa terra che ha dato i natali a grandi statisti, giuristi e pensatori vi
sono tutti i presupposti per dare avvio ad un circuito virtuoso che ci faccia ritrovare
l’orgoglio di appartenere ad una nazione coesa e amministrata in maniera moderna
ed
efficiente attraverso precetti normativi chiari e generali : vi è qui, infatti, un
tessuto
sociale
sostanzialmente
sano
che
costituisce
l’humus
per
tanti
amministratori e dipendenti pubblici che qui operano laboriosamente curando con
oculatezza e con la diligenza del “bonus pater familias” gli interessi delle collettività
locali.
Ad essi, qui degnamente rappresentati, a tutte le Forze di Polizia, ai
dipendenti della Corte dei Conti, va il mio ringraziamento che estendo sentitamente
a tutti i presenti per l’attenzione riservatami che costituisce sicura incoraggiante
conferma del credito acquistato attraverso la diuturna attività di competenza dagli
Uffici della Corte dei Conti in Basilicata.
45
Assicuro che anche nel nuovo anno le funzioni istituzionali saranno svolte
con il consueto impegno al servizio della collettività e nel più assoluto rispetto della
Legge e dell’uguaglianza di tutti i cittadini dinnanzi ad essa.
Alla luce delle suesposte considerazioni, Le chiedo
Sig. Presidente
di dichiarare aperto, nel nome del popolo italiano, l’anno giudiziario 2009
della Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Basilicata.
Potenza, 20 febbraio 2009
IL PROCURATORE REGIONALE
Michele Oricchio
ATTIVITA' DELLA PROCURA
Istruttorie aperte su
impulso di privati
cittadini o Associazioni
Anno 2006
Anno 2007
Anno 2008
105
89
150
357
256
304
23
3
41
24
510
26
400
41
536
Istruttorie aperte su denuncia
amministrazioni pubbliche
Istruttorie aperte su segnalazione
Autorità Giudiziaria
Istruttorie aperte su notizie
stampa
Totale istruttorie aperte
46
Audizioni libere
Militari della Guardia di Finanza
assegnati alla Sezione
Militari della Guardia di Finanza
assegnati al Drappello operante
presso questa sede
Numero indagini assegnate al
Drappello
Numero indagini concluse dal
Drappello
Richieste istruttorie
Archiviazioni
Numero inviti a dedurre
Citazioni
Numero convenuti
Appelli
Atti di riassunzione
42
Ispettori: n. 9
Sovrintend. n.1
24
Ispettori: n.8
67
Ispettori: n.7
Ispettori: n.4
Ispettori: n.3
Ispettori: n. 3
44
22
68
66
628
525
29
21
99
1
1
33
573
276
24
19
85
2
0
25
979
285
38
22
79
0
1
ATTIVITA’ DEL DRAPPELLO DELLA GUARDIA DI FINANZA
Anno 2007
22
33
79
Deleghe pervenute
Deleghe evase
Deleghe giacenti
Persone
segnalate
per
responsabilità patrimoniali
39
Danni erariali segnalati
€ 13.362.551,71
Persone
segnalate
all’Autorità
Giudiziaria ordinaria
1
47
Anno 2008
68
25
122
28
€ 587.447,41
0