EUNOMIA
RIVISTA SEMESTRALE DEL CORSO DI LAUREA IN
SCIENZE POLITICHE E DELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI
ANNO II N.S., NUMERO 1, 2013
2013
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze
Politiche e delle Relazioni Internazionali
Università del Salento
Editor in Chief
Antonio Donno (Università del Salento, Lecce, Italia)
Scientific Board
Furio Biagini (Università del Salento), Uri Bialer (Hebrew University,
Jerusalem, Israel), Ester Capuzzo (Università “La Sapienza”, Roma ),
Michele Carducci (Università del Salento), Daniele De Luca (Università del
Salento), Ennio Di Nolfo (Università di Firenze), Antonio Donno (Università
del Salento), Giuseppe Gioffredi (Università del Salento), Alessandro Isoni
(Università del Salento), Giuliana Iurlano (Università del Salento), Vincenzo
Lavenia (Università di Macerata), David Lesch (Trinity University, San
Antonio, TX, USA), Joan Lluís Pérez Francesch (Universidad Autónoma de
Barcelona), Amparo Lozano (Universidad S. Pablo Ceu-Madrid, Spagna),
Monica Massari (Università di Napoli Federico II), Roberto Martucci
(Università del Salento), Luigi Melica (Università del Salento), Luke Nichter
(A&M Texas University, USA), Francesco Perfetti (LUISS “G. Carli”, Roma),
Attilio Pisanò (Università del Salento), Fabio Pollice (Università del Salento),
Ricardo D. Rabinovich-Berkman (Universidad de Buenos Aires), Bernard
Reich (George Washington University, Washington, USA), Giuseppe
Schiavone (Università del Salento), Teresa Serra (Università "La Sapienza",
Roma), Antonio Varsori (Università di Padova), Manuela Williams
(University of Strathclyde, U.K.)
Editorial Staff
Fausto Carbone, Giuseppe Gioffredi, Giuliana Iurlano, Giuseppe Patisso,
Fiorella Perrone, Bruno Pierri, Maurizia Pierri, Attilio Pisanò, Francesca
Salvatore, Claudia Sunna, Lucio Tondo, Ughetta Vergari
Editorial Office
c/o Corso di Laurea di Scienze Politiche e delle Relazioni Internazionali
Università del Salento-Lecce
Via Stampacchia, 45
73100 Lecce (Italy)
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ISSN 2280-8949
Journal website: http://siba-ese.unisalento.it/index.php/eunomia
© 2013 Università del Salento – Coordinamento SIBA
http://siba2.unisalento.it
Sommario
ANNO II n.s., NUMERO 1, 2013
NON MULTA SED MULTUM
Sezione docenti e studiosi
JOAN LLUÍS PÉREZ FRANCESCH
Sobre el proceso soberanista abierto en Catalunya
y su encaje constitucional
p. 7
DANIELE CAVIGLIA
Time to Change: The Six Day War and the Origins
of Italy's Pro-Arab Foreign Policy
p. 25
ANDREA FRANCIONI
Dalla normalizzazione alla normalità. La partnership
Russia-Cina tra realtà e percezione (1986-2008)
p. 43
MANUELA WILLIAMS
Between Arab Nationalism and Zionism: Fascist Politics
and Propaganda in the Middle East in the 1930s
p. 85
STEFANO CAMBI
Hollywood e l'Informational Media Guaranty Program
nel contesto della guerra fredda: promuovere per escludere?
p. 123
MARIA LUISA DE BENEDETTO
Quando la minaccia arriva dall'etere: la Repubblica Popolare
di Polonia e Radio Free Europe nei primi anni '70
p. 163
ANNA SILVIA BRUNO
A Space without Frontiers and the New Nomos of the Earth
p. 195
GRADUS AD PARNASSUM
Sezione studenti
TEODOLINDA PASCALI
La politica estera dell'Italia nell'estate del 1948:
la scelta atlantica
p. 221
LUCIANA BARONE
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
e la spoiling operation degli Stati Uniti
p. 273
ANTONIO VISCONTI
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche
e rigurgiti autoritari
p. 297
QUIS LEGET HAEC
Recensioni
p. 325
GLI AUTORI
p. 341
Non multa sed multum
Sezione docenti e studiosi
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 1, 7-24
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n1p7
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Joan Lluís Pérez Francesch
Sobre el proceso soberanista abierto en Catalunya
y su Encaje Constitucional
Abstract: This article maintains a concept of democratic constitution that is opposed to
the inquisitorial and totalitarian constitution. The supreme norms of the Constitution
cannot become an element to prohibit any initiative of a “part” to be converted into a
“whole” when the constitutional reform is impossible to be carried out. On the other
hand, in the sovereignist catalan process, there is a political conflict and the Constitutional Court becomes an element of the political decision to suspend a parliamentary
declaration that considered the Catalan people sovereign political subject, with no legal
effect. Confusing politics and law is especially serious because it helps to forget the great
responsibility of rulers, which is promising to give intelligent answers to citizenship. In a
democratic system, metaphysics cannot be imposed constitutional popular will. The
misunderstanding of the “madrileñismo politico” is dangerous because it exacerbates a
latent problem in the history of Spain, which is producing a shock of legitimacy and
emotions.
Keywords: Democracy; Constitutionalism; Popular consultations; Inquisition; National
freedom.
1. ¿Qué es una Constitución?
En las líneas que siguen me propongo poner de manifiesto que la
Constitución democrática, única que responde a las exigencias de la
cultura constitucional, lejos de ser un texto cerrado, categórico, como
una especie de catecismo que sirve para prohibir e impedir acciones
humanas, es un documento relativamente abierto que se expresa
mediante palabras que hay que interpretar, llenando de contenido, en
los diversos momentos históricos de su vigencia. La Constitución es un
Joan Lluís Pérez Francesch
texto normativo, es decir, de naturaleza prescriptiva y jurídica, que se
propone regular la vida política en el seno de un Estado. Para alcanzar
dicho objetivo, ostenta la supremacía formal y material del
ordenamiento jurídico, y también está protegida por la rigidez en caso
de reforma, de modo que se persigue su estabilidad. La Constitución se
reforma cuando es imprescindible, pero debe ser interpretada siempre.
La interpretación del texto constitucional es una actividad diaria,
realizada por los poderes públicos y los ciudadanos. Cuando afirmamos
que la Constitución siempre debe ser interpretada, ponemos énfasis en
que eso no lo hace sólo el Tribunal Constitucional, aunque su
interpretación es ciertamente la suprema y más vinculante. Todos los
poderes públicos y cualquier persona interpretan la Constitución (y el
derecho, en general) cuando la aplica. Ahora bien, los poderes públicos
están obligados a desarrollar la Constitución y eso les dota de una gran
responsabilidad, de llevar a cabo todas las potencialidades que se
derivan del texto constitucional. Los ciudadanos, nos debemos limitar,
como mínimo, a no vulnerarla.
Por otro lado, las constituciones democráticas han consagrado cada
vez con más fuerza la democracia representativa, la que deriva de las
elecciones, y parece que no acaban de encontrar salidas para una
concepción más deliberativa y participativa de la democracia, de
especial gravedad en los actuales momentos de crisis. Este es un reto
muy actual y que hace años que se teoriza: el paso de la democracia
gobernada a una democracia gobernante. Hoy, si bien la gran opción
política es la selección de los gobernantes por la vía electoral, nadie
niega que la democracia sea mucho más que eso. En todo caso, la
Constitución democrática se nos muestra como un campo de juego de
las diversas posibilidades que se mueven dentro del sistema político y
que se ofrecen a los electores en las diversas elecciones.
En este contexto, quisiera plantear una primera perplejidad: ¿es
posible un sistema democrático sin demócratas? ¿Puede subsistir una
democracia sin cultura democrática? En el caso español me parece una
pregunta muy adecuada cuando se escriben estas páginas, por el
colapso institucional al que, en mi opinión, se ha llegado, a causa de
una corrupción sistémica, una crisis económica deshumanizadora, unas
tensiones territoriales injustas, un descrédito mayúsculo de la política,
que hacen inviable el Estado surgido de la transición de 1977. La
Constitución española de 1978 se quiere interpretar a juicio de algunos,
8
Sobre el proceso soberanista abierto en Catalunya
desde la concepción del madrileñismo político como una constitución
totalitaria e inquisitorial, en la que determinados elementos metafísicos
como la unidad nacional o la soberanía nacional española son
concebidos como elementos apriorísticos, inmutables, no interpretables,
no adaptables a las circunstancias. Y así, la propuesta de hacer una
consulta sobre la voluntad del pueblo de Catalunya de convertirse en un
nuevo Estado, es un anatema propio de la mayor de las herejías. Ni la
libertad de expresión (y de conciencia) parece tener cabida en esta
concepción. La palabra “inconstitucional” es una palabra mágica que
sirve para ignorar el debate político, para hacer ver que no hay ningún
problema de fondo estructural, y en el caso que ahora analizamos, para
ridiculizar o menoscabar los partidarios del "derecho a decidir”. En el
fondo, bajo esta mentalidad radica, a mi juicio, una ausencia peligrosa
de concepción democrática. ¿Quién puede prohibir una consulta, si es
demócrata? ¿Por qué se usa la Constitución para ello? ¿Por qué se
judicializa una cuestión política y no se admite el más mínimo diálogo?
De hecho, la concepción totalitaria e inquisitorial de la Constitución,
incluso la concepción de una especie de purismo constitucional fue
elaborada por el think tank del PP, la FAES (Fundación para el análisis
y los estudios sociales), cuando adaptó el "patriotismo constitucional"
de Habermas, profundamente republicano en la formulación originaria,
en un panfleto para hacer de la Constitución española un "arma
arrojadiza", en contra del nacionalismo vasco, con éxito durante la
frenada en seco que el gobierno del PP (con el apoyo gustoso del
PSOE) le hizo al plan Ibarretxe. 1 Curiosa interpretación de la
constitución, para excluir a los nacionalistas "periféricos", considerados
como de segunda categoría, irrelevantes, enloquecidos, gente desviada,
con pretensiones necesariamente inconstitucionales. Así, porque se trata
de pretensiones, que no deben llegar a realizarse. Todo en nombre de
una idea cerrada, excluyente y abusiva de la Constitución.
1
Véase J.L. PÉREZ FRANCESCH – M. D’ONGHIA, La posición del Tribunal
Constitucional español ante la Ley de Partidos y ante el Plan Ibarretxe, a V. TONDI
DELLA MURA - M. CARDUCCI - R.G. RODIO, a cura di, Corte costituzionale e processi di
decisione politica, Torino, Giappichelli, 2005.
9
Joan Lluís Pérez Francesch
Esta idea de Constitución, en la lógica antidemocrática, parece que
vuelve a la mente de los gobernantes madrileños, ahora con el proceso
soberanista abierto tras las elecciones del 25 de noviembre de 2012 en
Cataluña. Es una concepción de un constitucionalismo militante,
agresivo, que no deja mucho margen a la disidencia, como se demuestra
en la voluntad de impugnar por la vía del art. 161.2 CE y del Título V
LOTC 2 «la declaración del Parlamento de Cataluña en relación a la
afirmación soberana del pueblo de Cataluña».3 No hay la más mínima
"deferencia" al Parlamento, pilar del constitucionalismo democrático.
El centro de gravedad se sitúa en el Gobierno y en el Tribunal
Constitucional, jurisdiccionalizando la política, por no decir,
evitándola, destruyéndola, y convirtiéndola en objeto de los tribunales y
especialmente del Tribunal Constitucional, de trayectoria penosa en
relación a Cataluña a partir del proceso que llevó a la sentencia contra
el Estatuto de Autonomía. No se recuerda, así, que la interpretación de
la Constitución, en la medida que tiene mucho que ver con la Libertad
política debe hacerse desde los parámetros del "favor libertatis" y no
desde el dogmatismo metafísico de los grandes conceptos como la
soberanía nacional, la unidad de España o de otros, que en todo caso, no
impiden lecturas más favorables al "derecho a decidir", a la integración
plurinacional dentro de las estructuras estatales, o en definitiva a la
libertad nacional de Cataluña.
La Constitución es un texto abierto, desde el que se debe posibilitar
hacer política. Hoy, en relación al proceso soberanista catalán parece
que esto se ha olvidado. La Constitución no es un programa de
gobierno para excluir determinados colectivos o hechos nacionales.
2
Véase J.L. PÉREZ FRANCESCH, La impugnación de disposiciones y resoluciones
autonómicas sin rango de ley, Working Papers, n. 263, ICPS, 2007.
3
Declaración de soberanía y del derecho a decidir del Pueblo de Cataluña, 23 de enero
de 2013. Véase una explicación de esta Declaración en J. VINTRÓ, La Declaración de
soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña: un apunte jurídico, en «Blog
de la Revista Catalana de Derecho Público», 7 de febrero de 2013. Según este autor, la
Declaración proclama la soberanía del pueblo de Cataluña pero no conlleva el ejercicio de
esta soberanía. Además, debemos recordar que no es la primera Declaración en este
sentido, aprobada por el Parlamento de Cataluña.
10
Sobre el proceso soberanista abierto en Catalunya
Cuando se sostiene esta idea a mi juicio se está actuando de forma
inconstitucional, dado que la Constitución sólo tiene sentido cuando se
liga con la democracia. En relación a Cataluña, la desafección hacia la
Constitución española – a pesar de la participación activa del
nacionalismo catalán en el proceso constituyente, mucho más que otros
grupos que presentan ahora la fe del converso –, ha ido aumentando en
los últimos años, a raíz del fracaso del estatuto de 2006, y el triste papel
de un tribunal constitucional que mareó la perdiz durante tres años para
finalmente cargarse la espina dorsal del texto estatutario y el sentido
plurinacional de la propuesta, tensionando al máximo con su
composición permanentemente “provisional” las condiciones
admisibles para una sentencia dictada con legitimidad constitucional.
Podemos decir que «un Tribunal Constitucional, de dudosa legitimidad
constitucional, se cargó de cuajo un proceso estatutario formalmente
impecable, destruyendo la obra de tres cámaras parlamentarias y una
votación popular directa, todas favorables al texto aprobado». Su
sentencia 31/2010, muestra la falta de fe en un encaje de Cataluña
estatutariamente y constitucionalmente digno, como lo demuestra
sintomáticamente que la referencia a Cataluña como nación se sitúe
según la sentencia del tribunal constitucional en un preámbulo del EAC
sin valor jurídico, insistiendo en ello (sic).
Se ha abierto a partir de 2010 y aún más a partir de la gran
manifestación del 11 de septiembre de 2012 una nueva etapa en las
relaciones entre Cataluña y el conjunto del Estado español. Los puentes
institucionales están rotos, y la crisis económica con las limitaciones
financieras de la Generalitat ha crispado los ánimos al máximo,
iniciando una decantación independentista de consecuencias todavía
impredecibles. En estas circunstancias, el profesor J. Pérez Royo, en un
artículo publicado en el diario «El País» afirma que no se puede pedir a
los catalanes que tengan una voluntad distinta de la que tienen. Y sigue
diciendo que el rechazo al binomio Constitución-Estatuto de
Autonomía como fórmula para resolver la integración de Cataluña en el
seno del Estado tras la sentencia del Estatuto es inequívoco. Afirma que
se ha roto el bloque de constitucionalidad que conforman estas dos
11
Joan Lluís Pérez Francesch
normas jurídicas tan trascendentales: «Es legal, pero carece de
legitimidad para ordenar la convivencia en el interior de Cataluña y las
relaciones entre Cataluña y España. Y carece de legitimidad porque los
destinatarios de dicho bloque de constitucionalidad en Cataluña no lo
quieren. Y así lo han dicho mediante el, ejercicio del derecho de
manifestación y en dos elecciones consecutivas, con un mensaje cada
vez más rotundo». 4 Juan José Lopez Burniol, en «La Vanguardia»
también ha escrito que se ha roto hoy el bloque de constitucionalidad,
como lo demuestran los resultados de las elecciones del pasado 25-N.5
2. El escenario jurídico-constitucional de la consulta
A pesar de todos los esfuerzos que algunos sectores políticos hacen
para presentar una consulta sobre el derecho a decidir, la
autodeterminación de Cataluña, o como le queramos decir, la realidad
es que nada impide que ésta pueda celebrarse. Nada, en términos
jurídicos. Cualquier cosa en términos políticos. Quiero decir que si el
gobierno central, que es quien tiene la competencia para convocar una
consulta referendataria, o para delegar en el de la Generalitat de
Catalunya, no mueve ni un dedo, está claro que la consulta no se hará, y
punto. Otra cosa es si esta reacción es democrática o totalitaria, en línea
con lo que ya hemos comentado en el apartado anterior.
Analicemos el tema con un poco más de detalle. El art. 1.2 CE
afirma que «la soberanía nacional reside en el pueblo español del que
emanan todos los poderes del Estado». El art. 2 CE dice: «La
Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación
española», y «reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades
y regiones que la integran». El art. 92 CE regula el referéndum
consultivo, remitiendo al legislador orgánico (LO 2/1980, de 18 de
enero) la regulación concreta, en la que destacan la competencia de
convocatoria por parte del Gobierno central, con autorización del
4
J. PÉREZ ROYO, Quiebra de la Constitución, en «El País», 4 de enero de 2013.
Véase J.J. LÓPEZ BURNIOL, El derecho a decidir (2), en «La Vanguardia», 9 de febrero
de 2013.
5
12
Sobre el proceso soberanista abierto en Catalunya
Congreso de los Diputados y la posibilidad de delegar la celebración de
una consulta a los gobiernos autonómicos, como ya he dicho. La
referencia a la Constitución española debe completarse con el art. 168
CE, el procedimiento agravado para la modificación de elementos
estructurales del Estado, como los principios del título preliminar, el
núcleo duro de los derechos fundamentales (la sección primera del
capítulo segundo del título primero-arts. 15 a 29 CE -), el Título II
relativo a la Corona, o una revisión total del texto constitucional. En ese
supuesto será necesario que las cámaras adopten el acuerdo de iniciar la
reforma por 2/3 de cada una de ellas, se convoquen elecciones, las
nuevas cámaras ratifiquen por igual mayoría cualificada la
conveniencia de la reforma, la impulsen y acuerden, para acabar
finalmente con un referéndum preceptivo. Hay que recordar los
procedimientos de reforma constitucional en España, en los que nada
está impedido, pero según este art. 168 CE la reforma es muy difícil,
dado que supone la imposibilidad de reformar el texto constitucional,
en la práctica, para aquellos grupos políticos nacionalistas, siempre
minoritarios, que difícilmente por no decir nunca, tendrán el apoyo de
los dos grandes partidos autoproclamados "nacionales" (sic). Estos
responden a demandas que no les satisfacen, como profundizar en
asimetrías o reestructuraciones territoriales, con el cinismo de remitir a
una reforma constitucional, sabiendo que los partidos minoritarios
nunca tendrán la mayoría suficiente para modificar el texto,
convirtiéndose así en partidos de segunda categoría, minorías
estructurales permanentes, a los que el sistema político no ofrece
ninguna solución a sus demandas. De esa manera se convierten en
problemas permanentes, que distorsionan la lógica los dos grandes
partidos españoles, PP y PSOE, y otros que puedan destacar en el
futuro.
Por otro lado, hemos de recordar que el actual Estatuto de
Autonomía de Cataluña permite la celebración de consultas, regidas por
su propia legislación, las cuales no son vinculantes, como tampoco lo es
el referéndum consultivo. Si no se puede convocar un referéndum
según el art. 92 CE, o en su caso elaborar una ley orgánica específica
13
Joan Lluís Pérez Francesch
que permita la celebración de una consulta referendataria en Cataluña
ad hoc, se plantea la celebración de una consulta según el art. 122 del
EAC, siempre circunscrita a las competencias estatutarias de la
Generalitat de Cataluña. Ante el "frontón" estatal esta parece una
opción posible, por la "espada de Damocles" que el Estado ejercerá
continuamente, llevándolo todo al Tribunal Constitucional.6
En todo caso, en relación a la hipótesis de celebrar una consulta, nos
planteamos desde aquí la siguiente pregunta, que deseamos no sea pura
retórica: «¿Puede el Estado español, ignorar permanentemente la
voluntad de una parte de sus ciudadanos, que nunca tendrán la
representatividad suficiente para que triunfe una reforma
constitucional?». Por otro lado, si somos realistas podemos entender
que en el contexto actual no parece fácil que puedan darse las
condiciones políticas para una consulta de acuerdo con el marco
anterior, aunque considero que nada lo impide jurídicamente, si se hace
una lectura generosa con las libertades públicas y con la propia esencia
del constitucionalismo democrático, que es dar respuestas a las
demandas sociales – en este caso nacionales – de la ciudadanía. «La
cultura democrática no casa bien – no dejaré de insistir – con
prohibiciones de contenido metafísico, cuando una pretendida "parte"
quiere convertirse en un "todo" soberano», y cuando –como acabamos
de ver – no resulta posible acudir a las vías de la reforma constitucional
para redefinir el estatus político-institucional de una "parte" que se
expresa mayoritariamente con el deseo de convertirse en un "todo"
soberano propio.
Como afirma el profesor Rubio Llorente, en un artículo publicado en
el diario «El País»,7 «es deber del Gobierno contribuir a la búsqueda de
vías que permitan llevarla a cabo (la consulta) de la manera menos
traumática para todos; sin violar la Constitución, pero sin negar
6
Se ha sostenido que el principio democrático exigiría al Estado dar una solución a la
demanda de una consulta por parte de la Generalitat de Catalunya. Véase D. FELIU,
Manual per la independencia, Barcelona, Angle editorial, 2013, p. 137, y ss.
7
F. RUBIO LLORENTE, Un referéndum para Cataluña, en «El País», 8 de octubre de
2012.
14
Sobre el proceso soberanista abierto en Catalunya
tampoco la posibilidad de reformarla si es necesario hacerlo». Para
continuar afirmando: «Si una minoría territorializada, es decir, no
dispersa por todo el territorio del Estado, como sucede en algunos
países del Este de Europa, sino concentrada en una parte definida,
delimitada administrativamente y con las dimensiones y recursos
necesarios para constituirse en Estado, desea la independencia, el
principio democrático impide oponer a esta voluntad obstáculos
formales que pueden ser eliminados. Si la Constitución lo impide habria
que reformarla, pero antes de legar a ese extremo, hay que averiguar la
existencia, y solidez de esa supuesta voluntad. Una doctrina que hoy
pocos niegan y cuya expresión más conocida puede encontrarse en el
famoso dictamen que la Corte Suprema de Canadá emitió en 1999
sobre la legitimidad de la celebración de un referéndum en Quebec
(que, dicho sea de paso, los independentistas perdieron por poco más de
50.000 votos)». Las escasas simpatías que dicho profesor debe sentir
por el proceso soberanista catalán no le impiden afirmar que nada
desacredita más a la Constitución española que convertirla en un dogma
de fe según el cual toda propuesta de consulta en Cataluña esté
prohibida y cualquier iniciativa catalana sea condenada al baúl de los
recuerdos, o pasarle la “patata caliente” a un desprestigiado Tribunal
Constitucional.
Paralelamente, habrá que buscar apoyos en Europa y en el mundo,
en un punto en el que no hay precedentes de una situación como ésta en
la vieja Europa. La apertura hacia el derecho internacional es otro
elemento a tener en cuenta de cara a la celebración de una consulta
sobre el derecho a decidir. Recordemos el art. 10.1 CE cuando sostiene
que la declaración de derechos que consagra la Constitución tiene un
contenido constitucionalmente declarado en el que también forman
parte las declaraciones y tratados internacionales suscritos por el Estado
español. La Carta de la ONU y los Pactos Internacionales sobre
Derechos civiles y políticos (de 1966, ratificados por España en 1977)
consagran el principio de la libre determinación de los pueblos, y sobre
todo que los conflictos que se puedan generar en el seno de un Estado
se
resolverán
de
acuerdo
con
el
derecho
interno.
15
Joan Lluís Pérez Francesch
En el ámbito del derecho de la Unión Europea hay que recordar que el
art. 4 del Tratado de la Unión Europea sostiene que la integridad
territorial es una cuestión interna propia de los Estados miembros, y que
por tanto los órganos europeos no se pronunciarán a priori. Además,
los procedimientos de lo que se ha llamado "ampliación interna"
podrían posibilidad acoger en el seno de la Unión, nuevos Estados
provenientes de la secesión de otros. Estamos ciertamente en escenarios
nuevos y muy abiertos que, en principio, deberían desarrollarse en
aplicación de disposiciones internas de los Estados y con altas dosis de
negociación política,8 para generar procesos políticos amparados en el
principio de legalidad.
Como escenario de futuro, en el caso de una hipotética secesión de
Cataluña respecto de España y la pertenencia a la Unión Europea, no
olvidemos que según el art. 13.2 CE, ningún español de origen podrá
ser privado de su nacionalidad, 9 de manera que los ciudadanos del
nuevo Estado catalán mantendrían la nacionalidad española. ¿Alguien
cree que es lógico afirmar que un futuro Estado catalán estaría fuera de
la Unión Europea, con unos nacionales que seguirían siendo españoles
y como tales seguirían siendo ciudadanos europeos?10
3. ¿Choque de trenes o diálogo?
Necesitamos gobernantes inteligentes, que den respuestas a demandas
estructurales, identitarias y espirituales de la ciudadanía. Que entiendan
que su función no es sólo prohibir, impedir, ni jugar sucio. Así es la
política responsable y con mayúsculas, a la que los ciudadanos tenemos
derecho, como un exigencia de la propia Constitución democrática.
8
Véase esta conclusión, a X. PONS RÀFOLS, Legalidad internacional y Derecho a
decidir, en «Blog de la Revista Catalana de Derecho Público», 18 de febrero de 2013.
9
Véase E. SAGARRA TRIAS, La nacionalitat espanyola i la ciutadania europea dels
catalans en un futur estat, en http://eduardsagarra.blogspot.com.es/2012/11/lanacionalitat-espanyola-y-la.html.
10
Esta idea de una Europa de ciudadanos y no sólo de Estados en, A.-C. PEREIRA
MENAUT, Pertenencia a la UE y derecho de autodeterminación, en «Diario Jurídico», 27
de febrero de 2013.
16
Sobre el proceso soberanista abierto en Catalunya
Para prohibir todo no haría falta tener ni políticos ni gobernantes. Para
no escuchar las demandas populares y parlamentarias tampoco.
El profesor Carles Viver, en un artículo publicado en «La
Vanguardia» del día 10 de noviembre de 2012, antes de las últimas
elecciones catalanas, concluía: «La autonomía de Generalitat es más
una autonomía administrativa, de mera gestión de políticas ajenas, que
una autonomía verdaderamente política. Y el proceso recentralizador
que vivimos en los últimos años no hace más que agravar este
problema. En cualquier caso, es una cuestión que debería tenerse muy
presente a la hora de debatir o no que Cataluña tenga un Estado
propio». 11 Aparte de la actual crisis económica, de las dificultades
presupuestarias y de financiación de la Generalitat, hay un problema
estructural que es la calidad de la autonomía política, la constante
tensión con el Estado central para reivindicar ámbitos estatutarios
propios, la subordinación de Cataluña a un Estado que no sólo no
reconoce su hecho diferencial sino que lo agua al máximo. La
desafección es política, simbólica, y también económica, en la medida
en que una parte importante del pueblo de Cataluña considera que
España no trata bien a Cataluña.
La misma apelación al hecho nacional catalán es negada y discutida
sistemáticamente. Desde los círculos de la política madrileñista (y
también en los sectores empresariales y eclesiásticos, por ejemplo) se
niega rotundamente que Cataluña sea una nación, en contra de un
sentimiento mayoritario en Cataluña. Es una percepción de que son
«“los otros” los que nos definen a “nosotros”». A menudo el lenguaje
político emplea expresiones como "nacional" para contraponerlo a
"nacionalista", una perversión excluyente, antidemocrática, prepotente.
Y todavía me parece más aberrante la expresión "nacionalismo
periférico". ¿De dónde sacan la legitimidad constitucional para
considerar determinadas opciones sustancialmente de segunda
categoría?
La incapacidad para comprender otras realidades aparte de la propia,
11
C. VIVER PI-SUNYER, No es sólo la economía, en «La Vanguardia», 10 de noviembre
de 2012, p. 21.
17
Joan Lluís Pérez Francesch
otras cosmovisiones, es un problema latente de España y de sus élites,
hasta el punto que la comprensión del pluralismo es inexistente. Un
pluralismo que es mucho más profundo que el "regionalismo bien
entendido". En esto coinciden derecha e izquierda, y los medios de
comunicación madrileños autoproclamados nacionales. Últimamente, la
obsesión contra Cataluña es diaria. La voluntad deliberada de ofender,
también. No es admisible, en mi opinión, pretender identificar Madrid
con España. Es inconstitucional. Las difamaciones mediáticas como las
producidas por el diario «El Mundo» pocos días antes de las elecciones
del 25-N de 2012, acusando al presidente Mas de tener cuentas en
Suiza, algo que nunca ha sido probado y además basado en documentos
que se ha reconocido que no existen, produjeron un cortocircuito que
consiguió torcer el proceso electoral, sin que nadie institucionalmente
asumiera ninguna responsabilidad.12
El 23 de enero de 2013, el Parlamento de Cataluña vota la
Declaración de Soberanía y del Derecho a Decidir del Pueblo de
Cataluña, como documento simbólico del inicio del proceso para hacer
efectivo el derecho a decidir. Se afirma la soberanía del pueblo de
Cataluña, como sujeto político y jurídico, la legitimidad democrática
del derecho a decidir, el diálogo y la negociación con el Estado, con las
instituciones europeas y con el conjunto de la comunidad internacional,
el respeto a los marcos legales existentes, como aspectos más
destacados. Se trata de una declaración institucional, programática, sin
un valor jurídico inmediato.13 El derecho a decidir sería una forma de
12
La campaña en contra de la independencia de Cataluña es mediática, e incluso utiliza
recursos institucionales (impugnación gubernamental, ante el Tribunal Constitucional de
la declaración del Parlamento de Cataluña sobre la soberanía y el derecho a decidir del
pueblo de Cataluña, después de despreciarla), presiones al fiscal jefe de Cataluña hasta
obligarle a presentar la dimisión, aparición sobrevenida de escándalos como las escuchas
ilegales por la empresa Método 3, abonar sospechas de corrupción sobre algunos líderes
políticos catalanes sin pruebas, incomparecencia gubernamental por informes y
documentos no firmados que imputan delitos a políticos catalanes, etc. La campaña, bien
orquestada puede haber hecho entrar en funcionamiento incluso el Centro Nacional de
Inteligencia y algunos grupos policiales especializados.
13
Véase, Matices a una declaración, en «La Vanguardia», 27 de enero de 2013, p. 20. La
Declaración fue votada por CiU, ERC, ICV-EUiA, 1 diputado de la CUP, y mostró la
18
Sobre el proceso soberanista abierto en Catalunya
apelar a la autodeterminación, la soberanía del pueblo de Cataluña
como ente político y jurídico entraría en conflicto con lo dispuesto en la
Constitución española (art.1.2 CE), pero el texto es una mera
declaración programática sin efectos jurídicos, a pesar del gran valor
simbólico que tiene. Esta iniciativa fue aprobada por 87 de los 135
diputados del Parlamento de Cataluña.
Tras los preceptivos informes en contra de la Abogacía del Estado y
del Consejo de Estado, el Gobierno central decide impugnar la
Declaración el 8 de marzo de 2013, mediante la vía establecida en el
art. 161.2 CE. Entiende que tiene efectos “ad extra” y que afecta a
artículos como 1.2, 2, 9 y 168 CE. El sentido de la impugnación del
Gobierno, que conlleva la inmediata suspensión de la Declaración, por
lo menos durante cinco meses, es en mi opinión de tipo “preventivo”
(lo cual podemos considerar que no se prevé ni en la Constitución ni en
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), ya que el Gobierno
central entiende que existe una finalidad que es inconstitucional. Flaco
favor le hace al Tribunal Constitucional, que es metido en medio de un
juego más político que otra cosa, y que se quiere presentar como
discusión jurídica. Sorprende que se pueda considerar que un
Parlamento, en el pleno uso de sus facultades, no pueda hacer
declaraciones expresando libremente lo que la mayoría de diputados
vota, y que además se considere inconstitucional el inicio de un camino
en el que aún no se ha dado ni un solo paso. Vuelve a aparecer el
constitucionalismo inquisitorial, en nombre de la Constitución, como
documento que impide el ejercicio de la libertad de expresión o el
hecho de hacer política, lo cual es una necedad. Miopía madrileñista en
estado puro.14
ruptura de la disciplina de voto en el grupo del PSC con 5 diputados que no votaron (y
por tanto no votaron en contra). 85 votos a favor, 41 en contra y 2 abstenciones.
14
Véase el planteamiento crítico contra el madrileñismo en O. PAZOS, Madrid es una
isla. El Estado contra la ciudadanía, Barcelona, Libros del Lince, 2013.
19
Joan Lluís Pérez Francesch
El 13 de marzo, el Pleno del Parlamento de Catalunya aprueba una
segunda Declaración, votada por 10415 de los 135 diputados, a favor del
derecho a decidir. El PSC, roto en la anterior Declaración, impulsa
ahora la presente, que insta al Gobierno de la Generalitat a dialogar con
el Gobierno central para poder pactar una consulta legal. El 77% de los
diputados vota ahora a favor. La voluntad política, expresada en sede
parlamentaria de convocar una consulta en Cataluña queda así
nítidamente definida.
Mientras tanto, el procedimiento abierto actualmente en el Tribunal
Constitucional, que se encuentra en fase de admisión a trámite, se
centra en la posible inconstitucionalidad de una declaración
institucional en sede parlamentaria que afirma que Cataluña es un
sujeto político soberano. En un gesto insólito el TC solicita a la cámara
catalana que aclare cuál de las dos declaraciones “está vigente” y si
«una es continuación de la otra». De hecho la segunda no habla de
soberanía sino de realizar una consulta, por lo que parece que al Alto
Tribunal esta “cesión del problema” que le ha endosado el Gobierno le
está desconcertando. Insisto, flaco favor que el Gobierno está llevando
a cabo para una cabal comprensión de la Constitución democrática. La
respuesta del Parlamento de Cataluña es que son declaraciones
institucionales distintas, complementarias y que en todo caso su
naturaleza es política, sin que pueda haber controversia constitucional.
Sin embargo, el Gobierno central pretende extender su impugnación a
cualquier actuación que se haga desde el Gobierno o el Parlamento
catalanes, como con la reciente creación gubernamental de un «consejo
asesor para la transición nacional» al que se le encargarán estudios y
dictámenes.
Pero volvamos a la consulta. Recordemos que por la vía del
referéndum (autorización o delegación del Estado) o de las consultas no
refrendatarias reguladas en el EAC, hay mecanismos jurídicos para
15
El texto es el mismo que uno que a instancias del PSC se rechazó en el Congreso de
los Diputados y que propició una diferencia de voto de los diputados del PSC integrados
en el seno del grupo socialista del Congreso. Los 104 votos a favor son: CIU, ERC, PSC,
ICV-EUiA), frente a 27 en contra (PP y C’s), y 3 abstenciones (CUP).
20
Sobre el proceso soberanista abierto en Catalunya
llevarla a cabo. 16 Objetivamente, sin ningún problema de
constitucionalidad. Otra cosa es que cualquier iniciativa sea abocada al
fracaso por la insistencia y la persistencia del Gobierno central de no
mover ficha. Juan José Lopez Burniol, en el artículo publicado en «La
Vanguardia» citado más arriba, defiende la necesidad de convocar una
consulta en el marco de la ley, aspecto sobre el que coincido totalmente.
Y para que esto sea posible, «hay que exigir también que el Gobierno
central haga todo lo posible para garantizar el cumplimiento de la ley».
Hay que cumplir la ley orgánica del referéndum, o en su caso, la de
consultas en Cataluña, y no esconderse en grandes palabras, como que
es inconstitucional, dado que la Constitución no dice nada en contra de
la celebración de una consulta sobre el derecho a decidir en Cataluña.
Hay que cumplir la ley, permitir que la ley sea el instrumento racional
para regular los procesos que democráticamente la ciudadanía quiere
impulsar, y si conviene, hacer las adaptaciones y los ajustes pertinentes.
Esto debe ser así como consecuencia del constitucionalismo
democrático. En palabras de López Burniol: «hay que cumplir la ley,
por tanto, con espíritu abierto y voluntad de concordia».
El Gobierno español no muestra ninguna voluntad de diálogo,
inspirado en la doctrina FAES y en la concepción de defensa “nacional”
de la Constitución, que en mi opinión, el texto constitucional no le
otorga. El españolismo rancio y casposo se desenvuelve sin límites en
las
instituciones
estatales-madrileñas,
patrimonializándolas
indebidamente. España vista desde Madrid no es España. La miopía se
acerca a la ceguera. En este contexto, cabe destacar, aparte de los
16
Es interesante el informe del Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalitat de
Catalunya, donde se exploran diferentes soluciones: INFORME SOBRE ELS
PROCEDIMENTS LEGALS A TRAVÉS DELS QUALS ELS CIUTADANS I LES
CIUTADANES DE CATALUNYA PODEN SER CONSULTATS SOBRE LLUR
FUTUR
POLÍTIC,
Barcelona,
11
de
març
2013
en
http://www20.gencat.cat/portal/site/governacio/menuitem.63e92cc14170819e8e629e30b0
c0e1a0/?vgnextoid=cba403510aa05310VgnVCM1000008d0c1e0aRCRD&vgnextchannel
=cba403510aa05310VgnVCM1000008d0c1e0aRCRD&vgnextfmt=default.
Véase
también, E. MARTÍN, El referéndum y las consultas populares en las comunidades
autónomas y municipios, en «Revista Vasca de Administración Pública», 94, septiembrediciembre 2012, pp. 95-131.
21
Joan Lluís Pérez Francesch
intentos reiterados para flexibilizar la ley reguladora del referéndum, la
propuesta de resolución rechazada en el Congreso de los Diputados, el
26 de febrero de 2013, que instaba al Gobierno central a iniciar un
diálogo con el Gobierno de la Generalitat para posibilitar la celebración
de una consulta a la ciudadanía de Cataluña sobre su futuro. Al voto
favorable de CiU y de ICV-EUiA, se añadió el de los diputados del
PSC (menos uno) que votaron por primera vez de manera diferente al
resto de sus compañeros del grupo socialista.17 Se visualizó un choque
de voluntades, entre la minoría catalana y una autista mayoría del PP,
PSOE y otros grupos menores a nivel español. Mayoría parlamentaria
española y mayoría parlamentaria catalana frente a frente. ¿Y ahora
qué?
El choque de trenes está servido, y la lectura restrictiva (y restriñida)
de la Constitución también. El activismo gubernamental responde a
intereses oscuros y chulescos, entre la hidalguía y el descaro del
madrileñismo político.18
4. Conclusión: el derecho a la inteligencia y a la esperanza
No hacer uso de la Constitución en vano, no mentir confundiendo
derecho con política, no confundir Madrid con España, ni el dinero del
capitalismo castizo-en ocasiones meros "sobres" – y privilegios de una
casta dominante, ni los dos grandes partidos españoles, con el
respetable
juego
democrático
pluralista.
Quizá nos sobran políticos y nos faltan gobernantes. Y falta también
cultura democrática, la del respeto, la tolerancia y el diálogo. No hay
españoles de primera ni españoles de segunda, aunque algunos se han
17
Véase J. Ramoneda, El voto de la discordia, en «El País», 27 de febrero de 2013. Este
autor afirma: «La fractura parlamentaria socialista es síntoma de varios de los problemas
que acechan a España: la crisis del régimen surgido de la Transición, la crisis de la
izquierda y la crisis de la política».
18
Me remito a una serie de artículos de C. MOLINAS, España, capital Madrid, en «El
País», 4 de marzo de 2012; Consecuencias actuales de la guerra del Peloponeso, en «El
País», 9 de marzo de 2012; ¿Existe “el problema catalán”?, en «El País», 18 de marzo
2012. También es útil consultar el libro de F. SANUY, Capitalisme Cibeles. Com es
reparteixen el pastís les grans empreses espanyoles, Barcelona, La Magrana, 2012.
22
Sobre el proceso soberanista abierto en Catalunya
apropiado de la idea de España. La crisis económica y el descrédito de
la política han contextualizado el colapso español: financiero, ético,
político,
institucional,
territorial...
Se ve que hay una incapacidad natural para dialogar. Se puede hacer
en Escocia o en Quebec pero no en España en relación a Cataluña.19 El
constitucionalismo inquisitorial y totalitario lo impide. Y eso que no
hablamos de una declaración unilateral de independencia sino de
intentar iniciar un proceso democrático en el que el pueblo de Cataluña
pueda expresar libremente su opinión sobre una pregunta concreta.
Mientras tanto, la crisis económica agrava los problemas cotidianos de
la ciudadanía de Cataluña, las políticas de austeridad ahogan cada día a
más personas, y el país se resiste a morir o a desaparecer, por actitudes
prepotentes, separadoras, sectarias. El Estatuto de Autonomía está en
vía muerta, entre la recentralización del PP y la reivindicación de la
independencia. El viaje a Ítaca será durísimo, porque habrá que resistir
los cantos de sirena. Y sobre todo no renunciar a la inteligencia y a la
esperanza.
19
Véase A. PONT, Delenda est Hispania. Tot allò que Espanya ens amaga sobre la
independència de Catalunya, Barcelona, Viena Edicions, 2012; M. ANGLADA, Quatre
vies per a la independencia, Barcelona, Pòrtic, 2013.
23
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 1, 25-42
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n1p25
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Daniele Caviglia
Time to Change. The Six Day War and the Origins
of Italy’s Pro-Arab Foreign Policy
Abstract: The Six Day War marked a turning point in Italy’s attitude toward the ArabIsraeli conflict. During the crisis the Italian diplomacy tried to mediate in order to
prevent an open war but this policy gave rise to harsh polemics among the coalition
government. These disagreements revealed a deep rooted change which involved political
and security matters. Energy issues became a top priority in the economic and political
agenda and most of the Italian public opinion shifted toward a pro-Arab stance while the
memories of the Holocaust were fading away. Moreover, the growing Soviet infiltration
in the Mediterranean drove the Italian government to envisage security on a global scale
while Israel maintained a regional approach. All these differences contributed in
gradually shaping a new trend in Israeli-Italian relationships which lasted for a long
time.
Keywords: Six Days War; Italian pro-Arab Politics; Middle East.
At the end of the ’60’s Italy gradually worked out a pro-Arab
Mediterranean policy. This paper focuses on the major turning points
shaping this new approach which implied a different attitude even
regarding the Arab-Israeli conflict.
During the Six Day War,1 the majority of the Italian public opinion
together with the political parties supporting the coalition government
1
On this topic see: E. HAMMEL, Six Days in June: How Israel Won the 1967 Arab-Israeli
War, Washington, DC, Pacifica Military History, 2001; W. LAQUEUR, The Road to
Jerusalem:The Origins of the Arab-Israeli Conflict, 1967, New York, Macmillan, 1968;
H. MEICHER, Sinai, 5 giugno 1967. Il conflitto arabo-israeliano, Bologna, Il Mulino,
Daniele Caviglia
backed the Jewish State. Undoubtedly from the beginning of the
conflict the Italian diplomacy showed some ambiguities. On one hand,
the
Italian
Ministry
of
Foreign
Affairs,
Amintore
Fanfani,
acknowledged Israeli’s position concerning the international status of
the Gulf of Aqaba and the right to use the strait of Tiran for pacific
purposes according to the Geneva agreement signed in 1958. On the
other hand, the Ministry of Foreign Affairs pointed out that the British
project for a declaration guaranteeing the free navigation was
“irreproachable”, but raised some «doubts about its political
consequences, especially if a concrete action should follow in a short
time».2
According to the British Ambassador Shuckburgh, Rome could not
join London’s initiative since Italy promoted a policy of détente «within
the United Nations». In Italy’s viewpoint the UN had indeed always
played a key role in order to dampen the contrasts between the two
superpowers and, in the meantime, it was perceived as a multilateral
framework where Rome could preserve its international status. As part
of this policy, Italy pressed for a UN declaration in favor of free
2000; M.B. OREN, Six Days of War: June 1967 and the Making of the Modern Middle
East, New York/Toronto, Random House Ballatine Publishing Group, 2002; R.B.
PARKER, The June 1967 War: Some Mysteries Explored, in «Middle East Journal»,
XLVI, 2, 1992; R.B. PARKER, The Six Day War, Jacksonville, University of Florida
Press, 1997.
2
Appunto del Mae sul Progetto di dichiarazione britannica per assicurare la libera
navigazione nel Golfo di Aqaba, 2 giugno 1967, Archivio Centrale dello Stato (thereafter
ACS), Carte Moro (thereafter CM), b. 56.
26
Time to change
navigation, dismissed the French proposal for a summit of the Big Four
and labeled as “premature” the British idea for a contingency planning. 3
Furthermore, the rejection of the British plan coupled with an
internal harsh controversy when Fanfani promoted an approach based
on the formula of “equal distance” 4 between the two belligerents.
Although the Prime Minister Aldo Moro managed to smooth down the
disagreements within the coalition, it remained a widespread
impression that Italy was inaugurating a new approach to its
Mediterranean policy.5
However, far from radically changing its policy, Italy was only
seeking to maintain its good relationships with the Arabs as shown by
the ensuing debate concerning the UN initiatives. The UN resolution
sponsored by the Latin-American countries appeared to the Italian
government as «the only one able of not just realistic developments but
also able to avoid a crisis in the UN prestige». 6 Though agreeing with
this view, Fanfani suggested not to simply reject the non-aligned
3
On Great Britain’s policy see: M. GAT, Britain and the Conflict in the Middle East,
1964-1967: The Coming of the Six-Day War, Publishers, Westport (CT), Praeger 2003.
4
See D. CAVIGLIA - M. CRICCO, La diplomazia italiana e gli equilibri mediterranei. La
politica mediorientale dell’Italia dalla guerra dei Sei Giorni al conflitto dello Yom
Kippur (1967-1973), Soveria Mannelli, Rubbettino Editore, 2006, pp. 20-25; L.
RICCARDI, Il “problema Israele”. Diplomazia italiana e PCI di fronte allo Stato ebraico
(1948-1973), Milano, Guerini e Associati, 2006, pp. 215-222. On Italy’s policy during the
crisis see also: L.V. FERRARIS, ed., Manuale della politica estera italiana 1947-1993,
Bari, Laterza, 1996, pp. 168-171; A. VARSORI, L’Italia nelle relazioni internazionali dal
1943 al 1992, Bari, Laterza, 1998, pp. 164-165.
5
See L. TOSI, ed., Sulla scena del mondo. L’Italia all’Assemblea Generale delle Nazioni
Unite 1955-2009, Napoli, Editoriale Scientifica, 2010, p. 13.
6
V sessione straordinaria d’urgenza dell’Assemblea Generale delle Nazioni UniteIstruzioni di voto impartite alla delegazione italiana, ACS, CM, b. 56, sottofasc. 4 “ONU
Conflitto arabo-israeliano. Va sessione straordinaria dell’Assemblea Generale delle
Nazioni Unite. Posizione italiana”, fasc. 8 “Istruzioni impartite alla delegazione italiana
alle Nazioni Unite”.
27
Daniele Caviglia
countries resolution because «all the pro-Arab Western Mediterranean
countries (France, Spain, Greece, Turkey) would endorse the nonaligned motion thus allowing the Arabs to enhance critics and
initiatives against us».7
Once again the Prime Minister Aldo Moro, urged by its diplomatic
adviser,8 skillfully tackled the issue and imposed the decision already
taken by the Cabinet to vote against the non-aligned resolution. In the
days that followed Moro confirmed the Italian policy which «rather
than sentencing», preferred «to investigate the deep rooted causes of the
conflict and face them with a creative and constructive spirit». 9 At the
General Assembly of June 21, Moro included within the «unresolved
problems» the right of every State to have «political independence,
territorial integrity and the protection from threats and the use of force»,
as well as the «guaranteed freedom» of navigation. Two obvious
concessions to Tel Aviv’s position, only partially balanced by the hints
to the refugees whose presence – according to Moro – «was one of the
7
Telegramma di Fanfani per Moro, Roma, 30 giugno 1967, ACS, CM, b. 56, sottofasc. 3
“ONU Conflitto arabo-israeliano. V sessione straordinaria dell’Assemblea Generale delle
Nazioni Unite. Corrispondenza”.
8
See Appunto del Consigliere diplomatico del Pres. del Consiglio, Roma, 4 luglio 1967,
ACS, CM, b. 56, sottofasc. 3 “ONU Conflitto arabo-israeliano. V sessione straordinaria
dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Corrispondenza”.
9
Dichiarazioni all’Ansa dell’On. Moro alla vigilia della partenza per New York, Roma,
19 giugno 1967, ACS, CM, b. 56, sottofasc. 4 “ONU Conflitto arabo-israeliano. V
sessione straordinaria dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Posizione italiana”,
fasc. 3 “a. Consiglio dei Ministri 19 maggio 1967, b. Consiglio dei Ministri 17 giugno
1967, c. Dichiarazioni On. Moro in partenza per New York”. On Moro’s attitude toward
the Arab-Israeli conflict see: F. IMPERATO, Aldo Moro e la pace nella sicurezza. La
politica estera del centro-sinistra 1963-68, Bari, Progedit, 2011; L. RICCARDI, Aldo Moro
e il Medio Oriente (1963-1978), in D. CAVIGLIA - D. DE LUCA - F. PERFETTI - A.
UNGARI, eds., Aldo Moro nell’Italia contemporanea, Firenze, Le Lettere, 2011, pp. 551583.
28
Time to change
reasons of the instability and tensions in the region». According to Luca
Riccardi, the definition of the refugees as a «human, social and political
problem permanently inserted the Palestinian issue into the Italian
political agenda»; however Moro never made any reference to the term
“people” used by Fanfani in his speech addressed to the Senate on June
7. In his speech to Parliament on July 13 the Prime Minister referred to
«the natural sympathy for the courageous Israeli people» and replied to
the communist leader Longo that the failure of the Soviet sponsored
resolution revealed that «the majority of the members of the United
Nations did not accept the unilateral and simplistic explanation,
according to which the Middle Eastern crisis derived exclusively from
an Israeli aggressive act».10 The Italian Jewish Community largely
welcomed these official declarations as proven in the letters sent to
Moro by the President of the Roman Jewish Community and by the
President of the Italian Jewish Community. 11
On the whole, Italy’s policy during the Six Day War was still
influenced by some elements favoring the Jewish State. 12 First of all –
as Moro explained to the Soviet Ambassador Nikita Rykov – in the
10
Discorso del Presidente del Consiglio dei Ministri On. Prof. Aldo Moro, Roma, 13
luglio 1967, ACS, CM, b. 56, fasc. “Segreteria particolare del Presidente del Consiglio
dei Ministri. Medio Oriente. Dibattito in Parlamento 13 luglio 1967”.
11
Telegramma di Tedeschi (Presidente Comunità Ebraica di Roma) per Moro, ACS, CM,
b. 56, sottofasc. 5 “ONU Conflitto arabo-israeliano. Il Presidente Moro alla V sessione
straordinaria dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite”.
12
Relations between Italy and Israel are investigated in: J. ABADI, Constraints and
Adjustments in Italy’s Policy toward Israel, in «Middle Eastern Studies», XXXVIII, 4,
October 2002, pp. 63-94; I. TREMOLADA, All’ombra degli arabi. Storia delle relazioni tra
Italia e Israele, Milano, M&B Publishing, 2003. An overview concerning Italy’s foreign
policy in the Mediterranean area is in: A. BROGI, L'Italia e l'egemonia americana nel
Mediterraneo, Firenze, La Nuova Italia, 1996; M. De LEONARDIS, ed., Il Mediterraneo
nella politica estera italiana del secondo dopoguerra, Bologna, Il Mulino, 2003.
29
Daniele Caviglia
Italian public opinion, «not in the more conservative, but in the more
democratic and progressive, there was the deeply rooted idea that
Israel’s existence should be guaranteed». Whether it was a still living
guilt for the Holocaust, whether it stemmed from some attracting
aspects of Israeli society, a pro-Israel sentiment still prevailed and the
government – as the Prime Minister recalled – «had to take it into
account».13 Moreover, the small parties supporting the government
maintained their traditional pro-Israel approach and, finally, the Jewish
State was perceived as a Western stronghold threatened by authoritarian
regimes backed by Moscow. However in the following months this
attitude gradually declined when the protest movements began to
criticize the Western model endorsing a pro-Third World attitude. The
increasing opposition to American intervention in Vietnam identified
more and more Israel with Washington’s imperialism thus fuelling the
harsh criticism coming from the powerful Italian Communist Party.
In this changing scenario a growing coldness between Rome and Tel
Aviv gradually took place. More than any other issue, at the core of the
dispute lied a different perception regarding security issues. In Italy’s
viewpoint security implied a global or, at least, a European dimension
which consequently required a peaceful solution of the conflict even to
face Soviet penetration in the Mediterranean. As Moro significantly
remarked during a meeting with Nasser in May 1970, «the Soviet
presence [in the Mediterranean] altered the balance of power and the
situation upon which wider issues such as global security and peace,
13
Colloquio con l’ambasciatore dell’Urss Nikita Rykov, Roma, 28 luglio 1967, ACS,
CM, b. 157.
30
Time to change
mainly European security, were based on». 14 Although aware that at the
eve of the détente era neither Washington nor Moscow «could
overcome a certain threshold in defending their clients», Moro feared
that «the two superpowers could be dragged by the belligerants to
overcome the limits that they had automatically imposed on
themselves».15 Against this perspective all the Italian initiatives aimed
at downplaying the effects of the so called “war of attrition” involving
Israel and Egypt. The Italian diplomacy reluctantly admitted that a
political solution was «in the hands of the Four Powers» composing the
Security Council, while «the true negotiations were conducted by
Moscow and Washington». In this situation Italy could only promote
«the diminution of tensions in the region»16 turning down the Arab
demands for «a more active Italian role».17 This attitude inspired the
Italian attempt to seek an agreement in order to freeze armaments
supply, the initiative to restore a cease-fire based on the UN resolution
adopted in ’67, the proposal for a gradual de-escalation lead by the Big
14
Telegramma di Moro per il Presidente della Repubblica e il Presidente del Consiglio,
Il Cairo, 24 maggio 1970, CM, b. 128, fasc. “Mae. Visita nelle Repubblica Araba Unita
del ministro degli Esteri On. Moro (21-24 maggio 1970)”, sottofasc. “Visita nella RAU.
Telegrammi e rapporti”.
15
Telegramma di Moro a varie Ambasciate, Roma, 27 marzo 1970, CM, b. 151, fasc. 2.5
“Telegrammi. Iniziative italiane per la composizione del conflitto arabo-israeliano.
Questione Medio Oriente”, sottofasc. “Archivio On. Ministro. Medio Oriente. Proposta
italiana per un embargo sugli armamenti”.
16
Appunto del Mae, s.d., CM, Mae, b. 151, fasc. 2.5 “Telegrammi. Iniziative italiane per
la composizione del conflitto arabo-israeliano. Questione Medio Oriente”, sottofasc.
“Archivio On. Ministro. Medio Oriente. Giugno 1970”.
17
Telegramma di Moro per Presidente della Repubblica e Presidente del Consiglio,
Istanbul, 1 maggio 1970, CM, b. 128, fasc. “Mae Segreteria Generale. Riunione dei capi
missione nei paesi del Medio Oriente (Istanbul, 30 aprile-1 maggio 1970)”.
31
Daniele Caviglia
Four and, finally, the plan to guarantee the territorial integrity of
Lebanon.
Although the Italian government realized that the two main actors
were very far from an agreement, nonetheless the Prime Minister urged
all negotiators «to seize the opportunity to seek […] a balanced
approach promoting a first attempt of de-escalation [of the conflict]».
Furthermore, Moro suggested to make the Jarring mission capable of
«playing a more active role by submitting concrete proposals». All
these initiatives stemmed from Italy’s growing awareness that time was
working «to the advantage of the Soviet Union»18 which was extending
its control over a large portion of the Mediterranean countries including
the Palestinian movements.19
On this specific subject, the Italian Prime Minister pressed Joseph
Sisco, the US State Department adviser for the Middle East, to take into
further account «the increasing importance of the Palestinian issue».
According to the Italian diplomats, the growing number of liberation
movements was transforming the refugee issue from an economic
problem into a political one. This changing scenario should force Israel
«not to lose touch with Nasser» and should prompt the Americans «not
to give the leaders of these movements the feeling that they were
listened to only in Moscow and in Beijing». Inside the Italian public
opinion, Moro remarked «an emerging criticism» toward the Jewish
18
Telegramma di Moro per Washington e New York, Roma, 19 giugno 1970, CM, b. 129,
fasc. “Mae. Visita in Italia del ministro degli Affari Esteri di Israele Abba Eban (15-17
giugno 1970)”, sottofasc. “Visita del ministro Abba Eban. Telegrammi”.
19
See Telegramma di Gaja per diverse Ambasciate, Roma, 19 giugno 1970, CM, b. 129,
fasc. “Mae. Visita in Italia del ministro degli Affari Esteri di Israele Abba Eban (15-17
giugno 1970)”, sottofasc. “Visita del ministro Abba Eban. Telegrammi”).
32
Time to change
state which, on its part, «should better not entrench behind a formal
position».20
In the meantime, the Italian government pressed Washington to
reject Tel Aviv’s request for Phantom airplanes. According to the
Italian diplomacy the supply of new weapons «would produce a
dangerous effect» in the region and «would be in contrast with the aim
of the mission recently operated [in the Middle East] by the Assistant
Secretary of State [Joseph Sisco]».21 At the eve of Nasser’s visit to
20
Telegramma di Gaja a varie ambasciate, Roma, 24 aprile 1970, CM, b. 128, fasc.
“Mae. Riunione ambasciatori Medio Oriente. Telegrammi e Varie”.
21
Telegramma di Moro per Mae da inoltrare all’Ambasciata a Washington, Istanbul, 1
maggio 1970, CM, b. 128, fasc. “Mae Segreteria Generale. Riunione dei capi missione
nei paesi del Medio Oriente (Istanbul, 30 aprile-1 maggio 1970)”. On the US role during
these years see: H.W. BRANDS, The Wages of Globalism. Lyndon Johnson and the Limits
of American Power, New York-Oxford, Oxford University Press, 1995, cap. VII; S. DE
LA FOYE, L’administration Nixon et le conflit israélo-arabe, in «Relation
Internationales», n. 94, 1998, pp. 219-232 ; A. DONNO - G. IURLANO, eds., Nixon,
Kissinger e il Medio Oriente (1969-1973), Firenze, Le Lettere, 2010; P.L. HAHN, The
View from Jerusalem: Revelations about U.S. Diplomacy from the Archives of Israel, in
«Diplomatic History», XXII, 4, Fall 1998, pp. 509-532; M.C. HUDSON, To Play the
Hegemon: Fifty Years of US Policy toward the Middle East, in «The Middle East
Journal», L, 3, Summer 1996, pp. 329-343; N. KOCHAVI, Nixon and Israel: Forging a
Conservative Partnership, Albany, N.Y., State University of New York Press, 2009;
D.W. LESCH, ed., The Middle East and the United States, Boulder, Co., Westview Press,
1996; D. LITTLE, The Making of Special Relationship: The United States and Israel,
1957-68, in «International Journal of Middle East Studies», XXV, 4, November 1993, pp.
563-585; W.B. QUANDT, Peace Process: American Diplomacy and the Arab-Israeli
Conflict since 1967, Berkely, CA, University of California Press, 2001, part I; S.L.
SPIEGEL, The Other Arab-Israeli Conflict: Making America's Middle East Policy, from
Truman to Reagan, Chicago and London, The University of Chicago Press, 1985; S.
YAQUB, The Politics of Stalemate: The Nixon Administration and the Arab-Israeli
Conflict, 1969-73, in N. ASHTON, ed., The Cold War in the Middle East: Regional
Conflict and the Superpowers, 1967-73, London and New York, Routledge, 2007, pp. 3558; G. VALDEVIT, Gli Stati Uniti e il Mediterraneo. Da Truman a Reagan, Milano,
Franco Angeli, 1991.
33
Daniele Caviglia
Moscow, Moro warned again the Johnson administration to delete a
decision which «would be psychologically inappropriate». 22
Against this gloomy background, Italy abandoned the idea of a
selective armaments control – considered «a little bit unrealistic»23 –
and realized that «every effort to moderate the two parts was doomed to
failure».24 In autumn 1970 the Italian diplomacy had already come to
the conclusion that «both contenders aimed at winning by force» and
this skepticism forced Rome to disclaim Abba Eban’s offer «to replace
France».25 Certainly Italy did not want to hamper a common European
foreign policy for the sake of a leading role in the Mediterranean
region, but this decision was mainly due to the consciousness that the
Jewish state froze in a «rigid and unchangeable position». 26
This idea began to surface within the Italian diplomacy as a result of
the visit paid by the Minister of Foreign Affairs in Israel at the
22
Telegramma di Moro per Washington e New York, Roma, 19 giugno 1970, CM, b. 129,
fasc. “Mae. Visita in Italia del ministro degli Affari Esteri di Israele Abba Eban (15-17
giugno 1970)”, sottofasc. “Visita del ministro Abba Eban. Telegrammi”. The evolution of
the special relationship between the US and Israel is investigated in: A. BEN-ZVI, The
United States and Israel: The Limits of the Special Relationship, New York, Columbia
University Press, 1993; A. BEN-ZVI, Lyndon B. Johnson and the Politics of Arms Sales to
Israel: In the Shadow of the Hawk, London-Portland, OR, Frank Cass, 2004; D. DE
LUCA, Alle radici dell’alleanza israelo-americana 1956-1963, Manduria, Lacaita, 2001;
S. LASENSKY, Dollarizing Peace: Nixon, Kissinger and the Creation of the U.S.-Israeli
Alliance, in «Israel Affairs», XIII,1, January 2007, pp. 164-186; E. STEPHENS, US Policy
towards Israel: The Role of Political Culture in Defining the ‘Special Relationship’,
Brighton-Portland, OR, Sussex Academic Press, 2006.
23
Verbale riunione di capi missione dei paesi arabi e nel Mediterraneo, Tunisi, 6
settembre 1970, CM, b. 130, fasc. “Mae.”.
24
Telegramma di Moro per Presidente della Repubblica e Presidente del Consiglio,
New York, 23 novembre 1970, CM, b. 150, fasc. 22 “Telegrammi in arrivo riservati,
riservatissimi, segreti e segretissimi”.
25
Lettera per Gaja, Tel Aviv, 29 giugno 1971, CM, b. 153, fasc. 3.4 “Telegrammi in
partenza riservati, riservatissimi, segreti, segretissimi”.
26
Nota autografa di Moro, Roma, 31 marzo 1971, CM, b. 153, fasc. 3.4 “Telegrammi in
partenza riservati, riservatissimi, segreti, segretissimi”.
34
Time to change
beginning of March.27 Before the meeting took place, the Italian
ambassador, Walter Maccotta, urged Moro to stress the importance of a
well trained army, of Us diplomatic and military support and of a
mechanism for international guarantees involving the Security
Council28 in order to improve Israel’s security. Notwithstanding, during
the conversations with the Italian delegation, Moshe Dayan and Golda
Meir clarified that all the security issues were separated from a regional
framework and, mostly, from the cold war dynamics. And when Moro
proposed a new initiative aimed at reactivating the Channel of Suez,
Dayan expressed its «skepticism» as far as «there was still the risk of a
resumed conflict». According to the Israeli Minister of Foreign Affairs
the creation of the Jewish state could be compared to «a transplant of an
organ into another body (that is the Arab world) which tended to reject
it». For this reason, Israel «needed safe and defendable borders as long
as the presence of this new state would be accepted». 29 In the following
meeting, Golda Meir confirmed this position stating that, after the
disappointing experiences of ’67, any international guarantee could be
taken into account «only if in addition to safe borders».30 Golda Meir’s
27
An assessment of the talks is in RICCARDI, Il “problema Israele”, cit., pp. 380-386.
Lettera di Maccotta per Moro, Tel Aviv, 24 febbraio 1971, CM, b. 133, fasc. “Mae.
Visita in Israele del ministro degli Affari Esteri Aldo Moro (4-8 marzo 1971)”, sottofasc.
“Mae. Visita in Israele del ministro degli Affari Esteri Aldo Moro. Argomenti di
conversazione”.
29
Telegramma di Moro per Presidente della Repubblica e Presidente del Consiglio, Tel
Aviv, 8 marzo 1971, CM, b. 133, fasc. “Mae. Visita in Israele del ministro degli Affari
Esteri Aldo Moro (4-8 marzo 1971)”, sottofasc. “Visita in Israele On. Ministro.
Telegrammi e documentazione”.
30
Telegramma di Moro per Presidente della Repubblica e Presidente del Consiglio, Tel
Aviv, 8 marzo 1971, CM, b. 133, fasc. “Mae. Visita in Israele del ministro degli Affari
Esteri Aldo Moro (4-8 marzo 1971)”, sottofasc. “Visita in Israele On. Ministro.
Telegrammi e documentazione”.
28
35
Daniele Caviglia
reply confirmed to the Italian Foreign Minister that «the acceptance of a
likely resumption of the hostilities appeared to be a demonstration of
strength nourished by the Israeli leaders». 31
As pointed out by the General Secretary of the Italian Minister of
Foreign Affairs, Ludovico Gaja, the Israelis «were basically convinced
that their country was strong enough to afford the disapproval of the
majority of the worldwide public opinion and, with some limits, of the
American government too». Moreover, the Italian diplomat envisaged a
connection between the Israeli and the Soviet position on the grounds
of a common interest to promote a situation similar to «neither peace
nor war»32 based on partial solutions. This approach obviously ruled out
both the fulfillment of the Rogers plan and the option of a complete
withdrawal from the occupied territories, while the declaration of the
EEC ministers favoring the application of the 242 resolution increased
tensions. Against these growing differences between Rome and Tel
Aviv, within the Italian diplomacy began to surface an increasing
criticism toward the Jewish state. At times these reproaches coincided
with astonishing prejudices as it turned out from this note prepared for
Moro by the Italian ambassador in Israel Walter Maccotta: «[The Jews]
are, in fact, one people, one entity, one ethnic and one religious group,
completely separated. According to the Jews the world is divided into
two parts: the chosen people and the Goims. Someone, turning upside
down this reasoning has said that the two parts are the anti-semitics and
the jews: and this too is partially true. A kind of feeling deeply rooted
31
Telegramma di Moro per Presidente della Repubblica e Presidente del Consiglio, cit.
Telegramma di Gaja per varie Ambasciate, Roma, 14 marzo 1971, CM, b. 153, fasc.
3.4 “Telegrammi in partenza riservati, riservatissimi, segreti, segretissimi”.
32
36
Time to change
in the jews of Israel and especially in the ruling class […]. They
perceived themselves not only encircled by an Arab ocean […], but as
objects, or naturally designated victims, either of hostility or of
generalized misunderstandings that they returned with the same coin.
The “ghetto complex” – although, today, triumphalistic – is a peculiar
element of Israel. This sentiment explains both its unshakeable need of
recognition and security, and its tenacity and strong will to resist even
against all […]. In the Middle East conflict two opposing extremisms
are clashing, and all territorial, procedural, even economic issues often
tend to disappear compared to a deep and irreparable meta-politic
difference, involving religious and ideological characters». 33
Undoubtedly Maccotta’s opinions were far from the one expressed
ten years before by the counsel in Haifa, Furio Zampetti, who labeled
Judaism as «nothing other than a movement based on racism of a clear
nature ».34
Nonetheless, in that period the offices of the Ministry of Foreign
Affairs showed a more aggressive attitude and defined Zionism as a
«reaction» against «an impossible yet seeked assimilation». After this
superficial statement, the note prepared in June ’70 examined the
“double loyalty” issue maintaining that if the country of residence and
citizenship of the Jews should adopt a unfavorable policy towards Israel
a “dramatic” situation could arise. This would occur since the Jews
«exploited, skillfully and daringly, the accusation of anti-semitism to
33
Appunto di Maccotta in vista della visita di Moro sulle peculiarità di Israele, Tel Aviv,
s.d., CM, b. 133, fasc. “Mae. Visita in Israele del ministro degli Affari Esteri Aldo Moro
(4-8 marzo 1971)”, sottofasc. “Visita in Israele On. Ministro. Telegrammi e
documentazione”.
34
On the same subject see RICCARDI, Il “problema Israele, cit., pp. 133- 136.
37
Daniele Caviglia
hinder all anti-Israel governments»; and for this purpose they could rely
on a strong influence «which could not be compared to their number:
just like the feudal lords in the medieval age». The document concluded
that «the Jews from all over the world acted behind Israel, with the
strength due to a maximum presence in many centers of power and
religiously convinced of their presence in the world due to a divine
promise, while other states, people, regimes disappeared as history had
proven».35
The harsh tones of the analysis signaled a growing divide, even
psychological, between the two countries. On one hand, the Italian
ambassador remarked that «within the Israeli policy makers and public
opinion a certain nervousness and an anti-goim sentiment nourished
with far-off historic memories apart from recent political events» was
increasing. On the other, the international public opinion – as Maccotta
explained – was more and more critical about the Jewish state since its
position regarding the territories seemed anachronistic in a time which
constantly «rejected the burden of conquest». 36
This new trend following the Six Day War obviously paved the way
to the pro-Arab policy that emerged during the October ’73 War.37 It is
well known that the risk of an oil embargo carried out by the OPEC
countries prompted all the EEC’s members, except Netherland, to adopt
35
Appunto del Mae “Lo Stato d’Israele e l’Ebraismo mondiale”, CM, b. 129, fasc. “Mae.
Visita in Italia del ministro degli Affari Esteri di Israele Abba Eban (15-17 giugno
1970)”, sottofasc. “Visita del ministro Abba Eban. Brindisi”.
36
Telegramma di Maccotta per Mae, Tel Aviv, 22 maggio 1971, CM, b. 152, fasc. 3.2
“Telegrammi in arrivo riservati, riservatissimi, segreti, segretissimi”.
37
For a thoughtful study on Italy’ policy in this period see: L. RICCARDI, Sempre più con
gli arabi. La politica italiana verso il Medio Oriente dopo la guerra del Kippur (19731976), in «Nuova Storia Contemporanea», X, 6, novembre-dicembre 2006, pp. 57-82.
38
Time to change
«an autonomous position […] in regards to the United States» 38 in the
joint declarations of October 13th and November 6th. The Italian
ministry of foreign affairs pointed out that «unlike in ’67 Europe did
not stand unconditionally on Israel’s side» and sometimes «indifference
and even hostility from a large part of the European public opinion,
including Italy» emerged.39 As far as it was concerned, the Italian
government assumed that the oil crisis strengthened the two
superpowers and weakened the Arabs and the European countries.
Therefore Italy carried on its new Mediterranean approach within the
framework of a European policy trying to keep good relations with the
Arab countries in sight of a renewed cooperation.
After the conflict, the Italian diplomacy often claimed its pro-Arab
initiatives: the bilateral assistance conceded to many Arab states, the
attempts to promote in the US «a greater sensitivity regarding the
Mediterranean situation» and, finally, the European positions adopted
within the Security Council «in favor of the Arab cause and in contrast
with the US». Despite all the efforts, in the short term Italy did not
avoid the embargo imposed by the OPEC countries in December ’73
and the continuation of a divisive strategy which – according to Moro –
38
Appunto del Mae, Roma, CM, b. 156, fasc. “Mae. Segreteria Generale. Visita dell’On.
Ministro nella R.A.E.”.
39
Telegramma di Montezemolo per Mae, Tel Aviv, 17 ottobre 1973, CM, b. 163, fasc. 1
“Telegrammi 1973”, sottofasc. 2 “Telegrammi in partenza riservati, riservatissimi,
segreti, segretissimi 1973”.
39
Daniele Caviglia
weakened the European chances «of influencing to a certain degree»40
the two superpowers.
Nonetheless the Christian democratic leader relentlessly pursued a
dialogue between Europe and the Arab countries based on «open minds
and looking toward the future generations, involving industrial,
agricultural, technological and political aspects». This aim obviously
implied some more political concessions to the Arab’s viewpoint. In his
speech addressed to the Commission of Foreign Affairs in January
1974, Moro called for an integral application of the 242
«wholeheartedly in all its parts», and he referred to the Palestinian issue
as «a political problem which could not be ignored» because they
«were not seeking for assistance but for a homeland». Therefore Israel
should relinquish «all the occupied territories» and even the delicate
issue of the Holocaust could not be invoked since the Jewish state
should cease being «a besieged fortress» to become «an element
composing a geo-political order». In replying to the accusations of
opportunism, the Ministry of Foreign Affairs affirmed that Italy was
acting «always along the same line», but when he stressed the efforts
carried out «in order to guarantee the energetic supplies necessary to
the industry and civil life»,41 the change of Italy’s diplomatic priorities
appeared evident.
40
Telegramma di Moro per varie Ambasciate, Roma, 6 gennaio 1974, CM, b. 163, fasc. 2
“Telegrammi 1974”, sottofasc. 3 “Telegrammi in partenza riservati, riservatissimi,
segreti, segretissimi 1974”.
41
Relazione di Moro alla Commissione Esteri del Senato, 23 gennaio 1974, CM, b. 156,
fasc. “Mae. Segreteria Generale. Visita dell’On. Ministro nella R.A.E.”.
40
Time to change
During a visit of Sadat two years later, Moro confirmed Italy’s
preference for the return «of all the territories occupied by Israel» and
the right of the Palestinians «to create their homeland». The change of
the Italian attitude was so well understood that during the talks the
Egyptian President insisted on arms supply in order to replace the
Soviet arsenal. Even though unwilling to sell arms to Cairo, Moro told
Sadat that the government «would examine all possibilities», 42 thus
showing how far Italy was from the embargo policy pursued in the
previous years.
The different evolution of the concept of security, the change of the
public opinions’ attitude and the energetic crisis were key elements
explaining the increasing tension between Italy and Israel at the
beginning of the 1970’s. From the second half of the decade another
factor emerged: in view of what was later called the “compromesso
storico” a pro-Arab policy became a common ground encouraging the
participation of the Italian Communist Party to the government. In
short, many elements concurred in shaping a different approach and the
growing consciousness that national interests laid on better relations
with the Arabs gradually pushed the Italian diplomacy to adopt a new
Mediterranean policy which lasted for a long time.
42
Resoconto dell’incontro tra Sadat e Moro alla presenza dei ministri degli Esteri
Rumor e Fahmi, Roma, 6 aprile 1976, CM, b. 125, fasc. “Mae Segreteria Generale. Visita
di Stato in Italia del Presidente della Repubblica di Egitto Anwar El-Sadat. Roma 5-8
aprile 1976”.
41
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 1, 43-84
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n1p43
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Andrea Francioni
Dalla normalizzazione alla normalità.
La partnership Russia-Cina tra realtà e percezione
(1986-2008)

Abstract: For twenty years after Sino-Soviet normalization (1989), bilateral relations
between Moscow and Beijing have been variously termed as "constructive", "strategic",
"limited", "pragmatic", and eventually "normal". Drawing on international literature,
this article provides a historical overview of Russian-Chinese intercourse focusing on the
shifts and changes that have occurred in Russian approach to China for two decades
(1986-2008). Russia's concerns for the shifting balance of power between the two
countries and its efforts to counter its decline relying on a preferential partnership with
the United States set out the ground for Moscow's erratic China policy in the Nineties and
in the early twenty-first century. Finally, this article devotes attention to the stabilization
of bilateral relations under Vladimir Putin, trying to escape the good deal of presentism
which affects many contemporary analyses. The aim is to assess a historical process and
understand what brought about the current state of Russian-Chinese relations, which are
based on shared common interests, but still reveal their fault lines.
Keywords: Sino-Soviet normalization; Russian-Chinese strategic partnership; Shanghai
Cooperation Organization; Multipolarity.
*L’articolo riproduce il testo, rivisto e corredato di apparato critico, della relazione
presentata al convegno La Russia: uno di noi?, Centro interuniversitario Opint –
Osservatorio di politica internazionale, Facoltà di Scienze politiche, Università degli studi
di Siena, 2 dicembre 2011: http://www3.unisi.it/eventi/larussiaunodinoi/index.htm
(ultimo accesso 14/03/2013). Per una rassegna dei temi affrontati in quella occasione cfr.
P. SOAVE, La Russia: uno di noi?, in «Storia e Futuro. Rivista di storia e storiografia», 29,
giugno 2012, in http://www.storiaefuturo.com/it/numero_29/agenda/ (ultimo accesso
14/03/2013).
Andrea Francioni
1. Introduzione
Un tema che attira spesso l’attenzione degli studiosi e degli analisti
quando si prendono in esame gli orientamenti di politica estera della
Russia post-sovietica è quello della “svolta asiatica” di Mosca a partire
dalla metà degli anni Novanta,1 un processo avviato per la verità già da
Michail Gorbaciov nel decennio precedente, che ha preso corpo
effettivamente grazie ad alcune iniziative assunte da Boris Eltsin – sotto
l’influenza di Evghenij Primakov – e al quale è stata impressa una
decisa accelerazione durante la seconda presidenza di Vladimir Putin,
fra il 2004 e il 2008. In questo quadro, l’elemento di maggior interesse
è rappresentato dal riavvicinamento russo-cinese, al quale Mosca ha
dedicato grande attenzione negli anni del suo declino sulla scena
internazionale,2 un riavvicinamento consacrato simbolicamente con la
liquidazione delle dispute territoriali – una delle ultime, imbarazzanti
eredità dei “trattati ineguali”. La normalizzazione e poi il rilancio della
relazione con Pechino hanno costituito, di per sé, il raggiungimento di
un fondamentale obiettivo strategico per la dirigenza sovietica e russa,
ma sono stati anche lo strumento grazie al quale Mosca ha cercato di
ristabilire la propria presenza e promuovere la propria integrazione
nella regione Asia-Pacifico. In generale, è stato il progressivo emergere
del “fattore Cina” come variabile cruciale della politica internazionale
nel corso degli anni Novanta, con tutte le sue implicazioni a livello
1
Cfr. S.J. BLANK – A.Z. RUBINSTEIN, eds., Imperial Decline: Russia’s Changing Role in
Asia, Durham (NC), Duke University Press, 1997; G. ROZMAN – M.G. NOSOV – K.
WATANABE, eds., Russia and East Asia: The 21st Century Security Environment, Armonk
(NY) and London, East-West Institute – M.E. Sharpe, 1999; G. CHUFRIN, ed., Russia and
Asia: The Emerging Security Agenda, Stockholm and Oxford, International Peace
Research Institute – Oxford University Press, 1999; E. WISHNICK, One Asia Policy or
Two? Moscow and the Russian Far East Debate: Russia’s Engagement in Asia, in «NBR
Analysis», XIII, 1, March 2002, pp. 39-101; G. ROZMAN – K. TOGO – J.P. FERGUSON,
eds., Russian Strategic Thought toward Asia, New York, Palgrave Macmillan, 2006; H.
KIMURA, ed., Russia's Shift toward Asia, Tokyo, The Sasakawa Peace Foundation, 2007;
P. RANGSIMAPORN, Russia as an Aspiring Great Power in East Asia: Perceptions and
Policies from Yeltsin to Putin, New York, Palgrave Macmillan, 2009; T. AKAHA, A
Distant Neighbor: Russia’s Search to Find its Place in East Asia, in «Global Asia», VII,
2, Summer 2012.
2
Cfr. A. LUKIN, The Russian Approach to China under Gorbachev, Yeltsin, and Putin, in
ROZMAN - TOGO - FERGUSON, eds., Russian Strategic Thought toward Asia, cit., pp. 139166.
44
Dalla normalizzazione alla normalità
regionale e sistemico, a spingere la Russia a guardare con maggiore
interesse e convinzione verso Oriente. 3
La normalizzazione fra Mosca e Pechino, dopo il duro confronto
esploso negli anni Sessanta, fu un percorso di lenta ricostruzione di un
clima di dialogo e collaborazione,4 una evoluzione pienamente
giustificata dalla storia dei rapporti tra i due paesi comunisti, nel corso
della quale, tracciando un bilancio a spanne, l’ostilità – o la
competizione – aveva rappresentato in maniera durevole il dato
caratterizzante della relazione bilaterale, laddove l’iniziale alleanza
strategica era stata possibile, agli esordi della guerra fredda, solo
facendo economia della frattura ideologica che separava il Pcus dal Pcc
– di fatto già emersa durante gli anni Quaranta, all’epoca dell’ascesa di
Mao Zedong come leader rivoluzionario.5
Nell’arco di vent’anni (a partire dal 1989), le relazioni fra Mosca e
Pechino, considerate in precedenza un fattore di instabilità a livello
globale, sono diventate uno degli assi portanti della sicurezza in Asia e
si sono evolute in una partnership, definita “strategica”, grazie al
consolidamento dei legami economici e alla convergenza in vari ambiti
– alle Nazioni Unite come nelle iniziative di cooperazione regionale,
quali la Shanghai Cooperation Organization, tanto per portare qualche
esempio – ma, soprattutto, grazie alla comune visione di un nuovo
“ordine mondiale multipolare”, tema al centro del dialogo bilaterale
3
Cfr. J. MANKOFF, Russian Foreign Policy: The Return of Great Power Politics, Lanham
(MD), Rowman & Littlefield, 2012, pp. 177-217; G. CHRISTOFFERSEN, Russia’s
Breakthrough into the Asia-Pacific: China’s Role, in «International Relations of the AsiaPacific», X, 1, January 24, 2010, pp. 61-91; S. BILVEER, East Asia in Russia’s Foreign
Policy: A New Russo-Chinese Axis?, in «The Pacific Review», XI, 4, 1998, pp. 485-503.
4
Lowell Dittmer, autore di quella che è forse, ancora oggi, la più accurata ricostruzione
del processo di normalizzazione, culminato nel 1989, parla di una riconciliazione
perseguita “inching forward” e “without fanfare”: L. DITTMER, Sino-Soviet Normalization
and Its International Implications, 1945-1990, Seattle (WA), University of Washington
Press, 1992, p. 5. Analogamente: E. WISHNICK, Mending Fences: The Evolution of
Moscow’s China Policy from Brezhnev to Yeltsin, Seattle (WA), University of
Washington Press, 2001, pp. 98-120.
5
Cfr. L.M. LÜTHI, The Sino-Soviet Split: Cold War in the Communist World, Princeton
(NJ) and Oxford, Princeton University Press, 2008; S. RADCHENKO, Two Suns in the
Heavens: The Sino-Soviet Struggle for Supremacy, 1962-1967, Washington D.C. –
Stanford (CA), Woodrow Wilson Center Press – Stanford University Press, 2009; O.A.
WESTAD, ed., Brothers in Arms: The Rise and Fall of the Sino-Soviet Alliance, 19451963, Stanford (CA), Stanford University Press, 1998.
45
Andrea Francioni
dopo la fine della guerra fredda. Questa lunga fase di stabilità
successiva alla normalizzazione non ha seguito, tuttavia, una
progressione lineare, essendo stata punteggiata da frizioni o da momenti
di raffreddamento della partnership: in parte, a causa di una balance of
power che si è repentinamente riassestata a tutto vantaggio di Pechino,
la quale, per la prima volta dopo quasi un secolo e mezzo, ha potuto
gestire da una posizione di forza i rapporti con Mosca, invertendo la
tradizionale asimmetria della relazione cino-russa;6 in parte, a causa
dell’interferenza nelle dinamiche bilaterali di quello che, a dispetto
della retorica diplomatica sulla “partnership strategica”, ha continuato
ad essere il vero centro gravitazionale della politica estera dei due
Paesi, cioè Washington.7 Un ipotetico grafico dell’andamento delle loro
rispettive relazioni con gli Stati Uniti risulterebbe perfettamente
simmetrico agli alti e bassi registrati lungo la curva dei rapporti
reciproci.
2. Gorbaciov, la Cina e la sicurezza collettiva in Asia
All’opera di ricostruzione dei rapporti con la Rpc si dedicò, in primo
luogo, Michail Gorbaciov, il quale, poco più di un anno dopo aver
assunto la guida del partito comunista dell’Urss (11 marzo 1985),
manifestò chiaramente la volontà di applicare anche all’Estremo
Oriente, e alla Cina in particolare, il concetto di sicurezza elaborato nel
quadro del “nuovo pensiero politico”.8 Il discorso tenuto il 28 luglio
6
Cfr. YU BIN, In Search for a Normal Relationship: China and Russia into the 21st
Century, in «China and Eurasia Forum Quarterly», V, 4, November 2007, pp. 59-63; J.L.
WILSON, Strategic Partners: Russian-Chinese Relations in the Post-Soviet Era, New
York, M.E. Sharpe, 2004, pp. 186-200; E.W. MERRY, Moscow’s Retreat and Beijing’s
Rise as Regional Great Power, in «Problems of post-Communism», L, 3, May-June 2003,
pp. 25-26.
7
Cfr. L. DITTMER, Ghost of the Strategic Triangle: The Sino-Russian Partnership, in S.
ZHAO, ed., Chinese Foreign Policy: Pragmatism and Strategic Behaviour, Armonk (NY)
and London, M.E. Sharpe, 2004, pp. 207-223.
8
Sulla genesi del “nuovo pensiero” sulle relazioni internazionali mi limito a segnalare la
sintetica esposizione che ne ha fatto di recente l’allora assistente di politica estera di
Gorbaciov, A. CHERNIAEV, Gorbachev’s Foreign Policy: The Concept, in K.K. SKINNER,
ed., Turning Points in Ending the Cold War, Stanford (CA), Hoover Institution Press,
2006, pp. 111-140. Ma per i concetti che stavano a fondamento della proposta sovietica –
46
Dalla normalizzazione alla normalità
1986 a Vladivostok, base della flotta sovietica nel Pacifico, rappresentò,
a tutti gli effetti, una pietra miliare: in quella occasione Gorbaciov
dichiarò il rinnovato interesse di Mosca verso la regione, dove si
registrava la crescita della Cina e la poderosa ripresa economica
giapponese, ed evocò quella nozione di “sicurezza collettiva asiatica”
che occupava un posto rilevante nella sua elaborazione di politica
estera.9 Rivolgendosi direttamente all’ex alleato, il leader sovietico
de-ideologizzazione e democratizzazione dei rapporti tra gli Stati, interdipendenza
economica, cooperazione nel rispetto delle norme di diritto internazionale, disarmo come
garanzia di sicurezza globale, da ricercare attraverso il negoziato piuttosto che con il
buildup militare o la minaccia dell’uso della forza – si veda, ovviamente, M. GORBACIOV,
Perestrojka. Il nuovo pensiero per il nostro paese e per il mondo, trad. it., Milano,
Arnoldo Mondadori, 1987, in particolare pp. 177-212; M. GORBACIOV, Avant-mémoires,
Paris, Éditions Odile Jacob, 1993, pp. 259-272 (dove si legge il testo integrale
dell’intervento svolto alle Nazioni Unite il 7 dicembre 1988, vera e propria summa del
“nuovo pensiero”).
9
Per una lettura coeva, cfr. L. BUSZYNSKI, International Linkages and Regional Interests
in Soviet Asia-Pacific Policy, in «Pacific Affairs», LXI, 2, Summer 1988, pp. 213-234. In
un recente contributo, Vladislav Zubok asserisce che, al netto della retorica sulla necessità
di promuovere nuove relazioni in Asia orientale, Gorbaciov riservò un’attenzione del
tutto secondaria alla regione, che non fu mai al centro delle sue iniziative, volte a
stabilizzare il quadro internazionale modificando prioritariamente – ma è perfino ovvio
dirlo – le relazioni con l’Occidente. L’Autore sostiene che anche il successo ottenuto da
Gorbaciov con la riconciliazione sino-sovietica ebbe a che fare solo in parte con la sua
visione di un nuovo ordine globale: «The changes in East Asia in the period 1986-91
were not so much the result of Gorbachev’s initiatives and diplomatic engagement; the
attitudes and engagement of Gorbachev’s negotiating partners played crucial, perhaps
even greater role. Specifically, China’s growing flexibility in negotiations with the
Kremlin and Japan’s continuing rigidity defined the limits of positive international
changes in East Asia at the end of the Cold War». V. ZUBOK, Gorbachev’s Policy toward
East Asia, 1985-1991, in T. HASEGAWA, ed., The Cold War in East Asia, 1945-1991,
Washington D.C. – Stanford (CA), Woodrow Wilson Center Press – Stanford University
Press, 2011, p. 265. A parere di chi scrive, il fatto che il “new thinking” dovesse scontare
la debolezza delle iniziative sul fronte giapponese – per ragioni ben chiarite da H.
KIMURA, Japanese-Russian Relations under Gorbachev and Yeltsin, 2 vols., Armonk
(NY), M.E. Sharpe, 2000, vol. 2, p. 77 ss. – non consente di liquidare come
semplicemente “inerziale” la politica sovietica in Asia orientale, una politica che portò
comunque a soluzione il lungo confronto con Pechino, la cui “flessibilità” negoziale dopo
il 1986 si spiega proprio con le aperture che, a partire da quella data, vennero da Mosca:
gli scarsi progressi fatti registrare dalle trattative sulla normalizzazione negli anni
precedenti – a causa delle stringenti condizioni poste dalla Rpc – autorizzano tale lettura.
In questo contesto mi pare utile precisare che il riferimento al problema della sicurezza in
Asia era stato inserito dal segretario generale del Pcus nel celebre discorso del 15 gennaio
1986, col quale aveva proposto un programma per liberare il mondo dalle armi nucleari
entro la fine del millennio: «Pour l’Union soviétique, en tant que grande puissance
47
Andrea Francioni
affermò l’importanza per “i due più grandi Stati socialisti” di
promuovere relazioni reciproche di buon vicinato e di rafforzare la
cooperazione economica, così da trasformare la frontiera comune in
un’area di pace e di amicizia.
Tuttavia, al di là delle generiche esortazioni ad archiviare la lunga
stagione di ostilità, Gorbaciov disseminò il suo intervento di ben
calibrati segnali di apertura verso Pechino, quei segnali che erano
mancati negli anni della “funeral diplomacy”,10 fra l’ottobre 1982 e
l’aprile 1985, quando si era assistito a una stentata ripresa del dialogo
sulla normalizzazione. A Vladivostok l’obiettivo era ammorbidire la
posizione dei cinesi, compiendo qualche passo conciliante in direzione
asiatique, la sécurité en Asie a une importance de premier ordre. Si notre programme se
réalisait, la situation en Asie serait radicalement changée, les peuples de cette région du
globe n’auraient plus à craindre l’arme nucléaire ou l’arme chimique, la sécurité y
gagnerait beaucoup. Notre programme est une contribution à la recherche, par tous les
pays d’Asie, d’un système qui garantisse une paix solide sur ce continent». Qualche mese
più tardi, alla fine di maggio, impartendo istruzioni al servizio diplomatico, Gorbaciov
richiamò le direttive già emerse in febbraio nel corso del XXVII Congresso del Pcus e
ribadì il crescente significato strategico dell’Asia e del Pacifico nella nuova politica estera
sovietica: «À propos de l’axe du Pacifique. Il a été défini au congrès comme l’un des
principaux. […] Un dialogue sérieux à propos des problèmes de sécurité, de limitation
des armements, de collaboration est indispensable. Orientations-clés: le Japon, la Chine,
l’Asie du Sud-Est, l’Indonésie, l’Australie, la Nouvelle-Zélande. Mais il ne s’agit pas
d’une somme de relations économiques et diplomatiques avec ces différents pays, il s’agit
d’une orientation globalisante. Des initiatives sont attendues dans cette perspective». Per
la traduzione dei due interventi, cui si fa qui riferimento, cfr. GORBACIOV, Avantmémoires, cit., pp. 237-244 e 165-179, videlicet pp. 244 e 169, rispettivamente, per le
citazioni. I concetti furono ripresi e ampliati in GORBACIOV, Perestrojka, cit., pp. 239248.
10
L’espressione (cfr. YU BIN, In Search for a Normal Relationship, cit., p. 64) allude ai
negoziati condotti mentre si registrava il tramonto della gerontocrazia sovietica, decretato
dalla scomparsa in rapida sequenza di Leonid Brezhnev (10 novembre 1983) e dei suoi
successori alla guida del Pcus, Yuri Andropov (9 febbraio 1984) e Konstantin Chernenko
(10 marzo 1985). Gli incontri si tenevano ogni sei mesi (in aprile e in ottobre)
alternativamente nelle due capitali. Nel dicembre 1984 si era registrata la firma di accordi
di cooperazione economica, tecnica e scientifica, senza che ciò potesse essere letto come
un reale riavvicinamento: infatti, nel gennaio 1986, il ministero degli Esteri cinese
dichiarò che Mosca non aveva ancora compiuto i passi necessari ad avviare la
normalizzazione delle relazioni (cfr. infra, nota 11). Tre mesi dopo la proposta di
Gorbaciov di un incontro al vertice con Deng Xiaoping venne respinta da Pechino perché
considerata ancora irrealistica. Cfr. WISHNICK, Mending Fences, cit., p. 98 ss.; S. MUSSO,
Le relazioni tra la Cina e l’Unione Sovietica da Stalin a Yeltsin: dalle relazioni fraterne
alla rottura e alla distensione, in «Mondo cinese», LXXXIX, maggio-agosto 1995:
http://www.tuttocina.it/mondo_cinese/089/089_muss.htm (ultimo accesso 26/03/2013).
48
Dalla normalizzazione alla normalità
del superamento dei famosi “tre ostacoli principali” al miglioramento
dei rapporti.11 In relazione alle questioni di sicurezza, Gorbaciov evocò
la possibilità di un parziale ritiro delle forze sovietiche dalla Mongolia
– ritiro effettivamente avviato nella primavera-estate 1987 – e propose
di ridurre proporzionalmente le truppe di terra dislocate da Urss e Rpc
lungo la frontiera comune, ma soprattutto lasciò intendere la volontà di
affrontare il nodo della schiacciante superiorità nucleare di Mosca in
Estremo Oriente, eredità della politica di buildup dell’era Brezhnev e da
allora al primo posto fra le preoccupazioni di Pechino – su questo
fronte, la prima iniziativa capace di attenuare il senso di vulnerabilità
cinese fu rappresentata dal Trattato Inf (Itermediate-range Nuclear
Forces), firmato a Washington da Reagan e Gorbaciov l’8 dicembre
1987, che prevedeva anche la distruzione dei missili SS-20 basati in
Siberia. Un potente messaggio di apertura fu inoltre trasmesso con
l’annuncio del ritiro di un grosso contingente dell’Armata rossa (120
mila soldati) dall’Afghanistan entro la fine del 1986, mossa che
anticipava la volontà sovietica di porre termine all’occupazione del
paese e che in prospettiva comportava la rimozione di uno degli
ostacoli al dialogo bilaterale. Infine, rispetto all’ultima precondizione
posta dai cinesi, pur senza assumere alcun impegno a intervenire sul
Vietnam per risolvere la crisi cambogiana, espresse comunque
l’interesse di Mosca per la normalizzazione delle relazioni tra Pechino e
Hanoi.12 Come ha ben sintetizzato Bobo Lo, sebbene non si potesse
11
Li ricorda Qian Qichen – il quale, come vice-ministro degli Esteri cinese, aveva svolto
un ruolo importante nelle trattative iniziate nei primi anni Ottanta e che fu poi ministro
degli Esteri dal 1988 al 1998 – in un recente volume di memorie: 1. riduzione delle truppe
sovietiche presenti nella repubblica popolare di Mongolia e lungo la frontiera tra Urss e
Rpc; 2. ritiro dell’Armata rossa dall’Afghanistan; 3. impegno di Mosca a intervenire su
Hanoi per porre fine all’occupazione vietnamita della Cambogia. Q. QICHEN, Ten
Episodes in China’s Diplomacy, New York, Harper Collins, 2005, pp. 5-17. Cfr., altresì,
YING CH’ING-YAO, Three Barriers to Peking-Moscow Rapprochement, in «Issues &
Studies», XIX, 9, September 1983, pp. 71-88.
12
Il testo completo, in inglese, del discorso di Vladivostok si legge in P. UHE, Eine KSZE
für Asien? Die Genese einer Idee und aktuelle Ausformungen sicherheitspolitischer
Zusammenarbeit in einer konfliktreichen Region. Analyse und Dokumente, Hamburg,
LIT, 1996, pp. 127-153. Per un’analisi penetrante dei suoi contenuti e delle sue ricadute
immediate, cfr. R. MENON, New Thinking and Northeast Asian Securiy, in «Problems of
Communism», XXXVIII, n. 2-3, March-June 1989, pp. 11-17. Le attese suscitate dalle
dichiarazioni di Gorbaciov sono ben documentate negli interventi raccolti da R. THAKUR
49
Andrea Francioni
prevedere se e quando le buone intenzioni di Gorbaciov avrebbero
avuto ragione delle rigidità cinesi, «Vladivostok marked the point when
the Soviet Union moved from its previous policy of containment to one
of engagement».13
Peraltro, a Vladivostok, Gorbaciov andò oltre quanto fosse
strettamente necessario alla ripresa di un dialogo costruttivo. Egli
propose, di fatto, una immediata riapertura dei colloqui sull’annosa
questione delle frontiere – interrotti nel 1978 dopo un decennio di sterili
negoziati – facendo in questa materia concessioni per la prima volta
dall’epoca dei “trattati ineguali”, quando Pechino aveva dovuto
riconoscere la sovranità russa su ampie porzioni di territorio ai limiti
delle rispettive zone d’influenza:14 l’offerta concerneva una rettifica del
tracciato confinario proposto per il settore orientale – il principale
canale navigabile (thalweg) del fiume Amur invece della riva cinese 15 –
e poteva essere considerata, al pari degli altri gesti di apertura, una
misura di confidence building, concepita per dimostrare la serietà
dell’iniziativa sovietica; ma vi si leggeva, appunto, anche una implicita
richiesta di riannodare subito i fili del dialogo su una vertenza che in
passato era stata fonte di pericolose tensioni e che oggettivamente
and C.A. THAYER, eds., The Soviet Union as an Asian Pacific Power: Implications of
Gorbachev’s 1986 Vladivostok Initiatives, Boulder (CO), Westview Press, 1987.
13
BOBO LO, Axis of Convenience: Moscow, Beijing, and the New Geopolitics, LondonWashington D.C., Chatham House – Brookings Institution Press, 2008, pp. 27-28. Alice
Miller e Richard Wich hanno scritto che Vladivostok segnò «the beginning of the end of
the Cold War». A. LYMAN MILLER – R. WICH, Becoming Asia: Change and Continuity in
Asian International Relations since World War II, Stanford (CA), Stanford University
Press: 2011, p. 197.
14
I trattati di Aigun (1858), Pechino (1860) e Tarbagatai (1864) avevano comportato le
più cospicue rinunce da parte dell’impero Qing, anche se l’erosione territoriale ad opera
della Russia era continuata negli anni seguenti. Cfr. S.C.M. PAINE, Imperial Rivals:
China, Russia and Their Disputed Frontier, 1858-1924, Armonk (NY), M.E. Sharpe,
1996, pp. 28-29. In genere, la storiografia russa considera tali acquisizioni perfettamente
legali: cfr. A.D. VOSKRESSENSKI, Russia and China: A Theory of Inter-State Relations,
London, Routledge Curzon, 2003, pp. 16-17.
15
Come ha scritto Neville Maxwell, il nuovo approccio «meant that Moscow was
waiving its claim to all the hundreds of river islands (except Bear Island) that lay on
China’s side of the main current», e in particolare «meant giving up the claim to
Zhenbao», cioè l’isola che era stata al centro degli scontri nel marzo 1969. N. MAXWELL,
How the Sino-Russian Boundary Conflict Was Finally Settled: from Nerchinsk 1689, to
Vladivostok 2005 via Zhenbao Island 1969, in Russia and Its Eastern Edge, ed. by A.
IWASHITA Eager Eyes Fixed on Eurasia, Vol. 2, 16-2, June 2007, p. 70.
50
Dalla normalizzazione alla normalità
contribuiva ad alimentare le critiche di Pechino nei confronti di Mosca.
Avviare a conclusione uno degli ultimi capitoli lasciati aperti da quello
che per i cinesi era il «secolo della vergogna nazionale», 16 cominciando
a definire il tracciato dei 7.520 chilometri di frontiera comune, avrebbe
permesso di creare un clima di collaborazione, del quale anche altri
temi dell’agenda bilaterale potevano beneficiare. Considerate tutte le
implicazioni della questione, strategiche, storiche e politiche, la ripresa
dei colloqui per la delimitazione del confine, nel febbraio 1987, segnò
effettivamente l’inizio del disgelo – e un primo obiettivo sarebbe stato
centrato il 16 maggio 1991, quando i due paesi firmarono l’accordo sul
settore orientale (pur lasciandone indefinite alcune porzioni). 17
Perché questa complessa strategia di apertura – fatta di concessioni
unilaterali, richieste di dialogo, ipotesi di una nuova architettura di
sicurezza in Asia Orientale – potesse realmente offrire la garanzia di
approdare a una solida e duratura collaborazione tra i due paesi,
occorreva promuovere anche l’interdipendenza economica: la nuova
relazione doveva essere costruita non solo rimuovendo rischi di
conflitto o riducendo frizioni, ma anche creando legami, per esempio
riattivando gli scambi commerciali nelle zone di frontiera. 18 Le
relazioni economiche fra l’Urss della perestrojka e la Cina delle
modernizzazioni erano, in sostanza, la vera chiave della détente sinosovietica, lo strumento per dare continuità ai rapporti anche dopo la
normalizzazione.19
16
Espressione con la quale in Cina si indica il “treaty century” (1842-1943). Cfr. D.
WANG, China’s Unequal Treaties: Narrating National History, Lanham (MD), Lexington
Books, 2005, passim.
17
Cfr. R.G. SUTTER, Chinese Foreign Relations: Power and Policy since the Cold War,
Lanham (MD), Rowman & Littlefield, 2010, p. 274; S. UHALLEY, Sino-Soviet Relations:
Continued Improvement Amidst Tumultuous Change, in «Journal of East Asian Affairs»,
VI, 1, Winter-Spring 1992, pp. 171-192.
18
Il settore orientale del confine fu riaperto al commercio nell’agosto 1986 e furono di
nuovo autorizzati gli scambi fra il Xinjiang e le repubbliche sovietiche dell’Asia Centrale.
Cfr. MENON, New Thinking and Northeast Asian Securiy, cit., pp. 9-10; G. WACKER,
China and Its Central Asian Neighbours, in Y. HAO – B.K.P. CHOU, eds., China’s
Policies on Its Borderlands and Their International Implications, Singapore, World
Scientific, 2011, p. 70.
19
Cfr. H. CARRÈRE D’ENCAUSSE, La Russia tra due mondi, Roma, Salerno, 2011, p. 20.
Così si era espresso Gorbaciov a Vladivostok: «Soviet people regard with understanding
and respect the aim put forward by the CCP of modernising the country and building in
51
Andrea Francioni
L’iniziativa del segretario generale del Pcus certo non passò
inosservata a Pechino: forse è un dettaglio, ma dopo Vladivostok
qualsiasi riferimento alla “minaccia sovietica” improvvisamente
scomparve dal discorso politico cinese. 20 D’altra parte, vi era in questa
fase una sintonia nell’approccio alle questioni internazionali da parte
dei due paesi. Nel momento in cui Gorbaciov – presentando il
dodicesimo piano quinquennale al Comitato centrale del Pcus, nel
giugno 1986 – sottolineava il nesso esistente tra riforme e politica
estera, sostenendo la necessità per l’Urss di stabilizzare il quadro
internazionale per poter dare pieno corso alla perestrojka,21 in realtà
echeggiava Deng Xiaoping, il quale, in un discorso del 29 maggio
1984, aveva introdotto quella giustapposizione fra obiettivi interni ed
esterni della modernizzazione cinese che avrebbe dato il tono al lavoro
di politica estera negli anni seguenti: «Dobbiamo salvaguardare la pace
mondiale e assicurare lo sviluppo nazionale», era stato lo slogan
lanciato in quella occasione, e con esso venivano sintetizzate le
determinanti di una strategia di lungo periodo.22 Deng aveva coniato
l’espressione “pace e sviluppo”;23 Gorbaciov parlava di “disarmo per lo
the long term a socialist society worth of a great people. As far as one can judge, our
priorities and those of China are similar: the acceleration of socioeconomic development.
Why not support one another and cooperate in realising our plans, where this is evidently
to the benefit of both? […] We are convinced that the mutually complementary nature of
the Soviet and Chinese economies which has been historically established offers great
opportunities for expanding these ties, including in the border regions». UHE, Eine KSZE
für Asien?, pp. 145-146.
20
Cfr. H.P. NGUYEN, Russia and China: The Genesis of an Eastern Rapallo, in «Asian
Survey», XXXIII, 3, March 1993, p. 289.
21
Cfr. BUSZYNSKI, International Linkages and Regional Interests, cit., p. 219; J.
PRADOS, How the Cold War Ended: Debating and Doing History, Washington D.C.,
Potomac Books, 2011, p. 112.
22
DENG XIAOPING, We Must Safeguard World Peace and Ensure Domestic
Development, May 29, 1984, in Selected Works of Deng Xiaoping, Vol. III (1982-1992),
edited
by
«People’s
Daily
online»,
in
http://www.people.com.cn/english/dengxp/home.html (ultimo accesso 25/03/2013); A.
GOLDSTEIN, Rising to the Challenge: China’s Grand Strategy and International Security,
Stanford (CA), Stanford University Press, 2005, p. 119.
23
Cfr. E.S. MEDEIROS, China’s International Behaviour: Activism, Opportunism, and
Diversification, Santa Monica (CA), Rand Corporation, 2009, p. 54.
52
Dalla normalizzazione alla normalità
sviluppo”,24 e sul momento l’assonanza delle formule parve funzionare:
i leaders della Rpc avevano tutto l’interesse ad accelerare la
normalizzazione con Mosca per aumentare il grado di sicurezza
necessario a garantire continuità alle “Quattro modernizzazioni”; 25 per
l’Urss, sterilizzare il contenzioso con Pechino significava liberare
risorse da convogliare nei progetti di ristrutturazione economica. Ma
questa supposta convergenza fra le due strategie riformiste si basava su
un palese fraintendimento, quasi una nuova frattura ideologica.
Il leader sovietico tornò ad includere la “politica di amicizia e
fiducia” con la Cina in un altro discorso programmatico che ebbe
grande risonanza globale.26 Il 16 settembre 1988, a Krasnojarsk, nel
cuore della Siberia, egli affrontò, con sguardo che scavalcava
l’orizzonte degli attori regionali e chiamava in causa direttamente gli
Stati Uniti, il tema della sicurezza asiatica, denunciando la minaccia per
la pace rappresentata dal triangolo strategico Washington-Tokyo-Seoul
e declinando le iniziative che avrebbero potuto creare un ambiente
militarmente stabile, grazie a misure di disarmo bilanciato, e propizio
alla cooperazione economica. 27 Non si trattava di un discorso rivolto in
particolare a Pechino; tuttavia, il passaggio che più attirò l’attenzione
degli osservatori internazionali fu la richiesta di un incontro al vertice
sino-russo,28 richiesta già avanzata in passato, ma che veniva ora
24
Con queste parole aveva chiuso il discorso del 15 gennaio 1986. Ora anche in M.
GORBAČËV, Ogni cosa a suo tempo. Storia della mia vita, Venezia, Marsilio, 2013, p.
444.
25
Cfr. BUSZYNSKI, International Linkages and Regional Interests, cit., pp. 229-230.
26
Cfr. Y. PRIMAKOV, Russian Crossroads: Toward the New Millennium, New Haven
(CT),Yale University Press, 2004, p. 36.
27
Rajan Menon riassume così le proposte formulate a Krasnojarsk: «Incorporating
Siberia into the ‘international division of labor’ by opening it up to foreign investment;
instituting confidence-building measures to reduce the threat of accidental war; limiting
specific forms of naval activity in the northwest Pacific; establishing multilateral
cooperation to resolve regional conflicts; enhancing the security of sea lanes vital to
commerce; initiating reciprocal US and Soviet withdrawal from existing naval bases; and
calling for a new and comprehensive security regime in Asia which would ultimately
merge with a similar arrangement in Europe to establish a universal system of collective
security to replace the existing system based on precarious arms competitions and
contending alliances». MENON, New Thinking and Northeast Asian Securiy, cit., p. 1.
28
Cfr. Gorbachev Calls for Improved Ties with China, Renews Summit Call, AP –
Associated Press, September 16, 1988, http://www.apnewsarchive.com (ultimo accesso
29/03/2013).
53
Andrea Francioni
reiterata in un contesto assai diverso, cioè dopo gli Accordi di Ginevra
(aprile 1988) sul ritiro dall’Afghanistan delle forze sovietiche e dopo la
decisione di Hanoi di terminare l’occupazione della Cambogia (maggio
1988),29 due eventi che rendevano quasi certa la prospettiva della
normalizzazione fra Urss e Rpc. In definitiva, se il progetto
complessivo di dar vita a un sistema di sicurezza collettiva in Asia, a
una nuova Helsinki per l’Estremo Oriente,30 si arenò dopo
Krasnojarsk,31 sul versante cinese il new thinking ebbe le ricadute
attese, centrando uno dei suoi obiettivi iniziali: quando, nel dicembre
1988, Gorbaciov incontrò a Mosca il ministro degli Esteri cinese, Qian
Qichen, e ottenne il via libera per l’incontro al vertice con i dirigenti
della Rpc, si capì che anche per Pechino i tempi erano maturi per
celebrare la riconciliazione.32
La normalizzazione sino-sovietica, simboleggiata dalla ripresa dei
rapporti tra Pcus e Pcc,33 fu oggettivamente un grande successo di
Gorbaciov, ma va anche detto che, giunta al traguardo, la politica delle
29
Cfr. ZUBOK, Gorbachev’s Policy toward East Asia, 1985-1991, cit., pp. 273-274.
Gorbaciov aveva invocato un “processo di Helsinki” per l’Asia-Pacifico nel discorso di
Vladivostok (cfr. UHE, Eine KSZE für Asien?, cit., p. 144) e da quel momento la
suggestione era stata ripresa da molti commentatori. Cfr. BUSZYNSKI, International
Linkages and Regional Interests, cit., p. 220.
31
Sostanzialmente perché Mosca fu incapace di trovare un compromesso col Giappone.
Cfr. V.B. AMIROV, Russia in the Asia-Pacific Area: Challenges and Opportunities, in G.
CHUFRIN, ed., Russia and Asia, cit., p. 274. Vladislav Zubok spiega con ricchezza di
dettagli perché Tokyo rappresentò il punto debole della strategia di Gorbaciov. Egli
mirava a coinvolgere il Giappone nei progetti di sviluppo della Siberia, puntando sulla
carta della cooperazione economica, ma si dimostrò incapace di affrontare positivamente
la questione della restituzione delle Curili meridionali, ottenute dall’Urss durante la
seconda guerra mondiale. Sperava che la soluzione della vertenza territoriale sarebbe
venuta come naturale conseguenza del miglioramento dei rapporti e comunque, finché
durava la guerra fredda, intendeva conservare il vantaggio strategico nei confronti del
principale alleato americano nel Pacifico. In sostanza, riteneva che solo in un mutato
contesto internazionale, determinato dalla fine della competizione bipolare, sarebbe stato
possibile per Unione Sovietica retrocedere le isole disputate senza mettere a repentaglio la
propria sicurezza e senza alimentare le contestazioni interne. Cfr. ZUBOK, Gorbachev’s
Policy toward East Asia, 1985-1991, cit., pp. 279-285.
32
Cfr. GORBAČËV, Ogni cosa a suo tempo, cit., p. 376; QICHEN, Ten Episodes in China’s
Diplomacy, cit., pp. 20-28.
33
Cfr. ZHAO ZIYANG, Prisoner of the State: The Secret Journal of Zhao Ziyang,
translated and edited by BAO PU – R. CHIANG – A. IGNATIUS, New York (NY), Simon &
Schuster, 2009, p. 47.
30
54
Dalla normalizzazione alla normalità
concessioni, sulla quale era stato imbastito il dialogo con la Rpc, aveva
esaurito gran parte della sua forza propulsiva. Le nuove, sostanziose
riduzioni – decise unilateralmente da Mosca – dei contingenti sovietici
schierati in Asia, insieme al ritiro della quasi totalità di quello ancora
presente in Mongolia (annunciato nel marzo 1989),34 chiudevano la fase
in cui si era cercato di risolvere i contrasti: alcuni meccanismi erano
stati messi in funzione (negoziato sui confini, demilitarizzazione delle
zone a ridosso delle frontiere) e avrebbero continuato ad operare negli
anni seguenti; ma, al punto in cui si era, il problema era individuare un
terreno di effettiva cooperazione che potesse essere il motore di
sviluppo delle relazioni. Sotto questo profilo, dal summit di Pechino del
15-18 maggio 1989 non vennero risposte e, per una serie di motivazioni
che rimandavano alla situazione peculiare dei due paesi, l’evento che
sanciva lo smantellamento del “secondo fronte della guerra fredda”35
non si tradusse in un nuovo inizio.
Il rapido deterioramento del quadro interno in Urss faceva di Mosca
una partner poco credibile per Pechino e anche gli accordi economicocommerciali firmati l’anno successivo non rappresentarono una svolta,
dato che, per i cinesi, superata la crisi di piazza Tiananmen, la priorità
era approfondire la collaborazione con chi poteva contribuire
efficacemente alla modernizzazione del paese offrendo tecnologie,
attrezzature, investimenti (Stati Uniti, Giappone, le “tigri asiatiche”, i
principali Stati europei),36 non certo con una Unione Sovietica
impegnata a chiedere il sostegno finanziario internazionale per le sue
riforme e i suoi piani di sviluppo.37 Per altro verso, la visita di
Gorbaciov si svolse in un momento di drammatica tensione politicosociale in Cina – erano i giorni in cui la crisi di piazza Tiananmen, con
lo sciopero della fame avviato dagli studenti, cominciava ad aprire
34
Cfr. LYMAN MILLER - WICH, Becoming Asia, cit., pp. 198-199.
Cfr. ZUBOK, Gorbachev’s Policy toward East Asia, 1985-1991, cit., p. 278, che cita
l’opinione dell’allora ambasciatore sovietico a Pechino, Oleg Troianovskii.
36
Cfr. WU XIAOBO, Miracolo cinese. I trent’anni che hanno cambiato il mondo, Milano,
Francesco Brioschi, 2010, pp. 63, 81-86, 107-109 e passim. Più ampiamente B.
NAUGHTON, The Chinese Economy: Transitions and Growth, Cambridge (MA) and
London,The MIT Press, 2007, p. 375 ss.
37
Cfr. N.V. RIASANOVSKY, Storia della Russia. Dalle origini ai giorni nostri, Milano,
Bompiani, 1994 (nuova edizione aggiornata a cura di S. ROMANO), pp. 617, 625.
35
55
Andrea Francioni
qualche contraddizione ai vertici del regime 38 – e la singolare
concomitanza portò allo scoperto l’incompatibilità tra due modelli
riformisti.39 Come è stato osservato, l’approccio gradualista di Deng
Xiaoping era basato su riforme economiche incrementali e non
contemplava i radicali cambiamenti cui il modello sovietico stava
dando luogo anche sul piano politico.40 Agli occhi della leadership
cinese, già impegnata a tenere sotto controllo la “liberalizzazione
borghese” che le modernizzazioni avevano innescato,41 prendeva corpo
una nuova “questione ideologica”, espressione della preoccupazione per
gli effetti destabilizzanti sul fronte interno dell’esempio sovietico. I fatti
della Tiananmen incoraggiarono questa lettura: nel maggio 1989, la
“piazza democratica” guardava a Gorbaciov come al campione di un
autentico riformismo, che per essere tale doveva affrontare anche il
nodo del cambiamento politico, una strada che di tutta evidenza il Pcc
si rifiutava di percorrere.42 Con questa Unione Sovietica, che appariva
38
Alludo allo scontro che si consumò all’interno del Comitato permanente del Politburo
tra il segretario generale del Pcc, Zhao Ziyang, fautore del dialogo con i manifestanti, e i
sostenitori della linea dura, come Deng Xiaoping e il premier Li Peng. Cfr. A.J. NATHAN
– P. LINK, a cura di, Tienanmen. Pechino 1989: i documenti segreti raccolti da Zhang
Liang, Milano, Rizzoli, 2001, pp. 177-273.
39
Sul tema mi limito a segnalare: PEI MINXIN, From Reform to Revolution: The Demise
of Communism in China and the Soviet Union, Cambridge (MA), Harvard University
Press, 1994; e soprattutto CH. MARSH, Unparalleled Reforms: China’s Rise, Russia’s
Fall, and the Interdependence of Transition, Lanham (MD), Lexington Books, 2005, p.
44 ss.
40
Cfr. H. SHIPING, The Deng Reforms (1978-1992) and the Gorbachev Reforms (19851991) Revisited: A Political Discourse Analysis, in «Problems of Post-Communism»,
LIII, 3, May-June 2006, pp. 3-16.
41
Cfr. J. GITTINGS, The Changing Face of China: From Mao to Market, Oxford and New
York (NY), Oxford University Press, 2005, pp. 246-249.
42
Gli studenti di piazza Tiananmen dettero il benvenuto al segretario generale del Pcus
con manifesti che celebravano l’iniziatore della glasnost e della perestrojka e chiedevano
polemicamente chi potesse essere la sua controparte fra i dirigenti del Pcc. Il 16 maggio,
giorno dell’incontro fra Gorbaciov e Deng, srotolarono uno striscione che recitava:
“Salutiamo l’ambasciatore della democrazia”. Cfr. R. EVANS, Deng Xiaoping and the
Making of Modern China, revised edition, London, Penguin Books, 1997, p. 293; E.F.
VOGEL, Deng Xiaoping and the Transformation of China, Cambridge (MA) and London,
The Belknap Press of Harvard University Press, 2011, p. 612. Gli studenti cercavano, in
questo modo, anche di ottenere visibilità sui media internazionali giunti a Pechino per
coprire la visita di Gorbaciov; quest’ultimo, contrariamente alle speranze di alcuni, si
astenne dal commentare pubblicamente le manifestazioni. Cfr. C. CALHOUN, Neither
56
Dalla normalizzazione alla normalità
ai dirigenti cinesi troppo debole dinanzi alle “rivoluzioni di velluto” in
Europa Orientale e incapace di tenere sotto controllo l’avanzata delle
rivendicazioni interne, Pechino poteva collaborare per preservare la
sicurezza nazionale ma era poco incline ad approfondire i rapporti.43 In
sostanza, anche dopo la normalizzazione permaneva tra i due paesi una
distanza che i deboli legami economici non potevano colmare e che la
divergenza fra le strategie riformiste contribuiva ad allargare.
3. Gli anni di Eltsin: la Cina e l’agenda del multipolarismo
La situazione non cambiò di molto con lo scioglimento dell’Urss e
l’arrivo alla presidenza in Russia del liberale Boris Eltsin, il quale
impresse alla politica estera di Mosca un orientamento filo-occidentale,
molto marcato agli esordi, poi meno esclusivo via via che si
sperimentavano le delusioni per la partnership mancata con gli Stati
Uniti, ma destinato a rimanere la nota predominante nell’approccio
russo alla realtà internazionale per lo meno fino alla metà degli anni
Novanta: in questo quadro, le relazioni con Pechino non erano una
priorità.44 La prima visita di Stato di Eltsin in Cina, fra il 17 e il 21
dicembre 1992, non produsse, in effetti, risultati spettacolari: durante il
vertice con Jiang Zemin, il presidente russo annunciò l’intenzione del
Gods nor Emperors: Students and the Struggle for Democracy in China, Berkeley and
Los Angeles (CA), University of California Press, 1994, pp. 64-71.
43
Cfr. VOGEL, Deng Xiaoping and the Transformation of China, cit., pp. 654-659. Col
passare dei mesi, mentre le relazioni formali continuavano, l’atteggiamento cinese si fece
sempre più freddo e all’interno del Pcc cominciarono a circolare documenti che
interpretavano il progressivo collasso del sistema sovietico fra il 1989 e il 1991 come il
naturale prodotto delle politiche “revisioniste” di Gorbaciov (cfr. J.W. GARVER, The
Chinese Communist Party and the Collapse of Soviet Communism, in «The China
Quarterly», 133, March 1993, p. 4). Addirittura, al momento del golpe d’agosto, tra i
dirigenti del Pcc vi fu chi propose di appoggiare pubblicamente l’azione dei cospiratori.
Cfr. VOGEL, Deng Xiaoping and the Transformation of China, cit., p. 714.
44
Non è ovviamente una dimenticanza il fatto che Eltsin, in un libro di memorie
pubblicato appena tre anni dopo aver assunto la presidenza, nemmeno citi il viaggio nella
Rpc del dicembre 1992, mentre scrive della visita in India nel gennaio 1993 – definendo
le relazioni con Nuova Delhi «l’élément principal de notre stratégie générale dans la
région de l’Asie et du Pacifique» – e si dilunga sui preparativi del viaggio in Giappone
(ottobre 1993). B. ELTSINE, Sur le fil du rasoir. Mémoires, Paris, Éditions Albin Michel,
1994, pp. 232 e 198-203.
57
Andrea Francioni
suo paese di condurre in futuro una politica estera «bilanciata tra Est e
Ovest»,45 ma alla fine l’unico risultato apprezzabile venne dal negoziato
per l’implementazione delle misure di confidence building lungo la
frontiera comune.46 Si continuava, cioè, ad insistere sulle questioni di
sicurezza, terreno ormai acquisito di collaborazione, senza che da ciò si
potesse desumere un reale impegno ad alzare il livello del dialogo.
Peraltro, al netto di qualche dichiarazione incoraggiante rilasciata
nella Rpc alla vigilia del vertice,47 anche per Pechino la relazione con
Mosca continuava ad avere un interesse limitato. La dirigenza che
aveva preso stabilmente le redini del paese dopo il ritiro di Deng
Xiaoping, al pari dell’ex leader, guardava alla Russia come al regno del
caos, a causa della sfrenata politica di liberalizzazioni di questi anni e
della persistente crisi istituzionale, e per di più nutriva pregiudizi nei
confronti di Eltsin, ben noto per la sua campagna contro il Pcus e per
essere stato uno dei pochi esponenti politici della vecchia Unione
Sovietica ad aver denunciato pubblicamente il massacro di piazza
Tiananmen.48
Gli anni della prima presidenza Eltsin furono quelli in cui si
determinò la nuova asimmetria di potere fra Mosca e Pechino:49 mentre
l’economia russa era in caduta libera – il Pil diminuì del 13% nel 1991,
del 19% nel 1992, del 12% nel 1993, del 15% nel 1994 – la Rpc era in
piena fase espansiva, dopo la relativa frenata di fine anni Ottanta, con
tassi di crescita oscillanti fra il 9% e il 14% nel periodo 1991-94.50 Le
45
E. WISHNICK, Russia and China: Brothers Again?, in «Asian Survey», XLI, 5,
November-December 2001, p. 799.
46
Il nuovo accordo prevedeva che entro una fascia di cento chilometri su entrambi i lati
del confine le truppe sarebbero state ritirate e le armi offensive ridotte. Cfr. SUTTER,
Chinese Foreign Relations, cit., p. 275.
47
Agli inizi di dicembre, il ministro degli Esteri, Qian Qichen, aveva rilasciato una
dichiarazione di questo tenore: «The current state of Sino-Russian relations rules out
confrontation and at the same time does not rule out an alliance». NGUYEN, Russia and
China, cit., p. 301.
48
Cfr. GARVER, The Chinese Communist Party, cit., p. 7. Eltsin aveva parlato dei fatti del
4 giugno 1989 come di una “ricaduta nel passato stalinista”.
49
Cfr. BOBO LO, Axis of Convenience, cit., p. 83, che registra la progressiva
divaricazione fra il Pil dei due paesi a partire dal 1992.
50
Cfr. N. NORLING, China and Russia: Partners with Tensions, in «Policy Perspectives»,
IV, 1, 2007, p. 35. Il crollo dell’economia russa nei primi anni Novanta è raccontato da R.
58
Dalla normalizzazione alla normalità
relazioni economiche bilaterali non decollavano e addirittura
declinavano nel 1994,51 con un unico comparto vitale, quello della
vendita di armi, equipaggiamento e tecnologia militare russa. Queste
vendite riflettevano una pragmatica convergenza di interessi: per
Mosca, si trattava di incamerare valuta e garantire ordinativi
all’industria della difesa, autentico pilastro di un’economia ormai allo
sbando, ma anch’essa in difficoltà dopo che il crollo del sistema
sovietico l’aveva privata dei tradizionali clienti; a Pechino, si offriva la
possibilità di rifornirsi relativamente a buon mercato e, soprattutto,
senza dover sottostare alle condizioni politiche poste dall’Occidente,
che aveva decretato l’embargo sulle forniture militari alla Rpc dopo la
crisi del 1989. L’approvvigionamento dalla Russia, pur tra alti e bassi,
per la restante parte del decennio avrebbe dato un importante contributo
all’avvio della quarta modernizzazione cinese, quella della difesa.52
Tutto sommato, però, le incoraggianti dichiarazioni rilasciate in
occasione degli incontri ufficiali non corrispondevano ancora a
progressi incisivi e, anzi, talvolta servivano a coprire gli attriti innescati
dal declino russo e dalla contestuale ascesa cinese. E così, mentre al
vertice fra Boris Eltsin e Jiang Zemin, svoltosi a Mosca il 2-6 settembre
1994, si inaugurava la “partnership costruttiva” e veniva siglato
l’accordo sul settore occidentale del confine – ridotto ad appena 55
chilometri dopo l’indipendenza delle repubbliche ex sovietiche
MEDVEDEV, La Russia post-sovietica. Un viaggio nell’éra Eltsin, Torino, Einaudi, 2002,
pp. 152-191.
51
Cfr. R.H. DONALDSON - J.A. DONALDSON, The Arms Trade in Russian-Chinese
Relations: Identity, Domestic Politics, and Geopolitical Reasoning, in «International
Studies Quarterly», XLVII, 4, December 2003, p. 712.
52
Cfr. V. FERRETTI, La questione della sicurezza nell’evoluzione della politica estera
della Repubblica Popolare Cinese, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2006, p. 88; K. CRANE
– R. CLIFF – E. MEDEIROS – J. MULVENON – W. OVERHOLT, Modernizing China’s
Military: Opportunities and Constraints, Santa Monica (CA), Rand Corporation, 2005,
pp. 144-150; TSAI MING-YEN, From Adversaries to Partners? Chinese and Russian
Military Cooperation after the Cold War, London, Praeger, 2003, pp. 184-186. Per i dati
sul volume delle importazioni cinesi in questo periodo cfr. L. JAKOBSON - P. HOLTOM –
D. KNOX - JINGCHAO PENG, China’s Energy and Security Relations with Russia: Hopes,
Frustrations and Uncertainties, SIPRI Policy Paper No. 29, Stockholm International
Peace
Research
Institute,
October
2011,
p.
14,
http://books.sipri.
org/files/PP/SIPRIPP29.pdf (ultimo accesso 07/04/2013).
59
Andrea Francioni
dell’Asia Centrale53–, nell’Estremo Oriente russo, scarsamente popolato
ed economicamente depresso, l’immigrazione cinese cominciava a
provocare qualche tensione. Sebbene le cifre diffuse in Russia circa il
numero di cinesi che passavano la frontiera fossero esagerate – non di
milioni si trattava ma di poche centinaia di migliaia di persone – e la
minaccia dell’invasione fosse agitata dai governatori delle regioni
interessate soprattutto per ottenere da Mosca più attenzione e più
risorse, nondimeno la campagna nazionalista condotta sulla stampa e
alla Duma contro Pechino, accusata di spingere verso l’Estremo Oriente
russo la popolazione in eccesso del Nord-Est (dongbei) cinese per
conquistare nuovi spazi e risorse naturali con cui alimentare la propria
economia, spinse i due paesi, nel corso del 1994, a concordare un
regime più stringente per la concessione dei visti. 54 Il clima in cui era
maturato il provvedimento – che evidentemente non risolveva il
problema dell’immigrazione illegale attraverso un confine lungo e
difficilmente controllabile – testimoniava delle reazioni che la crescita
della Rpc poteva provocare in un paese in declino: da questo momento
in avanti, il tema della “minaccia cinese” sarebbe riaffiorato
periodicamente nel dibattito politico russo, controbilanciando le attese
suscitate dalla retorica della partnership.55
53
Cfr. WILSON, Strategic Partners, cit., pp. 27-30; PI YING-HSIEN, The Dynamics of
Sino-Russian Relations, in «Issues & Studies», XXXII, 1, 1996, p. 22; YE ZICHENG,
Inside China’s Grand Strategy: The Perspective from the People’s Republic, edited and
translated by S.I. LEVINE and L. GUOLI, Lexington (KY), The University Press of
Kentucky, 2011, p. 131 ss.
54
Cfr. SUTTER, Chinese Foreign Relations, cit., p. 277; G. ROZMAN, Northeast Asia’s
Stunted Regionalism: Bilateral Distrust in the Shadow of Globalization, Cambridge,
Cambridge University Press, 2004, p. 162; WILSON, Strategic Partners, cit., p. 114 ss.
Alla metà degli anni Novanta, l’area a est del lago Bajkal (vale a dire circa un terzo
dell’intero territorio russo) contava meno di 20 milioni di abitanti; le regioni a ridosso del
confine con la Rpc, le più povere del paese e con un trend demografico negativo, si
fermavano a poco più di 7 milioni. Dall’altra parte della frontiera, le province del NordEst cinese avevano una popolazione di circa 120 milioni, peraltro in costante crescita e
alla ricerca di opportunità di lavoro. Cfr. P. FERDINAND, Sunset, Sunrise: China and
Russia Construct a New Relationship, in «International Affairs», LXXXIII, 5, September
2007, pp. 846-847.
55
Cfr. A.D. VOSKRESSENSKI, The Perceptions of China by Russia’s Foreign Policy Elite,
in «Issues & Studies», XXXIII, 3, March 1997; G. VITKOVSKAYA – Z.
ZAYONCHKOVSKAYA – K. NEWLAND, Chinese Migration into Russia, in S.W. GARNETT,
ed., Rapprochement or Rivalry? Russia-China Relations in a Changing Asia, Washington
D.C., Carnegie Endowment for International Peace, 2000, pp. 347-370; M.A. ALEXSEEV,
60
Dalla normalizzazione alla normalità
Sebbene dopo il 1994 le relazioni bilaterali fossero coltivate con
maggiore attenzione rispetto al passato,56 fu solo con l’arrivo di
Evghenij Primakov al ministero degli Esteri nel gennaio 1996 che la
Cina diventò un elemento veramente importante dell’azione
internazionale di Mosca, peraltro in un quadro di radicale revisione
dell’approccio unidirezionale – e talvolta decisamente erratico – del
predecessore di Primakov, Andrei Kozyrev. Stephen Larrabee e
Theodore Karasik hanno ben evidenziato l’impatto delle nuove
concezioni di politica estera di cui Primakov si fece portatore:
Primakov’s appointment has […] resulted in a shift in Russian foreign
policy priorities. While Kozyrev saw his prime task as improving
relations with the West and largely neglected relations with the states
of the former Soviet Union, Primakov made clear from the outset that
he intended to give top priority to strengthening ties to the CIS. Under
his stewardship, relations with the CIS have been given higher priority
in practice, not just in declaratory policy. In addition, Primakov has
advocated a more “balanced” approach to relations with the West than
Kozyrev did. In particular, he has sought to strengthen relations with
China and pursue a more active policy in the Middle East as a means
57
of counterbalancing Russia’s ties to the West.
Per Primakov, la chiave per garantire alla Russia la possibilità di
svolgere un ruolo internazionale pieno stava nella capacità di mettere al
centro del lavoro di politica estera la dimensione geopolitica complessa
di un paese che unisce in sé Europa e Asia: in questo senso, Primakov
costeggiava il dibattito interno sul nuovo eurasismo, peraltro
Economic Valuations and Interethnic Fears: Perceptions of Chinese Migration in the
Russian Far East, in «Journal of Peace Research», XL, 1, 2003. Per indicazioni
bibliografiche sulla percezione della “minaccia cinese” negli anni seguenti cfr. infra nota
95.
56
Cfr. WISHNICK, Mending Fences, cit., p. 121 ss.
57
F.S. LARRABEE – T.W. KARASIK, Foreign and Security Policy Decisionmaking under
Yeltsin, Santa Monica (CA), Rand, 1997, pp. 7-8. Nella seconda metà degli anni Ottanta,
Primakov, all’epoca a capo dell’Istituto di economia mondiale e relazioni internazionali
dell’Accademia delle scienze sovietica (Imemo), aveva contribuito a orientare anche
l’agenda di politica estera di Michail Gorbaciov. Cfr. J. CHECKEL, Ideas, Institutions, and
the Gorbachev Foreign Policy Revolution, in «World Politics», XVL, 2, January 1993,
pp. 288-290. Nel 1989 – secondo quanto scrive lo stesso Primakov – egli ribadì a
Gorbaciov che la vera forza della politica estera sovietica risiedeva nella capacità di
cooperare con un’ampia platea di paesi, specialmente in Asia, perché questo avrebbe
facilitato il dialogo con l’Occidente. Cfr. PRIMAKOV, Russian Crossroads, cit., p. 37.
61
Andrea Francioni
caratterizzato, come ha osservato Hélène Carrère d'Encausse, da una
singolare confusione tra i concetti di identità, civiltà e interesse
nazionale, e nel quale, tirando le somme, la volontà di restaurare la
potenza russa era sottesa a tutte le opinioni. 58 In questa fase,
l’eurasismo era tornato d’attualità nel discorso politico come alternativa
attraente alla deriva occidentalista o atlantista e poteva offrire una
sofisticata risposta al problema del declino russo sul piano
internazionale. Primakov non intendeva certo rinchiudersi in una
prospettiva autistica di tipo neo-imperiale; più pragmaticamente,
fondava il suo approccio alla politica estera su una base realista, che
considerava l’opportunità di una strategia multi-vettoriale, aperta anche
58
Cfr. CARRÈRE D’ENCAUSSE, La Russia tra due mondi, cit., pp. 103-113. Sul tema si
vedano, inoltre, D. KERR, The New Eurasianism: The Rise of Geopolitics in Russia’s
Foreign Policy, in «Europe-Asia Studies», XLVII, 6, September 1995, pp. 977-988; A.P.
TSYGANKOV, Hard-Line Eurasianism and Russia’s Contending Geopolitical
Perspectives, in «East European Quarterly», XXXII, 3, Fall 1998; M. LARUELLE,
Alexandre Dugin: esquisse d’un eurasisme d’extrême-droit en Russie post-soviétique, in
«Revue d’études comparatives Est-Ouest», XXXII, 3, 2001, pp. 85-103; EAD., The Two
Faces of Contemporary Eurasianism: An Imperial Version of Russian Nationalism, in
«Nationalities Papers. The Journal of Nationalism and Ethnicity», XXXII, 1, 2004, pp.
115-136; EAD., La quête d’une identité imperiale. Le néo-eurasisme dans la Russie
contemporaine, Paris, Petra, 2007; A. INGRAM, Alexander Dugin: Geopolitics and NeoFascism in Post-Soviet Russia, in «Political Geography», XX, 8, November 2001, pp.
1029-1051; M. BASSIN, Eurasianism “Classical” and “Neo”: The Lines of Continuity, in
T. MOCHIZUKI, ed., Beyond the Empire: Images of Russia in the Eurasian Cultural
Context, Sapporo, Slavic Research Center, 2008, pp. 279-294. Paradorn Rangsimaporn ha
argomentato che storicamente queste teorie hanno avuto un carattere reattivo rispetto
all’andamento dei rapporti della Russia con l’Occidente: «The notion of Russia being a
country with borders and interests in both Europe and Asia has also been a useful
rationale for shifts in foreign policy whenever Russia finds itself isolated or marginalised
in Europe and the West. After the losses of the Crimean War, Russia looked to Asia for
its salvation in terms of prestige and influence. Similarly, Lenin’s turn to the East was
conditioned by the failures of communist revolutions in Europe. A similar sentiment was
evident in the early 1990s amongst some of the Russian elite who, feeling they were
treated disrespectfully by the West, advocated a more active policy in Asia». P.
RANGSIMAPORN, Interpretations of Eurasianism: Justifying Russia’s Role in East Asia, in
«Europe-Asia Studies», LVIII, 3, 2006, p. 374. La letteratura internazionale
sull’eurasismo russo è ormai piuttosto cospicua. In questa sede mi limito a segnalare: D.
SHLAPENTOKH, ed., Russia between East and West: Scholarly Debates on Eurasianism,
Leiden, Brill, 2006; M. LARUELLE, Russian Eurasianism: An Ideology of Empire,
translated by M. GABOWITSCH, Washington D.C. – Baltimore (MD), Woodrow Wilson
Center Press – Johns Hopkins University Press, 2008; EAD., L'idéologie eurasiste russe,
ou comment penser l'empire, Paris, L'Harmattan, 1999.
62
Dalla normalizzazione alla normalità
alla regione Asia-Pacifico, per riconquistare margini di manovra
rispetto ai propri interlocutori in Occidente.
Primakov – come Eltsin a questo punto – si trovò a constatare che
l’appiattimento sulla posizione filo-occidentale aveva prodotto scarsi
risultati sotto il profilo della preservazione dello spazio di sicurezza
russo: il partenariato con gli Stati Uniti, se esisteva, in definitiva non
rispondeva agli interessi strategici di Mosca, perché Washington e i
suoi alleati della Nato esercitavano un’oggettiva concorrenza in Europa
Orientale e in alcune parti dell’estero vicino e perché ignoravano le
posizioni russe rispetto ai Balcani. Primakov esaltò la diversificazione
degli orientamenti di politica estera e indicò la strada per contrastare
l’egemonismo americano, evocando la prospettiva di una evoluzione in
senso multipolare dell’ordine mondiale. 59 Per contribuire a costruire un
sistema internazionale diverso da quello ereditato dalla fine della guerra
fredda, come si diceva, Mosca poteva far leva sulla dimensione
geopolitica, cercando di aggregare intorno a una prospettiva di
cambiamento altri centri di gravità, a cominciare dai grandi paesi
dell’Asia, come Cina, India e Giappone, un contesto, quello asiatico, in
cui la Russia si poteva presentare legittimamente come potenza
regionale.60 Proprio sul tema del multipolarismo si sperimentò la prima,
oggettiva, convergenza strategica con Pechino, 61 dal momento che,
nello stesso frangente, Jiang Zemin aveva portato al centro del dibattito
59
Primakov pensava che la Russia potesse essere la promotrice di questo nuovo ordine.
Cfr. M. KATZ, Primakov Redux? Putin’s Pursuit of ‘Multipolarism’ in Asia, in
«Demokratizatsiya. The Journal of Post-Sovietic Democratization», XIV, 4, Fall 2006, p.
145. Si vedano, ad esempio, le sue dichiarazioni del 6 marzo 1996: «Russia in her
transition from the bipolar world to the multipolar one should play the role of a
counterweight to the negative trends that are appearing in international affairs. In the
course of this transition not all power centers, determining this multipolarity, have yet
formed. And somebody wants to dominate in this situation». S. TURNER, Russia, China
and a Multipolar World Order: The Danger in the Undefined, in «Asian Perspective»,
XXXIII, 1, January 2009, p. 163. In generale, sul ruolo di Primakov nel dibattito russo sul
multipolarismo cfr. TH. AMBROSIO, Challenging America’s Global Preeminence:
Russia’s Quest for Multipolarity, Chippenham, Antony Rose Ltd., 2005, p. 86 ss.
60
Cfr. A. IWASHITA, Primakov Redux? Russia and the ‘Strategic Triangles’ in Asia, in
«SRC Acta Slavica Iaponica», XVI, 2007, p. 166; KIMURA, Japanese-Russian Relations,
vol. 2, cit., pp. 180-189.
61
Cfr. A.D. VOSKRESSENSKI, The Rise of China and Russo-Chinese Relations in the New
Global Politics of Eastern Asia, in «Slavic Eurasian Studies», Eager Eyes Fixed on
Eurasia, Vol. 2, cit., p. 30.
63
Andrea Francioni
politico cinese tesi analoghe: anche Jiang, pur affermando la necessità,
per la Rpc, di continuare a collaborare con Washington per promuovere
l’interdipendenza economica e ridurre le tensioni, auspicava una
maggiore articolazione del sistema globale, nel quale anche la Cina
avrebbe potuto, a condizione di mantenere alto il ritmo della
modernizzazione, ambire a giocare un ruolo di rilievo, insieme ad altri
attori internazionali (Russia, Giappone, Unione Europea). 62
Il summit di Pechino dell’aprile 1996, il cui motivo conduttore fu il
rilancio della relazione bilaterale intesa come volano di un nuovo
ordine mondiale, parve effettivamente poter segnare una svolta, sia
sotto il profilo dei rapporti tra i due paesi, sia come viatico di una nuova
politica asiatica della Federazione Russa. 63 Nella dichiarazione
congiunta rilasciata al termine del vertice (25 aprile 1996), 64 Eltsin e
Jiang annunciarono la decisione di sviluppare una “partnership
strategica”, formula che manifestarono la volontà di riempire subito di
contenuti: incremento della cooperazione economica e del commercio,
con l’obiettivo di raggiungere i 20 miliardi di dollari di interscambio
entro la fine del secolo, livello che avrebbe reso l’interdipendenza
economica un asset strategico;65 ulteriore espansione dei legami tra i
62
Cfr. L.H. MILLER - LIU XIAOHONG, The Foreign Policy Outlook of China’s “Third
Generation” Elite, in D.M. LAMPTON, ed., The Making of Chinese Foreign and Security
Policy in the Era of Reform, 1978-2000, Stanford (CA), Stanford University Press, 2001,
pp. 139-147; YANG JIAN, The Rise of China: Chinese Perspectives, in K.J. COONEY – Y.
SATO, eds., The Rise of China and International Security: America and Asia Respond,
New York (NY), Routledge, 2009, pp. 13-37. Bobo Lo ha rilevato come, in realtà, benché
sia Mosca, sia Pechino parlassero di “ordine multipolare”, le due visioni non fossero
sovrapponibili: «Moscow believed, for the most part, that ‘an international order for the
twenty-first century’ already existed or would soon come to fruition. It also assumed that
Russia would be one of the major poles, at the very least on a par with China. Beijing, on
the other hand, saw the world as essentially unipolar, a condition in which it would
remain for some decades. Moreover, by the time a multipolar order came into being, it
was unlikely that China and Russia would still be equals». BOBO LO, Axis of
Convenience, cit., pp. 34-35.
63
Cfr. J.C. MOLTZ, Russia in Asia in 1996: Renewed Engagement, in «Asian Survey»,
XXXVII, 1, A Survey of Asia in 1996, Part I, January 1997, pp. 88-94.
64
Cfr. Joint Declaration by the People's Republic of China and the Russian Federation,
adopted at Beijing on 25 April 1996, in http://www.un.org/documents/ga/
docs/51/plenary/a51-127.htm (ultimo accesso 04/04/2013).
65
Cfr. S.W. GARNETT, Challenges of the Sino-Russian Strategic Partnership, in «The
Washington Quarterly», XXIV, 4, Autumn 2001, p. 46.
64
Dalla normalizzazione alla normalità
rispettivi comparti industriali della difesa; nuove intese volte a definire
procedure per il mantenimento della sicurezza e della fiducia lungo
tutta la frontiera sino-russa. A margine del vertice, ma come prima
sostanziosa ricaduta di esso, venne negoziato a Shanghai l’accordo “on
confidence-building in the military field in the border areas” (26 aprile
1996), con il quale i cinque paesi che condividevano il vecchio confine
sino-sovietico (Russia, Cina, Kazakistan, Kirghizistan e Tagikistan)
stabilirono di ridurre le attività militari nelle aree di frontiera. 66 Si
trattava dell’atto di nascita di quella struttura di cooperazione
multilaterale nota, appunto, come “Gruppo di Shanghai” o Shanghai
Five, di cui Pechino era la promotrice e Mosca forse la principale
beneficiaria: in effetti, l’obiettivo del gruppo era garantire condizioni di
sicurezza nelle zone di confine tra i paesi firmatari (attraverso misure di
disarmo e smilitarizzazione) e quindi stabilizzare una regione
minacciata, prima di tutto, dalla situazione afghana; ma se, da un lato,
l’accordo conferiva legittimità agli interessi cinesi nell’Asia Centrale
post-sovietica, dall’altro sanzionava il ruolo di Mosca, che temeva la
deriva di questa porzione dell’ex impero, come cogerente della
sicurezza e, virtualmente, come potenza più influente dell’area. 67
La dichiarazione congiunta del 1996 conteneva anche un’enfatica
enunciazione dei principi che avrebbero dovuto guidare la comunità
internazionale nell’opposizione all’egemonismo e alle politiche di
potenza, verso la costruzione di un mondo multipolare, concetto
ribadito poi a Mosca, a un anno esatto di distanza, nella dichiarazione
congiunta del 23 aprile 1997, nella quale i leaders dei due paesi
sottolinearono la comunanza di vedute su alcune delle principali
questioni del momento – e soprattutto sul ruolo essenziale delle Nazioni
Unite, in quanto unica organizzazione universale di Stati sovrani, nella
66
Si trattava, in particolare, di mettere limiti allo svolgimento di esercitazioni. Questo
primo accordo fu seguito da un altro nell’aprile 1997, che prevedeva riduzioni delle forze
di terra e limitazioni al tipo di equipaggiamenti militari consentiti entro una fascia di 100
chilometri su entrambi i lati del confine. Per un utile riepilogo del contenuto di queste
intese, cfr. J. ANDERSON, The Limits of Sino-Russian Strategic Partnership, “Adelphi
Paper”, 315, London, International Institute of Strategic Studies, 1997, pp. 40-42; cfr.
inoltre YUAN JING-DONG, Sino-Russian Confidence-Building Measures: A Preliminary
Analysis, in «Asian Perspective», “Working Paper Series” n. 20, 1, January 1998.
67
Cfr. CARRÈRE D’ENCAUSSE, La Russia tra due mondi, cit., p. 24.
65
Andrea Francioni
gestione delle crisi.68 Si trattava di documenti che, aldilà della consueta
verbosità, registravano un salto di qualità della relazione bilaterale. In
questi mesi, i contatti costanti a ogni livello e la decisione di istituire un
meccanismo di incontri regolari tra i capi di governo dettero davvero
l’impressione che finalmente fosse avvenuta la svolta: non si poteva
ancora parlare di una partnership strategica operante, ma l’approccio
condiviso ai temi della sicurezza e dell’ordine internazionale lasciava
intendere che di fatto già esistesse una “convergenza strategica” tra
Mosca e Pechino.69
Tuttavia, gli entusiasmi si smorzarono in fretta. Quando Primakov
lasciò il ministero degli Esteri per assumere la premiership (settembre
1998), il processo si era arenato. La cooperazione in materia di
sicurezza e le forniture militari russe avevano messo su solide basi il
rapporto bilaterale, ma l’obiettivo dei 20 miliardi di dollari di
interscambio rimaneva assai lontano 70 e Mosca pesava meno del 2% sul
totale del commercio estero cinese.71 Per di più, fra il 1997 e il 1998 il
quadro internazionale cui Primakov aveva fatto riferimento era mutato,
mettendo a nudo quel tanto di strumentale che c’era nell’idea di
partnership strategica con la Rpc, cioè il tentativo di utilizzare la “carta
cinese” nella partita per riconquistare il ruolo di interlocutore
privilegiato degli Stati Uniti: a questo punto, anche Pechino aveva
giocato la sua partita, e l’aveva vinta, grazie alla “partnership strategica
costruttiva” – sulle questioni del commercio, dello sviluppo, delle
68
Cfr. Russian-Chinese Joint Declaration on a Multipolar World and the Establishment
of a New International Order, adopted in Moscow on 23 April 1997, in http://
www.un.org/documents/ga/docs/52/plenary/a52-153.htm (ultimo accesso 04/04/2013).
69
Cfr. R. MENON, The Strategic Convergence between Russia and China, in «Survival»,
XXXIX, 2, Summer 1997, pp. 101-125; J.C. MOLTZ, Russia in Asia in 1997: Moving
beyond the “Strategic Partnership”, in «Asian Survey», XXXVIII, 1, A Survey of Asia in
1997, Part I, January 1998, pp. 91-98; S.D. GOLDMAN – R.G. SUTTER, Russian-Chinese
Cooperation: Prospects and Implications, in «Current Politics and Economics of Russia»,
X, 2/3, 1998.
70
Il totale del commercio bilaterale non raggiungeva 6 miliardi di dollari nel 1999 (cfr.
BOBO LO, Axis of Convenience, cit., p. 87), una cifra non paragonabile ai livelli raggiunti
nella seconda metà degli anni Novanta dall’interscambio Giappone-Rpc (50 miliardi) o
Stati Uniti-Rpc (60 miliardi). Cfr. G. ROZMAN, Sino-Russian Relations: Will the Strategic
Partnership Endure?, in «Demokratizatsiya. The Journal of Post-Sovietic
Democratization», VI, 2, 1998, p. 407.
71
Cfr. GOLDMAN – SUTTER, Russian-Chinese Cooperation, cit., p. 280.
66
Dalla normalizzazione alla normalità
istituzioni multilaterali – che aveva preso forma in occasione dei due
vertici fra Jiang Zemin e Bill Clinton, appunto fra il 1997 e il 1998. 72
Entrambi i paesi avevano cercato di capitalizzare i vantaggi della
relazione triangolare per innescare un rapporto di cooperazione con gli
Stati Uniti, ma, mentre la Rpc aveva potuto far valere il proprio
maggior peso internazionale e, soprattutto, gli interessi strategici già
condivisi con Washington, Mosca si era trovata alle prese con una
pesante crisi finanziaria, che ne aveva rivelato la fragilità economica e
la dipendenza dall’assistenza americana. 73 L’ambasciatore cinese a
Mosca, Li Fenglin, osservò che la partnership sino-americana non
escludeva la partnership sino-russa, ma di tutta evidenza in questo
schema triangolare il lato forte era quello che univa le due sponde del
Pacifico. Riportando l’opinione che circolava in certi ambienti
diplomatici, Li involontariamente offriva una sintesi brutale dello stato
delle cose: i legami fra Pechino e Washington configuravano «una
cooperazione senza sentimentalismo», quelli fra Pechino e Mosca
riflettevano, invece, «sentimentalismo senza cooperazione». 74
Nel contesto che si era determinato, l’opzione del leverage nei
confronti degli Stati Uniti, che fin dall’inizio era stata una componente
della politica cinese di Primakov, doveva essere accantonata, e anche
l’ipotesi di una transizione rapida al multipolarismo, auspicata come
ricaduta di nuove relazioni strategiche con Pechino, perdeva
consistenza. Di questo calo di tensione risentiva tutta la politica russa in
Asia, che peraltro già scontava la scarsa capacità di attrarre altri
interlocutori regionali di peso (Giappone e India).75
72
Cfr. J.A. GARRISON, Making China Policy: From Nixon to G.W. Bush, Boulder (CO),
Lynne Rienner, 2005, pp. 148-151; D.W. LARSON – A. SHEVCHENKO, Status Seekers:
Chinese and Russian Responses to US primacy, in «International Security», XXXIV, 4,
Spring 2010, pp. 63-95.
73
Cfr. FERDINAND, Sunset, Sunrise, cit., p. 859.
74
LI FENGLIN, Chinese-Russian Relations after the Fifth Summit in Beijing, in «Far
Eastern Affairs», 1, 1998, pp. 4 e 6.
75
Su questo fronte Mosca ottenne un risultato positivo con l’ingresso nell’Apec
(novembre 1998), grazie all’appoggio di Cina, Giappone e Stati Uniti; a un livello
inferiore, continuò la tessitura dei rapporti con i paesi dell’Asean, nel quadro del Regional
Forum (Arf), al quale la Russia partecipava dal 1994. Cfr. K. MIHOKO, Russia’s
Multilateral Diplomacy in the Process of Asia-Pacific Regional Integration: The
Significance of Asean for Russia, in «Slavic Eurasian Studies», Eager Eyes Fixed on
Eurasia, Vol. 2, cit., pp. 141-144. Il tentativo di imbastire con Tokyo un negoziato
67
Andrea Francioni
4. La Cina nella politica asiatica di Putin
Nel momento in cui Vladimir Putin arrivava alla presidenza della
Federazione (gennaio 2000), erano chiari i limiti della partnership sinorussa:76 la Rpc valutava pragmaticamente il rapporto con Mosca per
quello che poteva offrire (sicurezza regionale, sostegno alla
modernizzazione dell’apparato militare, opportunità di azioni
coordinate negli organismi internazionali); Mosca, che aveva riposto
nella relazione con Pechino molte delle sue ambizioni di recuperare uno
status di grande potenza, nutriva retro pensieri su un partner
oggettivamente ingombrante (a causa della disparità fra le due
proficuo non poteva prescindere dalla volontà russa di risolvere la questione delle Curili
meridionali. Nel corso degli incontri al vertice del novembre 1997 a Krasnojark e
dell’aprile 1998 a Kawana, il primo ministro giapponese, Ryutaro Hashimoto, chiarì a
Eltsin che lo sviluppo dei rapporti economici e politici (con ciò intendendo la conclusione
del trattato di pace) era subordinato alla restituzione delle isole contese: in assenza di una
risposta positiva su questo punto da parte di Mosca, la cui strategia continuava ad essere
quella di «delegare la soluzione alle future generazioni», non vi erano possibilità di far
compiere passi avanti alla relazione bilaterale. A. ZAGORSKY, Russian-Japanese
Relations: Back to the Deadlock, in CHUFRIN, ed., Russia and Asia, cit., pp. 343-346; N.
KUHRT, Russian Foreign Policy towards China and Japan: The El’tsin and Putin
Periods, New York (NY), Routledge, 2007, p. 83 ss. Quanto ai rapporti con l’India, nel
1998 furono firmate intese sul commercio e la cooperazione scientifica e tecnologica; fu
inoltre rinnovato l’accordo di cooperazione militare del 1994. L’obiettivo era rilanciare
l’interscambio, che non raggiungeva ancora il miliardo di dollari, e innalzare a livello
“strategico” la partnership. Un completo insuccesso incontrò, poi, lo sforzo di
coinvolgere l’India sull’agenda del multipolarismo: quando Primakov, divenuto primo
ministro, si recò a Nuova Delhi nel dicembre 1998 e parlò dell’opportunità di dar vita a
un triangolo strategico Russia-Cina-India in grado di bilanciare l’egemonismo americano,
la sua proposta lasciò perplesso il premier, Atal Bihari Vajpayee, e fu sostanzialmente
interpretata come un segno della frustrazione russa per il prolungarsi del “momento
unipolare”. Peraltro, si trattava di una iniziativa che, a giudizio degli analisti, non teneva
conto dello stato dei rapporti fra Pechino e Nuova Delhi: a questo proposito, è sufficiente
ricordare che il ministro della Difesa, George Fernandes, aveva esplicitamente indicato la
Rpc come il reale bersaglio politico del test nucleare indiano del maggio 1998. Cfr. V.
SHUKLA, Russia in South Asia: A View from India, in CHUFRIN, ed., Russia and Asia, cit.,
pp. 265-269; V. MOSKALENKO - T. SHAUMIAN, Russia’s Security and the Geopolitical
Situation in South Asia, ibid., p. 239; G.V.C. NAIDU, Great Power Relations, Regional
Multilateralism, and International Relations of East Asia, in «Slavic Eurasian Studies»,
Eager Eyes Fixed on Eurasia, Vol. 2, cit., pp. 161-164; IWASHITA, Primakov Redux?, cit.,
p. 173.
76
La chiave di lettura della “limited partnership” è stata riproposta spesso dagli analisti
delle relazioni sino-russe, a partire dalla definizione di S.W. GARNETT, Limited
Partnership, in ID., ed., Rapprochement or Rivalry?, cit., pp. 7-15.
68
Dalla normalizzazione alla normalità
economie, dell’andamento sempre più sfavorevole della bilancia
commerciale, del differenziale demografico particolarmente
preoccupante in Estremo Oriente), un partner che dimostrava di poter
implementare autonomamente la propria agenda.
Negli anni della prima presidenza Putin, l’opzione cinese della
politica estera russa non si perfezionò, e questo nonostante alcune
iniziative che, specialmente nel corso del 2001, sembrarono indicare la
volontà di riprendere una strategia multi-vettoriale ad ampio raggio. Gli
esordi di Putin sul fronte internazionale furono caratterizzati dalla
propensione a enfatizzare i legami di Mosca con l’Europa, celebrati in
occasione del bilaterale Russia-Ue del maggio 2000,77 bilanciata
dall’ostentato impegno a sviluppare i rapporti con Pechino – dove il
nuovo presidente si recò per la prima volta nel luglio successivo – e con
gli altri protagonisti dell’area (Giappone, India, Vietnam, le due
Coree).78 In particolare, il tour asiatico di Putin nell’estate 2000,
culminato con le riunioni del G-8 a Okinawa e del Gruppo di Shanghai
a Dushanbe, servì a rilanciare l’immagine del paese, indebolita dalla
sterile opposizione ai bombardamenti della Nato contro la Serbia l’anno
77
Cfr. R. SAKWA, Vladimir Putin and Russian Foreign Policy towards the West:
Towards a New Realism, in J. GOWER – G. TIMMINS, eds., Russia and Europe in the
Twenty-First Century: An Uneasy Partnership, London-New York (NY), Anthem Press,
2009, p. 9. In generale, sulla politica di Putin verso l’Occidente durante il primo mandato
cfr. A.J. MOTYL – B.A. RUBLE – L. SHEVTSOVA, eds., Russia’s Engagement with the
West: Transformation and Integration in the Twenty-First Century, London and Armonk
(NY), M.E. Sharpe, 2005.
78
Con la visita a Pyongyang nel luglio 2000, Putin volle riaffermare l’interesse per la
questione del programma nucleare nordcoreano, dalla cui gestione la Russia era stata
esclusa nel 1994 quando si erano tenuti i primi colloqui multilaterali. Già nel febbraio
2000 il ministro degli Esteri, Igor Ivanov, si era recato a Pyongyang e vi aveva firmato un
nuovo trattato di amicizia (dopo quello del 1961, che Eltsin non aveva rinnovato) allo
scopo di accreditare il governo di Mosca come mediatore. L’obiettivo venne centrato
nell’agosto 2003, quando Kim Jong Il subordinò la tenuta di un nuovo round negoziale
alla partecipazione della Russia, che fu quindi invitata a prendere parte ai six-party talks.
Cfr. HA YONGCHOOL - SHIN BEOMSHIK, Non-Proliferation and Political Interests:
Russia’s Policy Dilemmas in the Six-Party Talks, in «Slavic Eurasian Studies», Eager
Eyes Fixed on Eurasia, Vol. 2, cit.; LEUNG CHI-KIT, The Evolution of Russia’s Foreign
Policy, Ideologies and Strategies in Northeast Asia: A Study of Russo-Korean Relations,
in «The Journal of Comparative Asian Development», X, 2, 2011, pp. 327-366;
WISHNICK, One Asia Policy or Two?, cit., pp. 82-87.
69
Andrea Francioni
precedente.79 Insomma, Mosca metteva in campo un grande attivismo
diplomatico,
giustificato
principalmente
dall’ossessione
per
l’unilateralismo americano.
Il 2001, come si accennava, fu un anno cruciale per molti versi. Il 15
giugno, nel corso del vertice tenuto a Shanghai nel quinto anniversario
della sua costituzione, lo Shanghai Five, con l’aggiunta
dell’Uzbekistan, divenne un’organizzazione di cooperazione a tutti gli
effetti, la Shanghai Cooperation Organization, con obiettivi più ampi
rispetto a quelli originari, in particolare la lotta contro i tre “flagelli”
dell’epoca – avvertiti come tali specialmente nel contesto centroasiatico – e cioè terrorismo, separatismo, fondamentalismo. 80 La
creazione della Sco offriva a Mosca una grande opportunità, perché le
consentiva di stringere ulteriormente il rapporto con la Rpc nel settore
che fino a quel momento aveva dato i frutti migliori, quello della
sicurezza regionale; inoltre, si trattava di una struttura che le permetteva
di esercitare una forma di controllo sull'influenza cinese nell'area ed
eventualmente smorzare le tensioni in un contesto multilaterale; senza
dire che il ruolo di Mosca nello scacchiere cruciale dell’estero vicino
usciva rafforzato.81 La Rpc traeva ugualmente importanti vantaggi dalla
79
Cfr. J.L. BLACK, Vladimir Putin and the New World Order: Looking East, Looking
West?, Lanham (MD), Rowman & Littlefield, 2004, pp. 297-300; C. YEUNG – N.
BJELAKOVIC, The Sino-Russian Strategic Partnership: Views from Beijing and Moscow,
in «The Journal of Slavic Military Studies», XXIII, 2, April-June 2010, pp. 252-253.
80
Cfr. S. ARIS, The Shanghai Cooperation Organization: “Tackling the Three Evils”. A
Regional Response to Non-Traditional Security Challenges or an Anti-Western Bloc?, in
«Europe-Asia Studies», LXI, 3, 2009, pp. 457-482; E. FELS, Assessing Eurasia’s
Powerhouse: An Inquiry into the Nature of the Shanghai Cooperation Organization,
Bochum, Winkler Verlag, 2009; S. BORDONE, La Shanghai Cooperation Organization, in
«Il Politico», LXXIII, 2, 2008, pp. 127-141; F.S. HANSEN, The Shanghai Cooperation
Organization, in «Asian Affairs», XXXIX, 2, July 2008, pp. 217-232.
81
La Sco poteva essere considerata un altro tassello della complessa architettura
comunitaria, la cui realizzazione aveva impegnato la leadership russa a partire dalla
fondazione della Comunità degli Stati indipendenti (Cis) nel 1991. Il progetto di
ricostruzione di uno spazio comune che abbracciasse tutto l’estero vicino fu rilanciato da
Putin, dopo un decennio di scarsi risultati, con la costituzione della Comunità economica
eurasiatica (Eurasec) e dell’Organizzazione del Trattato di sicurezza collettiva (Csto).
Attraverso l’Organizzazione di Shanghai, Mosca faceva i conti pragmaticamente con i
crescenti interessi di Pechino nell’area e agganciava al progetto di stabilizzazione dello
spazio ex sovietico anche l’Uzbekistan, che non faceva parte del Trattato di sicurezza
collettiva. Cfr. L. JONSON, Vladimir Putin and Central Asia: The Shaping of Russian
Foreign Policy, London-New York (NY), I.B. Tauris, 2006, pp. 43-49, 63-70, 83-103; M.
70
Dalla normalizzazione alla normalità
nascita della Sco: nell’immediato, in termini di capacità di controllo e
repressione dei movimenti separatisti e/o autonomisti degli Uiguri del
Xinjiang, ottenendo cooperazione nello smantellamento delle loro basi
d’operazioni all’estero e della loro rete di collegamenti transfrontalieri;
in prospettiva, l’organizzazione poteva essere un utile veicolo per
espandere le relazioni economiche con i paesi dell’Asia Centrale e per
accedere a un ricco mercato di fonti d’energia. 82 Di questa nuova
struttura multilaterale Pechino e Mosca erano il motore, e ciò
richiedeva un maggiore coordinamento e la capacità di bilanciare
interessi non sempre convergenti.
Un mese più tardi, il 16 luglio, la firma a Mosca del “Trattato di
buon vicinato e amichevole cooperazione” tra Federazione russa e
Repubblica popolare cinese portava la relazione bilaterale a toccare un
nuovo picco:83 in questo senso, venne commentato il documento,
sebbene non contenesse novità sostanziali rispetto agli accordi,
dichiarazioni e comunicati congiunti sottoscritti negli anni precedenti
(1992-2000), la cui validità veniva confermata. 84 I rapporti bilaterali
RICCERI, Eurasia: il momento per una scelta storica, in «Rivista di Studi Politici
Internazionali», LXXIX, 3, 2012; CARRÈRE D’ENCAUSSE, La Russia tra due mondi, cit.,
pp. 78-83.
82
Cfr. J.A. MILLWARD, Eurasian Crossroads: A History of Xinjiang, New York (NY),
Columbia University Press, 2007, p. 334 ss.; JING-DONG YUAN, China’s Role in
Establishing and Building the Shanghai Cooperation Organization (SCO), in «Journal of
Contemporary China», XIX, 67, November 2010, pp. 855-869; CHIEN-PENG CHUNG, The
Defense of Xinjiang: Politics, Economics, and Security in Central Asia, in «Harvard
International Review», XXV, 2, Summer 2003, pp. 58-62; HSIU-LING WU - CHIEN-HSUN
CHEN, The Prospects for Regional Economic Integration between China and the Five
Central Asian Countries, in «Europe-Asia Studies», LVI, 7, November 2004; T.N.
MARKETOS, China’s Energy Geopolitics: The Shanghai Cooperation Organization and
Central Asia, London and New York (NY), Routledge, 2008.
83
Cfr. Y. TSYGANOV, Russian Policy toward Northeast Asia: In Search of a New
Approach, Contemporary Europe Research Centre (CERC) – University of Melbourne,
working paper n. 2, 2003, pp. 26-27.
84
Cfr. Treaty of Good-Neighborliness and Friendly Cooperation between the People's
Republic of China and the Russian Federation, Done in Moscow on July 16, 2001, in
http://www.fmprc.gov.cn/eng/wjdt/2649/t15771.htm (ultimo accesso 04/04/2013). Per
l’analisi dettagliata dei contenuti del trattato, cfr. J.L. WILSON, Strategic Partners:
Russian-Chinese Relations and the July 2001 Friendship Treaty, in «Problems of PostCommunism», XLIX, 3, May-June 2002, pp. 3-18; EAD., Strategic Partners, cit., pp.
148-164 e appendice (testo del trattato); WISHNICK, Russia and China: Brothers Again?,
cit.
71
Andrea Francioni
erano definiti una «partnership strategica di cooperazione, uguaglianza
e fiducia» (art. 10), definizione tuttora in vigore; veniva ripetuto
l’impegno a «rafforzare il ruolo centrale delle Nazioni Unite» e «del
Consiglio di Sicurezza dell’Onu nel mantenimento della pace e della
sicurezza internazionale» (art. 13), clausola che esprimeva la critica
all’unilateralismo americano, che aveva raggiunto l’apice all’epoca
della crisi kosovara, durante la quale l’ambasciata cinese a Belgrado era
stata colpita dagli aerei della Nato (maggio 1999); una particolare
enfasi veniva posta sulla necessità di preservare «l’equilibrio strategico
globale», promuovendo «l’osservanza degli accordi di base importanti
per la salvaguardia e il mantenimento della stabilità strategica» (art.
12), formulazione abbastanza confusa, dietro la quale si celava la
comune opposizione ai piani di difesa missilistica elaborati a
Washington, piani che presupponevano la revisione del Trattato Abm
(Anti-Ballistic Missile) del 1972.85 Il trattato del 2001, il primo accordo
di questo tipo dopo il patto Mao-Stalin, suggeriva una cooperazione
rafforzata – ma non un’alleanza – per contrastare la deriva egemonica
degli Stati Uniti, con i quali, tuttavia, si doveva continuare a dialogare
per indurli ad aprirsi al multipolarismo.86
Gli eventi dell’11 settembre 2001 provocarono un brusco
riallineamento della politica estera russa perché indussero Mosca ad
accantonare l'opzione cinese e a scommettere sulla solidarietà con gli
Stati Uniti per instaurare una relazione preferenziale: 87 Putin accettò di
condividere le informazioni sulle organizzazioni terroristiche, aprì lo
spazio aereo russo ai velivoli americani diretti in Afghanistan,
soprattutto non sollevò obiezioni al fatto che Uzbekistan e Kirghizistan
85
Su questo punto, Jiang Zemin e Vladimir Putin si erano espressi con maggior chiarezza
nel Joint Statement on ABM, rilasciato durante il summit di Pechino del luglio 2000. Cfr.
F. UMBACH, The Wounded Bear and the Rising Dragon: The Sino-Russian Relationship
at the Beginning of the 21st Century. A View from Europe, in «Asia Europe Journal», II, 1,
January 2004, p. 48.
86
Cfr. J.Y.S. CHENG, Chinese Perceptions of Russian Foreign Policy During the Putin
Administration: U.S.-Russia Relations and “Strategic Triangle” Considerations, in
«Journal of Current Chinese Affairs», XXXVIII, 2, 2009, p. 154.
87
Cfr. I. OLDBERG, Foreign Policy Priorities under Putin: A tour d’horizon, in J.
HEDENSKOG – V. KONNANDER – B. NYGREN – I. OLDBERG and CH. PURSIAINEN, eds.,
Russia as a Great Power: Dimensions of Security under Putin, London and New York
(NY), Routledge, 2005.
72
Dalla normalizzazione alla normalità
mettessero a disposizione di Washington basi militari per le necessità
della lotta al terrorismo. Tutte queste decisioni furono assunte senza
alcuna consultazione con i cinesi: seppure ciò non fosse richiesto dagli
accordi esistenti, nondimeno la consultazione era nello spirito – e nella
logica – della partnership strategica, tanto più che la campagna antiterrorismo insisteva su un’area al centro degli interessi di sicurezza di
Pechino. Inoltre, si trattava di iniziative che scavalcavano la neonata
Sco e la precipitavano in una crisi prolungata dalla quale sarebbe
riemersa solo nel 2004, quando furono finalmente inaugurati il
segretariato permanente a Pechino e la struttura regionale antiterrorismo (Rats) a Tashkent. La Rpc non mancò di manifestare disagio
per la presenza americana in Asia Centrale e delusione per lo scarso
impegno della Russia a completare l’assetto istituzionale della Sco, che
veniva così condannata all’irrilevanza nella crisi afghana.88
Le relazioni bilaterali subirono, poi, un ulteriore raffreddamento
quando George W. Bush annunciò il ritiro americano dal Trattato Abm
(13 dicembre 2001), ritiro che mirava a preparare la base legale per la
National Missile Defense (Nmd) e per la Theater Missile Defense
(Tmd). Putin si limitò a criticare come “sbagliata” la decisione di
Washington e tale accondiscendenza provocò autentica costernazione a
Pechino, perché l’impegno a mantenere la stabilità strategica era stato
un punto fermo della cooperazione bilaterale fin dal 1999, quando
l’amministrazione Clinton aveva cominciato a delineare programmi di
difesa missilistica, e perché uno dei principali sistemi di teatro era
destinato a proteggere dalla minaccia di Pyongyang gli alleati americani
nel Pacifico Settentrionale (Giappone e Corea del Sud): questo
significava che la Rpc correva il rischio di essere coinvolta in una corsa
regionale agli armamenti e perfino di subire interferenze nella questione
della riunificazione nazionale, qualora l’ombrello americano si fosse
88
Cfr. FERDINAND, Sunset, Sunrise, cit., p. 854; JONSON, Vladimir Putin and Central
Asia, cit., pp. 112-114; CHIEN-PENG CHUNG, The Shanghai Co-operation Organization:
China’s Changing Influence in Central Asia, in «The China Quarterly», CLXXX,
December 2004, pp. 996-1006; ID., China and the Institutionalization of the Shanghai
Cooperation Organization, in «Problems of Post-Communism», LIII, 5, SeptemberOctober 2006, pp. 3-14; J.Y.S. CHENG, The Shanghai Co-operation Organisation:
China’s Initiative in Regional Institutional Building, in «Journal of Contemporary Asia»,
XLI, 4, 2011, pp. 632-656.
73
Andrea Francioni
spinto fino a coprire Taiwan.89 Alla fine del 2001, un anno ricco di
segnali controversi, per la leadership cinese era ormai chiaro che
Mosca non aveva remore a sacrificare gli interessi di sicurezza del suo
principale interlocutore in Asia se questo serviva a raggiungere il
compromesso con gli Stati Uniti.
Erano i mesi del grande riavvicinamento fra Mosca e Washington,
simboleggiato dalla firma, il 24 maggio 2002, del Sort (Strategic
Offensive Reductions Treaty), che abbassava il tetto massimo di testate
nucleari in possesso dei due paesi: fu effettivamente un momento di
grande visibilità internazionale per Putin, in cui sembrò di essere tornati
all'epoca della summit diplomacy Usa-Urss degli anni Ottanta. A
coronamento della corsa a Occidente, quattro giorni più tardi, in
occasione del vertice di Pratica di Mare, veniva siglata l’intesa per la
costituzione del Consiglio Nato-Russia.90 Ma l'illusione di un rapporto
paritario con gli Stati Uniti durò poco: già nel novembre 2002, la Nato
deliberava di avviare i negoziati preliminari per un nuovo allargamento
a Est, rivolto non solo agli Stati baltici, ma anche a Romania, Bulgaria e
Slovacchia, deludendo la speranza di Putin di riuscire a frenare
l’erosione dello spazio ex sovietico; quindi, nel marzo 2003, l’inizio
delle operazioni contro l'Iraq fece venir meno ogni ipotesi di transizione
condivisa verso un assetto multipolare, riaccendendo la polemica contro
l'unilateralismo degli Stati Uniti; questi ultimi, pochi mesi dopo,
ribadirono di non tenere in considerazione gli interessi strategici di
Mosca quando andarono a interferire in un’area assai sensibile
dell’estero vicino, il Caucaso, fornendo appoggio alla “rivoluzione delle
rose” in Georgia (novembre 2003).91
Sullo sfondo del rapido deterioramento della solidarietà con
Washington, si registrò l’ennesima oscillazione della politica estera
russa: riprese la tessitura dei rapporti a Oriente e, soprattutto, tornò in
auge l’opzione cinese. Nel 2003-2004 il riposizionamento di Mosca era
89
Cfr. CHENG, Chinese Perceptions, cit., pp. 152-154; YEUNG - BJELAKOVIC, The SinoRussian Strategic Partnership, cit., pp. 253-254; BOBO LO, Axis of Convenience, cit., p.
51.
90
Cfr. R. FAWN, Realignments in Russian Foreign Policy, in «European Security», XI, 4,
2002, pp. 1-9.
91
Su tutti questi passaggi si vedano, in sintesi, CARRÈRE D’ENCAUSSE, La Russia tra due
mondi, cit., pp. 61-67; BOBO LO, Axis of Convenience, cit., pp. 93-97.
74
Dalla normalizzazione alla normalità
un dato ormai acquisito,92 e obiettivamente non mancarono gli sforzi
per recuperare il terreno perduto e per allargare il panorama della
collaborazione: furono intensificati i legami e gli impegni nei settori già
ben avviati, ma si aprirono anche altre partite.
Sul fronte della cooperazione in ambito multilaterale, le prime
indicazioni vennero dall’accelerazione del processo di institution
building all’interno della Sco, con la creazione, come già ricordato, del
segretariato permanente, della struttura regionale anti-terrorismo e del
Business Council, con il quale si intendeva promuovere l’integrazione
economica e che comportava un ampliamento dell’agenda politica
dell’organizzazione nel senso voluto da Pechino. Inoltre, lo
svolgimento delle prime esercitazioni militari congiunte sino-russe nel
2005, poi formalizzate come regolari attività condotte sotto gli auspici
della Sco a partire dalla Peace Mission del 2007, venne valutato come
un reale progresso verso una cooperazione efficace nel mantenimento
della sicurezza regionale, sebbene non sfuggisse agli osservatori che
Mosca e Pechino avevano idee non proprio convergenti rispetto alle
prospettive del multilateralismo in Asia Centrale. 93
Dopo la relativa flessione registrata nel biennio 2002-2003, il 2005
fu anche l’anno in cui le forniture di armi e tecnologia militare alla Cina
raggiunsero il picco storico dal 1992, superando il valore complessivo
di tre miliardi di dollari.94 La Rpc si confermava di gran lunga il
maggior acquirente dell’industria della difesa russa (davanti all’India):
92
Il segnale di questo riposizionamento fu dato dalla visita in Cina, nel settembre 2003,
del primo ministro russo, Michail Kasyanov, che discusse con il suo omologo, Wen
Jiabao, una serie di misure volte a promuovere l’interdipendenza economica tra i due
paesi. Dell’andamento dei colloqui fornì un resoconto ampiamente positivo l’allora
presidente del Comitato per gli affari internazionali del Consiglio della Federazione. Cfr.
M. MARGELOV, Russian-Chinese Relations: At Their Peak?, in «International Affairs. A
Russian Journal», XLIX, 6, December 2003.
93
Cfr. M.R. FREIRE - C. AMADO MENDES, Realpolitik Dynamics and Image Construction
in the Russia-China Relationship: Forging a Strategic Partnership?, in «Journal of
Current Chinese Affairs», XXXVIII, 2, 2009, pp. 40-44; B. CARLSON, The Limits of SinoRussian Strategic Partnership in Central Asia, in «Journal of Public and International
Affairs», XVIII, 2007, pp. 172-176; R.N. MCDERMOTT, The Rising Dragon: SCO Peace
Mission 2007, The Jamestown Foundation, Occasional Paper, October 2007, in
http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5D=32 (ultimo
accesso 17/04/2013).
94
Cfr. JAKOBSON - HOLTOM - KNOX - JINGCHAO PENG, China’s Energy and Security
Relations with Russia, cit., p. 14.
75
Andrea Francioni
a fronte del dibattito interno alla Federazione circa l’opportunità di
continuare ad alimentare questo traffico, dibattito peraltro ristretto a un
piccolo gruppo di commentatori e politici preoccupati per le ricadute
negative di queste vendite sulla sicurezza nazionale e che si combinava
in alcune analisi con richiami alla nota teoria della “minaccia cinese”, 95
il dato assumeva un chiaro significato della volontà di rilanciare i
rapporti bilaterali facendo leva su un settore che storicamente era stato
uno dei punti di forza del partenariato. Un partenariato che riprendeva,
in qualche modo, là dove era iniziato, cioè con la sistemazione delle
ultime pendenze territoriali: in occasione della visita di Putin a Pechino
nell’ottobre 2004, andarono in porto le trattative sui pochi contenziosi
rimasti aperti lungo il confine orientale. Benché queste trattative
riguardassero solo dettagli, non di meno si erano trascinate per più di
dieci anni e il fatto che si concludessero in questa fase aveva un suo
significato.96
95
Cfr. P. RANGSIMAPORN, Russia’s Debate on Military-Technological Cooperation with
China, in «Asian Survey», XLVI, 3, 2006. Per una discussione esaustiva sulle varie
correnti di opinione attive nel dibattito russo relativo ai rischi e alle opportunità
dell’ascesa cinese, cfr. A. LUKIN, The Bear Watches the Dragon: Russia’s Perception of
China and the Evolution of Russo-Chinese Relations since the Eighteenth Century,
Armonk (NY), M.E. Sharpe, 2003, pp. 166-250; ID., Russia and an Ascendant China, in
H.S. YEE, ed., China’s Rise: Threat or Opportunity?, London and New York (NY),
Routledge, 2011, pp. 52-79. Come ho già avuto modo di sottolineare, la percezione russa
della “minaccia cinese” era prevalentemente legata al “mito” di un’espansione
demografica incontrollata nelle regioni dell’Estremo Oriente e al timore connesso che
l’aumento di immigrati cinesi nell’area potesse creare problemi di sicurezza. Cfr. E.
WISHNICK, The Securitisation of Chinese Migration to the Russian Far East: Rhetoric
and Reality, in M.G. CURLEY - WONG SIU-LUN, eds., Security and Migration in Asia: The
Dynamics of Securitisation, New York (NY), Routledge, 2008, pp. 83-99; V.
PORTYAKOV, New Chinese Migrants in Russia as a Problem of Harmony and Conflict in
Russian-Chinese Relations, in «East Asian Review», X, 2006; M.A. ALEXSEEV - C.R.
HOFSTETTER, Russia, China, and the Immigration Security Dilemma, in «Political
Science Quarterly», CXXI, 1, 2006. Per una prima informazione circa il dibattito
internazionale sulla “minaccia cinese” rinvio ad A. FRANCIONI, Guerra di parole.
“Minaccia cinese” e “Sviluppo pacifico” nel dibattito sull’ascesa di Pechino (19922005), in «Storia e Futuro. Rivista di storia e storiografia», 27, 2011 (parte I) e 28, 2012
(parteII),rispettivamente
in
http://www.storiaefuturo.com/it/numero_27/articoli/1_minaccia-cinese~1437.html e in
http://www.storiaefuturo.com/it/numero_28/articoli/1_minacciacinese~1470.html (ultimo
accesso 21/04/2013).
96
Cfr. China and Russia Issue a Joint Statement, Declaring that the Trend of the
Boundary Line between the Two Countries Has Been Completely Determined, Beijing,
76
Dalla normalizzazione alla normalità
Tuttavia, come si diceva, si aprirono anche altre partite, che
dovevano servire a sostanziare finalmente la “partnership strategica”. I
rapporti economici avevano sempre costituito il “legame più debole”,97
e lo sforzo che venne compiuto in questo frangente fu di spostare il
fulcro della cooperazione dalle questioni politiche e di sicurezza
all’economia.98 Durante gli anni di Putin, specialmente a partire dal
2003, l’andamento del commercio bilaterale cominciò a crescere in
maniera sensibile, superando per la prima volta i 30 miliardi di dollari
nel 2006.99 Nello stesso arco di tempo, le importazioni cinesi di petrolio
russo praticamente triplicarono (da 5 a 16 milioni di tonnellate),
arrivando a coprire quasi l’11% del fabbisogno di Pechino. 100 Si trattava
di progressi importanti, ma che non configuravano ancora un alto grado
di interdipendenza economica.101
La diplomazia energetica fu lo strumento che Mosca decise di usare
per imprimere un’accelerazione alla cooperazione bilaterale, peraltro
nel quadro di un disegno strategico più ampio, volto a ribadire la
funzione che il vettore asiatico doveva avere come mezzo per bilanciare
la politica estera della Russia, tornata ad essere potenza eurasiatica.
October 14, 2004, in http://www.fmprc.gov.cn/eng/wjdt/2649/t165266.htm (ultimo
accesso 04/04/2013); FERDINAND, Sunset, Sunrise, cit., pp. 849-850. L’accordo
riguardava poche isole fluviali, ma la vicinanza di alcune di esse alla città russa di
Habarovsk aveva reso impossibile completare le operazioni di demarcazione del confine
iniziate nel 1991. La soluzione del problema non mise a tacere le recriminazioni dei
nazionalisti in entrambi i paesi. Cfr. B. GILL, Rising Star: China’s New Security
Diplomacy, Washington D.C., Brookings Institution Press, 2007, pp. 47-58. Sulla
sistemazione della frontiera sino-russa, cfr. M. TAYLOR FRAVEL, Strong Borders, Secure
Nation: Cooperation and Conflict in China’s Territorial Disputes, Princeton (NJ) and
Oxford, Princeton University Press, 2008, pp. 126-172.
97
Secondo l’espressione usata da WILSON, Strategic Partners, cit., p. 61 ss.
98
Cfr. BOBO LO, The Long Sunset of Strategic Partnership: Russia’s Evolving China
Policy, in «International Affairs», LXXX, 2, 2004, p. 307.
99
Cfr. YU BIN, In Search for a Normal Relationship, cit., p. 73.
100
Cfr. JAKOBSON - HOLTOM - KNOX - JINGCHAO PENG, China’s Energy and Security
Relations with Russia, cit., p. 26.
101
A titolo di paragone, si può riportare che nel 2005 l’interscambio Cina-Stati Uniti
totalizzava 285 miliardi di dollari; nello stesso anno all’Unione Europea da sola facevano
capo l’80% delle esportazioni di idrocarburi e il 50% del commercio estero della Russia,
che invece continuava a pesare appena il 2% sulle importazioni cinesi. Cfr. NORLING,
China and Russia, cit., p. 40; V. PORTJAKOV, Progetto Russia: Cina amore e odio, in
«Limes – Rivista italiana di geopolitica», 3, 2008, p. 210.
77
Andrea Francioni
Nella fase del riposizionamento internazionale, che si concretizzò
durante la seconda presidenza di Vladimir Putin (2004-2008), la
rivalutazione della dimensione geopolitica del paese, unita al revival
delle idee di Primakov sull’efficacia dell’approccio multi-vettoriale,
fornì la base teorica – e retorica – di un nuovo orientamento centrato
sull’uso delle risorse energetiche per agganciare le grandi economie
della regione e coinvolgerle in progetti multilaterali di investimento e
sviluppo della Siberia e dell’Estremo Oriente russo.102
Una più stretta cooperazione con la Rpc nel settore energetico era,
dunque, quanto Mosca auspicava, una cooperazione che però doveva
scontare la strozzatura rappresentata dalle difficoltà di trasporto delle
forniture. Ancora negli anni 2000 il petrolio siberiano arrivava in Cina
per ferrovia, un sistema che limitava la possibilità di aumentare i flussi
oltre un certo livello.103 L’idea della costruzione di un oleodotto dai
campi petroliferi della Siberia alle regioni del Nord-Est cinese era sul
tavolo già dal 1994, ma per una decina d’anni non se ne fece nulla, sia
per motivi finanziari, sia per motivi tecnici, sia perché Mosca,
condizionata dai propri retro pensieri sul valore eminentemente
strumentale della sua politica asiatica, non si era mai impegnata a fondo
nella realizzazione del progetto. Nel marzo del 2003, la Yukos,
all’epoca la più grande compagnia petrolifera russa, e la Cnpc (China
National Petroleum Company) conclusero un primo accordo per la
costruzione di un oleodotto da Angarsk, a est del lago Bajkal, a Daqing,
nella provincia cinese dello Heilongjiang. L’operazione fu appoggiata
dai due governi, ma fu bloccata pochi mesi dopo dall’arresto del vertice
della Yukos durante la campagna contro i cosiddetti “oligarchi”.
Quando il dossier venne riaperto, nel dicembre 2004, ci si rese conto
102
Cfr. RANGSIMAPORN, Interpretations of Eurasianism, cit., p. 373; CARRÈRE
La Russia tra due mondi, cit., pp. 130-139. Il ministro degli Esteri, Sergei
Lavrov, in un articolo in cui esponeva i concetti che guidavano la politica russa in Asia,
scrisse: «The economic growth in the region results in a higher demand for marketing
outlets and, to an increasing degree, for modern technologies and energy resources.
Energy security may well become and increasingly important issue in multilateral and
bilateral interaction in Asia. These factors also determine Russia’s contribution to the
region’s development». S. LAVROV, The Rise of Asia, and the Eastern Vector of Russia’s
Foreign Policy, in «Russia in Global Affairs», 3, July/September 2006, in
http://eng.globalaffairs.ru/number/n_6865 (ultimo accesso 21/02/2013).
103
Cfr. FERDINAND, Sunset, Sunrise, cit., p. 851.
D’ENCAUSSE,
78
Dalla normalizzazione alla normalità
che la situazione era mutata: Mosca annunciò l’avvio dei lavori per la
realizzazione dell’Espo (East Siberia – Pacific Ocean), ma il nuovo
tracciato della conduttura era destinato a collegare la Siberia orientale
con il terminale di Kozmino, a poca distanza da Vladivostok, aggirando
il territorio cinese, e solo nel marzo 2006, durante gli incontri a Pechino
col presidente Hu Jintao, Putin acconsentì ad aggiungere al progetto
una diramazione diretta a Daqing.104 Diversi fattori avevano concorso a
determinare l’esito della vicenda: in primo luogo, l’offerta giapponese
di sostanziosi investimenti per la realizzazione della conduttura
principale e per lo sfruttamento dei giacimenti siberiani; in secondo
luogo, la considerazione che il terminale del Pacifico avrebbe permesso
di vendere il petrolio russo non solo al Giappone, ma anche ad altri
grandi consumatori (India e Corea del Sud); infine, l’interesse ad
evitare una troppo marcata dipendenza dal mercato cinese, che avrebbe
ridotto il vantaggio commerciale dell’impresa. Pechino, da parte sua,
non era rimasta passiva e aveva influenzato la decisione finale
accelerando i tempi della costruzione dell’oleodotto dal Kazakistan,
completato nel dicembre 2005,105 una iniziativa che rompeva il
monopolio russo sulle reti di trasporto degli idrocarburi in Asia
Centrale e induceva Mosca a tornare sui suoi passi per non perdere
l’opportunità di stringere più forti legami con un partner in grado di
perseguire un’accorta strategia di diversificazione dei fornitori.
La complessa partita dell’energia, per un verso, era rivelatrice di una
convinta “svolta asiatica” della politica estera russa, fattasi più assertiva
104
L’oleodotto per Daqing è stato completato nel settembre 2010. In base agli accordi, le
forniture (15 milioni di tonnellate all’anno per vent’anni) sono iniziate nel gennaio 2011.
Sulla “saga” dell’Espo, cfr. JAKOBSON – HOLTOM - KNOX - JINGCHAO PENG, China’s
Energy and Security Relations with Russia, cit., pp. 27-33; BOBO LO, Axis of
Convenience, cit., pp. 135-148; L. BUSZYNSKI, Oil and Territory in Putin’s Relations
with China and Japan, in «Pacific Review», XIX, 3, 2006, pp. 287-303; S.
SEVASTYANOV, The More Assertive and Pragmatic New Energy Policy in Putin’s Russia:
Security Implications for Northeast Asia, in «East Asia: An International Quarterly»,
XXV, 1, March 2008, pp. 35-55; A. DAKLI, Le vie del gas sono infinite, in «East – Rivista
europea di geopolitica», 41, aprile 2012, pp. 55-58; N. POUSSENKOVA, Russia’s Eastern
Energy Policy: A Chinese Puzzle for Rosneft, in «Russie.Nei.Visions», 70, 2013, in
http://www.ifri.org/?page=detail-contribution&id=7634&id_provenance=97
(ultimo
accesso 24/04/2013).
105
Cfr. E. RUMER - D. TRENIN - HUASHENG ZHAO, Central Asia: Views from
Washington, Moscow, and Beijing, Armonk (NY) - London, M.E. Sharpe, 2007, pp. 166168.
79
Andrea Francioni
con la rinascita economica del paese sotto la leadership di Vladimir
Putin;106 per l’altro, permetteva di apprezzare le dinamiche che
governavano le relazioni sino-russe in questa fase. Mosca,
contrariamente al passato, mirava all’effettivo insediamento strategico
nel contesto regionale sfruttando la sua disponibilità di risorse. Nelle
valutazioni del Cremlino, ciò comportava una revisione dell’approccio
essenzialmente sino-centrico che aveva sempre guidato l’azione russa
in Asia, e l’apertura ad altri attori – il Giappone, ma anche l’India.107
Va da sé che una simile impostazione poteva interferire con lo sforzo di
proporsi come partner strategico di Pechino, la quale era interessata al
petrolio siberiano come contributo al bilancio energetico nazionale, ma
voleva conservare margini di manovra sui termini e le condizioni degli
approvvigionamenti.
5. Conclusione
Durante gli anni della seconda presidenza di Vladimir Putin, grazie alle
iniziative assunte in vari ambiti, le relazioni bilaterali avevano
indiscutibilmente raggiunto un livello mai toccato dopo la
normalizzazione: si trattava di rapporti solidi, strutturati e che sarebbero
stati caratterizzati – una volta completato l’Espo – da un certo grado
d’interdipendenza economica. Tuttavia, al netto del sensazionalismo
che animava le analisi di alcuni osservatori anche in Occidente,108
106
Sul punto rimando ai saggi raccolti da V. SUMSKY - M. HONG - A. LUGG, eds.,
ASEAN-Russia: Foundations and Future Prospects, Singapore, ISEAS Publications,
2012.
107
Cfr. G. ROZMAN, Russia in Northeast Asia: In Search of a Strategy, in R. LEGVOLD,
ed., Russian Foreign Policy in the Twenty-First Century and the Shadow of the Past, New
York (NY), Columbia University Press, 2007, pp. 343-392; F. SHAOLEI, Russia and
Contemporary East Asia: Also on the Interaction of Sino-Russian-Japanese Trilateral
Relations in the Early Twenty-First Century, in «Slavic Eurasian Studies», Eager Eyes
Fixed on Eurasia, Vol. 2, cit., pp. 199-218; S. BLANK, Russia’s Far East Policy: Looking
beyond China, in «Russie.Nei.Visions», 54, 2010, in http://www.ifri.org/?page=detailcontribution&id= 6173&id_provenance=97 (ultimo accesso 21/04/2013).
108
Si veda, a puro titolo d’esempio, M. LEVIN, The Next Great Clash: China and Russia
vs. the United States, Westport (CT), Praeger Security International, 2008. Cfr., invece, a
80
Dalla normalizzazione alla normalità
dietro alla retorica della “partnership strategica” si celava una realtà
piuttosto complessa: più le relazioni si intensificavano, più emergevano
disaccordi o elementi di competizione. Questa dinamica si registrava
nel settore energetico, ma non solo.
Per quanto riguarda la cooperazione in ambito multilaterale, la
volontà di Mosca di allargare la platea dei partecipanti alla Sco
incontrava resistenze a Pechino, che temeva di diluirne il significato in
quanto struttura regionale di sicurezza e cercava di impedirne la
politicizzazione o la connotazione in senso anti-americano. Fra il 2004
e il 2006 Mongolia, India, Pakistan e Iran furono accolti come
osservatori, ma mentre la Russia desiderava ammetterli rapidamente
come membri effettivi – specialmente l’India – per equilibrare il peso
della Rpc, quest’ultima mirava piuttosto a indirizzare l’agenda della
Sco su obiettivi di integrazione economica, attraverso iniziative in
campo commerciale e infrastrutturale, una prospettiva che interferiva
con il progetto di “spazio economico comune” promosso da Mosca e
rivolto ai Paesi dell’estero vicino.109 Allo stesso tempo, la Russia era
propensa a investire nel rafforzamento della Csto, organizzazione
speculare alla Sco e geograficamente sovrapponibile a essa, ma
concepita come iniziativa per la stabilità regionale all’interno della
Comunità degli Stati indipendenti. 110
Il settore della cooperazione militare, autentico pilastro della
partnership fin dagli anni Novanta, sperimentava analoghe tendenze.
Dopo il picco nel 2005, si registrò una costante diminuzione delle
vendite, che nel 2008 si erano dimezzate: la Russia rimaneva il maggior
fornitore di armi convenzionali, componenti e tecnologie militari della
Rpc, ma quest’ultima si trovava sempre più a competere con l’India per
i sistemi più avanzati e stava, a sua volta, tornando sul mercato come
produttore, peraltro praticando una “politica dei prezzi” molto
contrario, H. HAUKKALA - L. JAKOBSON, The Myth of a Sino-Russian Challenge to the
West, in «The International Spectator», XLIV, 3, September 2009, pp. 59-76.
109
N. NORLING – N. SWANSTROM, The Shanghai Cooperation Organization: Trade and
the Roles of Iran, India and Pakistan, in «Central Asian Survey», XXVI, 3, 2007, pp.
429-444; BOBO LO, Axis of convenience, cit., pp. 107-113; A.J.K. BAILES - P. DUNAY – P.
GUANG - M. TROITSKIY, The Shanghai Cooperation Organization, SIPRI Policy Paper
No. 17, Stockholm International Peace Research Institute, May 2007, in
http://books.sipri.org/product_info?c_product_id=338 (ultimo accesso 24/04/ 2013).
110
Cfr. supra nota 81.
81
Andrea Francioni
aggressiva in Asia, Africa e Medio Oriente. 111 La riduzione delle
forniture militari incideva, poi, sulla composizione dell’interscambio,
suscitando qualche risentimento in Russia per il “modello coloniale” al
quale tendeva la struttura del commercio bilaterale (materie prime russe
contro prodotti manufatti cinesi).112
A fronte dei progressivi aggiustamenti cui la partnership era
soggetta, rimaneva un ambito in cui la sintonia appariva completa. Le
posizioni condivise sulle principali questioni internazionali – Iran e
Corea del Nord, Kosovo e Iraq, Medio Oriente e Sudan – offrivano
l’opportunità di azioni diplomatiche che tenevano aperta l’agenda del
“nuovo ordine mondiale”. L’impegno per il multipolarismo, su cui
Mosca aveva poco insistito durante i mesi della solidarietà con gli Stati
Uniti,113 tornò ad essere il manifesto della partnership, come si leggeva
nella dichiarazione congiunta rilasciata al termine del vertice fra Putin e
Hu Jintao del luglio 2005:
The new type of state-to-state relationship between China and Russia
is making a major contribution to building a new international order.
[…] The two countries are determined to make unremitting joint
efforts with other countries concerned to build a world that is
developed and harmonious and to become important constructive
114
forces in a secure global system.
Nel quadro di una relazione che si stava muovendo sui binari della
normalità, essendo intessuta di interessi convergenti e frizioni, 115 e che
pure aveva raggiunto un alto grado di stabilità a partire dal 2003, dopo
111
Cfr. JAKOBSON - HOLTOM - KNOX - JINGCHAO PENG, China’s Energy and Security
Relations with Russia, cit., pp. 13-22; R. MENON, The Limits of Chinese-Russian
Partnership, in «Survival», LI, 3, June-July 2009, pp. 113-115; JI YOU, Friends in Need
or Comrades in Arms: The Dilemma in the Sino-Russian Weapons Business, in A.T.H.
TAN, ed., The Global Arms Trade: A Handbook, London, Routledge, 2009; TAI MING
CHEUNG, Dragon on the Horizon: China’s Defense Industrial Renaissance, in «Journal of
Strategic Studies», XXXII, 1, February 2009, pp. 29-66.
112
Cfr. MENON, The Limits, cit., pp. 122-123.
113
Cfr. TURNER, Russia, China and a Multipolar World Order, cit., pp. 165-166.
114
Joint Statement of the People's Republic of China and the Russian Federation
Regarding the International Order of the 21 st Century, Moscow, July 1, 2005, in
http://www.freerepublic.com/focus/f-news/1436001/posts (04/04/2013).
115
Cfr. J. BELLACQUA, Introduction, in ID., ed., The Future of China-Russia Relations,
Lexington (KY), The University Press of Kentucky, 2010, p. 8.
82
Dalla normalizzazione alla normalità
le oscillazioni degli anni precedenti, la cooperazione politica sulla
prospettiva del multipolarismo, sulla quale aggregare gli attori
emergenti del panorama internazionale, assumeva i contorni di una vera
scelta strategica.
83
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 1, 85-122
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n1p85
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Manuela Williams
Between Arab Nationalism and Zionism: Fascist Politics and
Propaganda in the Middle East in the 1930s
Abstract: This article examines the ambiguous and often fraught relationship between
the Fascist regime and nationalist movements in areas under British direct and indirect
administration; it will focus primarily on the political and ideological relationship
between Italy and Arab nationalist forces, but will also outline the regime’s seemingly
contradictory overtures to the Zionist Revisionist movement. The evidence examined in
this article illustrates that Mussolini’s ambition to restore Italian hegemony in the
Mediterranean through propaganda and political contacts, and to compete with the
European imperial powers of the time was not supported by a coherent imperial strategy,
but reacted to diverse stimuli and opportunities that arose over time.
Keywords: Fascism; Arab Nationalism; Zionism; Shakib Arslan; Egypt.
Introduction
During the last twenty years, relations between Axis forces and political
movements and national governments in the Arab Middle East have
received considerable attention from diplomatic, political, military and
cultural historians. Traditional historiography of Fascist Italy has
located the development of Italian-Arab relations within the broader
context of Fascist foreign policy, imperial expansion and, ultimately,
appeasement. There is to date a well-recognised division between the
Italian school, which downplays Mussolini’s imperial challenge and
highlights his search for an understanding with Britain, and British and
North American historians who have emphasised the regime’s
Manuela Williams
expansionist drive and its political and ideological dimensions. 1
However, broader discussions over the nature and directions of the
regime’s foreign policy have limited the examination of more specific
aspects of Fascist policy in the Middle East and the Muslim world.
Such omissions have been recently addressed by new scholarly research
that has examined strategies and means of engagement of Fascist Italy
with nations and governments in the Arab Middle East, repositioning
the region at the centre of both the regime’s foreign relations and
Fascist historiography.2
1
Work by Italian historians notably includes R. DE FELICE, Mussolini il duce. I. Gli anni
del consenso, 1929-1936, Torino, Einaudi, 1974; R. DE FELICE, Arabi e Medio Oriente
nella strategia politica di guerra di Mussolini (1940-1943), in «Storia Contemporanea»,
XVII, 6, dicembre 1986, pp. 1255-1359; R. QUARTARARO, Roma tra Londra e Berlino.
La politica estera fascista dal 1930 al 1940, Roma, Bonacci, 1980; R. QUARTARARO,
Imperial Defence in the Mediterranean on the Eve of the Ethiopian Crisis (July-October
1935), in «The Historical Journal», XX, 1, March 1977, pp. 185-220; S. FABEI, Il fascio,
la svastica e la mezzaluna, Milano, Mursia, 2002. For British and American
historiography, see, for example, R.J.B. BOSWORTH, The Italian Dictatorship: Problems
and Perspectives in the Interpretation of Mussolini and Fascism, London, Arnold, 1998;
R. MALLETT, Mussolini and the Origins of the Second World War, 1933-1940,
Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2003; M. KNOX, Mussolini Unleashed 1939-1941:
Politics and Strategy in Fascist Italy’s Last War, Cambridge, Cambridge University
Press, 1982; M. KNOX, The Fascist Regime, its Foreign Policy and its Wars: An “AntiFascist” Orthodoxy?, in «Contemporary European History», IV, 3, November 1995, pp.
346-365; M. KNOX, Conquest, Foreign and Domestic, in Fascist Italy and Nazi Germany,
in «The Journal of Modern History», LVI, 1, March 1984, pp. 1-57; J. PETERSEN, La
politica estera del fascismo come problema storiografico, in «Storia Contemporanea»,
III, 4, dicembre 1972, pp. 661-706.
2
N. ARIELLI, Fascist Italy and the Middle East, 1933-40, London/New York, Palgrave,
2010; N. ARIELLI, Italian Involvement in the Arab Revolt in Palestine, 1936-39, in
«British Journal of Middle Eastern Studies», XXXV, 2, December 2008, pp. 187-204; M.
FIORE, Anglo-Italian Relations in the Middle East, 1922-1940, Farnham, Ashgate, 2010;
M. FIORE, La guerra delle parole. La propaganda anti-inglese di Radio Bari e le
contromisure britanniche (1935-1940), in «Nuova Storia Contemporanea», XV, 1,
gennaio-febbraio 2011, pp. 65-86; M. WILLIAMS, Mussolini’s Propaganda Abroad.
Subversion in the Mediterranean and the Middle East, 1935-1940, London, Routledge,
2006; M. WILLIAMS, Mussolini’s Secret War in the Mediterranean and the Middle East:
Italian Intelligence and the British Response, in «Intelligence and National Security»,
XXII, 6, December 2007, pp. 881-904.
86
Between Arab Nationalism and Zionism
This article builds on existing literature and available documentation
to examine perceived ideological and political affinities that during the
1930s and early 1940s underpinned the relations between nationalist
forces and Fascist Italy in the Middle East. It claims that Britain’s
strong and formalised presence in the region served to further an
alliance, albeit a short-lived one, between radical nationalists and
Mussolini’s regime, in which each side relied on the other to advance
its political programmes and objectives. Such an alliance rested on
some shared notions of nationalism, and in the case of Egypt especially,
on vague anti-democratic and anti-parliamentarian ideas espoused by
radical nationalist groups, which had found application in both Fascist
Italy and Nazi Germany. However, co-operation between Arab
nationalist forces and the Fascist regime remained broadly a confined
phenomenon, and one that clearly illustrates the incoherent nature of
Mussolini’s policy in the Middle East. If Arab nationalists had initially
overlooked Italy’s imperialist ambitions, the ruthless repression of the
Senussi in Libya and the dramatic events in Abyssinia cast serious
doubts over this paradoxical partnership between anti-colonial forces
and an aspiring colonial power. It became then apparent that the
strengthening of political, military and cultural ties between the Arab
nations and Fascist Italy would certainly challenge the presence of
much-despised British advisers and authorities in the region; at the
same time though, this would open the door to a more brutal form of
colonial rule, one that had already shown great contempt for the lives of
thousands of Muslims in North and East Africa.
87
Manuela Williams
In his examination of Nazi propaganda in the Arab world during the
Second World War, Jeffrey Herf makes some insightful claims about
the ideological currents that linked Berlin with the Arab world. Much of
the literature on the Third Reich’s policies and attitudes towards the
Middle East has until recently emphasised racial issues that would have
prejudiced a long-term alliance between the Nazi regime and Arab
nationalist forces.3 Herf, conversely, outlines reasons for co-operation
between Berlin and the Arabs, when political developments in the
Middle East, and in particular in Palestine, taught the Germans that
«their hatred for the Jews was not unique and that they had at least
some soul mates and allies» in the Arab world. 4 Radical anti-Semitism
here, just like resentment towards the British in the case of Italy, would
constitute the cornerstone of the alliance between Arab and Muslim
forces and the Nazi regime, a partnership that went beyond the mere
convergence of interests, and required a deeper understanding of ideas,
culture and religion on both sides. In the process, Herf claims, «Nazism
became less Eurocentric while Arab and Islamic radicalism drew on
modern, European totalitarian ideology». 5 Herf’s work broadly
endorses a traditional narrative of twentieth-century Arab history,
which highlights the growing and pervasive influence of Nazi and
Fascist ideological constructs and political systems on Arab politicians,
3
See F. NICOSIA, Arab Nationalism and National Socialist Germany, 1933-1939:
Ideological and Strategic Incompatibility, in «International Journal of Middle East
Studies», XII, 3, November 1980, pp. 351-372; F. NICOSIA, The Third Reich and the
Palestine Question, London, I.B. Tauris, 1985.
4
J. HERF, Nazi Propaganda for the Arab World, New Haven, Yale University Press,
2010, p. 4.
5
Ibid.
88
Between Arab Nationalism and Zionism
intellectuals and public opinions. However, recent studies have
reconsidered this narrative and brought to the surface the hitherto silent
liberal voices, the voices that continued to express with vigour their
belief in the virtue of a democratic political system and a free society. 6
When assessing Arab relations with Fascist Italy during the 1930s, the
political and ideological synthesis described by Herf does not appear to
be a dominant attribute, nor does it feature prominently in Fascist
propaganda in the Arabic language. Instead, Italian claims and
associations in the Mediterranean and the Middle East rested upon
perceived strong historical and cultural ties, on vague notions of
nationalism and nationhood, and on the shared, and highly disputable as
far as Italy was concerned, narrative of the oppressed against the
oppressor. But the differences between Western European nationalism
and the Arab experience were emphasised by some nationalist
commentators. Emir Shakib Arslan, who flirted with Fascist Italy in the
mid-1930s, highlighted the elements that set apart Arab and Western
nationalisms, with the latter bent on conquest, driven by war and
«tormented by greed and desire of domination». 7 In direct contrast,
Arslan believed that Oriental nationalism was «shaped by the Islamic
doctrine which has given its followers moral purpose, discipline and
has helped develop a society based on fraternity and justice»; a society
6
See, for example, I. GERSHONI - J. JANKOWSKI, Confronting Fascism in Egypt:
Dictatorship versus Democracy in the 1930s, Stanford, Stanford University Press, 2010;
G. NORDBRUCH, Nazism in Syria and Lebanon: The Ambivalence of the German Option,
1933-1945, London, Routledge, 2009; P. WIEN, Iraqi Arab Nationalism: Authoritarian,
Totalitarian and Pro-Fascist Inclinations, 1932-1941, New York, Routledge, 2006.
7
S. ARSLAN, Nationalisme Arabe et nationalisme occidental, in «La Nation Arabe», II,
Jouillet-Aout-Septembre 1932, p. 36.
89
Manuela Williams
that shies away from conquest and expansion but actively seeks to
redress old injustices.8
For centuries, Italy and her political predecessors had been regarded
as key players in diplomatic and commercial affairs connecting
countries around the Mediterranean basin. Since the days of the
Venetian republic, Italian had become the foremost international
language for political interactions and commercial transactions outside
the Ottoman empire. The French, in their first attempt to reinforce
cultural and economic relations with the Ottoman Middle East,
recognised the significant position attained by Italy during its long
years of trading partnership with the Ottoman empire, and often
employed Italian emissaries and business agents as French consular
representatives in the region.9 This Mediterranean vocation remained
central to the political identity and aspirations of liberal Italy and
fostered sentiments of national and political empathy towards the claim
of the emerging nationalist movements in the Levant, Middle East and
North Africa. In the wake of the Balfour Declaration and of the Paris
Peace conference of 1919 – whose outcomes had deeply disappointed
both Italian and Arab nationalists, as the former had wished for
territorial gains in Europe and Africa, the latter had hoped for the
creation of a large independent Arab state – politicians and intellectuals
of Liberal Italy lent a sympathetic ear to the claims and grievances
conveyed by Arab nationalists touring Europe; the nationalist cause, not
only Arab but also Indian, harnessed support from the Vatican, the
8
Ibid.
See M. BURROWS, “Mission Civilisatrice”: French Cultural Policy in the Middle East,
1860-1914, in «The Historical Journal», XXIX, 1, March 1986, p.111.
9
90
Between Arab Nationalism and Zionism
Italian government, the Italian Socialist Party, the Italian nationalists
and the Fascist movement. Mussolini’s newspaper «Popolo d’Italia»
directly addressed the increasing tension between Jewish and Arab
communities in Palestine and claimed to be deliberately fanning Arab
nationalist flames.
In the period leading up to Mussolini’s seizure of power in 1922,
pro-Arab and anti-imperialist sentiments had come to dominate the
Fascist discourse on foreign policy, sentiments that reflected the genesis
of the Fascist movement as synthesis of existing cultural, political and
artistic currents; of particular interest for the purpose of this article is
the myth of Italy as a “proletarian” nation that would no longer submit
to the hegemony of plutocratic “capitalist” ones such as Britain and
France. The so-called “Fascists of the first hour” as well as the
nationalists and the futurists were keen to display solidarity with other
nations whose aspirations to independence had been quashed by the
imperial armies and administrators of Britain and France. But as
mentioned before, such feelings of solidarity were not confined to the
politics and rhetoric of opposition movements; indeed they were shared
and endorsed by the Liberal government who had refused to recognise
the establishment of a British protectorate in Egypt at the outbreak of
the First World War and had supported the emerging nationalist
movement in Egypt through the words and activities of the Italian
communities in Cairo, Alexandria and Port Said; so strong had become
the bond between Egyptian nationalists and the government of Italy,
some historians claim, that during the numerous public demonstrations
91
Manuela Williams
that took place in Egypt between 1920 and 1921, protesters repeatedly
hailed Italy.10
Support to the Arab nationalist cause that had indeed characterised
the foreign policy of Liberal Italy, despite the war in Libya in 1911 with
its clear imperialistic connotations, was not abandoned by Mussolini;
under the Fascist regime, the development of special relations with
nationalist forces in the Arab world became paradoxically central to the
policy of Italian expansion in the Mediterranean and the Middle East.
Parallel to this nationalist dimension, the regime’s imperialist vocation
became evident towards the end of the 1920s. The vague notion of
imperialism espoused by the Fascist movement took then clearer and
more tangible connotations: it became political and economic
expansion into the Balkans and Africa combined with a project of
extension of the totalitarian model and reorganisation of Europe and the
colonies along a “new order” based on the leadership of the “young
nations”, Italy and Germany. Central to Mussolini’s renewed imperial
vocation was Italy’s hegemony in the Mediterranean. 11
However, to achieve a position of power in the mare nostrum, and to
further its political and economic interests in the Middle East and
Levant, Italy had to seek an alliance with forces that could challenge
the British imperial and mandatory system from within; it needed to
ensure the friendship and compliance of Arab nationalists, who in turn
would gain the protection of Mussolini’s government, the necessary
diplomatic and political leverage, and financial and military support, to
10
11
See S. FABEI, Il fascio, la svastica e la mezzaluna, Milano, Mursia, 2002, p. 28.
See E. GENTILE, Fascismo. Storia e interpretazione, Bari-Roma, Laterza, 2002, p. 29.
92
Between Arab Nationalism and Zionism
undermine the influence of British administrators. The alliance between
Fascist Italy and Arab leaders would be forged mostly by propaganda.
The main task awaiting Italian propagandists was to erase the violent
colonial record of Italy in North Africa and Ethiopia, and to promote
the image of Mussolini as the champion of modern Islam. However, the
response generated by Italian propaganda in the Arab world was neither
unanimously positive nor proportionate to the efforts made by the
Italian government. Suspicion towards the real aims of Mussolini’s
policy in the Middle East and resentment at his colonial undertaking in
Africa dominated the feelings of the majority of the Arab leaders,
eventually leaving the success of Italian propaganda confined to limited
factions of the nationalist movement.
Notwithstanding Italy’s intention to appear as a “Muslim” power, in
his intricate effort to exploit the forces of nationalism the Duce was also
seeking to establish new, more profitable relations with the Zionist
movement. In the aftermath of the First World War, the increasing
Anglo-Italian rivalry in the Middle East and the policy of
rapprochement with the Vatican had induced Mussolini to oppose
Zionism as an instrument of British intervention in the Middle East.
The Balfour Declaration (1917) had allowed the creation of a Jewish
National Home in Palestine which was seen as a danger for Italian
expansionist designs in the same area. Moreover, the Duce and other
Italian nationalists began to fear that an influential Zionist movement
could act as a rival nationalism and therefore alienate the Italian Jewish
community. The Italian historian Renzo De Felice claimed that
Mussolini’s seemingly contradictory attitude towards Italian Zionism
93
Manuela Williams
and international Zionism was in fact underpinned by logic and
coherent assumptions. According to this view, the thought that the
Zionists harboured feelings of allegiance to two homelands – with a
strong preference for Palestine – was deeply disturbing to Mussolini’s
«monolithic and exclusive concept of homeland», which turned the
Italian Zionists «automatically into disagreeable suspects». 12 The
Duce’s perception of international Zionism was more sympathetic, De
Felice maintained, and in the 1930s Mussolini saw the Revisionist
movement and its most outspoken anti-British leaders as useful allies
and a vehicle to disrupt British presence in the Eastern Mediterranean.
Attempting to reconstruct a more coherent narrative of Mussolini’s
foreign policy in the Middle East, De Felice concluded that «the Zionist
card, just as at a later date the Arab card […] was for Mussolini a pawn
that could also be used in his Mediterranean game». 13
Therefore, in the early 1930s Mussolini, in search of a more
successful approach to the Middle Eastern question and still lacking a
coherent long-term policy towards the dominant forces in the Near
East, «was determined to maintain (and if possible enhance) his
reputation as a friend and protector of the Jews». 14 In the period
between 1934 and 1935, the Italian dictator met some of the most
charismatic figures of the Zionist movement, assuring them of his
support for a Jewish National Home. Attempting to replace British
12
R. DE FELICE, The Jews in Fascist Italy: A History, New York, Enigma Books, 2001,
p.150.
13
Ibid., p.151.
14
M. MICHAELIS, Mussolini and the Jews: German-Italian Relations and the Jewish
Question in Italy 1922-1945, Oxford, Clarendon Press, 1978, p. 62.
94
Between Arab Nationalism and Zionism
influence in the region, Mussolini conveyed his desire to champion the
creation of a Jewish state small enough to be accepted by the Arabs and
that, at the same time, would open the door to Italian influence in
Palestine.
Confronting nationalism in the Arab world
The Italian regime’s casual and short-lived interest in Zionism, and in
particular Revisionist Zionism, markedly contrasts with the systematic
effort to build a solid partnership with Arab nationalist forces in North
Africa and the Levant during the period 1934-1940. It was in the mid1930s that, whilst flirting with Revisionist Zionism, the Fascist regime
began acknowledging claims and grievances of the Arab community in
Palestine. The political appreciation of the Palestinian events in 1935
and 1936 circulated within the Italian government illustrates sensitivity
to the deepening of racial and religious division that was threatening the
political stability of the whole area. The opportunity to attack British
conduct in Palestine could not be missed. The Italians perceived the
tumultuous circumstances that led to the beginning of the 1936 Arab
revolt as the result of a substantially ambiguous policy formulated by
the government in London whose ultimate objective was the defence of
the imperial interests and the creation of an efficient naval base in Haifa
that would host the British Mediterranean fleet. Despite having initially
tried to win the sympathy of the Arabs without generating discontent
among the Jews, the British government had eventually succumbed to
the “influence of the Zionists”. According to Italian sources, the very
95
Manuela Williams
few concessions granted to the Arab Palestinians were offset by
measures adopted in favour of the Jewish community: after the long
dispute over the establishment of a legislative council that would take
into account Arab grievances, the British authorities in Palestine had
endeavoured to regain popularity among the Jews by granting legal
status to many of those who had entered Palestine illegally and allowed
the new colonists to purchase arms for defence in case of unprovoked
aggression.15 Indeed, the Arab rebellion of 1936-1939 brought to a
sudden end the already fragile relationship between Zionism, and in
particular Revisionist Zionism, and the Fascist regime.
In the increasingly violent Arab-Jewish dispute over Palestinian
land, the Italian government seems to have taken a fairly explicit
position in support of Arab claims. The reason for that is not to be
found in an anti-Semitic prejudice motivating the decisions taken in
Rome, but in political and strategic considerations: in the eyes of the
Italians, a powerful and independent Jewish community in Palestine,
and eventually a Jewish state, would provide a solid and permanent
base for Britain in the Mediterranean. The arrival of Jewish immigrants
was then seen within the context of a deliberately aggressive policy
carried out by the Zionist movement with the complicity of the British
government, an expedient aiming at reducing the Arabs of Palestine to a
numerical minority. Hence, the turbulent and sometimes extreme
reaction of the Arab community, through petitions, rallies and protests
15
See Situazione politica in Palestina, 1935, NATIONAL ARCHIVES, GFM 36/508. Italian
captured documents are kept together with material from the German Foreign Ministry,
hence their class mark GFM. GFM 36, in particular, are the files photocopied from the
Italian Ministry of Popular Culture and the Ministry of Foreign Affairs.
96
Between Arab Nationalism and Zionism
that were gradually turning into riots. The objective was to defend the
Palestinian soil «against the Jewish conquest», obstructing Jewish
immigration, placing a veto to land sales and introducing an
independent local government. Facing a “mortal threat” to their very
existence and an opponent that had found apparent support in the
British High Commissioner, the Arabs had begun to defend their rights
and the course of events in Palestine was regarded in Rome as a prelude
to more dramatic future developments.16 Italian endorsement of the
Arab cause became even more explicit as a clear division of camps
gradually emerged both in Europe and in the Middle East. Thus Italian
propaganda bluntly presented the Axis coalition as the saviour of the
Arab world. In a communiqué issued in the name of the Axis powers
and broadcast in English, Italian propagandists claimed:
«The Arab populations of the Levant must be freed from the yoke of
their present masters interested only in their capitalistic and imperialistic
achievements. […] Arab patriots in Palestine, Egypt, Iraq, Syria and
Trans Jordan – and all those who have not been contaminated by British
gold – know well the consequences of Britain’s rule, they know how
much grief and bloodshed Britain has caused in Palestine and in the
other Arab countries; finally they know that it is in the interest of Fascist
Italy that the Arab nations of the Levant attain their freedom and
17
independence».
The myopic and schizophrenic directions of Italian foreign policy
would become evident in the 1930s when despite Italian outright
support of Arab nationalist demands, Italy’s prestige in the Arab world
was seriously undermined by the war in Abyssinia and by the events in
16
17
See ibid.
Comunicato trasmesso in inglese, undated, NATIONAL ARCHIVES, GFM 36/14.
97
Manuela Williams
Libya. The harsh regime imposed in Tripolitania and Cyrenaica by the
Italian Governor of Libya, General Pietro Badoglio, was subsequently
mitigated by Italo Balbo, appointed as the new Governor in 1933.
Pursuing a policy of pacification, Balbo promoted the repatriation of
thousands of Cyrenaican exiles from Egypt. At the same time though,
he endeavoured to build a strong and large community of Italian
nationals in Libya who would one day be able to resist the surge of
Arab nationalism.18 The contradictions of Italian policies in Libya were
recognised by nationalist forces in some Arab capitals; Galeazzo Ciano,
the Italian Foreign Minister, noted in his diary on 4 th January 1939:
«At Baghdad there have been demonstrations against our mass
immigration to Libya; they think this nucleus of Italians will break
the Arabic preponderance in the Mediterranean. They are right,
this is our objective, but the Duce wanted me to reassure the
19
minister of Iraq».
In a long editorial that examined Italy’s expansionist drive in the
Mediterranean and in Africa, «La Nation Arabe» noted in 1931 that
within less than twenty years the Italian state had attempted to reclaim 2
million hectares of land in Tripolitania and as much in Cyrenaica to
make room for 2 to 3 million of Italian settlers in north Africa. 20
Italy’s colonial ambitions had not gone unnoticed: by 1935,
Mussolini’s plans for expansion in East and North Africa had become
clear. In Palestine, the Jewish press echoed the call for international
18
See ARIELLI, Fascist Italy and the Middle East, 1933-40, cit., p. 28.
Ciano’s Diary, 1937-1943, London, Phoenix Press, 2002, p.173.
20
See “Procédés de guerre moyenageux ressuscités per les italiens fascistes”, in «La
Nation Arabe», I, Avril 1931, p. 9.
19
98
Between Arab Nationalism and Zionism
sanctions put forward by the British government at the League of
Nations; more worryingly for the Italians, Arab newspapers and
periodicals voiced Arab solidarity with their Muslim brothers of
Abyssinia who were fighting for freedom against another imperialistic
European power. Notwithstanding this, officials in Rome were quite
certain that, after the first wave of indignation that had seized Arab
public opinion against the Abyssinian “adventure” had subsided, Italy
would gradually succeed in regaining the trust of the Arab peoples and
leadership, eager to find an external champion to their cause. However,
they claimed that Britain had plotted to incite the Arabs against Italy
exploiting the threat of Italian colonial ambitions. British officials in
Palestine, for their part, appeared increasingly puzzled by the influence
exerted by the Fascist government over some Arab nationalist circles.
Although often dismissive of the political power and popularity of
nationalist and pan-Arab ideas, British officials in London and –
especially – in Palestine were weary of the convergence of nationalist
forces and Fascist regime, which could progressively and rapidly erode
from within Britain’s influence at the periphery of the empire. Police
reports and telegrams from British representatives in Palestine were
read with growing discomfort at the Foreign and Colonial Offices, and
provided often detailed accounts of anti-British propaganda and
activities organised by Italian agents and their Arab collaborators.
Seeking friends among the Arabs: Mussolini and Emir Shakib Arslan
99
Manuela Williams
Emir Shakib Arslan constitutes perhaps one of the most intriguing and
controversial linkages between Fascist Italy and nationalist circles in
the Arab world. His name had appeared very frequently in weekly and
monthly intelligence and police reports sent from Palestine to London
since 1934, when the Foreign Office opened a new file containing
information on all the most prominent figures in Syrian politics. The
assessment of Shakib
Arslan’s activities is both bitter and
contemptuous. «La nation arabe», the publication created in Geneva by
Shakib Arslan in 1930, was described as «an incendiary and puerile
journal»; the portrayal of Arslan was certainly not more flattering, he
was described as «intelligent, self-seeking, treacherous».21 In truth,
during the course of his life and career, Shakib Arslan remained
committed to the cause of Islamic, rather than Arab, unity. To this end,
he had supported the partnership with the Turks, while serving as a
member of the Ottoman Parliament between 1913 and 1918; at the
outbreak of the First World War, he had been an outspoken supporter of
the alliance between Istanbul and Germany. His hostility towards
British and French presence in the Levant led him to seek support in the
most unusual quarter; his praise of the Italian Fascist regime, albeit
short-lived, severely undermined his credibility among mainstream
Arab nationalists. Shakib Arslan, however, believed that Fascist Italy
posed less of a threat to Islamic unity than Britain and France, the major
European colonial powers; furthermore, he felt that Mussolini’s regime
21
Record of Leading Personalities in Syria, August 26, 1936, NATIONAL ARCHIVES, FO
371/20018/E5398/209/89.
100
Between Arab Nationalism and Zionism
might prove a useful ally in the fight to dismantle the much-reviled
Mandate system.
A writer, journalist, political activist and diplomat, Shakib Arslan is
representative of a generation of Arabs born and brought up under the
Ottoman Empire and who were suddenly confronting the emergence of
a powerful Arab nationalist movement and new concepts of selfdetermination and nation state. Born in 1869 in a Lebanese village and
member of a Druze family (he was the grandfather of Druze leader and
Lebanese politician Walid Jumblatt), Shakib Arslan received a broad
education at the Christian preparatory school and subsequently
completed his studies in Islamic sciences and Ottoman Turkish at the
governmental institution of Madrasah al-Sultaniyyah. His literary talent
was rather precocious: at the age of fourteen he saw his first poetry
published in Arabic journals, four years later his collection of poems
Prémices was published as a book. The seven years spent at the
Christian Maronite school provided him with access to the intellectual
and literary circles of Beirut and Damascus; his flair for writing would
help him in his future career as a journalist and politician, gaining
respect and admiration as well as criticism for the often ambiguous
political stance reflected in his articles and prose. Although he did not
take his education to university level, Shakib Arslan enjoyed the
acquaintance and protection of some of the most influential political
and religious thinkers of his time, like the celebrated Islamic reformer
Muhammad Abduh. The idea of Islamic unity was central to Arslan’s
political vision, for the rise of a strong Islamic power would contain the
expansion of Europe into the Arab world.
101
Manuela Williams
At the outbreak of the First World War, Arslan, still loyal to the
imperial policies of the Ottoman empire and its universal Islamic
aspirations, decided to give his personal contribution and joined the
Ottoman army. Here, the first of his unwise associations: although
many Arabs had initially given their support to the Caliphate in its war
against the Western powers, many had also distanced themselves from
those Ottoman rulers, like Ahmad Jamal Pasha, whose policy of terror
had alienated large sectors of the Syrian opinion to the Ottoman
government. Arslan’s relation with Jamal Pasha, as twenty years later
with Mussolini, generated suspicion and disapproval, by linking him
«in the minds of many Arabs to the harsh regime of the most hated of
Turks».22
During the final years of the war, Arslan was in Istanbul, taking care
of his responsibilities in the Ottoman parliament. In 1918 he was sent to
Berlin to harness support for the Ottoman cause. But the collapse of the
Empire was imminent; in Germany, Arslan learnt of the victory of the
Allies and the armistice. He believed it dangerous to return to a British
occupied Istanbul and preferred to remain in Europe, travelling from
Germany to Switzerland, Russia and Italy always following with great
22
W.L. CLEVELAND, Islam Against the West: Shakib Arslan and the Campaign for
Islamic Nationalism, London, Al Saqi Books, 1985, p. 29. A bibliography on Shakib
Arslan that would exclude texts in Arabic is rather limited. However, apart from the
above quoted monograph, other contributions worth looking are: J. BESSIS, Chekib Arslan
et les mouvements nationalists au Maghreb, in «Revue Historique», CCLIX, 526, AprilJune 1978, pp. 467-489; E. LÉVI-PROVENÇAL, L’Emir Shakib Arslan (1869-1946), in
«Cahiers de l’Orient Contemporain», IX-X, 1947-1948, pp. 1-15; G. WIDMER,
Ubertraugungen aus der neuarabischen Literatur. III. Emir Shakib Arslan, in «Die Welt
des Islams. International Journal for the Study of Modern Islam», XIX, 1937. More
information on the life and career of Shakib Arslan, as well as translations of articles
elsewhere published by the Syrian journalist, are given in the Italian periodical «Oriente
Moderno», particularly in the years 1933-1936.
102
Between Arab Nationalism and Zionism
attention the political developments in the Levant and tirelessly
campaigning for Syrian independence. Condemned to death in absentia
for his role in the Syrian revolution of 1925-1926, Arslan remained in
exile in Europe for almost twenty years until 1937, when the French
authorities in Syria, attempting to encourage the dialogue with the
moderate fringes of the Arab nationalist movement, granted to him and
his long time collaborator, Ishan al-Jabiri, permission to make their way
back to the country. In Switzerland, his activities received new impetus;
with al-Jabiri he recreated the Permanent Delegation of the SyrianPalestinian Congress and set up office at 21 Glacis de Rive in Geneva,
the city that had become the home of the newly-established League of
Nations. From his office, Arslan would lobby the League of Nations to
harness support for Syrian independence through letters, memoranda
and petitions. The flurry of activities generated turned the SyrianPalestinian Delegation into «a focus for Arab hopes in the interwar
years».23
During the first years of his European exile, Arslan’s political
horizon enlarged considerably: until then he had been committed to
promoting the interests of a single nation, Syria; now, the scope of his
intense political and literary activity had broadened to encompass the
issues of Arab nationalism and anti-imperialist struggle. He travelled
extensively from Berlin, to Rome and Brussels to preside over, coordinate or simply participate to political protests that increased his
popularity among the other Arab exiled and refugees in Europe as well
23
P. SEALE, The Struggle for Arab Independence: Riad el-Solh and the Makers of the
Modern Middle East, Cambridge, CUP, 2010, p. 209.
103
Manuela Williams
as his compatriots in his homeland. Arslan had, by the early 1930s,
defined his “mission” as a leading figure and promoter of a number of
cultural and political nationalist movements that were flourishing in the
Middle East and North Africa. He employed his talent as a writer to
«internationalize the issues facing the Arab-Islamic lands under
European domination and to galvanize Arab-Islamic opinion into
recognition that only through mutual assistance based on common
Islamic bonds could they gain independence and restore the proper
social order».24
Arslan’s simultaneous engagement on many fronts, however,
generated mixed feelings, as some admired his fervour and total
dedication to the Arab cause, others were more sceptical and saw him
as an ambitious manipulator, a meddler and a political agitator. His
previous alliance with some of the most ruthless Ottoman commanders
had not been completely forgotten or forgiven; to regain the esteem of
many of his earlier followers, Arslan was now determined to put «his
words and his pen at the service of the Arab movement and Arab unity,
acting as a mediator and, by embracing an impeccable Muslim
orthodoxy, he attempted to dispel the mistrust that he might have
caused among the Arabs».25
Geneva undoubtedly provided a fertile environment for Arslan’s
activities; here, the presence of the secretariat of the League of Nations
and a large number of political refugees welcome by the Swiss
government had contributed to creating an unrivalled forum for world
24
25
CLEVELAND, Islam Against the West, cit., p. 68.
LÉVI-PROVENÇAL, L’Emir Shakib Arslan, cit., p.10.
104
Between Arab Nationalism and Zionism
politics as well as a unique centre for the defence of the rights and
aspirations of the Arab peoples.26 Geneva hosted numerous Arab
committees and delegations whose ideas were circulated through a
number of pamphlets, journals and publications of various nature. It
was in Geneva that eventually Shakib Arslan founded in 1930, together
with Ishan al-Jabiri, the periodical «La nation arabe», organ of the
Syrian-Palestinian delegation in Europe and whose objective was «to
present to the Western world the demands of a nation which has
projected its civilising light across the darkness of the Middle Ages and
the ruins of the Greco-Roman world and thus served as one of the
principal agents in the formation of the modern world». 27
A monthly review of politics, literature, economics and social issues,
«La nation arabe» was intended to amplify Arslan’s personal
engagement in supporting the claims of his people as well as a voice of
the whole Arab nation who had recently become aware of the
importance of solidarity and common intents in the strive for
independence. Between 1930 and 1938, 38 issues of «La nation arabe»
were discontinuously published and mostly sponsored by Arslan’s
personal finances, providing the Syrian writer with invaluable
opportunities to cultivate useful contacts in the political establishments
of some of the European powers. It was during the years in Geneva and
through the pages of «La nation arabe» that Arslan had sought a
rapprochement with the Italian government whose violent conquest of
Libya and the ruthless regime imposed on the Libyan populations had
26
See A. FLEURY, Le mouvement national arabe à Genève durant l’entre-deux-guerre, in
«Relationes Internationales», XIX, Autumn 1979, p. 329.
27
S. ARSLAN, Préface, in «La Nation Arabe», I, Mars 1930, pp.1-2.
105
Manuela Williams
caused great dismay among Arab public opinions. When Italy, seeking
to rehabilitate its image in the Middle East and North Africa, converted
to a more conciliatory attitude towards the Arabs of Libya, Arslan
found that the Syrian-Palestinian cause and his own paper could benefit
from a precious political and financial support. The new alliance
inflicted a severe blow to Arslan’s restored credibility among Arab
intellectuals, leading him into some of the «most twisted polemics of
his career’ and subjecting him ‘to fierce attacks on his integrity». 28
Arslan’s friendship with Mussolini began in 1933 and the Italian
Ministry of Foreign Affairs hoped that gaining Arslan’s acquiescence
would move Italian-Arab relations in a different direction. The brutal
repression of the Arab tribes of Libya, and especially the atrocities and
summary executions perpetrated in Libya under the stern regime
imposed by the Italian Colonel Graziani, had set the rest of the Arab
world against Italy. In «La nation arabe», before Arslan’s change of
mind, had commented on Graziani’s repression of the Libyan rebellion:
«We do not believe that such measures represent an achievement
whatsoever for Italy: on the contrary, they will only serve to inflame
hatred and hinder the prosperity of both countries. The Arabs will not
be the only ones who will be hurt». 29 In 1934, Shakib Arslan accepted
Mussolini’s invitation to Rome on condition that Italy softened its
policy towards the populations of Libya and allowed those Libyan
tribes that had been deported to be repatriated. The effects of the deal
that had allegedly been struck in Rome became soon evident. In the
28
29
CLEVELAND, Islam against the West, cit., p.144.
S. ARSLAN, L’action coloniale italienne, in «La Nation Arab», I, Jouillet 1930, p. 239.
106
Between Arab Nationalism and Zionism
issue of September-October 1934 of «La nation arabe», the tone of
Arslan’s commentary on Italy’s colonial policy is extremely friendly,
especially
considering
the
anti-colonialist
and
anti-imperialist
tendencies within the Syrian-Palestinian Delegation and the Arab
nationalist movement, whose aspirations had always driven Arslan’s
work. It was not an easy task, but the Syrian journalist seemed to have
accepted the challenge to turn Mussolini from the villain of Libya and
the ruthless invader of Abyssinia into the champion of modern Islam.
“L’Italie en Erythrée. Comparaisons avec d’autres puissances
colonisatrices” is a manifest praise of Italy’s virtues and successes in
administrating Abyssinia compared with the despotic yoke the Muslims
of other nations, «although more advanced than those of Eritrea», had
been brought under.30 It is legitimate to ask whether the intense rhetoric
used by Arslan was skilfully intended to appeal to the emotions of the
reader or genuinely reflected the author’s Italophile feelings and
gratitude for the «wise and fruitful policy adopted by Italy in its East
African colony», where Muslims had been awarded seats in the high
ranks of the administration, and the Islamic faith and the Arab culture
and language were protected under the benevolent Italian patronage.
Italy had, according to Arslan, mended its torn relations with the Arabs,
the deplorable events of Libya belonged to the past: finally and «luckily
the “duce”, whose spirit and high feelings did not match the measures
30
S. ARSLAN, L’Italie en Erythrée. Comparaisons avec d’autres puissances
colonisatrices, in «La Nation Arabe», II, Septembre-Octobre 1934, p. 50.
107
Manuela Williams
taken, and who had never agreed with foolish initiatives, has without
delay put right the harm caused».31
Arslan’s partnership with Mussolini, whether based on sincere
esteem of Italy’s conduct in North and East Africa or on convenient
convergence of interests, soon produced its fruits. Apart from financial
contributions to his precarious publication, Arslan acquired a solid
political backing to his campaign against British and French presence in
the Middle East. Arslan was most probably aware of the real aims of
Italy’s foreign policy; he was using Italy to further Arab grievances and
aspirations as much as Italy was endorsing the Arab cause to strengthen
its prestige and credibility in the Arab world. In a letter published by
the Palestinian newspaper «al Moqattan» in 1935 and allegedly
addressed to the Mufti of Jerusalem, the Syrian writer declared his
satisfaction at the understanding reached with Mussolini, and his trust
in the Italian authorities who would “not dare” treat the Arab
populations «in the same manner as did France and Great Britain». 32
From the letter it is possible to infer that arrangements for a coordinated propaganda campaign had been made between Arslan and
Mussolini and that, in case of war, those arrangements were to be
executed as soon as possible. The Italian Undersecretariat for Press and
Propaganda – later renamed Ministry for Popular Culture – would
provide the necessary material for publication, which would also to be
distributed to other newspapers in Palestine. Arslan added a twist and
sought to transform Italy’s colonial adventure in Abyssinia into Italy’s
31
Ibid., p. 48.
Extract from «al Moqattan», April 17, 1935, NATIONAL ARCHIVES, FO
371/18925/E2695/2695/65.
32
108
Between Arab Nationalism and Zionism
triumphal liberation of the Muslims of Abyssinia: «My opinion is this,
that we should seize the opportunity of the dispute between Italy and
Abyssinia in order to show the Islamic world the evils of the
Abyssinians towards the Mohammedans». 33
Nationalist and radical movements in Egypt
The paradoxical relationship between Arab nationalists and Fascist Italy
remains at the heart of this article for despite all the inconsistencies of
Italian foreign policy between 1930 and 1936 Italian policy-makers had
understood that nationalism was the force that would corrode the
structure of the British empire from within. The network of personal
contacts developed by Fascist representatives and Arab nationalist
forces was not unique to Palestine. In Egypt Italian diplomats failed to
engage with mainstream nationalist forces such as the WAFD and
resorted to courting more radical political organisations that operated
on the fringes of parliamentary life. The 1930s witnessed a growing
interest in European politics and in particular on contemporary Fascism
among the Egyptian educated classes; such an interest was reflected in
public discussions on the merits of the new authoritarian and totalitarian
regimes emerged in Europe versus the virtues of liberal democratic
systems. However, despite the proliferation of youth and paramilitary
organisations that mimicked Fascist rhetoric and practices, recent
studies
33
Ibid.
convincingly
argue
that
«Egyptian
attitudes
towards
109
Manuela Williams
authoritarian fascism and liberal democracy were neither uniform nor
static».34
In the 1930s, at the height of the constitutional crisis in Egypt, the
WAFD proved to be an elusive, if not hostile, counterpart. Fascist Italy
and Egyptian WAFD were never very close: the Italian government was
regarded with suspicion and hostility due to its links with the Egyptian
Palace and its ruthless policy in North and East Africa. Furthermore,
the democratic parliamentary principles underpinning the Wafdist
policies were incompatible with the militarism and authoritarianism of
Fascist ideology. In 1932 the Italian philosopher Giovanni Gentile
together with Mussolini wrote The Doctrine of Fascism, which was
published as an entry in the Italian Encyclopaedia. Here, the tenets of
the Fascist doctrine were for the first time laid out; contempt and
distaste for the democratic process is evident:
«[…] Fascism denies that numbers, as such, can be the determining
factor in human society; it denies the right of numbers to govern by
means of periodical consultations; it asserts the irremediable and fertile
and beneficent inequality of men who cannot be levelled by any such
mechanical and extrinsic device as universal suffrage. Democratic
regimes may be described as those under which the people are, from
time to time, deluded into the belief that they exercise sovereignty, while
all the time real sovereignty resides in and is exercised by other and
35
sometimes irresponsible and secret forces».
Likewise, Italy’s imperial aspirations were clearly spelt out. This is a
clear message that should have crushed the hopes of nationalists like
34
GERSHONI - JANKOWSKI, Confronting Fascism in Egypt, cit., p. 268.
B. MUSSOLINI, The Doctrine of Fascism, 1932, (English translation), in
http://www.upf.edu/materials/fhuma/nacionalismes/nacio/docs/muss-doctrine.pdf,
accessed on 21/12/2012.
35
110
Between Arab Nationalism and Zionism
Arslan who had actively sought the support of the Fascist regime to
remove Britain’s and France’s colonial presence from the Arab world:
«Imperial power, as understood by the Fascist doctrine, is not only
territorial, or military, or commercial; it is also spiritual and ethical. […]
Fascism sees in the imperialistic spirit -- i.e. in the tendency of nations to
expand – a manifestation of their vitality. In the opposite tendency, which
would limit their interests to the home country, it sees a symptom of
36
decadence».
The Italian government was well aware of the distrust and animosity
felt within the WAFD and expressed by the Egyptian press close to the
nationalist party.37 The Egyptian newspapers «al Jihad» and «al
Balagh», for example, voicing Wafdist concerns, campaigned against
«Italian atrocities in Libya», the inhuman treatment the Senussi tribe,
and the «martyrdom of Omar el-Muktar».38 However, Italian claims
that the «al Balagh» was controlled by the British government were
wide of the mark. Towards the end of 1935, Radio Bari, the mouthpiece
of Italian propaganda in the Middle East established in 1934 by
Galeazzo Ciano, retaliated and reported that the Egyptian press had
been unanimously criticising the policy of the Prime Minister Nessim
Pasha, considered to be too easily influenced by Britain. Among the
newspapers at the forefront of the campaign, the «al Balagh» stated that
Britain had taken «advantage of the weakness of the present cabinet to
36
Ibid.
See Egitto, situazione politica: 1936, undated, NATIONAL ARCHIVES, GFM
36/505/321/3.
38
Ibid.
37
111
Manuela Williams
make Egypt a British colony and to return to the regime of 1914». 39
These were certainly not the remarks of Anglophile reporters.
However, the broadening of the Egyptian political spectrum offered
Fascist Italy opportunities for new alliances. In the early and mid1930s, the emergence of militant and regimented youth organisations –
such as the Muslim Brotherhood, the WAFD-sponsored Blue Shirts, the
Green Shirts, and the Young Egypt – was a clear sign of the
transformation of the core values of Egyptian nationalism. Some
scholars have emphasised that these newly born groups imitated
«fascist behaviours and symbols and, while spreading continual
violence, had the effect of rapidly and irrevocably undermining Egypt’s
parliamentary system».40 It could be argued, however, that the very
existence of an intense political debate is a testimony to the health of
the Egyptian democracy. The anti-parliamentary tendencies and
paramilitary behaviour manifested by youth organisations in Egypt
certainly appealed to the Italian authorities who were looking for an
amenable interlocutor. Among these nationalist offspring, for example,
the Young Egypt was born in 1933 as a “patriotic society” working to
reform the social and political system in Egypt. The paramilitary
structure of the organisation and the “martial spirit” promoted by its
members were complemented by the use of a wide range of modern
propaganda techniques.
39
Extract from Radio Bari broadcasts, 14 October 1935, NATIONAL ARCHIVES, FO
371/19077/J6763/110/16.
40
H. ERLICH, British Internal Security, in M.J. COHEN - M. KOLINSKY, eds., Britain and
the Middle East in the 1930s: Security Problems, 1935-39, London, Macmillan, 1992,
p.108.
112
Between Arab Nationalism and Zionism
The Young Egypt found its small but loyal core supporters in the
middle class educated youth of the Egyptian University in Cairo, and in
a young generation of teachers, intellectuals and governmental
bureaucrats. Direct action, marches and rallies were often employed by
members of the Young Egypt together with propaganda through press
and pamphlets. It has been observed that «pressure was brought on
public officials through the publication of open letters and the
collection of signed petitions calling for such things as British
evacuation of their military forces from Egypt and the Sudan, the
abolition of the Capitulary system and Mixed Courts, and the
introduction of universal military conscription in Egypt». 41
Both Italian and British records seem to identify the Young Egypt as
the political force that was most receptive to the values and messages of
the Fascist regime. The Young Egypt had found a source of political
and financial support, Italy had found a cause to champion. Through the
channels opened by the Italian journalist Ugo Dadone, by many
regarded as the architect of Fascist propaganda in Egypt in the 1930s,
and his Egyptian collaborators, the Italians consular offices of Cairo
successfully approached the leadership of the Young Egypt; the
movement would be at the forefront of a new anti-British campaign
designed to exploit the volatile political situation and further weaken
the already fragile Anglo-Egyptian relations. Attempting to strike a
cord with the radicalised youth of Egypt, the Fascist regime – the
«revolutionary and radical» regime of the «young and virile Italians» –
41
J.P. JANKOWSKI, Egypt’s Young Rebels: “Young Egypt”, 1933-1952, Stanford,
University Hoover Institution Press, 1975, p.17.
113
Manuela Williams
claimed to be prepared to back the Egyptian cause to the extent of
«assisting a revolution to secure full Egyptian independence». 42 This,
however, was not to last. As Italy’s ambitions to replace Britain as the
leading colonial power in the Middle East began to emerge, the gap
between the Fascist authorities and Egyptian militant nationalist groups
– who had initially been inclined to «identify with Mussolini, the
enemy of the British enemy» – became unbridgeable.43
Italian Fascism and Revisionist Zionism
The development of closer relations between Fascist Italy and
nationalist forces in Egypt and Palestine is not the only story to be told
here. For a brief period, in search of widespread political support, the
Fascist regime, oblivious of its own contradictions, sought, although
sometimes half-heartedly, a dialogue with the Zionist leadership.
Mussolini’s relations with the Italian and the international Jewish
Community were rather tortuous; eager to play the role of the mediator
between the Jews and Nazi Germany, the Duce, according to one
historian, «resumed his diplomatic tightrope walking between the two,
alternately attacking and defending both». 44 If anti-Semitism had not
been endemic under the Liberal government, the early 1920s saw the
emergence of anti-Judaic sentiments that were often expressed through
publications that identified the Jews as the corrupting force within
42
Kelly to Hoare, September 4, 1935, NATIONAL
371/19075/J4831/110/16.
43
ERLICH, British Internal Security and Egyptian Youth, cit., p.105.
44
MICHAELIS, Mussolini and the Jews, cit., p. 65.
114
ARCHIVES,
FO
Between Arab Nationalism and Zionism
Italian society – as well as culture, the arts and the economy – and
highlighted the role of the Italian Jewry within the international
bolshevik-plutocratic-masonic conspiracy; the Jews had become «the
silent, new organism, that like woodworms are not discovered until they
start gnawing holes».45 The extent of overt and latent anti-Semitism in
Italy prior to and during the Fascist years is still the subject of a vibrant
historical debate that revolves around the reaction generated among the
Italians by the racial laws of 1938.46 The implementation of antiSemitic legislation, according to a growing number of historians,
although part of the increasing alignment between Rome and Berlin,
should be regarded as a clear expression of racism, which «was
endemic in Fascism, and in large sectors of Italian society before the
Fascist period».47 Evidence to this claim is offered by the brutal
repression of the nationalist rebellion in Libya, by war crimes in
Ethiopia, by the harsh treatment of Slav minorities in the North East of
Italy. Yet, by many account the Italian Jewish population of some
40,000 individuals was well integrated and some of the leaders of the
community had developed over time close relations with the leadership
of the Fascist Party.
During the first half of 1930s, the increasing rivalry with Hitler, the
deterioration of German-Italian relations and the need to present to the
45
M. MARTELLI, La propaganda razziale in Italia, 1938-1943, Rimini, Il Cerchio, 2005,
p.13
46
See, for example, A. VISANI, Italian Reactions to the Racial Laws of 1938 as Seen
through the Classified Files of the Ministry of Popular Culture, in «Journal of Modern
Italian Studies», XI, 2, June 2006.
47
J. DUNNAGE, Twentieth Century Italy: A Social History, London, Longman, 2002,
p.107.
115
Manuela Williams
western public opinion the superiority of “Roman” Fascism over «the
crude Teutonic imitation», prompted Mussolini to deepen his
relationship with the Zionist leaders.48 In the period between 1934 and
1935, the Italian dictator met some of the most charismatic figures of
the Zionist movement, assuring them of his support for a Jewish
National Home. Seeking to expand Italian influence in Palestine, where
the fierce confrontation between the Arab and Jewish communities was
weakening Britain’s mandatory policies, Mussolini indicated that Italy
would support the creation of a Jewish state small enough to be
accepted by the Arabs and that, at the same time, would further Italian
presence and commercial interests in the area. Furthermore, support
from the international Zionist network could be harnessed to undermine
Britain’s influence in Europe and within the League of Nations. The
latter turned to be a very appealing proposition in the wake of the
Abyssinian crisis, when two representatives of the Italian Jewish
community agreed to meet Chaim Weizmann in London on behalf of
Mussolini to warn the Zionist leader that supporting the application of
sanctions against Italy would have serious consequences as it would
draw Italy into the arms of Nazi Germany and confine Palestine under
Britain’s domination.49
In Palestine, the Fascist regime strengthened its relations with the
Revisionist movement as a potential ally against British presence in the
area. During the last decade, scholarly research has cast new light over
the seemingly ambiguous relations established between the Jewish
48
49
See MICHAELIS, Mussolini and the Jews, cit., p.75.
See MARTELLI, La propaganda razziale in Italia, cit., p.189.
116
Between Arab Nationalism and Zionism
Revisionist movement and the Nazi and Fascist regimes. Recent studies
have sought to prove that the alliance between a Fascist power and a
Zionist movement was not as paradoxical as it might have at first
appeared, as both Fascism and Revisionist Zionism found their
ideological roots in the inter-war European radical right. 50 On
pragmatic grounds the already divided Revisionist leadership was also
looking for a country that would support the establishment of a Jewish
state, thus hoping to compel the British government to relinquish its
mandatory control over Palestine. Sentiments of friendship and
sympathy towards Revisionist Zionism and its leader, Vladimir
Jabotinsky, were repeatedly expressed by the Fascist regime and a
school for training young Revisionists was open in 1934 and remained
in activity until 1937 in the costal town of Civitavecchia. 51 The private
correspondence between Jabotinsky and Isacco Sciaky, the Italian
Revisionist theorist, is in this context enlightening. In the early 1930s,
the Revisionists’ attempts to open the dialogue with the Fascist regime
intensified. In 1932, Jabotinsky approached the Italian embassy in Paris
through an intermediary. He made his feelings towards Italy and
Fascism clear and hoped to be able to count on the support of the
Fascist regime. His short-term objective was to create a special school
in Italy for those who wished to visit the Middle East; in return,
Jabotinsky promised to boost Italian propaganda in Palestine.
Jabotinsky would later claim that his activities as propagandist for the
Fascist regime dated back to his youth in Ukraine, when, working as a
50
On the origins of the Jewish Revisionist movement, see J. HELLER, The Stern Gang:
Ideology, Politics and Terror 1940-1949, London, Frank Cass, 1995.
51
See MARTELLI, La propaganda razziale in Italia, cit., p.190.
117
Manuela Williams
journalist, he began encouraging young people to study in Italian
universities rather than in France or Eastern Europe.52 However,
officials of the Italian Foreign Ministry were rather uneasy at the
prospect of a meeting between Mussolini, as requested by Jabotinsky,
and the Revisionist leader, for such an audience could be exploited by
Zionist Revisionists in Palestine.53 The marriage of convenience
between Fascist Italy and Revisionist Zionism was thus short-lived;
Mussolini’s increasing distaste for mainstream Zionism, the growing
tension in Palestine that culminated with the Arab rebellion of 19361939, the rapprochement between Italy and Germany in the face of
deteriorating Anglo-Italian relations brought the pro-Zionist rhetoric of
the regime to a swift end. In March 1937, with a pompous ceremony in
Tripoli, Mussolini was offered the “Sword of Islam”; the Duce
gratefully accepted the new role bestowed on him, that of protector of
the oppressed Arab nations. Isacco Sciaky for a short period of time
encouraged Jabotinsky to persevere in the search of a contact with the
Duce; in June 1937, following a disagreement between the Italian
authorities in Palestine and the Jewish community, the Italian Ministry
of Foreign Affairs reiterated – perhaps less convincingly – the
government’s general feelings of sympathy towards Revisionist
52
See Lettera manoscritta di Jabotinsky a Sciaky, 10 luglio 1936, in V. PINTO, ed., Stato
e Libertà. Il carteggio Jabotinsky-Sciaky (1924-1939), Soveria Mannelli, Rubbettino,
2002, p.161.
53
See Pro-memoria di Guariglia, direttore generale per l’Europa, il Levante e l’Africa
per il Gabinetto di S.E. il ministro, 1 febbraio 1932, ASDMAE, AP 1931-45, Palestina
1932, busta 4, fascicolo Vladimiro Jabotinsky, capo del movimento sionista secessionista,
ibid, p. 61.
118
Between Arab Nationalism and Zionism
Zionism, although the regime felt that it ought to maintain cordial
relations with all political forces in Palestine, including the Arabs. 54
Conclusions
In the 1930s, Italy’s policy of expansion on the opposite shore of the
Mediterranean and in the Middle East was centred upon the
development of a preferential partnership with Arab governments and
nationalist movements, which would eventually replace the political
and economic links created by the British empire. Throughout the
colonial world, nationalist groups had sought the support of external
forces capable of providing political, financial and military backing
needed to overthrow foreign rulers. In the second half of the 1930s, the
Axis powers attracted a remarkable degree of attention from radical
fringes of the nationalist movements, determined to remove the last
vestiges of the British empire.
Italy’s policies towards both Arab nationalists and Revisionist
Zionists were characterised by ambiguity: the regime’s promise to pave
the road for the independence of the Arab nations stands in stark
contrast with the Fascist notion of empire-building as natural expansion
of the nation. War and conquest sit at the heart of the Fascist ideology,
whilst territorial expansion in the Mediterranean was regarded as the
first step towards the recreation of the glory of the Roman empire.
Likewise, Italy’s overtures to Zionism, and in particular that anti-
54
See Lettera dattiloscritta di Sciaky a Jabotinsky, 28 giugno 1937, posizione: IJTA,
P307, fascicolo 2, sottof.4/2, ibid, p.186.
119
Manuela Williams
British brand of Zionism, the Revisionist movement, were full of
contradictions.
At the heart of Italian policies in the Mediterranean and the Middle
East was the Fascist regime’s firm intention to compete with Britain
and France on their own ground: the “least of the Great Powers”, as
Italy was described, would rapidly build an empire at the expense of her
major European competitors. To this end, an alliance with indigenous
forces capable of challenging and eventually dismantling British and
French imperial structures was indispensable. But mainstream Arab
nationalist and Zionist forces remained by and large impervious to
Mussolini’s charm and assessed the regime’s claims against the
regime’s deeds: the massacre of the Senussi in Libya, the war in
Abyssinia and the use of nerve gas against poorly equipped enemy
troops cast serious doubt over Mussolini’s Arab policies; and, as far as
the Zionists were concerned, Italy’s oscillating relations with Nazi
Germany and its fascination with Arab nationalism, strengthened the
perception of the regime as an unreliable ally. At the outbreak of the
Second World War, few Arab leaders and no Arab government lent
their assistance to the Axis powers, choosing to side with the Allies,
despite their ties with Zionism and their role in creating and supporting
a strong and viable Jewish national home in Palestine. Those Arabs and
Muslims who did collaborate with the Axis powers represented a
minority and more radical fringe of nationalist forces, what Herf
120
Between Arab Nationalism and Zionism
describes as «the extremist wing of a much broader anti-Zionist
consensus».55
55
HERF, Nazi Propaganda for the Arab World, cit., p. 264.
121
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 1, 123-162
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n1p123
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Stefano Cambi
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
nel contesto della guerra fredda: promuovere per escludere?1
Abstract: Using sources mostly unpublished, this brief paper aims to review and expand
a segment of the research field originally explored by Thomas H. Guback, whose
pioneering work still represents a fundamental historiographical landmark for those who
study the expansion of American motion pictures industry within the context of the
American cultural diplomacy. Moving from the specific circumstances affecting post-war
Germany, the cultural historian generally concludes that Hollywood and Washington
represented, on the international scenario, a “coalescence of interests”. However, for
what concerns the kind of film to be distributed, business affairs and affairs of state were
proved to be, practically if not theoretically, difficult to assemble. This is what emerges
from the documents belonging to the Economic Cooperation Administration and its
Advisory Committee on Motion Picture Guaranties, in charge of selecting the
entertainment commercial films that would have had a financial support as part of a
project called Informational Media Guaranty Program. Generally speculating, the idea
presented is that the mentioned plan allowed American functionaries to cope with the
alleged issue of potential negative influence of Hollywood on the foreign public without
harming, at least directly, the principle of free expression, considered as sacred.
Keywords: Informational Media Guaranty Program; Hollywood; Cultural Diplomacy;
Cold War.
«Oggi siamo coinvolti in […] uno sforzo per la conquista delle menti
degli uomini. Questa lotta deciderà la disputa tra libertà e schiavitù. […]
Se avremo successo, ciò sarà dovuto al fatto che i popoli del mondo
libero credono in noi e sono decisi a seguire la nostra leadership. […]
Ogni punto di contatto che abbiamo con i popoli oltreconfine, […] il più
importante dei quali è forse il cinema, è un veicolo d’informazione circa
1
Il presente articolo è incentrato su parte degli argomenti trattati nella tesi finale del
dottorato di ricerca in Storia delle Relazioni Internazionali (ciclo XXIV) dell’Istituto
Italiano di Scienze Umane – SUM, intitolata: Diplomazia di celluloide? Hollywood dalla
seconda guerra mondiale alla guerra fredda, tra intrattenimento, relazioni internazionali
e affari (1941-1953). Il volume contenente la versione rivista e ampliata del lavoro è in
corso di pubblicazione.
Stefano Cambi
noi stessi, nel bene o nel male. […] La somma di ciò che essi vedono e
2
sentono, determinerà la loro opinione e, infine, la loro azione».
Il discorso di benvenuto che l’assistente del segretario di Stato, James
E. Webb, pronunciò nel settembre del 1951 dinanzi alla Film Advisory
Committee, formata da elementi provenienti «dal campo della
cinematografia commerciale e non», rende quanto mai chiara quella che
a Washington era considerata essere la natura della problematica che ci
accingiamo a considerare. La rilevanza per la politica estera americana
dell’immagine degli Stati Uniti proiettata all’esterno era stata esasperata
dal confronto ideologico innescatosi con la guerra fredda e, in questo
contesto, l’impatto dei film commerciali statunitensi sul pubblico
straniero era guardato con preoccupazione negli ambienti governativi. Il
fatto stesso che, per la prima volta nella tarda estate del 1953, il
dipartimento di Stato commissionasse, relativamente alla Repubblica
Federale Tedesca (d’ora in poi Germania Ovest), un vero e proprio
studio (gli intervistati furono duemila) per far luce sulla percezione del
modo di vivere americano trasmessa agli spettatori, sembra di per sé
confermare la crescente apprensione nei confronti di un prodotto
dell’industria culturale, il cui impatto appariva, nella migliore delle
ipotesi, difficile da decifrare. 3 Anche col senno di poi, pare pressoché
2
Mr. Webb’s Welcome to the Film Advisory Committee, September 24, 1951,
Department of State: Welcome to Film Advisory Committee to U.S. Advisory Committee
on Information, PAPERS OF JAMES E. WEBB, DEPARTMENT OF STATE, Speeches and
Statements, Harry Truman Library & Museum [d’ora in poi HTLM].
3
Riportiamo di seguito il testo originale riassumente i risultati dell’indagine: «Cospicue
minoranze hanno dichiarato di recarsi al cinema una volta la settimana (13%), da due a tre
volte (14%) o circa una volta al mese (14%), e quasi la stessa percentuale ha detto di non
essere mai stata al cinema. Non sorprende che la maggior parte dei tedeschi occidentali
(78%) abbia dichiarato di preferire i film tedeschi. Il numero dei film americani superava
di molto quello dei film di qualsiasi altro paese. Quasi la metà (45%) di quelli che hanno
124
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
impossibile
stabilire
se
Hollywood
aiutasse
o
danneggiasse
effettivamente la causa della “libertà”. Nel dubbio, i responsabili
americani presero comunque le loro “precauzioni”. L’occasione
provenne dall’acuirsi, nell’immediato dopoguerra, del problema
denominato “dollar gap”, originato dal generale aumento della
domanda d’importazioni di beni primari dagli Stati Uniti. 4
La Motion Picture Export Association (MPEA), al pari di altre
aziende del settore della comunicazione, era tra i soggetti industriali più
penalizzati dalle limitazioni imposte sulle transazioni monetarie dai
governi europei.5 William I. Nichols, editor del popolare supplemento
domenicale «This Week Magazine», si espresse in questi termini in
occasione della celebrazione del Bill of Rights il 14 dicembre 1947:
visto diversi film americani pensano che questi abbiano per lo più un’influenza positiva
sulla popolazione tedesca. È abbastanza interessante notare che, tra coloro che ne hanno
visti solo uno o due, la percentuale di quelli che vi hanno scorto una qualche influenza
positiva diminuisce (29%). Anche impressioni negative sono state riscontrate: in
particolare per quel che riguarda i film western e gangster. Data una lista di undici aspetti
legati al modo di vivere americano (elencati secondo un ordine di preferenza: tenore di
vita, polizia, sguardo alla vita, persone, educazione e comportamento dei figli, ruolo della
donna, uomini e mondo degli affari, interesse nella religione, famiglia e vita coniugale,
trattamento dei negri, crimine e gangsterismo) in tutti, eccetto che negli ultimi tre casi, la
maggioranza degli intervistati ha dichiarato che i film americani forniscono
un’impressione favorevole. Una tabulazione successiva ha rivelato che, in ciascuna delle
undici aree considerate, l’effetto principale dei film commerciali americani sugli
spettatori tedeschi occidentali è stato quello di rafforzare le convinzioni già detenute». A.
& R. MERRITT, ed., Public Opinion in Semisovereign Germany: The HICOG Surveys,
1949-1955, Chicago-London, University of Illinois Press, 1980, pp. 237-238.
4
Cfr. A. MILWARD, The Reconstruction of Western Europe 1945-51, Berkeley and Los
Angeles, University of California Press, 1984, p. 465.
5
La Motion Picture Export Association Inc., fondata alla fine del 1945, era un vero e
proprio cartello costituito in base al Webb-Pomerene Export Trade Act (1918), che
ammetteva alcune discriminazioni rispetto alle leggi anti-trust per consorzi creati al solo
scopo di commerciare all’estero. Inizialmente, comprendeva le otto maggiori compagnie,
ossia: Columbia Pictures, Metro-Goldwyn-Mayer, Paramount, RKO Radio Pictures, 20th
Century-Fox, United Artists, Universal e Warner Brothers. La sua missione era
promuovere gli interessi delle majors come gruppo nei paesi dove più difficoltose erano
considerate le condizioni di mercato.
125
Stefano Cambi
«Nella fase dell’attuale scarsità di dollari, il governo deve trovare i
modi per aiutare le imprese private a continuare le loro attività
divulgative oltre-oceano. […] La continuità della distribuzione di
pubblicazioni e film americani è minacciata dalle crisi finanziarie che
stanno affliggendo il mondo. I loro introiti sono incamerati per la
maggior parte in valuta estera bloccata. Molti dei loro costi devono
essere [invece, nda] pagati in pesanti dollari americani. Il risultato è che
le imprese di comunicazione private sono obbligate a limitare la loro
esemplare libertà di parola nel momento in cui il mondo ne ha
maggiormente bisogno. Il congresso ha espresso l’auspicio che le
imprese private portino avanti il messaggio. Ma le imprese private non
possono operare se non vi è ossigeno nell’aria. […] A causa dei
problemi di convertibilità, i film americani sono stati costretti a lasciare
la Danimarca – per citare solo un paese – e i film finanziati dai russi
stanno colmando il vuoto. […] Il congresso ha già espresso […] il suo
generale intendimento affinché il nostro programma d’informazione sia
portato avanti da agenzie private qualora ciò fosse possibile. Adesso, in
questo stato di emergenza, esso dovrebbe rendere effettiva la sua
Simili manifestazioni d’inquietudine spronarono i vertici istituzionali
ad attuare quanto in precedenza dichiarato circa l’importanza per la
politica estera americana dei media commerciali, su cui il governo
contava quale canale principale per “raccontare” l’America al mondo.
In seguito a una richiesta del congressman Karl E. Mundt, «“al fine di
promuovere, attraverso quei canali privati fino a ora impossibilitati a
operare, una reale comprensione tra le nazioni delle istituzioni e della
politica americana […] e di potenziare le attività del nostro programma
d’informazione oltremare”», nell’aprile del 1948 la clausola 111 (b) (3),
che autorizzava a «elargire garanzie sugli investimenti d’imprese
produttrici di media a carattere informativo coerenti con l’interesse
nazionale degli Stati Uniti, […] fu inserita nell’originario Economic
Cooperation Act».6 Concretamente, era predisposta la possibilità per
6
Memorandum: Informational Media Guaranty Program, from Milton Quint to Robert L.
Mullen, October 25, 1951, Informational Media Guaranties, Office of the Director
Subject Files, 1949-53, Office of Information, RG 469, Records of U.S. Foreign
126
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
l’Economic Cooperation Administration (ECA), l’agenzia incaricata di
amministrare negli Stati Uniti il programma di aiuti messi in moto dal
piano Marshall, di garantire l’acquisto in dollari della valuta estera
accumulata da imprese dei media selezionate (come previsto per altri
comuni progetti industriali), in modo da fornire all’impresario la
possibilità effettiva di usufruire di una certa parte del ritorno economico
derivante dall’investimento sostenuto. Il rilancio dell’economia del
continente non poteva prescindere dal contrasto alla delegittimante
propaganda dei comunisti, ragion per cui – evidenziava il responsabile
per
l’informazione
dell’ECA
in
Europa,
Alfred
Friendly
–
l’Informational Media Guaranty Program (IMG) era stato concepito
come uno strumento volto «più a respingere la propaganda antiamericana e aiutare la creazione di un clima favorevole per l’ECA che a
stimolare la produzione in senso stretto». 7
Secondo quanto riportato in un promemoria inviato l’11 agosto
1948 alla sede centrale di Washington, i funzionari dell’ECA avevano
contemplato fino a quel momento film formativi, cinegiornali e
documentari, ma non i film d’evasione commerciali tra i media idonei a
far parte dell’IMG.8 Sappiamo da un'altra fonte che la MPEA aveva nel
frattempo interrotto il programma d’esportazione in Germania, cuore di
Assistance Agencies 1948-61, NATIONAL ARCHIVES AT COLLEGE PARK, MD (d’ora in
poi NARA).
7
Alfred Friendly, Chief – ECA European Information, to A.E. Staley Jr. Chief of Mission
– ECA – American Embassy, Oslo, Norway, September 9, 1948, Guaranties –
Informational Media, Industry Division Subject File, 1949-1959, Mission to Norway, RG
469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
8
Cfr. Alfred Friendly, Chief, ECA European Information, to Bryan Houston, Director of
Information, ECA, August 11, 1948, Informational Media Guaranties, Central Secretariat
– Policy Subject Files 1948-61, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies
1948-61, NARA.
127
Stefano Cambi
una
guerra
fredda
divenuta
sempre
più
“calda”
in
virtù
dell’imperversare, dal giugno dello stesso anno, della prima crisi di
Berlino. Se non avesse ottenuto la garanzia per i film non ancora
mostrati (coprente, oltre al costo della pellicola grezza, la spesa
necessaria per pagare il trasporto e il personale americano in loco) la
distribuzione non sarebbe stata ripresa. Nel caso i rulli non fossero
giunti a destinazione, i cinema della bizona anglo-americana sarebbero
stati chiusi entro settembre.9 In una logica commerciale, e in una
prospettiva
di
lungo
periodo,
l’ipotesi
dell’interruzione
delle
esportazioni potrebbe apparire alquanto improbabile, se non altro
perché gli studios avrebbero lasciato campo libero alla concorrenza. In
altre parole, si potrebbe immaginare che quello della MPEA fosse
semplicemente un bluff. Questa ipotesi è tuttavia svilita da un
precedente: in seguito alla decisione da parte del governo del Regno
Unito d’imporre un’imposta altissima sull’importazione dei film, il
cartello statunitense aveva intrapreso, dall’agosto del 1947, quello che
sarebbe stato ricordato come il più lungo boicottaggio della sua storia.
Dopo otto mesi, a seguito del raggiungimento di un accordo sulle
rimesse, l’imposta fu ritirata. 10 I funzionari americani avevano delle
valide ragioni per prendere in seria considerazione le minacce della
MPEA. L’episodio aveva peraltro palesato l’incapacità della produzione
9
Cfr. Definition of Investment” in Informational Media Cases, from Wayne C. Taylor to
Sherlock Davis, August 9, 1948, Guaranties – Informational Media, Office of Ass’t to
Administrator – Subject Files, 1948-1950, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance
Agencies 1948-61, NARA.
10
Cfr. I. JARVIE, Hollywood’s Overseas Campaign: The North Atlantic Movie Trade,
1920-1950, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, pp. 213-246; J. TRUMPBOUR,
Selling Hollywood to the World: U.S. and European Struggles for Mastery of the Global
Film Industry, 1920-1950, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, pp. 200-208.
128
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
britannica di sopperire a eventuali vuoti lasciati nel mercato dai film
americani. L’impreparazione della “Hollywood sul Tamigi” a
rispondere alle richieste del momento è confermata in Germania da un
rapporto delle autorità francesi sulle attività culturali del Regno Unito
nella zona di sua competenza:
«La distribuzione britannica si è trovata spesso gravemente indebolita
per la mancanza di un numero certo di copie e si è vista frequentemente
obbligata a ricorrere in massa ai vecchi film tedeschi (allora presenti
nella zona di competenza inglese) per mantenere in piedi un programma
11
cinematografico verso cui il pubblico mostrava disinteresse».
I film d’evasione servivano ad attirare la popolazione nelle sale, dove i
cortometraggi (cinegiornali e documentari) svolgevano la funzione di
principale veicolo di “rieducazione”.12 Di fronte al legittimo ricatto
della MPEA, Sydney L.W. Mellen, responsabile dell’amministrazione
dell’IMG, non poté che assecondare le richieste avanzate:
«La storia legislativa della clausola [111 (b) (3), nda] rende chiaro che il
congresso pensava principalmente a pubblicazioni americane
tradizionali di carattere giornalistico e generalmente informativo, come
l’edizione europea del “New York Herald Tribune”, “Time”, “Life”,
“Newsweek” e “Reader’s Digest”. Dal momento che il congresso
pensava evidentemente anche ai film, si presume che esso non
intendesse escludere tutte quelle pubblicazioni di carattere ricreativo,
11
MAE Colmar, AC 4/3, N° 3953/MC, “Rapport de l’Attaché culturel sur les activités
culturelles anglaises en Allemagne”, le 19 décembre 1947, p. 10, cit. in L. THAISY, La
politique cinématographique de la France en Allemagne occupée (1945-1949),
Villeneuve d’Ascq, Presses Universitaires du Septentrion, 2006, p. 109.
12
Cfr. “Germans Want Comic, Factual Films, U.S. Survey Discloses”/“U.S. Film Policy
In Germany Needs Overhaul, Says Army”, in «The Hollywood Reporter», November 18,
1946, Motion Pictures – Research – Clippings, Papers of Harry S. Truman – SMOF:
Dallas C. Halverstadt Files – Subject File, 1946 – 1951, HTLM.
129
Stefano Cambi
come le fiction, posto che fosse trasmessa un’immagine della vita in
13
America ragionevolmente rappresentativa ed equilibrata».
Il nodo fu sciolto ufficialmente a settembre, quando «gruppi di
lungometraggi il cui soggetto sia rappresentativo del panorama, dei
costumi, della storia, delle istituzioni e del popolo, inducenti un
apprezzamento del modo di vivere americano», furono introdotti nella
lista dei media considerati “informativi”, seppur di serie “D” (l’ultima
in ordine d’importanza).14
Una volta concesso il loro consenso, i funzionari dell’ECA
discussero con la MPEA la quantità di dollari da allocare per ciascuna
garanzia. Alla fine fu deciso di coprire l’ammontare delle spese vive,
ossia
«il costo in dollari di materiale grezzo e della stampa dei film per la
distribuzione nel paese straniero. Poiché ci sono delle differenze in
questi costi secondo la lunghezza del film, del numero delle copie
stampate, e di altri fattori, si può assumere che le spese vive sostenute
per un film distribuito in Germania di solito varino tra i quattromila e i
cinquemila dollari nel caso di un film in bianco e nero, e tra i sedicimila
15
e i ventimila dollari nel caso di un film a colori».
13
Guaranty Program: Informational Media, from Sydney L.W. Mellen, to Wayne C.
Taylor, Assistant to the Administrator – Guaranty Division, January 26, 1949, p. 3,
Informational Media Guaranties, Central Secretariat – Policy Subject Files 1948-49, RG
469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
14
Statement of Principles to Guide Consideration of Applications for Guaranties of
Investment in Informational Media Project, As Revised, Sept. 13, 1948, Informational
Media Guaranties, Central Secretariat – Policy Subject Files 1948-61, RG 469, Records
of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
15
Memorandum: Guaranties for Motion Picture Projects, from S.L.W. Mellen to C. Tyler
Wood, Robert Mullen, Luther Smith, John Harris, December 20, 1949, Moving Pictures:
General, Office of Information – Office of the Director Subject Files, 1949-53, RG 469,
Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
130
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
Il primo contratto, siglato nel dicembre 1948 per un valore complessivo
di 230mila dollari destinati ai film da distribuire nella zona angloamericana nel corso di sei mesi, ebbe carattere retroattivo per
ricompensare gli studios degli investimenti fatti dal primo agosto su
richiesta del governatore militare della zona statunitense, Lucius Clay.
Questi,
nell’intento
di
non
compromettere
il
programma
di
rieducazione, aveva chiesto e ottenuto che la MPEA continuasse a
mettere a disposizione i suoi film senza aspettare la firma dell’accordo,
in fase di negoziazione.16 Pochi giorni dopo la sottoscrizione del primo
contratto, la copertura accordata alla MPEA fu elevata a 457mila dollari
ed estesa fino all’agosto del 1949 attraverso un secondo contratto. Da
un punto di vista tecnico, i contratti prevedevano che la MPEA
sottoponesse la lista dei film da garantire alla Civil Affairs Division
dell’esercito e all’Information Services Division del governo militare
statunitense, cui spettava approvarla.17
Con
l’emendamento
apportato
alla
clausola
111
(b)
(3)
dell’Economic Cooperation Act il 19 aprile 1949, fu introdotta la
possibilità per l’ECA (che, nel frattempo, aveva rilevato anche la
gestione operativa dell’IMG) di destinare, oltre allo stanziamento
sufficiente a coprire i costi vivi dei progetti industriali, «fondi ulteriori
alla copertura degli utili e degli introiti derivanti dalla vendita, per un
16
Cfr. Press Release ECA No. 312, Washington, Dec. 13 [1948], Informational Media
Guaranties, Central Secretariat – Policy Subject Files 1948-49, RG 469, Records of U.S.
Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
17
Cfr. Press Release ECA No. 387, Washington, Jan. 27, 1949, Informational Media
Guaranties, Central Secretariat – Policy Subject Files 1948-49, RG 469, Records of U.S.
Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
131
Stefano Cambi
ammontare pari a quello indicato nella garanzia». 18 La reazione degli
studios non si fece attendere:
«Durante la prima metà del 1949, le principali compagnie
cinematografiche decisero che non avrebbero più potuto permettersi di
inviare i loro film in Germania (o in Giappone, dove una simile
assistenza finanziaria era fornita dal ministero della Guerra) senza
ricevere una compensazione in dollari per una cifra superiore a quella
dei costi vivi diretti. La MPEA notificò che sarebbe stata impossibilitata
a continuare la distribuzione di film in Germania dopo il primo agosto
(quando la garanzia esistente sarebbe scaduta), a meno che non fossimo
stati in grado di lì in avanti di fornire una garanzia su una base più
generosa. Abbiamo appreso dal dipartimento della Guerra che lo stesso
19
sarebbe accaduto per il Giappone dopo il 30 giugno 1949».
Mellen, nel caldeggiare ai suoi superiori la massima disponibilità nei
confronti delle richieste della MPEA, spiegava le ragioni di tale
premura:
«L’interesse nazionale risente concretamente del carattere dei film
d’evasione distribuiti all’estero. Sono immensamente popolari e in
Germania [Ovest, nda] milioni di persone li vedranno restandone
influenzati nella formazione delle loro idee sugli Stati Uniti. Quasi tutti
gli osservatori concordano che i cattivi film ci provocano un serio
danno, ma Hollywood ne produce di molto buoni – alcuni che
presentano un ritratto essenzialmente equilibrato della vita in America,
e altri di cui possiamo andar fieri quali traguardi culturali. […] Almeno
la metà delle compagnie ha fatto sforzi considerevoli nell’accordarsi
con noi sulla scelta dei film da distribuire. Due esempi sono la
Twentieth Century-Fox e la Paramount. […] La lista di film che
ciascuna di queste compagnie è in procinto di distribuire […] è molto
vicina a quella che comprenderebbe quanto di meglio ciascuna può
offrire. […] Tuttavia, è ancora possibile per loro apportare cambiamenti,
18
ECA, Guaranties for Informational Media under the Economic Cooperation Act of
1948 as amended, Information for Applicants, June 30, 1949, ACMPG Correspondence
and Memoranda, Records Re. Advisory Committee on Motion Picture Guaranties 194851, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
19
Memorandum: Guaranties for Motion Picture Projects, from S.L.W. Mellen to C. Tyler
Wood, Robert Mullen, Luther Smith, John Harris, December 20, 1949, Moving Pictures:
General, Office of Information – Office of the Director Subject Files, 1949-53, RG 469,
Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
132
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
o inviare in aggiunta un numero considerevole di film di più scarsa
qualità. […] Sarebbe difficile tenerle a bada se le nostre garanzie
20
dovessero scendere sotto i venticinquemila dollari».
Nonostante il loro indiscusso successo, certi film di Hollywood,
secondo molte persone negli ambienti federali, trasmettevano all’estero
un’immagine distorta e infelice degli Stati Uniti e del popolo
americano, soprattutto quelli realizzati con budget modesti, usando
formule collaudate e ripetitive. La loro distribuzione, che dal punto di
vista della diplomazia culturale americana si traduceva anche nella
difficoltà di sostenere (come imponeva la retorica propagandistica del
momento) che la “libertà” fosse un presupposto fondamentale
dell’eccellenza anche artistica, rispondeva tuttavia a precise strategie
aziendali. La MPEA, nel tentativo di ridurre la concorrenza tra gli
associati e massimizzare i profitti, non piazzava grandi produzioni nella
stessa
area
contemporaneamente.21
La
congiuntura
economica
spingeva, altresì, a ritardare l’uscita dei film più importanti fino al
momento in cui le compagnie avessero avuto la certezza che la valuta
straniera accumulata avrebbe avuto un qualche valore. Nella vicina
Ungheria, dove esisteva una situazione simile quanto a svalutazione
della moneta e convertibilità degli incassi, alcuni critici si
domandavano perplessi: «Perché non ci mandano dei film decenti dagli
Stati Uniti? Selvaggio West e romanzi malavitosi, una volta ogni tanto
film vecchi di vent’anni, sono il solo materiale disponibile nei cinema
20
Ibid.
Cfr. R. WAGNLEITNER, American Cultural Diplomacy, the Cinema, and the Cold War
in Central Europe, in D.W. ELLWOOD - R. KROES, eds., Hollywood in Europe:
Experiences of a Cultural Hegemony, Amsterdam, VU University Press, 1994, p. 201.
21
133
Stefano Cambi
magiari […]».22 Nel caso della Germania occidentale, la calmierazione
dei costi del noleggio e del biglietto, come costatato dalle stesse autorità
americane, rappresentava un ulteriore ostacolo verso l’importazione di
«film stranieri di alto livello». 23 Il governo americano non aveva
semplicemente bisogno delle produzioni hollywoodiane, quanto di
assicurare la circolazione di film considerati qualitativamente eccelsi e,
se possibile, utili – o quantomeno non deleteri – da un punto di vista
propagandistico.
Riguardo
quest’ultimo
aspetto,
è
importante
considerare un ulteriore dato. Secondo quanto riportato in quel
frangente da Henry J. Kellermann, della Division of German and
Austrian Information & Reorientation Affairs del dipartimento di Stato,
«in base a una legge tri-partita esistente in Germania è possibile bandire
film indesiderati solo in casi estremi. Esiste inoltre un consiglio tedesco
per la censura che può anch'esso bandire un film per una questione
d’immoralità».24 L’IMG permetteva, d'altro canto, di «comprare la
censura». Pertanto, i funzionari americani non poterono che
assecondare l’ennesima richiesta della MPEA. La «cifra nominale»
coperta
22
da
garanzia
fu
concordata
tra
le
varie
compagnie
Telegram No. 1573: New Americans Films for Commercial Distribution, from
American Legation, Budapest, Hungary, to Department of State – IMP, June 11, 1946,
Cartella senza titolo, Decimal File 1945-49, RG 59, Department of State, NARA.
23
Report from the Motion Picture Branch – Information Services Division, [1949],
Motion Picture Branch – Information Services Division, International Information
Administration – European Field Program (IFI/E) – Subject Files, 1949-1952, RG 59,
Department of State, NARA. Sulle limitazioni del costo del noleggio imposte dalla
German Price Control Authority nel 1948, cfr. Th.H. GUBACK, Shaping the Film
Business in Postwar Germany: The Role of the US Film and the US State, in P. KERR,
ed., The Hollywood Film Industry, Bloomington, IN, Indiana University Press, 1986, p.
275, note 47.
24
Record of Action ACMPG, November 1-2, 1949, ACMPG Correspondence and
Memoranda, Records Re. Advisory Committee on Motion Picture Guaranties 1948-51,
RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
134
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
cinematografiche e l’ECA sulla base della stima della media degli
introiti di un film (pari a un equivalente di circa centomila dollari) e
fissata in venticinquemila dollari a film. 25 I termini e le condizioni del
nuovo bando furono adattati in modo tale da concedere una maggiore
forza negoziale all’ECA. Secondo il suo prospetto informativo, il
“progetto” sottoposto da ogni impresa, ossia, nel caso degli studi
cinematografici, la lista di film di ciascuno, doveva essere approvato o
respinto «in blocco».26 Tuttavia, è precisato in una nota di Mellen,
«nel caso delle garanzie per i film, si è rivelato necessario e conveniente
considerare il progetto di ciascuna compagnia su una base film per film.
Ciò vuol dire che, se dieci compagnie hanno in programma di
distribuire in un paese straniero quindici film ciascuna in un dato anno,
la garanzia può essere accordata a una di loro per la copertura di
quindici film e a un'altra solamente per uno, due o tre, considerati i
27
meriti di ogni singolo film».
Com’era prevedibile, la compilazione delle liste fu il risultato di una
costante negoziazione. L’ECA intrattenne colloqui con quasi tutte le
compagnie in procinto di distribuire film in Germania Ovest nel 1950,
nel complesso un totale di circa centosessanta. Nove di queste, le
maggiori, prevedevano di distribuire quindici film ciascuna, una dieci,
25
Cfr. Confidential Memo ACMPG/RA-13, October 17, 1950, p. 3, ACMPG/RA-13 Oct. 17,
1950 Meeting (American University), Records Re. Advisory Committee on Motion
Picture Guaranties 1948-51, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 194861, NARA.
26
ECA, Guaranties for Informational Media under the Economic Cooperation Act of
1948 as amended, Information for Applicants, June 30, 1949, ACMPG Correspondence
and Memoranda, Records Re. Advisory Committee on Motion Picture Guaranties 194851, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
27
Memorandum: Guaranties for Motion Picture Projects, from S.L.W. Mellen to C. Tyler
Wood, Robert Mullen, Luther Smith, John Harris, December 20, 1949, Moving Pictures:
General, Office of Information – Office of the Director Subject Files, 1949-53, RG 469,
Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
135
Stefano Cambi
una sei, e le restanti più piccoli quantitativi. La speranza dei funzionari
americani era di riuscire a determinare circa novanta (il 56%) dei film
in procinto di raggiungere il mercato.28 L’elenco dei titoli raccomandati
fu completato entro la fine di aprile del 1950.29 Una parte rispondeva ai
tradizionali “canoni hollywoodiani”. Come sottolinearono Thomas K.
Finletter, George N. Shuster e Louise Quincy Wright, i tre membri
dell’Advisory Committee on Motion Picture Guaranties (ACMPG)
incaricati di selezionare i film idonei al ricevimento della garanzia
dell’ECA, tale scelta originava da considerazioni di ordine pragmatico:
«La lista include qualche film sulla criminalità e qualcuno mostrante
aspetti poco attraenti della vita in America. Consideriamo ciò opportuno
per varie ragioni: (1) i film in questione sono particolarmente buoni; (2)
entro certi limiti, film contenenti un’autocritica intelligente e matura
28
Cfr. ibid.
Vedi APPENDICE I. L’ACMPG aveva, altresì, accettato, alla fine del 1949, l’incarico di
determinare quali dei trentacinque film distribuiti dalla MPEA tra il primo agosto e il 31
dicembre (approvati dall’esercito) avrebbero goduto della copertura-extra accordata con
l’emendamento introdotto ad aprile. La commissione accordò, sulla base di sole
recensioni, la copertura massima (105mila dollari) ai seguenti diciotto film: Drums Along
the Mohawk (La più grande avventura, JOHN FORD, 1939), [A] Letter to Three Wives
(Lettera a tre mogli, JOSEPH L. MANKIEWICZ, 1949), My Gal Sal (Follie di New York,
IRVING CUMMINGS, 1942), The Snake Pit (La fossa dei serpenti, ANATOLE LITVAK,
1948), Unfaithfully Yours (Infedelmente tua, PRESTON STURGES, 1948), Western Union
(Fred il ribelle, FRITZ LANG, 1941), The Pearl (La perla, EMILIO FERNANDEZ, 1947), The
Great Waltz (Il grande walzer, JULIEN DUVIVIER, VICTOR FLEMING, JOSEF VON
STENBERG, 1938), The Philadelphia Story (Scandalo a Filadelfia, GEORGE CUKOR,
1940), The Picture of Dorian Grey (Il ritratto di Dorian Grey, ALBERT LEWIN, 1945),
Waterloo Bridge (Il ponte di Waterloo, MERVYN LEROY, 1940), The Yearling (Il
cucciolo, CLARENCE BROWN, 1946), A Song to Remember (L’eterna armonia, CHARLES
VIDOR, 1945), Night and Day (Notte e dì, MICHAEL CURTIZ, 1946), The Naked City (La
città nuda, JULES DASSIN, 1948), Phantom of the Opera (Il fantasma dell’opera, ARTHUR
LUBIN, 1943), Night Has A Thousand Eyes (La notte ha mille occhi, JOHN FARROW,
1948), Road To Rio (Avventura in Brasile, NORMAN Z. MCLEOD, 1947). A questi fu
aggiunto, successivamente, The Dude Goes West (Daniele tra i pellerossa, KURT
NEUMANN, 1948). ACMPG to Paul G. Hoffman, December 27, 1949, ACMPG Committee
Recommendations 1949 -1950, Records Re. Advisory Committee on Motion Picture
Guaranties 1948-51, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61,
NARA.
29
136
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
rappresentano un vanto per il nostro paese e ci procureranno rispetto
all’estero; e (3) è un dato di fatto che le compagnie sono consapevoli di
distribuire alcuni film che mostrano la criminalità e altri aspetti poco
edificanti della vita in America; se l’ECA impiega i suoi fondi in questo
genere così come in altri, si crea un incentivo che spinge le compagnie a
30
usare i loro film migliori invece dei peggiori».
Nel quadro di questa politica, ispirata alla “limitazione del danno”, non
mancarono comunque esclusioni eccellenti. Di particolare interesse, a
questo riguardo, risulta il caso di Citizen Kane (Quarto potere, Orson
Welles, 1941), ispirato alla figura del magnate dell’editoria statunitense
William R. Hearst. Nonostante fosse comunemente definito «uno dei
più grandi film mai realizzati negli Stati Uniti», l'esercito, responsabile
del programma fino al settembre 1949, aveva vivamente sconsigliato la
sua distribuzione in Europa. Il rapporto su Citizen Kane era considerato
da Mellen «uno dei più lunghi e intelligenti pervenuti alla commissione
dalla Screening Unit [della Motion Picture Section, nda]».31 Di seguito
riportiamo i punti salienti:
«Lo splendido film di Welles, uno dei migliori di tutti i tempi, è troppo
caotico, complicato e confuso per essere mostrato in questo momento al
pubblico oltreoceano, la cui opinione sull’America è stata recentemente
plasmata dalla propaganda nazista ed è attualmente esposta a quella
comunista. […] Come biografia, il film resta inestricabilmente
impigliato negli aspetti più degenerativi della diplomazia del dollaro,
dell’instabilità economica, dello sfruttamento imperialistico e delle
attività monopolistiche, nessuno dei quali è adatto al pubblico tedesco in
questo momento. […] Come uomo pubblico, Kane è descritto come un
fascista e un comunista a fasi alterne. […] Dal punto di vista specifico
del ri-orientamento, l’opera fornisce alcuni dettagli che mostrano
pratiche editoriali discutibili. […] Egualmente sgradevole risulta
l’immagine fornita delle elezioni in America. […]. Come fotografia
30
Ibid.
Memorandum: Citizen Kane, from Sydney L.W. Mellen to ACMPG, November 4, 1949,
Cartella senza titolo, Records Re. Advisory Committee on Motion Picture Guaranties
1948-51, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, A-C, NARA.
31
137
Stefano Cambi
della vita culturale in America, l’opera lascia un’impressione ancora
32
peggiore».
Per tutte queste ragioni, nonostante il probabile successo che il film
avrebbe incontrato, la sua distribuzione in Germania Ovest doveva
essere evitata:
«Questo film è indubbiamente concepito in modo brillante e il pubblico
tedesco non tarderebbe certo a scoprirne le virtù. Tuttavia le
implicazioni esposte sopra s’imprimerebbero nella mente anche del più
obiettivo degli spettatori, facendo sorgere seri dubbi circa il modo di
vivere americano. Il film è pertanto considerato, al momento,
33
assolutamente indesiderabile».
Per quanto ritenesse Citizen Kane un «buon film», Shuster ne
raccomandò l’esclusione, in quanto il protagonista «rappresenta un
contraltare troppo buono di un vero nazista, visto che sarebbe stato
ambientato sei anni fa». Finletter credeva che, «dal Congresso,
sarebbero sicuramente piovute critiche se si fosse dipinto W[illia]m. R.
Hearst come un grande americano». Wright, «nonostante ne
raccomandasse il respingimento, si sentiva veramente dispiaciuta in
quanto riteneva Citizen Kane, sotto diversi punti di vista, un ottimo
film». Tuttavia, pensava, «il fatto che l’esercito lo abbia disapprovato in
modo così perentorio renderebbe necessario affiancare, a un’eventuale
approvazione da parte dell’ECA, una buona giustificazione per
confutare il giudizio precedente». Pertanto, il film di Welles fu, «a
32
Office of the Under Secretary of the Army, New York Field Office, Memorandum:
Screening Report – Citizen Kane – RKO Radio, from Screening Unit, to Chief, Motion
Picture Section, September 7, 1949, Cartella senza titolo, Records Re. Advisory
Committee on Motion Picture Guaranties 1948-51, RG 469, Records of U.S. Foreign
Assistance Agencies 1948-61, NARA.
33
Ibid.
138
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
malincuore», respinto.34 Il caso di Citizen Kane dimostra come, di
fronte al dilemma tra valore artistico e pericolosità dei contenuti, sia
stato quest’ultimo tipo di considerazione a prevalere. Questo dato
risulta ancora più significativo se consideriamo che, nel loro complesso,
i film selezionati furono – così come definiti da uno dagli stessi
commissari – «Grade B», ossia «film ben girati, moderatamente ben
diretti, sufficientemente seri, abbastanza divertenti, e perfettamente
presentabili». Rari furono i casi in cui le scelte erano state
accompagnate dalla ferma convinzione di approvare film «tali da
conferire prestigio alla cultura degli Stati Uniti» o, usando ancora le
parole dei commissari, «per cui uno può andare orgoglioso in quanto
esempi di raffinatezza culturale». 35 Lo stesso resoconto inviato
dall’ACMPG a Paul G. Hoffman, amministratore dell’ECA, insieme alla
lista dei film raccomandati, evidenzia quest’aspetto:
«Ovviamente il criterio dei “meriti a livello di produzione, direzione o
recitazione” è relativo, e dipende dal più o meno alto standard di
comparazione fissato. […] Ciò che abbiamo fatto è fissare lo standard a
un livello tale da rendere praticamente possibile per una grande
compagnia, pienamente collaborante con l’ECA, comporre una lista di
quindici film da distribuire in Germania [Ovest, nda] che siano tutti o
quasi tutti all’altezza. Abbiamo ritenuto che solo in questo modo il
programma di garanzie dell’ECA avrebbe esercitato la massima
influenza sull’industria cinematografica perché selezionasse i migliori
film disponibili per la distribuzione in Germania [Ovest, nda]. […]
Tutto considerato, come risultato, sappiamo che la qualità media dei
film distribuiti in Germania [Ovest, nda] nel 1950 sarà sostanzialmente
34
Record of Action ACMPG, November 1-2, 1949, ACMPG Correspondence and
Memoranda, Records Re. Advisory Committee on Motion Picture Guaranties 1948-51,
RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
35
Our Very Own [film review], Cartella senza titolo, Records Re. Advisory Committee
on Motion Picture Guaranties 1948-51, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance
Agencies 1948-61, NARA.
139
Stefano Cambi
più alta rispetto a quella che si sarebbe determinata qualora questo
36
programma non fosse esistito».
Nell’agosto del 1950, l’ECA decise di riattivare l’ACMPG (in cui
Paul F. Douglass e Harry A. McBride avevano sostituito Finletter e
Shuster), al fine di vagliare le domande per le garanzie relative ai film
distribuiti in Germania Ovest nel 1951. Tuttavia, come si legge nella
bozza del verbale della prima riunione, la commissione era «molto in
ritardo rispetto alle previsioni». Un problema imprevisto aveva alterato
i piani iniziali. In estate, i funzionari dell’ECA avevano creduto «che il
programma si riferisse ai film la cui distribuzione era prevista per il
1951, con inizio a gennaio»; invece, spiegava il nuovo responsabile
dell’IMG, Albert W. Scott, «il governo tedesco ha anticipato il periodo
coperto da licenza annuale a settembre – in virtù della richiesta da parte
dei
rappresentanti
della
nostra
industria
cinematografica,
insistevano per farla decorrere dall’inizio della stagione».
37
che
Quando
l’ECA fu portata a conoscenza della questione,
«l’amministratore decise di proseguire sulla base della situazione così
com’era in quel momento. Non sapevamo quello che sarebbe successo –
racconta Scott –; pensavamo, a quel tempo, che, nel caso non avessero
cooperato, avremmo considerato l’ipotesi di non elargire tutto quel
denaro. […] Loro dovranno accettare le decisioni della commissione
36
ACMPG to Paul G. Hoffman, April 21, 1950, ACMPG Committee Recommendations
1949-1950, Records Re. Advisory Committee on Motion Picture Guaranties 1948-51, RG
469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
37
Meeting in Prof. Douglas’ Office at American University, September 26, 1950, 10:0012:45, ACMPG/RA - 12 Sept. 23, 1950 Meeting (American University), Records Re.
Advisory Committee on Motion Picture Guaranties 1948-51, RG 469, Records of U.S.
Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
140
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
rispetto ai film selezionati; se non possono operare alcuna sostituzione
38
avendo solamente tre o quattro film approvati, peggio per loro».
Evidentemente i responsabili dell’ECA avevano agito in maniera
impulsiva, sottovalutando la determinazione degli
studios nel
perseguimento dei loro obiettivi commerciali: «I rappresentati
dell’industria cinematografica – riferì Scott ai commissari – sostengono
di essere in ritardo nello stipulare accordi e devono necessariamente
proseguire senza [aspettare, nda] le [nostre, nda] decisioni, a
prescindere all’ottenimento delle garanzie o meno». Il fatto che la
maggior parte delle compagnie stesse sottoponendo «liste di film che
credono noi [dell’ECA, nda] troveremmo idonei», e che sia la MPEA sia
gli Indipendenti si fossero impegnati sulla parola a non inviare quelli
ritenuti dall’ECA del tutto inadeguati, rappresentava poco più che un
pro forma.39 Dopo una «lunga e serrata discussione, considerati i
diversi fattori in gioco», l’ACMPG decise di raccomandare che le
garanzie fossero «elargite nello stesso ammontare dell’anno precedente
e di usare gli stessi standard per la selezione dei film, ma di essere un
poco più rigidi nel considerare i cosiddetti casi-limite».40 Una rottura
definitiva, d’altronde, non era considerata utile da nessuno. All’ECA
erano ancora convinti che «i progetti cinematografici non hanno portato
38
ACMPG/RA - 13, October 17, 1950, ACMPG/RA – 13, Oct. 17, 1950 Meeting (American
University), Records Re. Advisory Committee on Motion Picture Guaranties 1948-51,
RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
39
Cfr. Meeting in Prof. Douglas’ Office at American University, September 26, 1950,
10:00-12:45, ACMPG/RA - 12 Sept. 23, 1950 Meeting (American University), Records Re.
Advisory Committee on Motion Picture Guaranties 1948-51, RG 469, Records of U.S.
Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
40
Record of Action ACMPG, October 17, 1950, ACMPG/RA - 13 Oct. 17, 1950 Meeting
(American University), Records Re. Advisory Committee on Motion Picture Guaranties
1948-51, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
141
Stefano Cambi
tanto beneficio al governo quanto i progetti relativi a libri e riviste, ma
le garanzie ai film stanno portando, a un costo relativamente contenuto,
un miglioramento apprezzabile nella qualità dei film d’evasione
americani mostrati in Germania Ovest». 41 La MPEA considerava
«molto utile per la Germania [Ovest, nda], oggi uno dei più importanti
paesi europei che si affaccia sulla cortina di ferro, in bilico tra l’Est e
l’Ovest, così come per l’industria cinematografica, protrarre il
programma di garanzie per i film. Nonostante i film selezionati
dall’Advisory Committee on Motion Picture Guaranties non siano
sempre quelli che producono i migliori incassi al botteghino – affermò il
presidente Eric Johnston – essi sono generalmente eccellenti dal punto
42
di vista dell’orientamento del popolo tedesco […]».
In apparenza, l’ECA e la MPEA desideravano esportare i film “migliori”,
ma ognuna concepiva diversamente questo parametro. La “ragione di
stato” e la “logica del profitto”, semplicemente, non coincidevano.
Infatti, anche stavolta, non fu semplice per l’ACMPG compilare liste di
film il più possibile equilibrate rispetto ai vari generi. L’elenco
definitivo fu consegnato il 12 febbraio 1951. Nella lettera indirizzata al
nuovo amministratore dell’ECA, William C. Foster, i commissari
anticiparono che avrebbero sottoposto «nel prossimo futuro un altro
rapporto» in cui avrebbero esposto il loro «punto di vista circa l’utilità
di questo programma».43
41
Report of Meeting to Discuss Informational Media Guaranties, from Albert W. Scott,
December 13, 1950, Informational Media Guaranties, Office of the Director Subject
Files, 1949-53, Office of Information, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance
Agencies 1948-61, NARA.
42
Record of Action ACMPG, January 19, 1951, ACMPG/RA-16 Jan. 19, 1951 Meeting
(National Gallery of Art), Records Re. Advisory Committee on Motion Picture
Guaranties 1948-51, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61,
NARA.
43
Per la lista dei lungometraggi raccomandati, cfr. APPENDICE II.
142
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
Alla fine di aprile il dettagliato resoconto sull’attività dell’ACMPG fu
inoltrato a Foster. Di seguito riportiamo il passaggio più significativo:
«I Commissari hanno dovuto lavorare sotto diversi handicap. In primo
luogo hanno potuto considerare solamente quei film sottoposti
dall’industria. […] Secondariamente, la Commissione non aveva alcun
potere di impedire l’invio di un film, neanche qualora pensasse che
questo non fosse “nell’interesse nazionale”. Lo scorso anno la
Commissione ha approvato solo novantatré film e l’industria ne ha
inviati circa centottantacinque. Alcuni dei film che la Commissione ha
approvato non furono inviati dall’industria e diversi di quelli che la
Commissione aveva respinto furono comunque inviati in Germania
[Ovest, nda] dall’industria. […] Il fatto che l’industria abbia inviato
qualsiasi film servisse i suoi scopi pare annullare ogni influenza che la
commissione possa aver avuto. È chiaro che il programma porta
vantaggi all’industria ma, sulla base dell’esperienza di due anni, è
difficile immaginare che il programma abbia portato sufficienti vantaggi
per i contribuenti, o per gli obiettivi della politica estera americana, tali
44
da giustificare la sua prosecuzione».
Il rapporto certificò la posizione di subordinazione dell’ECA nei
confronti di Hollywood, abile a servirsi della “politica cinematografica”
governativa – improvvisata nel quadro del sostegno economico ai
divulgatori non istituzionali del modo di vivere americano – per attuare
la propria “politica aziendale”. Lo scetticismo espresso dall’ACMPG
confermò, inoltre, le perplessità contenute in un dispaccio inviato
qualche giorno prima dal direttore dell’Office of Public Affairs dell’U.S.
High Commissioner for Germany (HICOG) al dipartimento di Stato, in
cui si faceva presente che il massiccio aumento dei film americani in
Germania Ovest aveva suscitato aspre critiche da parte di importanti
personalità della vita pubblica tedesca: «A giudicare dal crescente
44
Report Concerning the Value of the Program, ACMPG to William C. Foster, April 27,
1951, ACMPG Committee Recommendations 1950-1951, Records Re. Advisory
Committee on Motion Picture Guaranties 1948-51, RG 469, Records of U.S. Foreign
Assistance Agencies 1948-61, NARA.
143
Stefano Cambi
numero di rimostranze che arrivano sulla mia scrivania, i tedeschi
vedono in fin troppi film americani una seria e immediata minaccia per
la loro cultura».45 Una serie di aggettivi poco lusinghieri riempivano le
pagine di riviste e giornali:
«“Stereotipati”, “senza senso”, “mediocri” erano termini usati spesso,
con indignazione, per definire i film americani. Si ha l’impressione che
la critica metta in discussione non solo il valore del film dal punto di
vista del divertimento, ma sia permeata da un risentimento generato da
46
un prodotto considerato un’offesa all’intelligenza dello spettatore».
La cosa più preoccupante, dal punto di vista dei funzionari dell’HICOG,
risiedeva nel fatto che
«tali critiche erano opera non solo di gruppi anti-americani. Tedeschi
filo-statunitensi criticavano la rappresentazione che questi film davano
degli Stati Uniti quale paese caratterizzato da violenza sadica,
criminalità, una morale sessuale libertina, e da uno stile di vita comodo
e superficiale. Il fatto che tale rappresentazione sia falsa – sostenevano –
non è assolutamente evidente ai frequentatori dei cinema, che credono a
47
ciò che vedono».
Pochi giorni dopo l’arrivo del preoccupante dispaccio da Francoforte, al
segretario di Stato giunse un secondo rapporto in cui era sottolineata
l’insoddisfazione della Motion Picture Association of America (MPAA),
rappresentata in Germania Ovest dalla MPEA, per l’apporto delle
autorità americane durante le trattative con i rappresentanti tedeschi sul
numero delle licenze d’importazione da elargire durante la stagione
45
Dispatch No. 3186, Poor quality of American films distributed on the German
economy, from HICOG, Frankfort to Department of State, Washington, April 4, 1951,
ACMPG Correspondence and Memoranda, Records Re. Advisory Committee on Motion
Picture Guaranties 1948-51, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 194861, NARA.
46
Ibid.
47
Ibid.
144
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
1950/51. Un simile atteggiamento era considerato, dai vertici dell’ECA,
al quale il dipartimento di Stato aveva girato tutte queste
comunicazioni, un’ulteriore, chiara dimostrazione della «mancanza di
cooperazione della MPAA in Germania [Ovest, nda]». Malgrado fosse
«perfettamente cosciente del desiderio del governo americano di veder
proiettati in Germania Ovest film americani che non danneggino la
statura morale e politica del paese agli occhi di una popolazione
europea
sottoposta
alla
pressione
diretta
del
comunismo»,
l’associazione di categoria pareva focalizzata esclusivamente sui suoi
interessi immediati:
«L’industria cinematografica non ha esitato a inviare in Germania Ovest
film considerati dall’ACMPG inadatti dal punto di vista della politica
statunitense. Secondo il Sig. John McCarthy, della MPAA, questi film
non garantiti producono un giro d’affari assai più alto rispetto a quelli
che ricevono le garanzie dell’ECA. McCarthy ha affermato, in una
recente conversazione telefonica, che una media compresa tra i due e i
quattro milioni di tedeschi occidentali vede ciascuno dei film garantiti
dall’ECA, mentre [una media, nda] dai quattro a sei milioni, o circa il
48
50% in più, vede i film non garantiti».
Neanche la prospettiva dell’impossibilità di convertire la valuta aveva
scoraggiato i magnati di Hollywood. «Vale la pena notare», continuava
la nota preparata per il direttore dell’Office of Information dell’ECA,
Robert. R. Mullen, «che l’industria cinematografica ha inviato questi
film non garantiti senza avere allora la benché minima speranza di
48
Memorandum: Termination of Currency Conversion Guaranties for United States
Motion Picture Exhibited in Western Germany, from Gilbert P. Simons, to Robert R.
Mullen, April 24, 1951, Informational Media Guaranties, Office of the Director Subject
Files, 1949-53, Office of Information, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance
Agencies 1948-61, NARA.
145
Stefano Cambi
recuperare alcuna parte dei dollari derivanti dai profitti prodotti». 49
Questa rivelazione sembra contraddire quanto affermato da Guback,
che riconduce alle facilitazioni introdotte con l’IMG il netto aumento dei
film americani in circolazione in Germania Ovest dopo la stagione del
1948/49.50 In realtà, non è possibile stabilire con certezza un rapporto di
causa-effetto, o la misura in cui tale incremento sia effettivamente
dipeso dalla concessione delle garanzie. Comunque, a prescindere da
questo dato numerico, appare importante evidenziare che la
ricostruzione descritta sembra mettere in dubbio il merito dell’assunto
dello storico della cultura, per il quale «lo stimolo a distribuire scaturì
dalla disponibilità di dollari, e la disponibilità di dollari originava dal
bisogno di propaganda». 51 Più precisamente, la disponibilità di dollari
derivava soprattutto dal bisogno di influenzare le scelte di distribuzione
o, in altri termini, dalla necessità di applicare una censura non attuabile
per vie ufficiali. La paura dei funzionari americani per l’impatto
psicologico dei film che la MPEA intendeva distribuire sembra essere,
infatti, la vera costante che caratterizza, in modo più o meno evidente,
tutti i documenti d’archivio rinvenuti. E, non a caso, la palese
incapacità di condizionare le scelte degli studios, sempre più “garantiti”
49
Ibid.
Cfr. TH. GUBACK, The International Film Industry: Western Europe and America
Since 1945, Bloomington, Indiana University Press, 1969, pp. 133-134. Successivamente,
Guback ha parzialmente rivisto la sua tesi, asserendo: «In virtù del programma IMG, così
come del rafforzamento dell’economia tedesca preannunciante l’imminente possibilità di
convertire i marchi direttamente in dollari, gli interessi dei distributori americani
cambiarono. Mentre negli anni immediatamente successivi alla guerra essi limitarono
decisamente le loro esportazioni verso il mercato tedesco, la loro nuova politica divenne
quella di esportare quanti più film fosse possibile mostrare con profitto». GUBACK,
Shaping the Film Business in Postwar Germany, cit., p. 261.
51
Ibid.
50
146
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
dal sollevamento economico della Germania Ovest, sarà all’origine
della sospensione del programma in questo paese.
L’intraprendenza del cartello hollywoodiano era stata ulteriormente
incoraggiata dalla notizia che, in virtù della licenza 49/51 promulgata
dal Council of the Allied High Commission (HICOM) il 2 marzo 1951,
sarebbe stato possibile per le case cinematografiche trasferire i loro
marchi accumulati fuori dalla Germania Ovest. Per quanto il tasso di
cambio fosse decisamente meno favorevole rispetto a quello offerto
dall’ECA (dodici centesimi di dollaro contro ventiquattro per un marco
tedesco), il mercato offriva comunque un’alternativa alle compagnie.
Queste non intendevano, tuttavia, rinunciare alle garanzie pattuite con
l’ECA. Il desolante rapporto inviato dall’HICOG, in cui i film
hollywoodiani erano ritenuti un fattore negativo per le relazioni
tedesco-americane, e la critica relazione fornita dall’ACMPG, indicante
l’effettiva impossibilità di incidere sulla qualità artistica e morale dei
film americani diretti nella Germania Ovest, avevano insinuato seri
dubbi negli amministratori dell’IMG circa l’opportunità di elargire i due
milioni e mezzo di dollari pendenti per i cento film approvati con
riferimento al periodo compreso tra il settembre 1950 e l’agosto 1951.
Altrettanto stringente era considerata la questione del se e su quali basi
mantenere in piedi il programma l’anno successivo. 52 Il quadro della
52
Cfr. Memorandum: Consequences of Germany Making Dollars Available to Motion
Picture Companies, from Gilbert P. Simons, to Milton Quint, Office of the General
Counsel, Paul Green, Office of the Controller, April 5, 1951; Memorandum: Summation
on German Movie Situation, from Robert L. Mullen, to William C. Foster, May 22, 1951;
Memorandum: German Movie Guaranties, from Robert R. Mullen to William C. Foster,
June 8, 1951; Robert R. Mullen to Alvin C. Roseman, November 5, 1951, Informational
Media Guaranties, Office of the Director Subject Files, 1949-53, Office of Information,
RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
147
Stefano Cambi
situazione divenne ancor più complesso quando, all’inizio di maggio
1951, la Germania Ovest sottoscrisse il General Agreement on Tariffs
and Trade (GATT), in base al quale sarebbero state rimosse tutte le
barriere all’importazione dei film, posto che i cinema locali riservassero
una frazione del tempo della programmazione (massimo il 27%) a
quelli di produzione tedesca. La ratifica da parte dal parlamento di
Bonn dell’accordo raggiunto durante la conferenza di Torquay, avallato
pienamente dalle grandi compagnie di Hollywood (che, a quel punto,
sarebbero state libere di distribuire un numero illimitato di film nel
quadro delle percentuali di tempo di programmazione fissate) era
prevista entro l’inizio dell’autunno e, secondo i funzionari dell’ECA,
avrebbe avuto quale «risultato più probabile […] quello di eliminare
definitivamente qualsiasi minima influenza l’ACMPG […] possa aver
esercitato […] sui film americani mostrati in Germania Ovest». 53 La
notizia che, su insistenza dei produttori americani, il governo tedesco
occidentale aveva incrementato il numero delle licenze assegnate agli
statunitensi per l’anno corrente da centosessanta a duecento, procurò
ulteriore inquietudine. Al di là della stupefacente mancanza di
coordinamento tra gli attori istituzionali (informazioni su aspetti così
rilevanti ci saremmo aspettati giungessero da Bonn o Francoforte
piuttosto che dalla rivista «Variety»), la reazione di fronte all’accordo
dei funzionari dell’ECA, per i quali esso «indica chiaramente l’interesse
commerciale dell’industria cinematografica statunitense a mostrare in
53
Memorandum: Motion Picture Guaranty Program, from Gilbert P. Simons, to Robert
R. Mullen, May 8, 1951, Informational Media Guaranties, Office of the Director Subject
Files, 1949-53, Office of Information, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance
Agencies 1948-61, NARA.
148
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
Germania [Ovest, nda] film che non sono coperti dalle garanzie
dell’ECA», risulta alquanto significativa: l’ipotetico aumento dei film in
circolazione «indebolisce ulteriormente qualsiasi lieve influenza
l’ACMPG possa aver avuto sulla qualità dei film americani mostrati
quest’anno nel paese».54 Inizialmente, fu considerata l’ipotesi di
annullare la stipula dei contratti di garanzia.55 Tuttavia, dopo un
incontro con i rappresentanti della MPAA/MPEA, l’idea fu ufficialmente
abbandonata, principalmente in considerazione del fatto che le
compagnie avevano ormai operato le loro scelte distributive sapendo di
poter contare sull’assistenza dell’ECA, ragion per cui risultava, a quel
punto, problematico tirarsi indietro. Niente era stato comunque deciso
in merito all’eventuale continuazione del programma l’anno successivo,
questione la cui discussione fu rinviata a un altro incontro. 56 Questo si
tenne all’inizio di luglio. L’ECA era quanto mai determinata a porre
54
Exhibit D: “U.S. Distrib[utor]s, Via MPAA, Win Victory In West Germany on Film
Imports”, by G.F. GASE, in «Variety», May 16, 1950 [1951], Memorandum: Termination
of Currency Conversion Guaranties for United States Motion Picture Exhibited in
Western Germany, from Gilbert P. Simons, to Robert R. Mullen, April 24, 1951,
(Addendum, May 21, 1951), Informational Media Guaranties, Office of the Director
Subject Files, 1949-53, Office of Information, RG 469, Records of U.S. Foreign
Assistance Agencies 1948-61, NARA.
55
Cfr. Memorandum: Motion Picture Guaranty Program, from Gilbert P. Simons, to
Robert R. Mullen, May 8, 1951; Memorandum: Motion Picture Guaranties, from Gilbert
P. Simons to Robert R. Mullen, May 22, 1951; Memorandum: Summation on German
Movie Situation, from Robert L. Mullen, to William C. Foster, May 22, 1951,
Informational Media Guaranties, Office of the Director Subject Files, 1949-53, Office of
Information, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
56
Cfr. Memorandum: German Movie Guaranties, from Robert R. Mullen to William C.
Foster, June 8, 1951, Informational Media Guaranties, Office of the Director Subject
Files, 1949-53, Office of Information, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance
Agencies 1948-61, NARA.
149
Stefano Cambi
termine al programma.57 I rappresentanti degli studios non cercarono di
negare le premesse da cui tale intendimento nasceva. Nella circostanza
ci si limitò a certificare ciò che era ormai sancito dai fatti:
«Non vi è modo alcuno di bloccare il fluire in Germania [Ovest, nda] di
film dannosi. Nel corso della riunione è stato riconosciuto che il
problema corrente è l’esatto contrario di quello che l’ECA si trovò
originariamente ad affrontare, quando si temeva che nessun buon film
sarebbe giunto in Germania [occidentale, nda] senza il supporto delle
sue garanzie sulla convertibilità. Tutti i presenti concordarono sul fatto
che, se anche l’ECA fosse scomparsa quella notte, le compagnie
avrebbero continuato a inviare in Germania [Ovest, nda] qualsiasi film
58
reputassero utile a produrre profitti».
Malgrado ciò, Joyce O’Hara (della MPAA/MPEA) e gli altri
rappresentanti dell’industria s’impegnarono a fornire una soluzione
rispetto alla questione del come tenere i “film dannosi” fuori dal
mercato tedesco, oltre a fornire elementi per confutare le conclusioni
dell’ACMPG circa lo scarso effetto delle garanzie sull’innalzamento
della qualità dei film distribuiti.59 Il tutto nella speranza di riuscire a
convincere l’ECA a protrarre l’assistenza finanziaria per un altro anno
ancora, seppur su basi differenti. Alla fine di ottobre, a Washington, si
tenne l’ennesimo incontro. John G. McCarthy recapitò la proposta
scritta della MPAA/MPEA quale base per proseguire i negoziati sulle
garanzie coprenti il periodo dal primo settembre 1951 al 31 agosto
57
Memorandum: Execution of Currency Conversion Contracts Now Pending with U.S.
Film Companies, and Continuation of This Program Next Year, from Robert R. Mullen to
William C. Foster, June 1, 1951, Informational Media Guaranties, Office of Information –
Office of the Director Subject Files, 1949-53, RG 469, Records of U.S. Foreign
Assistance Agencies 1948-61, NARA.
58
Memorandum: Meeting with Joyce O’Hara of MPAA, from Gilbert P. Simons to Robert
R. Mullen, July 2, 1951, Informational Media Guaranties, Office of Information – Office
of the Director Subject Files, 1949-53, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance
Agencies 1948-61, NARA.
59
Cfr. ibid.
150
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
1952. Dopo averla letta, l’allora responsabile dell’Informational Media
Guaranties Branch, Gilbert P. Simons, si diceva “attonito” per la sua
inconsistenza. La proposta glissava clamorosamente la questione della
non dipendenza dell’industria dagli aiuti dell’ECA, presupposto
giuridico per la concessione degli stessi; inoltre, lasciava le prerogative
in fatto di selezione pressoché invariate e quasi interamente a
discrezione degli studios, senza prevedere, come evidentemente
auspicato, alcuna contropartita per l’ECA nel caso i film risultassero
offensivi per le popolazioni straniere. Preso atto degli intendimenti
della controparte, l’ECA decise di interrompere il programma in
Germania Ovest. Tuttavia, per ragioni di sensibilità diplomatica,
l’annuncio della cessazione sarebbe stato dato in contemporanea con
quello della probabile attivazione di un nuovo programma in
Jugoslavia, in procinto di concludere un accordo bilaterale in base al
quale era prevista la distribuzione nel paese di una trentina di film
americani.60 Il Mutual Security Act, varato a ottobre, aveva, infatti,
autorizzato la possibilità di estendere l’IMG a nuovi territori oltre a
quelli compresi nel piano Marshall.61
60
Cfr. Memorandum: Motion Picture Program, from Gilbert P. Simons to Robert R.
Mullen, December 13, 1951; John G. McCarthy to Gilbert Simon[s], November 5, 1951;
John G. McCarthy to Gilbert Simons, November 13, 1951; Simons, no title/date,
Informational Media Guaranties, Office of Information – Office of the Director Subject
Files, 1949-53, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
Guback sostiene, presumibilmente sulla base della testimonianza resa da un funzionario
addetto alla stipula dei contratti (rimasto, per sua stessa volontà, anonimo), che l’ultimo
contratto di garanzia con l’industria cinematografica fu siglato il 28 febbraio 1953. Cfr.
GUBACK, The International Film Industry, cit., p. 133.
61
Cfr. Memorandum: Informational Media Guaranty Program, from Milton Quint to
Robert R. Mullen, October 25, 1951, Informational Media Guaranties, Office of
Information – Office of the Director Subject Files, 1949-53, RG 469, Records of U.S.
Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
151
Stefano Cambi
Per concludere, molti negli ambienti governativi avevano creduto
nella possibilità di poter presentare «una completa e corretta immagine
degli Stati Uniti» attraverso l’uso di mass media non-governativi e la
cooperazione con l’industria dell’informazione statunitense in un’ottica
per cui, come spiega il responsabile per la politica estera culturale del
dipartimento di Stato, John M. Begg, con l’avvento della guerra fredda
in Europa e la maggiore presa di coscienza da parte delle imprese
americane della loro responsabilità, «la vera “Voce dell’America” può
divenire e sta divenendo un complesso di voci, governative e non. Il
ruolo del governo è sempre più quello di dirigere il coro, almeno in
misura tale da far sì che tutti i membri cantino la stessa canzone, per
quanto parti differenti».62 Seguendo la falsariga di questa espressione
metaforica, si può dire che l’IMG sia stato usato per limitare le
“stonature”. L’opuscolo informativo dell’ECA precisava che «non è una
questione di censura, giacché l’ECA non è nella condizione di proibire
alcun media, […] ma di garantire o meno un’assistenza finanziaria […]
a vantaggio di media su cui l’amministratore ha un positivo dovere di
selezione».63 A prescindere dalla formula giuridica adoperata, l’IMG
aveva progressivamente assunto, relativamente ai film commerciali
distribuiti dalla MPEA in Germania Ovest, una connotazione
effettivamente
62
“discriminatoria”.
Attraverso
i
dollari
messi
a
“Cooperation With Private Enterprise”, John M. Begg to Chairman, June 10, 1948,
pp. 1-2, State - Overseas Information [2 of 2], PAPERS OF HARRY S. TRUMAN – SMOF:
Charles W. Jackson Files – Assistant to the Assistant to the President File, 1948 – 1952,
HTLM.
63
ECA, Guaranties for Informational Media under the Economic Cooperation Act of
1948 as amended, Information for Applicants, June 30, 1949, ACMPG Correspondence
and Memoranda, Records Re. Advisory Committee on Motion Picture Guaranties 194851, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61, NARA.
152
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
disposizione dal Congresso, le autorità americane a Washington e
Francoforte hanno cercato di condizionare Hollywood senza ledere, se
non altro direttamente, il principio della libertà d’espressione,
tradizionalmente considerato sacro. Tale conclusione spinge a
formulare un’ulteriore congettura circa la possibilità che il caso tedesco
abbia rappresentato, in questo senso, un precedente. Sul finire del 1952,
la Special Subcommittee (of the Committee on Foreign Relations) on
Overseas Information Programs, incaricata di indagare i vari aspetti
legati alla trasmissione dell’informazione dagli Stati Uniti verso
l’estero, raccolse resoconti da avamposti americani in tutto il mondo in
cui erano avanzate forti perplessità nei confronti di molti dei film
commerciali esportati, ritenuti deleteri per la reputazione del paese. Tra
le testimonianze rese di fronte alla commissione presieduta dal senatore
Bourke B. Hickenlooper, di particolare interesse appare quella di Julien
Bryan, che aveva lavorato dal 1941 al programma d’informazione
statunitense (prima per il Coordinator of Inter-American Affairs e poi
per il dipartimento di Stato), il quale fornì la seguente spiegazione in
merito alla natura di certi inconvenienti:
«È facile criticare Hollywood dall’esterno. Ma oggi i migliori film di
Hollywood rappresentano indubitabilmente la nostra migliore
propaganda all’estero. E dove sono adesso? In larga misura i nostri
migliori film non sono oggi esportati in molte aree critiche del mondo a
causa della carenza di dollari. Alcuni riescono a passare, ma limitati nel
numero e spesso i peggiori, non i migliori, di questi film di
64
Hollywood».
64
Statement of Julien Bryan, Overseas Information Program of the United States,
Hearings before a Subcommittee of the Committee on Foreign Relations – United States
Senate, 83° Congress, I Session, April 23, 1953, Washington D.C., U.S. Government
Printing Office, 1953, p. 1383.
153
Stefano Cambi
Su
scala
globale,
fino
alla
metà
del
1966,
le
compagnie
cinematografiche americane ricevettero, attraverso l’IMG, una copertura
finanziaria pari a circa sedici milioni di dollari.65 Non sembra
improbabile, alla luce di quanto esposto, che i fondi del programma
siano stati impiegati dai funzionari americani in un’ottica soprattutto
“difensiva”, specificamente, per condizionare una rappresentazione
cinematografica degli Stati Uniti non sempre allineata con quella
“ufficiale”.
65
Cfr. GUBACK, Shaping the Film business in postwar Germany, cit., p. 261.
154
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
APPENDICE I
La lista comprendeva:
per la 20th Century-Fox:
-
Come to the Stable (Le due suore, HENRY KOSTER, 1949)
How Green Was My Valley (Com’era verde la mia valle, JOHN FORD, 1941)
Leave Her to Heaven (Femmina folle, JOHN M. STAHL, 1945)
Down To the Sea in Ships (Naviganti coraggiosi, HENRY HATHAWAY, 1949)
The Black Swan (Cigno nero, HENRY KING, 1942)
Blood and Sand (Sangue e arena, ROUBEN MAMOULIAN, 1941)
Prince of Foxes (Il principe delle volpi, HENRY KING, 1949)
My Friend Flicka (Flicka, un cavallo per amico, HAROLD D. SHUSTER, 1943)
I Was a Male War Bride (Ero uno sposo di guerra, HOWARD HAWKS, 1949)
Kiss of Death (Il bacio della morte, HENRY HATHAWAY, 1947)
The Street With No Name (La strada senza nome, WILLIAM KEIGHLEY, 1948)
Cry of the City (L’urlo della città, ROBERT SIODMAK, 1948)
Buffalo Bill (Buffalo Bill, WILLIAM A. WELLMAN, 1944);
per la RKO:
-
Mr. Blandings Builds His Dream House (La casa dei nostri sogni, H.C.
POTTER, 1948)
Love Affair (Un grande amore, LEO MCCAREY, 1939)
The Woman in the Window (La donna del ritratto, FRITZ LANG, 1944)
The Fugitive (La croce di fuoco, JOHN FORD, 1947)
The Informer (Il traditore, JOHN FORD, 1935)
The Last Days of Pompei (Gli ultimi giorni di Pompei, ERNEST B.
SCHOEDSACK, 1935)
Joan of Arc (Giovanna d’Arco, VICTOR FLEMING, 1948)
Divided Opinion, Top Hat (Cappello a cilindro, MARK SANDRICH, 1935)
The Window (La finestra socchiusa, TED TETZLAFF, 1949)
Snow White [and the Seven Dwarfs] (Biancaneve e i sette nani, WILLIAM
COTTRELL, DAVID HAND, WILFRED JACKSON, LARRY MOREY, PERCE
PEARCE, BEN SHARPSTEEN, 1937)
Bambi (Bambi, JAMES ALGAR, SAMUEL ARMSTRONG, DAVID HAND, GRAHAM
HEID, BILL ROBERTS, PAUL SATTERFIELD, NORMAN WRIGHT, 1942)
Wuthering Heights (Cime tempestose, WILLIAM WYLER, 1939)
My Foolish Heart (Questo mio folle cuore, MARK ROBSON, 1949);
per la Paramount:
-
The Heiress (L’ereditiera, WILLIAM WYLER, 1949)
The Uninvited (La casa sulla scogliera, LEWIS ALLEN, 1944)
And Now Tomorrow (Il grande silenzio, IRVING PICHEL, 1944)
Monsieur Beaucaire (n.d., GEORGE MARSHALL, 1946)
The Paleface (Viso pallido, NORMAN Z. MCLEOD, 1948)
155
Stefano Cambi
-
The Road to Zanzibar (Avventura a Zanzibar, VICTOR SCHERTZINGER, 1941)
Double Indemnity (La fiamma del peccato, BILLY WILDER, 1944)
California (Vecchia California, JOHN FARROW, 1947)
The Plainsman (La conquista del West, CECIL B. DEMILLE, 1936)
Reap the Wild Wind (Vento selvaggio, CECIL B. DEMILLE, 1942);
per la Loew’s:
-
Fiesta (n.d., RICHARD THORPE, 1947)
Rage in Heaven (Follia, W.S. VAN DYKE, 1941)
Undercurrent (Tragico segreto, VINCENTE MINNELLI, 1946)
The Good Earth (La buona terra, SIDNEY FRANKLIN, 1937)
A Date With Judy (Così sono le donne, RICHARD THORPE, 1948)
Bathing Beauty (Bellezze al bagno, GEORGE SIDNEY, 1944)
[The] Merry Widow (La vedova allegra, ERNST LUBITSCH, 1934)
Lassie Come Home (Torna a casa Lassie!, FRED M. VILCOX, 1943)
A Night at the Opera (Una notte all’opera, SAM WOOD, 1935);
per la Warner Brothers:
-
Possessed (Anime in delirio, CURTIS BERNHARDT, 1947)
Dark Victory (Tramonto, EDMUND GOULDING, 1939)
[The] Hasty Heart (Cuore solitario, VINCENT SHERMAN, 1949)
Under Capricorn (Il peccato di Lady Considine, ALFRED HITCHCOCK, 1949)
Look for the Silver Lining (La vita a passo di danza, DAVID BUTLER, 1949)
[The] Inspector General (L’ispettore generale, HENRY KOSTER, 1949)
Conflict (Nebbie, CURTIS BERNHARDT, 1945)
Key Largo (L’isola di corallo, JOHN HUSTON, 1948);
per la Universal:
-
The Suspect (Quinto non ammazzare!, ROBERT SIODMAK, 1944)
Phantom Lady (La donna fantasma, ROBERT SIODMAK, 1944)
[The] Dark Mirror (Lo specchio scuro, ROBERT SIODMAK, 1946)
Letter from an Unknown Woman (Lettera da una sconosciuta, MAX OPHULS,
1948)
Ride ’Em Cowboy (Gianni e pinotto tra i cow boys, ARTHUR LUBIN, 1942)
The Spoilers (I cacciatori dell’oro, RAY ENRIGHT, 1942)
Ali Baba and the Forty Thieves (Alì Babà e i 40 ladroni, ARTHUR LUBIN,
1944)
The Invisible Man (L’uomo invisibile, JAMES WHALE, 1933);
per la Republic:
-
156
The Red Pony (La valle lunga, LEWIS MILESTONE, 1949)
Moonrise (La luna sorge, FRANK BORZAGE, 1948)
The Wake of the Red Witch (La strega rossa, EDWARD LUDWIG, 1948)
Macbeth (Macbeth, ORSON WELLES, 1948)
Concerto (Non ti appartengo più, FRANK BORZAGE, 1946)
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
Man of Conquest (Cavalcata ardente, GEORGE NICHOLS JR., 1939)
Rock Island Trail (Frecce avvelenate, JOSEPH KANE, 1950);
per la Columbia:
-
Only Angels Have Wings (Avventurieri dell’aria, HOWARD HAWKS, 1939)
[The] Bandit of the Sherwood Forest (Il figlio di Robin Hood, HENRY LEVIN,
GEORGE SHERMAN, 1946)
[The] Black Arrow (La freccia nera, GORDON DOUGLAS, 1948)
Cover Girl (Fascino, CHARLES VIDOR, 1944)
The Desperadoes (Desperados, CHARLES VIDOR, 1943)
Lost Horizon (Orizzonte perduto, FRANK CAPRA, 1937);
per la United Artist:
-
Carnegie Hall (Sinfonie eterne, EDGAR G. ULMER, 1947)
City Lights (Luci della città, CHARLES CHAPLIN, 1931)
Stagecoach (Ombre rosse, JOHN FORD, 1939)
Johnny Holiday (Prigioniero del male, WILLIS GOLDBECK, 1949);
per la Monogram:
-
It Happened on Fifth Avenue (Accade nella quinta strada, ROY DEL RUTH,
1947)
Sunbonnet Sue (n.d., RALPH MURPHY, 1945)
Sixteen Fathoms Deep (Pescatori di spugne, ARMAND SCHAEFER, 1934);
per George J. Schaefer:
-
Champion (Il grande campione, MARK ROBSON, 1949)
The Men (Il mio corpo ti appartiene, FRED ZINNEMANN, 1950);
per Samuel Goldwyn:
-
The Hurricane (Uragano, JOHN FORD, 1937)
The Adventures of Marco Polo (Uno scozzese alla corte del Gran Khan – Le
avventure di Marco Polo, ARCHIE MAYO, 1938);
per David O. Selznick:
-
Rebecca (Rebecca – La prima moglie, ALFRED HITCHCOCK, 1940)
Spellbound (Io ti salverò, ALFRED HITCHCOCK, 1945);
per la Eagle Lion:
-
He Walked by Night (Egli camminava nella notte, ALFRED L. WERKER, 1948)
Northwest Stampede (L’amazzone domata, ALBERT S. ROGELL, 1948);
per la Motion Picture Investors:
157
Stefano Cambi
-
Red River (Fiume rosso, HOWARD HAWKS, ARTHUR ROSSON, 1948);
per Edward Small:
-
The Man in the Iron Mask (La maschera di ferro, JAMES WHALE, 1939);
per Franchot Tone:
-
The Man on the Eiffel Tower (L’uomo della torre Eiffel, BURGESS MEREDITH,
1949).
FONTE: ACMPG to Paul G. Hoffman, April 21, 1950, ACMPG Committee
Recommendations 1949-1950, Records Re. Advisory Committee on Motion Picture
Guaranties 1948-51, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61,
NARA.
158
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
APPENDICE II
Lista dei lungometraggi raccomandati dall’ACMPG il 12 febbraio 1951:
per la Columbia:
-
Jolson Sings Again (Non c’è passion più grande, HENRY LEVIN, 1949)
Woman of Distinction (Lo scandalo della sua vita, EDWARD BUZZELL, 1950)
No Sad Song for Me (Non siate tristi per me, RUDOLPH MATÉ, 1950)
The Doolins of Oklahoma (Solo contro il mondo, GORDON DOUGLAS, 1950)
The Man from Colorado (Non si può continuare a uccidere, HENRY LEVIN,
1948)
[The] Fuller Brush Girl (Accidenti che ragazza!, LLOYD BACON, 1950);
per la Eagle Lion:
-
Destination Moon (Uomini sulla luna, IRVING PICHEL, 1950)
Young Lovers o Never Fear (n.d., IDA LUPINO, 1949)
The Second Face (n.d., JACK BERNHARD, 1950)
The Sun Sets at Down (n.d., PAUL SLOANE, 1950);
per Samuel Goldwyn:
-
The Westerner (L’uomo del West, WILLIAM WYLER, 1940)
Our Very Own (Noi che ci amiamo, DAVID MILLER, 1950)
Roseanna McCoy (La morte aldilà del fiume, IRVING REIS, 1949);
per la Loew’s – MGM:
-
The Barkleys of Broadway (I Barkleys di Broadway, CHARLES WALTERS,
1949)
Anchors Aweigh (Due marinai e una ragazza (canta che ti passa), GEORGE
SIDNEY, 1945)
[The] Wizard of Oz (Il mago di Oz, VICTOR FLEMING, 1939)
Father of the Bride (Il padre della sposa, VINCENTE MINNELLI, 1950)
Luxury Liner (Crociera di lusso, RICHARD WHORF, 1948)
Ambush (L’imboscata, SAM WOOD, 1950)
Kismet (n.d., WILLIAM DIETERLE, 1944)
Neptune’s Daughter (La figlia di Nettuno, EDWARD BUZZELL, 1949)
On an Island With You (Su di un’isola con te, RICHARD THORPE, 1948);
per la Monogram:
-
Blue Grass of Kentucky (n.d., WILLIAM BEAUDINE, 1950)
Lady, Let’s Dance (n.d., FRANK WOODRUFF, 1944)
159
Stefano Cambi
-
Mutiny in the Big House (Gli ammutinati, WILLIAM NIGH, 1939)
Silver Skates (n.d., LESSLIE GOODWINS, 1943)
County Fair (n.d., WILLIAM BEAUDINE, 1950)
Father Makes Good (n.d., JEAN YARBROUGH, 1950);
per la Paramount:
-
The Furies (Le furie, ANTHONY MANN, 1950)
The Perils of Pauline (La storia di Pearl White, GEORGE MARSHALL, 1947)
Sorrowful Jones (Come divenni padre, SIDNEY LANFIELD, 1949)
Copper Canyon (Le frontiere dell’odio, JOHN FARROW, 1950)
Sorry, Wrong Number (Il terrore corre sul filo, ANATOLE LITVAK, 1948)
September Affair (Accadde in settembre, WILLIAM DIETERLE, 1944)
Unconquered (Gli invincibili, CECIL B. DEMILLE, 1947)
Reap the Wild Wind (Vento selvaggio, CECIL B. DEMILLE, 1942);
per la Republic:
-
Dark Command (Il generale Quantrill, RAOUL WALSH, 1940)
California Passage (Il sentiero degli Apaches, JOSEPH KANE, 1950)
Driftwood (Fiore selvaggio, ALLAN DWAN, 1947)
Bill and Coo (n.d., DEAN RIESNER, 1948);
per la RKO:
-
Cinderella (Cenerentola, CLYDE GERONIMI, WILFRED JACKSON, HAMILTON
LUSKE, 1950)
Pinocchio (Pinocchio, NORMAN FERGUSON, T. HEE, WILFRED JACKSON, JACK
KINNEY, HAMILTON LUSKE, BILL ROBERTS, BEN SHARPSTEEN, 1940)
Station West (La città della paura, SIDNEY LANFIELD, 1948)
Secret Life of Walter Mitty (Sogni proibiti, NORMAN Z. MCLEOD, 1947)
White Tower (La torre bianca, TED TETZLAFF, 1950)
It’s a Wonderful Life (La vita è meravigliosa, FRANK CAPRA, 1946)
Savage Splendor (Continente nero, LEWIS COTLOW, ARMAND DENIS, 1949)
The Spanish Main (Nel mare dei Caraibi, FRANK BORZAGE, 1945)
Tarzan and the Hunters (Tarzan e i cacciatori bianchi, KURT NEUMANN,
1947);
per George J. Schaefer:
-
Champion, The Men (confermati);
per David O. Seznick:
-
160
The Adventures of Tom Sawyer (Le avventure di Tom Sawyer, NORMAN
TAUROG, 1938)
Hollywood e l’Informational Media Guaranty Program
-
The Paradine Case (Il caso Paradine, ALFRED HITCHCOCK, 1947)
Rebecca, Spellbound (confermati);
per la 20th Century-Fox:
-
Panic in the Streets (Bandiera gialla, ELIA KAZAN, 1950)
Cheaper by the Dozen (Dodici lo chiamano papa, WALTER LANG, 1950)
Captain from Castile (Il capitano di Castiglia, HENRY KING, 1947)
Slattery’s Hurricane (Furia dei tropici, ANDRÉ DE TOTH, 1949)
Green Grass of Wyoming (I verdi pascoli del Wyoming, LOUISE KING, 1948)
Thieves’ Highway (I corsari della strada, JULES DASSIN, 1949)
Thunderhead (Il figlio del fulmine, LOUISE KING, 1945)
Heaven Can Wait (Il cielo può attendere, ERNST LUBITSCH, 1943)
The Dolly Sisters (Donne e diamanti, IRVING CUMMINGS, 1945)
The Foxes of Harrow (La superba creola, JOHN M. STAHL, 1947)
Mother Wore Tights (Come nacque il nostro amore, WALTER LANG, 1947)
Whirlpool (Il segreto d’una donna, OTTO PREMINGER, 1949)
Yellow Sky (Cielo giallo, WILLIAM A. WELLMAN, 1948);
per la United Artists:
-
Carnegie Hall (confermato)
The Big Wheel (La pista di fuoco, EDWARD LUDWIG, 1949)
City Lights (confermato)
Cyrano de Bergerac (Cirano de Bergerac, MICHAEL GORDON, 1950)
The Fabulous Dorseys (L’America dei Dorsey, ALFRED E. GREEN, 1947)
Johnny Holiday, Stagecoach (confermati)
Ellen (La seconda moglie, JAMES V. KERN, 1950);
per la Universal:
-
One Touch of Venus (Il bacio di Venere, WILLIAM A. SEITER, 1948)
Francis (Francis il mulo parlante, ARTHUR LUBIN, 1950)
The Lady Gambles (La roulette, MICHAEL GORDON, 1949)
Johnny Stool Pigeon (Cocaina, WILLIAM CASTLE, 1949)
A Woman’s Vengeance (Il sorriso della Gioconda, ZOLTAN KORDA, 1948)
Harvey (Harvey, HENRY KOSTER, 1950)
Louisa (Amo Luisa disperatamente, ALEXANDER HALL, 1950)
The Milkman (Il lattaio bussa una volta, CHARLES BARTON, 1950)
Singapore (Singapore, JOHN BRAHM, 1947)
Woman on the Run (Il mistero del marito scomparso, NORMAN FOSTER, 1950)
Bagdad (Bagdad, CHARLES LAMONT, 1949);
per la Warner Brothers:
161
Stefano Cambi
-
Dark Passage (La fuga, DELMER DAVES, 1947)
The Prince and the Pauper (Il principe e il povero, WILLIAM KEIGHLEY, 1937)
My Dream is Yours (Musica per i tuoi sogni, MICHAEL CURTIZ, 1949)
Young Man With a Horn (Chimere, MICHAEL CURTIZ, 1950)
Arsenic and Old Lace (Arsenico e vecchi merletti, FRANK CAPRA, 1944)
Jezebel (Figlia del vento, WILLIAM WYLER, 1938)
Life With Father (Vita col padre, MICHAEL CURTIZ, 1947)
Private Lives of Elizabeth & Essex (Il conte di Essex, MICHAEL CURTIZ, 1939)
Now Voyager (Perdutamente tua, IRVING RAPPER, 1942)
Charge of the Light Brigade (La carica dei seicento, MICHAEL CURTIZ, 1936)
The Unfaithful (Le donne erano sole, VINCENT SHERMAN, 1947);
per gli Independenti:
-
Guilty of Treason (Colpevole di tradimento, FELIX E. FEIST, 1950)
Heaven Only Knows o Montana Mike (Solo il cielo lo sa, ALBERT S. ROGELL,
1947).
FONTE: ACMPG to William C. Foster, February 12, 1951, ACMPG Committee
Recommendations 1950-1951, Records Re. Advisory Committee on Motion Picture
Guaranties 1948-51, RG 469, Records of U.S. Foreign Assistance Agencies 1948-61,
NARA.
162
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 1, 163-194
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n1p163
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Maria Luisa De Benedetto
Quando la minaccia arriva dall’etere: la Repubblica Popolare di
Polonia e Radio Free Europe nei primi anni Settanta
Abstract: This paper aims to discuss the problem of socialist Poland and Radio Free
Europe during the period of Détente, 1969-1975, when the two Superpowers and their
allies adhered to a policy of dialogue and coexistence. In the early 1970s there were new
challenges for Warsaw not only in foreign affairs arena (the treaty with the Federal
Republic of Germany and the Helsinki process), but also domestically with the Gierek
leadership’s policy of building a new ‘second’ Poland. Radio Free Europe was
established at the beginning of the Cold War to transmit uncensored news behind the Iron
Curtain. Socialist regimes launched diplomatic and propaganda offensives intended to
discredit broadcasts. Radio Free Europe was nothing but an obstacle on the Polish way
to Détente.
Keywords: Poland; Radio Free Europe; Détente.
La guerra fredda fu un confronto tra due sistemi politico-istituzionali,
ed economico-sociali, contrapposti: non si trattò solo del confronto
militare di due potenze che si dividevano il controllo delle relazioni
internazionali, ma anche della contesa tra due modelli culturali e sociali.
Quest’ultima connotazione del conflitto amplifica l’impatto che sulla
guerra fredda ebbe l’uso di “armi alternative” come le operazioni
“speciali” che la Central Intelligence Agency (CIA) si trovò a gestire a
seguito della decisione del National Security Council di arginare la
Maria Luisa De Benedetto
propaganda sovietica contro l’operato degli Stati Uniti e dei loro
alleati.1
Rientrò in questo piano d’azione il sostegno a Radio Free Europe
(RFE) e Radio Liberty (RL), che rappresentarono negli anni Cinquanta
la voce di quanti, fuggiti dai neonati regimi filosovietici, manifestavano
il proprio dissenso. Le due emittenti radiofoniche trasmettevano
dall’altra parte della cortina di ferro notizie che sfuggivano alla censura
dei regimi, contrastando la manipolazione propagandistica delle notizie
divulgate dai media ufficiali. RFE trasmetteva nelle repubbliche
socialiste di Polonia, Ungheria, Cecoslovacchi, Ungheria e Romania,
mentre la voce di RL arrivava direttamente in Unione Sovietica. Dare
risonanza al dissenso rappresentava un modo alternativo per minacciare
il sistema sovietico, agendo sull’opposizione interna al regime: ecco
perché RFE è stata considerata una delle armi più efficaci in mano agli
Stati Uniti d’America nel corso della guerra fredda. 2
Obiettivo di questo lavoro è dimostrare come anche negli anni in cui
la retorica della distensione parlava la lingua degli accordi e
dell’incontro tra Est e Ovest, la presenza di RFE continuasse a
1
Cfr. Memorandum from the Executive Secretary of the National Security Council
(Souers) to Director of Central Intelligence, Hillenkoetter, Washington, December 17,
1947 in G.W. LA FANTASIE (gen. ed.) – C.T. THORNE JR., D.S. PATTERSON (eds.),
Foreign Relations of the United States (d’ora in poi FRUS), 1945-1950, Emergence of the
Intelligence Establishment, Washington D.C., United States Government Printing Office,
1996, doc. 257, pp. 649-651.
2
Sull’importanza di Radio Free Europe e Radio Liberty nella strategia statunitense, cfr.
A. ROSS JOHNSON, Radio Free Europe and Radio Liberty: The CIA Years and Beyond,
Woodrow Wilson Center Press and Stanford University Press, 2011. Sulla storia di Radio
Free Europe e Radio Liberty, cfr. S. MICKELSON, America’s Other Voice: The Story of
Radio Free Europe and Radio Liberty, New York, Praeger Publishers, 1983; A.
PUDDINGTON, Broadcasting Freedom: the Cold War Triumph of Radio Free Europe and
Radio Liberty, Lexington, University Press of Kentucky, 2003.
164
Quando la minaccia arriva dall’etere
preoccupare il regime socialista polacco: in un mondo in cui Oriente e
Occidente finalmente riconoscevano il proprio diritto a coesistere e
stabilivano i principi pacifici della convivenza, che senso aveva il
linguaggio ormai obsoleto di RFE?
1. Il contesto
Il 3 maggio del 1952, da Monaco di Baviera, iniziarono le trasmissioni
radiofoniche di RFE verso la Polonia. In breve tempo, l’emittente
divenne uno strumento in mano ai dissidenti polacchi emigrati in
Occidente e desiderosi di sensibilizzare i propri connazionali sulle reali
condizioni del loro paese e sugli sviluppi negativi della Polonia
socialista. La sezione polacca di RFE ebbe nella direzione di Jan
Nowak-Jeziorański una guida energica e indipendente che rappresentò
un punto di riferimento importante nel mantenere saldo il valore della
nazione polacca e nel rivendicare un’identità culturale del paese, prima
ancora di entrare nel merito della dissidenza politica.3
Furono proprio i microfoni di RFE a diffondere messaggi che
mettevano a confronto le promesse ideologiche del regime con la realtà
economica e sociale del paese, e fu sempre RFE ad accogliere tra le sue
file un numero sempre maggiore di dissidenti polacchi, soprattutto dopo
il 1968: tutto ciò avrebbe fornito le basi per quel dissenso aperto che si
sarebbe manifestato dal 1976. 4 Eppure, proprio negli anni in cui RFE
diventava un punto di riferimento fondamentale per l’opposizione oltre
3
Cfr. A. PACZKOWSKI, The Spring Will Be Ours: Poland and the Poles from Occupation
to Freedom, University Park, Pennsylvania State University Press, 2003, p. 245.
4
Cfr. ibid., pp. 385-387 e p. 455.
165
Maria Luisa De Benedetto
cortina, all’interno degli Stati Uniti ne veniva messo in discussione il
finanziamento da parte della CIA.
Nel febbraio del 1967, il presidente statunitense, Lyndon B. Johnson,
istituì una commissione, la Commissione Katzenbach, per rispondere
alle richieste di chiarimento dell’opinione pubblica sui finanziamenti
segreti della CIA per le attività di organizzazioni private particolarmente
attive nel confronto tra capitalismo e comunismo, come, appunto, le
emittenti radio in questione. Il mese dopo, nella relazione conclusiva e
nelle dichiarazioni successive del presidente, si suggeriva di trovare
strumenti politicamente “meno vulnerabili” per sostenere le radio.5
Nell’estate del 1967 fu il segretario di Stato, Dean Rusk, a prendere
in mano la questione ritenendo che RFE e RL dovessero essere trattate
come “casi speciali”. Così, dopo aver interpellato autorevoli voci
all’interno del Congresso, e cercando di non forzare eccessivamente
quanto previsto dalla Commissione Katzenbach, fu approvato, nel
dicembre del 1967, un piano di finanziamenti garantito sino a giugno
del 1969, con la raccomandazione che tale sostentamento continuasse,
ma
rimandando
amministrazione.
la
questione,
evidentemente,
alla
nuova
6
Il 1968 aveva rappresentato l’anno delle conferme per chi aveva
creduto nel potenziale delle trasmissioni di Radio Free Europe: fonti
americane riportavano che, durante i disordini in Polonia, almeno il
5
Cfr. Memorandum for the 303 Committee, Washington, January 27, 1969, in E. KEEFER
(gen. ed.) - J.E. MILLER - D.E. SELVAGE - L. VAN HOOK (eds.), FRUS, 1969-1976, vol.
XXIX, Eastern Europe; Eastern Mediterranean, 1969-1972, Washington D.C., United
States Government Printing Office, 2008, doc. 28, pp. 81-82.
6
Cfr. ibid., pp. 82-84.
166
Quando la minaccia arriva dall’etere
40% degli studenti aveva seguito le trasmissioni di RFE perché erano
stati riportati i fatti così come realmente accaduti, smascherando la
versione fornita dai media ufficiali. 7 Si era trattato di un anno difficile
per l’opposizione nell’Europa Orientale: i carri armati del Patto di
Varsavia a Praga avevano tagliato le ali a qualsiasi tentativo di
“socialismo dal volto umano” e la “dottrina Brežnev” aveva sancito il
diritto dei sovietici a interferire negli affari interni dei loro alleati in
nome della sicurezza dell’intero blocco. In Polonia appariva sempre più
evidente l’esistenza di due anime: uno Stato polacco socialista allineato
alle decisioni del Cremlino e una nazione polacca caratterizzata da tratti
propri e poco propensa all’assoggettamento a Mosca. Tali elementi
furono ben evidenziati da un attento osservatore della realtà polacca,
l’ambasciatore americano a Varsavia, Walter J. Stoessel. Si trattava di
segnali di un’evidente diversità all’interno del sistema socialista, segnali
da collocare alla base di proficui rapporti con l’Ovest, quali un forte
orgoglio nazionale, il potente ruolo della Chiesa cattolica, un sistema
agricolo che era nell’85% dei casi privato, un popolare sentimento antirusso e dunque anti-sovietico. Non solo: Stoessel credeva che gli
avvenimenti in Cecoslovacchia, ovvero l’invasione del 1968, avessero
rafforzato tali elementi, nonostante l’atteggiamento della leadership
polacca fermamente allineata alle posizioni sovietiche: «Gomułka può
dire che la Polonia è accanto all’Unione Sovietica “nel bene o nel male”
e la sua gente può essere d’accordo in proposito ma non ne è certo
7
Cfr. ibid., p. 86.
167
Maria Luisa De Benedetto
felice». 8 Stoessel era testimone di una realtà polacca in fermento che
reclamava novità in materia economica e che era saldamente legata agli
interessi nazionali; per tale ragione, gli Stati Uniti avrebbero potuto
puntare a intensificare i propri rapporti con le personalità polacche più
attive in tali rivendicazioni. Naturalmente, la posizione che gli Stati
Uniti avrebbero adottato nei confronti della Polonia sarebbe rientrata nel
più ampio disegno strategico che il presidente Richard M. Nixon e il suo
consigliere per la Sicurezza nazionale, Henry A. Kissinger, avrebbero
riservato all’Est europeo. Il piano prevedeva come prioritario il dialogo
tra le due superpotenze e quindi rassicurava Mosca sul fatto che gli Stati
Uniti riconoscevano gli interessi strategici dell’Unione Sovietica in
Europa Orientale. Nonostante questo, il rifiuto della “dottrina Brežnev”
e il continuo riferimento alla sovranità degli Stati dell’Europa dell’Est
sarebbero stati elementi fondamentali dei rapporti tra Washington e le
capitali orientali. Nixon e Kissinger avrebbero scelto una politica di
differenziazione verso l’Europa orientale e avrebbero avuto degli
strumenti molto vantaggiosi dalla propria parte, come il supporto
economico, le innovazioni tecnologiche, la cooperazione scientifica. 9 A
8
Cfr. Airgram from the Embassy in Poland to the Department of State, Warsaw, January
20, 1969, in FRUS, 1969-1976, vol. XXIX, doc. 130, p. 309.
9
Per una visione globale del rapporto tra le due superpotenze negli anni della distensione,
cfr. D.C. GEYER - D. SELVAGE, eds., Soviet-American Relations: The Détente Years,
1969-1972, Washington, D.C., U.S. Government Printing Office, 2007; per la visione di
Nixon e Kissinger sull’Europa orientale, cfr. D. SELVAGE, Trasforming the Soviet Sphere
of Influence? U.S.- Soviet Détente and Eastern Europe, 1969-1976, in «Diplomatic
History», XXXIII, 4, September 2009, pp. 671-687.
168
Quando la minaccia arriva dall’etere
tali strumenti decisero, comunque, di aggiungere RFE, orientandosi sulla
strada della continuazione dei finanziamenti all’emittente radiofonica.10
Proprio tra la fine del 1969 e gli inizi del 1970, non erano i soli Stati
Uniti a programmare una politica di avvicinamento all’Europa orientale.
Il cancelliere della Repubblica Federale Tedesca, Willy Brandt, con la
sua Neue Ostpolitik rappresentò, per l’Europa, la possibilità di un
dialogo riconciliatore di là dal confronto tra le due superpotenze. Per
Varsavia, invece, si trattava del rischio concreto di vedersi nuovamente
schiacciata dall’accordo tra tedeschi e russi. Nel maggio del 1969, in
occasione di un discorso elettorale, il segretario del Partito Operaio
Unificato Polacco, Władysław Gomułka dedicò una buona mezz’ora
del proprio intervento alla questione tedesca.
11
Il rapporto con la Repubblica Federale Tedesca era subordinato, per
Varsavia, al riconoscimento dei propri confini, e principalmente il
confine con la Germania orientale, lungo la linea dei fiumi Oder e
Neisse, una sicurezza che non era arrivata da alcun trattato di pace e che,
quindi, poteva essere garantita solo dalla fedeltà al Cremlino. 12
10
Cfr. Memorandum for Record, Washington, February 5, 1969, in FRUS, 1969-1976,
vol. XXIX, doc. 30, pp. 96-98, e Memorandum from the President’s Assistant for
National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon, Washington, undated, in FRUS,
1969-1976, vol. XXIX, doc. 34, pp. 105-107.
11
Zgodnie z najbardziej żywotnymi interesami nadoru polskiego. Z przemówienia na
spotkaniu z wyborcami w Warszawie wygłoszonego 17 maja, 1969 [A favore dei più vitali
interessi della nazione polacca. Da un discorso pronunciato in occasione di un incontro
con gli elettori di Varsavia, 17 maggio, 1969], in W. GOMUŁKA, O Problemie
Niemieckim. Artykuły i przemówienia [Sul problema tedesco. Articoli e discorsi],
Warszawa, Ksiąźka Wiedza, 1984, p. 375.
12
Durante la conferenza di Potsdam, ed esattamente il 1° agosto 1945, i capi di Stato di
Stati Uniti, Regno Unito e Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche avevano
approvato una risoluzione in base alla quale il territorio tedesco fino alla linea del fiume
Oder-Neisse veniva affidato in amministrazione alla Polonia, la quale dichiarava il
confine in questione come confine permanente, mentre gli Stati Uniti rimandavano la
169
Maria Luisa De Benedetto
Gomułka espresse chiaramente la propria posizione nei confronti della
Ostpolitik di Willy Brandt: non sarebbero bastate alla Polonia le parole
o le rassicurazioni sul confine Oder-Neisse, sarebbe stato necessario un
impegno scritto, in forma di trattato. 13 Un accordo simile a quello
stipulato con la Germania Est nel 1950, poiché, una formula del genere
avrebbe escluso qualsiasi ambiguità a proposito del carattere
provvisorio del confine e della presenza di due Stati egemoni
tedeschi.
14
Sicuramente il governo di Bonn, sosteneva il primo
segretario, si sarebbe opposto, a causa del mancato trattato di pace e,
per tale motivo, secondo Gomułka, Brandt avrebbe dovuto chiarire la
propria posizione in materia di Oder-Neisse con i firmatari della
Conferenza di Potsdam, prima di avviare le discussioni con i paesi del
blocco socialista. 15 Per il governo di Varsavia esistevano due Stati
tedeschi, entrambi rappresentanti della nazione tedesca e il popolo
polacco si dichiarava pronto ad avere rapporti pacifici «con l’intera
nazione tedesca».16
questione solo alla risoluzione finale della questione tedesca e cioè al trattato di pace con
la Germania.
13
Cfr. Gomułka and Oder-Neisse Frontier, Telegram from Warsaw, Warsaw, May 19,
1969, in U.S. NATIONAL ARCHIVES AND RECORDS ADMINISTRATION (d’ora in poi
NARA), College Park, MD, Record Group 59 (d’ora in poi RG 59), Subject Numerical
Files (d’ora in poi SNF) 1967-1969, Political and Defense, POL 15-1 POL to POL 23-8
POL, box 2434.
14
Cfr. Formuły uznania granicy na Odrze i Nysie przez NRF, Warszawa, dnia 17 lipca
1969r. [Formule per il riconoscimento del confine Oder-Neisse, da parte della Repubblica
Federale Tedesca, Varsavia, 17 luglio 1969], in ARCHIWUM MINISTERSTWO SPRAW
ZAGRANICZNEJ [ARCHIVIO DEL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI, d’ora in poi AMSZ],
Varsavia, Gabinet Ministra (d’ora in poi GM), 26/29, 275, p. 4.
15
Cfr. GOMUŁKA, O problemie niemieckim, cit., p. 375.
16
Uzasadanienie propozycji polskiej z 17 Maja 1969 r., dot. uznania przez NRF granicy
na Odrze i Nysie [Motivazioni della proposta polacca del 17 maggio 1969, a proposito del
170
Quando la minaccia arriva dall’etere
Nel proprio intervento, per la prima volta dopo diverso tempo, il
primo segretario del partito prendeva, dunque, posizione sulla questione
tedesca: riferendosi a Brandt, Gomułka lo definiva «un uomo di buona
volontà, sebbene tedesco» e ne riconosceva l’impegno a dirigere Bonn
verso una nuova strada per la politica estera nei confronti del blocco
socialista. Inoltre, Gomułka si richiamava alle parole del cancelliere
tedesco sulla questione del confine, aggiungendo una propria
valutazione e presentando una proposta concreta, poiché non sarebbe
stato sufficiente un richiamo al “non uso della forza” per impedire il
rischio di cambiamenti rispetto al confine, sino a quando la sua
definitiva sistemazione non fosse stata garantita dal trattato di pace.17
Secondo le analisi polacche, solo il riconoscimento ufficiale
dell’inviolabilità dei confini nazionali e la rinuncia ad avallare diritti sul
territorio polacco a Nord-Ovest avrebbe garantito la rinuncia della
Repubblica Federale Tedesca ad un eventuale revisionismo. E la
garanzia che chiedeva la Polonia era una garanzia per il bene della
sicurezza di tutta Europa, com’era stato stabilito nel Trattato di amicizia,
collaborazione e cooperazione, stipulato nell’aprile del 1965 tra
Varsavia e Mosca. In particolar modo, l’articolo 5 di tale trattato
riportava che «uno degli elementi basilari del concetto di sicurezza per
riconoscimento da parte della Repubblica Federale Tedesca del confine Oder-Neisse], in
AMSZ, GM, 26/29, 275, p. 5.
17
Cfr. Research Memorandum: Poland: a More National Posture Toward Germany,
May 28, 1969, in NARA, RG 59, SNF 1967-1969, Political and Defense, POL 17 POLUS to POL 2-1 PORT, box 2436.
171
Maria Luisa De Benedetto
l’Europa è l’inviolabilità del confine Oder-Neisse della Repubblica
Popolare di Polonia».18
Un passo importante, quindi, nella costruzione di un’Europa sicura
fu il 18 novembre del 1970, quando il ministro degli Esteri tedesco,
Walter Scheel, e quello polacco, Stefan Jędrychowski, conclusero il
trattato sulla normalizzazione delle relazioni tra Polonia e Repubblica
Federale Tedesca. Tale trattato, che sarebbe stato firmato il 7 dicembre
a Varsavia, prevedeva cinque articoli, preceduti da un preambolo in cui
veniva specificato che la Polonia era stata la prima vittima della
seconda guerra mondiale e che venticinque anni erano passati da quel
triste evento;19 anni che avevano determinato la nascita di una nuova
generazione, «alla quale va assicurato un avvenire pacifico, […] nella
coscienza che l’inviolabilità dei confini e il rispetto dell’integrità
territoriale e della sovranità di tutti gli Stati in Europa entro le frontiere
attuali sono una condizione fondamentale e necessaria per la pace». Era,
inoltre,
confermata
dalle
due
parti
l’inviolabilità
(nienaruszalność/Unverletzlichkeit) dei confini esistenti, e l’obbligo,
senza riserve, di rispettare l’integrità territoriale reciproca. Infine,
18
Uzasadanienie propozycji polskiej z 17 Maja 1969 r., dot. uznania przez NRF granicy
na Odrze i Nysie [Motivazioni della proposta polacca del 17 maggio 1969, a proposito del
riconoscimento da parte della Repubblica Federale Tedesca del confine Oder-Neisse], in
AMSZ, GM, 26/29, 275, pp. 1-2.
19
Le due versioni del trattato, in lingua tedesca e polacca, sono disponibili sul sito del
ministero
degli
Esteri
polacco,
http://www.traktaty.msz.gov.pl/SearchTreaties.aspx?t=DW. Per la versione in lingua
inglese, cfr. Treaty between the Federal Republic of Germany and Poland Concerning the
Basis for Normalizing Their Mutual Relations, Signed at Warsaw, December 07, 1970, in
D. PAINTER - J.E. MILLER, eds., Documents on Germany, 1944-1985, Washington, D.C.,
U.S. Government Printing Office, 1985, pp. 1125-1127. Per il testo in italiano, cfr. G.
SELVA, Brandt e la Ostpolitik, Bologna, Cappelli, 1974, pp. 240-241.
172
Quando la minaccia arriva dall’etere
entrambe le parti dichiararono che non avrebbero sollevato alcuna
rivendicazione territoriale.20
Ulteriori passi nella normalizzazione dei rapporti tra Est ed Ovest
sarebbero stati avviati a partire dal cosiddetto “Appello di Budapest”
del marzo 1969,21 con cui i paesi del Patto di Varsavia riproponevano
l’idea di una conferenza sulla sicurezza in Europa. L’appello presentava
al mondo un tema fondamentale: il presente e il futuro delle genti
d’Europa sarebbero dipesi dalla volontà di superare tensioni e di
convivere pacificamente. Tuttavia, non mancava un riferimento a quanti,
trattenendo forze armate sul territorio europeo dimostravano di non
facilitare tale proposito. La volontà dei paesi del blocco socialista era
quella di creare un sistema di sicurezza europeo, costruito attraverso
sforzi comuni e nell’interesse di tutti gli Stati europei e delle loro genti.
Si trattava dell’avvio di un percorso che avrebbe portato, nell’estate
del 1975, alla firma dell’Atto Finale della Conferenza di Helsinki, un
documento che, dal punto di vista sovietico, sanciva il riconoscimento
dello status quo in Europa, ma, dal punto di vista occidentale, apriva
una breccia nel sistema socialista, che per la prima volta parlava di
libera circolazione di idee, di merci e, soprattutto, di persone.22 Certo,
20
Articolo 1, paragrafo 1, del Trattato sulla normalizzazione delle relazioni bilaterali tra
la Repubblica Popolare di Polonia e la Repubblica Federale Tedesca.
21
Cfr. Public Appeal for a European Security Conference, Budapest, March 17, 1969, in
Records of the Warsaw Pact Political Consultative Committee, 1955-1990, in PARALLEL
HISTORY PROJECT ON NATO AND WARSAW PACT (d’ora in poi PHP), in
www.php.isn.ethz.ch, by permission of the Center for Security Studies at ETH Zurich on
behalf of the PHP Network. Parte del documento è presente in V. MASTNY - M. BYRNE,
eds., A Cardboard Castle? An History of the Warsaw Pact, 1955- 1991, Budapest, CEU
Press, 2005, doc. 63, pp. 330-331.
22
Cfr. Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione in Europa, Atto Finale, Helsinki, 1°
agosto 1975, in www.osce.org.
173
Maria Luisa De Benedetto
per la Polonia socialista il tema fondamentale restava quello della
sicurezza e dell’inviolabilità dei confini, anche dopo l’uscita di scena di
Gomułka e l’elezione del nuovo segretario del Partito Operaio
Unificato Polacco (POUP), Edward Gierek, nel dicembre del 1970.
Gierek non ebbe un compito facile, poiché, sebbene dalla fine dell’anno
fossero state annunciate manovre economiche volte a migliorare le
condizioni dei cittadini e vi fosse stato un grosso prestito da parte di
Mosca per controbilanciare il congelamento dei prezzi, i disordini
continuarono. Il nuovo primo segretario del partito non si scoraggiò;
piuttosto, andò tra i lavoratori a chiedere il loro aiuto: «To tak, jak,
Towarzysze, pomozecie?» [«Allora, compagni, darete una mano?»]; si
presentò come un primus inter pares, iniziando, in questo modo, a
costruire quella che diventerà la propaganda di un decennio. Ma,
tralasciando la propaganda, solo il passo indietro del partito
sull’aumento dei prezzi, avvenuto il 15 febbraio 1971, fece cessare le
tensioni.23
I fatti del dicembre 1970, indiscutibilmente, avevano fatto apparire
Edward Gierek come il leader in grado di risollevare il paese, un po’
come era stato per l’ormai dimenticato Gomułka nell’ottobre del 1956.
Tuttavia, erano molte le differenze tra Gierek e Gomułka: Gierek non
parlava per categorie ideologiche e preferiva andare tra la gente ed era,
innanzitutto, un ottimo organizzatore. Il suo successo arrivava dai
risultati che aveva ottenuto a livello locale, nella sua Slesia, mentre la
sua vicinanza col mondo operaio era dovuta agli anni trascorsi in
Europa occidentale (era stato in Francia e in Belgio, lavorando come
23
Cfr. PACZKOWSKI, The Spring Will Be Ours, cit., pp. 352-353.
174
Quando la minaccia arriva dall’etere
minatore). Gierek aveva un suo fascino e una grande dose di
autocontrollo, anche se, per alcuni, non aveva la solidità caratteriale
dimostrata da Gomułka.24 Inoltre, il nuovo primo segretario del POUP
aveva uno stile “consultivo”, cioè possedeva la capacità di gestire e
sfruttare a suo vantaggio una dirigenza del partito allargata, fatto che
non aveva precedenti nel segretariato del suo predecessore.25
Kissinger lo definì uno «zelante comunista ed un patriota polacco» e
ne comprese i problemi: vivere tra un vicino potente, allontanarsi dal
quale avrebbe voluto dire il suicidio, e il nemico di sempre, quella
Germania verso la quale nessun polacco ancora riusciva a nutrire
sentimenti di fiducia. Gierek si trovava a guidare il paese tra questi due
“incubi nazionali”, cercando il massimo di autonomia, ma senza per
questo rinunciare ai principi comunisti ai quali aveva dedicato la
propria vita.26
In conclusione, nel momento in cui iniziava il periodo della
distensione, gli uomini di Varsavia avevano due priorità in politica
estera: normalizzare i rapporti con la Germania Federale e arrivare alla
realizzazione di una conferenza sulla sicurezza e cooperazione in
Europa. Non è un caso che le priorità della Polonia fossero proprio
quelle: l’attenzione polacca nasceva, innanzitutto, dall’esigenza di
Varsavia di vivere in un contesto europeo che riconoscesse il volto
post-bellico che l’Europa aveva assunto
de facto senza un
24
Cfr. Z.A. PEŁCZYŃSKI, Poland under Gierek, in R.F. LESLIE, ed., The History of
Poland since 1863, New York, Cambridge University Press, 1980, p.143.
25
Cfr. K.J. LEPAK, Prelude to Solidarity: Politics of the Gierek Regime, New York,
Columbia University Press, 1988, p. 41, e A. KEMP-WELCH, Poland under Communism:
A Cold War History, Cambridge, Cambridge University Press, p. 194.
26
Cfr. H.A. KISSINGER, Gli anni della Casa Bianca, Milano, SugarCo, 1980, p. 987.
175
Maria Luisa De Benedetto
riconoscimento formale dei confini orientali tedeschi. La paura polacca
era un sentimento che nasceva da un senso di profonda insicurezza e
che aveva spinto il governo a cercare l’accordo con la Repubblica
Federale Tedesca e a fare pressioni per il riconoscimento dello status
quo. In questo percorso, Radio Free Europe rappresentò spesso un
elemento di disturbo su cui i polacchi non mancarono di porre l’accento.
2. Il confronto
Lavorando al progetto di una conferenza così come proposto
dall’Appello di Budapest, obiettivo del nuovo sistema europeo sarebbe
stato il poter garantire ad ogni nazione l’indipendenza e l’integrità
territoriale, il rispetto dei confini nazionali e della propria politica
interna. Queste erano state le parole del ministro degli Esteri polacco,
Stefan Jędrychowski, al segretario di Stato americano, William P.
Rogers, in un incontro del settembre 1969 a New York, tredici mesi
dopo l’invasione della Cecoslovacchia. Il segretario di Stato americano,
in quell’occasione, chiese se il principio di sovranità nazionale avesse
riguardato anche Praga, alludendo, provocatoriamente, all’invasione del
20 agosto 1968. Come risposta, Jędrychowski affermò che l’instabilità
della Cecoslovacchia avrebbe potuto rappresentare una minaccia per la
sicurezza della Polonia stessa: la storia aveva impartito lezioni
importanti a Varsavia, poiché molti degli attacchi che essa aveva subito
erano partiti proprio dalla Cecoslovacchia. La drammatica fine della
“primavera di Praga” avrebbe dovuto far comprendere che un’Europa
sicura, senza turbolenze, avrebbe dovuto implicare, necessariamente, il
176
Quando la minaccia arriva dall’etere
processo di riconoscimento dello status quo, inclusi i confini stabiliti a
Potsdam. 27 Jędrychowski colse l’occasione per esprimere le proprie
idee anche direttamente al popolo tedesco, rispondendo alle domande
del corrispondente per l’Europa orientale del «Die Zeit» di Bonn. Nel
corso di un’intervista, il 16 ottobre del 1969, il ministro degli Esteri
ebbe modo di insistere sul concetto di normalizzazione dei rapporti tra
Varsavia e Bonn, anche alla luce del nuovo attivismo polacco verso la
creazione di una conferenza per la sicurezza e cooperazione in Europa.
Al giornalista che chiedeva quali fossero le idee polacche in merito alla
normalizzazione dei rapporti con Bonn, Jędrychowski rispondeva che la
normalizzazione sarebbe stata la conseguenza di un processo realizzato
attraverso duraturi rapporti di pacifica coesistenza e di collaborazione
tra i due paesi, perché la Polonia non era mai stata contro la nazione
tedesca, piuttosto contro l’elemento militare tedesco, contro il
militarismo tedesco nel suo essere aggressivo e revanscista. Per il
ministro polacco, la coesistenza tra i due sistemi sarebbe stata possibile
attraverso l’impegno a rinunciare all’uso e alla minaccia dell’uso della
forza, rispettando la sovranità territoriale di ogni Stato e i confini
esistenti in Europa, e con l’impegno a non intervenire nelle questioni
interne di Stati sovrani. Un elemento nuovo che emergeva
dall’intervista del ministro era l’importanza che Jędrychowski
attribuiva ai media: essi avrebbero potuto contribuire alla creazione di
un’atmosfera «sana, salutare». Coloro i quali lavoravano nel settore
dell’informazione avrebbero dovuto permeare la loro attività di un
27
Cfr. Telegram from Secretary of State Rogers to the Department of State, New York,
September 24, 1969, in FRUS, 1969-1976, vol. XXIX, doc. 132, pp. 310-313.
177
Maria Luisa De Benedetto
grande senso di responsabilità per il destino dell’Europa. Questo non si
poteva dire per l’attività di quella stazione radio che, sosteneva
Jędrychowski, «definisce se stessa “Europa libera”» e che mirava a
mettere in cattiva luce i governi della Polonia e degli altri paesi
socialisti e del cui operato riteneva direttamente responsabile proprio il
governo della Germania Federale, poiché «la stazione radio sovversiva»
si trovava sul territorio della Repubblica Federale Tedesca. Secondo il
ministro degli Esteri polacco, l’esistenza di due sistemi diversi e la
diversa visione del mondo non avrebbero dovuto rappresentare un
ostacolo alle genti europee determinate ad opporsi alla tensione e alla
guerra psicologica. Dopotutto, i polacchi avevano «sete di essere
ascoltati e capiti».28
Quindi, secondo il ministro, le trasmissioni di
RFE non
contribuivano assolutamente al clima di dialogo che si voleva costruire;
al contrario, rischiavano di compromettere il buon esito delle trattative
tra Varsavia e i suoi interlocutori, con particolare riferimento alle
conversazioni che erano state avviate con la Germania Federale e che
avrebbero portato al trattato del dicembre 1970.
Nell’ambito della seconda sessione delle conversazioni tra tedeschi e
polacchi, questi ultimi avevano sollevato il problema delle trasmissioni
radio, documentando, con una serie di registrazioni relative agli anni
1968 e 1969, gli attacchi rivolti a personaggi di spicco della vita
politica del paese e affermando che tali attacchi avrebbero potuto
28
Airgram from the American Embassy in Bonn to the Department of State: Text of
Polish Foreign Minister Jędrychowski’s German TV Interview, Bonn, November 12,
1969, in NARA, RG 59, SNF 1967-1969, Political and Defense, POL 15-1 POL to POL
23-8 POL, box 2434.
178
Quando la minaccia arriva dall’etere
compromettere il buon esito delle trattative tra Bonn e Varsavia. A
questo punto, i tedeschi si erano rivolti agli americani, suggerendo un
intervento rivolto alla direzione di RFE a Monaco di Baviera. Il
problema incontrava le preoccupazioni di Washington, poiché si
avvicinava il termine della concessione a RFE per trasmettere dalla città
e il timore che i tedeschi non volessero rinnovarla non appariva del
tutto infondato. Frank M. Shakespeare, direttore della United States
Information Agency (USIA), percepì immediatamente il pericolo che le
lamentele polacche avrebbero potuto rappresentare per RFE. Durante
una sua visita in Polonia, egli stesso aveva avuto modo di appurare la
questione perché «letteralmente ogni rappresentate del governo» da lui
incontrato aveva sollevato il problema di RFE. Per Shakespeare,
bisognava essere prudenti e far presente ai tedeschi la preoccupazione
degli Stati Uniti. Il punto su cui fare leva era il valore che gli Stati Uniti
avevano riservato a RFE, «la più potente arma di propaganda»
nell’Europa orientale.29
I polacchi, d’altra parte, avendo notevolmente diminuito i propri
attacchi verbali alla Germania occidentale, almeno nei discorsi ufficiali,
ponevano i rappresentati di Bonn in una posizione piuttosto scomoda e
destinata a preoccupare gli Stati Uniti. Horst Pommering, direttore
dell’ufficio per le questioni con l’Est del ministero degli Esteri tedesco,
dopo aver incontrato il direttore della sezione di RFE a Monaco di
Baviera, Ralph Walter, non si tranquillizzò affatto. I tedeschi erano
seriamente preoccupati che le trasmissioni della radio avrebbero potuto
29
Memorandum from Helmut Sonnenfledt of the National Security Council Staff to the
President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), Washington, April 07,
1970, in FRUS, 1969-1976, vol. XXIX, doc. 35, pp. 107-108.
179
Maria Luisa De Benedetto
compromettere le relazioni di Bonn con Polonia, Ungheria, Bulgaria e
Romania. Pommering era particolarmente preoccupato dall’eventualità
che quei paesi boicottassero le Olimpiadi del 1972 previste proprio a
Monaco, e per tale ragione chiedeva l’intervento diretto degli Stati
Uniti. Da parte loro, gli uomini di Washington non avrebbero rinunciato
a RFE ma, allo stesso tempo, avrebbero cercato di tranquillizzare i
tedeschi, rassicurandoli del fatto che l’approccio di RFE sarebbe
cambiato, cosicché essi avrebbero potuto resistere alle pressioni dei
rappresentanti dei regimi socialisti.30
A conferma di questo, il 21 giugno del 1970, in un articolo sul
«Washington Star», il presidente Nixon assicurava che la presenza di
RFE non era “negoziabile”. Allarmato da tali dichiarazioni,
l’ambasciatore polacco a Washington, Jerzy Michałowski, incontrò
Edward Weintal, dell’USIA, e chiarì la posizione polacca in merito.
Varsavia non avrebbe posto la questione dell’esistenza di RFE nella
prima parte delle trattative con Bonn, ma sicuramente lo avrebbe fatto
nel momento in cui, dopo l’accordo, si fosse passati alla
“normalizzazione” dei rapporti. A quel punto, per i polacchi, la
presenza di RFE sul suolo tedesco avrebbe rappresentato una conditio
sine qua non. Secondo l’ambasciatore, i tedeschi avrebbero coinvolto
gli Stati Uniti e la questione RFE sarebbe diventata oggetto delle
relazioni tra Varsavia e Washington: come ambasciatore, era suo
preciso compito, pertanto, adoperarsi per evitare tali tensioni.
Michałowski aggiunse che RFE era una «rubrica di gossip», gestita da
30
Cfr. Telegram from the Embassy in Germany to the Department of State, Bonn, June
03, 1970, in FRUS, 1969-1976, vol. XXIX, doc. 36, pp. 108-110.
180
Quando la minaccia arriva dall’etere
giornalisti «maligni, ma estremamente abili», al punto che avrebbe
voluto assumerli alla radio polacca ufficiale. 31 Se le rimostranze
polacche avevano preoccupato il più stretto dei collaboratori di Brandt,
Egon Bahr, che avrebbe voluto sbarazzarsi dell’emittente radiofonica,
gli Stati Uniti continuavano a sostenere la propria posizione e si
auguravano vivamente che la questione non arrivasse a compromettere
le relazioni tra Bonn e Washington. 32
In effetti, la tensione a livello internazionale venne allentata
dall’accordo del dicembre del 1970, ma il successo diplomatico non
salvò Gomułka dalla contestazione. Il vecchio segretario del partito
venne messo in minoranza ed estromesso dalle stanze del potere; in
Polonia sembrò aprirsi una nuova stagione di disgelo con l’arrivo di
Gierek, anche se, negli ambienti diplomatici e militari, permaneva un
clima di diffidenza nei confronti del dialogo con l’Occidente.
Per i polacchi, la strategia dell’Alleanza Atlantica restava quella di
negoziare da una posizione di forza e si traduceva nel tentativo di
destabilizzare l’equilibrio interno del blocco socialista, utilizzando gli
strumenti della guerra psicologica, con particolare riferimento a RFE.33
31
Memorandum from Edward Weintal of the United States Information Agency to the
Director of the United States Information Agency (Shakespeare), Washington, July 01,
1970, in FRUS, 1969-1976, vol. XXIX, doc. 43, pp. 121-122.
32
Cfr. Memorandum from Helmut Sonnenfeldt of the National Security Council Staff to
the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), Washington, July 17,
1970, in FRUS, 1969-1976, vol. XXIX, doc. 45, pp. 124-126.
33
Cfr. Wezłowe problem bezpieczeństwa europejskiego ze szczególnym uwzglednieniem
aspektów militarnych w świetle dotychczasowych koncepcji i propozycji państw i układów
polityczno- militarnych stron oraz perspektyw rozwojowych, 13.05.1971 [Problemi
fondamentali della sicurezza europea con particolare riguardo agli aspetti militari alla
luce delle idee e delle proposte esistenti da parte degli stati e dei patti politico-militari e
delle prospettive di sviluppo], in CENTRALNE ARCHIWUM WOJSKOWE [ARCHIVIO
181
Maria Luisa De Benedetto
I polacchi più e più volte avevano insistito per la chiusura delle
trasmissioni radiofoniche da Monaco di Baviera, le quali, dopo aver
rischiato di compromettere l’accordo, rappresentavano ora un intralcio
alla normalizzazione dei rapporti con Bonn, ma altrettante volte
avevano ottenuto rassicurazioni sul fatto che RFE avrebbe attenuato i
toni eventualmente polemici.34
Nella primavera del 1971, i diplomatici polacchi si erano impegnati
nel mettere in atto una strategia politico-diplomatica in materia di RFE,
inviando delle lettere, in forma di aide-mémoire, agli ambasciatori di
Austria, Francia, Gran Bretagna, Italia, all’incaricato di affari di Svezia
e, ovviamente, al ministro degli Esteri della Germania Federale, Walter
Scheel, cioè ai rappresentanti di quei paesi ritenuti direttamente
coinvolti nella faccenda. Le lettere presentavano la medesima struttura
e gli stessi contenuti, insistendo sul fatto che RFE ostacolasse le
dinamiche della distensione, utilizzando un linguaggio che ormai
apparteneva al passato. Inoltre, nelle lettere ai rappresentanti europei,
venne fatto esplicito riferimento al coinvolgimento della CIA
nell’attività di RFE. Tale riferimento, tuttavia, non fu riportato nella
lettera preparata per gli Stati Uniti.35
Il governo di Varsavia chiedeva l’interruzione delle trasmissioni
poiché l’azione della radio era «ancora in stile guerra fredda» e
MILITARE CENTRALE, d’ora in poi CAW], Varsavia, Dział IV, Sztab Generalny Zarząd 1,
1643/78/51.
34
Cfr. Notatka informacyjna, Warszawa, 28 maja 1971 r. [Nota informativa, Varsavia, 28
maggio 1971], in AMSZ, Dep. IV, 28/77,6.
35
Cfr. Pilna notatka dot. planowanej przez MSZ akcji dyplomatyczno-politycznej w
sprawie RWE, Warszawa, 07.05.1971 [Nota urgente a riguardo della pianificazione
dell’azione politico-diplomatica da parte del Ministero degli Esteri in relazione a Radio
Free Europe, Varsavia, 07.05.1971], in AMSZ, Dep. IV, 28/77, 6.
182
Quando la minaccia arriva dall’etere
comprometteva seriamente la stabilità del clima politico europeo. Si
trattava di accuse che erano state già mosse, tuttavia, nella primavera
del 1971; la protesta sollevata dai polacchi riguardò tutti i paesi
coinvolti nelle attività di RFE, e a tutti veniva chiesto di intervenire in
maniera decisa, sulla base dello spirito di distensione così
“pubblicizzato” in Europa. Le risposte dei paesi occidentali, seppure
politicamente corrette, non avrebbero portato ad azioni volte a limitare
quella che comunque era una forma di «libertà di stampa e di
espressione», come sottolineato da parte francese. 36 Gli americani
definivano i toni usati da Varsavia nell’aide-mémoire particolarmente
severi: nell’incontro con il viceministro degli Esteri, Józef Winiewicz,
Stoessel sottolineò che RFE non parlava a nome del governo degli Stati
Uniti d’America. L’ambasciatore americano non poteva non notare
come, sebbene la nuova leadership polacca fosse di mentalità più aperta
rispetto alla precedente, per essa le trasmissioni radiofoniche
incriminate costituissero realmente un ostacolo sulla via della
normalizzazione dei rapporti con Washington. I polacchi ritenevano
RFE uno dei problemi più “spinosi” nelle relazioni tra i due paesi. Per
Winiewicz, le voci della radio che trasmetteva dalla sede di Monaco di
Baviera appartenevano a emigrati polacchi ansiosi di mettere in cattiva
luce la Polonia di Gierek solo perché non sopportavano l’idea che il
modello socialista avesse vinto e stesse raccogliendo tanti successi. Se
in passato, l’attività, “presumibilmente” privata di RFE, era stata
tollerata, ora diventava difficile non fare rimostranze dinanzi ai fondi
36
Notatka informacyjna, Warszawa, 01 czerwca 1971 r. [Nota informativa, Varsavia, 01
giugno 1971], in AMSZ, Dep. IV, 28/77, 6.
183
Maria Luisa De Benedetto
che il Congresso avrebbe stanziato. 37 Difatti, nel 1971, americani e
tedeschi di Bonn stabilirono che RFE sarebbe sopravvissuta alle
pressioni della Polonia. Era comprensibile che un mezzo di
comunicazione così diffuso e attento alla realtà dei paesi socialisti non
fosse ben visto dai regimi orientali; anche la Cecoslovacchia aveva
avanzato delle proteste, ma, per i polacchi, la questione era così
importante da assorbire preziose energie e determinare prese di
posizione decisamente forti.38
Varsavia cercò di risolvere la controversia ponendola in relazione ai
contatti bilaterali, senza ottenere grossi risultati: ancora una volta le
paure “ataviche” della classe dirigente polacca non venivano del tutto
comprese. I timori manifestati non facevano altro che rilevare la
fragilità del sistema politico nel paese, la consapevolezza, da parte della
classe dirigente, che l’equilibrio su cui si manteneva in vita la
Repubblica Popolare di Polonia fosse alquanto precario. L’elemento
psicologico aveva un’importanza particolare per la classe dirigente del
POUP, perché la nazione polacca non era controllabile al cento per cento
e si temevano le ripercussioni di quello che la gente ascoltava durante le
trasmissioni
di
RFE.
Lo
stesso
ministero
dell’Interno
era
particolarmente attento a notare quelle che potevano essere le “subdole”
infiltrazioni dell’Occidente nella vita del paese, studiando in maniera
37
Cfr. Telegram from the Embassy in Poland to the Department of State, Warsaw, May
26, 1971, in FRUS, 1969-1976, vol. XXIX, doc. 54, pp. 150-152. A partire dalla seconda
metà del 1971, i fondi per RFE e RL divennero competenza del Congresso, che subentrava,
così, alla CIA. Cfr. Letter from Director of Central Intelligence Helms to the Director of
the Office of Management and Budget (Shultz), Washington, June 16, 1971, in FRUS,
1969-1976, vol. XXIX, doc. 55, pp. 153-154.
38
Cfr. Memorandum of Conversation, Washington, June 17, 1971, in FRUS, 1969-1976,
vol. XXIX, doc. 56, pp. 154-155.
184
Quando la minaccia arriva dall’etere
approfondita le dinamiche “nascoste” della guerra fredda, andando oltre
la diplomazia tradizionale e puntando sugli aspetti “invisibili” della
politica del confronto bipolare. Il nodo centrale era proprio l’attenzione
che gli analisti del ministero dell’Interno ponevano alle potenzialità di
una possibile infiltrazione nel campo delle attività economiche e
scientifiche, a seguito della nuova dimensione di dialogo che apriva la
distensione: i polacchi erano preoccupati per eventuali nuove attività di
spionaggio che riguardavano proprio i contatti culturali e scientifici che
la distensione stava favorendo.39
La ricerca di collaborazioni economiche, scientifiche e culturali con
l’Occidente caratterizzò, in effetti, il modo di agire della nuova
direzione del partito. Gierek fu un leader con la valigia sempre pronta,
un tratto che lo avrebbe distinto dal suo predecessore e che avrebbe
ancora di più indotto i paesi occidentali a credere in un nuovo slancio in
politica estera da parte del più grande degli alleati di Mosca. Per i
diplomatici polacchi, la politica verso l’Europa occidentale avrebbe
rappresentato «una funzione della partecipazione di Varsavia nel fronte
socialista» e tutte le iniziative di politica estera avrebbero avuto
l’obiettivo di rafforzare la sicurezza della Polonia e la sua posizione
internazionale, poiché tale circostanza avrebbe contribuito allo sviluppo
economico del paese. 40 I polacchi, tuttavia, erano intenzionati a non
39
Cfr. Działania wywiadowcze państw NATO wobec Polski. Notatka, Warszawa,
17.02.1970 [Attività di spionaggio dei paesi NATO verso la Polonia. Appunti, Varsavia,
17.02.1970], in INSTYTUT PAMIĘCI NARODOWEJ [ISTITUTO DI MEMORIA NAZIONALE,
d'ora in poi IPN], Varsavia, IPN, BU 0665/5.
40
Wstępne założenia perspektywicznego planu działania w stosunku do krajów Europy
Zachodniej, Poufne, Warszawa, 30.06.1971 [Preliminare piano del programma sulle
prospettive dell’azione nel rapporti con i paesi dell’Europa occidentale, urgente, Varsavia,
30.06.1971], in AMSZ, Dep. IV, 27/77, 10.
185
Maria Luisa De Benedetto
trascurare i rischi che tali contatti avrebbero potuto provocare, a seguito
della «pericolosa azione nemica», che avrebbe potuto compromettere
«la sicurezza dell’economia del paese». Per tale ragione, sarebbe stata
prestata particolare attenzione ai movimenti dei polacchi nei paesi
dell’Ovest, selezionando con attenzione i cittadini che avrebbero
oltrepassato la cortina di ferro. 41
In questa direzione andavano anche gli sforzi della diplomazia di
Varsavia verso il processo di Helsinki e la Conferenza sulla sicurezza e
la cooperazione in Europa, che avrebbe determinato un nuovo sistema
di sicurezza e cooperazione, incrementando gli scambi scientifici,
tecnologici e commerciali. Rispetto agli aspetti ideologici della
questione, gli obiettivi polacchi sarebbero stati l’eliminazione di RFE e
altri media che avevano spesso accusato il sistema socialista in sé e
ostacolato la dimensione della coesistenza pacifica di due sistemi e
modelli sociali diversi. Per gli uomini di Varsavia, infine, la conferenza
avrebbe reso l’Europa occidentale più autonoma nei confronti delle
scelte politiche degli Stati Uniti: in questo modo, i contatti tra i paesi
europei sarebbero sicuramente migliorati.42
41
Cfr. Notatka dot. Współdzialnia Departamentu II i III MSW oraz ich jednostek
terenowych w zakresie ochrony gospodarki narodowej przed wrogą i szkodliwą
działalnoscią, Warzsawa, maja 1971 r. [Appunto sulla collaborazione dei Dipartimenti II
e III del Ministero dell’Interno e le loro unità sul terreno in relazione alla sicurezza
dell’economia nazionale da parte della dannosa e nemica azione, Varsavia, maggio 1971],
in IPN, IPN BU 0665/225.
42
Cfr. Pilna notatka na temat udziału Polski w przygotowaniach do EKBiW, Warszawa,
dnia 20.06.1972 r. [Nota urgente sul tema della partecipazione della Polonia ai preparativi
per la CSCE, Varsavia, 20.06.1972], in W. BORODZIEJ, ed., Polskie Dokumenty
Dyplomatyczne (Documenti Diplomatici Polacchi, d’ora in poi PDD), 1972, Varsavia,
Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, 2005, doc. 127, pp. 347-355.
186
Quando la minaccia arriva dall’etere
La necessità di arginare la propaganda inutile e pericolosa di RFE fu
espressa persino in quello che fu il momento di massimo splendore
della politica estera polacca, ovvero la visita del presidente degli Stati
Uniti d’America, Richard Nixon, nel 1972. Il presidente, arrivato a
Varsavia il 31 maggio, fu accolto dal capo dello Stato, Henryk
Jabłoński, e, in seguito, s’intrattenne con il primo segretario del partito,
Gierek. Durante la serata, fu firmata una convenzione consolare tra il
ministro Olszowski e il segretario di Stato, William P. Rogers, nella
sede del ministero degli Esteri. Il giorno dopo, vi furono le
conversazioni ufficiali e un pranzo al Palazzo del Belvedere.43 Nel suo
colloquio con il segretario di Stato, Olszowski fece un chiaro
riferimento al danno che RFE arrecava alla distensione, presentando
un’immagine della società polacca che non corrispondeva alla realtà. In
particolar modo, il ministro contestava gli attacchi agli uomini del
governo e del partito e sosteneva che i tentativi di staccare Varsavia
dall’amicizia con l’Unione Sovietica potevano essere sostenuti solo da
quanti desideravano “cattive relazioni” tra la Polonia e gli Stati Uniti.
RFE sbagliava a definirsi una “radio polacca”, a usare l’inno polacco, a
manipolare le notizie sulla politica interna del paese. 44 Rogers, dal
canto suo, evitò di affrontare la questione in maniera diretta, non
escludendo che potesse essere risolta nell’ambito delle problematiche
43
Cfr. S. GŁĄBIŃSKI, President Nixon’s 24 Hours in Warsaw, Warsaw, Interpress
Publishers, 1972, pp. 5-9.
44
Cfr. Informacja dla Sekretarzy KW o wizycie Nixona w Moskwie i w Warszawie,
Warszawa 6 czerwca 1972 r. [Informazione per i segretari dei paesi alleati sulla visita di
Nixon a Mosca e a Varsavia, Varsavia, 6 giugno 1972], in AMSZ, Dep. I, 16/77, 8.
187
Maria Luisa De Benedetto
da affrontare nella Conferenza sulla sicurezza e cooperazione in
Europa.45
Il ministro polacco ebbe modo di ritornare sull’argomento anche in
occasione delle sue visite a Bonn e a Washington, nel settembre del
1972. In Germania, Olszowski rivolse un duro attacco all’attività di
RFE, pur non riferendosi a precisi episodi. Fonti americane riferivano
che si trattava di una nuova linea di condotta stabilita direttamente dalla
direzione centrale del partito a Varsavia: gli uomini del POUP avrebbero
avuto un atteggiamento costante di critica e di opposizione all’attività
della radio.46 Così, anche durante la visita di Gierek e del suo ministro
degli Esteri negli Stati Uniti, nell’ottobre del 1974, l’argomento fu
riproposto:
l’attività
di
RFE
continuava
a
essere
giudicata
“anacronistica” dai polacchi. Ascoltate le lamentele di Olszowski, il
nuovo segretario di Stato, Kissinger, fece notare al suo interlocutore
come la faccenda non fosse di competenza del dipartimento di Stato,
ma accettò di analizzare il materiale prontamente fornito dai polacchi.
Ricordando le precedenti sollecitazioni a Rogers e rilevando che le
trasmissioni radiofoniche continuavano, il ministro parlò di dissonanza
nelle relazioni tra Varsavia e la Casa Bianca. Olszowski terminava così
il proprio resoconto: «Sollevando questo tema, credo che, nell’interesse
45
Cfr. Informacja o wizycie Prezydenta Stanów Zjednoczonych R. Nixona w Warszawie,
Warszawa 2 czerwca 1972 r. [Informazione sulla visita del presidente degli Stati Uniti R.
Nixon a Varsavia, Varsavia, 2 giugno 1972], in AMSZ, Dep. I, 16/77, 8.
46
Cfr. Telegram from the American Embassy in Bonn to the Secretary of State in
Washington D.C., Bonn, September 28, 1972, in NARA, RG 59, SNF 1970-1973,
Political and Defense, POL 7 POL to POL 12- 3 POL, box 2552.
188
Quando la minaccia arriva dall’etere
delle relazioni tra Polonia e Stati Uniti e della distensione, debbano
cessare le trasmissioni di RFE in lingua polacca».47
Agli inizi del 1975, il governo polacco sembrò convinto di
raccogliere i frutti della propria linea politica nei confronti di RFE. In un
documento preparato in occasione della visita che Edward Gierek
avrebbe fatto negli Stati Uniti nel 1976, si rilevava che «nell’ultimo
periodo si è osservato un abbassamento dei toni di RFE in riferimento ai
nostri affari interni». 48
Tuttavia, il 1976 sarebbe stato un anno particolarmente difficile per
il paese e gli “affari interni” della Polonia socialista sarebbero stati al
centro degli attacchi di RFE. Il VII congresso del POUP, aperto l’8
dicembre del 1975, fu l’occasione per affrontare una questione cruciale
come l’innalzamento dei prezzi, quei prezzi che erano stati bloccati nel
1971, dopo l’uscita di scena di Gomułka. Le decisioni del congresso
avrebbero decretato i provvedimenti che, nel corso del 1976, avrebbero
portato all’effettiva delibera sull’aumento dei prezzi dei generi
47
Rozmowa Ministra Spraw Zagranicznych PRL, Stefan Olszowskiego z Sekretarzem
Stanu USA Henry Kissingerem w Departamencie Stanu w Wszyngtonie, 08 października
1974 r. [Conversazione del ministro degli Esteri della Repubblica Popolare di Polonia,
Stefan Olszowski, con il segretario di Stato degli Stati Uniti d’America, Henry Kissinger
nel dipartimento di Stato a Washington, 08 ottobre 1974], in ARCHIWUM AKT NOWUM
[ARCHIVIO DEGLI ATTI MODERNI, d’ora in poi AAN],Varsavia, KC PZPR [Comitato
Centrale del POUP], XIA /706. Documento pubblicato in A. KOCHANSKI - M.
MORZYCKI-MARKOWSKI, eds., PDD, 1974, Varsavia, Polski Instytut Spraw
Międzynarodowych, 2007, doc. 195, pp. 603-611.
48
Informacja w sprawie realizacji zadań wynikających z wizyty I sekretarza KC PZPR
towarzysza Edwarda Gierka w Stanach Zjednoczonych, Warszawa, 26 lutego 1975 r.
[Nota informativa sulla risoluzione dei problemi sollevati nella visita del primo segretario
del comitato centrale del POUP, il compagno Edward Gierek, negli Stati Uniti, Varsavia,
26 febbraio 1975], in AAN, KC PZPR, Wydział Zagranyczny, 850/7, 970.
189
Maria Luisa De Benedetto
alimentari. Nel frattempo, la costante penuria di prodotti, soprattutto
carne, aveva provocato frequenti disordini, nella capitale e non solo.49
In occasione della visita a Bonn, tra l’8 e il 12 giugno del 1976,
Gierek fu piuttosto ambiguo con i giornalisti, rispondendo, a proposito
delle ormai evidenti difficoltà economiche del proprio paese, che ogni
decisione sarebbe stata presa previe “consultazioni” nazionali. 50 In
realtà, appena due settimane dopo, il 24 giugno, veniva imposta alla
popolazione la decisione relativa all’aumento dei prezzi di generi
alimentari di prima necessità.
RFE fu particolarmente dura a proposito dei fatti di giugno,
sostenendo le proteste degli operai e documentando il disastro
economico della Polonia di Gierek. In un colloquio con l’ambasciatore
americano, Richard T. Davies,51 il primo segretario del POUP, nel luglio
del 1976, si lamentò apertamente di quei commenti, chiedendosi come
fosse possibile che venisse finanziata una stazione radio che non
ponderava, evidentemente, i rischi delle proprie affermazioni. Il
discorso si stava spostando dal piano della politica interna alle
dinamiche della politica estera. Secondo il leader slesiano, le parole di
RFE mettevano in cattiva luce la Polonia socialista, distorcendo la realtà
e fornendo delle “armi” agli oppositori del governo. Gierek aggiunse,
con una punta di sarcasmo prontamente notata da Davies, che «[…] il
fallimento della riforma dei prezzi indebolirà la Polonia e farà il gioco
49
Cfr. Poland: Annual Review for 1975, Warsaw, December 30, 1975, in NATIONAL
ARCHIVES (d'ora in poi NA), Kew Gardens, London, Records of the Foreign and
Commonwealth Office and Predecessors (d’ora in poi FCO), 28/2726.
50
Cfr. LEPAK, Prelude to Solidarity, cit., p. 91.
51
Richard T. Davies era subentrato a Walter J. Stoessel, come ambasciatore degli Stati
Uniti d’America in Polonia, nel 1973.
190
Quando la minaccia arriva dall’etere
di quelli che non vogliono che il nostro paese occupi una posizione
rilevante in Europa. Ma credevo che il suo governo, signor
ambasciatore, fosse d’accordo sul fatto che sia un bene avere una
Polonia più forte piuttosto che una Polonia più debole»; di conseguenza,
ai paesi occidentali, sarebbe convenuto avere una Polonia senza
Gierek?52
Evidentemente il primo segretario sentiva che la propria credibilità
era stata minacciata da quanto riportato da RFE e insisteva sui rischi che
avrebbero potuto avere gli stessi paesi occidentali approvando le
rimostranze che gli si rivolgevano. Gierek considerava gli attacchi
rivolti alla propria persona come degli attacchi rivolti a un uomo
politico che aveva, senza alcun dubbio, sposato la causa della
distensione e del dialogo. Lo stesso ambasciatore Davies avrebbe
dichiarato, quasi cercando una giustificazione, che gli americani, presi,
forse, dai festeggiamenti per il loro bicentenario, non avevano
controllato a dovere le trasmissioni di RFE.53
Ad ogni modo, mentre Gierek difendeva il proprio operato e il
proprio ruolo, alla fine del 1976 la questione del debito polacco non
mancava di impensierire i critici del sistema socialista. RFE non poteva
quantificare l’ammontare del debito, ma si era espressa in maniera
decisa sui rischi che stava correndo la società polacca: i segnali erano
52
Telegram 4657 from the Embassy in Poland to the Department of State, Warsaw, July
06, 1976, in E.J. KEEFER (gen. ed.) - P. KRAEMER (ed.), FRUS, 1969-1976, vol. E-15,
Documents
on
Eastern
Europe,
1973-1976,
doc.
55,
http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve15p1/d55.
53
Cfr. Telegram 4666 from the Embassy in Poland to the Department of State, July 06,
1976,
in
FRUS,
1969-1976,
vol.
E-15,
doc.
56,
http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve15p1/d56.
191
Maria Luisa De Benedetto
sempre più evidenti, la situazione nei primi mesi del 1976 non stava
facendo altro che peggiorare e la classe dirigente sembrava non voler
ammettere tale deterioramento.54
3. Conclusione
Edward Gierek sarebbe sopravvissuto ai disordini dell’estate del 1976.
Per gli uomini del partito si trattava di una crisi che il popolo avrebbe
potuto superare se si fosse dimostrato unito e pronto a reagire alle
difficoltà economiche del momento.55
Gierek era arrivato al potere chiedendo al popolo, ai suoi
“compagni” di aiutarlo, ma la strada percorsa dalla nuova leadership
ben presto si era allontanata dalle esigenze reali del paese e la stessa
immagine del primo segretario del partito sarebbe stata indebolita dai
fatti del 1976: da lì a qualche anno nuove tensioni e nuove proteste ne
avrebbero sancito la definitiva uscita di scena. Il partito non avrebbe
mai potuto conquistare pienamente il popolo polacco e questo
soprattutto perché esso veniva identificato con l’ingerenza di Mosca
negli affari interni di un paese, il cui popolo sentiva di appartenere alla
tradizione culturale dell’Europa occidentale.56
54
Cfr. R. STEFANOWSKI, Poland’s Indebtedness with the West, October 19, 1976, in
OPEN SOCIETY ARCHIVES (d’ora in poi OSA), Radio Free Europe/ Radio Liberty (d’ora
in poi RFE/RL), Background Reports (Country Series: Poland), HU OSA 300-8-3,
Poland.
55
Cfr. Gierek’s Call for Patience and Unity, Munich, September 06, 1976, p. 1, in OSA,
RFE/RL Background Reports (Country Series: Poland), HU OSA 300-8-3, Poland.
56
Cfr. Intelligence Memorandum CI 76-10173 Prepared in the Central Intelligence
Agency, Washington, November 10, 1976, in FRUS, 1969-1976, vol. E-15, doc. 57,
http://www.state.gov/r/pa/ho/frus/nixon/e15.
192
Quando la minaccia arriva dall’etere
L’atteggiamento che il POUP dimostrò nei confronti di RFE fu così
duro e determinato proprio perché gli uomini del partito percepivano la
distanza tra la gente polacca e loro stessi. Quando, nel settembre del
1975, furono resi noti gli emendamenti alla Costituzione che il
parlamento polacco, il Sejm, avrebbe approvato in dicembre, in molti
sollevarono obiezioni. 57 Chiesa e intellettuali fecero sentire la propria
voce, e difatti la leadership ritirò alcune delle frasi che avevano
suscitato le critiche maggiori: a proposito del rapporto con l’Unione
Sovietica si preferì, dunque, parlare di «amicizia e collaborazione»,
invece che di «legami fraterni e indissolubili» e di «alleanza». Il 10
febbraio del 1976, il Sejm approvava gli emendamenti alla Costituzione,
con l’unica astensione del deputato cattolico Stanisław Stomma, il cui
nome sarebbe poi scomparso dalle successive liste elettorali. 58
I nuovi articoli aggiunti alla Costituzione incrementavano e
istituzionalizzavano la presenza del partito nella vita del paese, ma
nello stesso tempo lo allontanavano dalla nazione, creando i presupposti
per un progressivo distaccarsi del popolo dallo Stato. Gli episodi di
dissenso nei confronti degli emendamenti alla Costituzione, secondo
RFE, avevano mostrato che l’opinione pubblica era attiva in Polonia,
che aveva modo di esprimere se stessa e, soprattutto, era lì, pronta «ad
ascoltare».59 Henry Kissinger sosteneva che, in Europa, non esistesse
paese nel quale l’aspirazione all’indipendenza fosse così inseparabile
57
Cfr. Polish Public Opinion and the Constitutional Amendments, s.d., in OSA, RFE/RL
Background Reports, HU OSA 300-8-3, Poland.
58
Cfr. PACZKOWSKI, The Spring Will Be Ours, cit., pp. 366-367.
59
Polish Public Opinion and the Constitutional Amendments, s.d., cit.
193
Maria Luisa De Benedetto
dalla propria storia, come in Polonia.60 Una riflessione che riecheggia
nelle considerazioni sul 1976 polacco degli analisti della CIA: «La
riottosità dimostrata nei disordini avvenuti è profondamente radicata nel
carattere polacco. A partire dalle spartizioni di duecento anni fa, i
polacchi hanno considerato la disobbedienza e l’opposizione agli
occupanti stranieri come virtù patriottiche essenziali al riemergere di
uno Stato polacco. Il periodo tra le due guerre mondiali è stato troppo
breve per alterare questo modo di agire e l’opposizione all’autorità è
diventata nuovamente un comportamento standard dopo la presa di
potere da parte dei comunisti».61
L’efficacia di RFE come arma durante la guerra fredda è
assolutamente verosimile per il caso polacco, non soltanto perché il
tempo avrebbe dato ragione a chi aveva sparso i semi della dissidenza
nell’etere, arrivando direttamente nelle case della gente polacca, ma
anche perché, nell’opposizione che ad essa fece il POUP, vi è tutto il
senso di quel potenziale: le paure del partito erano reali perché la
società era, evidentemente, recettiva a quei richiami. Stava ascoltando.
60
Cfr. KISSINGER, Gli anni della Casa Bianca, cit., p. 985.
Intelligence Memorandum CI 76- 10173 Prepared in the Central Intelligence Agency,
Washington, November 10, 1976, cit.
61
194
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 1, 195-218
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n1p195
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Anna Silvia Bruno
A Space without Frontiers and the New Nomos of the Earth
Abstract: Following the process of globalization, national law has lost its normative
force as a symbol of positive legal order. The legislators’ intentions have been substituted
by those of the judges, allowing human rights, fundamental individual rights – in the most
modern sense of the term – to produce institutional and judicial artifices to effectively
safeguard “individualism”, in and of globalisation against the abuse of the majority. In
this sense, a denationalisation of the States has followed the creation of the global
juridical dimension. The creation of new alternative spaces to national space, determined
both by processes that respond to transnational power and processes that operate outside
institutionalised political power, can appear physiological in global logic, but it shows
the absence (or non-activation) of a set of tools with which to generate “antibodies”
against external attacks brought about by new situations and the subsequent artificiality
of the relationship between the two dimensions (national and supranational).
Keywords: Nomos
Policontexturality.
1.
of
the
Earth;
Globalization;
Transconstitutionalism;
Introduction
The problem of “where” has taken on a great deal of importance
following the global phenomena which have forced legal scholars to
reconsider the question of space. In Europe and the United States,
constitutionalism is established according to two different cultures of
constitutional changes. On one hand, the European context is marked
by the tension between Constitution/State and politics (the best example
of which being the German Weimar Republic); on the other hand, with
the new Nomos of the Earth (20th century), dominated by American
international doctrines of interference on a global level, politics takes
Anna Silvia Bruno
hold of the economy to identify itself with it and give life to the
principle of cujus oeconomia, ejus regio. European States stop being
exclusively guided by political interest of intrastate power (the Nomos
of the Earth) to take an interest in governing the change of social
structures. Mirkine-Guetzevitch spoke about a European «general
constitutional law» founded on the rationalisation of power to respond
to society’s needs and the transformational requirements of rights (in a
social dimension and no longer in an economic-individual dimension),
in accord with an international public law of reciprocal respect between
the States.1
In actual fact, the logic of cujus oeconomia, ejus regio follows the
expansion of the American Nomos of the Earth in its different
directions compared to the jus publicum europeaeum. The global
context is characterised by moments of transformation, for example the
process of European integration and the “constitutional” role of
European judicial decisions and international cases of the ECHR.
European culture entrenches itself behind the law against “informal”
changes, negating validity to phenomena which are placed extra
constitutionem. In this picture we include both attempts at constitutional
reform which are constitutionally unfaithful and political tendencies in
fraud of the Constitution; so that, if the legal and political systems
begin to use the same language, decisions are made within the bounds
of political correctness but outside the correct constitutional structure.
1
See B. MIRKINE-GUETZEVITCH, Le costituzioni europee, Milano, Edizioni di Comunità,
1954.
196
A Space Without Frontiers and The New Nomos of the Earth
The article develops the following questions in three sections. In the
first part, I underline how national law has lost its normative force as a
symbol of positive legal order: with the process of globalisation, it has
been overtaken by a law whose origin is in the public opinion of
members of society, in judges’ decisions and in judicial science. In the
second paragraph, I will focus on the role of the new technoeconomical space which has eradicated the original Nomos which
marked the link between a social community and its territory to indicate
the beginning of a new configuration of the relationship between
economy and politics. Finally, I support the thesis in which the State
must intervene in regulating and constitutionalising the global market,
otherwise, along with the social counter-power of other spheres (NGO,
media, trade unions etc.) it can have an effect on the economy,
generating rules of self-limitation in order to preserve itself.
2. From a denationalisation of the States to the global judicial
dimension
From the Single European Act to the Maastricht Treaty and the Charter
of Rights, the phases of evolution of European constitutionalism have
generated among member States an awareness that the “Constitution”
of the European Union would never be a “document” created by one
single constituent power but something different to the classical
Constitution in the Kelsenian sense; something that was being
structured as a “process” through which to acknowledge the empirical
legitimacy of the “Constitution” even after the consolidation of its
formal authority. Confirmation of this is given in the constitutional
197
Anna Silvia Bruno
architecture which, currently, does not appear to have been validated by
any formal procedure of adoption by a constitutional demos.2
The absence of a Grundnorm (Fundamental Law), as an incomplete
moment of European integrity-integration, has caused multiple
consequences both internally and externally, both on a European level
and a global level. On one hand, this has led to national demands for
definition of collective identity: the lack of a common code (in which
every individual can identify himself, as this code has been created by
everyone) and the consolidation of a supranational public power has
caused reactions of delimitation of power among the member States,
opposing the protection of fundamental rights and national identity to it
in order to preserve the constitutional specificity. On the other hand, the
individual, through European legislation, has been emancipated from
national restrictions to the point of becoming one of the main pivotal of
the European legal system, bringing about a multilevel judicial
constitutional law, a multilevel protection which has broadened the
space of intervention of judges in giving greater clarity to the
indeterminate nature of precepts. With the process of globalisation,
national law has lost its normative force as a symbol of positive legal
order. It has been overtaken by a law whose origin is in the public
opinion of members of society, in judges’ decisions and in legal
science.3
2
See J.H.H. WEILER, Federalismo e costituzionalismo: il «Sonderweg» europeo, in G.
ZAGREBELSKY, ed., Diritti e Costituzione nell’Unione Europea, Roma-Bari, Laterza,
2003, p. 22.
3
See G. FASSÒ, Storia della filosofia del diritto, Roma-Bari, Laterza, 2001, p. 197.
198
A Space Without Frontiers and The New Nomos of the Earth
The legislators’ intentions have been substituted by those of the
judges, allowing human rights, fundamental individual rights – in the
most modern sense of the term – to produce institutional and judicial
artifices
to
effectively
safeguard
“individualism”,
in
and
of
globalisation against the abuse of the majority. In this sense, a
denationalisation of the States has followed the creation of the global
juridical dimension. The States, with the choice of giving way to
judges, have legitimised a dialogue which, in recent years, has involved
national courts, the Court of Justice and the European Court of Human
Rights. This has in part led to the communitarisation of domestic law
through shared values and spaces,4 and subsequently, to the increased
flexibility of State powers; in part it has also led to the creation of a soft
law,5 a law which is not binding in its legal strength but sufficiently
strong in its programmatic structure to represent a break from
traditional laws which have become too rigid for the logic behind
European Union governments, and instrumental in steering capitalism
and “technique”.
The processes of internationalisation have put national legal systems
up against the same structural problems, producing forms of
convergence in the search for solutions that, while different, can be
considered “equivalent” in the functional sense. If we consider the
European Treaties, it is clear that after the creation of a space without
frontiers, a process of “delocalisation” and “dehistoricization”
4
See V. PICCONE, L’«internazionalizzazione» dei diritti umani, in G. BRONZINI – F.
GUARRIELLO – V. PICCONE, eds., Le scommesse dell’Europa, Roma, Ediesse, 2009, p. 22.
5
See G. AZZARITI, Brevi notazioni sulle trasformazioni del diritto costituzionale e sulle
sorti del diritto del lavoro in Europa, ibid., p. 139.
199
Anna Silvia Bruno
followed, after which individuals experienced the gap between being an
“individual-member” of a political and legal institution and an
“individual-member” of the economic space, that is, an active and
passive part of the new economic assets. The effect on global society
was also the division into sectors according to functions, a mass of
global cultures, a vast amount of social systems which allow only single
fragmented ties.
Each of us feels as if we belong to two spatial orders: the concrete
places of our origin, our homeland, small or large, mutual exchanges
influenced by State borders; on the other hand, the “system of universal
dependence”, the global extents of constitutional “technique” and
economy, telematic communication, silent and objective markets. We
come and go between places and non-places, between terrestrial
positions and pure spaces. Our identity is split between civis and homo
oeconomicus, between obedience to the laws of the city and the laws of
global space.6 Throughout time the relationship between the individual
and society has never been static because it is built around and through
two protagonists which are neither isolated nor immobile. In order to
interact with society an individual has to look out on the world and
open himself to it. The world welcomes him and shows itself to have a
wealth of definitions, a whole system of attitudes, an ever active
patrimony of ways of operating.7 Consequently, the individual is
conditioned by his being in the world, in his being a product of his own
particular time which becomes entwined with the time of the society in
6
7
See N. IRTI, Norma e luoghi. Problemi di geo-diritto, Roma-Bari, Laterza, 2001, p. 80.
See G. CAPOGRASSI, Analisi dell’esperienza comune, Milano, Giuffrè, 1975.
200
A Space Without Frontiers and The New Nomos of the Earth
which he is operating. The aims which a society intends to pursue
become an integral part of a “continuous flow of events” of which that
continuum of deeds done by the individual becomes a part. This is the
origin of social and juridical pluralism, by which, ever new instances
and events refer back to constitutionally safeguarded values which are
waiting to be realized, while the certainty of the law is continually
undermined, never completely made concrete. Although the law is
expected to guarantee juridical safety it cannot in the long run avoid, as
it evolves, creating something “new” bringing a social harmony
founded on a balance between stability and change. A continual
evolution and controlled transformation can be envisaged where the
function of the law is not decided exclusively by an analysis of the
equilibrium of the system but instead, takes into account upheavals,
irregularities and states of transition. It could be said that it is a time of
“metamorphosis”,8 founded on the gradual change of a system whose
identity has to remain unaltered.
The Constitution needs to be aware of social change, new conflicts,
the continuing need for new solutions and interpretations, and
institutional requirements for abstract and general rules in order to
achieve certainty in the law and for the law. On the other hand, the
Constitution needs to evaluate the real possibilities for resolving
controversy and preserving its fundamental values.
The fundamental principles are the tool which the Constitution uses
to resolve controversy, considering that these to be such, and therefore,
effective (as the base of social and legal order which remains faithful to
8
See F. OST, Le temps du droit, Paris, Odile Jacob, 1999.
201
Anna Silvia Bruno
its original matrix, while constantly renewing itself), must be witness to
a present which does not repudiate its history, or rather, a history which
extends seamlessly into the present: being and becoming a time. For
this reason, these principles carry out a function that is both
conservative and promotional, maintaining the original values, (of
which they are an imperfect translation) and at the same time opening
up to new developments.9
It is well known that Europe has always sought in the law the tool of
unification so as not to yield to the individualist temptation of overseas
case law and to maintain the culture of common law and civil law
separate in respect for their different historical origins;10 but the passage
of one “rule” from one legal order (supranational) to another (national)
has put an end to the original significance of the rule and the necessary
re-elaboration of the same in consideration of the new socio-legal
context.
This artificial relationship that has arisen between the two systems
has given way to something that could be assimilated in a new legal
formant, a «legal irritant», to quote Gunther Teubner, allowing the
inclusion of a “rule” from one context to another by using techniques of
adaptation
(e.g.
constitutionally
conforming
interpretation
or
Drittwirkung) or inexorably evolving dynamics that expose the internal
context to changes (e.g. community or international judicial living
9
See A. RUGGERI, L’identità costituzionale alla prova: i principi fondamentali fra
revisioni costituzionali polisemiche e interpretazioni-applicazioni «ragionevoli», in «Ars
Interpretandi. Rivista di ermeneutica giuridica», 1996, pp. 113-129.
10
G. TEUBNER, “Legal Irritants”: come l’unificazione del diritto dà luogo a nuove
divergenze, in «Ars Interpretandi. Rivista di ermeneutica giuridica», 2006, p. 156.
202
A Space Without Frontiers and The New Nomos of the Earth
law).11 Consequently, the main dilemma seems not only to be the
inadequacy of the law in incorporating the external rule in the national
territory: after all, in the past, positivism bent to procedural rules and
the Kelsenian Grundnorm, which claimed to explain the validity of any
system, in fact, based all the States on the “rule of law”, to then reveal
itself as an empty container, suitable for the inclusion of any content
but determining several problems of transformation of meaning and
role of the accepted term.
Artificiality, absolute unnaturality, is the foremost trait of modern
law, or rather, of legal modernity. After breaking with natural law and
every binding foundation, political and legal will can receive any
content, adopt any rule. Laws are artificial, indifferent to their content,
able to determine their own time and space. Enactment of these laws is
mere formality: it is just procedure, and procedure becomes the basis of
the law. Such artificiality allows the law to detach itself from its place
of origin and to be extended as an agreement between States, to any
number of territories.12
The current dilemma concerns the division between cultural
polycentrism and functional differentiation which has led the national
territory to be part of the worldwide framework and thus the national
law detached from its culture of origin. 13 For this reason, Teubner’s
«legal irritants» irritate the links of law to society. Foreign laws are
11
In Italy, uniformity of the court decisions comes by means of living law, meaning the
settled interpretation of the higher courts and successive adaptation by the lower courts.
12
See N. IRTI, Il carattere politico-giuridico del mercato, in «Rassegna economica»,
LXVIII, 2, 2004, p. 1.
13
See N. LUHMANN, The Paradoxy of Observing Systems, in «Cultural Critique», 31, The
Politics of Systems and Environments, Part II, Autumn 1995, p. 37.
203
Anna Silvia Bruno
irritating not only in relation to the national legal situation itself but also
in relation to the social situation to which the law is closely linked in
certain circumstances. As legal irritants, they force the specific
episteme of national law to a reconstruction in the network of its
distinctions. As social irritants, they lead the social discourse to which
the law is closely bound to a reconstruction of itself. In this way, they
give way to two different series of events whose interaction leads to an
evolving dynamic that could find a new balance in the self-value of the
situation involved. Such a complex and unstable process rarely leads to
the convergence of the legal systems in question, but rather to the
creation of new gaps in the relationship between operationally close
social systems.14
This founding relationship of recontextualisations both in a legal and
social sense, as Teubner writes, cannot be considered the creator of a
new institutional identity for unilateral determination (or rather, for
legal transfer), nor can it reduce itself to the causal dependence between
independent and dependent variables, or a relationship between an
economic base and a legal supra-structure. Rather, it is a symbolic
space of compatibility of different meanings that allows different
possible results.
14
See TEUBNER, Legal Irritants, cit., p. 169.
204
A Space Without Frontiers and The New Nomos of the Earth
2. Artificiality of Law and global techno-economy. The fall of the
ancient Nomos of the Earth
The importance to replace the Constitution in a spatial dimension which
takes into account the abolition of frontiers will allow the final board of
coordinates so that constitutional laws do not become lost in existential
ontologism, whose futile result is the same as all the ahistorical
conceptions of subjectivity, well expressed in Heidegger’s human
Dasein, in Jaspers’ confused historic conscience or in Gadamer’s
labyrinthine hermeneutic historicity.15 To depend solely on temporality
to give continuity to the Constitution and identify its application with
an act of faith in an “open” Constitution that reveals a mythical nature
means to expose the Constitution to attacks and manipulations, because
no barriers have been created which can define and realise the spatial
dimensions of the Constitution (and the State). The eradication of
constituent power signifies the lack of a precise moment in time in
which a pluralist society chooses to organise itself according to a set of
rules and principles to “rely on” and recognise a “writing degree zero”
from which to derive the history of the new Nomos of the Earth. The
opening of “economic globalisation”, in the era of cosmopolitanism and
internationalisation, has brought about a defenceless, neutral State, not
only as a welfare state, but also as a political entity and binding form of
organised cohabitation.16
15
See P. DE VEGA GARCIA, Mondializzazione e diritto costituzionale: la crisi del
principio democratico nel costituzionalismo attuale, in «Diritto pubblico», VII, 3, 2001,
p. 1087.
16
See ibid., p. 1091.
205
Anna Silvia Bruno
The intermediate function carried out by the same State at a
supranational level between the European Union and the national
system, in order to guarantee stability and legitimacy of the process of
social integration is, however, decisive in the safeguarding of
constitutional guarantees that risk being evaded by European economic
policies. The strength of Europe lies in the institutions which represent
it and in the political processes determined by “regularity” of
integration. What emerges from the phase of transition that has
involved all member States towards the unification of Europe is a
process of transformation realised in its “applicational level” and not
only in the phase of «enactment of formal legislation». 17 The logic of
the market and the representative State support the unstoppable and
detailed enactment of European legislation in which the determination
of the aim is essentially the «fundamental political decision»,
normatively consolidated, therefore all political acts are instrumental in
the phase of implementation of the Union’s goals. These acts,
differentiated by name, type, value and legal force do not take into
account any form of responsibility and control of political trends – due
to a lack of suitable methods of implementing liability and the lack of a
liable body which can regulate political power.18 These acts do not
express any determining authority of the aims of the Union: the opening
towards “impersonal” logic (the universality of human rights is the
17
M. CARDUCCI, Il problema esplicativo delle trasformazioni costituzionali. Appunti per
una comparazione di teorie e prassi, in A. SPADARO, ed., Le «trasformazioni»
costituzionali nell’età della transizione, Torino, Giappichelli, 2000, p. 162.
18
See G. FERRARA, L’indirizzo politico dalla nazionalità all’apolidia, available at
http://www.astrid-online.it.
206
A Space Without Frontiers and The New Nomos of the Earth
clearest example of this, both for the unconditional nature of the theme,
and for the risk of it becoming merely a constitutional “symbol”) has
started a process of universalisation of the content of western
constitutionalism (democracy, delegation, values, equality) which in
reality clashes with the primary social levels (race, religion, language)
that seem to prevail over functional roles imposed by law. 19 The
political trend which on a global scale have been consolidated in
institutions, in the long term risks being exhausted by the regularity of
politics functioning without law; it continues to be denationalised to the
point of becoming stateless due to something that has always been able
to cross borders, more or less legally, but surely efficiently: money,
which in turn has always had much to do with State sovereignty but
never with popular sovereignty.
The creation of new alternative spaces to national space, determined
both by processes that respond to transnational power and processes
that operate outside institutionalised political power, can appear
physiological in global logic, but it shows the absence (or nonactivation) of a set of tools with which to generate “antibodies” against
external attacks brought about by new situations and the subsequent
artificiality of the relationship between the two dimensions (national
and supranational).
Artificiality of law goes hand in hand with global techno-economy
and therefore in identifying its essence, it can be placed either opposite
it as an enemy or beside it as an ally. The eradication of law, the fall of
the ancient Nomos, the ability to determine times and spaces of
19
See CARDUCCI, Il problema esplicativo delle trasformazioni costituzionali, cit., p. 166.
207
Anna Silvia Bruno
application: only these factors permit it to be on the same level of the
techno-economy. Through agreements between States and therefore
with artificial tools, the law is able to embrace, either entirely or
partially, the planetary economy.
The new techno-economical space has eradicated the original Nomos
which marked the link between a social community and its territory to
indicate the beginning of a new configuration of the relationship
between economy and politics. This process of reconfiguration, having
in legal “technique” the most suitable tool and the natural environment
with and in which to develop, must overcome the constitutional
problems of transnational regimes in which the structural aspect,
determined by constitutional rules, which give rationality to the system,
has already been created. It is raising consciousness that the process of
European integration, European judicial acts and International decisions
of the European Court of Human Rights are not a product of the
historical conflict between law and politics but the results of new
mechanisms: or technical structuring (like European Governance,
which seems to be a “tacit revision” of national Constitutions or
“anaesthesia” of their normative power) or jurisprudential structuring
(with the decisions of the Court of Justice or the European Court of
Human Rights in Europe, and especially the Inter-American Court of
Human Rights in Latin America, where the interpretation of the InterAmerican Convention are imposed on or condition the national
interpretations of judges, becoming a heteronomous factor of informal
modification compared to the contradictory national constitutional
208
A Space Without Frontiers and The New Nomos of the Earth
results).20 The global picture determined by economic power, which
crosses territorial confines according to market logic and world trade,
shows how State law struggles to provide the suitable conceptual tools
for forming institutions capable of distinguish, if not managing, State
sovereignty and free supranational economy. 21
3. Relying on the State sovereignty against the great virtue of
artificiality
But the process of European integration is involved in more widespread
phenomena of constitutional inter-connection which does not always
respond to the logic of cujus oeconomia, ejus regio. Alongside the well
known phenomenon of the relationship between international public
law
and
State
law,
is
the
new
dynamic
recently
named
“transconstitutionalism”. In particular between international law for the
protection of human rights and fundamental constitutional laws (e.g.
ECHR and Const. States); supranational law and State laws (e.g. E U);
State law and transnational organisations (e.g. WTO); national systems
and local extra-State systems (e.g. indigenous law); supranational law
and international law (e.g. ECHR and EU). Therefore, the connection,
being no longer intrastate, becomes characterised by contexts of
different places and subjects – public or private – leading to the
assertion of what has been defined «polycontextural law». Can
«polycontextural law» destructure the unilateralism of the American
20
See M. CARDUCCI, Dal Nomos della terra del diritto costituzionale occidentale al
trans costituzionalismo policontesturale, lecture in Comparative Public Law at the
University of Bari (Italy), May 7, 2010.
21
See C. SCHMITT, Il Nomos della terra, Milano, Adelphi, 1991, p. 301.
209
Anna Silvia Bruno
Nomos? Can polycont2extural law favour the reciprocity of intrastate
standards?22
Furthermore, the management of the global dimension itself –
whether it is considered trans-constitutional or polycontextural – is not
necessarily subjected to the logic of cujus oeconomia, ejus regio, but it
is entrusted to the States, to interstate agreements (according to the
original project through which the European Union was decided by the
same States in full implementation of their sovereignty). It is evident
that the current scenario presents a severance between territory and
space, that is, between State sovereignty and the (supranational)
dimension of the economy, between “where” and “everywhere”. The
“where” of law could be “everywhere”: anywhere that has been agreed
upon by interstate pacts. We discover in this way the great virtue of
artificiality, which may not be of any place but can be in any place, and
can therefore give a terrestrial base to global phenomena. It does not
obey any Nomos, which would joined it to the individuality of a place,
but merely answers the need for more precise and effective
functionality.23 If the response to a «catastrophe contingency», ever
more acute in the current financial crisis, can only come from within
the State, then the State must intervene in regulating and
constitutionalising the global market, otherwise, along with the social
counter-power of other spheres (NGO, media, trade unions etc.) it can
22
See CARDUCCI, Dal Nomos della terra del diritto costituzionale occidentale al trans
costituzionalismo policontesturale, cit.
23
See IRTI, Norma e luoghi, cit., pp. 76-77.
210
A Space Without Frontiers and The New Nomos of the Earth
have an effect on the economy, generating «self-controlling impulses»
through rules of self-limitation.24
These rules of self-discipline are not inherent to every system but
represent that «clamping lever» of the system against internal risks and
external attacks: this is the distinction between structural and functional
Constitution, both relating to the necessary content of a “Fundamental
Law”. Structural/Kelsenian Constitution represents the sources of
producing law that guarantees the rationality of the system, while
functional Constitution differs from structural Constitution in that it
does not belong necessary to any system, it comprises all limitative
rules which impede self-damage of the system by driving out any such
tendencies. The Constitution will be ultimately tested when appealing
to those limitative rules when faced with a challenge – almost a circuit
breaker when faced with a blackout. These rules will protect the
Constitution from destructive and self-destructive attacks only if
political forces can guarantee the effectiveness of these rules.
Mediation of political will permit the States to construct their own
sovereignty by translating the responsibility of decisions into laws. At
the same time, political choices are as ever the real creators of
economic spaces and the economy is formed around State rules and
laws. Therefore, on one hand, the crisis of normativity is cause and
effect of the creation of contra or extra constitutionem rules which are
legitimate because they conform to an evolutional process which
recognises the EU as the ideal space in which to embrace the challenges
24
M. DOGLIANI, Costituzione in senso formale, materiale, strutturale e funzionale: a
proposito di una riflessione di Gunther Teubner sulle tendenze autodistruttive dei sistemi
sociali, available at http://www.costituzionalismo.it.
211
Anna Silvia Bruno
of globalisation: a «process of positivisation» that is modulated around
a «series of operations of recognition and identification», or rather, a
continuing and widespread hermeneutic practice of acceptance and use,
articulated over all levels, from “technical” levels, recognised by the
same system, to non-institutionalised levels of private citizens, who
experience the law as valid and favour it over other possibilities. On the
other hand, there is the affirmation of a new aequitas in the “figurative”
path of modern subject, summoned to reclaim the past in order to
preserve it and support it in the future.
«The process of European integration presents many challenges to the
member States. The ECHR is an international treaty with a Fundamental
Rights Charter and the national constitutions consider it as an essential
parameter for their jurisprudence. National constitutional jurisprudence
is to be in conformity with Strasbourg jurisprudence: this kind of
approach allows fundamental rights to have two sides of the same
identity, one is handled by the national constitution, and the other one by
the ECHR. In this context a frequent question is what the mechanism to
link the ECHR to the national constitutional orders is: being a formal part
of the national constitutional order as in Austria (the most far-reaching
solution); being the essential criteria for the interpretation of internal
fundamental rights as in Spain (Constitution Art. 10.2); being a
normative layer between ordinary legislation and the Constitution as in
France and the new democracies of Central and Eastern Europe; or,
25
being equal to ordinary laws such as, for example, in Germany».
The global dimension of these problems brings with it a new law of
spaces which can no longer provide answers relevant to historical
continuity and logical unity typical of European law, but which will
permit various, defined and efficient solutions. An interesting example
of this is article 6 of the TEU: «Fundamental rights, as guaranteed by the
European Convention for the Protection of Human Rights and
25
A. RAINER, The Emergence of European Constitutional Law, available at
http://www.ejcl.org.
212
A Space Without Frontiers and The New Nomos of the Earth
Fundamental Freedoms and as they result from the constitutional
traditions common to the Member States, shall constitute general
principles of the Union's law». 26
But the Lisbon Treaty did not only succeed in combining two
notions, “constitutional traditions” and “general principles”, simplifying
the long debate which had involved both notions; it also appears to have
given the European Court of Human Rights a new legal status in the
system of sources of law, thus benefiting from a role of primauté over
national law. The decision of the Italian Consiglio di Stato (Council of
State)27 no. 1220 of 2 March 2010 on this topic does not limit the
sphere of Community law, object of direct application, as if it could
ignore the controversial matter and above all, ignore the deficiency of
national legislation in resolving the question at hand.28
Often Italian decisions has appealed to the principles of the ECHR,
highlighting the exceptional necessity to disapply the national law in
order to guarantee minimum rights to the individual or to apply the
judicial decisions of the Strasbourg Court; or to produce a “community
aimed” result; as the Court of Strasbourg encouraged to respect article
35 of the ECHR which permits an appeal to the judge of the Convention
only after exhausting internal legal paths, even though the national
judge must interpret the State legal tools in a manner conforming to the
Convention.
26
See «Official Journal of the European Union», March 30, 2010, available at
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.douri=OJ:C:2010:083:0013:0046:en:PDF
27
It is the Supreme Court in the hierarchy of administrative courts.
28
See G. COLAVITTI – C. PAGOTTO, Il Consiglio di Stato applica direttamente le norme
CEDU grazie al Trattato di Lisbona: l'inizio di un nuovo percorso? Nota a Consiglio di
Stato, sent. 2 marzo 2010, n. 1220, available at http://associazionedeicostituzionalisti.it.
213
Anna Silvia Bruno
However, in this particular case, the judge opted for the principle of
full and direct application of the ECHR, without disapplying specific
internal laws contrasting with the Convention. Fully respecting
constitutional guarantees of legality and motivation of judgements (art
97 and 111 Italian Const.), the Council of State wanted to motivate the
logical legal iter of the choice to disapply the national law, in order to
ensure the prevalence of a fundamental human right safeguarded by the
ECHR. For years constitutional decisions has swayed between trying to
safeguard the national Nomos, favouring the territorial element, and
practical remedies which, with the support of interpretational activity,
opted for solutions which were more “effective” than respectful of the
hierarchy of sources of law.
The entrance of the communitarian law on the national territory
should take place through the application of international law in the
light of a certain “peculiarity” or a “particular relevance” according to
interpretation, the simplest tool with which to validate a system of
values carried by law across socially accepted formats. Over time, the
artificial and disconnected law of the new spaces has found in
constitutional “technique” and economy loyal allies to set against the
multiplicity of the States and the uniformity of legal discipline. It has to
be highlighted that, the Italian system is a unified system of civil law
(that is, of codified statutory law) and the sources of law are mainly
written: there are several codes (civil, criminal, civil procedure,
criminal procedure, etc.) and a large number of statutes. Precedent is
used but not as a real “source” of law because its force is merely
persuasive. Until the 1950s, Italian judges interpreted the law in
214
A Space Without Frontiers and The New Nomos of the Earth
conformity to the Constitution as long as it was not in contrast to it, in
defence of the unity and of the logical coherence of the entire juridical
system. From the 1970s it was felt that there was a new need to
overturn the principles of positivism. Judges turned their attention to
the private individual, towards the recognition and defence of his rights,
to compensation for injuries and damage. Judicial decisions are not
traditionally a source of law in Italy and they are supposed to affect
only the parties in the case at hand.
Italian democracy, heavily
influenced by the example of France and the writings of French
scholarship, has regarded legislative supremacy as a fundamental
principle. Consequently, only the legislature, which speaks for the
people, is supposed to make law. Although the role of Judicial
precedent in the Italian system is not that of a source of law, nor is it a
mere virtual authority. Instead, drawing strength over time through the
interpretive activity of judges, it does not have prognostic pretensions
and therefore it does not have a definitive character, limiting itself to
the present. In this way, precedent constitutes an indicator to the
predictability of the juridical consequences of an act, thus assuring the
certainty of the law. It is realised in the certainty of the action through
the law, in an ethical and utilitarian perspective, so as not to reduce it to
pure appearance.
The value of the certainty of law and in law indicates the need for
the individual to be in a position to know the consequences of his own
actions so as to avoid intervention by the authorities, the arbitrary
nature of power which identifies itself in the principle of
constitutionality. In Italy, uniformity of the court decisions comes by
215
Anna Silvia Bruno
the means of living law, meaning the settled interpretation of the higher
courts and successive adaptation by the lower courts. Since living law is
the concrete symbol of the evolution of leading case shift, it constitutes
one of the parameters to which the Court can refer in the evaluation of
the constitutional legitimacy of a law. Therefore, living law is placed as
a representative of a precise cultural context but is supported by the
element of precedent and, thus, from the acts which are “crystallized”
through it, it is made concrete. Particular difficulties arise in the search
for suitable criteria for identifying a sufficiently homogeneous and
constant standpoint capable of producing living law. For this purpose,
precedent plays a fundamental role because it contributes to the
concretization of living law itself; the nature of precedent is not binding
but nevertheless has a fundamental role because it can constitute the
heart of judicial dialectic. Since the decision of a judge is the result of a
choice influenced by a surrounding socio-cultural environment, the
existence of a consolidated standpoint constitutes a limit to the
discretion of the Constitutional Court. It will have to evaluate the
constitutional legitimacy of a law interpreted according to the
standpoint of the Courts on the basis of living law. On the other hand, it
represents a parameter, a value on which the relationship between a
decision and the actual exercising of jurisdiction is founded.
The judge refers to foreign law in cases characterized by elements of
internationalization or trans-nationalization with regard to the Italian
system. A cross-reference to foreign law can be demanded as a result of
adherence to an agreement governing uniform law; is a cultural choice
made by the judge, a voluntary remittal and it is often determined by
216
A Space Without Frontiers and The New Nomos of the Earth
the need to increase the level of persuasion of the decision made.
Furthermore, the subject of comparative law is often used as a tool to
reinforce a final decision. The diffusion of a mixed law, both public and
private, emerges, arising from the dismissal of public functions, the
penetration of private law within public law in civil law systems, and
the split between public and private law in the common law system.
Particularly with regard to Community law, it is possible to see a
process of “hybridization”, which is a direct and indirect influence (of
the Community law) of the reception of foreign experiences. In this
sense, the judicial decisions of the Court of Justice and of the European
Court of Human Rights can be seen as “legal formants” which produce
“law”, allowing foreign experience to enter the national system and,
through the support of national living law, to be part of “consolidated
law”.
Different agencies, such as the standardisation commissions,
technical regulating agencies and central banks have direct transactions
which cut through State confines, meaning that the previous division
between internal and external affairs is less clear in many areas;
international treaties have been used to synchronise political-legal
decisions, a way of increasing global, international, regional and sociolegal dynamics; but the most radical change concerns national
hierarchies replaced by a combination of institutions and treaties in
which case, inter-dependence is the most appropriate way to describe
the relationship between States. The practical result of this attempt of
coexistence of the two spheres (national and supranational) has not led
to the disappearance of States, nor to the loss of their powers, but to the
217
Anna Silvia Bruno
conviction that they will have to operate in a new way and that
international cooperation plays an ever greater role in government
institutions, characterised by new international orders, negotiations,
competencies, conflict-resolving mechanisms, decentralisation policies
of international cooperation and growing flexibility. This process of
denationalisation has placed law and authority at a spread level among
organisations
operating
at
a
supranational,
transnational
and
international level, while nation-States are part of an interaction and a
framework of “superior” dynamics.
The recognition of the autonomy and authority of Community law,
immediately applicable and obligatory in domestic legislation, shows
the existence of a legal space, or rather a law not defined internally, and
autonomous institutions, unbound from hierarchical relationships, in
which order seems to simply coincide with the «pure effectiveness of
the law».29
29
IRTI, Norma e luoghi, cit., p. 75.
218
Gradus ad Parnassum
Sezione studenti
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 1, 221-272
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n1p221
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Teodolinda Pascali
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948: la scelta atlantica
Abstract: After the World War II, between 1947 and 1949, the government of the Italian
Republic took the basic decisions of its foreign policy in order to readmit Italy in the
international political system, where the rivalry between the United States and the Soviet
Union pictured the bipolar system of the Cold War. The analysis of the Italian diplomatic
documents of the years 1947 and 1948, recently published by the Ministry of Foreign Affairs,
has made it possible to track the evolution of the foreign policy established by the Italian
government in the late summer of 1948 and recorded in the “telespresso segreto 1284/C. Segr.
Pol.” of August 31, 1948, sent from Rome to the embassies in London, Moscow, Paris and
Washington. The direction embodied in the document did express the basic choice of the whole
Italian foreign policy, the reasons for which lied in the need for both domestic and external
security. Italy was already included in the Western bloc, by virtue of the participation in the
Marshall Plan and the OEEC, and, while it was keeping the distances from the Brussels Pact, it
was trying to get the "American guarantee." Such a choice was taken when the Italian
government, by excluding for Italy any policy of neutrality or equidistance within the
international framework and the accession to the Western European Union, did authorize
military-technical talks with the U.S. government, while waiting for the American strategic
area was extended until the Italian peninsula. By so doing, a large Atlantic defense system was
envisaged. In this way, a new path was undertaken, the one that would have brought Italy to
join the North Atlantic Treaty on April 4, 1949. The Italian “Atlantic choice” would have
found its genesis in the summer of 1948.
Keywords: Cold War; Marshall Plan; Brussels Pact; North Atlantic Treaty; The Italian
“Atlantic choice”.
1. L’Italia nel sistema internazionale della guerra fredda
Nell’immediato dopoguerra, tra il 1947 e il 1949, il governo della
repubblica italiana compì le scelte fondamentali di politica estera per
reinserire l’Italia – uscita sconfitta dal secondo conflitto mondiale – come
potenza “democratica” nel sistema politico internazionale, in cui la rivalità
Teodolinda Pascali
tra Stati Uniti e Unione Sovietica strutturava la guerra fredda.1 Le prime
avvisaglie del cambiamento e la conseguente spaccatura nel 1947
dell’Europa in due blocchi contrapposti, occidentale e orientale,
interagirono con i processi di organizzazione dei nuovi sistemi politici dei
paesi europei dell’Est e dell’Ovest. Anche in Italia l’assestamento della
situazione politica si evolverà sotto la spinta dell’azione internazionale.
La letteratura sulle dinamiche della politica estera italiana nel secondo
dopoguerra, le memorie dei protagonisti e l’ampia documentazione raccolta
nei volumi dei Documenti Diplomatici Italiani degli anni 1947, 1948 e
1949, di recente pubblicati a cura del ministero degli Affari Esteri,2 hanno
consentito di seguire il processo decisionale del governo italiano nel
definire un indirizzo di politica estera nel sistema di relazioni con le potenze
occidentali europee, con gli Stati Uniti e con l’Unione Sovietica, che
potesse garantire la sicurezza interna ed esterna dell’Italia.
Il percorso intrapreso dal governo italiano fu caratterizzato dai limiti
posti dal trattato di pace del 1947 – con le questioni di Trieste e delle
colonie, lasciate insolute, e delle onerose riparazioni che negavano la
possibilità di difesa di un paese disarmato – e dalla prospettiva della sua
revisione; dalle elezioni politiche generali del 18 aprile 1948; dalla
posizione politica dell’Italia già inserita nello schieramento del blocco
occidentale, per la partecipazione al piano Marshall e all’OECE, pur senza
aderire al patto di Bruxelles, e dalla sua posizione geografica di “una
invitante porta aperta” in un eventuale conflitto; dai progetti di
1
Cfr. R. CROCKATT, Cinquant’anni di guerra fredda, Roma, Salerno, 1997.
Cfr. MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI, I documenti diplomatici italiani, Decima serie: 19431948 [d’ora in avanti, MAE, DDI], vol. VII (15 dicembre 1947 – 7 maggio 1948), Roma,
Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 2000; MAE, DDI, Undicesima serie: 1948-1953, vol. I
(8 maggio 1948 – 31 dicembre 1948), Roma, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 2005.
2
222
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
cooperazione europea; dalle contrastanti tendenze dell’opinione pubblica e
dei partiti e, soprattutto, dalla ricerca della “garanzia americana”.
Alla fine dell’estate del 1948, il governo italiano fissò una linea di
politica estera per agire nella politica internazionale, in condizioni di parità
giuridica e morale, nel telespresso segreto 1284/C. Segr. Pol., inviato da
Roma il 31 agosto del 19483 alle ambasciate a Londra, Mosca, Parigi e
Washington, riportato nella raccolta dei documenti diplomatici italiani con
l’oggetto: “Istruzioni di avviare uno scambio di vedute presso i rispettivi
governi di accreditamento circa la linea di condotta che l’Italia
intenderebbe seguire verso il Patto occidentale illustrandone le motivazioni
di ordine interno ed internazionale”.4 L’indirizzo, così definito, esprimeva
la scelta di fondo di tutta la politica estera italiana e trovava le sue ragioni
nell’esigenza di sicurezza interna ed esterna del paese. Esso si concretizzava
nel momento in cui il governo italiano, escludendo per l’Italia ogni politica
di neutralità o di equidistanza nell’assetto internazionale e di adesione
all’Unione occidentale, autorizzava l’avvio di conversazioni tecnico-militari
con il governo degli Stati Uniti, in attesa che l’area strategica americana
fosse estesa sino alla penisola italiana, prefigurandosi un ampio sistema
difensivo atlantico. In tal modo, veniva intrapreso un percorso nuovo,
quello che avrebbe portato l’Italia ad aderire al patto atlantico il 4 aprile
1949.5 La “scelta atlantica” dell’Italia avrebbe trovato la sua genesi
nell’estate del 1948.
3
Cfr. Sforza alle ambasciate a Londra, Mosca, Parigi e Washington, Roma, 31 agosto 1948,
TELESPR. SEGRETO 1284/c. SEGR. POL., in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 547-549.
4
MAE, DDI, vol. I, cit., p. XLI.
5
Cfr. A. BRECCIA, L’adesione dell’Italia al Patto Atlantico, in «Rivista di Studi Politici
Internazionali», Numero 161, XLI, 1, gennaio-marzo 1974, pp. 65-80; L. ZENO, Il dissenso tra
De Gasperi e Sforza circa l’adesione al Patto Atlantico, in A. MIGLIAZZA – E. DECLEVA, a
223
Teodolinda Pascali
2. Dal trattato di pace del 1947 al rifiuto pre-elettorale dell’Italia di
aderire all’Unione Europea occidentale
All’indomani del 25 aprile 1945 e sino al referendum istituzionale del 2
giugno 1946, la collocazione internazionale dell’Italia fu rappresentata
dall’occupazione anglo-americana. Nel 1947, dalla rivalità tra Stati Uniti e
Unione Sovietica ebbe origine in Europa il sistema bipolare della guerra
fredda e gli Stati Uniti decisero di includere l’Italia – con una situazione
interna caratterizzata da una grave crisi economica e dalla presenza di un
forte partito comunista nella coalizione di governo – nella strategia di
contenimento delle zone più esposte all’espansionismo sovietico, anche in
considerazione della posizione geografica della penisola al centro del
Mediterraneo.6 Di conseguenza, gli eventi internazionali interagirono nel
sistema politico italiano, collegando strettamente le azioni di politica interna
ed estera. Nel gennaio del 1947, il presidente del consiglio, Alcide De
Gasperi, si recò in visita ufficiale negli Stati Uniti; poi ci furono la
“scissione di palazzo Barberini” e la crisi del secondo governo De Gasperi. 7
In febbraio, De Gasperi formò il terzo governo sostenuto dai partiti
antifascisti, ma con una partecipazione più debole del PCI e del PSI, e
nominò il conte Carlo Sforza alla guida del ministero degli Affari Esteri,
con cui instaurò «una proficua collaborazione».8 Entrambi furono convinti
cura di, Diplomazia e Storia delle Relazioni Internazionali – Studi in onore di Enrico Serra,
Milano, Giuffrè, 1991, pp. 547-561.
6
Cfr. E. DI NOLFO, La guerra fredda e l’Italia (1941-1989), Firenze, Polistampa, 2010, p. 264.
7
Cfr. G. FORMIGONI, La democrazia cristiana e l’alleanza occidentale (1943-1953), Bologna,
Il Mulino, 1996, pp. 117-133.
8
A. VARSORI, L’Italia nelle relazioni internazionali dal 1943 al 1992, Bari, Laterza, 1998, pp.
47-48.
224
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
della necessità di firmare, il 4 febbraio 1947, a Parigi, il trattato di pace tra
le potenze alleate e associate e l’Italia, per consentire al paese di superare la
condizione di nazione sconfitta e di rimodulare un’azione di politica estera;
pertanto, la posizione internazionale dell’Italia e le questioni connesse al
trattato di pace – Trieste, le colonie e le riparazioni – rientrarono nella
logica delle dinamiche della guerra fredda.9 In marzo, l’assemblea
costituente della repubblica italiana avviò la discussione del “progetto di
Costituzione della repubblica italiana”. Il 12 marzo 1947, negli Stati Uniti,
fu annunciata la “dottrina Truman”, rendendo, così, definitiva la rottura
della “grande alleanza” bellica tra Stati Uniti e Unione Sovietica. Una
nuova crisi del governo italiano, tra il 12 e il 31 maggio 1947, si concluse
con la nascita del quarto governo De Gasperi, sostenuto da DC, PLI e
indipendenti,10 con l’esclusione dei comunisti e dei socialisti. La fine della
collaborazione tra i partiti antifascisti suscitò le reazioni dei comunisti.
Quando, in giugno, fu annunciato il piano Marshall, l’Italia scelse di
aderirvi e partecipò per la prima volta nel dopoguerra a un’azione
internazionale.11 L’assemblea costituente ratificò il trattato di pace nel
luglio del 1947, un trattato che rappresentava «[…] il sacrificio necessario a
chiudere definitivamente il passato e aprire al nostro paese le possibilità di
un avvenire ricostruttivo, volgendo a questo scopo ogni nostra energia»; 12
nello stesso tempo, «le prospettive di revisione o di superamento del
“trattato” comincia[va]no a farsi luce anche nella considerazione di talune
9
Cfr. E. DI NOLFO, Gli studi sulla politica estera italiana nel secondo dopoguerra, in «Cultura
e Scuola», n. 25, gennaio-marzo 1968, p.106.
10
Cfr. FORMIGONI, La democrazia cristiana e l’alleanza occidentale, cit., pp. 134-142.
11
Cfr. Di NOLFO, La guerra fredda e l’Italia, cit., p. 269.
12
ATTI PARLAMENTARI, ASSEMBLEA COSTITUENTE, N. 23-A, Relazione della Commissione
per i trattati internazionali, p. 2, in http://storia.camera.it/documenti/progetti-legge/23.
225
Teodolinda Pascali
delle Nazioni Unite».13 L’entrata in vigore del trattato, il 15 settembre 1947,
pose il problema della sicurezza esterna e interna dell’Italia, perché da
quella data sarebbe decorso «[…] il termine massimo di tre mesi entro il
quale le forze armate anglo-americane avrebbero dovuto sgomberare tutto il
territorio italiano, e questo significava che sarebbe da allora ricaduta
interamente sulle spalle del governo la responsabilità di garantire la
sicurezza delle frontiere nazionali da eventuali minacce esterne, e delle
istituzioni statali da tentativi di sovversione interna». 14 Il governo italiano
avrebbe dovuto provvedervi con i soli mezzi consentiti dal trattato e questo
avrebbe costituito, per tutto il 1948, «uno dei profili essenziali» della
politica interna ed estera italiana.15 Mentre le truppe alleate di occupazione
lasciavano l’Italia, il 22 dicembre 1947 fu approvato il testo definitivo della
Costituzione della repubblica italiana, promulgata il 27 dicembre ed entrata
in vigore il 1° gennaio 1948. La coalizione espressa dal quarto governo De
Gasperi era in sintonia con la collocazione internazionale del paese, che –
oramai uscito dall’isolamento post-bellico – riceveva aiuti economici ed
alimentari dagli Stati Uniti, nei quali sperava per rafforzare la sua forza
politica nei confronti della forte opposizione delle sinistre. A questo punto,
si trattava di verificare, mediante le elezioni del 18 aprile 1948, se il popolo
italiano avrebbe confermato o smentito la scelta governativa di allineare
definitivamente l’Italia al sistema occidentale, e in quale misura la sinistra
avrebbe acconsentito a restare esclusa dal potere.16 Il 1947 si era concluso,
13
Ibid.
P. PASTORELLI, La politica estera italiana del dopoguerra, Bologna, Il Mulino, 1987, pp.
107-122.
15
Ibid., p. 107.
16
Cfr. VARSORI, L’Italia nelle relazioni internazionali, cit., p. 59.
14
226
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
sul piano internazionale, con il fallimento della conferenza di Londra sul
futuro della Germania, che portò alla definitiva frattura tra Est ed Ovest.17
Questi eventi complicarono il processo formativo della politica estera
italiana, con la presenza, come ha sottolineato Ennio Di Nolfo, «[…]
dell’aspetto internazionale nel dibattito politico italiano; dominante
presenza, anzi. Il tutto esasperato, direttamente o indirettamente, dai
condizionamenti imposti dallo schema bipolarizzato internazionale, ormai
non più sotterraneo, bensì esploso in palese guerra fredda».18
Nella ricerca di una linea di politica estera, il governo italiano tenne
conto degli orientamenti – divergenti e conflittuali – delle componenti
istituzionali, dei partiti, dell’opinione pubblica e della diplomazia. L’azione
dei diplomatici italiani, mediante l’analisi degli eventi internazionali, fornì
al governo le prospettive e i presupposti su cui poter lavorare, in un sistema
ove la guerra fredda “dilagava”.19 Di fatto, gli ambasciatori descrissero la
crescente competizione Est-Ovest dall’osservatorio privilegiato nella sede
diplomatica del rispettivo Stato di accreditamento. Raccontarono nelle
lettere
riservate
e
non,
nei
telegrammi,
nei
memoranda,
nella
corrispondenza che quotidianamente perveniva a Palazzo Chigi, gli
avvenimenti, le notizie della stampa locale, gli orientamenti dell’opinione
pubblica e degli ambienti politici delle capitali nel mondo; così come
riportarono le riflessioni sulle attitudini dei protagonisti delle vicende, sulle
17
Cfr. Tarchiani a Sforza, Washington, 17 dicembre 1947, T. 17192/1106, in MAE, DDI, vol.
VII, cit., pp. 9-10; Gallarati Scotti a Sforza, Londra, 17 dicembre 1947, T. 17195/993, in MAE,
DDI, vol. VII, cit., pp. 10-11; Gallarati Scotti a Sforza, Londra, 19 dicembre 1947, T.
17389/1001, in MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 20-21.
18
DI NOLFO, La guerra fredda e l’Italia, cit., p. 274.
19
Cfr. B. VIGEZZI, De Gasperi, Sforza, la diplomazia italiana e la politica di potenza dal
Trattato di pace al Patto Atlantico, in E. DI NOLFO – H.R. RAINERO – B. VIGEZZI, a cura di,
L’Italia e la politica di potenza in Europa (1945-50), Settimo Milanese, Marzorati, 1990, p. 10.
227
Teodolinda Pascali
possibili conseguenze di una scelta al posto di un’altra, i colloqui con i
responsabili di governo. E, per primi, compresero che il “problema italiano”
andava considerato nel sistema mondiale, che le ambiguità presenti nelle
relazioni tra l’Italia e le potenze occidentali avrebbero messo a dura prova la
fiducia reciproca, partecipando essi stessi alla definizione di una linea di
politica estera italiana. 20
I timori di un’aggressione sovietica e di pressioni verso l’Europa
occidentale, che avrebbero potuto generare un processo di disgregazione al
suo interno, da cui l’Unione Sovietica avrebbe tratto profitto, posero la
questione della difesa dell’Occidente.21 Pertanto, l’azione di ogni paese
occidentale fu rivolta alla ricerca di alleanze per costruire un sistema
d’integrazione europea e un sistema difensivo, nella speranza di ottenere
l’impegno militare degli Stati Uniti verso un progetto di difesa del
continente europeo, che avrebbe consentito alle forze governative di
rafforzarsi rispetto a quelle forze di opposizione che facevano riferimento
all’Unione Sovietica. Nelle iniziative diplomatiche europee e americane dei
primi mesi del 1948 va collocata la genesi di due alleanze nel sistema
internazionale. La Gran Bretagna, la Francia e i paesi del Benelux
avviarono, il 4 marzo 1948, i negoziati per discutere un progetto di trattato
per costituire un’Unione Europea occidentale – come aveva proposto il
ministro degli Esteri britannico, Bevin, il 22 gennaio 1948 –, negoziati che
20
Per la corrispondenza tra il ministero degli Affari Esteri e i diplomatici italiani, cfr. tutto il
vol. VII, cit., e tutto il vol. I, cit., in MAE, DDI. A proposito del “problema italiano”, cfr. Sforza
a Tarchiani, Roma, 1° febbraio 1948, L. 259 Segr.pol., in MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 252253.
21
Cfr. Bombieri a Sforza, L’Aja, 5 marzo 1948, ore 14,50 (per. ore 4 del 6), T. 3006/32, in
MAE, DDI, vol. VII, cit., p. 468.
228
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
si conclusero il 17 marzo 1948 con la firma del trattato di Bruxelles.22 Il 22
marzo 1948, ci furono a Washington le conversazioni anglo-americanocanadesi sul tema della sicurezza dell’Occidente. Dal loro evolversi prese
avvio, nel mese di luglio, il negoziato per il patto atlantico tra Stati Uniti,
Canada e i paesi del patto di Bruxelles. Il 4 aprile 1949, a Washington, fu
firmato il trattato dell’Atlantico del Nord da Belgio, Canada, Danimarca,
Francia, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Olanda, Portogallo, Regno
Unito e Stati Uniti.
L’Italia non partecipò alla fase preparatoria di questi processi di politica
internazionale perché si pose da sé in attesa, spettatrice dei loro sviluppi –
prima, con la riserva elettorale e, poi, con l’adesione condizionata
all’Unione occidentale – per motivi strettamente legati all’assestamento del
sistema politico interno, con un atteggiamento che risultò essere equivoco e
ambiguo verso le potenze occidentali. Ma soprattutto perché all’Italia non
pervenne alcun invito a partecipare alla costituenda alleanza dai governi
britannico, francese e del Benelux, firmatari del patto di Bruxelles, che
chiedevano esplicitamente agli Stati Uniti una garanzia militare per la difesa
dell’Europa occidentale. L’Italia intraprese una via diversa per perseguire
gli interessi nazionali e dare una soluzione al problema della sua sicurezza,
al di fuori di un patto per un’Unione Europea occidentale, ma anch’essa
impegnata nella ricerca della garanzia americana. Nonostante le limitazioni
del trattato di pace e le difficoltà interne, il governo avrebbe compiuto,
nell’estate del 1948, la scelta di fondo di tutta la politica estera italiana,
portando l’Italia ad aderire al patto atlantico il 4 aprile 1949.
22
Cfr. A. VARSORI, Il patto di Bruxelles, 1948: tra integrazione europea e alleanza atlantica,
Roma, Bonacci, 1988, pp. 80-86.
229
Teodolinda Pascali
Dopo il piano Marshall, il piano Bevin per un’Unione Europea
occidentale rappresentò per l’Italia una nuova opportunità – con le
condizioni e le premesse necessarie – per il reinserimento internazionale. 23
Ma il piano non piacque a Sforza, perché non prendeva in considerazione
«una completa rivalutazione morale, giuridica e politica del nostro paese nel
concerto delle nazioni europee»;24 anzi, in caso di adesione, lo avrebbe
esposto a gravi rischi, disarmato com’era dal trattato di pace e trovandosi in
prima linea per la sua posizione geografica. E, per di più, l’avvicinarsi delle
elezioni generali di aprile avrebbe offerto argomenti alle forze di destra e di
sinistra per influire sull’opinione pubblica e per attaccare i partiti al
governo. I sovietici avrebbero senz’altro rivolto l’attenzione sulle questioni
delle riparazioni, delle colonie, ma anche «[sul]l’ermetico silenzio degli
Stati Uniti»25 su tali argomenti, per trarne vantaggio.
Mentre, agli inizi di marzo, presero avvio i negoziati tra Gran Bretagna,
Francia e Benelux sul progetto di Unione Europea occidentale,
23
Il ministro degli Esteri britannico, Bevin, nel discorso pronunciato alla Camera dei Comuni
il 22 gennaio 1948, (cfr. Gallarati Scotti a Sforza, Londra, 23 gennaio 1948, T. 1005/62, in
MAE, DDI, vol. VII, cit., p. 186) aveva proposto un progetto per formare un’Unione
occidentale basata sulla Francia e sui paesi appartenenti al Benelux, a cui avrebbero potuto
associarsi in seguito «altri storici membri della civiltà europea includendo la nuova Italia, in
questa grande concezione». L’ambasciatore era dell’avviso che vi fosse, da parte dei britannici,
una riserva mentale verso l’Italia, nell’incertezza dell’estensione geografica dell’Unione
occidentale, illustrata da Bevin, e nella domanda ricorrente nell’ambiente politico inglese:
«Quale Italia emergerà dalle elezioni del 18 aprile 1948? […] La convinzione generale è che
questa data sia davvero una data storica non solo per gli italiani, ma per tutti gli europei in
quanto segnerà il momento decisivo della posizione che il nostro paese intenderà prendere
nella compagine del mondo e più particolarmente nella riorganizzazione del mondo
occidentale». Sulla questione coloniale italiana, cfr. Gallarati Scotti a Sforza, Londra, 27
gennaio 1948 (per. il 31), L. 422/156, in MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 226-228. Sull’adesione
di “principio” al piano Bevin, cfr. Quaroni a Sforza, Parigi, 27 gennaio 1948 (per. il 31), R.
133/1330/363, in MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 222-223.
24
Sforza a Tarchiani, Roma, 1° febbraio 1948, cit., p. 253.
25
Sforza a Tarchiani, Roma, 6 febbraio 1948, ore 12,30, T. 1481/71, in MAE, DDI, vol. VII,
cit., p. 283.
230
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
aumentavano le preoccupazioni americane per la stabilità interna dell’Italia
in ragione del clima d’attesa, d’insoddisfazione e d’irrequietezza che
pervadevano l’opinione pubblica italiana: Trieste, l’ammissione dell’Italia
all’ONU, la questione africana, la quota flotta attribuita all’URSS, il
programma francese di gesti di amicizia. 26 In un promemoria consegnato a
Sforza l’11 marzo 1948, il direttore degli Affari Politici, Zoppi, sul patto
occidentale scriveva: «Premesso che nessuna decisione può prendersi prima
delle elezioni, gli occidentali devono aver presente che in Italia rimarrà pur
sempre una forte minoranza di oppositori a tale patto per ragioni
ideologiche e politiche (estreme sinistre) e un’altra minoranza (destra) che,
pur non essendovi contraria per principio, non ammetterebbe una nostra
inserzione in tale sistema sin che l’Italia sarà tenuta nella presente posizione
di inferiorità giuridica e politica. Ciò renderà indubbiamente difficile
qualsiasi azione di qualsiasi governo diretta a tal fine». 27 In sostanza, un
inserimento dell’Italia in “un patto occidentale” sarebbe stato preceduto da
un esame delle esigenze italiane – il riferimento era al trattato di pace – a
causa della posizione geografica che consentiva una minima possibilità di
difesa e dell’atteggiamento delle potenze occidentali verso l’Italia. Nella
stessa data, l’ambasciatore Tarchiani segnalava che a Washington la notizia
del piano Bevin aveva avviato un dibattito sull’opportunità di aiuti
americani non solo economici, ma anche di impegno militare, soprattutto
alla luce degli eventi nel continente europeo.28
26
Cfr. Tarchiani a Sforza, Washington, 4 marzo 1948, L. segreta personale, in MAE, DDI, vol.
VII, cit., pp. 463-467.
27
Zoppi a Quaroni, Roma, 11 marzo 1948, L. 5/4136, in MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 504506.
28
Cfr. Tarchiani a Sforza, Washington, 11 marzo 1948, Telespr. 2438/908, in MAE, DDI, vol.
VII, cit., pp. 509-513. Gli eventi erano così riportati: «Gli accordi “a catena” conclusi ormai tra
231
Teodolinda Pascali
Nella seconda metà del mese, le preoccupazioni americane per la
situazione italiana, pre e post-elettorale, determinarono, come ha scritto
Luigi Vittorio Ferraris, la messa a punto, «in via precauzionale, [di] una
vigorosa strategia ad ampio raggio, che incluse sia attività di propaganda,
sia iniziative di gruppi privati – soprattutto della comunità italiana negli
Stati Uniti – e istituzioni non governative. […] piani di emergenza in caso
di vittoria elettorale delle sinistre […]. Anche la dichiarazione alleata su
Trieste del 20 marzo 1948 viene considerata, per il tempismo, una mossa
elettorale».29 Tale dichiarazione, con cui la Francia, la Gran Bretagna e gli
Stati Uniti s’impegnavano a promuovere la restituzione all’Italia di tutto il
Territorio Libero di Trieste, pareva una risposta all’offerta di Mosca di
restituire all’Italia le sue colonie prefasciste sotto forma di amministrazione
fiduciaria.30
La crisi che in marzo investì le relazioni dell’Italia con gli Stati Uniti –
generata dai sospetti del dipartimento di Stato sui reali propositi del governo
italiano verso le iniziative occidentali – fu descritta nella corrispondenza tra
Tarchiani e Sforza dal 14 al 19 marzo 1948.31 Il 2 aprile 1948, Sforza
scrisse un “Appunto” sul colloquio con l’ambasciatore degli Stati Uniti
tutti gli Stati satelliti dell’URSS, la nuova politica d’occupazione attuata dagli anglo-americani
in Germania, i recenti eventi in Cecoslovacchia e in Finlandia, i timori non lievi per il risultato
delle prossime elezioni elettorali in Italia e la convocazione della conferenza di Bruxelles fra
Gran Bretagna, Francia e Benelux per la formulazione del progetto iniziale di organizzazione
dell’Unione dell’Europa occidentale, hanno poi contribuito ad accelerare qui i tempi ed or da
più parti si giunge ad affermare senza veli che gli Stati Uniti dovrebbero assumersi in relazione
alla formazione di detta Unione Europea anche impegni militari». Ibid.
29
L.V. FERRARIS, Manuale della politica estera italiana, Bari, Laterza, 1996, pp. 13-14.
30
Cfr. Tarchiani a Sforza,Washington, 19 marzo 1948, ore 15,31 (per. ore 2 del 20), T. urgente
3677/232, in MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 578-579.
31
Cfr. Tarchiani a Sforza,Washington, 14 marzo 1948, L. segreta personale, in MAE, DDI,
vol. VII, cit., pp. 540-542; Sforza a Tarchiani, Roma, 18 marzo 1948, T. S.N.D. 3356/181, in
MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 574; Tarchiani a Sforza, Washington, 19 marzo 1948, L.
personale, in MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 579-581.
232
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
d’America a Roma, Dunn. A proposito dei sospetti di Washington sulla
“presunta freddezza” dell’Italia verso il patto occidentale, egli spiegava a
Dunn che «l’Italia è ovviamente un paese di civiltà e tradizione occidentali
e fatalmente si avvia ad associarsi sempre di più all’Occidente. Vi sono,
tuttavia, problemi di ordine interno e internazionale, politico e militare, che
un governo rappresentativo e responsabile non può ignorare. La questione
sarà affrontata al momento opportuno e con la migliore disposizione di
spirito».32 Le dichiarazioni di Sforza sarebbero state il filo conduttore della
politica estera italiana nei mesi seguenti: «Del resto – ho fatto notare a
Dunn – nessuno ci ha sino a questo momento invitato ad aderire al patto di
Bruxelles sicuramente perché ci si rende conto della nostra situazione
particolare. Dunn si è reso conto di quanto il presidente De Gasperi ed io
avessimo ragione e mi ha detto di avere molto apprezzato la mia assoluta
franchezza. Ha aggiunto che non aveva preso sinora alcuna iniziativa circa
la nostra eventuale partecipazione al patto occidentale perché nell’attuale
momento ciò gli sembrava inopportuno e indiscreto». 33 Invece, c’era stata
l’iniziativa verso l’Italia,34 con il conseguente rifiuto di aderire all’Unione
occidentale, che veniva«[…] formalizzato nel corso di un tempestoso
colloquio tra il capo del governo e l’ambasciatore americano a Roma, James
Dunn, il 12 marzo 1948, cioè poco più di un mese prima delle elezioni
politiche previste per il 18 aprile […]. De Gasperi ringraziava per l’offerta
ma si diceva costretto a non accoglierla, perché riteneva preferibile, alla
32
Appunto. Roma, 2 aprile 1948. Colloquio del ministro degli Esteri, Sforza, con
l’ambasciatore degli Stati Uniti d’America a Roma, Dunn, in MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 633634.
33
Ibid.
34
Ibid.
233
Teodolinda Pascali
vigilia del voto, evitare un impegno che avvicinasse troppo l’Italia
all’Unione occidentale, tale da poter essere sfruttato elettoralmente dal
fronte social-comunista».35
Poiché la linea di politica estera che il governo italiano aveva deciso di
seguire era quella di rinviare ogni decisione a un momento successivo allo
svolgimento delle elezioni del 18 aprile 1948, l’Italia rifiutò di aderire
all’Unione Europea occidentale.
3. L’Italia e il patto di Bruxelles
Il patto di Bruxelles fu firmato il 17 marzo 1948 dal Regno Unito, dalla
Francia e dal Benelux. Ma l’interesse del governo italiano era rivolto
all’Unione doganale italo-francese e al protocollo aggiuntivo al trattato di
pace del 1947, proposto da Stati Uniti, Regno Unito e Francia per riportare
il Territorio Libero di Trieste sotto la sovranità italiana. 36 Agli inizi di
aprile, la questione della partecipazione dell’Italia al patto di Bruxelles era
l’oggetto di due rapporti dell’ambasciatore a Parigi, Quaroni, sui colloqui
con Chauvel e con Couve de Murville. Egli riferì sull’iniziativa dei paesi
firmatari di discutere con Marshall la questione del collegamento americano
con “il patto a cinque”, soprattutto sotto l’aspetto militare, e sulla possibilità
di un invito formale all’Italia già prima della conferenza di Bruxelles, ma
erano sorti dubbi sulle intenzioni italiane di volere o no l’invito in quel
35
G. MAMMARELLA – P. CACACE, La politica estera dell’Italia. Dallo Stato unitario ai giorni
nostri, Roma-Bari, Laterza, 2010, p. 167. De Gasperi rifiutò anche un’offerta americana di
forniture militari, considerate indispensabili per la sicurezza dell’Italia dopo la partenza delle
truppe alleate.
36
Per il trattato, cfr. Diana a Sforza, Bruxelles, 18 marzo 1948, ore 20,15 (per. ore 7,30 del
19), T. 365268-69, in MAE, DDI, vol. VII, cit., p. 573; Sforza a Tarchiani, Roma, 31 marzo
1948, ore 12,30, T. S.N.D. 379/211, in MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 621-622.
234
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
periodo. Il suggerimento francese all’Italia era di attendere lo sviluppo delle
conversazioni militari con gli Stati Uniti, di cui ci avrebbero informato e
che avrebbero portato poi alla “giunzione americana” e alla «[…] sua
estensione a noi una cosa automatica, allora e solo allora la nostra adesione
avrebbe dovuto diventare una realtà. Tutto questo avrebbe potuto svolgersi
con ritmo abbastanza rapido, comunque non certo dell’ordine di giorni». 37
Ma, all’insaputa della Francia e dei paesi del Benelux, dal 22 al 31 marzo
1948 si erano svolti a Washington i colloqui anglo-americano-canadesi sul
tema
della
sicurezza
occidentale,
conclusi
con
un
documento
programmatico sulla creazione di un’alleanza atlantica, il tipo di garanzia e
l’estensione geografica.38 Pur non avendo ricevuto da Roma istruzioni sulla
questione della partecipazione italiana al “patto a cinque”, Quaroni espose
ai francesi quella che riteneva fosse l’idea del suo governo, dichiarazioni
poi confermate da Sforza, perché ben rispondenti alle esigenze della
situazione italiana.39 Innanzitutto, intese chiarire tutti i malintesi sorti sulle
“riserve italiane”, espresse in vista delle elezioni e interpretate come una
tendenza al doppio gioco. Non vi erano dubbi sul fatto che l’Italia facesse
parte dell’Europa occidentale e sulla volontà del governo che vi restasse, a
37
Cfr. Quaroni a Sforza, Parigi, 1° aprile 1948 (per. il 3), Telespr. 482/5055/1270, in MAE,
DDI, vol. VII, cit., pp. 628-630. L’idea del governo francese era che, «[…] prima delle
elezioni, naturalmente la cosa era fuori questione; ma anche dopo le elezioni non era forse bene
per noi andare troppo in fretta. La nostra posizione – a parte la situazione interna – era delicata,
perché noi ci trovavamo a diretto contatto con uno dei più irresponsabili satelliti di Mosca:
l’aderire ad un blocco politico e militare occidentale poteva esporci a qualche rischio sulle
nostre frontiere: come una provocazione senza reale contropartita, con tutta la loro buona
volontà, l’aiuto che ci potevano dare i cinque alleati europei era ben poca cosa: il rischio per
noi poteva essere compensato solo quando si fosse precisata la questione della garanzia
americana». Ibid.
38
Sul memorandum del 1° aprile per estendere l’alleanza ed elaborare un accordo per l’area
dell’Atlantico settentrionale, cfr. VARSORI, Il patto di Bruxelles, cit., pp. 117-128.
39
Cfr. Sforza a Quaroni, Roma, 13 aprile 1948, Telespr. 596 Segr. Pol., in MAE, DDI, vol.
VII, cit., p. 691.
235
Teodolinda Pascali
meno di un risultato elettorale contrario. Invece, “l’adesione di fatto” del
governo italiano al “patto a cinque” avrebbe richiesto una discussione
perché era necessario risolvere «la questione della situazione morale
nostra». Le clausole militari del trattato limitavano la capacità di difesa
dell’Italia, tanto da non consentirle di partecipare a un’alleanza militare.40
Inoltre, sarebbe stato difficile per il governo italiano far accettare
all’opinione pubblica del paese, «in condizioni di minorazione giuridica»,
l’adesione a un trattato, in sostanza militare, che, per di più – come si
presentava in quel momento il patto occidentale –, era un’alleanza militare
«fra cinque impotenze militari». Solo «una definitiva assistenza e garanzia
americana» avrebbe rassicurato l’Italia, una garanzia da ricercarsi anche per
un’altra via e non unicamente attraverso un’estensione del “patto a
cinque”.41 Alcuni giorni prima delle elezioni, l’ambasciatore a Mosca,
Brosio, riferiva quanto era stato scritto sulla «Pravda» circa le questioni
italiane.42 Pareva che la stampa sovietica avesse ridotto i temi della
campagna elettorale alle questioni lasciate insolute dal trattato di pace – le
colonie e il Territorio Libero di Trieste – e che la scelta elettorale fosse
configurata come un’opzione fra due differenti politiche estere economicofinanziarie, che avrebbero strutturato l’economia dell’Italia. Ma, in realtà, il
popolo italiano avrebbe scelto tra due sistemi politici differenti, perché
basati su ideologie antitetiche, che, altresì, si scontravano sul continente
europeo per stabilire le rispettive sfere d’influenza.
40
Quaroni a Sforza, Parigi, 1° aprile 1948 (per. il 3), cit., pp. 629-630.
Quaroni a Sforza, Parigi, 8 aprile 1948, R. 515/7315/1407, in MAE, DDI, vol. VII, cit., pp.
671-673.
42
Cfr. Brosio a Sforza, Mosca, 15 aprile 1948, ore 11,22 (per. ore 7,30 del16), T. 49704968/140-141, in MAE, DDI, vol. VII, cit., p. 705.
41
236
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
4. Il dibattito sulla questione dell’adesione dell’Italia all’Unione Europea
occidentale all’indomani delle elezioni del 18 aprile 1948
Il 18 aprile 1948 si svolsero le elezioni per formare il parlamento della I
legislatura della repubblica italiana. Esse rappresentarono, per l’Italia del
dopoguerra, una scelta fondamentale di politica interna e, nello stesso
tempo, una scelta fra due differenti sistemi politici e ideologici. Lo scontro
elettorale molto forte “radicò” le scelte di politica estera nei partiti e
nell’opinione pubblica.43 L’esito delle elezioni – con la vittoria della DC,
che ottenne la maggioranza assoluta, e la sconfitta del fronte socialcomunista – confermò l’appartenenza dell’Italia al mondo occidentale.
Tuttavia, esso produsse l’effetto, senza dubbio inatteso, di complicare il
processo decisionale di politica estera, che a molti, invece, era sembrato
essere lineare e rapido perché non c’era più il rischio di una sovietizzazione
del paese. La politica estera italiana del dopo elezioni non era stata definita
o concordata in alcun consesso decisionale tra i vari attori del sistema
interno, politico e istituzionale. Essa si creava, si formava, si definiva, sotto
l’input di forze interne ed esterne al sistema. Il governo, i partiti politici,
l’opinione pubblica, la diplomazia, il clima di guerra fredda, tutto
43
A questo proposito, cfr. VIGEZZI, De Gasperi, Sforza, cit., p.17. Il ministro degli Esteri,
Sforza, nel discorso pronunciato a Milano l’11 aprile 1948, in occasione della campagna
elettorale, affermò: «Per la prima volta siamo chiamati a votare su un dilemma internazionale:
cioè votare pro o contro il piano Marshall. E, in fondo, non è un male. Gli italiani han tutto da
guadagnare se [...] si abitueranno a riconoscere che in questo mondo che sempre più si
impicciolisce non vi sono più problemi esclusivamente nazionali; ma che quasi tutti i nostri
problemi sono aspetti italiani di problemi europei o mondiali». C. SFORZA, Cinque anni a
Palazzo Chigi. La politica estera italiana dal 1947 al 1951, Roma, Atlante, 1952, pp. 54-55.
237
Teodolinda Pascali
concorreva alla sua formazione, che «[…] rivela tutte le tracce del
passaggio da una politica di “grande potenza” a una politica di media
potenza, e di “potenza democratica”». 44 Le sue criticità – emerse con il
trattato di pace e accentuate dal rifiuto governativo pre-elettorale di aderire
al patto di Bruxelles45 – si manifestarono in un atteggiamento d’incertezza,
ovvero di attesa, sempre da parte governativa, dovuto all’esistenza di
posizioni neutraliste e pacifiste nei partiti politici e nell’opinione pubblica,
contrarie all’adesione a qualsiasi alleanza politico-militare. La difficoltà di
elaborare, dopo il 18 aprile 1948, una linea di condotta per partecipare alla
politica internazionale46 suscitò presso il ministero degli Affari Esteri, nel
timore di un nuovo conflitto, la preoccupazione per una reale e quanto mai
pericolosa posizione d’isolamento del paese nel sistema bipolare della
guerra fredda. Era, questo, un momento delicatissimo per le relazioni
dell’Italia con le potenze europee occidentali e con gli Stati Uniti, in quanto
il sistema politico interno, stabilizzandosi attorno all’asse principale
democristiano, aveva garantito la permanenza dell’Italia nella sfera
occidentale del sistema internazionale. L’intento programmatico di politica
estera, espresso prima delle elezioni e che appariva alquanto lineare, si era
concretizzato nel primo punto con il risultato elettorale favorevole al
governo in carica. Dopo le elezioni, l’Italia repubblicana doveva definire in
breve tempo e in modo chiaro e univoco la sua politica estera. 47 La
44
VIGEZZI, De Gasperi, Sforza, cit., p. 17.
Cfr. PASTORELLI, La politica estera italiana del dopoguerra, cit., pp. 209-214.
46
Cfr. E. DI NOLFO, Prima lezione di storia delle relazioni internazionali, Roma-Bari, Laterza,
2006, pp. 107-108.
47
La corrispondenza pervenuta dalle ambasciate italiane (cfr. MAE, DDI, vol. VII, cit., pp.
720-748), successiva al 18 aprile 1948, riportava nel contenuto l’appartenenza del paese di
accreditamento alla sfera d’influenza orientale, oppure occidentale.
45
238
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
questione dell’adesione italiana all’Unione Europea occidentale fu
esaminata nei rapporti degli ambasciatori Tarchiani, Quaroni, Gallarati
Scotti e Brosio. Nella lettera di congratulazioni “reciproche” del 21 aprile
1948, per l’esito favorevolissimo delle elezioni, Tarchiani chiese a Sforza di
recarsi a Roma «preferibilmente ai primissimi di maggio», per ricevere
istruzioni sulla linea di condotta da seguire e per riferire sui colloqui che in
quei giorni avrebbe avuto con i politici americani. 48 A suo avviso, non
essendo più condivisibile una politica di attesa – si riferiva a Quaroni – il
governo doveva «mettersi attivamente al lavoro per cominciare a risolvere i
più urgenti problemi interni, come ha già annunciato il presidente del
consiglio, per trovare una via adeguata alla nostra necessaria emigrazione, e
impiantare su solide basi d’equilibrio economico e di sicurezza nazionale la
nostra politica estera».49 Ma Sforza gli consigliò di attendere la formazione
del governo italiano, perché in quei giorni di maggio l’attenzione politica
sarebbe stata rivolta alla costituzione degli organi istituzionali dello Stato e
la sua presenza a Roma avrebbe dato un’impressione di "febbrilità" non
corrispondente al vero.50 Nei telespressi del dopo-elezioni, Quaroni riferì
l’atteggiamento di attesa dei governi europei verso la formazione del nuovo
governo italiano e il fatto che gli americani avrebbero considerato come
presupposto di qualsiasi "garanzia americana" un’organizzazione politica e
militare dei cinque Stati firmatari e, comunque, avrebbero garantito
un’organizzazione più vasta. Nei colloqui con l’ambasciatore statunitense a
Parigi, Caffery, era emersa, da parte italiana, come conditio sine qua non
48
Tarchiani a Sforza, Washington, 21 aprile 1948, L. in MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 731-732.
Ibid.
50
Cfr. Sforza a Tarchiani, Roma, 26 aprile 1948, L. 641 segr.pol., in MAE, DDI, Vol. VII, cit.,
p. 758.
49
239
Teodolinda Pascali
all’adesione del paese al patto occidentale, la questione della revisione delle
clausole militari del trattato di pace.51 Tale questione era diventata oggetto
di dibattito internazionale, perché pubblicamente sollevata dal presidente
del consiglio, De Gasperi, in una conferenza stampa e in un’intervista del 22
e 26 aprile 1948.52 Ma, a Washington, erano sorti forti dubbi
sull’opportunità politica di quanto accaduto, pur essendo il governo
americano favorevole alla revisione, posizione di cui aveva dato prova
all’ONU. In Italia, come sottolineava Quaroni, il clima di risentimento verso
il trattato di pace era così opprimente, che era difficile per il governo
italiano non considerare la questione della revisione. E gli americani
sapevano bene come le necessità della politica interna costringessero a fare
pubbliche dichiarazioni non sempre rispondenti alle reali convinzioni.
Anche in un colloquio con Bidault si faceva riferimento a «provocazioni
verbali», a proposito del discorso di De Gasperi.53
51
Cfr. Quaroni a Sforza, Parigi, 23 aprile 1948 (per. il 1° maggio), Telespr. 576/7867/1524, in
MAE, DDI, vol. VII, cit., pp. 744-746; Quaroni a Sforza, Parigi, 29 aprile 1948 (per. il 1°
maggio), T. S.N.D. per corriere 5712/104, in MAE, DDI, vol. VII, cit., p. 770; Quaroni a Sforza,
Parigi, 29 aprile 1948, Telespr. 610/8633/1667, in MAE, vol. VII, DDI, cit., pp. 772-776;
Quaroni a Sforza, Parigi, 6 maggio 1948, Telespr. segreto 629/8955/1761, in MAE, DDI, vol.
VII, cit., pp. 805-807.
52
Sulle dichiarazioni di De Gasperi, cfr. M. TOSCANO, Appunti sui negoziati per la
partecipazione dell’Italia al Patto Atlantico, in «Storia e Politica», I, 1, gennaio-febbraiomarzo 1962, pp. 1-37; I, 2, pp. 3-5 e pp. 196-231.
53
L’ambasciatore Quaroni chiariva che si trattava di dichiarazioni alla stampa e che non aveva
elementi tali da poter interpretare in forma ufficiale il pensiero del governo italiano, ma
affermava: «Per noi era una questione di principio [la questione del riarmo] fin qui tutte le
volte che si trattava di prendere parte ad una Conferenza internazionale, l’invito ci era stato
esteso sotto forma di una grande concessione: ci si dava più o meno l’impressione che ci si
facesse un grande onore nell’invitarci in compagnia in cui altri invece sedevano di pieno
diritto. Poteva anche trattarsi di eccessiva sensibilità da parte nostra: doveva però capire
[Bidault] che dopo quattro anni di trattamento di minorati noi avessimo il diritto di avere la
pelle delicata: ora noi eravamo decisi che questo stato di cose dovesse finire una volta per
tutte». Quaroni a Sforza, Parigi, 6 maggio 1948, R. segreto. 631/3957/1763, in MAE, DDI, vol.
VII, cit., p. 807.
240
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
A causa della complessità del problema, i responsabili della politica
estera italiana lavoravano con difficoltà all’interno del sistema politico
italiano e di quello internazionale. Quando, poi, i due sistemi venivano ad
interagire, ecco che tutto si complicava: le dichiarazioni di De Gasperi, a
Roma, rimbalzavano a decine di migliaia di chilometri; erano ritenute
provocazioni «puramente verbali ed inutili» da evitare, perché non erano
state espresse nel chiuso delle cancellerie; sicché creavano dubbi e
interrogativi.54 Il governo italiano tenne conto degli orientamenti
dell’opinione pubblica nella campagna elettorale e così continuò anche nella
fase post-elettorale. Le tendenze erano diverse: oltre alle istanze revisioniste
del trattato di pace, nelle forze politiche dell’arco costituzionale, vi era una
corrente trasversale schierata su posizioni pacifiste e neutraliste,
decisamente contraria alla collocazione dell’Italia accanto alle potenze
occidentali in un’alleanza militare. Era rappresentata ideologicamente dai
comunisti e socialisti, ma anche da un’area interna alla democrazia
cristiana, quella della sinistra cattolica, contraria alla politica occidentalista
del governo.55
Gallarati Scotti, ambasciatore a Londra, con un telegramma segreto del 5
maggio 1948, riferì che «Bevin […] aveva detto a proposito Italia “vi sono
ancora gravi ostacoli da superare prima che sia chiaro con esattezza il
compito che Italia dovrà svolgere nel mondo del dopoguerra e questione
richiederà accurato esame e accurate discussioni” […]. Suo accenno a gravi
ostacoli si riferiva principalmente a situazione e riserve dal punto di vista
54
TOSCANO, Appunti sui negoziati, cit., pp. 3-5.
Cfr. G. FORMIGONI, Il mondo cattolico e «la scelta occidentale» dopo le elezioni del 1948, in
B. VIGEZZI, a cura di, La dimensione atlantica e le relazioni internazionali nel dopoguerra
(1947-1949), Milano, Jaca Book, 1987, p. 194.
55
241
Teodolinda Pascali
italiano come mi pare gli risultassero da sue notizie in seguito conversazioni
De Gasperi-Mallet. […] Egli mi ha dichiarato non aver voluto in alcun
modo con intempestive dichiarazioni mettere nuovo governo di fronte a
necessità dare risposta o provocare polemiche stampa comprendendo
benissimo impossibilità in questa vigilia di vita parlamentare italiana
prendere alcuna decisione concreta». 56 In realtà, il governo britannico
voleva prendere tempo, perché i “gravi ostacoli”, a parere di Gallarati
Scotti, provenivano dall’atteggiamento italiano – la riserva «mentale o
esplicita» su cui si basava la questione della revisione parziale del trattato di
pace (nella parte relativa al disarmo) – e da quello dei paesi firmatari del
patto di Bruxelles, contrari alla partecipazione italiana per motivi diversi.
Anche se le potenze europee non avevano fretta di discutere, l’Italia
premeva per dare una soluzione ai problemi della sicurezza delle frontiere e
dell’eccesso di popolazione, mediante il riarmo e la restituzione delle
colonie. Il governo britannico pensava, invece, a una soluzione differente.57
L’ambasciatore a Mosca, Manlio Brosio, in una lettera personale del 28
aprile 1948,58 commentò i rapporti di Quaroni sulla partecipazione
dell’Italia all’Unione Europea occidentale e sui possibili effetti nei rapporti
italo-sovietici. Tarchiani, Quaroni e Gallarati Scotti avevano auspicato
un’adesione dell’Italia all’Unione occidentale, richiedendo al governo una
certa sollecitudine nel costruire una nuova politica estera per l’Italia
56
Gallarati Scotti a Sforza, Londra, 5 maggio 1948, T. S.N.D. 5880/251, in MAE, DDI, vol.
VII, cit., pp. 800-802.
57
Sul “sistema” della guerra fredda, formato a sua volta da “sistemi” di relazione tra due o più
Stati, con un livello di complessità crescente, in cui l’Italia non poteva essere neutrale, perché
parte di uno dei due blocchi, cfr. Gallarati Scotti a Sforza, Londra, 10 maggio 1948, (per. il
15). Telespr. 2499/950, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 12.
58
Cfr. Brosio a Sforza, Mosca, 28 aprile 1948, L. personale, in MAE, DDI, vol. VII, cit.,
pp.766-769.
242
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
democratica. Il parere di Brosio era, invece, differente, perché rivolto a
promuovere una posizione di non adesione dell’Italia ai blocchi sia
occidentale, che orientale, e di una sua neutralità verso qualsiasi tipo di
alleanza militare.59 La formula proposta era quella di una neutralità politicomilitare come «vera e seria alternativa» all’appartenenza al blocco
occidentale, e anche come base per una revisione del trattato di pace.60 Il
rapporto di Brosio fu trasmesso a Parigi e a Washington.
5. L’azione di Palazzo Chigi nell’estate del 1948
All’indomani delle elezioni, proseguì il lavoro istituzionale dell’Italia
democratica: l’8 maggio 1948, in parlamento, si tenne la prima seduta della
I legislatura repubblicana e l’11 maggio Luigi Einaudi fu eletto presidente
della repubblica italiana. Il 23 maggio si costituì il quinto governo De
Gasperi, sostenuto dalla coalizione quadripartita DC-PRI-PLI-PSLI;61 al
ministero degli Affari Esteri fu confermato il conte Carlo Sforza, che guidò
la diplomazia italiana sino al 1951, trattando le questioni internazionali in
59
Sul tema, cfr. M. DE LEONARDIS, Manlio Brosio a Mosca e la scelta occidentale, in E. DI
NOLFO – R.H. RAINERO – B. VIGEZZI, a cura di, L’Italia e la politica di potenza in Europa
(1945-50), Settimo Milanese, Marzorati, 1990, pp. 124-125.
60
Cfr. Brosio a Sforza, Mosca, 28 aprile 1948, cit., pp. 766-769. Brosio condivideva con
Quaroni la premessa indiscutibile che «[…] noi siamo nell’Europa occidentale e vogliamo
restarci» e intendeva la partecipazione dell’Italia al piano Marshall come «[…] una espressione
di questa solidarietà spirituale ed economica occidentale, sulla cui necessità credo sia del tutto
superfluo indugiare maggiormente». Pur apprezzando la cautela del governo italiano nel
trattare la questione dell’adesione al patto occidentale reputava tale politica un atto ostile verso
i sovietici, contrari a una revisione connessa ad un’alleanza contro di loro. L’Unione
occidentale era un’alleanza politico-militare, ma un’alleanza, come – aveva scritto Quaroni – di
«cinque impotenze», così come sarebbe stato ancora peggio nel caso di «una eventuale unione
mediterranea occidentale». Ibid.
61
Sugli avvenimenti legati alla I Legislatura, cfr. il PORTALE STORICO della CAMERA DEI
DEPUTATI, in storia.camera.it/.
243
Teodolinda Pascali
grande sintonia con il presidente del consiglio De Gasperi, soprattutto
mediante il lavoro dei suoi collaboratori a Palazzo Chigi. L’azione del
ministero degli Affari Esteri, in quegli anni, fu diretta ad aiutare «[…] la
classe dirigente repubblicana nello sforzo di lavoro di riabilitare il paese sul
piano internazionale e d’inserirlo nel blocco economico-politico occidentale
guidato dagli Stati Uniti che si venne a costituire a partire dal 1946». 62
L’impegno fu rivolto a individuare una linea di politica estera rispondente
all’esigenza di far uscire il paese dallo stato d’impasse e d’isolamento del
dopo elezioni, che fosse espressione dell’interesse nazionale e, innanzitutto,
fosse condivisa da tutta la società italiana. In realtà, l’esito delle elezioni, se
aveva confermato l’appartenenza dell’Italia al mondo occidentale – «La
scelta, come vuole la formula d’uso, è per l’Occidente»63–, tuttavia non
aveva convinto De Gasperi e Sforza del poter favorire una linea di politica
estera che risultasse conforme ad esso, per agire nella vita internazionale.
Da Palazzo Chigi, nell’estate del 1948, presero avvio sondaggi e dibattiti,
che misero al centro la situazione internazionale dell’Italia, in tutti i suoi
aspetti, come oggetto di analisi e di valutazione da parte degli «osservatori
privilegiati» di Mosca, Londra, Parigi, Washington, con gli interrogativi, le
contraddizioni, la prudenza e i timori presenti nella politica estera, mentre la
guerra fredda era in atto.
Dalla lettura d’insieme e di lungo periodo della corrispondenza del
ministero degli Affari Esteri, da aprile sino ad ottobre del 1948, emergono i
temi
principali
e
secondari
della
questione
italiana
nell’ambito
internazionale. La lettera di Brosio del 28 aprile sul tema “patto di
62
L. MONZALI, Mario Toscano e la politica estera italiana nell’era atomica, Firenze, Le
Lettere, 2011, pp. 52-54.
63
VIGEZZI, De Gasperi, Sforza, cit., p. 17.
244
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
Bruxelles-Italia”, in cui aveva avanzato l’idea di un sondaggio ufficiale e
segreto, sul punto di vista «[…] di chi sta a Mosca, di chi cioè cerca
naturalmente di immaginare quale potrebbe essere una posizione politica di
un’Italia non comunista, fermamente democratica in senso occidentale, e
tuttavia disposta a offrire all’Unione Sovietica una politica, nei limiti del
possibile, amichevole»,64 offrì l’opportunità di avviare un sondaggio presso
le altre ambasciate sull’ipotesi di una “neutralità politico-militare” per
l’Italia.
Il segretario generale del ministero degli Esteri italiano, Fransoni,
ritrasmise65 la lettera di Brosio agli ambasciatori a Washington e a Parigi.
La discussione era oramai iniziata e servì ad approfondire l’argomento. A
distanza di pochi giorni, Quaroni e Tarchiani risposero,66 escludendo una
qualsiasi posizione di neutralità per l’Italia nell’assetto internazionale.
Quaroni, che era stato ambasciatore a Mosca fra il 1944 e il 1946,
affermava che il problema di Brosio era il medesimo che egli aveva avuto
nei tre anni di permanenza a Mosca, ossia quello di trovare un punto di
contatto tra l’Italia e l’Unione Sovietica. Ma questo era ancora più difficile
nel 1948, perché il problema si connotava come un carattere della guerra
fredda, essendo le relazioni tra Italia e Russia strettamente connesse con lo
stato delle relazioni russo-americane: «La realtà è che noi, come tutti gli
64
Brosio a Sforza, Mosca, 28 aprile 1948, cit., pp. 766-768.
Cfr. Fransoni a Tarchiani e Quaroni, Roma, 24 maggio 1948, T. Segr. 16273, Patto di
Bruxelles-Italia, in VIGEZZI, La politica estera italiana, cit., pp. 74-79.
66
Cfr. Quaroni a Sforza, Parigi, 2 giugno 1948 (per. il 9), R. 713/10149/2024, in MAE, DDI,
vol. I, pp. 110-114; Tarchiani a Sforza, Washington, 6 giugno 1948, R. riservato 5500/2119, in
MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 128-131. Copia del rapporto di Quaroni fu ritrasmessa a Mosca e a
Washington. Brosio, in luglio, inviò a Sforza le risposte ai pareri di Quaroni e di Tarchiani.
Cfr. Brosio a Sforza, Mosca, 9 luglio 1948, L. 1371/327, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 285-289;
Brosio a Sforza, Mosca, 30 luglio 1948, L. 1493/355, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 388-392.
65
245
Teodolinda Pascali
altri paesi di Europa, abbiamo cessato di essere indipendenti e che, dato lo
stato dei rapporti russo-americani, oggi noi siamo altrettanto liberi di
riavvicinarci alla Russia, come la Polonia di riavvicinarsi all’America. […]
Poiché l’URSS per nessuna ragione può ammettere il principio della
revisione – tutta l’impostazione della sua politica rebus sic stantibus
cadrebbe, se essa accettasse il principio, anche per la minima cosa – […]».67
L’ambasciatore non aveva condiviso “la revisione” del trattato di pace sin
dal momento della «brillante trovata della firma con revisione» del 1947 e
tanto meno la condivideva ora che era diventata «il punto cardinale» della
politica estera dell’Italia, l’unico filo conduttore. Di conseguenza, l’unica
vera alternativa al patto di Bruxelles sembrava essere una politica basata
sulla neutralità politico-militare, suggerita da Brosio; ma l’Italia non era in
grado di farla valere in caso di un conflitto, nella dimensione mondiale della
guerra fredda, dove era evidente la sproporzione di forze tra essa e le due
potenze contrapposte.68 Tarchiani rispose il 6 giugno 1948, ripetendo, con
tono irritato, le osservazioni già espresse ai punti salienti del discorso di
Brosio, così densi di incongruenze e contraddizioni, dagli «equilibri
impossibili» all’atteggiamento di doppio gioco, alla neutralità politicomilitare, proposta come alternativa all’adesione al patto occidentale «senza
o contro il consenso di Mosca».69 Egli sottolineava, invece, l’impossibilità e
la difficoltà di «[…] “essere Europa occidentale ”, (cioè, più esattamente,
“sistema atlantico”) soltanto nel campo “spirituale ed economico”,
ammesso e non concesso, che ci possa essere, specie in questa ardua svolta
67
Quaroni a Sforza, Parigi, 2 giugno 1948, cit., p. 111.
Cfr. Quaroni a Sforza, Parigi, 2 giugno 1948 (per. il 9), R. 713/10149/2024, in MAE, DDI,
vol. I, pp. 110-114;
69
Tarchiani a Sforza, Washington, 6 giugno 1948, cit., pp. 128-131.
68
246
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
del mondo, una solidarietà “spirituale ed economica” indipendente dalla
politica e dalle sue esigenze».70 Si chiedeva come fosse possibile per l’Italia
beneficiare degli aiuti dell’ERP e, nello stesso tempo, mantenere una
posizione di neutralità politica e militare con il consenso di Mosca. Ma se la
neutralità disarmata era praticabile a rischio e pericolo per l’Italia, quella
armata e permanente era solo teorica per le disastrate condizioni
economiche e finanziarie dell’Italia e per l’ipotesi di riarmo con l’aiuto
degli Stati Uniti. Pertanto, sentiva il dovere di esprimere il suo parere per la
salvaguardia dell’Italia, perché il paese aveva bisogno di «[…] sicure ed
efficienti amicizie, con ogni dovuta garanzia, e del riarmo effettivo e
sufficiente per la difesa dei nostri confini, del nostro mare e del nostro cielo,
lungo le sole vie pratiche per le quali può essere realizzato». 71
Agli inizi di maggio 1948, Palazzo Chigi avviò una seconda azione di
sondaggio a livello internazionale e nei confronti dell’opinione pubblica
sulla possibilità di sollevare una questione italiana nella discussione di
politica estera.72 Il direttore generale degli Affari Politici, Zoppi, il 4
maggio 1948, trasmise all’ambasciatore a Washington un memorandum.73
Esso conteneva un primo appunto riassuntivo delle principali questioni
italiane, in cui si chiedeva agli Stati Uniti di proseguire nell’azione di
appoggio all’Italia, anche dopo le elezioni, elencandone le ragioni e i
relativi punti. Nel secondo promemoria, di carattere militare, si
riconsiderava la questione, per il governo statunitense, dell’esecuzione delle
70
Ibid., p. 129.
Ibid., p. 131.
72
Cfr., a tale proposito, TOSCANO, Appunti sui negoziati, cit., p. 15.
73
Cfr. Zoppi a Tarchiani, Roma, 4 maggio 1948, L. 683 Segr. Pol., in MAE, DDI, vol. II, cit.,
pp. 797-800.
71
247
Teodolinda Pascali
clausole militari del trattato di pace, chiedendone la sospensione per motivi
connessi sia alla difesa dell’Italia, che per gli studi in corso, collegati ai
progetti dell’Unione occidentale. Inoltre, anche se gli articoli del trattato
prevedevano la modifica delle clausole, esse non potevano essere applicati
poiché l’Italia non era stata ammessa all’ONU, nonostante l’appoggio delle
potenze occidentali. Come ha scritto Toscano negli “Appunti”, Gallarati
Scotti e Quaroni – a cui era stata inviata copia del memorandum – risposero
all’impostazione del problema, espressa da Palazzo Chigi per il sondaggio,
l’uno con una immediata reazione negativa e l’altro con analoga presa di
posizione critica. Quando i documenti furono redatti – il 26 e 29 maggio
1948 – in Italia era stato appena formato il quinto governo De Gasperi e non
c’era stata alcuna dichiarazione governativa su un indirizzo di politica
estera, assenza lamentata in entrambi. Anche se Gallarati Scotti riteneva che
le pregiudiziali di accesso all’Unione, espresse nel documento – il riarmo, la
Germania, le colonie – potessero essere oggetto di discussioni confidenziali,
come previsto dal testo del trattato di Bruxelles, suggerendo la massima
discrezione nelle eventuali trattative per non suscitare la reazione
dell’Unione Sovietica e dell’opinione pubblica dei paesi europei, tuttavia
insisteva sull’inopportunità di subordinare l’ingresso dell’Italia alla
restituzione delle ex colonie, trattandosi di una questione secondaria,
d’importanza soltanto «morale e politica».74 Anche Quaroni ritenne errata
l’impostazione governativa, in quanto si continuava a considerare
l’adesione al patto come un mezzo per risolvere questioni secondarie ed
anche perché fondata sulla premessa che i suoi firmatari, avendone
74
Gallarati Scotti a Sforza, Londra, 26 maggio 1948, Promemoria segreto 2743, in MAE, DDI,
vol. I, cit., pp. 72-74.
248
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
interesse, avrebbero invitato l’Italia ad aderirvi. In realtà, la presenza
italiana nel patto avrebbe solo disturbato il complesso negoziato che essi
conducevano, o che s’illudevano di condurre con l’America.75 Invece, egli
evidenziava che la questione principale per l’Italia, la “numero uno”, «[…]
perché è questione di esistenza, non di prestigio o di grandezza come le altre
due – è la nostra possibilità di resistenza di fronte ad una magari eventuale,
ma certo possibile, aggressione russa. È un problema, questo, che è presente
a tutti in Italia, checché se ne voglia dire. [Esso] non presenta che due
possibili soluzioni. O la soluzione Togliatti, ossia buttarci completamente
nelle braccia della Russia con quello che significa sul piano interno, oppure
l’assistenza americana».76 L’inasprirsi delle relazioni tra russi e americani
prospettava la possibilità di un conflitto, e poiché all’America interessava
anche la difesa dell’Italia, oltre a quella dei cinque paesi dell’Unione
occidentale, la politica estera italiana doveva impegnarsi a ottenere la
garanzia americana. Di fatto, tale garanzia era costituita dalla presenza delle
truppe americane a Trieste, ma ora si trattava di ottenere dagli Stati Uniti un
aiuto per creare forze armate italiane efficienti per un minimo di difesa e di
chiarirne le procedure. In tal modo, si andava delineando una direttiva di
politica estera, chiedendo al governo italiano di continuare fino in fondo,
anche dopo la vittoria delle elezioni generali, la battaglia contro la
propaganda secondo cui l’opinione pubblica voleva la neutralità, e, dunque,
contro il tentativo di “morfinizzare” l’Italia con l’illusione di essa.77
75
Cfr. Quaroni a Sforza, Parigi, 29 maggio 1948, R. 708/110144/2019, in MAE, DDI, vol. I,
cit., pp. 91-96.
76
Ibid., pp. 93-94.
77
Cfr. ibid., p. 96.
249
Teodolinda Pascali
Le osservazioni degli ambasciatori al memorandum richiesero a Palazzo
Chigi una riflessione più attenta su una situazione generale alquanto
complessa.78 In una lettera segreta, Zoppi rimproverò a Quaroni
l’inesattezza dell’impostazione data al problema e puntualizzò che il
promemoria non conteneva delle “condizioni”, ma «[…] indicava solamente
la necessità di ottenere l’appoggio americano, anche dopo le elezioni, per
raggiungere determinati obiettivi, tra l’altro anche in vista di preparare
l’ambiente ad una nostra eventuale adesione al “patto a cinque”, adesione di
fronte alla quale il paese (come constaterai tu stesso venendo qui) è
perplesso e portato a giudicarla per lo meno non attuale». 79 Al documento
non vi era stata risposta da Washington, perché Tarchiani era arrivato a
Roma e gli erano state date «nuove direttive suggerite dall’evolversi della
situazione».80 Ci si riferiva al fatto che l’impostazione della questione
italiana andava rivista, poiché le cinque potenze firmatarie avevano espresso
la volontà di non premere per un ingresso dell’Italia al patto di Bruxelles,
per le medesime ragioni esposte da Quaroni e già note a Palazzo Chigi.
Pertanto, si poteva ragionare da un’altra prospettiva: «In realtà, quindi, non
78
Si veda TOSCANO, Appunti sui negoziati, cit., p. 29. «Ivi, nel frattempo, era pure arrivato
l’ambasciatore a Washington, Tarchiani, il quale aveva potuto prendere visione soltanto a
Palazzo Chigi della comunicazione che gli era stata diretta per corriere. In seguito agli scambi
di idee avuti con Tarchiani, il quale aveva opinioni analoghe a quelle dei suoi colleghi a
Londra e da Parigi e tenuto conto delle risposte di Gallarati Scotti e di Quaroni, il segretario
generale del ministero degli Esteri [Zoppi] ritenne necessario precisare meglio, in una lettera
inviata a Parigi all’inizio del giugno 1948, la propria posizione». Pertanto, si trattava della
«[…] prima reazione individuale del conte Zoppi di fronte alle insistenze degli ambasciatori a
Washington, a Londra e a Parigi», che veniva espressa in una lettera segreta inviata a Quaroni
il 5 giugno 1948. Zoppi a Quaroni, Roma, 5 giugno 1948, L. 886 Segr. pol., in MAE, DDI, vol.
I, cit., pp. 123-124.
79
Zoppi a Quaroni, Roma, 5 giugno 1948, L. 886 Segr. Pol., in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 123124.
80
Zoppi a Quaroni, Roma, 1° luglio 1948, L. 1067 Segr. Pol., in MAE, DDI, vol. I, cit., pp.
239-240.
250
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
abbiamo per nulla cavato le castagne dal fuoco per gli altri, ma sono gli
altri, e cioè i “cinque”, che le hanno cavate [le castagne] per noi di fronte
agli americani, i quali risultano i più interessati a una nostra presa di
posizione e ai quali possiamo presentarci, dicendo che la colpa di questa
mancata presa di posizione non è nostra».81 Quindi, il governo italiano,
secondo Zoppi, usciva da quella situazione perfettamente illeso anche «dal
punto di vista della dignità» e poteva essere preso l’impegno di avviare
conversazioni tra Roma e Washington. A questo punto, egli poteva anche
dichiarare di essere d’accordo con Bevin, quando aveva detto che un
governo democratico non poteva non tener conto dell’opinione pubblica. 82
A distanza di circa un mese, il segretario generale fece seguire un’altra
lettera, che riportava la postilla apposta dal ministro Sforza sul rapporto di
Quaroni sul patto occidentale, precisando che gli era stato restituito il giorno
precedente. Tale sottolineatura era necessaria, perché la postilla conteneva
una dichiarazione di Sforza, fatta in nome del governo italiano – e non si
trattava certo della reazione individuale di Zoppi –, in cui il ministro,
mentre polemizzava con Quaroni, manifestava apertamente quale fosse
l’interesse italiano: «Il governo della repubblica è convinto che molto di più
si può ottenere dalla presenza che non da poco simpatici mercanteggiamenti
quali essi siano; ma è per lo meno altrettanto convinto che il problema non
dipende da nostri contatti con Francia e Gran Bretagna, ma cogli Stati Uniti,
ed essi soli. Aggiungo che ella può essere sicuro che – contrariamente a
quanto può esserle apparso [...] – il problema supremo è per me oggi la
81
82
Ibid.
Cfr. ibid.
251
Teodolinda Pascali
difesa eventuale del territorio nazionale, e anche qui solo l’America conta:
che il trattato o altro non è in confronto che secondario». 83
Oramai un indirizzo di politica estera italiana si definiva, anche se
espresso in termini approssimativi da Roma e dagli ambasciatori, e forse
anche con delle forzature: la ricerca della garanzia americana per la
sicurezza dell’Italia.84 Tarchiani, rientrato a Washington a fine maggio,
prese i primi contatti con esponenti del dipartimento di Stato americano, per
parlare, in virtù delle istruzioni ricevute a Roma, dello stato delle relazioni
tra Italia e Stati Uniti e dei problemi della sicurezza italiana. 85 L’11 giugno
1948, il senato statunitense approvò il progetto di risoluzione preparato dal
83
Ibid.
A questo proposito, si legga la nota di Quaroni del 1° luglio 1948 – in risposta alla lettera di
Zoppi del 5 giugno 1948, quando non aveva ancora ricevuto la lettera del 1° luglio con la
postilla di Sforza – in cui affermava di mantenere le opinioni espresse nel rapporto del 2
giugno sul Patto di Bruxelles, che tanto aveva fatto arrabbiare Zoppi, e di aver seguito le sue
istruzioni nei colloqui con Chauvel e con Couve de Mourville. Ma – e qui vi era la sua
iniziativa – aveva ritenuto opportuno «[…] marcare ai francesi che noi parliamo con
Washington – e che quindi la decisione non è nelle loro mani [dei francesi] – e che curiamo i
nostri rapporti con la Grecia e la Turchia. La loro politica nei nostri riguardi, in questo come in
altri affari, non mi sembra tanto rettilinea quanto essi vorrebbero dire: è bene quindi far loro
vedere che poi non stiamo al cento per cento colle mani in mano in attesa della manna che ci
piova dal cielo da Parigi». Quaroni a Sforza, Parigi, 1° luglio 1948 (per. il 7), R.
847/12036/2454, in MAE, DDI, vol. I, cit., p. 247.
85
Cfr. Tarchiani a Sforza, Washington, 5 giugno 1948 (per. il 15), R. SEGRETO 5485/2104, in
MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 126-127. Tarchiani riferiva che il colloquio avuto con Hickerson,
direttore generale degli Affari Politici del dipartimento di Stato, era stato la prima occasione
«[…] in cui si è parlato di garanzie e aiuti militari da dare al sistema protettivo dell’Europa
occidentale ed eventualmente all’Italia». Gli aveva fatto presente che era necessario che gli
Stati Uniti tenessero conto della condizione di debolezza in cui l’Italia si trovava per la sua
collocazione geografica, di “porta aperta” tra il sistema difensivo greco-turco-iraniano e il
costituendo sistema occidentale “a cinque”. Hickerson aveva risposto che gli Stati Uniti, in
considerazione della posizione europea e mediterranea dell’Italia nella difesa degli ideali e
degli interessi comuni, avrebbero esteso all’Italia tutte le garanzie e gli aiuti che sarebbero stati
accordati ai paesi dell’Unione occidentale. In quei giorni, a Washington erano in corso di
definizione le relazioni giuridiche e pratiche degli Stati Uniti con “i cinque”, per cui all’Italia
conveniva aspettare.
84
252
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
senatore Vandenderg, come l’ambasciatore comunicò a Roma il giorno
successivo.86
In Europa, gli eventi precipitarono e la guerra fredda raggiunse l’apice
nell’estate del 1948. Il 24 giugno, a seguito della riforma monetaria decisa
unilateralmente dalle potenze occidentali, l’Unione Sovietica bloccò gli
accessi ai settori di Berlino occupati dagli americani, inglesi e francesi e
furono tagliati tutti i collegamenti stradali e ferroviari che attraversavano il
territorio tedesco controllato dai russi; il giorno dopo, iniziò un ponte aereo
degli occidentali per aggirare il blocco. Il 28 giugno, il partito comunista
jugoslavo fu espulso dal Cominform con l’accusa di ostilità nei riguardi
dell’Unione Sovietica. Questi eventi sbloccarono la situazione di stallo in
cui erano le relazioni degli Stati Uniti con le potenze occidentali. Il 6 luglio
1948 iniziarono a Washington gli “Exploratory Talks of Security”,
continuati poi per tutta l’estate,87 e si costituì un’alleanza extraeuropea con
un sistema difensivo così ampio da comprendere i paesi democratici
dell’Europa occidentale, gli Stati Uniti e il Canada. Fu Tarchiani a
informare Sforza, con due telegrammi, dell’avvio delle conversazioni
86
Il 20 maggio l’incaricato d’affari a Washington, Egidio Ortona, che in quel momento
sostituiva Tarchiani, informò Sforza che «il noto progetto di risoluzione preparato da
Vandenberg […], inteso nello stesso tempo a venire incontro alla esigenza di un rafforzamento
delle NU ed a creare la base per l’auspicata garanzia e assistenza americana ai paesi
democratici dell’Europa occidentale [...]» era stato approvato dalla commissione senatoriale
per gli Affari Esteri. Ortona a Sforza, Washington, 20 maggio 1948 (per. il 29),
TELESPR.4904/1862, in MAE, DDI, vol. I, cit., p. 48; Ortona a Sforza, Washington, 12 maggio
1948 ore 12,40 (per. ore 3 del 13), T. 6199/391, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 19-20. Per la
risoluzione Vandenberg, cfr. VARSORI, Il patto di Bruxelles, cit., p. 154.
87
Cfr. PASTORELLI, La politica estera italiana, cit., pp. 220-227. Sugli “Exploratory Talks on
Security”, cfr. VARSORI, Il patto di Bruxelles, cit., p. 155-159. In luglio si creò una situazione
di stallo nelle conversazioni e le delegazioni affidarono a un gruppo di esperti – il “Working
Group” – il compito di esaminare le caratteristiche della minaccia sovietica e il tipo di risposta
occidentale a tale pericolo. Agli inizi di settembre fu redatto un memorandum da sottoporre
all’attenzione dei governi partecipanti.
253
Teodolinda Pascali
preliminari circa l’assistenza militare nord-americana ai paesi dell’Unione
occidentale. La conclusione del secondo telegramma pareva quasi predittiva
della scelta che l’Italia avrebbe compiuto: «A tale riguardo rilevo che
dipartimento mostra non dubitare affatto che a tempo necessario Italia farà
parte integrante schieramento potenze occidentali così come già partecipa
OECE e gode benefici piano Marshall».88
A metà luglio, in una situazione interna resa ancora più problematica
dall’attentato a Togliatti il 14 luglio, prese avvio una terza iniziativa di
Palazzo Chigi nella ricerca di una linea di politica estera. A seguito delle
valutazioni espresse nei rapporti di Tarchiani, Gallarati Scotti e Quaroni –
che insistevano per l’adesione dell’Italia all’Unione occidentale in tempi
brevi e senza condizioni – e di Brosio (che consigliava una posizione di
neutralità), Sforza inviò, il 14 luglio 1948, il telespresso 1124/C. Segr. Pol.
alle ambasciate a Londra, Mosca, Parigi e Washington, invitando i
diplomatici a proseguire, insieme al ministero, l’esame della situazione
internazionale dell’Italia e degli orientamenti della politica estera italiana,
considerandone nel complesso gli aspetti di politica interna ed estera. 89 Il
dibattito, già molto partecipato con i precedenti rapporti, si ampliò nel corso
dell’estate del 1948 per il contenuto circostanziato di quest’ultima circolare,
che riassumeva le criticità della situazione italiana. La pregiudiziale relativa
all’adesione italiana al patto pareva essere stata messa da parte; l’ipotesi di
una posizione di neutralità in caso di conflitto risultava superata, di fatto e
88
Tarchiani a Sforza, Washington, 10 luglio 1948, ore 19 (per. ore 9 dell’11), T. S.N.D.
9232/547, in MAE, DDI, vol. I, cit., p. 290. Cfr. anche Tarchiani a Sforza, Washington, 6 luglio
1948, ore 24 (per. ore 13,30 del 7), T. 8997/539, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 268-269. A
questo proposito, si veda anche A. TARCHIANI, Dieci anni tra Roma e Washington, Milano,
Mondadori, 1955, pp. 146-147; e TOSCANO, Appunti, cit., pp. 36-37.
89
Cfr. Sforza alle ambasciate a Londra, Mosca, Parigi e Washington, Roma, 14 luglio 1948,
Telespr. 1124/C. Segr. Pol., in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 313-316.
254
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
di diritto; l’aspetto più rilevante della questione era quello militare perché
l’Italia non aveva possibilità di difesa per le condizioni delle forze armate
italiane e per la posizione geografica della penisola, che faceva «[…]
dell’Italia, fra tutti i paesi che dovessero partecipare al patto occidentale e
ad eccezione della sola Austria, quello più direttamente a contatto con il
mondo orientale e quindi più esposto ad una ipotetica aggressione
proveniente dall’Est [...]».90 Poiché ciò preoccupava gli ambienti militari
americani, in caso di conflitto, la difesa in Europa sarebbe stata concentrata
«[…] ad ovest della penisola italiana (salvo il tentativo di mantenere talune
basi e capisaldi nelle isole) e in Nord Africa. Ed anche le conversazioni in
corso a Washington per concretare le modalità di tale limitata difesa nonché
il concorso americano ad essa, procedono assai lentamente». 91 Tuttavia,
Sforza raccomandava di riferire le nuove direttive solo in conversazioni
confidenziali e a titolo personale, per sfatare l’offensivo giudizio
sull’atteggiamento italiano. Vi era l’urgenza di conoscere il pensiero dei
diplomatici alla luce degli avvenimenti più recenti, mentre si continuava
con estrema cautela e nel chiuso delle sedi diplomatiche.
Nei telespressi pervenuti a Palazzo Chigi nell’estate del 1948, in risposta
alle nuove istruzioni di Sforza, Brosio confermò la tesi sulla “neutralità
disarmata” e sulla solidarietà spirituale ed economica dell’Italia al piano
Marshall. Gallarati Scotti, Tarchiani e Quaroni continuarono a insistere per
l’adesione dell’Italia all’Unione occidentale con gli argomenti di sempre e
molto interessati agli sviluppi di un’organizzazione militare dell’Europa
occidentale e delle conversazioni preliminari di Washington. Intanto, il
90
91
Ibid.
Ibid.
255
Teodolinda Pascali
governo italiano continuava a mantenere un atteggiamento d’incertezza e di
attesa nella sua politica estera.92 Ma, in tutti i documenti, era presente un
tema: la garanzia americana, ossia l’impegno militare degli Stati Uniti per la
sicurezza dell’Italia.93 Il problema del rapporto dell’Italia con gli Stati Uniti
era analizzato, discusso, argomentato, dalla diplomazia italiana che, ad
eccezione di Brosio, riteneva che la “garanzia americana” fosse l’obiettivo
verso cui orientare la politica estera italiana; per cui, esso andava
approfondito perché la sua fattibilità comportava modi, tempi e mezzi
differenti e perché era il solo percorso praticabile dal governo italiano
nell’interesse del paese. Gallarati Scotti, esaminando il contesto
internazionale della guerra fredda,94 propose di perseguire la sicurezza
dell’Italia attraverso l’Unione occidentale, in cui il rapporto con gli Stati
Uniti sarebbe stato mediato dalla Gran Bretagna.95 Anche Tarchiani, in un
documento di fine luglio, consigliò di associare l’Italia al patto – avendone
la possibilità sin da quel momento e senza attendere «una situazione di
materiale necessità» – per iniziare a definire la sicurezza del paese
attraverso l’Unione occidentale, pur condividendo le conclusioni sulla
“neutralità illusoria” e le ragioni di prudenza e di dignità della posizione
92
Cfr. Quaroni a Sforza, Parigi, 15 luglio 1948 (per. il 17), T. S.N.D. per corriere 95099510/0181-0182, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 317-318; Gallarati Scotti a Sforza, Londra, 27
luglio 1948 (per. il 31), Telespr. Segr. 3911/1616, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 361-363.
93
Sulla priorità del rapporto con gli Stati Uniti e sulla garanzia americana, cfr. VIGEZZI, La
politica estera italiana, cit., p. 38; Zoppi a Tarchiani, Roma, 4 maggio 1948, cit., pp. 797-800;
FORMIGONI, Il mondo cattolico, cit., p. 227; Zoppi a Quaroni, Roma, 1 luglio 1948, cit., p.
239.
94
Cfr. Gallarati Scotti a Sforza, Londra, 20 luglio 1948, Telespr. segr. 3801/157, in MAE,
DDI, vol. I, cit., pp. 331-334.
95
Cfr. Gallarati Scotti a Sforza, Londra, 10 agosto 1948, R. segreto 4117/1707, in MAE, DDI,
vol. I, cit., pp. 447-451. La penisola italiana rientrava nella strategia difensiva del Medio
Oriente e del Mediterraneo non solo per gli Stati Uniti, ma molto più per la Gran Bretagna.
256
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
italiana verso gli atteggiamenti di alcuni paesi occidentali. 96 La replica di
Quaroni alla circolare di Sforza del 14 luglio evidenziò che l’Italia, come
singolo Stato, non poteva chiedere agli americani garanzia e armamenti – in
precedenza, richiesti grazie alla dichiarazione Truman – per la sua
situazione interna, ma solo tramite l’Unione occidentale, e quindi la sua
adesione non era da considerarsi come una semplice adesione a un trattato
di alleanza con Francia e d’Inghilterra. Una politica di neutralità era
impraticabile – anche se il paese era stanco della guerra ed era diffusa una
propensione verso la neutralità – perché il patto occidentale e la sua
estensione erano strettamente connessi al piano Marshall, e, quindi,
l’adesione spirituale ed economica al piano, suggerita da Brosio, era
un’illusione. L’Italia doveva chiarire i dubbi sulla sua politica estera,
interpretata come un atteggiamento equivoco per conservare libertà di
azione per una politica di altalena tra i due sistemi contrapposti, e dichiarare
l’adesione al patto occidentale senza condizioni, non pubblicamente, ma per
via diplomatica, a Washington, a Londra e Parigi.97 Quaroni, in termini
chiari, scriveva: «Sono perfettamente cosciente di esprimere con questo
un’opinione che non è affatto gradita al mio governo: ma la mia coscienza
di funzionario, nel senso del dovere che ho verso il mio paese, mi impone di
farlo».98
96
Sui motivi contingenti considerati da Tarchiani, cfr. Tarchiani a Sforza, Washington, 27
luglio 1948, R. segreto 7185/271, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 364-368.
97
Cfr. Quaroni a Sforza, Parigi, 28 luglio 1948, R. 925/13634/2821, in MAE, DDI, vol. I, cit.,
pp. 375-381.
98
Ibid.
257
Teodolinda Pascali
Il 4 agosto 1948,99 Sforza, apprezzando la sincerità e la franchezza di
Quaroni (in fondo, era quello che il governo italiano si aspettava dai suoi
ambasciatori), sostenne che la sua risposta era la stessa che aveva inviato a
Tarchiani il 27 luglio,100 trattandosi del medesimo contenuto. Riconosceva
che quanto esposto nei rapporti corrispondeva alla verità, ma ricordava che
purtroppo in Italia non riusciva ancora a fissarsi, a stabilizzarsi «una
atmosfera nazionale», di cui gli uomini di governo dovevano tener conto nel
definire un orientamento di politica estera. Poi, i toni sembravano diventare
polemici, anche se l’obiettivo da raggiungere era lo stesso – la garanzia
americana, il massimo possibile aiuto americano per il riarmo dell’Italia –
ma erano differenti i mezzi, i tempi e i modi di attuazione proposti. In una
lettera indirizzata a Gallarati Scotti, il 4 agosto 1948, Sforza scriveva che
l’atteggiamento italiano non nascondeva alcun contatto con Mosca, perché
un cambiamento in favore dei sovietici avrebbe significato la scomparsa
fisica di De Gasperi, di Sforza e di Scelba, e che l’Italia – anche senza
99
Cfr. Sforza a Quaroni, Roma, 4 agosto 1948, L. 1207 SEGR. POL., in MAE, DDI, vol. I, cit.,
pp. 425-426.
100
Cfr. T.s.n.d. personale 8591/435 del 27 luglio 1948, cit. in Tarchiani a Sforza, Washington,
12 luglio 1948 (per. il 27), L. segreta 6858/2540, in MAE, DDI, vol. I, cit., p. 306. Nel
telespresso del 27 luglio, Sforza – in risposta a una lettera segreta di Tarchiani del 12 luglio
che, a sua volta, commentava il telegramma urgente 8014/C. del 10 luglio di Sforza, diretto
anche alle ambasciate a Londra e Parigi – scriveva: «Quanto mi espone nella sua lettera
personale del 12 risponde anche secondo me alla verità ma non è tutta la verità. Certe forme di
linguaggio e certe decisioni non dipendono solo dagli uomini di Stato, ma ben più da una
atmosfera nazionale che finora non si fissa e ciò niente affatto per amore di una “equidistanza”
in cui nessun crede. Gli eventi e, spero, la saggezza degli alleati potranno contribuire a creare
una situazione più dinamica e feconda. Ciò premesso approvo che ella abbia tenuto linguaggio
descritto a pagina 11 della sua lettera». Tutto ciò fu ripetuto a Quaroni (cfr. Sforza a Quaroni,
Roma, 4 agosto 1948, cit., pp. 425-426) e a Gallarati Scotti (cfr. Sforza a Gallarati Scotti,
Londra, 4 agosto 1948, cit., pp. 426-427) come risposta alle loro reazioni al telegramma
urgente 8014/C. del 10 luglio, inviato a Washington, a Londra e a Parigi, in cui il ministro
«[…] aveva adoperato frasi e formule che si prestavano benissimo a rafforzare l’equivoco e le
impressioni negative ai nostri riguardi», come ricordava Tarchiani nelle sue memorie.
Tarchiani, Dieci anni tra Roma e Washington, cit., p. 155.
258
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
aderire al patto – in caso di conflitto, sarebbe stata accanto a Londra,
essendo impensabili una posizione di “equidistanza” e una di neutralità.101
Il 30 luglio 1948, Brosio scrisse a Sforza di ritenere chiuso
“l’approfondimento” sulla tesi della neutralità e di escludere di poter
procedere nel suo lavoro secondo le direttive del documento. 102 Consigliava
di non assumere prese di posizione affrettate nei confronti degli
avvenimenti in Iugoslavia, per la presenza dei sovietici ai confini italiani e
di truppe anglo-americane in Venezia Giulia. Il discorso di Tarchiani –
escludente una politica di neutralità per l’Italia – era unilaterale e non
poteva persuadere; di conseguenza, si sollevavano forti perplessità sulla
fattibilità della garanzia americana per l’Italia e, quindi, solo una neutralità
armata era una politica concepibile e ne spiegava le ragioni. 103
L’esame della posizione dell’Italia nell’ambito internazionale fu condotto
“esclusivamente” dal punto di vista tecnico-militare in un telespresso del 30
luglio inviato dal capo di Stato maggiore, Trezzani, a Zoppi. Una neutralità
101
Cfr. Sforza a Gallarati Scotti, Roma, 4 agosto 1948, cit., pp. 426-427; Gallarati Scotti a
Sforza, Londra, 10 agosto 1948, L. riservata personale, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 452-453.
102
Cfr. Brosio a Sforza, Mosca, 30 luglio 1948, L. 1493/355, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp.
388-392. Si trattava del dibattito sull’ipotesi di una posizione neutrale per l’Italia, che aveva
preso avvio dalla sua lettera inviata a Palazzo Chigi il 28 aprile 1948.
103
Cfr. ibid., pp. 389-391. Secondo Brosio, la discussione sulla neutralità era un aspetto «[…]
della questione concreta che la realtà ci ha sottoposto, allorché sei potenze europee hanno
creato la loro unione occidentale senza sognare di invitarci, ed allorché, oggi, quelle sei nazioni
medesime stanno negoziando con gli Stati Uniti e col Canada per farsi garantire od integrare
quella unione – sistema atlantico, ricorda esattamente l’ambasciatore Tarchiani – nuovamente
senza ricordarsi di noi». Certamente gli Stati Uniti avevano un interesse a sottrarre l’Italia
«[…] all’attrazione della zona sovietica, e questo spiega i loro aiuti ERP, spiega la loro
attenzione alla nostra politica internazionale ed elettorale, ma non sembrano spingere tale
interesse fino a fare dell’Italia un pilastro indispensabile del loro sistema strategico, tale da
dover essere guarnito e difeso a fondo e in ogni caso, con impegno di forze rilevanti». Una
posizione di neutralità per l’Italia era «[…] logica, e conforme agli interessi e alle stesse
ragionevoli esigenze americane: giacché o essi ci possono garantire una piena difesa, uguale a
quella che senza dubbio sarebbero disposti ad assicurare alla Germania occidentale o alla
Francia, oppure non possono negarci il tentativo di rimanere fuori dal conflitto».
259
Teodolinda Pascali
disarmata era considerata “un assurdo”; una neutralità armata sarebbe stata
possibile solo con i mezzi materiali forniti dal blocco occidentale interessato
alla nostra difesa; altrimenti all’Italia non restava che far parte integrante di
esso o affidare il suo avvenire alla fortuna. E, comunque, in caso di «una
conflagrazione generale», sarebbe rientrata necessariamente nella strategia
di quel settore difensivo occidentale che si riteneva andasse dal Mare del
Nord all’Egeo. Quindi, ci sarebbe stato un interesse diretto «delle nazioni
occidentali e soprattutto dell’America e dell’Inghilterra» alla difesa
dell’Italia.104 Anche Zoppi, a distanza di qualche anno, esaminò la posizione
dell’Italia – rimasta fuori dal patto, neutrale e disarmata – nell’ipotesi di un
conflitto.105 Il suo destino sarebbe dipeso esclusivamente dall’interesse dei
paesi avversari: sulle intenzioni dei russi non era possibile fare previsioni;
su quelle degli Stati Uniti si sarebbe potuto accertare sino a che punto
l’Italia fosse stata inclusa nella zona strategica di loro interesse. A suo
avviso, una formula «atta a risolvere il problema», tenendo conto di quanto
espresso dalle ambasciate e dal ministero nel corso dell’estate, si sarebbe
potuta trovare nel fatto che la possibilità di un’effettiva difesa dell’Italia
sarebbe diventata maggiore col passare del tempo. Dalle informazioni
pervenute a Palazzo Chigi, gli Stati Uniti stavano procedendo al loro riarmo
e gli eventuali aiuti americani ai paesi del Patto di Bruxelles erano fermi
alla dichiarazione Vandenberg. Il primo obiettivo da difendere fuori dalle
frontiere americane era la zona della Groenlandia, Irlanda e Islanda. In un
104
Trezzani a Zoppi, Roma, 30 luglio 1948, Telespr. segreto personale 201, in MAE, DDI, vol.
I, cit., pp. 395-398. L’oggetto del documento era “Osservazioni dello Stato maggiore della
Difesa sulla situazione militare italiana in rapporto alla situazione internazionale”. L’aspetto
militare-strategico della questione dell’adesione italiana al Patto di Bruxelles era rilevante,
come aveva scritto Sforza agli ambasciatori, per poter proseguire l’esame della situazione
internazionale e degli orientamenti della politica estera italiana.
105
Cfr. Zoppi a Sforza, Roma, luglio … 1948, Appunto, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 403-406.
260
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
tempo successivo, la difesa dell’Europa sarebbe stata estesa «[…]
dall’estremo occidente europeo e Nord Africa, via via verso est a seconda
dei progressi del riarmo americano e delle disponibilità offerte da tale
riarmo. In queste condizioni è da ritenersi che l’Italia non potrebbe venir
compresa nell’area di una effettiva difesa americana che in un secondo o
terzo tempo».106 Ma, forse, sarebbe stato più conveniente per gli americani,
sino a quando l’Italia non avesse fatto parte del loro piano strategico,
provvedere ad armarla, restando non belligerante, affinché si proteggesse da
sola da un’aggressione dall’Est, essendo la penisola italiana «un’invitante
porta aperta». Se fosse stata attaccata, si sarebbe difesa, diventando
automaticamente loro alleata. Tali considerazioni portavano direttamente
alla «garanzia americana». Nel documento, Zoppi aveva considerato – oltre
a tutti i temi, già noti, sulla posizione dell’Italia nel sistema della guerra
fredda (il patto occidentale, la garanzia statunitense, la neutralità armata) –
anche l’opportunità di sviluppare l’idea della “Federazione europea”,
annunciata dal ministro Sforza a Perugia.107 Nell’estate del 1948, il governo
italiano approfondì, in un memorandum, la possibilità di concordare con i
paesi europei “una formula” per costituire un’unione o federazione europea,
tenendo conto di un’eguale iniziativa avviata dai francesi. 108 Sforza inviò a
Quaroni il memorandum da consegnare al ministro Schuman, in cui si
proponeva di avviare un’iniziativa «[…] sulle basi dell’esperienze che si
106
Ibid., pp. 404-405.
Cfr. SFORZA, Cinque anni a Palazzo Chigi, cit., pp. 68-69.
108
Cfr. Quaroni a Sforza, Parigi, 19 agosto 1948, Telespr. 996/14950/3036, in MAE, DDI, vol.
I, cit., pp. 495-496. Il governo francese aveva approvato un progetto di costituzione di “una
assemblea europea”, inviandolo, per uno studio, ai governi del patto di Bruxelles e ai paesi che
partecipavano al piano Marshall.
107
261
Teodolinda Pascali
stanno facendo all’OECE»,109 che avrebbe avuto certamente l’adesione dei
paesi dell’Europa del Nord, perché l’azione veniva svolta in una
organizzazione che non aveva alcun carattere militare. Se l’Unione avesse
preso avvio a Parigi, all’OECE, non avrebbe certamente escluso «[…]
l’esistenza nel suo quadro di un’unione militare come quella di Bruxelles,
cui è anzi augurabile che altri paesi possano aggiungersi, fino al giorno in
cui la generale Unione Europea conglobi e riunisca tutti gli sforzi consacrati
alla difesa della pace e della democrazia». 110 In sostanza, il progetto italiano
di “Federazione europea” collegato all’OECE, e quindi al piano Marshall,
avrebbe rappresentato, per l’Italia, un’alternativa all’adesione all’Unione
occidentale, accettabile dall’opinione pubblica, evitando “le strettoie” e le
difficoltà insite nel patto di Bruxelles. E se fossero seguiti il consenso delle
potenze europee e l’approvazione americana, l’Italia avrebbe mantenuto i
rapporti con esse e con gli Stati Uniti, senza dover chiedere di far parte di
un’alleanza già costituita e alla quale non era stata mai invitata.111 Ma
l’impegno del governo italiano di perseguire questa linea di politica estera
non ebbe sviluppi.
Tra i documenti pervenuti a Sforza nell’estate del 1948 vi era il
telespresso 1895/665 del 24 agosto 1948 dell’ambasciatore presso la Santa
Sede, Meli Lupi di Soragna, sul colloquio con il sostituto della segreteria di
Stato, mons. Tardini. L’alto prelato esprimeva la speranza che l’Italia
continuasse a rimanere “formalmente” sul terreno della neutralità, in una
109
Sforza a Quaroni, Roma, 24 agosto 1948, Telespr. 3/828, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 515517.
110
Ibid.
111
Per le ragioni del memorandum, cfr. Quaroni a Sforza, Parigi, 4 ottobre 1948, R.
1062/17185/3570, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 707-708.
262
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
posizione quasi di equidistanza, perché, per gli anglo-americani, era
impossibile difenderla.112 Ma, in realtà, all’interno della diplomazia vaticana
esistevano forti divergenze sulla politica estera italiana – pare che la tesi
neutralista di mons. Tardini non fosse condivisa dal pontefice Pio XII – e si
sarebbe affermata, alla fine del 1948, la linea di mons. Montini, fiduciosa
nella politica di vicinanza al sistema difensivo occidentale condotta da De
Gasperi.113 E solo quando, nell’autunno del 1948, furono evidenti l’impegno
americano e la “dimensione” atlantica dell’alleanza difensiva che stava
nascendo, «[…] parallelamente cessarono le esitazioni della Santa Sede e la
parentesi dell’incertezza si chiuse, senza lasciare spiragli al dubbio». 114
Il rapporto dell’ambasciatore a Parigi, Quaroni, del 26 agosto 1948, fu
l’ultimo pervenuto a Palazzo Chigi nel mese di agosto e pareva chiudere la
fase del dibattito avviato dalla circolare del 14 luglio. Rispondeva con un
tono pacato, anche se polemico, al rimprovero rivoltogli di non rendersi
conto «dello stato dell’opinione pubblica italiana» e del fatto che di questa
“atmosfera” gli uomini di Stato italiani avrebbero dovuto tenere conto,
sottolineando che egli era stato sempre al corrente delle tendenze
dell’opinione pubblica, perché nell’ambasciata italiana a Parigi ogni giorno
giungeva gente di ogni categoria dall’Italia, cosa che non accadeva nelle
altre sedi diplomatiche.115 Uno dei difetti del ministero degli Esteri era
quello di «[…] non essere mai riuscito ad escogitare un sistema che
permettesse agli agenti all’estero di essere veramente al corrente non solo di
112
Cfr. Meli Lupi di Soragna a Sforza, Roma, 24 agosto 1948, Telespr. 1895/665, in MAE,
DDI, vol. I, cit., pp. 518-519.
113
Sul tema, cfr. FORMIGONI, Il mondo cattolico, cit., pp. 200-203.
114
DI NOLFO, La guerra fredda e l’Italia, cit., p. 506.
115
Cfr. Quaroni a Sforza, Parigi, 26 agosto 1948, R. 1020/15396/3135, in MAE, DDI, vol. I,
cit. pp. 528-532.
263
Teodolinda Pascali
quello che accade, ma anche di quello che si pensa e si dice in Italia». Non
ne aveva mai fatto menzione nei suoi rapporti perché riteneva suo dovere
«[…] in primo luogo, riferirsi ad una situazione internazionale di fatto di cui
come agente all’estero, era mio dovere riferire esattamente al mio
governo».116 Quaroni, in realtà, stava lamentando a Sforza un’assenza di
comunicazione tra gli ambasciatori e il ministero degli Affari Esteri.
6. Il telespresso segreto 1284/C. Segr. Pol. del 31 agosto 1948 e la scelta
atlantica
Fu il ministro Sforza, a fine agosto, a considerare conclusa l’analisi della
posizione internazionale dell’Italia e degli orientamenti di politica estera,
avviata all’indomani delle elezioni del 18 aprile 1948 dal ministero degli
Affari Esteri e dagli ambasciatori italiani nelle principali capitali per
definire una linea di condotta nell’interesse del paese, con il telespresso
segreto 1284/C. Segr. Pol. del 31 agosto 1948.117
Il telespresso costituisce, come ha scritto Vigezzi, una «sorta di
riassunto» di tutte le tendenze della politica estera italiana, che furono
discusse e ridiscusse nell’estate del 1948 nei telespressi del ministro degli
Affari Esteri, nei rapporti degli ambasciatori a Londra, Mosca, Parigi e
Washington e del capo di Stato maggiore;118 è un documento riassuntivo
«[…] che, per tutta conclusione, Sforza rielabora a fine agosto, che invia ai
suoi collaboratori e allo Stato maggiore, e che a torto è stato abbastanza
trascurato sin qui. […] Il rapporto, abbastanza ampio, riconsidera tutti gli
116
Ibid.
Cfr. Sforza alle ambasciate a Londra, Roma, 31 agosto 1948, cit., pp. 547-549.
118
VIGEZZI, De Gasperi, Sforza, cit., p. 21.
117
264
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
aspetti e segna, infine, l’avvio, seppure un po’ circospetto, delle
conversazioni a Washington in tema di difesa e di sicurezza del paese». 119
La lettura della corrispondenza ministeriale, pervenuta da aprile sino alla
fine di agosto, ha consentito di conoscere come tutti gli orientamenti, le
tendenze, le prospettive, le utopie per una linea di politica estera, esistenti
nella diplomazia, nella vita politica e nell’opinione pubblica italiane,
venissero approfondititi, messi in discussione, approvati o respinti
attraverso uno scambio di rapporti, lettere, telespressi, segreti e non, redatti
dal ministro Sforza, dagli alti burocrati del ministero – Zoppi e Guidotti –,
dagli ambasciatori Brosio, Gallarati Scotti, Quaroni, Tarchiani, dal capo di
Stato maggiore Trezzani e da altri esponenti degli ambienti politici e
diplomatici.120
Riportiamo l’incipit del telespresso del 31 agosto, il cui tono
declamatorio sottolinea l’importanza del suo contenuto: «Questo ministero,
esaminate le considerazioni svolte nei precedenti rapporti dalle ambasciate a
Washington, Londra, Parigi e Mosca e dallo Stato maggiore generale, e
tenute presenti anche le osservazioni formulate nel proprio telespresso del
14 luglio, ritiene di potere – nel momento attuale – fissare come segue il
proprio pensiero sull’argomento in oggetto». 121 L’oggetto del documento
era “Italia e patto occidentale”. Il tema centrale, o meglio, il problema
fondamentale della politica estera italiana, anche dopo il risultato delle
elezioni di aprile del 1948, era sempre quello della posizione dell’Italia
verso l’Unione occidentale, costituita nel marzo 1948, con le criticità
119
Ibid.
Su tale argomento, cfr. buona parte del vol. VII, cit. (in particolare, pp. 628-819), e tutto il
vol. I, cit., in MAE, DDI.
121
Sforza alle ambasciate a Londra, Roma, 31 agosto 1948, cit., p. 547.
120
265
Teodolinda Pascali
conseguenti a una scelta di adesione o meno. Sin dal primo momento, la
questione era stata esaminata sotto tutti gli aspetti morali, politici,
economici e militari, che avrebbe potuto presentare nella politica interna ed
estera del paese; pertanto, le soluzioni proposte erano state diverse e
contrastanti. Dall’analisi svolta era emerso in modo chiaro che l’aspetto più
importante era di carattere politico-militare, poiché il patto di Bruxelles era
un’alleanza militare. E, di conseguenza, il problema riguardava il rapporto
tra l’appartenenza o meno dell’Italia al patto e le possibilità di difesa del
territorio nazionale. Tra difficoltà, dubbi e incertezze, i responsabili della
politica estera italiana lavorarono per definire un indirizzo di politica estera
con la preoccupazione di salvaguardare il paese da nuove calamità.
Del resto, Sforza, nella circolare del 14 luglio, aveva sottolineato che
l’Italia – a causa della posizione geografica e della situazione disastrosa
delle forze armate – non aveva possibilità di difendersi e, quindi, in queste
condizioni, non si poteva chiederle «[…] di aderire a cuor leggero ad un
determinato schieramento che potrebbe maggiormente esporla, pur
lasciandola senza possibilità di difesa». 122 Sarebbe stato opportuno, dunque,
chiarire
questo
concetto
ai
governi
occidentali
che
reputavano
l’atteggiamento italiano non sincero e ambiguo. Nell’ottobre del 1948,
Sforza spiegherà a Tarchiani che la ragione delle istruzioni contenute nel
documento di fine agosto si trovava nella preoccupazione che stava dietro le
perplessità manifestate sia dall’opinione pubblica, con le correnti di centro
della Democrazia Cristiana e quelle di centrosinistra dei gruppi socialisti,
sia dal governo: «Si è assicurato il governo che in caso di nostro
schieramento politico-militare con l’Occidente, il nostro paese sarà
122
Tarchiani a De Gasperi, Roma, 14 luglio 1948, Telespr. 1124/C. Segr. Pol., cit., p. 315.
266
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
effettivamente difeso? […] Ed è perciò che abbiamo considerato come
esigenze preliminari i sondaggi di carattere militare».123
Il telespresso del 31 agosto del 1948 chiudeva una fase del processo
formativo della politica estera italiana, da maggio ad agosto, quella dei
sondaggi, dei colloqui, delle conversazioni confidenziali, dell’atteggiamento
incerto e ambiguo, che avevano determinato uno stallo nell’azione di
politica estera dell’Italia, molto pericoloso per il paese. Nello stesso tempo,
ne apriva un’altra, quella in cui veniva fissata una linea di politica estera,
necessaria per ricollocare l’Italia democratica nella vita internazionale,
superando ogni ipotesi di neutralità o isolamento. Era la fase in cui il
governo italiano decideva di abbandonare quel “gioco di pendolo” – che
aveva connotato la sua posizione di fronte alle potenze europee occidentali
e che tanto aveva irritato i diplomatici italiani e i governi occidentali – e di
operare una scelta al fine di assicurare all’Italia una possibilità di difesa, in
un mondo in cui la guerra fredda pareva terminare per lasciare il posto ad
una guerra totale.
Nel documento, Sforza esaminava le possibilità di difesa che potevano
derivare dall’appartenenza o meno dell’Italia all’Unione occidentale in due
situazioni differenti, mentre sullo sfondo rimaneva la possibilità soltanto
teorica per il paese di salvarsi con un atteggiamento di “neutralità
disarmata”. L’ipotesi di un conflitto immediato non avrebbe portato
vantaggi all’Italia rispetto ai paesi dell’Unione occidentale perché, forse, la
sua non appartenenza al patto avrebbe consentito una teorica posizione di
neutralità. La situazione italiana sarebbe stata completamente diversa nel
123
Sforza a Tarchiani, Roma, 19 ottobre 1948, L. 1454 Segr. Pol., in MAE, DDI, vol. I, cit.,
pp. 788-789.
267
Teodolinda Pascali
caso di un conflitto futuro, che si sarebbe presentato «[…] fra qualche anno,
quando cioè l’America avrà terminato il proprio riarmo e iniziato quello
dell’Unione occidentale. A quell’epoca, la differenza tra i paesi dell’Unione
occidentale e quelli che ne saranno rimasti fuori sarà più sostanziale». 124 I
primi sarebbero stati coinvolti “automaticamente” in un conflitto, ma
altrettanto garantiti in campo militare e diplomatico. Gli altri sarebbero
forse anche rimasti in una situazione di neutralità disarmata se i contendenti
del conflitto non avessero manifestato un interesse strategico per possibili
basi nella penisola italiana, che tuttavia sia gli Stati Uniti sia l’Unione
Sovietica avrebbero potuto esprimere. L’unica certezza, per Sforza, era
l’impossibilità per l’Italia di assicurare una politica di neutralità «a priori al
cento per cento». 125
Il nodo da sciogliere era, dunque, quello di una concreta difesa militare
per l’Italia e, quindi, occorreva «[…] giudicare sino a qual punto la fiducia
o meglio la speranza di poter conservare tale neutralità possa indurre ad
astenerci dall’aderire a raggruppamenti politici, i quali ci esporrebbero bensì
ad entrare automaticamente in conflitto, ma ci offrirebbero al tempo stesso
la possibilità di una effettiva difesa, che in caso diverso ci verrebbe a
mancare. Questa possibilità di difesa è da considerarsi in progressione
aritmetica e sarà pertanto più concreta col progredire del tempo; ed è in
questa situazione che potrebbe forse trovarsi una formula atta a risolvere il
complesso problema tenendo conto di tutte le considerazioni e circostanze
124
125
Ibid.
Ibid., pp. 547-549.
268
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
già espresse dalle ambasciate che hanno trattato l’argomento, e dal
ministero».126
Quindi, se il problema era rappresentato dalla necessità di assicurare la
difesa del territorio italiano, Sforza cercava di individuarne la formula con i
mezzi, i tempi e le modalità di soluzione. Scriveva di aver avuto
informazioni che «[…] le possibilità di aiuti militari, da parte degli Stati
Uniti, alle cinque potenze del Patto di Bruxelles, non vanno oltre i termini
della dichiarazione Vandenberg, in quanto gli americani non ritengono di
poter fare qualcosa di concreto sino a che il loro proprio riarmo, che a
Washington continua ad essere considerato come la prima e più importante
tappa da compiersi, non abbia raggiunto determinati livelli». 127 Gli
americani avevano individuato una zona strategica fuori dalle frontiere degli
Stati Uniti da mettere “in stato di difesa”: il primo obiettivo era la
Groenlandia e l’Islanda, poi «[…] l’eventuale difesa dell’Europa verrà presa
in considerazione in tempi successivi, estendendola progressivamente
dall’estremo occidente europeo e Nord Africa, via via verso est a seconda
dei progressi del riarmo americano e delle disponibilità offerte da tale
riarmo. In queste condizioni è da ritenersi che l’Italia non potrebbe venir
compresa nell’area di un’effettiva difesa occidentale che in un secondo o
terzo tempo».128
Ma Sforza, di fronte a questa prospettiva così lontana, delineava una
soluzione per le esigenze difensive dell’Italia, che sarebbe stata conveniente
anche per gli americani e le potenze occidentali del patto: «Affinché un tale
programma possa avere qualche probabilità, è però necessario che l’Italia
126
Ibid.
Ibid.
128
Ibid.
127
269
Teodolinda Pascali
sia in grado di far rispettare le proprie frontiere; è quindi necessario che sia
armata in modo da rappresentare per un eventuale aggressore un serio
ostacolo da superare».129 Se l’Italia fosse stata attaccata, sarebbe diventata
loro alleata con tutte le conseguenze di tale condizione, altrimenti la sua non
appartenenza all’Unione avrebbe potuto favorire una situazione di neutralità
dei paesi balcanici. Le possibilità contenute in questa soluzione erano
meritevoli di essere «approfondite ed esplorate», soprattutto perché la
Turchia e la Grecia erano già nelle condizioni delineate nella sua proposta,
ricevendo aiuti militari dagli Stati Uniti senza aver mai aderito ad un patto.
La sola eventualità che escludeva, in quel momento, era un’adesione
dell’Italia al patto di Bruxelles, che rinviava a un futuro «generale schema
difensivo europeo e mediterraneo».130
Quindi, il ministro Sforza, dopo aver illustrato il nuovo indirizzo di
politica estera, impartiva le dovute istruzioni agli ambasciatori italiani:
«Questa linea di condotta presuppone un franco scambio di vedute col
governo nordamericano che l’ambasciata a Washington è pregata di avviare
e che verrà anche qui avviato con l’ambasciatore Dunn. Le ambasciate di
Parigi e Londra potranno esporlo ai governi francese e britannico. Ove si
incontrassero favorevoli e comprensive disposizioni di massima, non
avremmo difficoltà ad avviare con Washington conversazioni tecniche per
l’esame della nostra situazione difensiva». 131
Nell’ultimo capoverso del documento, Sforza confermava l’interesse
dell’Italia verso quelle iniziative che promuovevano la formazione di una
Unione Europea prendendo avvio dall’OECE, in cui l’Italia avrebbe potuto
129
Ibid.
Ibid.
131
Ibid.
130
270
La politica estera dell’Italia nell’estate del 1948
inserirsi più agevolmente «in un piano di generale e ampia collaborazione».
La linea di politica estera fissata il 31 agosto fu sviluppata, definita e diffusa
negli ambienti politici, diplomatici e militari come il nuovo indirizzo della
politica estera italiana, anche se non tutti, ambasciatori inclusi, furono
d’accordo sulla sua praticabilità. Dalla lettura della corrispondenza
immediatamente successiva al telespresso del 31 agosto – i rapporti di Di
Stefano del 4 settembre 1948, quello del 6 settembre dello stesso Sforza “a
complemento” delle istruzioni del telespresso 1284/C., nonché quelli di
Gallarati Scotti, di Quaroni, di Tarchiani, di Zoppi che chiedevano
chiarimenti sulle stesse, e si potrebbe continuare sino alla fine del 1948 132 –
risulta evidente l’ipotesi di un percorso di politica estera, precisato nei suoi
punti salienti in uno schema essenziale. L’Italia stava con l’Occidente, ma
manteneva le distanze dall’Unione occidentale; cercava la garanzia
americana e, in attesa che gli Stati Uniti avessero provveduto al proprio
riarmo, per poi estendere fuori dalle loro frontiere l’area strategica
americana sino all’Italia compresa, il governo italiano decideva di avanzare
una proposta di collaborazione tecnico-militare agli Stati Uniti. Durante
l’estate del 1948, in ambito internazionale, prendevano avvio le
conversazioni tra gli Stati Uniti, il Canada e i paesi del patto di Bruxelles e
non esisteva alcuna garanzia americana verso l’Unione occidentale, così
132
A proposito, cfr. Sforza a Di Stefano, Roma, 6 settembre 1948, ore 22,30, T. S.N.D.
10183/492, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 573-574; Di Stefano a Sforza, Washington, 4
settembre 1948, ore 2,12 (per. ore 17)., T. S.N.D. urgente 11868/707, in MAE, DDI, vol. I, cit.,
pp. 566-567; Sforza all’incaricato d’Affari a Londra, Anzilotti, Roma, 20 settembre 1948,
Telespr. segreto 1333 segr. pol., in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 650-651; Gallarati Scotti a
Sforza, Londra, 7 settembre 1948 (per.l’11), Telespr. 4561/1918, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp.
578-580; Quaroni al presidente della repubblica, Einaudi, Parigi, 21 settembre 1948, L.
1115/16838/3452, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 656-664; Tarchiani a Sforza, Washington, 5
ottobre 1948, R. segreto 9088/3316, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 717-720; Zoppi a Sforza,
Roma, 17 settembre 1948, Appunto segreto, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 633-634; Zoppi a
Sforza, Roma, 27 settembre 1948, Appunto segreto, in MAE, DDI, vol. I, cit., pp. 678-679.
271
Teodolinda Pascali
come non esisteva alcun progetto di «patto nord-atlantico»; la crisi di
Berlino non trovava soluzione; la nuova situazione in Iugoslavia era
guardata con apprensione; i vari progetti di cooperazione europea erano in
discussione. Ma, soprattutto, la guerra fredda tra Stati Uniti e Unione
Sovietica era in atto e si svolgeva tutt’intorno alla difesa dell’Europa
occidentale. Si sperava che essa continuasse e non fosse invece il preludio
di un conflitto totale armato, magari con l’uso della bomba atomica.
Brunello Vigezzi, nel suo lavoro del 1987, ha scritto: «L’importanza del
passo compiuto, tuttavia è evidente; ed è giusto parlare di premesse di una
scelta atlantica; ma questo, di nuovo, lo si vede assai meglio a considerare
nel suo complesso la discussione che si è tenuta tra le quinte, che si può
ricostruire con qualche fatica tra le carte d’archivio, che tutto sommato è
stata trascurata sin qui dagli studiosi, e che invece permette di capire le
ragioni, la consistenza di molti atteggiamenti». 133
133
VIGEZZI, La politica estera italiana e le premesse della scelta atlantica, cit., p. 4.
272
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 1, 273-296
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n1p273
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Luciana Barone
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
e la spoiling operation degli Stati Uniti
Abstract: The official entry of Latin America in the bipolar confrontation had given way
to a real anti-Communist crusade in the region since the strong popular discontent, due
to economic backwardness and political instability, offered the favorable humus to
Communist infiltration in the Western Hemisphere.Thus, it was necessary to maintain a
U.S. sphere of influence within the southern continent. The possibility, more and more
concrete, that the Chilean presidential election of 1970 bring to power an avowed
Marxist posed to the U.S. government one of the most serious challenges ever faced in
this area. Therefore, concerned at the consequences that the victory of a socialist
candidate could have on the American economic and political interests in Chile – in
addition to serious geopolitical repercussions throughout the region –, the United States
pledged to prevent such an eventuality. So, it was decided to finance a spoiling operation
against the Popular Unity, the communists, socialists and left-wing elements coalition
who supported Allende. To achieve this objective, the CIA resorted to covert operations
and started an intensive propaganda campaign, relying on fear that an eventual victory of
Allende was identified with violence and Stalinist repression. Despite these efforts, the
U.S. “spoiling campaign” was not successful and the Socialist candidate Salvador
Allende won the 1970 presidential election, although by a narrow margin.
Keywords: Chile; Allende; U.S. spoiling campaign.
Con l’entrata ufficiale dell’America Latina nello scontro bipolare alla
fine del secondo conflitto mondiale, si era dato il via a una vera e
propria crociata
malcontento
anticomunista
popolare,
dovuto
nella
regione,
all’arretratezza
poiché
il forte
economica
e
all’instabilità politica, offriva l’humus propizio all’infiltrazione
Luciana Barone
comunista nell’emisfero occidentale. Si rendeva, in tal modo,
necessario il mantenimento di una sfera d’influenza americana
all’interno del continente meridionale, anche perché la presenza
sovietica nell’area era in fase di espansione: l’URSS mirava, infatti, ad
incrementare la propria influenza politica tramite l’istituzione di regimi
amici, sostenendo i partiti comunisti e, soprattutto, cercando di
ostacolare le relazioni dei paesi latinoamericani con gli Stati Uniti.
Pertanto, la crescente frustrazione economica dell’America Latina e
il pervicace nazionalismo antiyankee, presente in misura sempre
maggiore e fomentato dalla propaganda comunista, rischiavano di
mettere in pericolo gli interessi di sicurezza americani, spingendo
l’emisfero occidentale verso soluzioni marxiste ai problemi socioeconomici, ed andando così ad incarnare la minaccia più temuta per gli
USA.1 Come se ciò non bastasse, la posizione americana di potenza
globale era correlata anche al sostegno diplomatico e al blocco di voti
latinoamericani
nei
forum
mondiali,
la
cui
perdita
avrebbe
rappresentato, conseguentemente, un grave colpo per gli Stati Uniti nel
confronto Est-Ovest.2
1
Obiettivo basilare dell’amministrazione Nixon nell’area latinoamericana divenne,
dunque, il mantenimento dello status quo, affinché gli sconvolgimenti politici nella
regione non interferissero con il suo grand design in altre parti del globo e non
indebolissero il prestigio e la credibilità americana, andando a favorire, in tal modo,
avamposti sovietici o cubani nei settori di tradizionale predominio americano. Cfr. F.
LOGEVALL - A. PRESTON, Nixon in the World: American Foreign Relations, 1969-1977,
New York, Oxford University Press, 2008, pp. 269-270.
2
Cfr. M. CRICCO - E. GUASCONI - L. NAPOLITANO, L’America Latina tra guerra fredda e
globalizzazione, Firenze, Polistampa, 2010, pp. 71-72.
274
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
L'instabilità politica aveva per lungo tempo caratterizzato i paesi
dell’America Latina;3 comunque, se ciò poteva comportare pesanti
conseguenze per questi paesi, esse, nell’immediato, non costituivano
una grave minaccia in termini di security interest degli Stati Uniti, a
meno che, nel tempo, gli elementi comunisti non avessero consolidato
la loro influenza e sviluppato la capacità di accedere al potere. 4
1. «Un pugnale puntato al cuore dell’Antartide»5
A differenza della maggior parte dei paesi latinoamericani, in Cile era
presente una lunga tradizione democratica e il paese costituiva uno dei
governi rappresentativi più stabili e civili in America Latina: la
costituzione prevedeva un sistema politico multipartitico basato su
libere elezioni; l’esercito cileno, a differenza di altre forze militari nella
regione, manteneva un rapporto distaccato con l’élite politica; la classe
media era in fase di sviluppo e le donne iniziavano a svolgere un ruolo
più attivo nella vita pubblica.6
3
A favorire l’instabilità politica nell’emisfero occidentale furono, certamente, gravi
difficoltà economiche e finanziarie, governi inefficaci, l’avversione per il vecchio ordine
costituito (dominio militare, della chiesa o della ricca oligarchia), ed attivi elementi
sovversivi che, nella maggior parte dei casi, erano supportati da Castro e dal blocco
sovietico. Cfr. CIA Memorandum, “Instability in Latin America”, May 20, 1965, in
http://www.foia.cia.gov/docs/DOC_0001281981/DOC_00012 81981.pdf.
4
Cfr. ibid.
5
Così Kissinger descrisse il Cile. A. HORNE, Kissinger: 1973, the Crucial Year, New
York, Simon&Schuster, 2009, p. 201.
6
Cfr. R. HELMS, A Look Over My Shoulder: A Life in the Central Intelligence Agency,
New York, Random House, 2003, p. 396.
275
Luciana Barone
Pure, tra la fine dei Cinquanta e i primi anni Sessanta, il consenso
della sinistra cilena era andato aumentando, incoraggiato dalla lunga
costumanza delle libertà civili e dal tradizionale ruolo apolitico svolto
dalle forze armate. Inoltre, l’accrescersi di problemi socio-economici
negli ultimi dieci anni e la conseguente frustrazione popolare avevano
consolidato la posizione del partito comunista e di altri gruppi di
sinistra. Così, il candidato socialista Salvador Allende 7 fu sul punto di
vincere le elezioni presidenziali del 1958 – ottenendo il 28,5 % del voto
popolare – e le successive elezioni comunali e del Congresso avevano
dimostrato il perdurare, in Cile, di una tendenza politica che virava a
sinistra.8 Ciò non sfuggì a Washington e l’appeal in ascesa della sinistra
7
Salvador Allende Gossens fu uno dei padri fondatori di Unidad Popular, la coalizione
di partiti di sinistra, di stampo nazionalistico, che rappresentava l’evoluzione del partito
comunista cileno. Senatore della repubblica dal 1945, fu per tre volte il candidato
proposto dalla sinistra alla presidenza del Cile, senza, tuttavia, conseguire la vittoria.
Nelle precedenti tornate elettorali, egli aveva ottenuto un consenso del 5,5 % nel 1952,
del 28,5 % nel 1958 e del 38,6 % nel 1964; in quest’ultima campagna, fu ad un passo dal
vincere le elezioni, perdendo soltanto per una manciata di voti. Nelle elezioni del 1970,
egli si apprestava a divenire «il primo presidente marxista eletto in questo emisfero, se
non al mondo». In effetti, secondo il dipartimento di Stato, Allende partiva da una base
elettorale del 30 %, possedendo una considerevole chance di realizzare il suo obiettivo.
Department of State’s Note, “Allende: Program, Tacticts and Image”, May 24, 1970, in
U.S. NATIONAL ARCHIVES AND RECORDS ADMINISTRATION, College Park, MD (d’ora in
avanti, NARA), Record Group 84: Records of Foreign Service Posts of the Department of
State (d’ora in avanti RG, seguito dal numero identificativo), Classified Salvador Allende
Files, 1968-1973, Box 1, Folder “1970 Presidential Campaign Jan-Jun 1970”, p. 2.
8
Nonostante la lunga tradizione costituzionale cilena e una popolazione in rapida
crescita, i salari reali erano in calo dal 1950 e gran parte della popolazione era malnutrita
e non disponeva di alloggi dignitosi. Di conseguenza, con l’aumento dell'insoddisfazione
popolare, era emersa una tendenza costante che spostava la preferenza politica popolare a
sinistra. Nelle elezioni presidenziali del 1958, Allende non fu eletto soltanto perché un
candidato minore era riuscito a sottrargli una piccola parte del voto di sinistra. Pertanto, le
elezioni presidenziali del 1964 avevano sollevato nuovamente negli U SA la
preoccupazione che potesse salire al potere un governo sotto forte influenza comunista.
Cfr. CIA National Intelligence Estimate, “The Chilean Situation and Prospects”, n. 94-
276
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
cilena
accrebbe
la
preoccupazione
del
governo
americano:9
l’eventualità di un avowed marxist al potere poneva al governo degli
Stati Uniti «una delle più serie sfide mai affrontate in questo
emisfero»;10 pertanto, allarmati per le conseguenze che la vittoria di un
candidato socialista poteva avere sugli interessi economici e politici
americani in Cile – oltre alle gravi ripercussioni geopolitiche in tutta la
regione – gli Stati Uniti si impegnarono per scongiurare una simile
eventualità.
Per comprendere pienamente lo shock che questa situazione provocò
nell’amministrazione
americana,
occorre
fare
una
serie
di
considerazioni. Anzitutto, ciò poneva agli Stati Uniti una sfida
geopolitica: essi paventavano un effetto domino poiché – con Allende in
Cile e Castro a Cuba – si sarebbe realizzato un sandwich rosso in
America Latina;11 il Cile, poi, lungi dall’essere una recondita isola dei
Caraibi come Cuba, confinava con il Perù, l’Argentina e la Bolivia, tre
nazioni politicamente instabili. Quindi, dal punto di vista statunitense,
63, October 3, 1963, in Papers Relating to the Foreign Relations of the United States
(d’ora in avanti FRUS), 1961-1963, vol. XII, American Republics, Microfiche
Supplement, Chile, doc. 45, p. 1.
9
Cfr. P. VERDUGO, Salvador Allende: anatomia di un complotto organizzato dalla C IA,
Milano, Dalai Editore, 2003, p. 34.
10
White House Secret Memorandum for the President, “NSC Meeting, November 6 –
Chile”, November 5, 1970, doc. 2; cfr. P. KORNBLUH, The Pinochet File: A Declassified
Dossier on Atrocity and Accountability, New York, New Press, 2004, p. 121.
11
Come sostenuto da un uomo d’affari italiano in visita alla Casa Bianca, ciò che si
temeva era che, «se Allende dovesse vincere le elezioni in Cile e con Castro a Cuba, in
America Latina vi ritrovereste con un sandwich rosso, e ben presto il continente
diventerebbe rosso». R.M. NIXON, RN: The Memoirs of Richard Nixon, New York,
Grosset & Dunlap, 1978, p. 489.
277
Luciana Barone
la sua influenza politica nella regione meridionale non era affatto da
sottovalutare, in quanto un Cile rivoluzionario, dando appoggio ai
movimenti estremisti di guerriglia negli altri paesi, poteva favorire la
diffusione dell’ideologia comunista nell’intero continente, «in misura
molto maggiore di Cuba, e già Cuba aveva causato abbastanza danni».12
Per di più, Kissinger temeva che il «contagious example» del Cile,
oltre a concretizzare il pericolo di radicamento comunista in America
Latina, creasse un precedente incoraggiante per i partiti comunisti
europei – in primo luogo, italiano e francese – fino alla temuta
conseguenza di una loro ascesa al potere, le cui politiche avrebbero
indebolito l’Alleanza atlantica; un’eventualità che avrebbe potuto
addirittura compromettere l’esito della guerra fredda.13
Inoltre, Allende, che considerava la dipendenza economica del Cile
dagli USA il fattore responsabile della povertà della nazione, intendeva
avviare un vasto programma di nazionalizzazione delle miniere di rame,
gestite da compagnie americane, senza corrispondere loro un giusto
indennizzo;14 ciò poneva la minaccia di un serio scontro con gli USA,
non solo per via della vastità degli investimenti americani in Cile, ma
anche perché il resto dell’America Latina guardava a ciò che stava ivi
12
H.A. KISSINGER, Years of Upheaval, New York, Simon & Schuster, 1982, p. 376.
Cfr. M. HALPERIN – J. BERMAN – R. BOROSAGE – C. MARWICK, The Lawless State:
The Crimes of the U.S. Intelligence Agencies, New York, Penguin Books, 1976, p. 17.
14
Allende, quando salì alla presidenza nel 1970, fece della ricerca di autonomia dagli
Stati Uniti l’obiettivo principale della sua politica, che tentò di realizzare mediante la
nazionalizzazione delle miniere di rame. Cfr. J.L. NOGEE – J. SLOAN, Allende’s Chile and
the Soviet Union: A Policy Lesson for Latin American Nations Seeking Autonomy, in
«Journal of Interamerican Studies and World Affairs», XXI, 3, August 1979, p. 339.
13
278
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
accadendo,15 e Nixon temeva il diffondersi della cosiddetta “dottrina
Allende” – per la quale i paesi in via di sviluppo meritavano un
compenso per il passato sfruttamento economico16 – ovvero, che
l’esempio delle espropriazioni in Cile creasse un precedente per il resto
dell’America Latina.17
Ancora, Allende era un risoluto oppositore dell’imperialismo yankee
e, negli anni Sessanta, era stato tra i fondatori dell’Organizzazione per
la solidarietà latinoamericana (OLAS), una coalizione di gruppi di
estrema sinistra, con base all’Avana, che intendeva esportare la
rivoluzione comunista in America Latina. 18 Ciò che preoccupava
Washington era la sua conclamata ostilità nei confronti degli Stati Uniti
– che definiva come «public enemy number one»19 – e «la sua evidente
intenzione di creare di fatto un’altra Cuba»;20 pertanto, egli, con il suo
15
Da un’analisi dell’ambasciatore americano in Cile, Edward Korry, del 23 ottobre 1970,
era emerso che alcuni punti nodali del programma politico di Unidad Popular – la
coalizione di partiti di sinistra che sosteneva Allende – avrebbero, quasi certamente,
generato disaccordo tra gli Stati Uniti ed il Cile; per l’ambasciatore, la gravità di questi
conflitti sarebbe dipesa, in larga misura, dal taglio che Allende avrebbe dato alla sua
amministrazione e dalla conseguente risposta americana alla sua politica. Cfr.
Ambassador Korry’s Report, “Allende’s Program, Potential Points of U.S-Chilean
Economic Conflicts”, October 23, 1970, in NARA, RG 84, Classified Salvador Allende
Files, 1968-1973, Box 6, Folder “United States/Chilean Relations, Sept-October 1970”.
16
Cfr. Historical Study, “United States Policy Toward Chile, 1970-1971”, January 1973,
in NARA, RG 59: General Records of the Department of State, 1763-2002, Historical
Office Research Projects, 08/1969-08/1974, Box 7, p. 44.
17
Cfr. L.Z. QURESHI, Nixon, Kissinger and Allende: U.S. Involvement in the 1973 Coup
in the Chile, Lanham, MD, Lexington Books, 2009, p. 88.
18
Cfr. KISSINGER, Years of Upheaval, cit., p. 375.
19
HELMS, A Look Over My Shoulder, cit., p. 401.
20
H.A. KISSINGER, The White House Years, London, Weidenfeld & Nicolson/Michael
Joseph, 1979, p. 656.
279
Luciana Barone
comportamento, stava incrinando l’omogeneità delle organizzazioni
pan-americane, prendendo senza riserve una posizione filo-cubana e
minacciando, in tal modo, di frantumare il “cordone sanitario” disposto
dagli Stati Uniti contro Castro.21
Per tutte queste ragioni, Kissinger considerava Allende «non […] un
democratico
riformista,
ma
[…]
un
acerrimo
nemico
della
democrazia».22
2. La campagna presidenziale del 1970
A questo punto, la sinistra sembrava essere l’onda del futuro, e il
fallimento in fieri degli Stati Uniti in Vietnam sembrava mostrare che il
paese aveva perso quelle attitudini di fermezza e aggressività che
avevano da sempre contrassegnato la sua storia. Come ha osservato
Norman Friedman, per l’America Latina, in quel frangente temporale,
«Fidel era macho, il governo degli USA non lo era».23
L’eventualità, sempre più concreta, che le elezioni presidenziali
cilene del 1970 portassero al potere un governo socialista, prospettando
«il rischio, non del tutto infondato, di una nuova infiltrazione filo21
Kissinger ricorda: «Ciò che ci preoccupava di Allende era la sua conclamata ostilità
nei confronti degli Stati Uniti e la sua evidente intenzione di creare di fatto un’altra Cuba.
Suo esplicito programma, e sicuramente suo obiettivo a lungo termine, era quello di
instaurare una dittatura irreversibile e di costituire una sfida permanente alla nostra
posizione nell’emisfero occidentale. E all’epoca di Cienfuegos non era assurdo
considerare seriamente le implicazioni militari di un altro alleato dei sovietici
nell’America Latina. Le nostre preoccupazioni nei confronti di Allende si rifacevano alla
sicurezza nazionale, non all’economia». Ibid.
22
KISSINGER, Years of Upheaval, cit., p. 375.
23
N. FRIEDMAN, The Fifty-Year War: Conflict and Strategy in The Cold War, Annapolis,
MD, Naval Institute Press, 2000, p. 365.
280
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
sovietica o filo-castrista»,24 indusse Kissinger a temere la nascita di
«un'altra Cuba».25 Come sostenuto dal noto giornalista investigativo
Seymour Hersh, «Cienfuegos segnò un punto di svolta per Kissinger»;
pertanto, per quanto insignificanti potessero essere il Cile e l’emisfero
occidentale in confronto alla patata bollente vietnamita, ciò costituiva
una minaccia che non poteva essere tollerata dagli Stati Uniti.26 «Non
trovavamo
facile
rassegnarci
a
un
secondo
Stato
comunista
nell’emisfero occidentale. Eravamo convinti che [Allende] avrebbe
presto adottato una politica anti-americana, intaccando la solidarietà
dell’emisfero occidentale, facendo causa comune con Cuba e
stabilendo, prima o poi, stretti rapporti con l’Unione Sovietica. E questo
era tanto più doloroso in quanto Allende rappresentava una frattura con
una lunga storia democratica del Cile»;27 quindi, «fummo d’accordo
con i nostri predecessori democratici che i gruppi che difendevano i
24
E. DI NOLFO, Storia delle relazioni internazionali. 1918-1999, Roma-Bari, Laterza,
2004, p. 1215.
25
Cfr. J. HANHIMÄKI, The Flawed Architect: Henry Kissinger and American Foreign
Policy, Oxford, Oxford University Press, 2004, p. 101.
26
S.M. HERSH, The Price of Power: Kissinger in the Nixon White House, New York,
Summit Books, 1983, p. 257.
27
KISSINGER, The White House Years, cit., p. 654. Roger Morris, membro del National
Security Council, avrebbe detto in seguito: «Non credo che nessuno nel governo si
rendesse conto di quanto “ideologico” fosse Kissinger sul problema del Cile. Nessuno
capì che Henry considerava Allende una minaccia molto più pericolosa di Castro. Se un
giorno l’America Latina avesse preso coscienza di sé, non sarebbe stato per Castro. Era
Allende l’esempio vivo della riforma sociale e democratica nell’America del Sud. In quel
momento, nel mondo si stavano verificando eventi catastrofici, ma solo il Cile metteva
paura a Henry». P. SMITH, Talons of the Eagle: Dynamics of U.S.-Latin American
Relations, Oxford, Oxford University Press, 1996, p. 174.
281
Luciana Barone
valori democratici avevano bisogno del nostro aiuto contro coloro che li
minacciavano pubblicamente».28 Così Kissinger nelle sue memorie.
Prima del repubblicano Nixon, infatti, due amministrazioni
democratiche, essendo giunte alla medesima conclusione – cioè, che
una vittoria socialista avrebbe messo in pericolo gli interessi americani
nell’emisfero occidentale –, avevano cercato di influenzare, con
successo, la campagna elettorale del 1964 per evitare che Salvador
Allende, il candidato socialista, divenisse presidente, 29 e per impedire la
vittoria della sua coalizione alle elezioni parlamentari del marzo 1969.30
Dunque, «la prospettiva di un socialista al potere in America Latina
sollevò campanelli d'allarme a Washington»,31 poiché una simile
circostanza avrebbe costituito «a clear threat to our national
interest»:32 a Nixon non restò altro che ereditare la politica delle due
amministrazioni precedenti, che avevano osteggiato, sia apertamente
28
KISSINGER, Years of Upheaval, cit., p. 377.
«Se una delle più importanti nazioni dell’America Latina dovesse divenire il primo
paese nell’emisfero a scegliere liberamente un marxista dichiarato e a eleggerlo
presidente, il dipartimento, la CIA e le altre agenzie avvieranno una vasta campagna al
fine di evitare la vittoria di Allende e di sostenere Frei, l’unico candidato che abbia una
chance di batterlo». Memorandum from the Assistant Secretary of State for InterAmerican Affairs (Mann) to Secretary of State Rusk, May 1, 1964, in FRUS, 1964-1968,
vol. XXXI, South and Central America; Mexico, Washington, D.C., U.S. Government
Printing Office, 2004, pp. 564-567. Nella campagna presidenziale del 1964, Allende
aveva ottenuto il sostegno di varie organizzazioni comuniste legate a Mosca, che
l'amministrazione Johnson aveva tentato di contrastare mediante l’assistenza di circa tre
milioni di dollari ad associazioni cattoliche e conservatrici, nonché a giornali, tra cui il
più importante quotidiano della stampa cilena, «El Mercurio». Cfr. HANHIMÄKI, The
Flawed Architect, cit., p. 101.
30
Cfr. KISSINGER, The White House Years, cit., p . 661.
31
HANHIMÄKI, The Flawed Architect, cit., p. 100.
32
HELMS, A Look Over My Shoulder, cit., p. 398.
29
282
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
che segretamente, la possibile vittoria allendista, tentando di influenzare
l’andamento delle elezioni cilene con il sovvenzionamento a giornali e
partiti politici filoamericani.33
Per le presidenziali del 1970 furono scelti tre candidati: il Partido
Nacional propose, per la destra, il settantaquattrenne conservatore Jorge
Alessandri, che rappresentava la parte della società cilena preoccupata
per gli effetti delle riforme avviate durante l’amministrazione uscente di
Frei34 e che, già presidente dal 1958 al 1964, poteva ora nuovamente
concorrere per la carica;35 la Democrazia Cristiana scelse Radomiro
33
Cfr. CRICCO – GUASCONI - NAPOLITANO, L’America Latina tra guerra fredda e
globalizzazione, cit., p. 37.
34
Divenuto presidente nelle elezioni del 1964, il democristiano Eduardo Frei Montalva
aveva tentato di realizzare una rivoluzione economica, politica e sociale, con mezzi
pacifici e costituzionali. Tuttavia, i risultati dei suoi sforzi per migliorare le condizioni
economiche del Cile furono alquanto contradditori: se si registrarono notevoli progressi in
alcuni settori, in altri l’amministrazione fu ben lungi dal raggiungere gli obiettivi che si
era preposta e dovette fronteggiare una grave situazione di stagnazione economica e di
inflazione. Cfr. CIA National Intelligence Estimate, “Chile”, n. 94-69, January 28, 1969,
p. 1, in http://www.foia.cia.gov/docs/DOC000215216/DOC0000215216.pdf. Il
rallentamento del ritmo di crescita delle attività manifatturiere e il crescente divario tra la
produzione agricola, ostacolata da una grave siccità, e la crescita demografica fecero sì
che il paese, da esportatore di prodotti alimentari, ne divenisse importatore e, per via del
languire della produzione di rame e delle eccessive importazioni, il deficit commerciale
divenisse cronico. Per tali ragioni, il Cile fu costretto a richiedere ingenti prestiti
all'estero, la maggior parte dei quali provenivano dagli Stati Uniti, il cui aiuto economico,
nel 1964, era ammontato a 137 milioni di dollari. Perché l'economia continuasse a
crescere, esso dovette sollecitare ulteriori finanziamenti e, di conseguenza, il paese era
sempre più schiacciato dal pesante fardello del debito estero, che aumentava
inesorabilmente. Cfr. CIA Memorandum, “Instability in Latin America”, cit.
35
Secondo quanto previsto dalla Costituzione cilena, non ci si poteva candidare alla
presidenza per un terzo mandato consecutivo. Ciò avrebbe portato il governo americano,
in seguito alla vittoria elettorale di Allende, all’elaborazione di un piano – denominato
“Rube Goldberg gambit” e approvato dalla commissione 40 il 14 settembre 1970 –
consistente nel tentativo di persuadere il congresso cileno a sfidare il precedente storico,
eleggendo il conservatore Jorge Alessandri, al secondo posto nella preferenza espressa dal
voto popolare, il quale si sarebbe dovuto dimettere poco dopo. Questa manovra avrebbe
283
Luciana Barone
Tomic, candidato di centro-sinistra ed ex ambasciatore negli Stati Uniti,
che rappresentava coloro che erano in favore di un incremento delle
riforme, ma che temevano l’estremismo dei marxisti; infine, la
coalizione di Unidad Popular36 candidò – per la quarta volta, dopo le
sconfitte del 1952, del 1958 e del 1964 – uno dei suoi membri
fondatori, il senatore Salvador Allende, che si era presentato come
fautore della “via cilena al socialismo”, in rappresentanza di coloro che
auspicavano una riforma più radicale.37 Con i “40 punti” – pubblicati su
«El Siglo», il quotidiano del partito comunista – del suo programma
elettorale, fortemente ispirato al marxismo di stampo sovietico, egli si
impegnava a determinare “profondi” e “rivoluzionari” cambiamenti,
promettendo come iniziali misure di governo benefit popolari, quali, ad
consentito al presidente democristiano uscente, Eduardo Frei – cui la Costituzione
impediva di riassumere immediatamente la carica, poiché già presidente per due mandati
consecutivi – di potersi ripresentare alle elezioni nell’apparente rispetto formale della
legalità. Cfr. CRICCO – GUASCONI - NAPOLITANO, L’America Latina tra guerra fredda e
globalizzazione, cit., p. 37.
36
Nel 1957, il partito comunista cileno e quello socialista si erano combinati con altri
frammenti di sinistra per formare il FRAP – il Fronte di Azione Popolare –, un’alleanza di
partiti di sinistra che sostenne Allende alle presidenziali del 1958 e del 1964, e che nel
1969 si trasformerà in una coalizione più ampia, comprendente anche esponenti di centro,
la Unidad Popular. «In proporzione alla popolazione del paese, il partito comunista
cileno, fondato nel 1922, è probabilmente il partito marxista più grande e meglio
organizzato in America Latina, ad eccezione di Cuba. Attraverso un abile utilizzo della
tattica del fronte popolare, nel corso degli ultimi tre decenni, il partito comunista ha
probabilmente fatto più progressi di ogni altro in America Latina, ottenendo in Cile un
ampio consenso». Memorandum for Special Group Assistants, “A Survey of Communism
in Latin America”, December 8, 1965, pp. 68-69, in htt://www.foia.
cia.gov./docs/DOC0001462211/DOC 0001462211.pdf.
37
Cfr. National Security Council Memorandum for Dr. Kissinger, “Prospects for the
Chilean
Presidential
Elections”,
June
22,
1970,
p.
1,
in
http://nixon.archives.gov/virtuallibrary/documents/ dec10/17.pdf.
284
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
esempio, un litro di latte per ogni bambino o l’assistenza sanitaria
gratuita per tutti.38
Ma, più di ogni altra cosa, con la denuncia dello “sfruttamento
imperialistico” e dei “monopoli americani”, egli intendeva realizzare
l’espropriazione della terra, delle industrie e del sistema bancario,
l’attuazione di un sistema di istruzione “radicalmente trasformato” e di
un «sistema nazionale per la promozione della cultura popolare».
Inoltre, in un discorso alla televisione nazionale del 10 luglio, egli
aveva affermato che l’America Latina aveva «un solo nemico,
l’imperialismo americano», ed essendo intervenuto, il 29 giugno, a una
riunione del fronte giovanile di Unidad Popular, Allende aveva chiarito
la sua concezione del principio del non-intervento, dichiarando che
«Cuba nei Caraibi e il Cile socialista nel Cono Sud faranno la
rivoluzione in America Latina». 39
Davanti a simili premesse, non fu difficile, per l'ambasciatore
americano in Cile, Edward Korry, prevedere – come scrisse in una nota
indirizzata al dipartimento di Stato – che, anche se un governo Allende
avesse inizialmente agito legalmente, avrebbe in seguito utilizzato il
pretesto di difendersi dagli Stati Uniti per istituire profondi
38
Cfr. Ambassador Korry’s Telegram, “Allende’s Forty Points”, June 19, 1970, in
NARA, RG 84, Classified Salvador Allende Files, 1968-1973, Box 1, Folder “1970
Presidential Campaign, Jan-Jun 1970”.
39
Cfr. Ambassador Korry’s Telegram, “Allende and Foreign Policy”, July 14, 1970, in
NARA, RG 84, Classified Salvador Allende Files, 1968-1973, Box 1, Folder “1970
Presidential Campaign July-Sept 1970”.
285
Luciana Barone
cambiamenti nel paese e perseguire una politica estera legata a Cuba e
all'URSS.40
Certamente, il Cile di queste elezioni non era quello della campagna
presidenziale del 1964: le organizzazioni popolari e i sindacati si erano
moltiplicati sia in città, che nelle campagne, tanto che il partito
democristiano aveva scelto, come suo candidato presidenziale, il
progressista Radomiro Tomic, il cui programma era molto simile a
quello di Unidad Popular: critico verso gli accordi che Frei aveva
stipulato con le compagnie statunitensi proprietarie delle miniere di
rame cilene nel corso del suo mandato,41 anche Tomic condusse una
40
«Il programma di governo marxista [di Unidad Popular] contiene punti di politica
estera. Prevedibilmente, esso fa appello alla solidarietà con i popoli che lottano per la
liberazione; al consolidamento delle relazioni con i paesi socialisti; alla difesa dei principi
di autodeterminazione e di non-intervento; alla promozione di sentimenti latinoamericani, anti-imperialisti ed anti-panamericani; alla denuncia dell’OSA (Organizzazione
degli Stati Americani) come strumento dell’imperialismo americano ed alla creazione di
un’organizzazione americana realmente latina; alla revisione o denuncia di tutti i trattati e
gli accordi compromettenti la sovranità cilena, specificatamente quelli riguardanti
l’assistenza reciproca ed altri patti sottoscritti con gli Stati Uniti; al rifiuto di aiuti esteri e
prestiti condizionati per scopi politici; al rifiuto di tutte le imposizioni straniere sulle
materie prime dell’America Latina come il rame; al riconoscimento del diritto alla
ribellione per le persone che vivono in condizioni coloniali o neo-coloniali; alla condanna
dell’aggressione degli USA in Vietnam e all’attiva solidarietà con il popolo vietnamita;
all’effettiva solidarietà con la rivoluzione cubana; alla soluzione pacifica per la lotta antiimperialista in Medio Oriente; alla condanna dei governi reazionari che praticano la
segregazione razziale e l’anti-semitismo; all’affermazione della personalità latinoamericana nel concerto mondiale; all’integrazione latino-americana libera dallo
sfruttamento dell’imperialismo; alla risoluzione dei problemi di frontiera in sospeso per
evitare intrighi imperialisti con i paesi vicini». Department of State’s Note, “Allende:
Program, Tacticts and Image”, cit., p. 16.
41
I tre principali giacimenti di rame in Cile, che costituivano La Gran Mineria, erano
quelli di Chuquicamata ed El Salvador – appartenenti all’Anaconda Copper Company – e
di El Teniente, di proprietà della Kennecott Copper Company. Il 26 giugno 1969, Frei
aveva firmato un accordo con la compagnia americana Anaconda, per il quale il governo
cileno acquisiva il 51 % delle due principali miniere ed anche il diritto di C ODELCO –
Corporaciòn Nacional del Cobre de Chile, la società mineraria statale cilena – di
286
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
campagna elettorale in favore di un’immediata nazionalizzazione delle
miniere. La differenza tra i due i candidati, secondo le stime di
Washington, era che, nonostante entrambi parlassero di risarcimento
per la nazionalizzazione, si riteneva che, in caso di elezione, Tomic si
sarebbe attenuto a un “equitable” indennizzo,42 mentre Allende no.43
Per la Casa Bianca, dunque, ambedue erano personaggi da temere.
Secondo il parere del National Security Council, l’URSS stava
mantenendo una distaccata neutralità durante le elezioni, probabilmente
perché non era disposta a compromettere le relazioni con un eventuale
governo di Tomic o Alessandri, nonostante l’allettante prospettiva di
una vittoria elettorale marxista.44 Al contrario, Cuba aveva dato
massima priorità alla propaganda in Cile, tant’è che, durante la
consolidare le vendite estere del rame nazionale. Inoltre, l’accordo stabiliva che il
governo cileno avrebbe acquistato, entro tredici anni, a partire dal 1970, il restante 49 %
della proprietà straniera, ma solo dopo aver pagato almeno il 60 % del debito corrente
relativo al precedente acquisto del 51 %. Questa “negotiated nationalization” incontrò
numerose critiche da parte dei partiti di sinistra e di una frangia dello stesso partito del
presidente, poiché si riteneva che Frei fosse stato troppo cedevole nei confronti
dell’“imperialismo americano”; pertanto, nelle elezioni presidenziali del 1970, la
“nazionalizzazione senza indennizzo” divenne uno dei temi principali della campagna
elettorale, tant’è che due candidati su tre fecero della questione il cavallo di battaglia delle
loro piattaforme programmatiche. Cfr. Ambassador Korry’s Telegram, “More Copper
Conflict”, March 19, 1970, in NARA, RG 84, Classified Salvador Allende Files, 19681973, Box 1, Folder “1970 Presidential Campaign Jan-Jun 1970”; Ambassador Korry’s
Telegram, “Alessandri on Copper”, February 2, 1970, in NARA, RG 84, Classified
Salvador Allende Files, 1968-1973, Box 1, Folder “1970 Presidential Campaign Jan-Jun
1970”. Si consulti, inoltre, KISSINGER, The White House Years, cit., p. 662.
42
Cfr. Department of State’s Note, “Tomic on Copper”, June 5, 1970, in NARA, RG 84,
Classified Salvador Allende Files, 1968-1973, Box 1, Folder “1970 Presidential
Campaign Jan-Jun 1970”.
43
Cfr. Historical Study, “United States Policy Toward Chile, 1970-1971”, January 1973,
in NARA, RG 59, Historical Office Research Projects, 08/1969-08/1974, Box 7, p. 8.
44
Cfr. National Security Council Memorandum for Dr. Kissinger, “Prospects for the
Chilean Presidential Elections”, cit., p. 3.
287
Luciana Barone
campagna elettorale, lo stesso Castro era apparso in una lunga intervista
televisiva della durata di 8 ore in supporto del senatore socialista. 45 Le
analisi dei servizi segreti americani portavano alla conclusione che a
nulla serviva appoggiare economicamente la campagna del candidato di
destra Alessandri e poiché la forza elettorale della sinistra – calcolando
anche i progressisti democristiani che avrebbero votato per Tomic – era
di una certa consistenza, non restava altro che il sabotaggio. Così, il 25
marzo 1970, si riunì a Washington la Commissione 40. 46 Durante il
meeting, il dipartimento di Stato e la CIA proposero un programma
congiunto per un’azione di boicottaggio nei confronti di Allende, che
prevedeva l’assistenza americana per la preparazione di una «continua e
diffusa propaganda» anti-Unidad Popular, ma senza sostenere alcun
candidato in particolare.47 A tal fine, fu approvato lo stanziamento della
45
Cfr. United States Information Agency, “Communist Propaganda Activities in Latin
America, 1970”, December 10, 1971, in NARA, RG 306: Records of the U.S. Information
Agency 1900-2003, Textual Records from the U.S. Information Agency, Box 38, Folder
R-30-71, p. 6.
46
La commissione 40 – che sostituiva l’ex commissione 303, precedentemente nota come
Special Group, e così chiamata dal nome della stanza dell’ufficio in cui essa si riuniva –
era composta dall’assistente del presidente per gli Affari di Sicurezza Nazionale (Henry
Kissinger) in qualità di presidente, dal ministro della Giustizia, dal sottosegretario di Stato
per gli Affari politici, dal ministro della Difesa e dal direttore della C IA. Essa era preposta
allo studio e all’approvazione delle covert actions, ovvero di quelle attività progettate ed
eseguite in modo tale che «the hand of the U.S. Government is not apparent to
unauthorized persons». National Security Decision Memorandum 40, February 17, 1970,
in FRUS, 1969-1976, vol. II, Organization and Management of U.S. Foreign Policy, 19691972, Washington, D.C., U.S. Government Printing Office, 2006, pp. 418- 419.
47
«Si ricorderà che, nel mese di aprile del 1969, la commissione [40] ha esaminato una
relazione finale su un’operazione elettorale destinata ad influenzare l’esito delle elezioni
congressuali cilene di marzo. Attualmente, le si richiede se debba essere intrapresa una
qualsiasi azione riguardo le elezioni presidenziali cilene del settembre 1970. Il presente
documento riflette il consenso del dipartimento e della CIA sul fatto che gli Stati Uniti
non dovrebbero supportare nessuno dei tre candidati alla presidenza, ma che dovrebbero
288
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
notevole somma di 135.000 dollari; tuttavia, il dipartimento, in caso di
eventuali attività segrete volte a sostenere Alessandri, avrebbe ritirato il
suo appoggio. Kissinger considerava tale pretesa di sconfiggere un
candidato, senza aiutare il suo principale oppositore, un «concetto […]
piuttosto originale», poiché, a suo dire, lo stanziamento e la diffida si
annullavano reciprocamente. 48
Comunque, anche l’ambasciatore americano in Cile, Edward Korry,
riteneva che il governo degli Stati Uniti dovesse rimanere neutrale
durante la campagna, poiché, sosteneva, gli USA non costituivano un
argomento dibattuto nella campagna elettorale, ma lo sarebbero
diventati rapidamente se fossero stati coinvolti nel supporto ad uno dei
candidati alla presidenza. In una delle sue asserzioni più colorite, egli
affermò che «qualsiasi significativa somma proveniente dagli Stati
Uniti sarebbe stata discreta quanto un lancio sulla luna», e che, se
essere attuate spoiling operations contro il fronte elettorale di Unidad Popular, una
coalizione di comunisti, socialisti ed elementi di sinistra che sostengono Allende.
L’attuale situazione e gli schieramenti politici sono descritti in dettaglio e si dovrebbe
procedere con le seguenti spoiling operations nei confronti di Unidad Popular: 1)
un’operazione prevede il continuo e diffuso utilizzo di un meccanismo di propaganda,
rivelatosi sicuro ed efficace durante le elezioni del marzo 1969. Vi è una società
pubblicitaria in buona fede [cancellato], che ha accesso ad alcuni dei punti radio e stampa
più importanti nel paese. Oltre a produrre annunci contro Unidad Popular in radio, su
manifesti, giornali, volantini, questi [annunci] saranno inviati settimanalmente a 2.200
giornalisti, accademici, politici, sindacalisti e altri influenti opinion makers. 2) L’altra
operazione prevede il sostegno a determinate persone all’interno del partito radicale nello
sforzo di ridurre il numero di voti che tale partito è in grado di fornire in supporto ad
Unidad Popular. Tale partito si compone dei moderati che hanno rotto con il partito
radicale nel luglio 1969, quando la gerarchia del partito decise di allearsi con i comunisti
e i socialisti di Unidad Popular». Memorandum for Dr. Kissinger, “Agenda Items for the
40
Committee
Meeting,
25
March
1970”,
March
23,
1970,
in
http://nixon.archives.gov/virtuallibrary/ documents/dec10/08.pdf.
48
KISSINGER, The White House Years, cit., p. 666.
289
Luciana Barone
questa somma fosse stata destinata al conservatore Alessandri, ciò
avrebbe causato anche difficoltà immediate e nel lungo periodo con i
democristiani, il cui partito era il più grande in Cile. 49
La “spoiling operation” contro la coalizione di Unidad Popular –
per la quale la Commissione 40 approvò un ulteriore stanziamento di
300.000 dollari in data 27 giugno50 – aveva due obiettivi: da una parte,
compromettere gli sforzi comunisti di mantenere unita la coalizione di
sinistra; dall’altra, si rendeva necessario rafforzare le forze politiche
cilene non-marxiste.51 Come si evince dal rapporto della commissione
Church,52 per raggiungere tali obiettivi la C IA fece ricorso ad una
dozzina di covert operations, ed avviò un’intensiva campagna di
propaganda, servendosi di tutti i mezzi di comunicazione possibili,
49
Cfr. U.S. Policy Toward Chile, 1970-1971, in NARA, RG 59, Historical Office
Research Projects, 08/1969-08/1974, Box 7, Folder “U.S. Policy Toward Chile, 19701971”. «Il quotidiano comunista “El Siglo”, il 17 giugno, ha continuato ad accusare
aziende statunitensi (in particolare Anaconda) di finanziare una campagna allarmistica, in
collusione con il “monopolio” cileno. […] Il nostro sforzo è di evitare totalmente di
essere identificati con qualsiasi candidato o fazione in questa campagna». Ambassador
Korry’s Telegram, “Communists Accuse Anaconda of Financing Anti-Allende Scare”,
June 17, 1970, in NARA, RG 84, Classified Salvador Allende Files, 1968-1973, Box 1,
Folder “1970 Presidential Campaign Jan-Jun 1970”. «El Siglo» aveva in precedenza
accusato la Anaconda Copper Company di finanziare la campagna di Alessandri. Cfr.
Ambassador Korry’s Telegram, “Communists Link Copper Companies to Alessandri
Campaign”, January 19, 1970, in NARA, RG 84, Classified Salvador Allende Files, 19681973, Box 1, Folder “1970 Presidential Campaign Jan-Jun 1970”.
50
Cfr. Hearings Before the Select Committee to Study Governmental Operations with
Respect to Intelligence Activities of United States Senate, vol. 7, Covert Action, December
4-5, 1975, Washington, DC, U.S. Government Printing Office, 1976, p. 168.
51
Cfr. Statement of Karl F. Inderfurth, Professional Staff Member of the Senate Select
Committee, ibid., p. 12.
52
Commissione del senato americano, presieduta dal senatore democratico Frank
Church, che fu istituita per l’esame delle operazioni governative legate alle attività della
CIA, nell’ambito delle quali figuravano le covert actions in Cile. Il final report della
commissione si compone di sette volumi, pubblicati tra il 1975 e il 1976.
290
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
finanche della stampa internazionale. Furono finanziati gruppi
femminili e fronti civici di destra e, come nella scare campaign del
1964, si fece leva sulla paura:53 un’eventuale vittoria di Allende veniva
identificata con la violenza e la repressione stalinista. Furono ingaggiati
pittori per dipingere sui muri delle città slogan e immagini che
evocavano i famigerati plotoni d’esecuzione comunisti; i manifesti,
invece, ammonivano che una vittoria di Allende in Cile avrebbe
significato la fine della vita religiosa e familiare. Oltre all’enorme
campagna propagandistica, si tentò anche di spaccare il partito radicale,
formazione politica non marxista, perché non spendesse i propri voti in
favore di Allende.54
Il 24 luglio, il presidente Nixon sollecitò una revisione urgente della
politica americana; nella fattispecie, i punti esaminati dalla Casa Bianca
riguardavano la politica ed i probabili obiettivi di Allende, la natura ed
il grado di minaccia per gli interessi americani, nonché il modo in cui
gli Stati Uniti avrebbero dovuto rispondere nel caso di una presidenza
53
«Va imponendosi la teoria comunista per la quale, dato che la campagna del terrore
non sta avendo alcun impatto reale, le forze nefaste sopra citate [i partiti di destra cileni,
l’ambasciata americana e la CIA] stiano cospirando per utilizzare la violenza e istillare la
paura nella popolazione per bloccare il trionfo elettorale di Allende». Ambassador
Korry’s Telegram, “Reaction to Violence”, June 30, 1970, in NARA, RG 84, Classified
Salvador Allende Files, 1968-1973, Box 1, Folder “1970 Presidential Campaign Jan-Jun
1970”. «Il 22 giugno il fronte giovanile di Unidad Popular ha pubblicamente accusato
questa ambasciata [americana] di finanziamento locale per la “campagna del terrore”
progettata per dissuadere gli elettori dal votare Allende». Ambassador Korry’s Telegram,
“New Accusations Against Embassy”, June 23, 1970, in NARA, RG 84, Classified
Salvador Allende Files, 1968-1973, Box 1, Folder “1970 Presidential Campaign Jan-Jun
1970”.
54
Cfr. Statement of Karl F. Inderfurth, Professional Staff Member of the Senate Select
Committee. Hearings Before the Select Committee to Study Governmental Operations
with Respect to Intelligence Activities of United States Senate, cit., p. 13.
291
Luciana Barone
allendista.55 Entro una settimana, la CIA produsse una National
Intelligence Estimate sul Cile, all’interno della quale venivano indicati i
problemi che Washington avrebbe probabilmente dovuto fronteggiare
in base ai risultati delle elezioni del settembre 1970. Tale studio
prevedeva che un’amministrazione Allende si sarebbe diretta il più
rapidamente possibile verso la creazione di uno Stato marxistaleninista, attuando la versione cilena di un tipico Stato comunista di
stampo sovietico dell’Europa dell’Est, nonostante la presenza di alcuni
ostacoli, quali l’esercito, il partito democristiano, alcuni sindacati, il
congresso e la Chiesa cattolica. Pertanto, in tale rapporto, la C IA si
dimostrava abbastanza pessimista circa il futuro delle relazioni
statunitensi con il Cile.56
Nonostante questi sforzi – la Central Intelligence Agency investì in
totale da 800.000 a 1 milione di dollari in covert operations per
influenzare il risultato elettorale57 –, la campagna del 1970 non ebbe
successo, anche se produsse, comunque, importanti conseguenze,
avendo essa contribuito al clima di violenza e alla polarizzazione
politica.58
55
Cfr. National Security Memorandum 97, July 24, 1970, in NARA, RG 59, Briefing
Books, 1958-1976, Box 147, Folder “Chile July 1970-Feb 1972”.
56
Cfr. Covert Action in Chile, 1963-1973. Hearings Before the Select Committee to Study
Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities of United States Senate,
cit., p. 45.
57
Cfr. ibid., p. 167.
58
Cfr. ibid., pp. 169-170. Il presidente uscente Frei aveva dichiarato Santiago «zone of
emergency». Ambassador Korry’s Telegram, “Further Violence and Reaction”, June 29,
1970, in NARA, RG 84, Classified Salvador Allende Files, 1968-1973, Box 1, Folder
“1970 Presidential Campaign Jan-Jun 1970”.
292
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
Il risultato delle elezioni presidenziali del 4 settembre 1970 fu il
seguente: il candidato socialista Salvador Allende vinse, sia pur di
stretta misura (una precaria maggioranza di 1,4 %), con il 36,3 % dei
voti – come dirà Kissinger, «per ironia della sorte si trattava di una
diminuzione rispetto al 38,6 % che aveva ottenuto nelle elezioni del
1964, quando aveva perduto contro Eduardo Frei»; 59 il conservatore ed
ex presidente Jorge Alessandri ottenne il 34,9 %; il cristianodemocratico Radomiro Tomic il 27,8 %.60 Alistair Horne ha osservato
che la grande maggioranza dei cileni – il 62,7 % – aveva votato contro
Allende.61
In un telegramma del 9 settembre, l’ambasciatore Korry scriverà che
«il Cile ha votato serenamente per avere uno Stato marxista-leninista, la
prima nazione al mondo che sceglie [di esserlo] liberamente e
consapevolmente. […] È triste che il Cile abbia intrapreso il sentiero
del comunismo con solo più di un terzo del consenso popolare, ma
questo è un fatto immutabile. Ciò avrà effetti profondissimi in America
Latina e oltre. Abbiamo subito una grave sconfitta. Le conseguenze
saranno interne e internazionali, le ripercussioni avranno un immediato
impatto in alcuni paesi e un effetto ritardato su altri». 62 Egli attribuì il
59
KISSINGER, The White House Years, cit., p. 653.
Ambassador Korry’s Telegram, “Election Report”, September 9, 1970, in NARA, RG
84, Classified Salvador Allende Files, 1968-1973, Box 5, Folder “1970 Presidential
Election, Election Results”.
61
Cfr. HORNE, Kissinger: 1973, the Crucial Year, cit., p. 198.
62
Ambassador Korry’s Telegram, “Allende Wins”, September 9, 1970, in NARA, RG 84,
Classified Salvador Allende Files, 1968-1973, Box 1, Folder “1970 Presidential
Campaign, July-Sept 1970”.
60
293
Luciana Barone
successo di Allende principalmente ai comunisti della sua coalizione,
che non solo avevano previsto l’esito delle elezioni con fredda
precisione, ma erano anche riusciti a costituire un “fronte popolare
fasullo” e a far ottenere ad esso il primo posto nella preferenza
popolare.
In un altro messaggio indirizzato a Washington, dal titolo “Nessuna
speranza per il Cile”, Korry riportava il giudizio unanime dei senior
members dell’ambasciata circa il fatto che né le forze politiche, né
quelle militari si sarebbero opposte ad una presidenza di Allende,
poiché il senso civico del Cile era più forte della violenza e, in ogni
caso, «i cileni preferivano parlare, piuttosto che agire»; per
l’ambasciatore, dunque, c’era «odore di cimitero in Cile, i fumi di una
democrazia in decomposizione. Puzzavano nelle mie narici nel 1948 in
Cecoslovacchia e non sono meno nauseanti qui oggi». 63
Poiché la Costituzione cilena stabiliva che, se nessun candidato
avesse ottenuto il 50 % dei voti, diveniva responsabilità del parlamento
scegliere il presidente,64 fu fissata al 24 ottobre 1970, sei settimane
dopo le elezioni, la seduta del congresso per designare il nuovo capo
della repubblica del Cile. In passato, il congresso aveva sempre
confermato il candidato che aveva ottenuto la maggioranza nel voto
popolare, anche se con margine ristretto; era sempre più probabile,
dunque, che Allende salisse al potere. In effetti, in seguito alla ratifica
63
“United States Policy Toward Chile, 1970-1971”, cit., pp. 12-16.
Cfr. National Security Council Memorandum for Dr. Kissinger, “Prospects for the
Chilean Presidential Elections”, cit., p. 2.
64
294
Le elezioni presidenziali cilene del 1970
parlamentare, il congresso scelse di designare Allende come presidente,
a patto, però, che egli firmasse uno “statuto di garanzie costituzionali”,
nel quale assicurava che le sue riforme socialiste non avrebbero
stravolto la costituzione cilena.65
Il 4 novembre 1970, Salvador Allende assunse ufficialmente la
carica presidenziale del Cile.
65
L’elezione di Allende alla presidenza doveva essere confermata dal parlamento, nel
quale Unidad Popular era in minoranza. Per ottenere i voti della Democrazia Cristiana –
e, quindi, guadagnare la maggioranza – egli dovette accettare tale accordo. Cfr. J.
HASLAM, The Nixon Administration and the Death of Allende’s Chile: a Case of Assisted
Suicide, New York, Verso, 2005, p. 54.
295
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 1, 297-322
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n1p297
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Antonio Visconti
Il processo di transizione rumeno
tra prospettive democratiche e rigurgiti autoritari
Abstract: The following article scrutinizes the transitional process occurred in the
Central and Eastern Europe at the end of the 20th century, that is to say the path of
change that led the former communist states from authoritarian regimes to democratic
governments. In particular, it tackles the Rumanian case, whose transition between
communist rule and democratic government represents the longest and the most troubled
one among the countries involved in this process. This article aims at determining
whether a fairly smooth transition to democracy and its consequent institutional
consolidation actually occurred in Romania or this is still just an ongoing and neverending process.
Keywords: Democratic transition; Socialist law; Romania; The Romanian case.
1. Transizione e consolidamento democratico
Il termine “transizione” non ha un significato univoco; tuttavia, si è
concordi nel definirlo come un cambiamento di stato o un processo in
divenire. Tale enunciazione è stata utilizzata in ambito politologico e
giuridico per sottolineare il «passaggio da ordinamenti politici a
vocazione autoritaria ad ordinamenti pluralisti e garantisti».1
1
L. BONANATE, Transizioni democratiche 1989-1999. I processi di diffusione della
democrazia all'alba del XXI secolo, Milano, Franco Angeli, 2000.
Antonio Visconti
I politologi inglobano il fenomeno della transizione in un processo
ampio, comunemente chiamato “processo di democratizzazione”,2 che,
a sua volta, può essere scomposto in più fasi, le più importanti delle
quali sono la transizione e il consolidamento. La democratizzazione
non è un processo lineare: le sue prerogative sono proprio l’instabilità e
la ciclicità degli eventi. Il politologo Samuel Huntington la paragonò a
un’“onda”, contraddistinta da flussi e riflussi di avvenimenti che si
avvicendano periodicamente. In particolare, egli definisce “ondata di
democratizzazione”:
«[quella] serie di passaggi da regimi autoritari a regimi
democratici, concentrati in un periodo di tempo ben determinato, in
cui il numero di fenomeni che si producono nella direzione opposta
(passaggi da regimi democratici a regimi autoritari) è
3
significativamente inferiore».
Per i giuristi, invece, la parola “transizione” va associata
all’attributo “costituzionale”, facendo riferimento a quei cambiamenti
che incidono sulla forma di Stato e di governo e che implicano, anche
se non sempre, il ricorso a nuove costituzioni. 4 Le disposizioni
costituzionali,
che
comprendono
l’insieme
dei
principi,
delle
aspirazioni e dei programmi, in questa prima fase esistono solo sulla
2
Cfr. D. GRASSI, Le democrazie. I processi di democratizzazione dopo la caduta del
Muro di Berlino, Bologna, Il Mulino, 2008, p. 25. Secondo Davide Grassi, la
democratizzazione è «un processo politico complesso, articolato in fasi distinte, che ha
inizio con una crisi del sistema autoritario, […] prosegue con un periodo di transizione
[…] e si conclude con il consolidamento o una nuova crisi del regime appena instaurato».
Ibid.
3
HUNTINGTON, La terza ondata, cit., p. 36.
4
Cfr. G. DE VERGOTTINI, Costituzionalismo europeo e transizioni democratiche, in M.
CALAMO SPECCHIA – M. CARLI – G. DI PLINIO – R. TONIATTI, a cura di, I Balcani
occidentali. Le Costituzioni della transizione, Torino, Giappichelli, 2008, pp. 3-4.
298
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
carta e la costituzione ha solo il compito di ratificare il cambiamento al
fine di immobilizzarlo nel tempo.
Il “consolidamento” succede alla “transizione” e si risolve in un
sostanziale adattamento-congelamento delle nuove strutture e norme
democratiche. Se la fase di transizione abbraccia un periodo abbastanza
limitato (governo provvisorio, fase costituente, prime elezioni), quella
di consolidamento, invece, può protrarsi per un lasso di tempo più
ampio ed essere suscettibile a scossoni più intensi.5
Questa fase, che si potrebbe definire di attuazione della Costituzione,
è caratterizzata dalla tendenziale “convergenza della Costituzione
formale alla Costituzione sostanziale”. Gli elementi cruciali di questo
processo di adattamento sono: l’elezione dei rappresentanti; il rispetto
della separazione dei poteri; la separazione tra potere civile e militare;
la separazione tra Stato e religione; il rispetto dei diritti delle minoranze
politiche e parlamentari e del diritto di associazione: «L’assenza di uno
solo dei requisiti menzionati comporta lo slittamento delle democrazie
liberali verso la categoria delle democrazie meramente elettorali, delle
pseudo-democrazie e, persino, il ritorno al sistema autoritario».6
Questi modelli “ibridi” di democrazia sono facilmente riscontrabili
tra le nascenti nazioni venute alla luce dopo la disgregazione
dell’impero ideologico comunista, un avvenimento che, per le modalità
e la rapidità con cui si è realizzato, non poteva che comportare un
processo di transizione traumatico e complesso.
5
Cfr. J. LINZ-A. STEPAN, Transizione e consolidamento democratico, Bologna, il Mulino,
2000.
6
A. DI GREGORIO, Epurazioni e protezione della democrazia. Esperienze e modelli di
“giustizia post-autoritaria”, Milano, Franco Angeli, 2012, pp. 38-41.
299
Antonio Visconti
2. La transizione nel diritto socialista
La caduta del regime sovietico nel 1989 è stata un evento senza
precedenti per la storia dell’umanità. La concezione ideologica su cui si
fondava, infatti, ha consentito al regime di diventare, per più di
quarant’anni,
l’unico
vero
sistema
stabile
universalmente
contrapponibile allo Stato di democrazia pluralista.
Per comprendere bene gli effetti che il diritto socialista ha avuto
sulle istituzioni e sulle norme dei paesi dell’Europa dell’Est, e come tali
regole siano cambiate fino all’adesione al modello democratico,
bisogna anzitutto evidenziarne i tratti caratteristici.
Il modello di diritto sovietico, benché per sua natura pervasivo e
totalizzante, soprattutto nel primo decennio, avanzò in maniera
differente nei diversi settori del diritto: elevatissimo nel diritto
costituzionale (basti pensare al numero cospicuo di Costituzioni
emanate nel secondo dopoguerra), meno nel diritto civile e
dell’economia. 7 Il conclamato modello sovietico, dunque, non poteva
garantire, se non per il diritto pubblico, modelli normativi organici. I
codici elaborati dal legislatore sovietico, infatti, si presentavano ormai
superati rispetto alla nuova realtà di dominio; per questo, l’unico modo
per imporre l’egemonia di Mosca sui paesi satelliti restava quello di
7
Nel diritto civile, la pretesa di omologazione, spesso, faceva leva su poche regole (per
esempio, l’identificazione dei beni di rilevanza economica) che lasciavano ampi spazi
d’intervento a norme precedenti al modello socialista. Ciò spiega perché, collettivizzata
(in diversa misura) l’economia agricola e industriale, adottate le regole discriminatorie in
ordine alla titolarità dei beni produttivi, tutti gli ordinamenti dell’area mantennero un
forte legame con il substrato.
300
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
affidarsi alla dottrina giuridica. Quest’ultima, con gli anni, divenne la
principale fonte di propagazione delle nuove regole. 8
Il compito di fornire le soluzioni migliori (ora legali, più sovente
dottrinali e giurisprudenziali) furono affidate alle corti supreme, le quali
fungevano da filtro nello stabilire quali regole del vecchio ordinamento
applicare e quali, invece, disattendere. Ad esempio, con riferimento ai
diritti e doveri dei cittadini, le costituzioni socialiste ponevano
l’accento sui diritti sociali ed economici, a scapito delle libertà
individuali e dei diritti politici.9 I cittadini, in questo modo, divenivano
vittime di soprusi da parte degli organi giudiziari, che potevano contare
sull’assenso silente dei testi costituzionali.10
Sotto il profilo istituzionale, il sistema socialista proponeva diversi
livelli territoriali di democrazia assembleare, che facevano capo a
un’assemblea generale dei rappresentanti del popolo. Tale modello si
basava su una concezione del potere unitario, in cui i singoli apparati
amministrativi si presentavano come parti di un corpo unico, secondo il
modello del centralismo democratico.
Se, sul piano formale, le costituzioni del blocco si preoccupavano di
sancire la separazione tra il partito e gli organi statali e di imporre
(attraverso il principio di legalità) il rispetto della legge ai propri
cittadini, sul piano sostanziale, il partito poteva operare al di sopra della
8
Cfr. A. GAMBARO - R. SACCO, Sistemi giuridici comparati, Torino, Utet, 1996, p. 433.
Nella costituzione dell’URSS del 1936, infatti, si sanciva il criterio della “tipizzazione
dei diritti della persona”, principio che si fondava sul rifiuto del riconoscimento di un
carattere universale e generale dei diritti alla persona. Cfr. P. BISCARETTI DI RUFFIA - G.
CRESPI REGHETTI, La Costituzione sovietica del 1977, Milano, Giuffrè, 1990, pp. 475477.
10
Cfr. G. DE VERGOTTINI, Diritto Costituzionale, Padova, Cedam, 2006, p. 640.
9
301
Antonio Visconti
legge, sovrapponendo alle tradizionali istituzioni moderne i propri
cardini organizzativi.11
Al partito spettava, infatti, l’approvazione cautelativa delle proposte
di legge discusse nell’assemblea, la selezione dei candidati (e dunque
delle loro carriere) per le elezioni di qualsiasi livello, il monitoraggio
sui comitati esecutivi nelle assemblee locali e, infine, il controllo sulle
maggiori organizzazioni sociali (in primis, i sindacati).
Le residue funzioni politiche “concesse” dal partito agli organi dello
Stato furono compiute, talune volte, attraverso un organo classico
dell’assetto costituzionale democratico qual è il consiglio dei ministri,
altre volte da un’istituzione tipica dell’ordinamento sovietico, ossia il
presidium. Entrambi gli istituti, comunque, beneficiavano di funzioni
ampie, che, spesso, oltrepassavano i confini dell’esecutivo, invadendo
la sfera delle attribuzioni assegnate alla stessa assemblea del popolo.
L’indubbio primato concesso all’esecutivo era favorito «dall’assenza di
meccanismi di controllo dell’equilibrio fra i poteri e, di converso, dalla
diffusa assegnazione al consiglio dei ministri (o al presidium) dei poteri
di controllo sull’osservanza della costituzione e di pronuncia di
interpretazioni autentiche della legge». 12
La morte di Stalin, nel marzo del 1953, fu un evento di enorme
portata per i paesi socialisti dell’Europa centro-orientale, tanto da
segnare l’inizio di un timido processo di transizione verso la
11
Cfr. ibid., p. 665.
G. AJANI, Diritto dell’Europa orientale, Torino, Utet, 1996, p.171. In nessun caso
l’assemblea ha giocato il ruolo di organo sovrano che le era assegnato da tutti i testi
costituzionali. Una prova di questa debolezza si può osservare nel rapporto fra fonti di
produzione parlamentare e la massa di atti prodotta dall’esecutivo.
12
302
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
democrazia. Ad accelerare il mutamento ci pensò il nuovo segretario
del partito comunista sovietico, Nikita Chruscev, il quale inaugurava la
fase delle vie nazionali al socialismo. Di conseguenza, quella che sino
ad allora era stata un’adesione acritica ad un modello prescritto si
trasformò in una riappropriazione della propria esperienza nazionale.13
Ovunque, si assistette alla ricodificazione del diritto civile, allo scopo
sia di recuperare le regole e i sistemi tradizionali (Polonia,
Cecoslovacchia), che di rimarcare la propria peculiarità nazionale
all’interno del modello socialista (Romania). La ritrovata autonomia
permise ai paesi satelliti di apportare delle modifiche sull’assetto
costituzionale, fattore che portò spesso all’affermazione della figura del
presidente della repubblica. Il nuovo appeal esercitato dalla figura del
capo dello Stato ha consentito, alle ex-repubbliche popolari, di poter
preparare il campo sia a nuove forme di organizzazione assimilabili alle
democrazie liberali (Repubblica democratica tedesca, Cecoslovacchia),
sia a perseguire soluzioni di potere personale o dittatoriale (soprattutto
nei paesi dei Balcani, quali Albania e Romania).14
Gli anni Ottanta furono contrassegnati da minori tassi di crescita e
dall’indebitamento di tutti i paesi del blocco. La situazione si aggravò
quando, per sopperire all’enorme indebitamento, molti paesi furono
costretti a imporre forti misure di austerità, provocando manifestazioni
13
Si sovrapposero, così, nuove prassi organizzative alle soluzioni imposte dal centro, le
regole di organizzazione tradizionali (tollerate da Mosca perché ritenute “provvisorie”) si
rafforzarono, mentre la proprietà privata consolidò la sua presenza nel sommerso creando
un’economia parallela di nicchia.
14
Cfr. AJANI, Diritto dell’Europa orientale, cit.
303
Antonio Visconti
e dissenso popolare. Si apriva ufficialmente la seconda fase di
transizione alla democrazia.
In questi anni convulsi, le scelte coraggiose in economia di alcuni
legislatori nazionali dell’Europa centrale (in primis Polonia, Ungheria e
Cecoslovacchia) si diffusero gradualmente verso Oriente, fino a essere
recepiti dall’esperienza riformatrice sovietica di Gorbaciov, a ridosso
della rivoluzione del 1989. Accanto al socialismo legale, quindi,
iniziarono a imporsi nuovi modelli filo-democratici di organizzazione, i
quali, pur rispettosi dell’ideologia, andavano affermandosi, soprattutto
per vie informali, oppure per branche specifiche del diritto.
Con la rivoluzione del 1989 e la conseguente caduta dei regimi
socialisti emerse l’esigenza di aderire pienamente al modello liberale.
Mentre sul piano del diritto civile e commerciale, l’adattamento si
presentava più immediato (perché già avviato in precedenza), per il
diritto costituzionale, le soluzioni da apportare comportavano un
cambiamento radicale. Per questa imponente opera di revisione, in tutti
i nuovi Stati ex-socialisti furono create apposite assemblee costituenti,
che avevano il compito gravoso di riformare le istituzioni e di costruire
ex-novo tutto quel complesso di strutture e regole proprie del sistema
democratico.15
15
Cfr. G. DI PALMA, Le transizioni democratiche in Europa orientale: una prospettiva
comparata, in «Rivista Italiana di Scienza Politica», XX, 2, 1990, p. 203; P. BISCARETTI
DI RUFFIA, 1988-1990. Un triennio di profonde trasformazioni costituzionali, Milano,
Giuffrè, 1991.
304
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
3. La Romania nel secondo dopoguerra: dalla dominazione sovietica al
crollo del comunismo
L’inizio della dominazione sovietica sulla Romania viene fatto risalire
al 9 ottobre 1944 (conferenza di Mosca), giorno in cui Churchill e
Stalin decisero le percentuali di influenza delle potenze vincitrici sulle
nazioni dell’Est europeo.
Dopo due governi militari, Sanatescu e Radescu, il 6 marzo 1945
venne istaurato il primo governo di ideologia comunista guidato da
Petru Groza. Con la sua elezione, si aprì la stagione delle “grandi”
riforme (confisca delle terre dei collaborazionisti, nazionalizzazione
dell’industria, giustizia marxista), cui si aggiunsero tutte le pratiche del
terrore stalinista (internamenti immotivati, irruzioni notturne e arresti
domiciliari).
Il 30 novembre 1947 il re, Michele I di Romania, fu costretto ad
abdicare; negli stessi giorni, le forze democratiche di opposizione
vennero brutalmente liquidate. Su queste premesse nasceva la
Repubblica Popolare di Romania. 16 L’influenza sovietica, tuttavia, fu
completata dopo il 1948 con la nazionalizzazione e collettivizzazione di
industrie, miniere, banche e trasporti. Infine, nel 1951, prese avvio il
primo
piano
dell’agricoltura.
quinquennale
per
lo
sviluppo
dell’industria
e
17
16
Cfr. J.-M. LE BRETON, Una storia infausta. L’Europa centrale e orientale dal 1917 al
1990, Bologna, Il Mulino, 1999, pp. 258-261.
17
Cfr. A. BIAGIANTI-F. GUIDA, Mezzo secolo di socialismo reale. L’Europa centroorientale dal secondo conflitto mondiale alla caduta dei regimi comunisti, Torino,
Giappichelli, 1994.
305
Antonio Visconti
Tra il 1955 e il 1965, sotto la leadership di Gheorghe GheorghiuDej, il partito comunista rumeno iniziò a intraprendere una nuova fase
politica. In quegli anni, infatti, Mosca alleggerì la pressione sul governo
di Bucarest, circostanza che agevolò una politica estera indipendente e
un nuovo modello di sviluppo economico. L’industria pesante, che
aveva provocato il mutamento rapido della società da agricola a
industrializzata, fu ridimensionata, mentre aumentarono i sussidi
all’agricoltura.18 Dalla seconda metà degli anni Sessanta, la Romania
ebbe un nuovo leader carismatico, Niculae Ceausescu. La sua
leadership fu incontrastata per più di un ventennio e può essere
considerata, senza dubbio, la più simbolica dell’era comunista in
Romania.
La sua storia presidenziale può essere divisa in tre parti: una prima
(1965-70), in cui il suo prestigio aumentò sempre più, grazie alla sua
politica di frontale contrapposizione con Mosca; una seconda (1970-75),
di consolidamento del potere e di accentramento dello stesso; una terza
(fino al 1989) di declino, dovuta al risentimento sociale che la sua
politica di austerità, imposta per ripianare in tempi brevi l’enorme
debito pubblico, aveva provocato su una popolazione ormai allo stremo
per la povertà.
Negli ultimi anni di regime, inoltre, la frattura tra popolo e dirigenti
era divenuta insanabile, il sistema poliziesco della famigerata
Securitate 19 si era inasprito e un forte asservimento alla famiglia
18
Cfr. ibid., p. 81.
La Securitate è stato il servizio segreto della Romania comunista. Fondata il 30
agosto 1948, con l'aiuto dell'NKVD sovietico, la Securitate è stata abolita nel
dicembre 1989, immediatamente dopo la caduta del regime di Ceausescu.
19
306
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
Ceausescu caratterizzava i quadri dirigenziali. 20 Dopo venticinque anni
di potere, la politica del Conducator aveva ridotto la Romania in uno
stato di degrado totale, avallando la menzogna, la corruzione, il terrore,
le ripetute violazioni dei diritti umani e provocando l’isolamento dal
mondo occidentale. 21 Con la caduta del muro di Berlino, anche la
Romania dovette cedere il passo all’ondata rivoluzionaria che
imperversava ormai in tutta l’Europa dell’Est e il suo presidente ne
divenne la vittima più illustre.
Nel dicembre del 1989, una “comune” manifestazione di dissenso,
nella lontana provincia di Timisoara, diede avvio alla più grande
rivoluzione della storia rumena. Il fattore scatenante fu il rifiuto, da
parte di Laszlo Tokes, un prete riformato ungherese, di lasciare la
propria parrocchia perché accusato dalle autorità di essere dissidente.
Un cordone umano di centinaia di parrocchiani difese la casa di Tokés
dall’assalto della Securitate, scatenando l’ira delle forze anti-sommossa
che uccisero centinaia di protestanti inermi.
Dal 19 dicembre, la rivoluzione, che ormai si era estesa a macchia
d’olio in tutte le provincie, arrivò a Bucarest. Il 21 dicembre, durante un
discorso di Ceausescu davanti a centomila lavoratori, la televisione
rumena fu costretta a interrompere la trasmissione a causa dei fischi e
delle urla indirizzati al Conducator. Il giorno successivo, una folla
agguerrita attentò al palazzo del presidente: Niculae ed Elena
20
Cfr. M. SHAFIR, Romania: Politics, Economics and Society. Political Stagnation and
Simulated Change, London, Frances Pinter, 1985. Tra il marzo del 1985 e l’inizio del
1988, per paura di congiure, il Conducator attuò con maggior frequenza la rotazione degli
incarichi nei più importanti ministeri (difesa, finanza, commercio estero) con l’obiettivo
di avere in ogni punto chiave uomini a lui fedeli.
21
Cfr. J. LINZ - A. STEPAN, L’Europa post-comunista, Bologna, il Mulino, 2000, p. 208.
307
Antonio Visconti
Ceausescu tentarono una fuga disperata in elicottero, fuga che finì a
Targoviste, dove furono fermati e arrestati dall’esercito (ormai alleato
della rivoluzione). Il giorno di Natale, la coppia venne condannata a
morte da un tribunale militare speciale che ne ordinò l’immediata
fucilazione. I dati ufficiali sulla rivoluzione contano almeno 689 morti a
Bucarest nelle sole tre giornate di protesta.
La storia democratica della Romania inizia, dunque, il 22 dicembre
1989, giorno in cui il potere dello Stato finiva nelle mani del Fronte di
Salvezza Nazionale, un movimento in buona parte costituito da ex
esponenti della nomenclatura. A partire da questa data, tutti gli organi
del precedente potere vennero formalmente sciolti, l’esecutivo dimesso
e la vecchia costituzione revocata. A capo del nuovo governo
provvisorio fu nominato Petre Roman, mentre Ion Iliescu divenne il
primo presidente della Romania democratica.
Nel febbraio del 1990, la conduzione del paese dovette
necessariamente estendersi anche ai nuovi partiti. L’esecutivo, di
conseguenza, fu obbligato a cambiare denominazione, da “Consiglio
del Fronte” a “Consiglio Provvisorio di Unità Nazionale”; in sostanza,
però, la direzione rimaneva saldamente nelle mani di Iliescu e del suo
partito.
La prima fase della transizione rumena, quindi, è caratterizzata dal
dominio politico degli ex comunisti e da un pluralismo che si potrebbe
definire “piuttosto autoritario”. 22 I comunisti, infatti, pur potendo
22
Cfr. V. TISMANEANU, Romanian Exceptionalism? Democracy, Ethnocracy, and
Uncertain Pluralism in post-Ceausescu Romania, in K. DAWISHA – B. PARROT, eds.,
308
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
contare su una salda base elettorale vicina al vecchio regime, tentarono
con ogni mezzo di “convincere” l’elettorato ad astenersi dal
cambiamento, ricorrendo persino al vecchio metodo della violenza di
piazza.
Le elezioni del 20 maggio 1990 registrarono la netta affermazione
del Fronte di Salvezza Nazionale e del suo leader, Ion Iliescu, che fu
eletto presidente con l’85% dei voti. La conseguenza più immediata fu
l’insorgere di imponenti manifestazioni di protesta in tutto il paese, cui
seguì una nuova escalation di violenze.
Anche all’interno della maggioranza il clima divenne più rovente.
Già nei primi mesi di mandato, infatti, si manifestarono i primi contrasti
tra il presidente Iliescu e il primo ministro Roman. Il conflitto
istituzionale, e per molti versi personale, tra i due leaders del Fronte di
Salvezza Nazionale comportò l’inevitabile scissione del partito: una
parte consistente restava con Roman, mentre la restante confluiva nel
nuovo partito di Iliescu, chiamato “Fronte di Salvezza Nazionale Social
Democratico”.
Un anno dopo la promulgazione della nuova costituzione, il 21
novembre 1991, il popolo rumeno fu nuovamente chiamato alle urne
(27 settembre 1992), e, ancora una volta, la sua scelta ricadde sul
partito di Iliescu, che, tuttavia, non poteva più contare sulla
maggioranza assoluta dei seggi in parlamento.
Le elezioni presidenziali, invece, si risolsero al secondo turno,
registrando il netto successo dell’ex-leader comunista sul candidato
Politics, Power, and the Struggle for Democracy in South-East Europe, Cambridge,
Cambridge University Press, 1997.
309
Antonio Visconti
democratico Emil Costantinescu. Iliescu, dunque, si riconfermava
presidente della Romania. Le elezioni del 1992, ancor più delle
precedenti, rappresentarono un motivo di costernazione per il popolo
rumeno, dal momento che, a distanza di due elezioni dalla
“rivoluzione”, i comunisti rimanevano ancora saldamente al potere. La
transizione alla democrazia, perciò, restava ancora lontana.
Una brillante sintesi dell’unicità degli avvenimenti occorsi in
Romania, in questo breve (ma intenso) lasso di tempo, ci viene offerto
dal politologo Juan Linz, il quale osserva che
«[…] tra i paesi dell’Europa centro-orientale aderenti al
disciolto patto di Varsavia, la Romania è quello che presenta il
maggior numero di tratti distintivi. Oltre ad essere l’ultimo paese a
iniziare la transizione, ha avuto anche la fine di regime più violenta;
la Romania, inoltre, è stato l’unico paese a non avere un tavolo
negoziale, dove il regime post-comunista ha compiuto le più
rilevanti violazioni dei diritti umani, ed in cui un alto esponente
dell’ex partito comunista non solo ha vinto le prime elezioni
23
presidenziali dirette, ma è anche riuscito ad essere rieletto».
4. Peculiarità della costituzione rumena rispetto alle altre costituzioni
dell’Europa centro-orientale
Dopo la rinuncia sovietica all’egemonia politica sugli ex paesi satelliti,
tutta la zona fu interessata da una nuova ondata di cambiamenti,
soprattutto
dal
punto
di
vista
giuridico.
Nuovi
governi,
democraticamente eletti, giunsero al potere, mentre, in un’atmosfera di
ritrovato ottimismo, presero forma imponenti processi di modifica
costituzionale.
23
LINZ - STEPAN, L’Europa post-comunista, cit., p. 199.
310
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
Anche la Romania fu interessata da questa ondata che le conferì,
alla fine del 1991, una nuova legge fondamentale. Al contrario della
precedente costituzione del 1965, il nuovo testo costituzionale è privo
di preambolo, mentre un’ampia trattazione è dedicata ai Principi
generali. 24
Le principali caratteristiche che si evincono sfogliando la prima
costituzione rumena post-comunista sono:
a) la Romania è uno Stato unitario e nazionale;
b) adotta la forma repubblicana;
c) prevede l’elezione diretta del presidente;25
d) il parlamento è organizzato secondo il modello del
bicameralismo perfetto;
e) si avvale di una corte costituzionale e di un difensore civico;
f)
concede al popolo, tramite referendum, la possibilità di
esprimersi sulle norme approvate dal parlamento.26
La costituzione del 1991, pur conformando la sua adesione al
costituzionalismo moderno, riprendeva alcuni tratti propri della
tradizione giuridica nazionale rumena. La costituzione liberale del 1923,
24
All’art. 1 comma 3, ad esempio, si legge che «la Romania è uno Stato di diritto, sociale
e democratico, basato su valori supremi quali la dignità dell’uomo, i diritti e le libertà dei
cittadini, il libero sviluppo della personalità umana, la giustizia e il pluralismo politico».
M. SHAFIR, Romania: Constitution Approved in Referendum, in «RFE/RL Research
Report», I, 2, January 10, 1992; ID., Toward the Rule of Law: Romania, in «RFE/RL
Research Report», I, 27, July 3, 1992.
25
La Romania, infatti, dopo il 1989, decise di affidarsi alla forma semi-presidenziale
ispirata al modello francese del 1958.
26
Cfr. A. IORGOVAN, Le systeme politique e constitutionnel de la Roumanie, relazione
presentata alle Giornate di studio sulle Costituzioni bulgara e romena, Trieste, settembre
1992, pubblicata negli Annali di Studio dell’Università di Bucarest, 1992.
311
Antonio Visconti
infatti, rappresentava un precedente importante su cui rifondare la
nuova identità nazionale.
Nella fase preparatoria dei nuovi testi dell’Europa centro-orientale,
si avvertì, sin da subito, un forte sentimento di emancipazione
normativa, sostenuto dalla presa di distanza da quello che era stato, sino
a poco tempo prima, il diktat imperante. 27 Due furono gli elementi
fondamentali che accompagnarono il cambiamento:
a) l’assolutizzazione
dei
diritti
individuali
e
la
loro
contemporanea espansione;
b) l’affrancamento della giustizia dal controllo del partito.
Per quel che concerne l’assolutizzazione dei diritti individuali, le
nuove costituzioni, pur accogliendo nei propri testi l’ampio e variegato
catalogo dei diritti occidentali, hanno preferito mantenere un forte
legame con alcuni elementi di welfare ereditati dall’esperienza
socialista.28 Inoltre, la transizione alla democrazia ha determinato, per i
paesi dell’Est, l’esigenza di munire i nuovi testi costituzionali di una
serie di enunciazioni sulla protezione della proprietà privata e sul
riconoscimento della privatizzazione, quali principi cardine della
rinascita dell’economia capitalista. 29
27
In questa prima fase, si può notare una sostanziale differenza tra paesi (quali la
Polonia), in cui emerse immediatamente il conflitto tra legislativo ed esecutivo, e paesi
(come la Romania) che procrastinarono lo scontro, giungendo prematuramente
all’adozione di costituzioni “deboli”.
28
Il legame con l’esperienza passata si riscontra nei testi di Bulgaria, Romania e Polonia,
in cui rimasero intatte espressioni quali “Stato sociale”o“giustizia sociale”.
29
Cfr. L. MONTANARI, Le nuove democrazie dell’Europa centro-orientale, in P.
CARROZZA - A. DI GIOVINE - G.F. FERRARI, a cura di, Diritto costituzionale comparato,
Bari, Laterza, 2009, pp. 540-545.
312
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
In Romania, in particolare, il tema dei diritti e delle libertà personali,
spesso, s’intrecciava con quello della salvaguardia dalle minoranze
etniche. La costituzione rumena, pur affermando che la repubblica di
Romania è innanzitutto uno «Stato nazionale […] unitario e
indivisibile» (art.1, comma1), poneva dei limiti molto restrittivi
sull’inviolabilità dei principi di «eguaglianza e di non discriminazione
rispetto ai propri cittadini» (art. 6). Tale aspetto rappresenta una
peculiarità del sistema rumeno, che tende a creare, all’interno del
proprio territorio, differenze inaccettabili per un paese che vuole
definirsi “democratico”. Una questione spinosa che troverà una
soluzione accettabile, almeno formalmente, solo per mezzo della
revisione costituzionale del 2003, voluta fortemente dall’Unione
europea. Sulla proprietà privata, invece, la costituzione rumena si
adegua allo standard degli altri paesi orientali, proclamando l’apertura
all’economia di mercato (art. 134) e definendo la proprietà stessa un
diritto inviolabile dell’uomo (art.135).
Il secondo punto, ossia l’affrancamento della giustizia dal controllo
del partito,30 merita una riflessione molto attenta. Se è vero che, per
ristabilire la sovranità della legge e l’indipendenza dei poteri dello Stato,
i paesi dell’Europa dell’Est non potevano prescindere dal controllo di
costituzionalità delle leggi, le soluzioni a cui sono giunti non sono state
sempre le più adeguate. Spesso, infatti, i nuovi modelli di controllo
extra-parlamentare si sono trovati ad agire fra principi risalenti al
periodo socialista (o precedenti carte solo in parte emendate) e nuovi
valori di ispirazione sovranazionale (sollecitati dal Consiglio d’Europa),
30
Cfr. AJANI, Diritto dell’Europa orientale, cit., p.220.
313
Antonio Visconti
determinando una condizione di incertezza normativa delle corti. 31 Il
vero male che tende a non essere debellato nei diversi ordinamenti
sembra essere il privilegio, ancora esistente, del controllo delle autorità
pubbliche sull’accesso al giudizio; più genericamente, si può affermare
che perdura il riserbo dell’esecutivo nell’accettare il giudizio delle
corti.32
Riguardo alla corte costituzionale rumena, il punto più dibattuto
dalla dottrina è sicuramente l’art. 145 della costituzione. Secondo il
suddetto articolo, infatti, nel caso di sindacato preventivo su una legge,
prima della promulgazione o del controllo di un regolamento
parlamentare, «spetta al parlamento decidere o meno se respingere il
giudizio della corte». 33 Questa disposizione sembra richiamare il
modello del controllo di costituzionalità in vigore durante gli anni del
socialismo, 34 ove la corte rappresentava un semplice collaboratore di
un parlamento che non aveva alcun vincolo da rispettare. 35 Anche in
questo caso sembra che il problema si sia risolto formalmente con la
revisione costituzionale del 2003, che ha agito attraverso la
31
Cfr. S. BARTOLE, Riforme costituzionali nell’Europa centro-orientale, Bologna, Il
Mulino, 1993, pp. 204-206.
32
Cfr. ibid., p. 206.
33
In Romania, dove la revisione giudiziaria della costituzionalità era esclusivamente
preventiva, la decisione della corte costituzionale poteva essere respinta dal parlamento
con maggioranza di due terzi dei voti in ciascuna camera. (artt. 144 e 145 Cost.)
34
Tale regolamentazione, non contenuta nel progetto di costituzione, fu, paradossalmente,
introdotta in seguito alle critiche avanzate dall’opposizione, in particolare dai partiti
democratici tradizionali, che consideravano eccessivi i poteri della corte, pronta, secondo
loro, ad ergersi a “quarto potere”, superiore agli altri.
35
Cfr A. SPADARO, “Due” custodi della Costituzione rumena? Una Carta sospesa tra
“sovranità” parlamentare e “supremazia” costituzionale, in Quaderni costituzionali, n.3,
Bologna, Il Mulino, 1994.
314
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
soppressione dell’articolo in questione e la riformulazione dell’intera
disciplina.
Sul piano squisitamente istituzionale, un problema che sta ponendo
numerosi interrogativi sul futuro democratico dei paesi dell’Europa
centro-orientale è la deriva presidenzialista che si sta affermando. Se,
agli inizi degli anni Novanta, il sistema parlamentare aveva avuto molto
seguito perché ritenuto più idoneo a fronteggiare un ritorno al
comunismo, di fronte ai primi problemi di natura economica e sociale
la necessità di un esecutivo forte prese il sopravvento, premiando la
figura del presidente della repubblica.
Il sistema presidenziale che si sta affermando un po’ ovunque
nell’Europa dell’Est è un mix tra passato e futuro, ossia tra centralismo
democratico, di derivazione socialista, e riforme economiche eterodotte.
In Romania, la stessa assemblea costituente fu molto cauta
nell’assegnare un potere troppo ampio al presidente, preferendo, invece,
rafforzare il ruolo del parlamento. Tuttavia, l’attuale successo del
presidenzialismo può essere ascritto all'endemica immaturità del
sistema politico rumeno, spesso costituito da troppi partiti tendenti a
un’accentuata litigiosità. La frammentarietà del sistema politico, inoltre,
tende a indebolire il parlamento e a favorire il rafforzamento dei poteri
del presidente, il quale, spesso, diviene l’unico sostegno di cui gode il
governo. Attualmente, sebbene nel sistema rumeno sembri prendere
piede un modello semi-presidenziale perfetto “alla francese”, la
mancanza di equilibrio tra i vari poteri dello Stato rischia di avere forti
rigurgiti antidemocratici, se non, addirittura, autoritari.
315
Antonio Visconti
5. Una transizione infinita: le contraddizioni dell’ultimo ventennio
Con le elezioni del 1996, in Romania, si assistette a uno dei
cambiamenti più radicali della sua storia. Il vecchio ordine,
caratterizzato dall’ancora viva presenza dei comunisti (PDSR), lasciava
il posto a una coalizione democratica (CDR) che, non avendo i numeri
per governare, fu costretta ad allearsi con L’USD (partito di sinistra) e
L’UDMR
(partito etnico e nazionalista).36
L’avvenimento più eclatante, tuttavia, si verificò alle presidenziali,
che videro la vittoria al ballottaggio di Emil Constantinescu contro Ion
Iliescu, 37 un evento che segnava una netta svolta e proiettava la
Romania verso un potenziale cambiamento epocale: dopo più di
cinquant’anni, un partito con valori liberali (qual era la CDR) otteneva il
potere grazie al voto libero degli elettori a discapito degli ex-comunisti.
L’euforia del momento dovette scontrarsi, già nel primo anno di
governo, con le contraddizioni insite alla coalizione.38 Di conseguenza,
le riforme procedevano inevitabilmente a rilento, le tensioni all’interno
del parlamento crescevano e il malcontento popolare aumentava. In
questo quadro di relativa fragilità riemergeva, nostalgicamente, la
figura dell’ex-presidente Iliescu.
Se le elezioni del 1996 possono segnare, in qualche modo, la fine
della transizione rumena, la tornata elettorale del 2000 avrebbe dovuto
36
Cfr. TISMEANU, Romanian Exceptionalism?, cit.
Cfr. D. DELETANT, The Romanian Elections of November 1996, in «Representations»,
XXXV, 2-3, 1998, pp. 155-167.
38
Le difficoltà che si delineavano all’orizzonte del convulso quadro politico rumeno di
quegli anni furono dovute principalmente alla difficile coabitazione tra la destra di
Costantinescu (CDR) e il centrosinistra di Roman (USD).
37
316
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
sancire, almeno teoricamente, l’inizio del “consolidamento” del paese,
ovvero il momento in cui la democrazia finalmente viene percepita
come l’unica opzione plausibile.
Alle elezioni parlamentari riemerse il PDSR di Iliescu che, anziché
allearsi con la seconda forza elettorale (il PRM del populista xenofobo
Corneliu Tudor) per avere la maggioranza del parlamento, preferì
optare per la formazione di un governo di minoranza di centrosinistra. 39
Alle presidenziali arrivarono al ballottaggio i due candidati più
pericolosi per la democrazia rumena, Ion Iliescu (PDSR) e Corneliu
Tudor (PRM). Tra i due aspiranti, l’elettorato rumeno si orientò verso
l’elezione (la terza in dieci anni) di Ion Iliescu, la cui designazione
veniva ormai sentita come una necessità nazionale, 40 viste le idee
illiberali e antidemocratiche del suo antagonista. L’esito del voto del 26
dicembre 2000 segnò la definitiva conclusione del miraggio
democratico prospettato dalle elezioni del 1996, rispetto alle quali si
ebbe addirittura un’involuzione.
Con la rielezione di Iliescu, infatti, molte delle riforme varate dal
precedente governo per l’adeguamento agli standard europei furono
bloccate e, in particolare, venne meno il disegno di riforma del sistema
giudiziario tanto auspicato da Bruxelles. Già a metà legislatura, la
corruzione dilagava a tutti i livelli e, per questo, nel dicembre del 2002,
il consiglio europeo di Copenaghen rinviava l’ingresso della Romania
dal 2004 al 2007 (qualora fossero stati compiuti i progressi auspicati).
39
L’alleanza tra questi due partiti, in realtà, era osteggiata dall’Europa; questa, forse, fu
l’unica vera ragione per la quale Iliescu decise di formare un governo senza maggioranza.
40
Cfr. S. BAZIL, Romania Libera, 4 dicembre 2000, in www.romanialibera.com.
317
Antonio Visconti
La sollecitazione maggiore riguardava in primis la richiesta di revisione
della Costituzione, che partì ufficialmente nel 2002.41
Le modifiche apportate toccavano quasi tutti i titoli della
Costituzione, 42 ma le novità più importanti riguardavano i seguenti
punti:
1. il miglioramento del sistema di protezione dei diritti
dell’uomo;43
2. l’adeguamento della costituzione, con l’introduzione di un
nuovo Titolo (il Titolo V Bis), per consentire l’adesione
all’Unione Europea e alla NATO;
3. il potenziamento della corte costituzionale, i cui poteri
divennero ultimi e di chiusura dell’ordinamento.44
Il disegno di modifica della costituzione ottenne l’approvazione del
parlamento nel 2002 e quello definitivo del popolo, mediante
referendum, il 19 ottobre 2003.
41
Cfr. S. GAMBINO, Costituzionalismo europeo e transizioni democratiche, Milano,
Giuffrè editore, 2003, pp. 313-315. La revisione doveva servire a dirottare la politica
interna dello Stato rumeno verso un binario più stabile, in cui fosse garantita una reale
separazione dei poteri e una maggiore libertà per i cittadini, tutto questo in previsione
della futura adesione all’Unione Europea.
42
Titolo I: Princìpi fondamentali (5 articoli modificati su 14 ); Titolo II: Diritti, libertà e
doveri dei cittadini (19 articoli modificati, 1 eliminato e 4 aggiunti su 43); Titolo III:
Autorità pubbliche (28 modificati, 4 eliminati e 2 nuovi su 76); Titolo IV: Economia e
Finanza pubblica (5 modificati su 6, e 1 aggiunto); Titolo V: Corte Costituzionale (3
modificati su 6); Titolo V bis: denominato Integrazione euro-atlantica del tutto nuovo
con 2 articoli; Titolo VII: Disposizioni transitorie e finali (2 modificati su 4).
43
Il diritto a un equo processo, il diritto di asilo, la possibilità per le minoranze di usare
la propria lingua in tribunale. Diritti che dovevano servire, principalmente, a favorire
l’integrazione delle minoranze ungheresi.
44
La corte romena, con la revisione, assommava notevoli poteri di diverso tipo
(preventivi, successivi, attivabili in via d’azione su tutti gli atti normativi) tra cui emerge
il conflitto di competenza tra organi dello Stato (ignorato dai costituenti del ’91).
318
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
Le elezioni del 2004 rappresentano un altro momento cruciale per il
percorso di pre-adesione della Romania. L’alleanza anti-comunista
denominata “Giustizia e Verità” (formata nel 2003 tra PNL e PD), riuscì
a formare una fragile maggioranza con l’UDMR e con il PUR (Partito
Umanista di Romania). Calin Tăriceanu, leader del PNL, venne
designato come primo ministro, mentre nelle elezioni presidenziali
Traian Băsescu, membro del Partito Democratico (PD) e alleato
del
PNL, sconfisse al secondo turno Adrian Năstase del Partito
Socialdemocratico (PSD) e fu eletto presidente.
Nel dicembre 2004, la commissione europea dichiarò chiusi i
negoziati sui capitoli dell’acquis, introducendo, però, una clausola di
salvaguardia, nell’intento di esercitare una maggiore condizionalità
soprattutto nel settore della giustizia.
Il nuovo ministro della Giustizia, Monica Macovei, seguendo le
indicazioni di Bruxelles, 45 predispose un primo disegno di legge sul
sistema giudiziario. 46 Tale provvedimento provocò la reazione della
magistratura, la quale si lanciò in un’aspra battaglia contro il nuovo
ministro;
47
la contesa raggiunse il culmine quando, sbalordendo
l’opinione pubblica nazionale e soprattutto internazionale, la corte
dichiarò incostituzionale il nuovo pacchetto di leggi sulla corruzione.48
45
Cfr. R. COMAN - J.M. DE WEALE, eds., Judicial Reforms in Central and Eastern
European Countries, Brugge, Editions Vanden Broele, 2007.
46
Gli emendamenti proposti dalla Mocovei avrebbero reso incompatibile la funzione di
membro del CSM con altre cariche dirigenziali, trasformandolo in un incarico a tempo
pieno.
47
Cfr. D. PIANA, Judicial Accountabilities in New Europe: From Rule of Law to Quality
of Justice, Ashgate, Aldershot, 2009.
48
Cfr. A. DEMSOREAN - S. PARVULESCU - B. VETRICI-SOIMU, Romania: Vetoed Reforms,
Skewed Results, in A. MAGEN - L. MORLINO, eds., International Actors, Democratization
319
Antonio Visconti
La decisione scatenò una vera e propria bufera politica, inducendo il
primo ministro Tăriceanu a estromettere dal governo la Macovei;
un’epurazione che, di fatto, segnò il blocco dell’intera riforma
giudiziaria e l’inizio di una seria crisi istituzionale, che portò persino
all’impeachment del presidente Băsescu.49 Tutto questo accadeva il 25
aprile 2005, a pochi mesi dalla firma del trattato di adesione all’Unione
europea, adesione che sarebbe entrata in vigore il 1° gennaio 2007.
Analizzando questo emblematico episodio, si può notare come il
fattore che più di ogni altro ha inciso sul non-cambiamento fu la
presenza di veto player, presenza dovuta principalmente alla mancata
rottura con il regime comunista:50 i magistrati, infatti, erano gli stessi
entrati in carica durante il regime di Ceausescu e riconfermati
successivamente da Iliescu.51
Un secondo episodio, di diversa natura, si produsse nel 2009,
quando un ministro del governo Boc denunciò la presunta
organizzazione di brogli elettorali tra i due partiti maggiori
(socialdemocratici e PD-L) per favorire, alle presidenziali, Băsescu. Il
risultato di questa esternazione fu che il coraggioso ministro venne
destituito, mentre primo ministro e presidente, dopo un breve stallo
and the Rule of Law: Anchoring Democracy?, London - NewYork, Routledge, 2009, pp.
87-119.
49
Nel 2007, il presidente fu accusato di abuso di potere e violazione della costituzione; il
popolo rumeno, tuttavia, votò contro tale proceduta e Băsescu riassunse la carica.
50
Cfr. L. MATTINA, La sfida dell’allargamento. L’Unione europea e la
democratizzazione dell’Europa centro-orientale, Bologna, Il Mulino, 2004.
51
Cfr. DEMSOREAN - S. PARVULESCU - B. VETRICI-SOIMU, Romania: Vetoed Reforms,
cit., pp. 87-119.
320
Il processo di transizione rumeno tra prospettive democratiche e rigurgiti
autoritari
istituzionale, tornarono ai loro rispettivi incarichi. 52 La presidenza
Băsescu sembra confermare pienamente la deriva presidenzialista in cui
versa il fragile Stato balcanico. Un’istituzione, quella del presidente,
che da Ceausescu a Băsescu, passando per Iliescu, assomiglia molto ad
una monarchia (nemmeno tanto costituzionale).
In definitiva, le contraddizioni dell’ultimo ventennio in Romania
nascono da un paradosso: se, da un lato, con la rivoluzione del 1989 e,
soprattutto, con l’intervento delle istituzioni europee, si è andata
affermando una minima cultura democratica nel paese e un certo
ottimismo verso il futuro, dall’altro, la mancata estromissione degli excomunisti dal potere e l’incapacità delle èlites di garantire un benessere
diffuso hanno rigettato le attese della popolazione rumena nello
sconforto, alimentando il populismo e la corruzione.
Tutto fa pensare che i problemi della Romania non siano risolvibili in
tempi brevi e che, visto l’andamento altalenante della propria storia
recente, il pericolo del protrarsi della fase di incertezza politica (se non
addirittura una sua degenerazione) rappresenti un rischio concreto sulla
strada che porta alla realizzazione del conclamato Stato di diritto.
Dunque, nella Romania post-comunista, tutto sembra cambiare per
restare uguale a se stesso, in un movimento perpetuo, simile a una
transizione infinita.
52
Cfr. J. BRUNSDEN, Romania’s New Government Takes Office, in «EuropeanVoice,»,
December 23, 2009.
321
Quis leget haec?
Recensioni
FABRIZIO LELLI, a cura di, Gli ebrei
nel Salento. Secoli IX-XVI, Galatina, Congedo, 2013, pp. 453.
Nell’ultimo
decennio,
anche
l’Università del Salento – grazie al
gruppo di ricerca coordinato dal prof.
Fabrizio Lelli – ha dato il suo importante contributo scientifico alla ricostruzione della storia delle comunità
ebraiche di Terra d’Otranto seguendo
tre direttrici temporali: il periodo bizantino (IX-XI sec.) e normannosvevo (XI-XIII sec.), caratterizzato
da una notevole fioritura della poesia
liturgica in ebraico; il periodo angioino, aragonese e spagnolo (XIIIXVI sec.), durante il quale fu forte
l’influsso della tradizione ispanoprovenzale; il periodo postbellico
(1944-1947), caratterizzato, invece,
dalla permanenza temporanea degli
ebrei nei campi di transito, prima che
raggiungessero altre destinazioni,
fase, quest’ultima, già molto studiata
dal gruppo di ricerca di Lelli, che su
tale argomento ha prodotto numerosi
e importanti contributi.
Nella mappatura storico-culturale
dell’identità ebraica, la Puglia – e il
Salento in particolare – sono giunti in
ritardo rispetto alle altre realtà regionali italiane, ma i risultati della ricerca sono veramente importanti. Ciò
che emerge dall’insieme degli studi è
un fitto e dinamico incontro di esperienze culturali diverse, che accompagna le successive migrazioni verso
altre aree non solo italiane. Sin
dall’inizio, come attestato da Amos
Geula, uno studioso di letteratura
midrašica, la comunità ebraica salentina produsse alcune opere che testi-
moniano l’esistenza di un fil rouge
con la Terra d’Israele, Babilonia, Bisanzio, Aškenaz e Corfù e che, soprattutto con la cosiddetta “scuola di
Otranto”, interagì in maniera vivace
con l’ambiente culturale circostante,
almeno fino quando – dopo l’XI secolo – una diffusa sensazione di instabilità (la rarefazione dei contatti
commerciali con l’Oriente palestinese e babilonese; lo spostamento di
potere dai bizantini ai normanni; le
frequenti incursioni saracene sul litorale adriatico) non cominciò a permeare la produzione ebraica locale,
che gradualmente fu assorbita
all’interno della corte federiciana. In
questo contesto, si collocano i contributi di Vadim Putzu e Piegrabriele
Mancuso su Šabbetay Donnolo, e
dello stesso Lelli sull’affinità tra la
produzione innografica salentina e
quella corfiota, mentre Moshe Idel
esamina la circolazione di alcuni motivi letterari religiosi in Italia e
in ’Aškenaz in età medievale.
La seconda fase, quella angioinoaragonese, si aprì con un significativo peggioramento della situazione
degli ebrei salentini, sottoposti a
conversioni forzate e privati delle
proprie sinagoghe, trasformate in
chiese ricche di numerosi esempi di
iconografia antiebraica, tipici della
cultura franco-tedesca d’Oltralpe,
come si evince dallo studio di Linda
Safran. Sotto la dominazione aragonese, la comunità ebraica salentina
visse una fase di tolleranza, anche se
di breve durata, perché, con il bando
di Carlo V del 1541, che vietava agli
ebrei di risiedere in tutta l’Italia meridionale, gli ultimi rimasti fuggirono
325
verso l’Albania e l’impero ottomano.
Ma proprio a questa fase appartengono sia quei manoscritti in grafia
locale “proto-quadrata”, che quasi
certamente diedero vita a quella produzione
“romaniota”,
frutto
dell’incontro fecondo dell’ebraismo
meridionale con le comunità di destinazione, successivamente inglobata nella tradizione sefardita, di cui
parla Abraham David, sia i due codici manoscritti e decorati da Nezer
Zahav, presentati da Michal Sternthal
e Ilona Steimann.
Sull’attività del medico leccese ’Avraham ben Mošè De Balmes –
che, come la maggior parte degli intellettuali ebrei attivi in Italia, era
anche un importante grammatico,
filosofo e cabbalista – si soffermano
Ennio De Bellis e Silvia Di Donato,
evidenziandone
soprattutto
l’importante ruolo di traduttore, mentre Alba Paladini analizza l’opera di
Pietro Colonna, detto il Galatino, e il
suo contributo alla Cabbala cristiana
nel fecondo ambiente rinascimentale,
importante snodo della confluenza
culturale tra la Terra d’Otranto,
l’Accademia Pontoniana napoletana
e la curia romana, bene evidenziato
da Giancarlo Lacerenza. Esempio di
un probabile sincretismo religioso
ancora vivo nel Salento intorno alla
metà del XVI secolo è l’iscrizione
del termine ebraico “Adonay” sul
San Nicola di Gabriele Riccardi, di
cui parla lo storico dell’arte Angelo
Maria Monaco.
Lo studioso Michael Ryzhik – da
tempo impegnato a ricostruire i legami tra ebraico e italiano – sostiene
la tesi della dipendenza della tradi-
326
zione giudeo-italiana dal sistema
pentavocalico salentino, dipendenza
dovuta al fatto che i primi insediamenti ebraici avvennero proprio nel
Salento. I lavori di Ryzhik si intrecciano strettamente con l’altro filone
di ricerca linguistica sui volgarizzamenti italiani medievali dell’Italia
del Sud (coordinato dal prof. Rosario
Coluccia), evidenziando in particolare la questione delle interferenze
ebraico-italiane meridionali, su cui
ancora molto poco si è detto. Su questo tema, il contributo di Marcello
Aprile è significativo, in quanto –
seguendo le pur incerte ed esili tracce
linguistiche della presenza ebraica in
Terra d’Otranto – egli ne ricostruisce
la presenza nella corrispondenza di
un ebreo copertinese con un mercante veneziano.
Il lavoro collettaneo curato da Lelli s’inserisce, così, in un proficuo
percorso di ricostruzione delle varie
manifestazioni della presenza ebraica
nel Salento, un percorso storicoletterario che va a colmare finalmente un vuoto conoscitivo durato molto
tempo.
GIULIANA IURLANO
NATALINO RONZITTI, a cura di,
L’art. 11 della Costituzione. Baluardo della vocazione internazionale dell’Italia, Napoli, Editoriale
Scientifica, 2013, pp. 210.
Prodotto di una ricerca promossa
dall’Istituto Affari Internazionali, il
volume si articola in sei interventi a
firma di autorevoli studiosi di diritto
costituzionale
e
internazionale,
nell’ottica di una lapalissiana esegesi
multidisciplinare dell’art. 11 Cost.,
del quale si propone una rilettura attualizzata.
Il primo intervento – L’art. 11
Cost. nella visione dei Costituenti, di
Lorenza Carlassare (pp. 1-30) – esamina la genesi di tale disposizione,
attraverso il richiamo ai lavori
dell’assemblea costituente, al dichiarato scopo di rilevarne la struttura
unitaria e la coerenza interna, contro
«ogni tentativo di lettura separata
delle proposizioni di cui si compone,
poste fra loro in evidente sequenza
logica» (p. 17). Per l’A., tale conclusione
è
evidenziata
anche
dall’articolazione formale della disposizione, priva di commi e caratterizzata dalla scelta di una punteggiatura significante, la quale rende evidente la sua ragionevole inscindibilità. In essa, il ripudio della guerra, la
limitazione della sovranità statale,
l’aspirazione a un mondo di pace e di
giustizia fra i popoli, il superamento
delle chiusure nazionalistiche del
passato e il sostegno ad uno «sguardo
aperto oltre i confini» nazionali ed
europei (p. 8), finalizzato a promuovere e a favorire le organizzazioni
internazionali rivolte a tale scopo,
sono consacrati in tre proposizioni
che si intrecciano in maniera indissolubile, in quell’ottica di indispensabilità al raggiungimento del principio
ivi enunciato.
Giuseppe de Vergottini è l’autore
dello studio dal titolo Il “ripudio della guerra”, il divieto dell’uso della
forza e l’invio delle missioni militari
all’estero (pp. 31-67). In esso, l’A.
sottolinea la necessità di una lettura
aggiornata ed estensiva delle scelte
compiute dai costituenti nella prima
parte dell’art. 11, alla luce della realtà maturata negli anni seguiti al varo
della Costituzione, che ha visto
l’Italia impegnata non in ipotesi di
guerra difensiva, ma in attività di
natura bellica ed offensiva (Serbia e
Libia), anche in virtù degli obblighi
ad essa derivanti dall’appartenenza
ad organizzazioni internazionali di
sicurezza collettiva. A conclusione
dello studio, l’A. analizza il complesso fenomeno delle missioni militari all’estero, analizzandone la compatibilità con l’art. 11 Cost., nonostante il silenzio dello stesso al riguardo.
La riconducibilità all’art. 11 Cost.
del fondamento costituzionale della
partecipazione dell’Italia al processo
di integrazione comunitaria costituisce l’oggetto dello studio di Gian
Luigi Tosato, dal titolo L’art. 11 della Costituzione e il diritto
dell’Unione Europea (pp. 69-85).
Delle importanti conseguenze di tale
premessa, l’A. esamina, in particolare, l’esecuzione in Italia dei trattati
europei, sottolineando al riguardo il
«valore prescrittivo, oltre che autorizzativo» (p. 84) dell’art. 11 Cost., il
principio della preminenza del diritto
comunitario su quello interno, analizzato alla luce dei differenti schemi
teorici sviluppati per illustrarlo (preferendo quello che ricostruisce il
rapporto in termini di integrazione
tra ordinamenti autonomi e complementari, a scapito del modello della
separazione o della sovraordinazione
gerarchica), la validità della teoria
dei controlimiti alle limitazioni di
327
sovranità consentite dall’art. 11 Cost.
L’A. conclude le riflessioni evidenziando la permanente legittimazione
del processo di integrazione europea,
alla luce della disposizione in esame,
in relazione sia alla nota crisi
dell’euro, che alle finalità di pace e
di giustizia che in essa trovano consacrazione.
L’art. 11 della Costituzione e la
promozione dell’organizzazione internazionale è il titolo dello studio di
Gabriella Venturini (pp. 87-116).
Dopo aver rilevato l’efficacia precettiva dell’impegno alla cooperazione
internazionale assunto dai costituenti
nella parte terza dell’art. 11 Cost.,
l’A. ne analizza nel dettaglio i presupposti (condizioni di parità tra Stati, limitazioni di sovranità, pace e
giustizia), per poi esaminare i principali casi di collaborazione internazionale istituzionalizzata del nostro
paese, non senza aver, comunque,
sottolineato la natura “aperta” della
clausola anche ad ipotesi di collaborazione internazionale non istituzionalizzata, in relazione alle quali essa
esplica, tuttavia, un mero ruolo di
indirizzo programmatico.
Monica Lugato firma il quinto
degli interventi, dal titolo L’art. 11
della Costituzione e le Nazioni Unite
(pp. 117-146), ove si analizzano specificamente gli effetti della disposizione costituzionale in esame sulla
partecipazione dell’Italia alle Nazioni Unite. In particolare, dopo aver
accertato l’indubbia corrispondenza
di esse all’ideale di cooperazione
internazionale rappresentato nella
seconda e nella terza parte dell’art.
11, nonostante la ristretta interpreta-
328
zione costituzionale dello stesso e le
innegabili
differenze
tra
l’ordinamento dell’UE e quello
dell’ONU, l’A. analizza la compatibilità – con la prima parte della disposizione – delle varie ipotesi in cui si
concretizza l’uso della forza autorizzato dalle Nazioni Unite o di quelle
diverse dall’uso della forza, ritornando, a conclusione dell’intervento,
sull’esegesi della dottrina dei controlimiti esaminata da Tosato.
L’ultimo studio, dal titolo L’art.
11 della Costituzione e le operazioni
della NATO (pp. 147-177), porta la
firma di Massimo Iovane e raccoglie
le dettagliate riflessioni dell’A. sulla
compatibilità con tale disposizione
sia delle operazioni militari condotte
dalla NATO – della quale si rileva
preliminarmente la compatibilità ai
principi consacrati nell’art. 11 Cost.
– ai sensi del Cap. VIII della Carta
ONU, che di quelle non autorizzate
dal Consiglio di Sicurezza (ma riconducibili al consenso dello Stato
territoriale), con plurimi riferimenti a
casi pratici.
Gli studi sono seguiti dalle conclusioni dell’ideatore e del promotore
della ricerca, nonché curatore del
testo in commento, Natalino Ronzitti
– dal titolo La permanente validità
dell’art. 11 della Costituzione (pp.
179-205), le quali riprendono numerose questioni affrontate nei singoli
studi, arricchendole, tuttavia, di considerazioni ulteriori e “nuove”, che
completano l’indagine condotta, rendendola oltremodo particolareggiata
e indubbiamente ricca.
MARTINA CUTAZZO
ANITA SHAPIRA, Israel: A History,
Waltham, MA, Brandeis University Press, 2012, pp. 502.
Il libro di Anita Shapira, eminente
storica del sionismo e dei suoi rapporti con Eretz Israel (la Terra di
Israele) sino alla nascita dello Stato,
rappresenta una pietra miliare negli
studi sulla storia del movimento sionista e dello Stato di Israele fino ai
nostri giorni. Si tratta di uno studio
complesso e articolato, in cui le vicende che coprono un arco temporale
che va dal 1881 a oggi sono analizzate alla luce non solo delle evoluzioni
interne al movimento sionista ed allo
stesso Stato di Israele, ma anche, e
soprattutto, in relazione ai mutamenti
grandiosi che hanno riguardato il sistema politico internazionale dalla
fine dell'Ottocento e per tutto il secolo Ventesimo. Infine, Shapira non
dimentica di analizzare, nel suo tour
de force, le fondamentali vicende che
caratterizzarono i rapporti, non sempre positivi, tra il movimento sionista
e l'ebraismo internazionale nel corso
di più di un secolo.
Il libro è diviso in cinque parti.
Nella prima, Shapira analizza la formazione del movimento sionista dal
1881 sino alla Dichiarazione di Balfour del 1917 e alla fine della Grande
Guerra, sottolineando, in particolare,
il radicamento dei pionieri sionisti in
Eretz Israel – argomento su cui
Shapira aveva pubblicato un fondamentale volume, Land and Power:
The Zionist Resort to Force, 18811948, del 1992 – ed il loro difficile
incontro con l'elemento turco e so-
prattutto con quello arabo. Nella seconda parte, che copre l'intero periodo tra le due guerre mondiali, Shapira tratta un problema di grande importanza locale, ma soprattutto internazionale: l'attribuzione da parte della Società delle Nazioni del mandato
fiduciario sulla Palestina alla Gran
Bretagna, mandato accompagnato da
precisi e vincolanti obblighi per
Londra, la cui disattesa da parte della
potenza mandataria fu una delle concause primarie dello scoppio reiterato
della violenza tra arabi ed ebrei nella
regione e del caos politico conseguente. Nel perseguire i propri interessi imperiali sul Medio Oriente,
Londra non si peritò di violare a più
riprese gli impegni presi a livello
internazionale, tanto che – giustamente – Shapira parla di «maliziosa
premeditazione» (p. 151) da parte
britannica al momento di accettare
l'oneroso impegno.
Le successive tre parti dello studio riguardano la fondazione e la vita
dello Stato di Israele dal 1948 sino al
2000, cioè la creazione e lo sviluppo
della democrazia israeliana in un
ambiente ostile, perché totalitario e
antisemita. Questo è un punto fermo
nella narrazione di Shapira. Infatti,
scrive l'A., «di tutti gli Stati creati
dopo il 1945, Israele è uno dei pochi
che ha conservato un regime democratico»; nonostante le immense,
tremende difficoltà contro le quali
dovette combattere, «[...] v'è qualcosa di miracoloso nella rapidità con
cui il nuovo Stato creò il proprio assetto istituzionale e lo rese democratico» (p. 179).
329
La guerra del giugno 1967, la
“guerra dei sei giorni”, rappresentò
un vero e proprio turning point nella
storia dello Stato di Israele e della
stessa regione mediorientale. Israele
sbaragliò gli avversari, acquisendo
una vigorosa self-reliance, ma – paradossalmente – il mondo arabo visse
la propria sconfitta come una tappa
della sua lotta mortale contro gli
odiati ebrei. Inoltre, dal punto di vista puramente politico-militare, «il
rapporto di forze tra il piccolo Stato e
i suoi numerosi e potenti vicini non
fu alterato dalla guerra dei sei giorni»
(p. 304), scrive giustamente Shapira.
In definitiva, il punto di svolta consistette proprio nell'accentuazione parossistica del proposito arabo di “gettare a mare” Israele e i suoi ebrei,
che si sostanziò nella nascita dell'Organizzazione per la Liberazione della
Palestina (OLP). «La nascita del nazionalismo palestinese – sintetizza
Shapira – fu il risultato diretto del
fallimento degli Stati arabi nel loro
tentativo di distruggere militarmente
Israele» (p. 305).
L'ostilità continua nei confronti
dello Stato ebraico da parte del mondo arabo non impedì a Israele di consolidare la propria democrazia e di
conseguire risultati economici, nonostante periodiche flessioni, di tutto
rilievo nel panorama internazionale,
per non dire nell'ambito mediorientale, dove il distacco sempre più marcato con il sottosviluppo dei vicini
arabi stava a dimostrare la bontà
dell'esperimento israeliano e il fallimento dei suoi nemici.
La vittoria della destra nelle elezioni generali del 1977 rappresentò
330
un mutamento epocale nella storia
israeliana sia nella politica interna,
che in quella internazionale. Il nuovo
primo ministro, Menachem Begin,
impresse una svolta all'ethos nazionale: «[Egli] pose con decisione l'Olocausto al centro del discorso nazionale» (p. 362), sostituendo al concetto di nuovo Israele, nel suo intrinseco
significato di discontinuità rispetto al
“buio” passato del popolo ebraico –
cavallo di battaglia dei laburisti, al
potere dal 1948 sino al 1977 – la
continuità rappresentata dallo Stato
di Israele rispetto alla storia ebraica e
alla sua millenaria tradizione: il novus homo hebraicus dei laburisti fu
respinto in nome della continuità della tradizione dell'ebraismo, anche nei
suoi più profondi legami con la Diaspora. Da ciò discese la ferma opposizione rispetto a qualsiasi cedimento
territoriale di Eretz Israel, che non
impedì, però, a Begin di giungere
alla pace con l'Egitto di Sadat, acquisendo così «[...] rilevante statura sia
all'interno, che all'estero» (p. 373).
Comunque, a partire dal fatidico
1977, soprattutto durante i governi di
Netanyahu, erede di Begin, Israele ha
visto crescere la propria economia in
maniera molto sensibile, in alcuni
campi ponendosi all'avanguardia a
livello internazionale. Di tutto ciò è
testimonianza l'importante libro di
DAN SENOR e SAUL SINGER, Laboratorio Israele. Storia del miracolo
economico israeliano (Milano, Mondadori, 2012), che si consiglia vivamente soprattutto ai detrattori di
Israele. Ma, al di là di questa divagazione, il volume di Shapira si pone
come un'opera di primaria grandezza
nel panorama degli studi sulla storia
del sionismo e dello Stato ebraico.
ANTONIO DONNO
DAVID W. ELLWOOD, Una sfida per
la modernità. Europa e America nel
lungo Novecento, Roma, Carocci,
2012, pp. 403.
Nel 1902, il giornalista e editore inglese William Th. Stead prediceva,
nel suo libro The Americanization of
the World: The Trend of the Twentieth Century, l’inevitabile e provvidenziale dominazione ideologica,
culturale, politica ed economica americana del mondo. Come giustamente
nota Ellwood, stava cambiando il
modo
europeo
di
percepire
l’America: se, fino al 1850, era essenzialmente un luogo e un sapere,
successivamente divenne un sistema
o un modo di considerare il mondo,
separata dal suo carattere fisico, e più
vicina al regno dello spirito. Non era
più la terra del futuro, bensì una forza alla quale resistere. Il lungo Novecento, che mette in discussione le
relazioni che per più di un secolo
avevano caratterizzato Stati Uniti e
Europa, iniziava con il 1898, con la
guerra ispanico-americana, quella
“splendida piccola guerra” che aveva
sancito il passaggio degli Stati Uniti
al rango di potenza mondiale. Dopo
che per più di mille anni l’Europa era
stata il motore di sviluppo della modernità, agli inizi del Novecento era
costretta a cedere il suo ruolo a una
nazione, gli Stati Uniti, i cui meccanismi di conquista, come sottolinea
Ellwood, non erano militari, ma eco-
nomici: l’industria, gli affari, le invenzioni, l’intrattenimento. Si iniziavano a delineare alcuni tratti distintivi del mito della nuova America, che
riusciva a spettacolarizzare ogni
aspetto della esperienza collettiva
nazionale ed esportare questo spettacolo in tutto il mondo. William “Buffalo Bill” Cody, con il suo popolare
spettacolo sul selvaggio West, fu un
vero e proprio antesignano delle successive industrie americane di intrattenimento, il più significativo prodotto culturale americano di esportazione. Era iniziato il “secolo americano”,
espressione resa famosa da Henry
Luce nell’articolo di «Life» del 1941,
un secolo nel quale gli Stati Uniti
avrebbero conquistato il mondo, con
la forza di un modello di modernità –
democrazia di massa, produzione di
massa, comunicazione di massa –
che da Buffalo Bill ad Avatar, dal
fordismo a Google, da Woodrow
Wilson fino a Barack Obama avrebbe esteso l’egemonia statunitense a
tutto il mondo.
Con un approccio interdisciplinare e sulla base di un notevole apparato documentario e bibliografico, l’A.
analizza questa “sfida per la modernità”, alla quale l'Europa ha risposto
con accettazione, rifiuto o adattamento. Man mano che gli Stati Uniti
si accreditavano come nuova potenza
economica, politica e culturale mondiale, e che cresceva la consapevolezza del proprio primato anche in
termini di messaggio ideologico,
l'Europa appariva sempre più frammentata e ripiegata su se stessa, non
più in grado di lanciare una sfida di
modernità e di proiettarla dentro e
331
fuori i propri confini. L’analisi di
Ellwood s’incentra su tre periodi significativi che seguono la prima, la
seconda guerra mondiale e il periodo
che si apre con la fine della guerra
fredda. Nel primo dopoguerra,
l’America inizia a riversarsi in Europa con i suoi prodotti, i suoi simboli,
i suoi dollari, i suoi uomini di Stato,
(come Woodrow Wilson, promotore
di un messaggio politico nuovo e
radicalmente opposto a quello europeo, o come Herbert Hoover, che ha
contribuito, secondo Ellwood, alla
definizione di un nuovo modo di
proiettare la potenza americana in
Europa, vale a dire le organizzazioni
umanitarie su larga scala). Largo
spazio è dedicato alla spinta modernizzatrice americana del secondo
dopoguerra, con la promozione del
piano Marshall, che ha rappresentato
un’ulteriore tappa nel confronto tra
America e Europa in termini di modernizzazione della società. Con
l’European Recovery Program, gli
americani mettevano gli europei dinanzi ad una scelta: accettare la diagnosi americana dei mali dell’Europa,
e modernizzarsi secondo le ricette
americane, oppure accettare a braccia
aperte il modello comunista sovietico.
«Anche voi potete essere come noi!»,
recitava lo slogan del piano Marshall,
che testimoniava la convinzione di
Washington che il mito americano
sarebbe diventato un modello valido
per salvare il Vecchio Mondo
dall’arretratezza e dalla paralisi spirituale in cui si trovava. Naturalmente,
in un contesto particolare come quello della guerra fredda, e in un teatro
importantissimo come era quello eu-
332
ropeo, il piano Marshall diventava
anche una potente arma di lotta ideologica,
un’operazione
“antiincendio”,
come
la
definì
l’ambasciatore Averell Harriman, un
modo attraverso il quale contenere
l’avanzata comunista in Europa.
Il ben documentato lavoro di
Ellwood, che egli stesso definisce il
libro di una vita, offre prospettive di
riflessione che vanno ben oltre i tradizionali concetti di “americanizzazione” e “antiamericanismo”, per
ridefinire quella che viene chiamata
“egemonia americana”, di cui si discute nell’ultima parte del volume,
dedicata al periodo post-guerra fredda. La combinazione di hard e soft
power e la successiva affermazione
dell’unilateralismo e della hyperpuissance americana sono ampliamente
trattate nell’ultima parte del libro.
Con la fine della guerra fredda, al
potere politico ed economico degli
Stati Uniti si affiancava la dimensione culturale della potenza americana,
la forza d'attrazione che i modelli e
gli stili di vita americani esercitavano
sul mondo. Secondo alcuni intellettuali americani, i prodotti di Hollywood, la Coca Cola, le libere elezioni
fornivano una valida alternativa in
termini di influenza e di legittimità
agli occhi dei potenziali alleati e determinavano l’egemonia americana
nel mondo. Un soft power che, però,
con l’attacco alle Torri gemelle del
2001, apre di nuovo all’hard power –
tornato con forza sulla scena con la
dichiarazione di guerra al terrore
culminata con l’attacco all’Iraq del
2003 – e all’unilateralismo americano, che riporta alla luce, in
un’Europa sempre più in crisi di
identità e di progetto, vecchi e nuovi
rancori, ostilità e forme di reazione
alla nuova sfida statunitense. Il dibattito intellettuale euro-americano, avviatosi con la guerra in Iraq, rappresentava una nuova fase nei rapporti
tra le due sponde dell’Atlantico,
una’ampia riflessione – come notava
Susan Sontag, ricordata dall’A. – sul
«venerabile contrasto tra “vecchio” e
“nuovo”»; un contrasto «genuino,
inestirpabile, al centro di ciò che
consideriamo l’esperienza stessa».
Non si poteva scegliere l’uno o
l’altro, ma bisognava sceglierli entrambi: «Che cos’era la vita se non
una serie di negoziazioni tra il vecchio e il nuovo?» (p. 291). A rendere
difficile il confronto con l’America
era la sua peculiare commistione tra
eredità e invenzione, tra un paese
conservatore, che celebrava il nuovo
piuttosto che il vecchio, e un paese
capace di inventare modi per proiettare il suo potere nel mondo.
VALENTINA VANTAGGIO
FRANCO RIZZI, Dove va il Mediterraneo?, Roma, Castelvecchi, 2013,
p. 120.
A due anni di distanza dall’uscita di
Mediterraneo in rivolta, Franco Rizzi è ritornato ad occuparsi della
sponda sud del mare nostrum, delineando un ideale ponte tra quelle
riflessioni, nate in seguito allo scoppio delle proteste in Tunisia, e gli
eventi che stanno caratterizzando il
Nord Africa (e non solo) dal febbraio
2011 in poi.
L’autore, uno dei massimi esperti
italiani di storia del Mediterraneo,
nonché
fondatore
dell’UNIMED
(l’Unione delle Università del Mediterraneo), continua a narrare gli
eventi che stanno infiammando le
civiltà “accatastate le une sulle altre”
tanto care a Braudel. In ordine cronologico, si susseguono tra queste pagine, l’inizio delle rivolte in Tunisia
con il gesto estremo dell’attivista
Mohamed Bouazizi, a cui seguì la
fuga di Ben Alì dopo ben venticinque
anni di dittatura; appena un mese
dopo, la rocambolesca fuga di Gheddafi da Tripoli a Sirte fino alla sua
uccisione da parte dei ribelli; la fuga
di Mubarak dall’Egitto e l’esplodere
del movimento di Piazza Tahrir. E
poi, ancora, scioperi, manifestazioni,
cortei, le cui immagini sono rimbalzate da un capo all’altro del pianeta
grazie a cellulari e computer che, in
pochi tweets, hanno raccontato il dilagare del fermento in Arabia Saudita,
in Bahrein, in Giordania, in Kuwait,
Mauritania, Sudan, fino all’Iran, che
un paese arabo non è.
Ma,
nell’analisi
dell’autore,
emerge anche la fase di “raffreddamento” di quella che il giornalismo
internazionale ha ribattezzato come
“primavera araba”: la vittoria dei
partiti islamisti, il caos siriano, la
“normalizzazione” delle rivolte negli
altri paesi, sembrano oggi deludere
gli occidentali e mandare in crisi gli
storici che, come Rizzi, si interrogano circa la vera matrice e la genuinità
di questi movimenti. Lontano dalle
telecamere, infatti, quest’area tanto
maltrattata dalla storia sembrava aver
attinto nuova linfa vitale dalla caduta
333
dei vecchi regimi. Ma, nel lungo periodo, il corollario di tali vicende
sembra essere tutt’altro che democratico, caotico.
A complicare i complessi eventi
di questa primavera presunta, numerosi omicidi politici. Quello di
Chokri Belaid, ad esempio, il più
recente in ordine di tempo.
L’attivista e avvocato, presente sulla
scena tunisina sin dagli anni Ottanta,
infatti, dopo aver conosciuto la censura di regime e la carcerazione, è
tornato alla ribalta in occasione degli
ultimi avvenimenti, schierandosi tra
le file del Movimento dei Patrioti
Democratici, per poi perdere la vita,
nel febbraio di quest’anno, in un attentato. Uno dei tanti assassinii politici cui, però, viene dato un valore di
spartiacque tra ciò che la “rivoluzione dei gelsomini” poteva essere e ciò
che non è stato.
Dopo tre anni di rivolte, e a riflettori semispenti su queste realtà, eccezion fatta per Egitto e Siria, l’autore
vuole dare compimento alla sua analisi rispolverando il ruolo della vecchia Europa. Il Mediterraneo, verso il
quale le istituzioni europee avevano
puntato per il rilancio dell’Europa
stessa (si pensi alla Dichiarazione di
Barcellona del 1995 o l’Unione per il
Mediterraneo, voluta fortemente
dall’ex presidente francese, Sarkozy)
deve essere il punto da cui ripartire.
L’area, secondo Rizzi, si trova in uno
stato d’indifferenza e stasi. A suo
parere, solo la cultura potrà riscattare
la regione euromediterranea, purché
essa si faccia concreta e si traduca in
azioni politiche: la sponda sud e la
sponda nord del Mediterraneo, infatti,
334
in tutta la fase post-coloniale non
avrebbero mai realmente dialogato,
perché non interessate realmente a
farlo. Adesso, più che mai, quel dialogo è necessario.
Accanto al caos generato dalle
primavere arabe, si affianca, però, la
più grande crisi che l’Unione Europea abbia affrontato dalla sua fondazione. Come sta dialogando l’Europa
con i paesi in rivolta, in questo momento? Da un lato, permangono
strumenti di dialogo a 27 voci, ma,
dall’altro, sembrano essere tornati in
auge anche rapporti eminentemente
bilaterali fra vecchi imperi e vecchie
colonie, in particolar modo in campo
commerciale. Un caos politico, economico e culturale che sta interessando specularmente le due sponde
dell’antico mare.
A conclusione di questa analisi, il
ruolo di faro sembrerebbe spettare
ancora al Vecchio Continente.
L’Europa, cogliendo la crisi attuale
come un’opportunità per interrogarsi
su stessa e autoriformarsi, dovrà essere in grado di trascinare con sé il
meglio che possa giungere dalla
sponda sud: è da lì che si dovrebbe
ripartire per recuperare la vecchia
idea di Mediterraneo come “lago di
pace e prosperità condivisa” (nata a
Barcellona quasi venti anni fa), sconfessando la sua attuale condizione di
polveriera internazionale.
FRANCESCA SALVATORE
BOAZ VANETIK – ZAKI SHALOM,
The Nixon Administration and the
Middle East Peace Process, 19691973: From the Rogers Plan to the
Outbreak of the Yom Kippur War,
Brighton (U.K.), Sussex Academic
Press, 2013, pp. 300.
Si tratta di anni cruciali nel processo
di distensione tra gli Stati Uniti e
l'Unione Sovietica, cui l'amministrazione Nixon si applicò con particolare impegno. La situazione del Medio
Oriente faceva in parte eccezione
rispetto al clima generale positivo
che si era instaurato tra le due superpotenze su alcuni temi della politica
internazionale. Ciò era dovuto agli
esiti della guerra del 1967, che aveva
visto il trionfo militare di Israele sui
nemici arabi e l'affermarsi dell'egemonia americana sulla regione, situazione assai sgradita a Mosca.
Questa considerazione è preliminare per introdurre il ricco libro di
Vanetik e Shalom, che studia uno dei
più importanti aspetti della politica
internazionale di Richard M. Nixon e,
possiamo aggiungere, di Henry A.
Kissinger, prima consigliere per la
sicurezza nazionale, poi segretario di
Stato del presidente americano nel
suo secondo mandato. Il punto di
partenza dell'analisi è il tentativo di
William P. Rogers, segretario di Stato nel primo mandato presidenziale
di Nixon, di proporre un piano per
mettere fine al contenzioso araboisraeliano in collaborazione con l'Unione Sovietica e nel rispetto della
Risoluzione 242 delle Nazioni Unite,
che prevedeva, tra l'altro, il ritiro di
Israele dai territori egiziani occupati
durante la guerra del 1967. Vanetik e
Shalom analizzano il piano Rogers in
tutta la prima parte del libro, ponendo particolare attenzione a evidenziare le sue implicazioni e le reazioni
che suscitò non solo in Israele e nelle
capitali arabe, ma soprattutto all'interno della stessa amministrazione
americana, dove Kissinger convinse
Nixon che esso non fosse nell'interesse degli Stati Uniti.
Infatti, secondo Kissinger e poi
Nixon, la situazione che s'era creata
dopo la guerra del 1967 doveva restare inalterata, perché Washington,
grazie al trionfo di Israele, aveva
consolidato una posizione egemonica
nel Medio Oriente a scapito di Mosca: una valutazione tipica del confronto bipolare in una regione strategica. Allo stesso modo, Israele era
dell'avviso che l'eventuale incontro
tra americani e sovietici, auspicato da
Rogers, non poteva che modificare lo
status quo a proprio danno. Da qui,
poi, l'allontanamento di Rogers nel
secondo mandato di Nixon e la sua
sostituzione con Kissinger.
La “guerra di attrito”, messa in
atto da Sadat ai confini con Israele
tra il 1971 e il 1972, che gli autori
analizzano nella seconda parte del
volume, fu “accettata” da Israele,
perché, alla fin fine, non intaccava la
stalemate policy né degli Stati Uniti,
né dello stesso Israele nella regione.
Se ne rese conto ben presto anche il
raìs egiziano, il quale valutò che la
“guerra di attrito” finiva per usurare
più l'Egitto che Israele. Perciò, si decise a muovere guerra allo Stato
ebraico in quella che fu definita la
“guerra dello Yom Kippur” dell'otto-
335
bre 1973. L'esito della guerra del
1973, se accoppiato a quello della
guerra del 1967, non fece altro che
confermare e approfondire il ruolo
egemonico degli Stati Uniti nella regione e la messa in mora dell'Unione
Sovietica. Dal canto suo, Israele vedeva rafforzata la propria posizione
rispetto ai nemici arabi. Tuttavia, alla
fine della guerra del 1973, Nixon e
Kissinger, anche in ragione del fatto
che Sadat avesse rotto con i sovietici
nel 1972 e si fosse riavvicinato a
Washington, cominciarono a considerare che la stalemate policy dovesse essere sostituita da una politica
americana più attiva: «Kissinger e
Nixon – scrivono Vanetik e Shalom,
a conclusione della loro analisi –
compresero come fosse vitale per gli
interessi [americani] dar inizio ad
una politica di sistemazione del Medio Oriente, poiché gli Stati Uniti
erano l'unico attore in grado di far
avanzare il processo di pace e di restituire stabilità alla regione» (p. 260).
ANTONIO DONNO
VIGGIANO – ROSDonne e società.
Partecipazione democratica e cittadinanza digitale, Trento, Tangram
Edizioni Scientifiche, 2013, pp. 244.
PASQUALE L. DI
SELLA BUFANO,
Il testo di Di Viggiano e Bufano si
inserisce in una collana dedicata
all’eGovernment, che offre spazio e
dignità di stampa alle ricerche condotte
dall’omonimo
laboratorio
dell’Università del Salento.
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Nel caso di questo volume,
l’indagine, condotta con metodo
campionario in alcune realtà comunali del sud-Salento, ha confermato
la persistenza di un difetto di applicazione delle regole sulle Information and Communication Tecnologies,
ossia sugli strumenti di informazione
e comunicazione tecnologica utili ad
implementare la cosiddetta “cittadinanza digitale”.
L’atteggiamento colpevolmente
omissivo degli enti locali nel trasformare in opportunità concrete gli
indirizzi comunitari penalizza sensibilmente le donne, che pure si rivelano abili «internaute anche in fasce di
età che, per istruzione, cultura, interessi e perizia tecnologica sembrerebbero escluse da forme di comunicazione telematica», ma che «si dichiarano lontane dalla politica», anche perché «mancano gli strumenti
della partecipazione che, in base alle
norme vigenti, devono essere digitali» (p. 218). Eppure, numerosissimi
sono gli interventi dell’Unione Europea: dai piani di azione eEurope
2002 e eEurope 2005 – che hanno
indicato l’obiettivo strategico di fronteggiare l’esclusione sociale anche
attraverso l’uso delle TIC, promuovendo la e-partecipazione (eInclusion) – ai piani di azione
i.POLICY2010 e eGovernment 2010 –
per rafforzare la partecipazione dei
cittadini e la decision-making democratica, con l’uso dei mezzi informatici, dal livello municipale sino a
quello europeo (e-democracy) – fino
all’agenda digitale europea e al conseguente piano d'azione europeo per
l'eGovernment 2011/2015, che ha
ribadito l’impegno degli Stati membri di sviluppare e promuovere modi
più utili e adeguati, basati su soluzioni TIC, per consentire ai cittadini e
alle imprese di partecipare alle consultazioni pubbliche, ai dibattiti e ai
processi di elaborazione delle politiche (e-democracy) – e alle norme
nazionali (si veda, per esempio, il
Codice dell’amministrazione digitale), che sollecitano l’evoluzione in
senso
“digitale”
dell’amministrazione.
Il pregio di questo libro, che oltre
alla prefazione di Raffaele
De
Giorgi e alla descrizione ragionata
della ricerca (Cap. II: metodo, obiettivi, fasi e gruppo di lavoro, conclusioni, pp. 145-174), ospita tre saggi
introduttivi dedicati all’evoluzione
storica della condizione femminile, è
proprio quello di essere concentrato
sulla donna e sul rafforzamento della
sua cittadinanza politica, grazie
all’avvento delle nuove forme di partecipazione democratica (eDemocracy).
La facile obiezione che si tratti di
un tema inflazionato non tiene nel
debito conto l’evoluzione subita dalle
politiche
antidiscriminatorie
nell’ultimo cinquantennio, da quando,
cioè, sono prepotentemente emerse le
teorie di “genere”. Il termine gender
(da cui gender theories), ancora oggi
impropriamente impiegato in alternativa a sex, è stato utilizzato per la
prima volta da John Money nel
1955, con riferimento all’identità
sessuale, che – secondo il sessuologo
– non si risolverebbe nella conformazione biologica del sesso, ma dipenderebbe dall’educazione e, dun-
que, dai processi di socializzazione.
Sull’onda del successo di questa teoria, il tradizionale significato di “genere” (che atteneva alle categorie
grammaticali di “maschile”, “femminile” e “neutro”), proprio a partire
dagli anni ’50, si è affrancato
dall’originaria pertinenza, ponendosi
in rapporto dialettico con il “sesso” e
confinando quest’ultimo alla descrizione delle caratteristiche biologiche
e fisiologiche dell’uomo e della donna.
Non è agevole comprendere
quanto la rivoluzione del gender abbia giovato all’emancipazione della
donna: le sue problematiche specifiche si sono, infatti, diluite in un mare
magnum di rivendicazioni legate alle
nuove categorie discriminate, riassunte nell’acronimo LGTB (Lesbian,
Gay, Transgender, Bisexual), ed indebolite da un relativismo culturale
che tollera come accettabili pratiche
attuate in palese violazione della dignità della donna (cfr. A. Pisanò, I
diritti umani come fenomeno cosmopolita, Milano, 2012, p. 248).
La breve ma significativa ricostruzione dell’identità storica femminile, proposta da Di Viggiano (dalla
“codificazione” platonica del dominio alla “naturale” sudditanza agostiniana, all’educazione strumentale, al
roussoviano piacere degli uomini)
riporta in primo piano il tema delle
discriminazioni, dei pregiudizi e degli stereotipi concepiti a danno della
donna, in ragione delle sue peculiarità psicologiche e biologiche. Il saggio di Bufano ne ricontestualizza i
termini, collocandoli all’interno del
dibattito pubblico sulle azioni a dife-
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sa della maternità, della partecipazione e della rappresentanza politica
femminile.
Infine, il valore aggiunto
dell’opera è che la condizione femminile presa in esame si colloca
all’interno di un tessuto, quello meridionale, anch’esso “differente” e desideroso di riscatto, come acutamente
sottolinea De Giorgi, nella sua prefazione: «La donna può dire la sua
uguaglianza e può rivendicare la sua
differenza, così come il Sud può dire
la sua uguale dignità e rivendicare la
sua differenza» (p. 10).
MAURIZIA PIERRI
ELLIOT ABRAMS, Tested by Zion:
The Bush Administration and the
Israeli-Palestinian Conflict, Cambridge, Cambridge University
Press, 2013, pp. 339.
Vice-assistente del presidente e viceconsigliere per la sicurezza nazionale
nell’amministrazione di George W.
Bush, relativamente alle questioni
mediorientali, Abrams ci fornisce
una precisa, indispensabile ricostruzione della politica mediorientale di
George W. Bush e, in particolare,
delle relazioni americane con Israele.
Bush ripristinò la special relationship con Israele dei tempi di Ronald
Reagan, facendo dello Stato ebraico
lo strategic asset della politica americana nel Medio Oriente agli inizi
degli anni Duemila. Una politica che
scaturì da un’analisi circostanziata
della situazione della regione, di cui
Abrams fu testimone diretto.
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Benché Bush fosse dell’avviso
che si dovesse perseguire una politica rivolta alla creazione di due Stati
in Palestina, due fatti drammatici lo
fecero recedere da questa intenzione
iniziale: l’attentato alle Twin Towers
dell’11 settembre 2001 e la recrudescenza degli attentati terroristici palestinesi in territorio israeliano. Secondo Abrams, Bush fu così scosso
da questi avvenimenti che, in un discorso tenuto alle Nazioni Unite il 10
novembre, affermò senza mezzi termini, quasi preannunciando la sua
futura freedom agenda per il Medio
Oriente: «“Ma la pace si realizzerà
soltanto quando verranno meno per
sempre l’incitamento, la violenza e il
terrore”» (p. 22; i corsivi sono miei).
Di qui, la decisione di Bush e della
sua amministrazione di impegnarsi a
sradicare il terrorismo partendo proprio dal suo terreno di coltura, il Medio Oriente, e di rinsaldare le relazioni con Israele, unico paese della
regione di solida democrazia. Dal
canto suo, Arafat, pur condannando
gli attentati terroristici, faceva il pesce in barile: «Nonostante il mutamento nei toni retorici, il vecchio
gioco era sempre lo stesso: egli non
faceva nulla per realizzare le riforme
e per mettere fine al terrorismo» (p.
37).
Da questo punto di vista, ben presto le relazioni tra Ariel Sharon, primo ministro di Israele, e Bush si rafforzarono, nella comune convinzione
che il terrorismo palestinese fosse
sostenuto da Arafat e che il movimento palestinese, in realtà, non volesse la pace, ma coltivasse il sogno
di sempre: la distruzione di Israele.
Fattori storici, culturali, ideologici
intervennero a rinsaldare il rapporto
tra i due paesi e, inoltre, sul piano
strettamente politico, i due governi
condividevano una visione del contenzioso israelo-palestinese che considerava Arafat il principale ostacolo
per il processo di pace. Di conseguenza, Arafat doveva essere rimosso. Partendo da questa comune valutazione, Sharon, nell’analisi molto
accurata di Abrams, ottenne da Bush,
di fatto, un rinvio sine die del problema della creazione di uno Stato
palestinese e, d’altro canto, lo stesso
Bush, alla morte di Arafat, «[…] non
versò lacrime di coccodrillo […], ma
guardò avanti» (p. 119). Del resto,
ormai il progetto di Bush riguardava
la situazione dell’intero Medio
Oriente, di cui la questione palestinese era soltanto un tassello, anche in
considerazione del fatto che il ritiro
di Israele da Gaza, concordi Sharon e
Bush, si era rivelato un fallimento,
perché la zona era caduta in possesso
dei terroristi di Hamas – dopo una
cruenta guerra civile – a spese
dell’Autorità Palestinese di Abu Mazen, su cui l’amministrazione americana contava per la soluzione del
conflitto con Israele. Perciò, la
freedom agenda del presidente americano finì per avere un profilo ben
più vasto, consistendo in un grande
progetto
di
democratizzazione
dell’intera regione.
Uscito di scena Sharon, gli successe Ehud Olmert, senza che le relazioni tra i due paesi subissero mutamenti. Il quadro si fece più fosco
quando Israele dovette imbarcarsi in
una guerra con gli Hezbollah ai con-
fini con il Libano, mentre, dal canto
suo, Hamas continuava a riscuotere
larghi consensi presso la popolazione
palestinese, consensi che, a detta di
Bush, erano da attribuirsi al fatto che
«Fatah puzzava di corruzione e i palestinesi ne erano stufi» (p. 164). Alla fine del conflitto, Bush, Olmert e
Abu Mazen si incontrarono ad Annapolis nel novembre 2007, ma era
ormai troppo tardi; come scrive
Abrams a conclusione del suo lavoro,
«Annapolis ebbe luogo a meno di un
anno dalle elezioni del 2008, quando
il presidente sarebbe divenuto ufficialmente un’anatra zoppa» (p. 260).
GIULIANA IURLANO
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Gli autori
Luciana Barone ha conseguito la laurea magistrale in Scienza della
Politica presso l’Università del Salento, con una tesi in Storia degli Stati
Uniti. Recentemente ha trascorso un periodo di ricerca presso i
National Archives II e la Library of Congress di Washington. È autrice
dei saggi Anatolij Sharansky e l’impero del male, in «Eunomia», II,
Carra Editrice, 2008, e “Civilizing Capitalism”: capitalismo e
democrazia nella riflessione intellettuale fra 800 e 900, di L. Apolloni,
L. Barone, A. Mogorovich, F. Salvatore, in «C’era una volta
l’America», 4, autunno 2012, pp. 23-38.
Anna Silvia Bruno è Assegnista di ricerca in Diritto Pubblico
Comparato presso il Dipartimento di Storia, Società e Studi sull’uomo,
Università del Salento. È stata Visiting research scholar presso la
Cardozo Law School (New York), pesquisadora visitante presso la
UNISINOS e la UNISC (Brasile); titolare di borse di ricerca, tra cui
quella dello Swedish Institute (Umeå), della Fordham Law School (New
York) e del Research Council of Norway (Oslo). Relatrice in vari
Convegni internazionali, tra cui il World Congress of Constitutional
Law (2007), la Critical Legal Conference (2010) e la IAITL Conference
(2012). Tra le sue pubblicazioni, Constitutional fidelity (Giappichelli,
2011), Contesto scandinavo e specificità svedese (Aracne, 2012).
Daniele Caviglia è Professore associato di Storia delle relazioni
internazionali presso la UNINT-Università degli Studi Internazionali di
Roma. Ha recentemente curato con D. De Luca, F. Perfetti e A. Ungari,
Aldo Moro nell’Italia contemporanea (Le Lettere, 2011) e con E.
Calandri e A. Varsori, Détente in Cold War Europe: Politics and
Diplomacy in the Mediterranean and the Middle East (I.B. Tauris,
2013).
Stefano Cambi ha conseguito nel 2003 la laurea in Scienze Politiche
all’Università di Firenze con una tesi in Storia delle relazioni
internazionali. Nel 2012 ha conseguito il titolo di Dottore di ricerca in
Storia delle relazioni internazionali all’Istituto Italiano di Scienze
Umane (SUM) di Firenze. I suoi interessi di ricerca sono attualmente
indirizzati verso la storia della diplomazia culturale statunitense con
una particolare attenzione al caso del cinema.
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Maria Luisa De Benedetto è Dottore di ricerca in Storia delle
Relazioni e delle Organizzazioni Internazionali presso l'Università del
Salento. Nell'a.a. 2008-09 ha ottenuto una borsa di studio dal governo
polacco per svolgere attività di ricerca a Varsavia. Si occupa di Europa
Orientale. Ha pubblicato La Repubblica Popolare Polacca e la grande
distensione. Interviste a Wojciech Jaruzelski, Jan Bisztyga e Józef
Czyrek, in «Nuova Storia Contemporanea», XVI, 3, maggio-giugno
2012.
Andrea Francioni, Ph.D., è Professore associato di Storia delle
relazioni internazionali all'Università di Siena. È autore di due
monografie (Medicina e diplomazia, 1999; Il “banchetto cinese”, 2004)
e di numerosi articoli sull'imperialismo occidentale in Cina e Africa. Sta
sviluppando un progetto di ricerca dedicato ai funzionari italiani delle
Dogane marittime cinesi (1881-1943). I suoi attuali interessi di ricerca
riguardano la politica estera cinese dopo il 1949 e l'imperialismo
occidentale nella Cina repubblicana e degli ultimi Qing. È membro
della Association for Asian Studies, dell’Istituto italiano per l'Africa e
l'Oriente e della Società italiana di storia internazionale.
Teodolinda Pascali ha conseguito nel 2012 la laurea magistrale in
Scienza della Politica. Il presente lavoro è parzialmente tratto dalla sua
tesi di laurea in Storia delle Relazioni Internazionali.
Joan Lluis Perez Francesch è Professore di Diritto costituzionale nel
Dipartimento di Scienza Politica e Diritto pubblico dell’Università
Autonoma di Barcellona. Ha ricoperto importanti incarichi in seno alla
Facoltà di Diritto della UAB. È coautore del libro di testo in catalano,
Lliçons ecciones de Dret Constitucional, e di diversi scritti di Diritto
pubblico per la UOC (Universitat Oberta de Catalunya). È autore di
varie monografie sul Governo e sui temi della libertà e della sicurezza.
È stato visiting professor presso l’Istituto Universitario Europeo di
Firenze e membro del comitato scientifico del “Dottorato Internazionale
di ricerca: sistemi giuridici e politici comparati” del Dipartimento di
Studi Giuridici dell’Università del Salento, a Lecce, e attualmente è
membro del Collegio dei Docenti del Dottorato di Diritto pubblico
dell’Università di Bari. Presiede il gruppo di ricerca su “Libertà,
sicurezza e trasformazioni dello Stato” del Dipartimento di Scienza
Politica e Diritto Pubblico della UAB.
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Antonio Visconti ha ottenuto una laurea triennale in Scienze sociali per
la Cooperazione internazionale, lo sviluppo e il non-profit e la laurea
specialistica in Scienze dello Sviluppo con una tesi di ricerca dal titolo
Processi di transizione e consolidamento democratico: il caso rumeno
presso l'Università del Salento.
Manuela Williams è docente di Storia dell'Europa e del Medio Oriente
all'Università di Strathclyde, Gran Bretagna. Tra le sue pubblicazioni:
Mussolini's Propaganda Abroad: Subversion in the Mediterranean and
the Middle East, 1935-1940 (London: Routledge, 2006). Al momento è
impegnata in due progetti: uno studio su propaganda, democrazia e
opinione pubblica durante la seconda guerra mondiale e la biografia del
politico iracheno Nuri al-Said.
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Eunomia
Rivista del Corso di Laurea in Scienze Politiche
e delle Relazioni Internazionali
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© 2013 Università del Salento – Coordinamento SIBA
http://siba2.unisalento.it