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COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO
EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE
REGIONI
Progetto di relazione congiunta sull'integrazione sociale
1
INDICE
Parte I - L'Unione europea ......................................................................................................... 4
COMPENDIO ............................................................................................................................ 5
Introduzione ............................................................................................................................. 10
1.
Principali tendenze e sfide ......................................................................................... 13
2.
Approcci strategici e interventi .................................................................................. 23
3.
Individuazione di buone pratiche e approcci innovativi ............................................ 27
3.1
Obiettivo 1: facilitare la partecipazione all'occupazione e l'accesso a risorse, diritti,
beni e servizi per tutti................................................................................................. 28
3.1.1
Facilitare la partecipazione all'occupazione............................................................... 28
3.1.2
Facilitare l'accesso a risorse, diritti, beni e servizi per tutti ....................................... 34
3.1.2.1 Sistemi di protezione sociale...................................................................................... 35
3.1.2.2 Alloggio ..................................................................................................................... 38
3.1.2.3 Assistenza sanitaria .................................................................................................... 41
3.1.2.4 Istruzione, giustizia e cultura ..................................................................................... 44
3.2
Obiettivo 2: prevenire i rischi di emarginazione........................................................ 50
3.2.1
Promuovere l'eInclusion............................................................................................. 50
3.2.2
Prevenire il sovraindebitamento e la mancanza di fissa dimora ................................ 53
3.2.3
Preservare la solidarietà familiare.............................................................................. 56
3.3
Obiettivo 3: Aiutare i più deboli ................................................................................ 58
3.3.1
Promuovere l'integrazione delle persone colpite da povertà persistente.................... 58
3.3.2
Eliminare l'emarginazione sociale fra i bambini........................................................ 61
3.3.3
Promuovere azioni a favore delle zone colpite dall'emarginazione ........................... 62
3.4
Obiettivo 4: Mobilitare tutti gli enti competenti ........................................................ 64
3.4.1
Promuovere la partecipazione e la libera espressione delle persone colpite
dall'emarginazione ..................................................................................................... 64
3.4.2
Mainstreaming della lotta contro l'emarginazione ..................................................... 65
3.4.3
Promuovere il dialogo e la collaborazione................................................................. 68
4.
Promuovere la parità uomo-donna ............................................................................. 69
4.1
Sensibilità alle specificità di genere nelle principali sfide ......................................... 69
4.2
L'integrazione orizzontale delle questioni di genere nella strategia complessiva...... 70
4.3
Il trattamento riservato alle questioni di genere nell'ambito dei vari obiettivi........... 71
2
4.4
Il genere nel processo di monitoraggio, nelle valutazioni d'impatto e negli indicatori73
5.
Uso di indicatori nei PAN/incl................................................................................... 73
Parte II – Gli Stati membri ....................................................................................................... 78
BELGIO ................................................................................................................................... 79
DANIMARCA ......................................................................................................................... 85
GERMANIA ............................................................................................................................ 91
GRECIA ................................................................................................................................... 97
SPAGNA................................................................................................................................ 103
FRANCIA .............................................................................................................................. 109
IRLANDA.............................................................................................................................. 115
ITALIA .................................................................................................................................. 122
LUSSEMBURGO .................................................................................................................. 128
PAESI BASSI ........................................................................................................................ 134
AUSTRIA............................................................................................................................... 141
PORTOGALLO ..................................................................................................................... 148
FINLANDIA .......................................................................................................................... 156
SVEZIA.................................................................................................................................. 162
REGNO UNITO..................................................................................................................... 170
ALLEGATO I Indicatori........................................................................................................ 178
ALLEGATO II Esempi di buone pratiche segnalati nei piani d'azione nazionali contro la
povertà e l'emarginazione sociale ............................................................................ 200
3
PARTE I - L'UNIONE EUROPEA
4
COMPENDIO
È la prima volta che la Commissione europea presenta un documento strategico in materia di
povertà e di emarginazione sociale. Attraverso la descrizione e l'analisi della situazione in tutti
gli Stati membri e individuando le sfide chiave per il futuro la presente relazione congiunta
sull'integrazione sociale contribuisce al rafforzamento del modello sociale europeo. Essa
rappresenta pertanto un progresso significativo verso il conseguimento dell'obiettivo
strategico dell'UE di una maggiore coesione sociale nell'Unione tra il 2001 e il 2010.
La relazione trasforma in realtà il metodo di coordinamento aperto sull'integrazione sociale
concordato al vertice di Lisbona nel marzo 2000. Tale nuovo processo rappresenta un
riconoscimento importante del ruolo chiave che la politica sociale deve svolgere a fianco delle
strategie in campo economico e occupazionale nel ridurre le diseguaglianze e promuovere la
coesione sociale, nonché la necessità di garantire efficaci collegamenti tra tali strategie in
futuro. Si tratta pertanto di un elemento importante per l'avanzamento dell'agenda sociale
europea concordata a Nizza ed integra gli obiettivi della strategia europea per l'occupazione.
La presente relazione segna un progresso significativo nel processo di sviluppo di indicatori
comuni per misurare la povertà e l'emarginazione sociale in tutti gli Stati membri. Essa mostra
che gli Stati membri e la Commissione sono attivamente impegnati in tale processo. Ciò
condurrà a un monitoraggio più rigoroso ed efficace del progresso nella lotta alla povertà e
all'emarginazione sociale in futuro e contribuirà a una migliore valutazione delle strategie e ad
una più chiara determinazione della loro efficacia e del loro valore. Ciò dovrebbe condurre, in
futuro, a un migliore processo decisionale negli Stati membri.
Nella presente relazione non si valuta l'efficacia dei sistemi già attivi in svariati Stati membri,
ma ci si concentra piuttosto sull'analisi delle varie impostazioni adottate dagli Stati membri
nei loro piani d'azione nazionali contro la povertà e l'emarginazione sociale (PAN/incl) in
risposta agli obiettivi comuni in materia di povertà e di emarginazione sociale concordati
dall'UE a Nizza nel dicembre 2000. Si esaminano i PAN/incl degli Stati membri
concentrandosi sulla qualità dell'analisi, sulla chiarezza degli obiettivi e sulla misura in cui
esiste un approccio strategico e integrato. In tal modo si dimostra l'impegno di tutti gli Stati
membri ad utilizzare il nuovo processo di inclusione sociale per promuovere gli sforzi volti a
risolvere il problema della povertà e dell'emarginazione sociale.
Nella relazione è descritta un'ampia gamma di strategie e di iniziative già in atto o proposte
negli Stati membri. In futuro esse serviranno da base per la cooperazione e lo scambio di
lezioni tra gli Stati membri. Non è stato, tuttavia, possibile individuare esempi di buone
pratiche in quanto, al momento, le strategie ed i programmi negli Stati membri non sono
generalmente soggetti ad una valutazione rigorosa. Nella relazione si conclude pertanto che
una sfida importante per la prossima fase del processo d'integrazione sociale sarà
rappresentata dall'introduzione di un'analisi più accurata dell'efficacia costi-benefici, nonché
dell'efficienza delle politiche volte a risolvere il problema della povertà e dell'integrazione
sociale.
Il nuovo impegno - Ai Consigli europei di Lisbona (marzo 2000), Nizza (dicembre 2000) e
Stoccolma (Giugno 2001), gli Stati membri si sono impegnati a promuovere una crescita
economica sostenibile e un'occupazione di qualità che possa ridurre i rischi di povertà e di
emarginazione sociale, nonché rafforzare la coesione sociale nell'Unione nel periodo
2001-2010. A sostegno di tale impegno, il Consiglio ha sviluppato obiettivi comuni nella lotta
contro la povertà e l'emarginazione sociale ed ha convenuto che tali obiettivi siano portati
5
avanti dagli Stati membri a partire dall'anno 2001 nel contesto di Piani d'azione nazionali
contro la povertà e l'emarginazione sociale (PAN/incl). Il Consiglio ha inoltre istituito un
nuovo metodo di coordinamento aperto che incoraggia gli Stati membri a lavorare insieme per
migliorare gli effetti sull'integrazione sociale delle strategie in campi quali la protezione
sociale, l'occupazione, la sanità, gli alloggi e l'istruzione. I PAN/incl e lo sviluppo di
indicatori comparabili forniscono il quadro per promuovere lo scambio di buone pratiche e
dell'apprendimento reciproco a livello comunitario. A partire dal 2002 tale strategia sarà
sostenuta da un programma quinquennale d'azione comunitaria in materia di integrazione
sociale.
Il contesto complessivo - Il nuovo metodo di coordinamento aperto deve contribuire a una
migliore integrazione degli obiettivi sociali nei processi già esistenti verso il conseguimento
dell'ambizioso obiettivo strategico per l'Unione definito a Lisbona. In particolare, esso deve
contribuire a garantire un'interazione positiva e dinamica delle strategie in campo economico,
occupazione e sociale e a mobilitare tutti gli attori al fine di conseguire tale obiettivo
strategico. La presente relazione è perfettamente coerente con le finalità dell'Agenda sociale
europea concordata a Nizza, nella misura in cui riconosce il doppio ruolo della strategia
sociale: quello di fattore produttore e quello di strumento chiave volto a ridurre le
diseguaglianze e a promuovere la coesione sociale. In tal senso essa pone l'accento sul ruolo
chiave della partecipazione all'occupazione, in particolare da parte dei gruppi in essa
sottorappresentati o svantaggiati, in linea con gli obiettivi della strategia europea per
l'occupazione. La relazione tiene inoltre conto di quanto conseguito dal modello sociale
europeo, caratterizzato da sistemi che offrono un elevato livello di protezione sociale,
dall'importanza del dialogo sociale e dai servizi di interesse generale che coprono attività
vitali per la coesione sociale, riflettendo al tempo stesso la diversità dei pareri e delle
condizioni degli Stati membri.
Adempiere l'impegno - Tutti gli Stati membri hanno dimostrato il loro impegno ad attuare il
metodo di coordinamento aperto completando, entro giugno 2001, i piani nazionali che
contengono le priorità nella lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale per il prossimo
biennio e comprendono una descrizione più o meno dettagliata delle misure strategiche attuate
o previste al fine di conseguire gli obiettivi comuni dell'UE. La maggior parte dei piani
contiene inoltre esempi di buone pratiche. I PAN/incl rappresentano un'abbondante fonte di
informazioni a partire dalle quali la Commissione e gli Stati membri possono ulteriormente
sviluppare un processo di scambio di buone pratiche in grado di condurre a strategie più
efficaci all'interno degli Stati membri. Tale processo dovrà essere approfondito in futuro
attraverso una valutazione più estesa delle strategie nazionali, comprese le loro conseguenze
sulle finanze pubbliche, e attraverso lo sviluppo di un insieme completo di indicatori e metodi
a livello nazionale e dell'UE.
Il quadro complessivo - Le prove derivanti dai PAN/incl confermano che affrontare la povertà
e l'emarginazione sociale resta una sfida importante per l'Unione europea. Tra il 1995 e il
2000 gli effetti di tendenze economiche e occupazionali favorevoli hanno contribuito a
stabilizzare la situazione che si è deteriorata in numerosi Stati membri con la recessione
economica della metà degli anni '90. È, tuttavia, chiaro dall'analisi fornita dagli Stati membri
e dagli indicatori dell'UE che il numero di persone affette da una grave emarginazione e dal
rischio di povertà resta eccessivamente elevato. I dati più recenti disponibili in materia di
reddito negli Stati membri, pur non rappresentando pienamente la complessità e le numerose
dimensioni dei fenomeni della povertà e dell'emarginazione sociale, mostrano che nel 1997 il
18% della popolazione dell'UE, vale a dire oltre 60 milioni di persone, viveva in famiglie
nelle quali il reddito era inferiore al 60% del reddito mediano nazionale equivalente e che
6
circa la metà di queste persone aveva vissuto al di sotto di questa soglia di povertà relativa per
tre anni consecutivi.
I fattori di rischio - Nei PAN/incl è stato individuato un numero di fattori che contribuiscono
in modo significativo all'aumento del rischio di povertà e di emarginazione sociale per le
persone. La disoccupazione, in particolare quando a lungo termine, è di gran lunga il fattore
più citato. Altri fattori importanti sono il basso reddito, l'occupazione di scarsa qualità, la
mancanza di alloggio, i problemi di salute, l'immigrazione, le qualifiche professionali scarse e
l'abbandono precoce dell'istruzione scolastica, le diseguaglianze fra i sessi, la discriminazione
e il razzismo, le disabilità, la vecchiaia, le crisi familiari, l'abuso di droghe, l'alcolismo e la
vita in una zona caratterizzata da un cumulo di svantaggi. Taluni Stati membri hanno
sottolineato il modo in cui tali fattori interagiscono e si accumulano nel tempo evidenziando
la necessità di spezzare il circolo della povertà e di impedire la povertà ereditaria.
Le modifiche strutturali - Svariati PAN/incl individuano un certo numero di cambiamenti
strutturali che si verificano nell'UE e che possono condurre a nuovi rischi di povertà e di
emarginazione sociale per gruppi particolarmente vulnerabili, a meno che non si sviluppino
risposte strategiche adeguate. Tali modifiche comprendono: importanti cambiamenti
strutturali nel mercato del lavoro derivanti da un periodo di cambiamento economico e
globalizzazione particolarmente rapidi; la vertiginosa crescita della società basata sulla
conoscenza e delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione; il numero sempre
maggiore di persone che vive più a lungo associato al calo dei tassi di natalità che ha prodotto
un aumento degli indici di dipendenza; una crescente tendenza verso la diversità etnica,
culturale e religiosa alimentata dalle migrazioni internazionali e da una maggiore mobilità
all'interno dell'Unione; l'aumento dell'accesso delle donne al mercato del lavoro e le
modifiche nelle strutture familiari.
Le sfide - La sfida globale per le strategie pubbliche che emerge dai PAN/incl consiste nel
garantire che i meccanismi principali che distribuiscono opportunità e risorse, vale a dire il
mercato del lavoro, il sistema fiscale, i sistemi che offrono protezione sociale, istruzione,
alloggio, sanità e altri servizi, acquisiscano un grado di universalità sufficiente a rispondere
alle esigenze di coloro che sono a rischio di povertà e emarginazione sociale e consentire loro
di accedere ai diritti fondamentali. È pertanto incoraggiante che i PAN/incl mettano in luce
tale necessità e confermino l'impegno degli Stati membri di migliorare le loro politiche
occupazionali e di modernizzare ulteriormente i sistemi di protezione sociale, nonché altri
sistemi, quale l'istruzione, la sanità e gli alloggi per renderli più aderenti alle esigenze dei
singoli e più pronti ad affrontare i tradizionali e nuovi rischi di povertà e emarginazione
sociale. Mentre la portata e l'intensità dei problemi differiscono significativamente da uno
Stato membro all'altro, è possibile individuare otto sfide cruciali che si presentano, pur in
misura variabile, nella maggior parte degli Stati membri. Esse sono: sviluppare un mercato
del lavoro capace d'integrazione e promuovere l'occupazione come diritto e opportunità per
tutti; garantire un reddito adeguato e risorse per vivere in modo dignitoso; combattere lo
svantaggio educativo; preservare la solidarietà familiare e tutelare i diritti dei figli; garantire
una buona sistemazione per tutti; garantire un accesso paritario e investire in servizi di alta
qualità (salute, trasporti, servizi sociali, assistenza, cultura, tempo libero, assistenza giuridica);
migliorare l'erogazione dei servizi; e riqualificare le aree caratterizzate da un cumulo di
svantaggi.
Punti di partenza differenti - I PAN/incl mettono in rilievo i sistemi di politica sociale
estremamente differenziati presenti negli Stati membri. Gli Stati membri che vantano i sistemi
assistenziali più avanzati e i livelli pro capite di spesa sociale più elevati tendono ad avere più
successo nel garantire l'accesso alle esigenze di base e nel mantenere il numero di persone a
7
rischio di povertà ben al di sotto della media dell'UE. Non sorprende pertanto che tali sistemi
di politica sociale estremamente differenziati combinati con livelli diversificati di povertà
hanno condotto gli Stati membri ad adottare nei PAN/incl approcci completamente differenti
per affrontare la povertà e l'emarginazione sociale. Alcuni hanno colto l'occasione per
ripensare l'approccio strategico teso a fronteggiare la povertà e l'emarginazione sociale,
compreso il coordinamento tra livelli differenti di formulazione e attuazione delle politiche.
Altri, in particolare gli Stati che vantano i sistemi assistenziali più sviluppati e nei quali la
povertà e l'emarginazione sociale tendono ad essere limitati a taluni fattori di rischio
particolarmente specifici, hanno dato per scontato il contributo chiave apportato dai loro
sistemi universali e si sono concentrati ad mettere in luce misure nuove e più specifiche nei
loro PAN/incl. Un altro fattore che ha influenzato l'impostazione adottata dagli Stati membri
nei PAN/incl è stata la struttura politica del paese ed il modo in cui le responsabilità nella
lotta contro l'emarginazione sociale sono distribuite tra le autorità centrali, regionali e locali.
A prescindere dalle variazioni i tale proposito, tuttavia, la maggior parte degli Stati membri ha
riconosciuto la necessità di completare i piani nazionali con strategie integrate a livello
regionale e locale.
Approccio strategico e integrato - Sebbene tutti gli Stati membri abbiano rispettato l'impegno
concordato a Nizza, esistono differenze per quanto riguarda la misura in cui i PAN/incl
forniscono un'analisi completa dei rischi strutturali e delle sfide chiave, collocano le loro
strategie in una prospettiva a lungo termine e si evolvono da un'impostazione esclusivamente
settoriale e rivolta a gruppi di destinatari verso una strategia più integrata. Solo pochi hanno
superato le semplici aspirazioni generiche e si sono dati obiettivi specifici e quantificati che
fungono da base per misurare i progressi compiuti. Nella maggior parte dei PAN/incl le
questioni legate ai sessi hanno scarsa visibilità e sono citate di rado, sebbene l'impegno da
parte di alcuni Stati di migliorare l'integrazione fra i sessi nel prossimo biennio è bene accetto.
In larga misura, la differente enfasi posta su tali aspetti nei vari PAN/incl riflette i diversi
punti di partenza menzionati in precedenza.
Ambito di innovazione - In termini di azioni e di strategie specifiche la maggior parte degli
Stati membri ha concentrato i propri sforzi nel migliorare il coordinamento, affinare e
combinare le strategie e le misure esistenti e nel promuovere partenariati, anziché avviare
impostazioni strategiche nuove o particolarmente innovative. Il tempo relativamente breve a
disposizione per sviluppare i primi PAN/incl ha condotto la maggior parte degli Stati membri
a limitare le misure strategiche ai quadri di riferimento di bilancio e giuridici esistenti e la
maggior parte degli Stati non ha specificato alcuna stima dei costi. Per tale motivo, sebbene la
maggior parte dei PAN/incl 2001 rappresenti un importante punto di partenza nel processo,
negli anni a venire saranno necessari ulteriore sforzi strategici al fine di assicurare
ripercussioni decisive sulla povertà e l'emarginazione sociale.
Interazione con la strategia per l'occupazione - La maggior parte degli Stati membri
evidenzia come la partecipazione all'occupazione sia la migliore salvaguardia contro la
povertà e l'emarginazione sociale. Ciò riflette adeguatamente il rilievo dato all'occupazione
dal Consiglio europeo di Nizza. Sono stati stabiliti collegamenti bidirezionali tra i PAN/incl e
i PAN/occupazione. Da un lato, gli Stati membri riconoscono il ruolo cruciale svolto dagli
orientamenti per l'occupazione nella lotta contro l'emarginazione migliorando l'occupabilità e
creando nuove opportunità di occupazione, condizioni fondamentali per rendere i mercati del
lavoro più capaci di integrazione. Allo stesso tempo, la strategia per l'occupazione è rivolta
principalmente all'incremento dei tassi di occupazione, nel modo più efficace possibile, verso
gli obiettivi fissati a Lisbona e Stoccolma. D'altro lato, concentrandosi su azioni che
agevoleranno la partecipazione all'occupazione per i singoli, i gruppi e le comunità più
lontane dal mercato del lavoro, i PAN/incl possono apportare un contributo significativo
8
all'accrescimento dei tassi di occupazione. La tendenza verso strategie più attive e preventive
nella maggior parte dei PAN/incl riflette le esperienze acquisite grazie al processo di
Lussemburgo.
Progettazione delle politiche - Attraverso i diversi filoni rivolti agli obiettivi comuni dell'UE,
dai PAN/incl emergono tre strategie generali e complementari. La prima strategia riguarda il
miglioramento dei livelli di adeguatezza, accesso e abbordabilità delle politiche e dei servizi
al fine di migliorarne la copertura e l'efficacia (vale a dire, promozione dell'universalità). Il
secondo approccio consiste nel cercare di risolvere gli svantaggi specifici che possono essere
superati attraverso l'uso di politiche adeguate (ad esempio, promuovendo la parità di
condizioni). La terza strategia consiste nel compensare gli svantaggi che possono essere
superati solo in modo parziale o per nulla (vale a dire, garantire la solidarietà).
Realizzazione delle politiche - Una preoccupazione chiave in tutti i PAN/incl riguarda non
solo la progettazione di politiche più efficaci, ma anche il miglioramento della loro
realizzazione per rendere i servizi più inclusivi e meglio integrati, concentrandosi
maggiormente sulle esigenze e le condizioni degli utenti. Sulla base dei PAN/incl è possibile
cominciare ad individuare alcuni elementi di pratiche migliori che comprendono l'ideazione e
la realizzazione di politiche quanto più prossime possibile alla gente; garantire che i servizi
siano realizzati in modo integrato ed olistico; assicurare un processo decisionale trasparente e
giustificabile; rendere i servizi più fruibili, reattivi ed efficienti; promuovere il partenariato tra
attori differenti; sottolineare l'eguaglianza, i diritti e la non discriminazione; promuovere la
partecipazione delle persone colpite dalla povertà e dall'emarginazione sociale; porre in
rilievo l'autonomia e la capacità di contare su sé stessi degli utenti dei servizi e mettere
l'accento su un processo di miglioramento continuo e sulla sostenibilità dei servizi.
Mobilitazione delle principali parti interessate - La maggior parte degli Stati membri
riconosce la necessità di mobilitare e coinvolgere nell'attuazione dei propri PAN/incl le
principali parti interessate, compresi coloro che sono colpiti dalla povertà e
dall'emarginazione sociale. La maggior parte di essi ha consultato le ONG e le parti sociali
durante la preparazione dei PAN/incl. In parte a causa del limitato tempo a disposizione,
tuttavia, in molti casi la portata e l'impatto di tale consultazione sembra essere stata limitata.
Per il futuro, una sfida chiave consisterà nello sviluppare meccanismi efficaci per il
coinvolgimento continuo delle parti interessate nell'attuazione e nel monitoraggio dei piani
nazionali. Taluni Stati membri hanno segnalato consultazioni e meccanismi di interazioni con
le parti interessate che li aiuteranno a conseguire tale obiettivo.
Indicatori comuni - La prima tornata dei PAN/incl dimostra che siamo ancora lontani dal
conseguire un'impostazione comune agli indicatori sociali che consenta di confrontare gli esiti
delle politiche e che possa contribuire all'individuazione delle buone pratiche. Sono necessari
sforzi per migliorare tale situazione, sia a livello nazionale che a livello dell'UE. Nella
maggior parte dei PAN/incl si fa ancora uso di definizioni nazionali nella misura della povertà
e dei livelli di inadeguatezza nell'accesso agli alloggi, alle cure sanitarie o all'istruzione e solo
pochi Stati fanno un uso corretto degli indicatori strategici nei loro PAN/incl. Ciò conferisce
un carattere d'urgenza agli sforzi in atto volti allo sviluppo di un gruppo di indicatori comuni
circa la povertà e l'integrazione sociale sui quali sia possibile raggiungere un accordo al
Consiglio europeo entro la fine del 2001, nonché sottolinea la necessità di migliorare la
raccolta di dati comparabili negli Stati membri.
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INTRODUZIONE
La presente relazione è volta ad individuare le buone pratiche e gli approcci innovativi di
interesse comune per gli Stati membri risultanti dai piani d'azione nazionali contro la povertà
e l'emarginazione sociale (PAN/incl) in ossequio al mandato ricevuto dal Consiglio europeo
di Nizza. È presentata come il progetto di relazione congiunta sull'integrazione sociale che il
Consiglio preparerà insieme alla Commissione per il Consiglio europeo di Laeken.
L'adozione della presente relazione è di per se stessa un importante risultato: per la prima
volta in assoluto, un unico documento politico valuta le sfide comuni da affrontare per
prevenire ed eliminare la povertà e l'emarginazione sociale e per promuovere l'integrazione
sociale a livello dell'UE. Esso riunisce le strategie e i principali provvedimenti in atto o
previsti da tutti gli Stati membri dell'Unione per combattere la povertà e l'emarginazione
sociale1. Si tratta di un passo fondamentale verso il rafforzamento della cooperazione in
questo settore, al fine di promuovere l'apprendimento reciproco e la mobilitazione a livello
europeo a favore di una maggiore integrazione sociale, nel rispetto delle competenze
fondamentali degli Stati membri per quanto riguarda la formulazione e attuazione delle
politiche.
In seguito all'inserimento, conformemente agli articoli 136 e 137 CE da parte del trattato di
Amsterdam, della lotta contro l'emarginazione fra i settori di attività in campo sociale, il
Consiglio europeo di Lisbona ha convenuto sulla necessità di adottare provvedimenti volti a
ottenere effetti incisivi dal punto di vista dell'eliminazione della povertà entro il 2010. Il
Consiglio ha anche deciso che le politiche degli Stati membri per la lotta all'emarginazione
sociale debbano essere basate su un metodo di coordinamento aperto che combini gli obiettivi
comuni, i piani d'azione nazionali e un programma presentato dalla Commissione per
incoraggiare la cooperazione in questo campo.
Il nuovo metodo di coordinamento aperto dovrebbe contribuire a una migliore integrazione
degli obiettivi sociali nei processi già in atto per il conseguimento dell'ambizioso obiettivi
strategico dell'Unione, definito a Lisbona "di diventare l'economia basata sulla conoscenza
più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica
sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale". In
particolare, dovrebbe contribuire a garantire un'interazione positiva e dinamica delle strategie
di carattere economico, occupazionale e sociale, nonché a mobilitare tutti gli attori per
conseguire un tale obiettivo strategico. La presente relazione è perfettamente coerente con gli
obiettivi dell'agenda sociale europea definita a Nizza, nella misura in cui riconosce il duplice
ruolo della politica sociale, come fattore produttivo e come strumento chiave per ridurre le
diseguaglianze e promuovere la coesione sociale. In questo senso, pone correttamente
l'accento sul ruolo chiave della partecipazione all'occupazione, in particolare da parte dei
gruppi in essa meno rappresentati o svantaggiati, in linea con gli obiettivi della strategia
europea per l'occupazione. La relazione prende inoltre in dovuta considerazione i risultati
conseguiti dal modello sociale europeo, caratterizzato da sistemi che offrono un elevato
livello di protezione sociale, dall'importanza del dialogo sociale e dai servizi di interesse
1
Nella presente relazione i termini "povertà" e "emarginazione sociale" si riferiscono ai casi in cui alle
persone è impedita la piena partecipazione alla vita economica, sociale e civile e/o quando il loro
accesso al reddito e ad altre fonti (personali, familiari, sociali e culturali) è talmente insufficiente da
escluderle da uno standard e da una qualità di vita considerate accettabili dalla società nella quale
vivono. In tali situazioni spesso le persone non sono in grado di beneficiare pienamente dei loro diritti
fondamentali.
10
generale che coprono attività vitali per la coesione sociale riflettendo, al tempo stesso, la
diversità dei pareri e delle condizioni degli Stati membri.
Viste le numerose interazioni con altri processi di coordinamento delle politiche in atto, è
necessario garantire la coerenza con gli orientamenti per l'occupazione, da un alto, e con gli
indirizzi di massima per le politiche economiche, dall'altro, per evitare sovrapposizioni e
conflitti negli obiettivi. Nella relazione di sintesi presentata al Consiglio europeo di
Stoccolma, la Commissione ha iniziato a tradurre la nuova visione strategica dell'Unione in
una valutazione integrata delle strategie e dei risultati in quattro settori cardinali: la riforma
economica, la società dell'informazione, il mercato interno e la coesione sociale. La presente
relazione è volta a mettere in luce il ruolo della politica sociale e di altre aree strategiche
altrettanto importanti per la coesione sociale (istruzione, alloggi, sanità) nella relazione di
sintesi che prossimamente la Commissione preparerà per il Consiglio europeo della primavera
del 2002.
A Nizza, tutti gli Stati membri si sono impegnati a elaborare le proprie priorità politiche nella
lotta alla povertà e all'emarginazione sociale nel quadro di quattro obiettivi concordati:
(1)
facilitare la partecipazione al mondo del lavoro e l'accesso per tutti a risorse, diritti,
beni e servizi;
(2)
prevenire i rischi di emarginazione;
(3)
aiutare i più deboli;
(4)
mobilitare tutti i soggetti competenti.
Gli Stati membri hanno anche sottolineato l'importanza dell'integrazione orizzontale
(mainstreaming) della parità uomo-donna in tutte le azioni miranti a conseguire tali obiettivi.
I PAN/incl che stabiliscono gli obiettivi strategici e le misure volte a realizzarli sono stati
preparati fra gennaio e maggio del 2001. La Commissione ha svolto un ruolo attivo nel
sostenere il lavoro preparatorio degli Stati membri, proponendo una linea comune e una
tabella di marcia per i PAN/incl, adottati poi dal comitato per la protezione sociale. Inoltre, la
Commissione ha proposto e partecipato attivamente a una serie di seminari bilaterali con tutti
gli Stati membri, per presentare la nuova strategia dell'UE e discutere le priorità strategiche di
ciascun paese in preparazione ai PAN/incl. Oltre alle autorità responsabili del coordinamento
dei piani, hanno partecipato in diversi modi ai seminari numerosi altri settori statali, nonché i
rappresentanti delle autorità regionali e locali, di organizzazioni non governative e delle parti
sociali.
Il quadro complessivo che emerge dai 15 PAN/incl conferma che la lotta alla povertà e
all'emarginazione sociale resta una sfida importante aperta di fronte all'Unione europea. Se gli
Stati membri vogliono raggiungere l'obiettivo di costruire società capaci di integrazione,
occorre allora che si compiano netti miglioramenti nella distribuzione delle risorse e delle
opportunità all'interno della società, in modo da garantire l'integrazione sociale e la
partecipazione a tutti i cittadini, i quali devono anche poter godere dei propri diritti
fondamentali. Tuttavia, la portata dell'impegno varia sensibilmente fra gli Stati membri e al
loro interno. I sistemi di politica sociale, molto differenti fra loro, sono all'origine di un
ricorso ad approcci molto differenti per quanto riguarda il processo di formazione dei
PAN/incl: alcuni Stati membri hanno visto nei PAN/incl l'opportunità di ripensare o
migliorare drasticamente la propria impostazione di lotta alla povertà e all'emarginazione
sociale mentre altri, in particolare quelli coi sistemi sociali più avanzati, hanno dato per
11
acquisito il contributo dei propri sistemi universali alla prevenzione della povertà e
dell'emarginazione sociale, concentrando l'attenzione dei PAN/incl su nuove e più specifiche
misure.
I PAN/incl sottolineano la necessità di potenziare le politiche occupazionali e di modernizzare
ulteriormente i regimi di protezione sociale e altri sistemi, come quello educativo e quello
degli alloggi, per renderli più reattivi alle esigenze individuali e capaci di affrontare i rischi
tradizionali e nuovi di povertà ed emarginazione sociale, e confermano l'impegno degli Stati
membri in questo senso. In proposito, una sfida fondamentale consiste nel far sì che alle
politiche in questi settori sia dato un valore uguale a quello attribuito alle politiche
economiche e occupazionali. La lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale dev'essere
sottoposta a un'adeguata integrazione orizzontale che attraversi il vasto spettro dei suddetti
settori di attività, fra i quali è necessario si sviluppino reali sinergie. Molti Stati membri
riconoscono anche che il quadro non è statico e che occorre tenere conto dei rapidi mutamenti
strutturali che interessano tutti i paesi se si vuole impedire l'affermarsi di nuove forme di
emarginazione sociale o un intensificarsi di quelle già esistenti.
Tutti gli Stati membri sono impegnati nel nuovo processo dell'UE mirante al coordinamento
delle politiche contro la povertà e l'emarginazione sociale: senza eccezioni, i PAN/incl fissano
le priorità degli Stati membri nella lotta contro questi fenomeni per un periodo di due anni,
tenendo conto dei quattro obiettivi comuni stabiliti dal Consiglio europeo di Nizza. Tutti i
PAN/incl comprendono una descrizione più o meno dettagliata delle misure in atto o previste
al fine di conseguire i suddetti obiettivi, e la maggior parte di essi contiene esempi di buone
pratiche volti a facilitarne l'identificazione. Tuttavia, un certo numero di Stati membri segnala
che il tempo dedicato alla preparazione dei piani è risultato troppo ridotto perché fosse
possibile considerare nuove importanti iniziative e nuovi approcci innovativi. Per
conseguenza, la maggior parte dei PAN/incl tende a concentrarsi sui provvedimenti e sui
programmi esistenti, anziché definire nuovi approcci strategici.
Per lo più, i PAN/incl del 2001 si concentrano in misura relativamente minore sulle
ripercussioni sulle finanze pubbliche delle iniziative proposte. Ovviamente le iniziative
esistenti saranno state stimate e contabilizzate, ma in termini di progettazione della futura
strategia per la promozione dell'integrazione è fondamentale essere consapevoli delle
limitazioni finanziarie. Gli impegni ad aumentare gli investimenti nell'istruzione, a migliorare
l'adeguatezza della protezione sociale o ad estendere iniziative di occupabilità possono
comportare costi significativi e dovranno essere pertanto visti nel contesto degli impegni
nazionali di bilancio nonché nel quadro degli indirizzi di massima delle politiche economiche
e del patto di stabilità e di crescita. In modo analogo, è necessario prendere in considerazioni
le restrizioni normative. Ad esempio, le misure che possono influenzare i costi del lavoro o gli
incentivi alla partecipazione nel mercato del lavoro dovranno essere coerenti con gli IMPE e
gli orientamenti per l'occupazione.
Le prossime fasi del metodo di coordinamento aperto saranno:
–
Fase 1 (ott. - dic. 2001): l'analisi dei PAN/incl da parte della Commissione è
affiancata dagli Stati membri in seno al comitato per la protezione sociale e poi in
seno al Consiglio Affari sociali; è prevista la partecipazione del Parlamento europeo
al dibattito. Si procederà poi alla presentazione di una relazione comune al Consiglio
europeo di Laeken-Bruxelles, che dovrà definire le priorità e le impostazioni per gli
sforzi e la cooperazione a livello comunitario durante l'attuazione dei primi
PAN/incl;
12
–
Fase 2 (gennaio - maggio 2002): l'attenzione si concentrerà sull'organizzazione di
un processo di apprendimento reciproco, sostenuto dal nuovo programma d'azione
comunitaria il cui avvio è previsto per il gennaio 2002, nonché il gruppo di indicatori
sull'integrazione sociale concordati che il Consiglio dovrebbe approvare entro la fine
del 2001;
–
Fase 3 (restante parte del 2002): si terrà un dialogo fra Stati membri e
Commissione in seno al comitato per la protezione sociale, sulla base delle
esperienze raccolte nel primo anno di attuazione. L'obiettivo è quello di trarre
conclusioni verso la fine del 2002, in modo da rendere possibile, nella corsa verso la
seconda ondata di PAN/incl, consolidare gli obiettivi e rafforzare la cooperazione.
Il Consiglio europeo di Göteborg ha invitato i paesi candidati a recepire gli obiettivi
economici, sociali e ambientali dell'Unione nelle rispettive politiche nazionali. La promozione
dell'integrazione sociale è uno di questi obiettivi, e la Commissione incoraggia i paesi
candidati a fare uso, a tale scopo, delle esperienze degli Stati membri presentate nella presente
relazione.
1.
PRINCIPALI TENDENZE E SFIDE
Principali tendenze
Nel corso degli ultimissimi anni, l'UE ha attraversato un periodo di crescita economica
sostenuta, accompagnato da una creazione di nuovi posti di lavoro significativa e da una
marcata riduzione della disoccupazione. Fra il 1995 e il 2000, i 15 Stati membri hanno
registrato un tasso medio di crescita del PIL pari al 2,6% che, insieme a un'impostazione delle
politiche più favorevole all'occupazione, ha consentito di creare più di 10 milioni netti di posti
di lavoro e di ottenere un tasso medio di crescita dell'occupazione dell'1,3% all'anno. Nello
stesso periodo, il tasso di occupazione complessivo è salito dal 60 al 63,3% e, per quanto
riguarda le donne, l'aumento è stato ancora più rapido: dal 49,7% al 54%. La disoccupazione è
ancora elevata, dal momento che colpisce ancora 14,5 milioni di persone in tutta l'Unione, ma
il tasso è sceso costantemente da quasi l'11% del periodo 1995-97 ad oltre l'8% del 2000. In
risposta a un'impostazione più attiva della politica relativa al mercato del lavoro, la
disoccupazione di lunga durata ha avuto un calo ancora più veloce: dal 49 al 44% della
disoccupazione complessiva (tabella 10).
Contrariamente alla constatazione generale per cui la situazione economica e occupazionale è
migliorata, la percezione dell'andamento della povertà e dell'emarginazione sociale è alquanto
variabile da uno Stato membro all'altro: mentre alcuni ammettono un peggioramento della
situazione o almeno l'assenza di mutamenti significativi per quanto riguarda l'ultima parte
degli anni Novanta, altri paesi segnalano un miglioramento, dovuto essenzialmente al calo
della disoccupazione. In molti Stati membri, la rinnovata crescita economica e i maggiori
livelli di occupazione hanno aiutato a stabilizzare in larga misura, ma sempre a un livello
troppo alto, la situazione della povertà e dell'emarginazione sociale, che si era deteriorata con
la recessione della metà degli anni Novanta. Tuttavia, la mancanza di un quadro analitico
comunemente accettato rende difficile formulare conclusioni definitive.
Le attuali lacune nella copertura statistica, compresa la misurazione dei mutamenti nel corso
del tempo, aggravano le difficoltà incontrate nel tracciare un quadro completo delle
evoluzioni recenti. L'ultimo anno per il quale sono noti dati sui redditi in vari Stati membri
(ma non per tutti) è il 1997, quando il tasso di povertà relativa, definito come la percentuale di
individui che vivono in famiglie dal reddito inferiore al 60% del reddito mediano nazionale
13
reso equivalente, era al 18%2, all'incirca lo stesso livello del 1995: si tratta di più di 60 milioni
di persone nell'UE, circa la metà delle quali ha vissuto costantemente sotto la soglia di povertà
relativa per tre anni consecutivi (1995-1997).
Il tasso di povertà relativa è anche utile come indicatore dell'incidenza complessiva del
sistema di protezione sociale sulla distribuzione dei redditi: la povertà relativa avrebbe colpito
il 26% della popolazione dell'UE se i trasferimenti sociali diversi dalle pensioni di anzianità
non fossero stati contati come parte dei redditi, e il 41% se non si fossero considerate neanche
le pensioni di anzianità.
Sebbene i divari complessivi tra i sessi nei tassi di povertà relativa siano contenuti3, il divario
è particolarmente significativo per taluni gruppi: persone che vivono sole, in particolare
donne anziane (il tasso di povertà relativo per gli uomini anziani è del 15%, per le donne
anziane è del 22%) e per i genitori soli, in maggioranza donne (40%) (tabella 3a e 3c).
La povertà relativa per quanto riguarda i redditi era sensibilmente più alta fra i disoccupati, fra
particolari fasce di età quali i bambini e i giovani, e tra alcuni tipi di famiglie come quelle
monoparentali e quelle a prole numerosa. La linea di povertà relativa del 60% è utilizzata
nella presente relazione in quanto miglior indicatore attualmente disponibile per effettuare
paragoni in materia di povertà fra i vari paesi dell'UE, ma è generalmente ammesso che un
indicatore puramente monetario, per quanto importante, non può cogliere l'intera complessità
e il carattere pluridimensionale di povertà ed emarginazione sociale, di cui il reddito
costituisce solo una delle dimensioni. In tutta l'Unione, quantità significative di persone
risultano vivere in una situazione sfavorevole per quanto riguarda problemi finanziari,
esigenze di base, beni durevoli di consumo, condizioni abitative e di salute, contatti sociali e
soddisfazione complessiva4. Nell'Unione, una persona su sei (17%) incontrava un cumulo di
svantaggi relativi a due o addirittura a tutti e tre i settori seguenti: situazione finanziaria,
esigenze di base, alloggio.
Mentre gli appartenenti alle famiglie a basso reddito risultavano essere molto più spesso
svantaggiati in termini non monetari rispetto al resto della popolazione, il rapporto fra la
dimensione legata al reddito e quella non monetaria della povertà non è affatto semplice. Un
numero consistente di persone che vivono al di sopra della linea di povertà relativa possono
non essere in grado di soddisfare almeno una delle esigenze individuate come fondamentali.
D'altra parte, il livello di vita effettivo di coloro che si trovano sotto la linea di povertà relativa
è fortemente condizionato da fattori quali la proprietà della casa, le condizioni di salute, la
sicurezza del reddito da lavoro, la necessità di un'assistenza aggiuntiva per i familiari anziani
o disabili, ecc. Occorre anche tenere conto del fatto che le linee di povertà relativa sono
nazionali e presentano notevoli variazioni fra i diversi Stati membri: il valore monetario della
linea di povertà relativa oscilla fra gli 11.400 SPA (o 12.060 euro) del Lussemburgo5 e i 3.800
SPA6 (o 2.870 euro) del Portogallo.
2
3
4
5
6
Questa cifra si basa sui dati armonizzati del Panel europeo delle famiglie di Eurostat.
Il divario misurato tra i sessi nel basso reddito non corrisponde all'attuale percezione delle differenze tra
i sessi nell'esposizione alla povertà e all'emarginazione sociale. Ciò può essere parzialmente spiegato
dal fatto che i dati relativi al reddito sono raccolti a livello dei nuclei familiari basandosi sul
presupposto che esista un'equa distribuzione del reddito familiare fra tutti i membri adulti.
Per un'analisi dettagliata degli indicatori non monetari della povertà basata sul Panel europeo delle
famiglie 1996, cfr. European social statistics – Income, poverty and social exclusion, Eurostat 2000.
Tutti i dati per il Lussemburgo si riferiscono al 1996
SPA = Standard del potere d'acquisto. Una valuta figurativa che esclude l'influenza di differenze nei
livelli di prezzo tra i paesi; fonte: Eurostat
14
Può anche risultare utile esaminare la dispersione attorno alla soglia di povertà relativa del
60%: al riguardo vale la pena di notare che i dati per le persone al di sotto del 70%, del 50% e
del 40% del reddito mediano nazionale equivalente nel 1997 ammontavano rispettivamente al
25%, 12% e 7% per l'Unione nel suo complesso.
Vi è una correlazione abbastanza evidente fra la spesa per la protezione sociale e il livello di
povertà relativa (cfr. i grafici da 1 a 4 all'allegato statistico): gli Stati membri con i sistemi
sociali più avanzati e con alti livelli pro capite di spesa sociale (cioè ben al di sopra della
media UE, pari a 5 532 SPA nel 1998), vale a dire Lussemburgo, Danimarca, Paesi Bassi,
Svezia e Germania, sono in genere quelli che più riescono a garantire la soddisfazione delle
esigenze di base e a mantenere a livelli sensibilmente inferiori alla media europea la quantità
di persone che cadono sotto la linea di povertà relativa. In questi paesi, il problema della
povertà e dell'emarginazione sociale, pur importante, tende a ridursi ad alcuni fattori di rischio
molto specifici. I tassi più bassi di povertà relativa dell'UE nel 1997 erano quelli della
Danimarca (8%), della Finlandia (9%), del Lussemburgo7 e della Svezia (12%).
Viceversa, negli Stati membri con sistemi sociali meno evoluti e storicamente contraddistinti
da livelli più bassi di spesa per la protezione sociale e di investimento nei servizi pubblici, in
parte per conseguenza di un livello più basso di produttività del lavoro, la povertà e
l'emarginazione sociale rappresentano di solito un fenomeno più diffuso e fondamentale: in
tali paesi il tasso di povertà tende ad essere più elevato, in particolare in Portogallo (23%), nel
Regno Unito e in Grecia (22%)8 (si veda il grafico 1 nell'allegato 1) Inoltre, alcuni di questi
paesi stanno vivendo una rapida transizione da una società rurale ad una moderna e
incontrano forme di emarginazione sociale nuove che crescono accanto alle forme
tradizionali.
Le variazioni quantitative relativamente ampie misurate fra i paesi dell'UE per quanto
riguarda il rischio di povertà relativa riflettono i punti di partenza differenti dai quali i diversi
paesi hanno dovuto elaborare le proprie priorità strategiche per i PAN/incl.
Mutamenti strutturali fondamentali
I PAN/incl riportano quattro importanti mutamenti strutturali che stanno avendo luogo in tutta
l'UE e che probabilmente incideranno in modo significativo sugli sviluppi dei prossimi dieci
anni. In pratica tale mutamenti si rispecchiano in maggiore o minore misura nelle diverse
strategie proposte a seconda che gli Stati membri abbiano guardato al passato e al presente
oppure abbiano pensato al passaggio dal presente al futuro al momento di redigere i propri
piani. I suddetti mutamenti strutturali stanno creando opportunità di ampliamento e
rafforzamento della coesione sociale ma anche nuove pressioni e nuove sfide per i principali
sistemi di integrazione e in alcuni casi stanno ingenerando nuovi rischi di povertà e di
emarginazione sociale per le categorie più deboli. Si tratta di:
Mutamenti del mercato del lavoro: si registrano importanti mutamenti strutturali nel mercato
del lavoro, dovuti a un periodo di cambiamento economico molto rapido e alla
globalizzazione. Ne derivano nuove opportunità e nuovi rischi:
7
8
Tutti i dati per il Lussemburgo si riferiscono al 1996
Va osservato che questi dati non tengono pienamente conto dell'effetto livellatore che in molti Stati
membri potrebbe avere il diffuso fenomeno della proprietà dell'alloggio occupato e/o della percezione
di reddito in natura.
15
–
si registra una crescente domanda di nuove competenze e di livelli più elevati di
istruzione, il che può creare nuove opportunità di lavoro ma anche nuovi ostacoli per
coloro che non possiedono le capacità necessarie, con conseguente maggiore
insicurezza per quanti non sappiano adattarsi alle nuove esigenze;
–
si presentano anche nuove opportunità di lavoro nei servizi per le persone
scarsamente qualificate con conseguente aumento dei redditi per le famiglie, anche
se non si può escludere che tali impieghi siano precari e restino scarsamente
remunerati, soprattutto nel caso delle donne e dei giovani;
–
crescono poi le possibilità di lavoro a tempo parziale o di nuove forme di lavoro, con
conseguente maggiore flessibilità nel conciliare le responsabilità familiari e
lavorative e possibilità di arrivare a un'occupazione più stabile, ma non si può
escludere il rischio che i posti diventino più precari;
–
tali tendenze sono spesso accompagnate da un declino di alcune industrie tradizionali
e da un passaggio del benessere economico da alcune zone ad altre, con conseguente
emarginazione di alcune comunità e problemi di congestione in altre: questo
problema riceve particolare attenzione nei PAN/incl di Grecia, Portogallo, Irlanda,
Regno Unito e Finlandia, ed è evidente nelle differenze regionali all'interno di
Spagna, Italia e Germania.
Nel complesso, questi mutamenti strutturali dei mercati del lavoro, che spesso colpiscono
negativamente i più deboli nella società, sono stati identificati da tutti gli Stati membri.
eInclusion: la rapidissima crescita della società basata sulla conoscenza e delle tecnologie
dell'informazione e della comunicazione (TIC) sta causando mutamenti strutturali di grande
portata nella società, sia in termini economici e occupazionali sia in termini di relazione fra le
persone e all'interno delle comunità. Ne conseguono ad un tempo opportunità importanti e
rischi significativi: c'è di positivo che le TIC stanno creando nuove opportunità e modalità più
flessibili di lavoro in grado di facilitare la conciliazione tra lavoro e vita familiare e anche di
consentire una maggiore flessibilità quanto al luogo fisico dell'attività; esse inoltre possono
contribuire alla rinascita delle comunità isolate e marginali e possono essere utilizzate per
migliorare la qualità dei servizi pubblici fondamentali, accrescere l'accesso all'informazione e
ai diritti per tutti e rendere più facile la partecipazione per le persone con svantaggi
particolari, come le persone con disabilità e quelle sole e isolate. Dal punto di vista negativo
però, per quanti sono già esposti a un elevato rischio di emarginazione le TIC possono creare
un altro motivo di esclusione e aumentare il divario fra i ricchi e poveri in caso di accesso
ineguale a sfavore delle categorie più deboli e a basso reddito. La sfida che attende gli Stati
membri consiste nell'elaborare politiche coerenti e proattive per evitare che le TIC creino un
nuovo strato della società isolato e a bassa qualificazione. Occorre dunque investire per
garantire accesso, formazione e partecipazione uguali per tutti.
Nei PAN/incl, la questione eInclusion riceve la giusta attenzione da parte dei vari Stati
membri grazie a un'analisi ben sviluppata dei rischi e delle attuali disparità nazionali. La
portata dell'impegno non è però ben quantificata e in generale i piani non prevedono
opportuni indicatori.
Mutamenti demografici e crescente multietnicità: in tutta l'Europa sono in corso significativi
mutamenti demografici. La popolazione vive più lungo e conta pertanto un maggior numero
di anziani e anche di persone molto anziane, in maggioranza donne. Il fenomeno è
particolarmente sottolineato da alcuni Stati membri (Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Grecia,
16
Austria), ma è in crescita dappertutto. L'indice di dipendenza degli anziani, definito come la
percentuale di persone oltre i 65 anni rispetto alla popolazione in età da lavoro (20-64) è
aumentato dal 25 al 27% fra il 1995 il 2000, e si prevede che aumenterà ancora, per
raggiungere il 53% entro il 2050 (Fonte: Eurostat).
La riduzione dei tassi di natalità di molti paesi contribuisce a propria volta a un aumento
dell'indice di dipendenza, con conseguenze per la povertà e l'emarginazione sociale notevoli e
di vario tipo:
–
i sistemi fiscali e sociali incontrano difficoltà nel finanziare pensioni adeguate per
tutti gli anziani, in particolare per coloro, in maggioranza donne, la cui carriera
lavorativa non è stata sufficientemente lunga e/o continua per accumulare diritti
pensionistici soddisfacenti;
–
i servizi pubblici sono sottoposti a una forte pressione per soddisfare le necessità di
una popolazione che invecchia, fornire assistenza, sostegno e opportunità di piena
partecipazione alla società, nonché per soddisfare le crescenti esigenze di servizi
sanitari.
Molti Stati membri individuano nei propri PAN/incl una tendenza verso una crescente
diversità etnica, culturale e religiosa della società, alimentata dai flussi migratori
internazionali e da una maggiore mobilità all'interno dell'Unione, con importanti conseguenze
per tutte le politiche finalizzate a promuovere l'integrazione e a rafforzare la coesione sociale.
La Commissione di recente ha sottolineato quest'aspetto nella propria comunicazione in
materia di immigrazione (COM(2001)387), dove si legge che: "Non riuscire a costruire una
società all'insegna della tolleranza e della convivenza, nella quale le diverse minoranze
etniche possano vivere in armonia con la popolazione locale di cui sono una componente,
porterà a discriminazioni, all'esclusione sociale e all'aumento del razzismo e della xenofobia".
Mutamenti della struttura delle famiglie e dei ruoli di uomini e donne: oltre alla maggiore
assistenza richiesta dall'invecchiamento della popolazione, c'è un sempre più frequente
cambiamento delle famiglie dovuto al crescente tasso di rotture e alla tendenza verso la
deistituzionalizzazione della vita familiare9. Allo stesso tempo, è in notevole aumento
l'accesso al mercato del lavoro da parte delle donne, le stesse cui sono tradizionalmente stati
affidati, e spesso lo sono tuttora, gli oneri di fornire assistenza gratuita alle persone a carico
delle famiglie. L'interazione fra tutte queste tendenze solleva le questioni fondamentali della
conciliazione tra lavoro vita familiare e di un'assistenza adeguata ed economicamente
sostenibile per i familiari a carico.
Tutti gli Stati membri riconoscono questo assunto, con varie sfumature. L'aumentata
partecipazione delle donne al mercato del lavoro è considerata un fenomeno positivo per
quanto riguarda la promozione di una maggiore parità fra uomini e donne, l'aumento dei
redditi delle famiglie in modo da sottrarre queste ultime alla povertà e l'aumento delle
opportunità di un'attiva partecipazione alla vita sociale. La scommessa fondamentale è allora
quella di mettere in grado i sistemi e i servizi di assistere in modo nuovo i genitori che
combinano lavoro e responsabilità familiari e di garantire assistenza e sostegno adeguati ai
più deboli. Ciò è sottolineato in particolare da Grecia, Spagna, Italia e Portogallo, per i quali
la famiglia e la comunità sono tradizionalmente il principale aiuto contro la povertà e
l'emarginazione.
9
COM (2001) sulla situazione sociale nell'Unione europea.
17
Un altro aspetto dei mutamenti nella struttura familiare è il crescente numero delle famiglie
monoparentali: tali nuclei tendono a soffrire di livelli più elevati di povertà, come si vede dal
fatto che nel 1997 il 40% dei loro componenti si trovava sotto la linea di povertà relativa (la
stessa percentuale del 1995) (Tabella 3c). Questi rischi sono particolarmente acuti per le
donne, che rappresentano la stragrande maggioranza dei genitori soli, come risulta da vari
PAN/incl (Austria, Belgio, Francia, Germania, Spagna, Regno Unito). Tuttavia, si osserva che
un certo numero di paesi (in particolare Finlandia, Danimarca e Svezia) registrano livelli
molto più bassi di povertà relativa fra le famiglie monoparentali.
Principali fattori di rischio
I PAN/incl individuano chiaramente alcuni rischi od ostacoli ricorrenti che risultano fra i più
importanti fattori di limitazione dell'accesso ai principali sistemi in grado di agevolare
l'integrazione sociale. Tali rischi e ostacoli significano che alcune persone, gruppi e comunità
sono particolarmente in pericolo o vulnerabili rispetto alla povertà e all'emarginazione sociale
e sono esposti a difficoltà nell'adattamento ai mutamenti strutturali in corso. Essi inoltre
evidenziano la natura variegata del problema, dato che generalmente è una combinazione o un
accumulo di fattori a far cadere in situazione di povertà o emarginazione sociale i cittadini (sia
adulti che bambini). Se l'intensità dei rischi varia in modo significativo da uno Stato membro
all'altro, esiste però una percezione abbastanza omogenea dell'importanza dei seguenti rischi:
Dipendenza prolungata da un reddito basso o inadeguato: vari Stati membri sottolineano che,
maggiore è il periodo di tempo in cui una persona deve sopravvivere con un reddito molto
basso, maggiori saranno il grado di deprivazione e di esclusione dall'attività sociale, culturale
ed economica e il rischio di un estremo isolamento sociale. I dati del Panel europeo delle
famiglie relativi al 1997 sulle persone che vivono in uno stato di povertà permanente, vale a
dire coloro che hanno vissuto per tre o più anni in nuclei familiari con un reddito inferiore al
60% del reddito mediano nazionale equivalente, suggeriscono che il problema è
particolarmente acuto per il 15% della popolazione in Portogallo, per l'11% in Irlanda,
Francia e Grecia e per il 10% nel Regno Unito (Tabella 7). Anche il problema
dell'indebitamento associato al basso reddito figura in vari PAN/incl.
Disoccupazione di lunga durata: esiste un'evidente correlazione tra la disoccupazione di
lunga durata e i bassi redditi. In mancanza di un sostegno adeguato e tempestivo, le persone
rimaste disoccupate per un lungo periodo tendono a perdere le competenze e l'autostima
necessarie per riconquistare una posizione sul mercato del lavoro. Nei paesi con alti livelli di
disoccupazione di lunga durata, come la Spagna, la Grecia, l'Italia, la Germania, il Belgio e la
Francia, i cui tassi superano la media UE del 3,6% (2000) (Tabella 9), questo rischio è
considerato un fattore fondamentale per spiegare la povertà e l'emarginazione sociale. Tutti i
paesi però segnalano rischi di povertà ed emarginazione associati alla disoccupazione, in
particolare a quella di lunga durata.
Bassa qualità dell'impiego o mancanza di una carriera lavorativa: essere inseriti nel mondo
del lavoro è di gran lunga il modo più efficace di garantirsi dai rischi di povertà ed
emarginazione sociale, come risulta chiaramente dai dati del Panel europeo delle famiglie,
secondo i quali nel 1997 solo il 6% degli occupati dell'UE viveva sotto la linea di povertà
relativa, contro il 38% dei disoccupati e il 25% degli inattivi (Tabella 3b). Rimanere
intrappolati o addirittura al di fuori di posti di lavoro insicuri, scarsamente retribuiti, di bassa
qualità e spesso a tempo parziale può portare a una povertà persistente e a rapporti sociali e
culturali deboli nonché, in seguito, a pensioni insufficienti. Malgrado la percentuale di
"lavoratori poveri" (working poor) si sia mantenuta stabile nel periodo 1995-97, il fenomeno
18
si è fatto più evidente in alcuni Stati membri (Grecia e Portogallo, con un tasso di povertà
relativa per le persone che lavorano pari all'11%).
Inoltre, la mancanza di una carriera lavorativa può essere considerata un fortissimo fattore di
rischio soprattutto per le donne se combinata con una rottura del nucleo familiare e per le
donne anziane sole nei paesi in cui la pensione dipende principalmente dalla vita lavorativa.
Basso livello d'istruzione, analfabetismo: la mancanza di competenze e qualifiche di base è
uno dei principali ostacoli all'integrazione nella società, fenomeno ancora più acuto in una
società basata sulla conoscenza. Ne consegue un crescente pericolo di nuove spaccature
sociali fra chi possiede competenze e qualifiche e chi invece ne è sprovvisto. La maggior
parte degli Stati membri è ben consapevole di questo pericolo.
Se la completa incapacità di leggere e scrivere è stata in gran parte cancellata dall'Europa, con
l'eccezione di ridotti gruppi fra gli anziani, le minoranze etniche e gli immigrati, il fenomeno
dell'analfabetismo di ritorno è assai diffuso, come riconoscono numerosi Stati membri, in
particolare la Grecia, l'Irlanda, il Portogallo e i Paesi Bassi, che sottolineano le difficoltà
particolarmente acute incontrate dalle persone con problemi di analfabetismo nel partecipare
alla società e nell'inserirsi nel mercato del lavoro.
Molti Stati membri riconoscono che alcune categorie sono esposte a un rischio
particolarmente alto di svantaggio educativo. Ad esempio l'Austria, il Belgio, la Francia,
l'Italia, il Lussemburgo, il Portogallo, la Spagna e la Germania indicano nei giovani
scarsamente istruiti, in particolare al momento del passaggio dalla scuola al lavoro, un
importante gruppo a rischio di povertà. È incoraggiante che diversi Stati membri citino
espressamente la sfida di integrare i bambini con disabilità nel sistema educativo generale al
fine di contrastare l'elevatissimo rischio di svantaggio educativo e di emarginazione sociale.
Alcuni Stati membri, come i Paesi Bassi, trattano anche dei problemi degli anziani
scarsamente istruiti e delle difficoltà da loro affrontate nell'accedere al mercato del lavoro e
più in generale nel partecipare alla società. Molti Stati membri sottolineano il forte svantaggio
educativo di cui soffrono gli immigrati e le minoranze etniche, nonché le barriere linguistiche
incontrate da molti di essi.
Crescere in una famiglia vulnerabile: i bambini che crescono in famiglie colpite da divorzi,
situazioni monoparentali, povertà in presenza di prole numerosa, disoccupazione o violenza
domestica sono considerati più a rischio di povertà ed emarginazione sociale, come
dimostrano i dati del Panel europeo delle famiglie, secondo i quali i nuclei con due adulti e tre
o più figli e i nuclei con un solo genitore e almeno un figlio a carico presentano i più alti tassi
di povertà relativa registrati fra tutti i tipi di famiglie, rispettivamente il 35% nel 1996 e il
40% nel 1997 (Tabella 3c). Nella maggior parte degli Stati membri i bambini (0-15 anni) sono
esposti a un maggiore rischio di povertà relativa rispetto agli adulti: il loro tasso medio di
povertà relativa a livello UE ammontava al 25% nel 1997, contro il 13% degli adulti (25-49)
(Tabella 3a). Anche i giovani (16-24 anni) sono affetti da una forte vulnerabilità alla povertà:
il 23% vive infatti sotto la linea di povertà relativa. Molti indizi indicano che i bambini che
crescono in condizioni di povertà tendono a presentare risultati educativi più bassi, a essere
meno sani e a incontrare minori possibilità di partecipazione e di sviluppo sociale, ricreativo e
culturale, e si trovano esposti a un più forte rischio di essere coinvolti o colpiti da
comportamenti antisociali e abuso di sostanze stupefacenti. Alcuni PAN/incl, ad esempio
quelli presentati da Finlandia, Portogallo e Regno Unito, sottolineano con particolare forza
questo rischio.
19
Disabilità: la maggior parte degli Stati membri individua chiaramente nelle persone con
disabilità una categoria a rischio di emarginazione sociale. Questa valutazione è conforme alla
pubblica percezione sull'importanza della disabilità: il 97% dei cittadini dell'UE ritiene che
occorra fare di più per inserire meglio le persone con disabilità nella società10. Essa inoltre
collima coi dati del Panel che indicano un alto rischio di povertà per le persone malate o
disabili. La mancanza di dati particolareggiati e di indicatori comuni riguardo alle persone con
disabilità salta però agli occhi: solo l'Italia, la Spagna, il Portogallo, il Regno Unito e la
Francia forniscono un elenco di indicatori chiari relativi alle persone con disabilità, cercando
di tracciare un quadro realistico della situazione. Sarebbe di capitale importanza migliorare la
situazione quanto agli indicatori dell'integrazione sociale delle persone con disabilità.
Cattive condizioni di salute: è ampiamente accettato che le cattive condizioni di salute sono
sia causa che effetto di difficoltà socioeconomiche più ampie. Le condizioni generali di salute
tendono a essere peggiori presso le fasce a basso reddito. La percentuale di persone che
lamentano condizioni di salute (molto) cattive è risultata sensibilmente più alta tra le persone
a basso reddito rispetto al resto della popolazione in tutta l'Unione (13% e 9%
rispettivamente11) e nei singoli Stati membri. La Finlandia, la Svezia la Spagna, la Grecia, i
Paesi Bassi, il Regno Unito e l'Irlanda segnalano nei propri PAN/incl la stretta correlazione
fra le cattive condizioni di salute e la povertà ed emarginazione. I gruppi particolarmente
vulnerabili, come i Rom e i nomadi, hanno una bassa speranza di vita e tassi più alti di
mortalità infantile. Questa correlazione è dovuta a varie concause, e in particolare al fatto che
i fattori sociali e ambientali nocivi, che colpiscono in modo superiore alla media le persone a
basso reddito, possono rendere difficile al singolo compiere scelte più salubri.
Vivere in una zona caratterizzata da un cumulo di svantaggi: crescere o vivere in una zona
caratterizzata da un cumulo di svantaggi può facilmente intensificare l'esclusione ed
emarginazione delle persone povere, rendendone più difficile un reinserimento nella società.
Tali zone spesso sviluppano anche una cultura della dipendenza dalle prestazioni sociali,
registrano alti livelli di criminalità, traffico di droga e comportamenti antisociali, e presentano
una concentrazione di categorie vulnerabili come genitori soli, immigrati, persone con
precedenti penali e tossicodipendenti. La riqualificazione di queste aree, principalmente
urbane e suburbane, è considerata un obiettivo di grande importanza dalla maggior parte degli
Stati membri.
Condizioni abitative precarie e mancanza di fissa dimora: la mancanza di un alloggio o
sistemazione adeguata è un fattore significativo di aumento dell'isolamento e
dell'emarginazione, ed è percepita come un problema di prima importanza in alcuni Stati
membri: le pressioni sull'offerta di alloggi sono particolarmente sensibili nelle zone a rapida
crescita di Svezia, Finlandia e Irlanda, con grossi problemi di congestione. Alcune fasce,
come gli immigrati e le minoranze etniche (in particolare i Rom e i nomadi) possono anche
incontrare difficoltà specifiche nel trovare una sistemazione adeguata, con conseguente
maggiore emarginazione. Molti Stati membri, in particolare Austria, Irlanda, Italia, Paesi
Bassi, Regno Unito e Finlandia, riferiscono di seri problemi in questo settore, e provano a
calcolare l'ampiezza del fenomeno rappresentato dalle persone senza fissa dimora.
Immigrazione, appartenenza etnica, razzismo e discriminazione: La maggior parte degli Stati
membri individua chiaramente nelle minoranze etniche e negli immigrati categorie ad alto
10
11
Risultati del sondaggio Eurobarometro effettuato nel 2000.
ECHP, 1996 come riportato nella situazione sociale dell'Unione europea 2001.
20
rischio di emarginazione sociale12. Molti paesi, come la Danimarca e l'Irlanda, segnalano la
quantità crescente di immigrati e la sfida rappresentata dall'istituzione dei servizi e del
sostegno necessari per aiutarli a integrarsi nella società, nonché dalla costruzione di una
società multiculturale e capace d'integrazione13. Si tratta probabilmente di una sfida che
sempre più si presenterà a buona parte degli Stati membri nei prossimi anni, dal momento che
il numero dei lavoratori stranieri e dei loro familiari a carico aumenterà14. Alcuni paesi
indicano altri fattori di discriminazione, come la Germania nel caso dell'orientamento
sessuale. Malgrado la diffusa consapevolezza dei rischi suddetti, si registra una carenza
generale di dati e indicatori comuni relativi alle persone che appartengono a queste fasce
vulnerabili: solo la Spagna, il Portogallo, l'Italia, i Paesi Bassi e la Francia elencano gli
indicatori univoci coi quali stanno cercando di ottenere un quadro realistico della situazione e
delle esigenze riscontrabili nei rispettivi paesi.
Rompere il circolo di povertà ed emarginazione sociale: diversi fra i suddetti fattori di
rischio, oltre che cause, possono anche essere considerati conseguenze o prodotti della
povertà e dell'emarginazione sociale. Ad esempio, il concentrarsi della povertà e del cumulo
di svantaggi presso alcune comunità, insieme agli alti livelli di malessere fisico e di stress
psicologico e ambientale, all'aumento dei fenomeni di criminalità, abuso di sostanze
stupefacenti o di alcolici e all'alienazione dei giovani, sono esacerbati dalla povertà e
dall'emarginazione sociale. Il fatto è che le cause e le conseguenze della povertà sono spesso
strettamente correlate. Pertanto, diversi Stati membri sottolineano l'importanza di rompere il
circolo della povertà o della povertà intergenerazionale, per evitare che alcuni individui e
categorie della popolazione si trovino a essere ancor più emarginati e isolati dal resto della
società.
Otto sfide cruciali
La responsabilità che compete a tutte le politiche pubbliche è quella di garantire che i
principali meccanismi di distribuzione delle opportunità e delle risorse (mercato del lavoro,
sistema fiscale, sistema di protezione sociale, educativo, degli alloggi, sanitario ecc.)
divengano sufficientemente universali, nel contesto dei mutamenti strutturali, da poter
rispondere alle esigenze delle persone di entrambi i sessi più esposte alla povertà e
all'emarginazione sociale, consentendo loro di godere dei propri diritti fondamentali. Dai
PAN/incl emergono otto sfide cruciali:
(1)
sviluppare un mercato del lavoro capace d'integrazione e promuovere l'occupazione
come diritto e opportunità per tutti: c'è un comune convincimento fra gli Stati membri
quanto all'importanza di promuovere l'accesso all'occupazione non soltanto nella sua
fondamentale funzione di via d'uscita dalla povertà e dall'emarginazione sociale, ma
anche come mezzo per prevenire questi due fenomeni. Occorre pertanto sviluppare
una serie di politiche atte a promuovere l'occupabilità e pensate su misura delle
12
Il termine "minoranze etniche" si riferisce in genere a cittadini di origine etnica differente rispetto a
quella della maggioranza della popolazione (ad esempio, gli Innuit della Danimarca). Le minoranze
etniche possono comprendere cittadini di ex colonie (ad esempio, i portoghesi neri di origine africana).
Il termine può inoltre riferirsi a gruppi, tra la popolazione degli immigrati, con un'origine etnica distinta
da quella della maggioranza della popolazione (ad esempio, gli immigrati turchi in Germania).
Si veda inoltre la decisione del Consiglio del 28 settembre 2000 che istituisce un fondo europeo per i
rifugiati e uno dei cui obiettivi è l'integrazione di determinate categorie di immigrati.
Ciò sottolinea l'importanza di garantire che le strategie comunitarie per l'immigrazione siano in grado di
rispondere alle esigenze del mercato; si veda la comunicazione COM 2001 (387) dalla Commissione al
Consiglio e al Parlamento europeo relativa ad un metodo aperto di coordinamento della politica
comunitaria in materia di immigrazione.
13
14
21
esigenze individuali. Tali politiche dovrebbero essere accompagnate dalla creazione di
appropriate opportunità occupazionali per coloro che risultano più in difficoltà
nell'accedere al mercato del lavoro generale, nonché da provvedimenti adeguati e
realizzabili per conciliare lavoro e responsabilità familiari;
(2)
garantire un reddito adeguato e risorse per vivere in modo dignitoso: si tratta di
garantire che tutti gli uomini, le donne e i bambini abbiano un reddito sufficiente per
vivere dignitosamente e partecipare alla società a pieno titolo. Per alcuni Stati membri
ciò significa rivedere i sistemi e le strategie che operano una ridistribuzione delle
risorse all'interno della società, per far sì che chi non è in grado di mantenersi o si
trova in pensione abbia redditi adeguati alle tendenze generali del livello di vita della
società in generale. Può inoltre comportare l'elaborazione di approcci strategici
adeguati per prevenire e risolvere i problemi legati al sovraindebitamento;
(3)
combattere lo svantaggio educativo: la sfida, per taluni Stati membri, consiste
nell'aumentare gli investimenti nell'istruzione nell'ottica di una politica a lungo
termine di primaria importanza per la prevenzione della povertà e dell'emarginazione
sociale. In base alle priorità degli Stati membri, tale sfida può presupporre che si
agisca per prevenire lo svantaggio educativo tramite interventi efficaci e tempestivi,
che prevedano un'adeguata e ampia assistenza ai bambini, adattino il sistema educativo
affinché le scuole rispondano alle esigenze e caratteristiche dei bambini provenienti da
ambienti svantaggiati, combattano l'abbandono scolastico e recuperino chi ha lasciato
la scuola al mondo dell'istruzione, sviluppino ed estendano l'apprendimento lungo
tutto l'arco della vita creando opportunità d'istruzione e formazione su misura delle
categorie più deboli, migliorando l'accesso alle fonti di competenze di base o
combattendo l'analfabetismo (di ritorno). Può inoltre essere necessario rafforzare il
ruolo degli istituti d'istruzione e formazione nella promozione di norme e valori quali
la coesione sociale, le pari opportunità e la cittadinanza attiva;
(4)
preservare la solidarietà familiare e tutelare i diritti dei figli: per svariati Stati membri
si tratta di trovare nuove modalità di sostegno alla famiglia in tutte le sue forme, per
prevenire la povertà e l'emarginazione sociale, tenendo conto del mutamento dei ruoli
sociali attribuiti agli uomini e alle donne. Inoltre, per vari paesi è cruciale fornire un
particolare sostegno e orientamento alle famiglie più deboli e proteggere i diritti dei
bambini;
(5)
garantire una buona sistemazione per tutti: l'accesso a una sistemazione
economicamente sostenibile e di buona qualità rappresenta un bisogno e un diritto
fondamentali, e la soddisfazione di questo bisogno è ancora un significativo impegno
per vari Stati membri. Inoltre, molti paesi si trovano di fronte alla sfida cruciale di
elaborare risposte adeguate e integrate per prevenire e combattere il problema
rappresentato dalle persone senza fissa dimora;
(6)
garantire un accesso paritario ai servizi di alta qualità (salute, trasporti, servizi
sociali, assistenza, cultura, tempo libero, assistenza giuridica): una scommessa
cruciale, particolarmente per gli Stati membri che finora hanno investito poco in tali
servizi, consiste nell'elaborare politiche atte a garantire un accesso paritario a tutti i
servizi sopracitati. In proposito colpisce che la dimensione giuridica, culturale,
sportiva e ricreativa sia stata abbastanza trascurata da numerosi PAN/incl;
(7)
migliorare l'erogazione dei servizi: l'erogazione dei servizi sociali non è limitata
soltanto ai ministeri degli Affari sociali, ma riguarda tutti i soggetti, pubblici e privati,
22
nazionali e locali. Da numerosi PAN/incl emergono quattro tipi di sfide: anzitutto,
occorre superare la frammentazione e parcellizzazione degli interventi e della loro
progettazione e realizzazione a livello nazionale e locale: si tratta cioè di rispondere
all'esigenza di una maggiore integrazione fra i diversi settori e di affiancare i piani
nazionali con approcci integrati a livello regionale e locale. In secondo luogo, occorre
affrontare il problema dei collegamenti fra i livelli nazionale, regionale e locale,
soprattutto nei paesi fortemente regionalizzati. In terzo luogo, va superato il problema
di quelle politiche e quei programmi che sembrano distanti, rigidi, non reattivi ed
ermetici, e va combattuto il divario fra le strutture democratiche e le persone povere e
poste ai margini della società. In quarto luogo occorre mobilitare tutte le parti in causa
nella lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale, costruendo un maggiore
sostegno pubblico per le politiche e i programmi necessari alla costituzione di una
società inclusiva;
(8)
2.
riqualificare le aree caratterizzate da un cumulo di svantaggi: la necessità di elaborare
risposte efficaci ai problemi posti dalle aree a cumulo di svantaggi, sia urbane sia
rurali, in modo da reinserire tali aree nell'economia e nella società generali, è
riconosciuta dagli Stati membri.
APPROCCI STRATEGICI E INTERVENTI
Promuovere un approccio strategico integrato
Gli obiettivi di Nizza si inseriscono in un quadro politico che ha fatto della promozione
dell'integrazione sociale un elemento essenziale della strategia complessiva dell'UE per i
prossimi dieci anni: i PAN/incl del 2001 rappresentano la prima fase di un processo
pluriennale che dovrebbe contribuire a imprimere uno slancio decisivo all'eliminazione della
povertà e dell'emarginazione sociale nell'Unione. Questi due fenomeni assumono inoltre
forme complesse e articolate, che rendono necessario il coinvolgimento di una vasta serie di
politiche nel quadro di un'impostazione complessiva. Gli Stati membri sono pertanto
incoraggiati a sviluppare nei propri PAN/incl un approccio strategico integrato per la lotta alla
povertà e all'emarginazione sociale.
Scopo del presente capitolo è analizzare in che misura gli Stati membri, stilando i rispettivi
PAN/incl, abbiano correttamente inserito i provvedimenti in un approccio strategico e
integrato.
A tal fine, i PAN/incl sono stati esaminati alla luce di tre criteri fondamentali:
1. analisi e diagnosi dei rischi e delle sfide fondamentali cui i PAN/incl devono dare risposta;
2. la misura in cui i PAN/incl traducono gli obiettivi comuni in priorità e scopi chiari e
circostanziati, alla luce della situazione nazionale;
3. la misura in cui i PAN/incl superano l'approccio meramente settoriale e per categorie di
destinatari specifici a favore di un'impostazione strategica integrata.
La modalità di sviluppo delle strategie nazionali all'interno dei PAN/incl riflette le differenze
esistenti tra gli Stati membri in termini di:
–
natura del sistema di protezione sociale, il sottostante livello di spesa pubblica per la
protezione sociale e la sua efficacia;
23
–
dimensione percepita della povertà e dell'emarginazione sociale che, in taluni casi, è
assimilata ai problemi specifici dei gruppi più vulnerabili della società, mentre in
altri è considerata comune all'intera società;
–
misura in cui nel paese esiste già una strategia integrata contro la povertà, che
comprende un quadro di riferimento analitico che beneficia di un ampio consenso, un
gruppo di priorità ed un processo di monitoraggio;
–
struttura politica del paese che determina la modalità di distribuzione delle
responsabilità nella lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale tra le autorità
centrali, regionali e locali.
Tenendo conto dei tre criteri sopra indicati, si possono stabilire le tipologie che seguono per
evidenziare la modalità in cui nei PAN/incl si sviluppa un'impostazione strategica ed integrata
volta a risolvere il problema della povertà e dell'emarginazione sociale, senza analizzare le
prestazioni di ciascun paese.
–
i PAN/incl di Danimarca, Francia e Paesi Bassi contengono un'analisi approfondita
delle importanti tendenze strutturali e delle rispettive cause in cui si possono
individuare le principali sfide in rapporto alla povertà e all'emarginazione sociale. La
risposta di questi PAN/incl è proattiva e s'inserisce in un quadro che tiene conto di
scadenze, finalità e obiettivi quantitativi che vanno oltre il 200315; ne consegue che
anche gli approcci preventivi ricevono maggiore attenzione. Una caratteristica di
base di questi tre PAN/incl si trova nella loro impostazione olistica, volta a sostenere
il mutamento strutturale: in questo modo, le varie politiche vengono collegate e
integrate con maggiore coerenza. Tuttavia, rimangono settori che avrebbero potuto
essere sviluppati meglio in questi PAN/incl, come nel caso della dimensione di
genere nei Paesi Bassi, dell'integrazione nel mercato del lavoro degli immigrati, in
Danimarca, e dell'individuazione di obiettivi specifici e mezzi finanziari nel caso
della Francia, che vanno sviluppati alla luce del programma nazionale di lotta contro
l'emarginazione nazionale successivamente adottato;
–
i PAN/incl di Portogallo, Finlandia, Svezia e Regno Unito poggiano sulle solide
basi costituite da diagnosi relative alle sfide e ai rischi cruciali, e contengono
approcci ragionevolmente coerenti e strategici. I PAN/incl della Finlandia e della
Svezia inseriscono decisamente la lotta alla povertà e all'emarginazione sociale nel
contesto dei rispettivi sistemi di protezione sociale generale già ben sviluppati, che
intendono migliorare ulteriormente introducendo una serie di provvedimenti
specificamente mirati. I PAN/incl del Portogallo e del Regno Unito sono
particolarmente forti nella parte diagnostica e fissano obiettivi quantitativi
ambiziosi16. Il piano portoghese, tuttavia, risulta meno capace di stabilire priorità
nella messe di obiettivi concreti e non è chiaro in che modo le risorse saranno
convogliate verso il raggiungimento degli obiettivi fissati. Il PAN del Regno Unito si
concentra su alcune questioni specifiche, come la povertà infantile, i quartieri
15
Il PAN/incl olandese, ad esempio, prevede obiettivi di riduzione dell'analfabetismo fra gli adulti del
10% entro il 2003, di riduzione dei debiti problematici del 10% per il 2005 e di dimezzamento
dell'abbandono scolastico entro il 2010, e intende garantire la piena disponibilità di trasporti cittadini e
regionali e ferroviari rispettivamente entro il 2010 e il 2030.
Il PAN/incl portoghese s'impegna a eliminare la povertà infantile entro il 2010, a ridurre il tasso di
povertà assoluta del 50% e il tasso nazionale di povertà relativa fino a fargli raggiungere la media UE
del 17% entro il 2005.
16
24
problematici, la monoparentalità e le gravidanze in età adolescenziale, per le quali
formula politiche da attuarsi in un quadro politico esaustivo e integrato;
–
i PAN/incl di Belgio, Germania, Spagna, Italia e Irlanda contengono elementi di
una strategia nazionale sottoposta a miglioramento al fine di riflettere le nuove realtà
o resa più coerente. I PAN/incl dei primi quattro paesi rispecchiano la caratteristica
per cui la responsabilità per le politiche fondamentali (ad es. sanità, istruzione,
assistenza sociale, ecc.) è largamente conferita alle autorità regionali e locali. Ciò
reca il vantaggio di garantire un adeguamento migliore delle strategie alle differenze
locali, nonché una maggior corrispondenza alle esigenze locali, e può facilitare la
mobilitazione e partecipazione di tutti i soggetti interessati, ma causa anche
particolari problematiche per quanto riguarda l'integrazione delle politiche locali,
regionali e nazionali e la combinazione di obiettivi nazionali e regionali. Il processo
di elaborazione di un piano complessivo in queste condizioni è risultato piuttosto
complesso e bisognoso di un periodo di preparazione più prolungato. Nessuno di
questi PAN/incl stabilisce obiettivi generali17 o vara una serie esaustiva di obiettivi
regionali o locali. I PAN/incl belga, italiano e spagnolo contengono una sezione
particolarmente forte sulla diagnosi e gli indicatori, con una visione d'insieme e
un'analisi complete, mentre il piano tedesco rinvia a una recente relazione nazionale
sulla povertà. La Spagna ha chiamato a raccolta politiche e soggetti competenti a tutti
i livelli, come primo passo verso l'elaborazione di un approccio più strategico, e varie
regioni hanno ora i propri piani regionali. Oltre a rivedere i propri processi di
pianificazione complessivi e il proprio approccio in materia di politica sociale, l'Italia
ha anche riunito nel proprio PAN/incl una serie di iniziative recenti a livello
nazionale, settoriale e regionale in una visione d'insieme, e tutte le regioni stanno
elaborando piani sociali. Il PAN/incl belga e quello tedesco devono essere visti nel
contesto degli sforzi avviati da questi paesi per promuovere uno Stato del benessere
più inclusivo e attivo.
Il PAN/incl irlandese documenta una vasta gamma di misure contro la povertà già in corso
d'attuazione nel quadro della strategia nazionale contro la povertà, ma non sviluppa l'analisi,
né aggiorna o reindirizza strategia complessiva, priorità e obiettivi. Ciò si spiega con un
riesame del PAN in corso, che richiede ampie consultazioni18.
–
i PAN/incl di Grecia, Lussemburgo e Austria in sostanza forniscono un'istantanea
della situazione della povertà e dell'emarginazione sociale e delle politiche già in
corso al fine di risolvere i problemi fondamentali, mentre l'analisi delle tendenze
strutturali di lungo termine e delle cause che ad esse presiedono è poco articolata,
con la conseguenza che i piani non presentano obiettivi quantificati di lungo termine.
I PAN/incl dell'Austria e del Lussemburgo mirano a migliorare i rispettivi sistemi di
protezione sociale generali aggiungendo o estendendo alcune misure, ma hanno
scelto di non cogliere l'occasione per sviluppare un approccio più strategico. Il
PAN/incl greco, che di per sé rappresenta un significativo passo in avanti, fornisce
un'analisi dei principali problemi e sviluppa un approccio pragmatico per i prossimi
17
L'Irlanda fa parola di obiettivi generali inseriti nella strategia nazionale contro la povertà (NAPS), di
prossima revisione.
Poiché tale riesame non sarà completato prima della fine del 2001, non è stato possibile inserirne i
risultati nel PAN/incl, ma l'Irlanda si è impegnata a garantire che l'attuale riesame del PAN sia
conforme agli obiettivi di Nizza e al processo di formazione dei PAN/incl. Nel futuro, i processi relativi
ai PAN e al PAN/incl saranno fusi.
18
25
due anni, concentrandosi su determinate categorie destinatarie nel più ampio contesto
delle riforme economiche, occupazionali e sociali.
Anche se i PAN/incl possono differire nell'approccio strategico adottato, tutti hanno in
comune una serie di principi e obiettivi fondamentali che sono alla base del modello sociale
europeo: solidarietà, coesione sociale, rispetto per la dignità umana e i diritti fondamentali,
integrazione e piena partecipazione nella società e alto livello di protezione sociale. Almeno
due aspetti meritano un'analisi più attenta fra gli elementi strategici comuni alla maggior parte
dei PAN/incl.
La maggioranza dei PAN/incl riconosce la necessità di politiche che investano nei nuovi
inizi. La costruzione di società attive e capaci d'integrazione va oltre la protezione dei
cittadini dai rischi e dai rovesci principali della vita. Le iniziative adottate dai PAN/incl
riguardanti ad esempio l'esclusione dal mercato del lavoro, la disoccupazione di lunga durata,
la delinquenza o la dipendenza da sostanze, l'invecchiamento delle conoscenze acquisite, la
mancanza di una fissa dimora, le rotture familiari, un cattivo o insufficiente inserimento
scolastico e la povertà ereditaria rispondono alle necessità spesso complesse e alle condizioni
difficili in cui si trovano coloro cui si rivolgono tali iniziative, le quali riflettono un quadro di
diritti e doveri in cui si inseriscono i beni, i servizi e le altre risorse rese disponibili a sostegno
dei nuovi inizi.
La maggior parte dei PAN/incl prova a combattere rischi e svantaggi non più in modo
difensivo, cioè considerandoli una minaccia, ma sviluppando risposte strategiche che
trasformino tali rischi e svantaggi in opportunità. Ad esempio, le politiche e azioni
riguardanti la disabilità, l'immigrazione e le zone degradate cercano sempre più di far
affiorare e sviluppare il potenziale inutilizzato degli immigrati, delle persone con disabilità,
dei genitori soli e degli anziani, nonché delle regioni e dei quartieri arretrati. Tuttavia, anche
se la maggior parte degli Stati membri aspira ad arrivare a sistemi il più possibile universali e
inclusivi che sostengano l'integrazione e lo sviluppo degli individui e delle aree svantaggiate e
rafforzino i diritti fondamentali dei cittadini, nella pratica molti paesi tendono ancora a
concentrarsi su politiche meno universali e più selettive, improntate a un approccio per settori
e categorie destinatarie.
Promuovere gli scambi di buone pratiche e innovazioni
Un importante obiettivo del nuovo processo europeo è quello di promuovere lo scambio di
buone pratiche e di approcci innovativi, al fine di agevolare il reciproco apprendimento.
Pertanto, ci si aspettava che tutti i PAN/incl stabilissero in modo strutturato una serie di
misure rispondenti alle priorità definite nel quadro degli obiettivi di Nizza. Due questioni
sono importanti nel valutare se i PAN/incl soddisfino tale requisito:
1. In che misura i PAN/incl possono essere utilizzati come fonte primaria per individuare le
buone pratiche di interesse comune ai vari Stati membri?
2. In che misura la redazione dei PAN/incl ha consentito di formulare provvedimenti e
approcci strategici nuovi e/o innovativi?
Gli Stati membri hanno inserito nei propri PAN/incl una descrizione più o meno dettagliata
dei provvedimenti attuati o previsti al fine di rispondere alle proprie priorità. Alcuni di loro, in
particolare quelli che vantano sistemi universali, hanno optato per una sottolineatura delle
misure nuove e più specifiche, dando per scontata la conoscenza dei loro sistemi già esistenti.
La stragrande maggioranza dei paesi ha inserito esempi di buone pratiche volte ad agevolarne
l'individuazione. Pertanto, oltre alla loro importanza politica, i PAN/incl costituiscono anche
26
una fonte abbondante di informazioni che consentirà alla Commissione e agli Stati membri di
ottenere una panoramica aggiornata ed esaustiva delle principali politiche in atto. Tuttavia, gli
esempi di politiche forniti ai diversi capitoli della presente relazione si basano sulle
informazioni ottenute dai PAN/incl e non costituiscono repertori esaustivi delle politiche in
corso in questo settore.
La mancanza di un'analisi approfondita, successiva alla valutazione, dell'impatto delle
politiche attuali ha limitato la possibilità di individuare, nella presente relazione, quali
provvedimenti, approcci o iniziative meritino di essere considerati buone pratiche. La
valutazione (sia anteriore che successiva) delle strategie sembra essere un ambito chiave per
gli sviluppi futuri con una maggiore attenzione ai benefici sociali. Viste le limitate risorse
disponibili, è fondamentale concentrarsi sui costi delle strategie e valutare se fosse possibile
conseguire gli stessi obiettivi con altre strategie in modo più efficiente. Inoltre, esaminando le
possibilità di divulgazione delle buone pratiche, occorre tenere conto pienamente delle
condizioni presenti in ciascuno Stato membro, e della misura in un cui esse hanno influito sui
risultati.
L'individuazione delle buone pratiche e degli approcci innovativi di comune interesse è
pertanto da considerare un processo in corso, di cui la presente relazione costituisce soltanto
la prima fase. Gli esempi che vengono dagli Stati membri, evidenziati in opportuni riquadri
della presente relazione, vanno letti in quest'ottica. Lo scambio di buone pratiche fra gli Stati
membri sarà rafforzato nel futuro grazie a valutazioni più approfondite dell'impatto delle
politiche nazionali, nonché mediante l'elaborazione di una serie esaustiva di indicatori e di
metodologie, a livello nazionale e dell'UE.
Il tempo relativamente breve concesso per elaborare i primi PAN/incl ha compromesso la
formulazione di provvedimenti e approcci strategici nuovi e/o innovativi. Le misure
presentate in tutti i PAN/incl sono state sostanzialmente elaborate nel contesto finanziario e
giuridico esistente, per cui la maggior parte degli Stati membri ha concentrato i propri sforzi
per migliorare il coordinamento, perfezionare e combinare le politiche e le misure esistenti e
promuovere la collaborazione, anziché lanciare nuove iniziative o nuovi approcci strategici
importanti. Tali obiettivi risultano più semplici per Stati membri quali la Danimarca, i Paesi
Bassi, Svezia e la Finlandia, i quali sono già dotati di politiche generali ben sviluppate, o per
la Francia, paese nel quale gli sforzi contro l'emarginazione sono stati rafforzati dopo la
valutazione dell'anno scorso relativa alla legge nazionale del 1998 contro l'emarginazione
sociale. Per questi motivi, i PAN/incl di questi paesi in generale sono relativamente più
lungimiranti19. Altri paesi, come il Portogallo la Spagna, hanno visto nella preparazione dei
PAN/incl la possibilità di rendere più ambiziose le proprie politiche contro povertà e
l'emarginazione sociale, fissando obiettivi o razionalizzando il quadro dell'azione.
3.
INDIVIDUAZIONE DI BUONE PRATICHE E APPROCCI INNOVATIVI
Le risposte politiche contenute nei PAN/incl generalmente sono costituite da una miscela di
azioni all'insegna del mercato, interventi pubblici e azioni della società civile. Attraverso i
diversi filoni è possibile individuare tre obiettivi generali che si cerca di promuovere:
19
Il PAN/incl finlandese, pur non prevedendo alcun nuovo provvedimento, si riferisce a una serie di
questioni di cui si considerano gli ulteriori sviluppi politici.
27
–
universalità: garantire maggiori livelli di adeguatezza, accessibilità e abbordabilità
delle politiche e dei servizi rivolti alla popolazione in generale, al fine di migliorarne
la copertura e l'efficacia, nonché il ricorso a tali servizi da parte dei cittadini;
–
parità di condizioni: cercare di risolvere gli svantaggi specifici che possono essere
superati mediante politiche adeguate (ad es. la mancanza di qualificazioni);
–
solidarietà per la dignità umana: compensare gli svantaggi che possono essere
superati solo in modo parziale o per nulla (ad es. le disabilità).
3.1
Obiettivo 1: facilitare la partecipazione all'occupazione e l'accesso a risorse,
diritti, beni e servizi per tutti
3.1.1
Facilitare la partecipazione all'occupazione
Nel contesto della strategia europea per l'occupazione, e in particolare dell'attuazione degli
orientamenti:
a) promuovere l'accesso a un'occupazione stabile e di qualità per tutte le donne e gli uomini in grado
di lavorare, in particolare:
– aprendo, per gli appartenenti alle categorie sociali più vulnerabili, percorsi verso l'occupazione e
mobilitando a tal fine le politiche relative alla formazione,
– elaborando politiche atte a promuovere la conciliazione di lavoro e vita familiare, trattando anche
l'aspetto della custodia dei bambini e dell'assistenza ad altri familiari a carico,
– utilizzando le opportunità di integrazione e occupazione offerte dall'economia sociale;
b) prevenire l'esclusione dal mondo del lavoro, migliorando l'occupabilità attraverso la gestione delle
risorse umane, l'organizzazione del lavoro e l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita.
Tutti gli Stati membri sono d'accordo sul fatto che promuovere la partecipazione
all'occupazione è un modo particolarmente importante di prevenire e alleviare la povertà e
l'emarginazione sociale. Il diritto al lavoro è un diritto fondamentale e un elemento cardinale
della cittadinanza. La partecipazione alla comunità sociale di un posto di lavoro è, per la
maggior parte delle persone, un modo basilare di garantirsi un reddito adeguato (sia nel
presente sia al momento della pensione) e di ampliare e sviluppare la propria rete sociale, il
che agevola la partecipazione alla società e riduce il rischio di emarginazione.
La maggioranza degli Stati membri istituisce dei collegamenti fra i PAN/incl e i PAN/empl,
come del resto era auspicato, dal momento che gli orientamenti per l'occupazione sottolineano
adeguatamente l'aspetto della creazione di opportunità di lavoro e del miglioramento
dell'occupabilità, in quanto condizioni essenziali per rendere il mercato del lavoro più aperto e
inclusivo. Alcuni Stati membri riconoscono l'importante ruolo svolto dalla strategia europea
per l'occupazione per quanto riguarda l'elaborazione di un approccio strategico più efficace in
materia di lotta alla disoccupazione, approccio basato su individualizzazione, attivazione e
prevenzione.
La maggior parte degli ambiti strategici e delle iniziative citati nella presente sezione era già
stata presa in considerazione all'interno del processo di Lussemburgo, tuttavia, mentre la
relazione comune sull'occupazione tratta dell'intera gamma di azioni volte a migliorare
l'efficienza del mercato del lavoro e ad aumentare i livelli occupazionali in direzione degli
obiettivi fissati a Lisbona, e deve essere valutata come tale, la presente relazione tende a
28
concentrarsi sulle azioni che agevoleranno la partecipazione all'occupazione di individui,
gruppi e comunità che più sono distanti dal mercato del lavoro. Un certo numero di Stati
membri ha giustamente preso atto del ruolo positivo che tali azioni possono svolgere ai fini
del conseguimento di obiettivi occupazionali più generali, quale l'incremento del tasso di
occupazione.
Tutti i PAN/incl fanno dell'occupazione una priorità, ma ci sono accenti diversi che riflettono
di solito differenze dovute alla situazione occupazionale dei singoli Stati membri. I paesi ad
alta occupazione e bassa disoccupazione sottolineano soprattutto la necessità di aumentare la
partecipazione al mercato del lavoro di categorie specifiche quali gli anziani, gli immigrati e
le persone con disabilità (Lussemburgo, Paesi Bassi, Danimarca, Svezia e Irlanda), anche al
fine di colmare le attuali carenze di manodopera. D'altro canto, i paesi in cui la
disoccupazione, soprattutto quella di lunga durata, rappresenta un problema diffuso si
concentrano su politiche più ampie per incoraggiare la creazione di posti di lavoro e
aumentare l'occupabilità dei disoccupati di lunga durata e dei giovani (Spagna, Francia,
Belgio).
Molti Stati membri, pur sottolineando l'importanza centrale del lavoro, pongono anche
l'accento sul fatto che l'accesso al lavoro non deve essere promosso in modo slegato da altri
diritti fondamentali, ma piuttosto far loro da complemento: quindi, l'accesso al lavoro non
deve avvenire a spese del diritto a un reddito minimo adeguato, a partecipare pienamente alla
vita familiare, sociale e della comunità, o del diritto alla salute.
Il pieno accesso a un'occupazione stabile e di qualità per tutte le donne e gli uomini in grado
di lavorare è da considerarsi il risultato di un articolato processo di trasformazione dei mercati
del lavoro. Nel NAP/incl danese il risultato di tale trasformazione è definito come il mercato
del lavoro inclusivo, nel quale più persone scarsamente qualificate o a ridotta capacità di
lavoro si vedono offrire la possibilità di utilizzare le proprie competenze e partecipare alla vita
lavorativa. Il mercato del lavoro è un concetto ampio che esprime anzitutto l'aspettativa che i
luoghi di lavoro siano aperti a persone non in grado di tenere il passo, in tutti casi e in tutti i
momenti, con gli standard prevalenti.
Le strategie che aumentano l'occupabilità delle persone più difficili da sistemare, mediante il
ricorso a politiche attive e in particolare alla formazione, al pari delle politiche miranti a
riconciliare la vita familiare e quella lavorativa o a promuovere l'economia sociale
rappresentano un modo efficiente per promuovere l'integrazione sociale. Un passo essenziale
consiste nel rendere il mercato del lavoro esistente più aperto e disposto a impiegare persone e
gruppi attualmente emarginati ed esclusi.
Promuovere un mercato del lavoro più aperto e reattivo
Le misure che intendono aumentare l'apertura e reattività del mercato del lavoro alle istanze
delle persone attualmente escluse prevedono di:
–
introdurre clausole/capitoli sociali nei contratti collettivi per assumere e mantenere
sul mercato del lavoro le persone con una ridotta capacità lavorativa (Danimarca) o
stabilire quote per l'occupazione di categorie specifiche come le persone con
disabilità (Germania, Austria);
–
ridurre i costi per i datori di lavoro che impieghino persone scarsamente qualificate o
talune categorie di disoccupati (Lussemburgo, Grecia, Svezia);
29
–
promuovere l'istruzione e la formazione dei datori di lavoro per contrastare
pregiudizi e discriminazioni nei confronti delle persone provenienti da comunità e
retroterra particolari e riesaminare e monitorare regolarmente le procedure e i
risultati delle assunzioni;
–
fare in modo che gli enti pubblici preparino piani d'azione per la promozione della
diversità etnica fra i dipendenti (Svezia);
–
inserire clausole sociali nei contratti d'appalto che prevedano il ricorso a persone a
lungo disoccupate o appartenenti a categorie speciali o provenienti da comunità
locali svantaggiate, oppure di clausole che introducano politiche di uguaglianza
etnica (Danimarca);
–
aumentare le possibilità di lavoro "protetto", "vicino al mercato" e riabilitativo per le
persone particolarmente vulnerabili (Danimarca, Finlandia);
–
promuovere l'imprenditorialità fra le categorie e le comunità svantaggiate e fornire
un intenso sostegno alle iniziative di sviluppo economico locale nelle aree
caratterizzate da un cumulo di svantaggi;
–
concentrare gli investimenti e le politiche di sviluppo occupazionale nelle zone ad
alto tasso di disoccupazione, in particolare quelle colpite da un cumulo di svantaggi
(Regno Unito; cfr. anche sezione 3.3.3).
Aprire percorsi verso l'occupazione
La creazione e apertura di percorsi verso l'occupazione è generalmente riconosciuta come una
dimensione dello sviluppo di un mercato del lavoro più inclusivo. Tali percorsi normalmente
combinano diverse misure di inserimento, come la consulenza, la formazione e l'occupazione
assistita o protetta, con l'attivazione dei beneficiari dell'assistenza: si tratta di un aspetto
cruciale e delicato, dal momento che spesso i destinatari di assistenza sociale sono molto
lontani dal mercato del lavoro e necessitano di un aiuto ampio e personalizzato. Dai PAN/incl
della maggior parte degli Stati membri emerge con chiarezza un cambiamento della filosofia
da un sostegno passivo del reddito a un sostegno attivo, per far sì che gli interessati diventino
autonomi. In alcuni casi è fatto riferimento esplicito all'esperienza accumulata nel corso
dell'attuazione dei PAN/empl, al fine di estenderne l'impostazione per arrivare anche a coloro
che più sono distanti dal mercato del lavoro.
Il legame fra la situazione del mercato del lavoro e altri elementi di emarginazione è
riconosciuto, e molti Stati membri indicano tra i propri obiettivi una migliore collaborazione
fra i servizi sociali e dell'occupazione, al fine di agire in modo più mirato sulle necessità
individuali (Austria, Germania, Regno Unito, Finlandia, Lussemburgo, Spagna e Svezia).
Questa focalizzazione sull'occupabilità ha consentito di arrivare a un sostegno più adatto e su
misura delle persone e, in vari casi, ha consentito di concludere contratti specifici di
inserimento sociale, come nel caso di Portogallo, Francia e Lussemburgo.
Elaborare provvedimenti efficaci di inserimento e attivazione è un compito complesso:
sarebbero utili più studi comparativi fra Stati membri, in modo da individuare gli approcci più
utili per le persone distanti dal mercato lavoro. Le buone pratiche che si stanno segnalando
sembrano indicare che i provvedimenti dovrebbero essere sviluppati in maniera da essere visti
come un sostegno e un aiuto allo sviluppo, e non come una punizione. Occorre elaborare
programmi individualizzati di comune accordo con le persone interessate, dopo averne
attentamente valutato i bisogni e le potenzialità. Nel caso delle persone più distanti dal
30
mercato del lavoro, l'inserimento può richiedere tempo, un'azione preparatoria e una
ricostituzione di fiducia.
È evidente che, per arrivare a programmi di attivazione più efficaci, occorrono miglioramenti
ai meccanismi di intervento: i PAN/incl indicano una serie di miglioramenti basilari, fra i
quali si contano un maggiore decentramento e interventi più integrati e localizzati dei servizi
dell'occupazione, sociali e di supporto, come nel caso dei 50 centri di promozione
dell'occupazione istituiti in Grecia o del sistema di incentivi all'attivazione sociale dei Paesi
Bassi, nonché degli sforzi per ridurre e snellire le procedure burocratiche intrapresi in
Germania e in Francia.
Se una sottolineatura della prevenzione e dell'intervento precoce è importante per impedire
che le persone si allontanino troppo dal mercato del lavoro, è anche importante che i sistemi
non scremino a favore di coloro che possono essere più facilmente reinseriti trascurando i
meno produttivi. Se non si farà attenzione, questo può essere uno dei rischi della fissazione di
obiettivi ambiziosi o del ricorso a società specializzate senza aver prima fissato obiettivi
specifici per le categorie più vulnerabili.
Oltre a sviluppare programmi di attivazione mirati, molti PAN/incl considerano anche
prioritarie le politiche di formazione e istruzione, con una maggiore sottolineatura
dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita e della preoccupazione che le categorie
vulnerabili godano di un maggiore accesso a tale risorsa (Austria, Germania, Irlanda, Italia,
Lussemburgo, Portogallo e Svezia) e di un migliore accesso ai tirocini, come nel caso della
proposta lussemburghese di tirocini per adulti.
Nell'elaborare un approccio più attivo per aumentare l'occupabilità dei disoccupati di lunga
durata e di coloro che per lungo tempo sono stati dipendenti dall'assistenza, gli Stati membri
individuano anche le sfide specifiche che devono affrontare diverse categorie particolarmente
vulnerabili. Le fasce più deboli sul mercato del lavoro sono non soltanto i disoccupati di lunga
durata, ma anche i giovani, i lavoratori anziani, i disabili20 e gli immigrati.
Come nei PAN/empl, tutti gli Stati membri si sforzano di agevolare la partecipazione
femminile all'occupazione21, prestando particolare attenzione alle donne più in difficoltà,
come le madri sole (indicate dalla maggior parte degli Stati membri), le donne disabili
(Germania) e le lavoratrici scarsamente qualificate (Spagna, Francia), oppure quelle che
tornano al mercato del lavoro dopo un periodo di assenza (Irlanda).
Giovani: molti Stati membri danno una priorità ai problemi che insorgono in ordine al
passaggio dalla scuola al lavoro, in particolare per gli individui che non completano il proprio
ciclo di studio o formazione professionale. Alcuni paesi hanno elaborato programmi specifici
per agevolare i giovani nel loro ingresso sul mercato del lavoro, come nel caso dell'accordo
belga per il primo lavoro, delle attività lavorative riabilitative della Finlandia, del programma
Trace francese, del programma giovanile municipale della Svezia e del New Deal for Young
People del Regno Unito, con un sostegno al lavoro e una formazione obbligatoria per i
giovani dopo sei mesi. Altri paesi si concentrano sulla costituzione di un sistema di
formazione professionale alternativo alle qualifiche di base (ad esempio l'Italia sta riformando
il sistema di formazione professionale sulla scorta dell'esempio offerto dal sistema duale e
attraverso lo sviluppo di tirocini, mentre la Grecia sta sviluppando un sistema di Scuole della
20
21
Le disposizioni volte a sostenere l'integrazione delle persone con disabilità nel mercato del lavoro
saranno esaminate alla sezione 3.3.1.
Le disposizioni relative all'accesso delle donne al mercato del lavoro sono trattate al Capitolo 4.
31
seconda opportunità volte a reintegrare nel processo educativo le persone di età superiore ai
18 anni attraverso l'insegnamento personalizzato). Nei paesi il cui sistema di formazione
professionale è già ben sviluppato (Germania, Austria, Lussemburgo), l'accento è posto sulla
facilitazione della ricerca e del mantenimento di un posto di lavoro, nonché sulla formazione,
ulteriore assistenza e consulenza, al fine di limitare il numero degli abbandoni. In questo
contesto va notata anche l'attenzione data agli incentivi finanziari per il tirocinante (sussidi di
formazione).
TRACE: PROGRAMMA PERSONALIZZATO PER GIOVANI IN DIFFICOLTÀ (FRANCIA)
Il programma è rivolto ai giovani in difficoltà e offre a ciascuno un programma e una supervisione
personalizzati, della durata massima di 18 mesi e ad opera di esperti, al fine di collocare almeno il
50% degli interessati in posti di lavoro duraturi. Il programma è basato su:
- l'impegno specifico di un giovane con un'assistente sociale, siglato dalla firma di un contratto.
Ciascun assistente sociale segue 30 individui, li può conoscere personalmente e conoscerne il percorso
formativo e le esperienze di lavoro;
- un comitato direttivo che coordina e mette in moto le misure di attivazione disponibili a livello
nazionale, regionale e locale. Esso inoltre serve per eliminare gli sbarramenti amministrativi e favorire
i collegamenti con altri settori d'intervento (sanità, alloggi, formazione ecc.).
Lavoratori anziani: il problema dei lavoratori anziani privi dell'istruzione o delle qualifiche
necessarie per ottenere un lavoro nel moderno mercato occupazionale è segnalato da numerosi
Stati membri. Per questa ragione, molti PAN/incl sottolineano la necessità di intense offensive
per la qualificazione e riqualificazione dei lavoratori anziani (Germania, Finlandia, Paesi
Bassi e Regno Unito). Alcuni Stati membri sottolineano anche l'importanza di modalità
flessibili di lavoro verso la fine della carriera (Finlandia, Danimarca e Svezia).
PROGRAMMA SPRING - SCAMBIO ASSISTENZA CONTRO LAVORO (BELGIO)
Il programma, rivolto ai disoccupati di lunga durata e a chi percepisce un reddito minimo, combina
provvedimenti di attivazione con l'uso di contratti specifici delle agenzie di lavoro interinale. Queste
ultime ricevono sussidi per 24 mesi, sia per alleggerire l'incidenza degli stipendi, sia per la formazione
dei beneficiari. L'obiettivo è quello di ridurre di un terzo i destinatari di reddito minimo garantito in
cinque anni e aumentare il numero dei beneficiari delle misure di attivazione dal 5 al 20%.
Minoranze etniche e immigrati: la maggioranza degli Stati membri individua chiaramente
nelle minoranze etniche e negli immigrati categorie che spesso incontrano particolari
problemi nell'accesso al mercato del lavoro; molti inoltre riconoscono la necessità di elevarne
i livelli di occupazione. A questo scopo, alcuni Stati membri fissano obiettivi specifici nei
propri PAN/empl (Danimarca, Paesi Bassi), e anche alcuni PAN/incl citano varie misure
interessanti nel settore: ad esempio, in Finlandia l'integrazione degli immigrati è sostenuta da
un piano d'integrazione redatto di concerto con gli immigrati stessi, i comuni e gli uffici di
collocamento, mentre la Danimarca ha varato un sistema pilota di facilitazione col quale le
autorità locali e i servizi dell'occupazione forniscono sostegno finanziario per l'acquisto di
tempo lavorativo di un impiegato nelle aziende private. La Spagna poi indica interessanti
studi di casi concreti effettuati da organizzazioni non governative (La Huertecica e
Asociacion Candelita).
32
PERCORSI VERSO L'OCCUPAZIONE PER LE MINORANZE (PAESI BASSI)
Nel giugno 2000, il governo olandese ha concluso accordi con una serie di grandi imprese in merito
agli sforzi aggiuntivi che queste ultime dovranno compiere nel settore della gestione interculturale e
dell'arrivo, trasferimento e mantenimento degli appartenenti a minoranze etniche. La gestione
interculturale è uno strumento atto a rafforzare la dimensione sociale delle Imprese socialmente
responsabili e prevede un'utilizzazione ottimale delle possibilità di diversità culturale nella forza
lavoro (attività mirata all'interno) e un riconoscimento della diversità culturale dei clienti (l'ambiente
nel quale opera la compagnia). Il governo favorisce la preparazione e l'attuazione di questo accordo
quadro tramite il progetto Ruim Baan voor Minderheden ("Percorsi verso l'occupazione per le
minoranze"). I compiti del gruppo del progetto consistono nel fornire una piattaforma per lo scambio
delle buone pratiche, sviluppare prodotti, attuare progetti sperimentali innovativi ed eliminare le
pastoie burocratiche.
SISTEMA DI FACILITAZIONE PER LE MINORANZE ETNICHE (DANIMARCA)
Il sistema pilota del governo consente alle autorità locali e ai servizi pubblici dell'occupazione di
fornire un sostegno finanziario per l'acquisto di tempo lavorativo di un impiegato di un'azienda privata
affinché questi svolga mansioni di "facilitatore" o, nel caso delle piccole imprese, per il pagamento
delle spese dovute a un consulente facilitatore esterno. Tale figura aiuta a inserire nell'azienda i nuovi
dipendenti di origine etnica non danese, li informa in merito alle norme e ai valori vigenti nell'azienda,
facilita il dialogo e l'interazione sociale fra il dipendente e i suoi nuovi colleghi.
La categoria destinataria del sistema sono i disoccupati di origine non danese aventi diritto a indennità
pecuniarie o di disoccupazione. Il sistema di sostegno può essere utilizzato quando a un disoccupato
sia offerto un posto di lavoro ordinario, oppure in relazione a offerte di formazione professionale
(individuale), riabilitazione sul lavoro, sistemi lavorativi flessibili e occupazione assistita con
compensazioni salariali.
Le autorità locali o i servizi pubblici dell'occupazione possono anche utilizzare alcuni fondi per
divulgare informazioni sul sistema di facilitazione presso le imprese, oppure per organizzare corsi,
costituire reti, ecc.
Promuovere la conciliazione di lavoro e vita familiare
Molti Stati membri notano il fatto che, per far sì che le persone rimangano nel mondo del
lavoro o vi entrino, è importante aiutarle a superare le barriere che possono impedirne la
partecipazione. Il principale fattore indicato dai PAN/incl è la custodia dei bambini o
l'assistenza ad altri familiari a carico, ma si fa parola di altri aspetti, come un alloggio
dignitoso, una buona salute, trasporti adeguati.
Per quanto riguarda la custodia dei bambini, la maggior parte degli Stati membri se ne occupa
aumentando i servizi di custodia, in modo da aiutare le donne ad entrare nel mercato del
lavoro; un numero minore di Stati membri, come la Svezia e la Danimarca, amplia il proprio
approccio ai vari modi possibili di conciliare meglio lavoro e responsabilità familiari, modi
che interessano uomini e donne.
Alcuni Stati membri stanno introducendo modifiche alla legislazione per agevolare il
godimento del congedo parentale per entrambi i genitori, mentre altri, quali Svezia, Italia e
Portogallo stanno operando per aumentare l'utilizzo del congedo parentale fra i genitori
maschi. In Svezia, il periodo massimo di prestazioni di maternità o paternità dopo la nascita
33
del bambino è stato recentemente aumentato di 30 giorni, raggiungendo quota 480, purché
entrambi i genitori facciano uso di almeno 60 giorni ciascuno.
Gli Stati membri inoltre stanno introducendo incentivi ai datori di lavoro per promuovere la
conciliazione fra lavoro e responsabilità familiari: la Danimarca sta intervenendo nel quadro
della responsabilità sociale delle aziende e il Portogallo intende elaborare, insieme ai datori di
lavoro, un contratto sociale relativo al genere, che incoraggerà gli uomini a partecipare di più
ai doveri domestici; in Austria si assegna un premio ai datori di lavoro che seguono politiche
favorevoli alle famiglie; infine, il tempo parziale sta diventando un diritto in un maggior
numero di Stati membri.
I miglioramenti proposti per i servizi di custodia dei bambini riguardano in particolare una
maggiore disponibilità di posti, sia per i bambini molto piccoli sia per quelli più cresciuti, che
godranno di servizi di doposcuola. Alcuni PAN/incl (Italia) parlano anche dell'assistenza ad
altri familiari a carico, e della necessità di sviluppare l'assistenza ambulatoriale ai pazienti, in
modo da alleviare le responsabilità di assistenza dei familiari. Pochi Stati membri si occupano
della sostenibilità economica della custodia dei bambini per le fasce a basso reddito: in
Danimarca, le autorità locali sono incoraggiate a garantire una custodia diurna a tutti i
bambini d'età prescolare, indipendentemente dalla situazione occupazionale dei genitori, e
alcuni Stati membri parlano di indennità specifiche e/o sgravi fiscali (Austria, Germania,
Belgio, Danimarca, Italia) o stanno migliorando gli assegni familiari (Finlandia, Irlanda,
Lussemburgo, Svezia).
Fare uso del potenziale dell'economia sociale
L'economia sociale e il terzo settore forniscono un'ampia gamma di opportunità di
integrazione e occupazione. Le organizzazioni del terzo settore possono essere definite
organizzazioni private e autonome che, fra l'altro, perseguono obiettivi sociali ed economici di
interesse collettivo, pongono limiti all'acquisizione privata e individuale di profitti e lavorano
per le comunità locali o per gruppi di persone appartenenti alla società civile che condividono
interessi comuni. Tali organizzazioni tendono a coinvolgere le parti interessate (come
lavoratori, volontari e utenti) nella propria gestione.
Se sostenuta adeguatamente, l'economia sociale può apportare un sensibile contributo
all'estensione del mercato del lavoro e alla creazione di nuove opportunità per le persone
scarsamente qualificate o a ridotta capacità di lavoro, in modo che possono usare le proprie
competenze e partecipare alla vita lavorativa. I PAN/incl indicano in varie maniere come il
potenziale dell'economia sociale possa essere sfruttato in tale direzione. L'Italia, la Francia, il
Belgio e la Svezia intervengono sul terzo settore e sull'economia sociale vedendovi una fonte
di posti di lavoro per le persone con competenze o potenziale produttivo limitati, tramite
misure quali la semplificazione del quadro normativo, un più facile accesso agli appalti
pubblici e un migliore collegamento diretto con le pubbliche amministrazioni.
3.1.2
Facilitare l'accesso a risorse, diritti, beni e servizi per tutti
a) organizzare i sistemi di protezione sociale in modo che aiutino in particolare a:
– garantire che tutti dispongano delle risorse necessarie per vivere in modo dignitoso;
– superare gli ostacoli all'occupazione facendo sì che l'inizio di una nuova attività risulti in un
aumento dei redditi e promuovendo l'occupabilità;
34
b) attuare politiche volte a fornire a tutti un accesso ad alloggi decenti e salubri, nonché ai servizi di
base necessari per vivere normalmente alla luce delle circostanze locali (elettricità, acqua,
riscaldamento, ecc.);
c) mettere in atto politiche volte a fornire a tutti un accesso ai servizi sanitari adeguato alla loro
situazione, tenendo conto anche delle situazioni di dipendenza;
d) sviluppare, a beneficio delle persone a rischio di esclusione, servizi e misure di accompagnamento
che consentano a tali persone di accedere a istruzione, giustizia e altri servizi pubblici e privati,
quali la cultura, lo sport e le attività del tempo libero.
3.1.2.1 Sistemi di protezione sociale
Tredici Stati membri hanno elaborato una politica universale di assistenza sociale volta a
garantire a tutti i residenti legali un reddito minimo, anche se con alcune limitazioni a seconda
dei casi. In Austria, tale diritto è limitato ai cittadini dell'UE, eccezion fatta per alcuni
Bundesländer che lo riconoscono a tutti i residenti legali. In Spagna non esiste un sistema
nazionale, ma quasi tutte le regioni hanno istituito un tipo di reddito minimo, con relative
prestazioni. L'Italia sta ancora sperimentando l'introduzione di una rete universale di sicurezza
a cui ricorrere nei casi estremi che dovrà vedere la luce entro il 2002 (il sistema sperimentale
è limitato a circa 230 comuni e 90 000 beneficiari). La Grecia continua a fornire varie
prestazioni in denaro contante alle categorie particolarmente vulnerabili e un reddito garantito
ai pensionati.
Migliorare l'adeguatezza
La maggioranza dei PAN/incl contiene iniziative per migliorare l'adeguatezza dei sistemi di
reddito minimo. La tendenza delle riforme consiste sia nel rendere sufficientemente adeguati i
redditi minimi in modo da garantire la dignità umana che nell'agevolare la piena
partecipazione alla società e la reintegrazione nel mercato del lavoro. In merito, dai PAN/incl
emergono diversi approcci:
–
aumentare i livelli assoluti: in vari Stati membri, i livelli di reddito minimo non
hanno tenuto il passo con gli aumenti dei guadagni e del costo della vita, il che ha
significato una riduzione del potere d'acquisto delle fasce a reddito minimo rispetto
al potere d'acquisto medio della società. Il Belgio annuncia di voler aumentare il
livello del reddito minimo garantito e del sostegno dei redditi per i pensionati (come
fa anche la Grecia);
–
proteggere i redditi minimi da confische e sottrazioni: vari Stati membri
(Lussemburgo, Finlandia, Francia, Belgio) introducono misure per vietare o limitare
la confisca dei redditi minimi, ad esempio in situazioni di debito, bancarotta o
separazione. Altri prevedono un regime fiscale più favorevole;
–
calibrare meglio i sistemi di redditi minimi rispetto ai bisogni delle persone non
autonome: la grande maggioranza dei PAN/incl comprende iniziative volte ad
aumentare e/o combinare i redditi minimi con altre risorse, onde migliorare le
condizioni di vita delle persone non autonome, in particolare dei figli di madri sole.
Numerosi Stati membri (Paesi Bassi, Francia, Belgio, Austria, Svezia) garantiscono
un pagamento puntuale degli alimenti e prevedono il ricorso a dispositivi di sostegno
in caso di bisogno (ad es. anticipi), in particolare a favore dei genitori soli vulnerabili
con prole.
35
REDDITO MINIMO GARANTITO (PORTOGALLO)
Possono fare domanda di reddito minimo garantito (RMG) in Portogallo tutte le persone e le famiglie
legalmente residenti che soffrano di problemi economici gravi, nonché tutti i giovani con
responsabilità familiari e le madri o le donne incinte sotto i 18 anni di età. Il sistema, che si basa sul
principio della solidarietà nazionale, ha tra i suoi obiettivi fondamentali: garantire l'accesso al reddito
minimo e a condizioni di integrazione a tutti i cittadini e residenti indipendentemente dai loro
contributi pregressi; promuovere l'integrazione attraverso un programma di inserimento
personalizzato elaborato di concerto con il beneficiario; garantire in accompagnamento misure di
sostegno finalizzate a promuovere l'inserimento e la partecipazione del beneficiario alla società;
mettere quest'ultimo in condizione di avvalersi dei propri diritti e di raccogliere le proprie
responsabilità, grazie al supporto di politiche attive basate sulla solidarietà. Il sistema RMG è portato
avanti tramite una stretta collaborazione fra le autorità nazionali e locali, i soggetti della società civile
e i beneficiari, in base a un contratto contenente impegni chiari per tutte le parti.
Da quando il sistema è stato generalizzato nel luglio 1999, ne hanno beneficiato più di 700 000
persone, il 41% delle quali erano bambini e giovani (sotto i 18 anni) e il 7% persone anziane (sopra i
65 anni di età). La maggioranza dei beneficiari sono donne e madri sole. Più di un terzo dei
beneficiari è poi riuscito a rendersi autonomo dal sistema RMG. Quest'ultimo ha anche spinto circa
15 000 persone a ricercare un'istruzione, nonché 16 000 bambini e giovani a tornare a scuola nel
tentativo di abbassare il tasso di abbandoni scolastici e lavoro dei minori.
Migliorare l'accessibilità
Molti PAN/incl contemplano iniziative finalizzate a migliorare l'accessibilità del reddito
minimo e di altre risorse. La visione che sottende a tali iniziative si basa sui diritti: trattandosi
di una rete di sicurezza cui ricorrere nei casi estremi, la concessione di risorse minime non
deve essere soltanto offerta, ma garantita a tutti coloro che ne abbiano bisogno. Si distinguono
due approcci nel rendere le reti di sicurezza più inclusive:
–
migliorare il ricorso ai servizi da parte dei cittadini: i metodi più comuni (Paesi
Bassi, Spagna, Danimarca, Finlandia, Francia, Portogallo, Austria e Svezia) nel
settore sono: l'elaborazione e/o il rafforzamento di sistemi d'informazione,
sensibilizzazione ed erogazione capillari; l'affidamento dell'attività pratica sulla base
di accordi di collaborazione coi livelli regionali e locali; la promozione di un
approccio basato sui diritti;
–
promuovere una copertura universale: in tutti gli Stati membri, l'accesso ai redditi
minimi non è più riservato esclusivamente ai cittadini del paese. La tendenza
generale è quella di garantire che tutti i residenti legali sul territorio abbiano un
uguale accesso a risorse minime adeguate in caso di necessità22. Il Belgio va ancora
più avanti, avendo esteso l'accesso a un livello minimo di vita ai rifugiati, ai
richiedenti asilo politico e agli immigrati illegali. Se l'adeguatezza di tali disposizioni
rimane spesso debole, il principio di garantire a tutte le persone presenti in uno stesso
paese il diritto alla dignità umana, indipendentemente dalla loro origine, nazionalità o
status giuridico, sta guadagnando terreno. In alcuni Stati membri (Francia,
Lussemburgo), l'accesso ai redditi minimi per i giovani si trova al centro del
dibattito. È anche importante sottolineare che il principio della copertura universale
in Stati membri quali la Danimarca, la Finlandia e la Svezia è concretizzato sulla
22
Ad eccezione dell'Austria, che riserva queste prestazioni ai cittadini dell'Unione.
36
base di diritti individualizzati, mentre negli altri Stati membri il fondamento sono
diritti derivati, solitamente meno sensibili al punto di vista del genere.
INFORMAZIONE A DOMICILIO PER MIGLIORARE IL RICORSO ALL'ASSISTENZA SOCIALE DA
PARTE DEGLI ANZIANI (HEERENVEEN-PAESI BASSI)
Gli anziani possono non riuscire a trarre pieno vantaggio dai servizi sociali e finanziari a
causa di isolamento, ignoranza, paura di essere stigmatizzati o altro. A Heerenveen, le
organizzazioni sociali e assistenziali collaborano con gli anziani per realizzare un sistema
permanente e strutturato di informazione a domicilio delle persone oltre i settant'anni in
merito alle disposizioni e ai sistemi in materia di alloggio, assistenza e prestazioni sociali ai
quali hanno diritto ma di cui non beneficiano. Gli obiettivi secondari consistono
nell'individuare le necessità di aiuto, assistenza e servizi, nel rilevare le strettoie politiche,
amministrative e dell'attuazione, nonché nel consentire agli anziani di partecipare attivamente
alla comunità. Si rivolge una particolare attenzione agli anziani appartenenti a minoranze
etniche.
Rendere redditizio il lavoro e promuovere l'occupabilità
Gli Stati membri sono generalmente d'accordo sul fatto che creare posti di lavoro accessibili
alle persone attualmente escluse dal mercato del lavoro rappresenta un'attività che deve essere
affiancata da misure atte a garantire un reddito dignitoso a coloro che accettano tali posti: non
dovrebbero esserci disincentivi che scoraggino le persone dal lasciare il sistema assistenziale
per iniziare a lavorare. Se nessuno Stato membro propone di tagliare le prestazioni sociali
quale misura generalizzata per costringere i cittadini a lavorare, si registra però una diffusa
intenzione di ridurre la dipendenza di lunga durata ogniqualvolta quest'ultima sia evitabile, e
di promuovere l'attivazione dei beneficiari per far sì che le prestazioni sociali siano un
trampolino all'occupazione, non un ostacolo.
Per ridurre al minimo gli abusi e i rischi di una dipendenza di lunga durata, le pratiche
riguardanti la garanzia di un reddito minimo si sono spesso concentrate sulla dimensione di
"ultima spiaggia", e conseguentemente sono sempre state alquanto restrittive per quanto
riguarda il nesso fra i redditi minimi e altre risorse. In molti Stati membri sembra esserci ora
un'inversione di tendenza: si prevede infatti la possibilità di combinare un reddito minimo con
guadagni da lavoro o altre prestazioni, a patto di evitare il sovrapporsi di prestazioni, che
ingenererebbe un trattamento diseguale degli aventi diritto. Inoltre, molti Stati membri legano
sempre di più l'erogazione di un reddito minimo a servizi che incoraggino chi beneficia di un
reddito minimo a migliorare la propria occupabilità: consulenze, formazione, lavoro
volontario e altre forme di attività e sviluppo personale. Fra i provvedimenti proposti per
rendere redditizio il lavoro si contano:
–
il mantenimento di alcune prestazioni per un certo periodo successivo all'inizio del
lavoro (Belgio, Germania, Irlanda);
–
la riduzione della pressione fiscale sugli impieghi scarsamente retribuiti o
l'introduzione di un "bonus all'occupazione" sotto forma di credito di imposta a
favore di coloro che si impegnano in un'attività retribuita (Francia, Danimarca, Paesi
Bassi e Regno Unito), a volte in modo specificamente mirato nei confronti delle
famiglie con figli non autonomi (Belgio);
–
la combinazione di prestazioni sociali e salari (Francia, Lussemburgo e Svezia).
37
Inoltre, per aiutare a migliorare la capacità dei diversi regimi di promuovere una mobilità
verso l'alto e uscite durature dalla dipendenza, numerosi Stati membri (Danimarca, Paesi
Bassi, Svezia) stanno elaborando indicatori che rendano possibile seguire la mobilità dei
beneficiari per tutto il periodo in cui rimangono dipendenti da un regime e anche un po' di
tempo dopo che si sono resi autonomi.
Alcuni PAN/incl sottolineano che un posto di lavoro non necessariamente sottrae alla povertà:
in alcuni casi ciò non avviene, a causa della scarsa produttività degli impieghi della "vecchia
economia", in particolare nel settore agricolo (Portogallo, Grecia), in altri casi si segnalano
nuove forme di precariato (Belgio, Italia, Francia). D'altra parte, anche un lavoro a scarsa
retribuzione, se costituisce una seconda fonte di reddito per la famiglia, può contribuire a
elevare il livello di vita e ad allontanare la povertà. Un certo numero di provvedimenti cerca
di rendere più allettanti i posti di lavoro e di offrire una migliore protezione a chi ha un
rapporto precario col mercato del lavoro:
–
introduzione di norme sul reddito minimo (Irlanda e Regno Unito) e interventi per far
sì che le parti sociali rivolgano una particolare attenzione ai redditi minimi al
momento di negoziare i contratti collettivi (Austria);
–
integrazione dei contributi sociali dei lavoratori a tempo parziale o interventi per
garantire i diritti pensionistici ai genitori vittime di una perdita di redditi da lavoro
regolare (Austria, Germania, Svezia);
–
istituzione di una protezione sociale per lavoratori atipici (Germania, Austria).
INTEGRAZIONE DEI LAVORATORI ATIPICI NEL SISTEMA SOCIALE (AUSTRIA)
Fino a poco tempo fa, le persone economicamente attive nell'area grigia fra il lavoro
dipendente e il lavoro autonomo e le persone attive in determinate forme di lavoro
autonomo, nonché quelle a bassa retribuzione (lavoratori a tempo parziale) non erano tenute
a entrare in un regime di sicurezza sociale.
Oggi tutte le persone economicamente attive devono essere inserite nella sicurezza sociale o
ricevere l'opportunità di entrare in un regime a loro favorevole: alcune sono immatricolate
come "lavoratori indipendenti" nei sistemi di sicurezza sociale dei lavoratori dipendenti, altre
sono immatricolate come "nuovi lavoratori autonomi" nei sistemi di sicurezza sociale dei
lavoratori autonomi. Inoltre, i datori di lavoro devono ora corrispondere i contributi per i
lavoratori a tempo parziale (reddito mensile fino a 296 EUR) ai fini dell'assicurazione
malattia e pensione; i lavoratori interessati possono anche affiliarsi a un sistema di contributi
volontari (ad aliquota fissa) in questi settori.
3.1.2.2 Alloggio
I PAN/incl di tutti gli Stati membri riconoscono l'importanza di avere alloggi dignitosi quale
condizione fondamentale dell'integrazione sociale e della partecipazione alla società. Il
mercato degli alloggi dei diversi Stati membri presenta enormi differenze, ma in generale
funziona abbastanza bene. La maggior parte della popolazione dell'Unione Europea vive in
alloggi dignitosi o di buona qualità, in affitto o di proprietà, e ha accesso a servizi funzionanti
di acqua, elettricità e riscaldamento.
Per quanto riguarda le fasce a basso reddito della popolazione però, il mercato dà risultati
meno soddisfacenti nella maggior parte degli Stati membri, con una tendenza al
peggioramento. La riduzione dell'offerta di alloggi a prezzo ragionevole nel segmento più
38
basso del mercato tende a relegare un numero crescente di famiglie prive del potere d'acquisto
necessario alla periferia del mercato della casa. La qualità degli alloggi in tale segmento
periferico è bassa e in discesa: spesso mancano le dotazioni fondamentali, mentre l'andamento
dei prezzi e degli afflitti tende di solito alla crescita a causa della maggiore pressione della
domanda.
Fra le nuove sistemazioni precarie si segnalano l'affitto di stanze ammobiliate o posti letto in
stanze sovraffollate, l'occupazione illegale di edifici, stazioni e altri luoghi pubblici e forme
abitative irregolari quali roulotte, baracche, barche e garage.
Data l'importanza delle spese per la casa nel bilancio familiare complessivo (in media il 25%
nell'UE), il caro affitti ha effetti particolarmente duri sui redditi residui delle famiglie a basso
reddito, il che spesso le ricaccia molto al di sotto della soglia di povertà. Il ricorso a indicatori
capaci di segnalare la quota dell'affitto netto rispetto al reddito disponibile e il reddito
disponibile al netto della spesa complessiva per la casa, secondo la proposta olandese, sarebbe
una novità positiva.
Le iniziative segnalate dagli Stati membri nei rispettivi PAN/incl sono volte essenzialmente a
superare le deficienze dei mercati nazionali degli alloggi, al fine di garantire alle fasce a basso
reddito della popolazione un accesso ad alloggi decorosi ed economicamente sostenibili. La
maggior parte degli sforzi può essere raggruppata all'insegna di tre approcci fondamentali:
–
aumentare la offerta di alloggi e sistemazioni economicamente sostenibili: misure per
integrare e stimolare l'offerta di alloggi a basso costo e per rinnovare i vani fatiscenti,
comprese misure rivolte alle aree e ai quartieri svantaggiati;
–
garantire la qualità e un buon rapporto costi-benefici per il segmento inferiore del
mercato della casa: misure per controllare e regolare meglio il mercato, in particolare
laddove esso tenda a comportamenti di sfruttamento ed esclusione;
–
migliorare l'accesso e proteggere i consumatori più deboli: misure per rafforzare la
posizione dei consumatori particolarmente vulnerabili, ad esempio di quelli a basso
reddito, sul mercato della casa.
Aumentare l'offerta di alloggi e sistemazioni economicamente sostenibili
Tutti i PAN/incl riferiscono di debolezze e deficienze nell'offerta commerciale di alloggi di
qualità decorosa ed economicamente sostenibili per le famiglie a basso reddito. In Irlanda,
Svezia, Finlandia, Portogallo e in parte in Belgio, l'accesso è particolarmente ristretto a causa
di fattori strutturali.
Gli Stati membri ricorrono a una vasta gamma di misure per stimolare e incrementare l'offerta
di alloggi decorosi e a basso costo, ad esempio: nella maggioranza degli Stati membri, la
concessione di sussidi nel settore dell'edilizia popolare sia per la costruzione sia direttamente
agli individui; investimenti per rinnovare e ampliare la disponibilità di vani nelle aree urbane
svantaggiate (Danimarca, Finlandia, Portogallo, Spagna, Svezia e Regno Unito) e rurali
(Portogallo e Spagna); incentivi allo sviluppo di abitazioni speciali, come appartamenti
piccoli e a portata di tasca per i giovani (Lussemburgo, Spagna), sistemazioni per i Traveller
(Irlanda), alloggi su misura delle persone con disabilità (Austria, Danimarca, Germania e
Regno Unito), nonché alloggi per gli anziani (Danimarca e Regno Unito); assegnazione di
terreni per l'edilizia popolare (Francia e Portogallo); incentivi fiscali e di altro tipo alle
ristrutturazioni delle abitazioni più vecchie (Belgio, Germania, Finlandia, Francia, Portogallo
e Regno Unito); tassazione e confisca degli alloggi tenuti vuoti (Belgio e Francia).
39
Garantire la qualità e un buon rapporto costi-benefici per il segmento inferiore del
mercato della casa
La maggioranza degli Stati membri riconosce la necessità di misure atte a proteggere i
consumatori più deboli sul mercato della casa e a tutelarne i diritti contro gli abusi e lo
sfruttamento possibili sul mercato commerciale degli alloggi. Dai PAN/incl emergono in
particolare quattro tipi di provvedimenti:
–
demolizione di case e insediamenti non dignitosi (catapecchie, baraccopoli) e
parallela risistemazione degli abitanti in alloggi di migliore qualità (Belgio, Spagna e
Portogallo);
–
migliore protezione dei diritti dei proprietari e degli inquilini a basso reddito tramite
una migliore regolamentazione e informazione (Belgio, Danimarca, Finlandia,
Irlanda, Lussemburgo e Svezia);
–
regolamentazione, sorveglianza e controllo degli standard abitativi (Belgio e
Francia);
–
sorveglianza e controllo del rapporto tra affitti e standard (minimi) abitativi (Belgio,
Francia e Paesi Bassi).
ACCESSO ALL'EDILIZIA POPOLARE PER LE PERSONE CHE VIVONO IN BARACCHE (PORTOGALLO)
Il miglioramento della situazione della casa è un tema prioritario del PAN/incl portoghese. La
maggior parte delle persone vulnerabili in questo settore è rappresentata da circa 80 000 individui che
vivono in più di 40 000 baracche nelle aree urbane e suburbane. Dal 1993, il governo porta avanti un
ambizioso programma di abbattimento delle baracche e risistemazione degli abitanti in alloggi
sociali. Il programma ha rialloggiato circa 900 famiglie all'anno dal suo inizio fino al 1998, e il
numero delle famiglie è aumentato a circa 7500 all'anno a partire dal 1999, in seguito alla
conclusione di appositi protocolli con 170 municipi. Questo ritmo sarà mantenuto per garantire a tutti
gli abitanti delle baracche l'accesso ad alloggi sociali entro il 2005.
Migliorare l'accesso e proteggere i consumatori più deboli
Gli Stati membri stanno sviluppando un'ampia gamma di misure per risolvere il problema
della crescente precarietà nella fascia più bassa dei rispettivi mercati degli alloggi:
–
sforzi volti a una migliore mappatura e comprensione del "disagio abitativo"
(Finlandia, Francia e Paesi Bassi);
–
agenzie pubbliche, senza fini di lucro o cooperative che propongono informazioni e
servizi di intermediazione per i consumatori più deboli sul mercato degli alloggi
(Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Lussemburgo, Spagna e Svezia);
–
sussidi agli affitti e/o sgravi fiscali per le fasce a basso reddito (Austria, Belgio,
Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Lussemburgo, Paesi Bassi,
Portogallo e Svezia);
–
assistenza abitativa per i giovani (Danimarca, Francia, Lussemburgo, Portogallo
Spagna);
40
–
miglioramento dell'accesso a crediti e garanzie bancarie (Lussemburgo).
Molti Stati membri forniscono protezione alle categorie particolarmente vulnerabili, sotto
forma di rifugi per le donne e i bambini vittime di violenza domestica (Francia, Germania e
Spagna), alloggi speciali per le persone senza fissa dimora (Danimarca, Lussemburgo, Grecia,
Spagna e Svezia), divieto del taglio di allacciamenti ai servizi (Francia), ristrutturazione delle
sistemazioni dei lavoratori immigrati (Francia), sistemi di aiuto comprendenti alloggio,
assistenza e servizi (Danimarca, Germania, Paesi Bassi e Regno Unito), aiuti per la casa alle
madri sole (Grecia).
PROMUOVERE IL DIRITTO ALLA CASA PER I GIOVANI – LOCA-PASS (FRANCIA)
Obiettivo di LOCA-PASS è quello di aiutare tutti i giovani al di sotto dei 30 anni e occupati o in
cerca di occupazione nel settore privato a trovare un alloggio privato o pubblico in affitto. LOCAPASS è gestito e finanziato da enti pubblici, che raccolgono contributi di solidarietà abitativa pari
all'1% dai datori di lavoro. Tali enti lavorano in collaborazione con la Union économique et sociale
du logement e rappresentanti della società civile. LOCA-PASS fornisce una garanzia e un anticipo ai
futuri inquilini (giovani), in modo da aiutarli a soddisfare le condizioni del contratto d'affitto. La
garanzia copre fino a 18 mesi di affitto, spese incluse. L'anticipo è erogato gratuitamente e può essere
pagato direttamente all'inquilino o al proprietario. La concessione di una garanzia LOCA-PASS e/o
di un anticipo è automatica quando il richiedente corrisponde al profilo previsto. Il richiedente
presenta domanda all'ufficio pubblico competente più vicino al proprio luogo di residenza. In
mancanza di risposta entro gli 8 giorni, l'assistenza si intende assegnata.
3.1.2.3 Assistenza sanitaria
Dai PAN/incl emergono tre strategie generali volte a riconoscere a tutti un migliore accesso
all'assistenza sanitaria:
- sviluppare la prevenzione delle malattie e promuovere l'educazione alla salute;
- migliorare adeguatezza, accessibilità e abbordabilità del sistema generale;
- lanciare iniziative rivolte agli svantaggi specifici.
Queste tre strategie sono combinate in modi diversi nei PAN/incl, a seconda delle situazioni e
delle priorità nazionali.
Sviluppare la prevenzione delle malattie e promuovere l'educazione alla salute
Le misure preventive ed educative non sono necessariamente rivolte ai più deboli, ma
possono essere particolarmente efficaci nel garantire un uguale accesso all'assistenza sanitaria
quando raggiungono direttamente alcune categorie a rischio. Esse inoltre svolgono un
importantissimo ruolo redistributivo nella misura in cui aiutano a superare gli ostacoli
finanziari e culturali. Lo sviluppo della prevenzione e dell'educazione è pertanto considerata
una priorità per risolvere i fattori sanitari che determinano le condizioni socioeconomiche. Tre
tipi di politiche sono menzionati con particolare frequenza nei PAN/incl:
– assistenza a madri e figli con regolari screening sanitari, comprese le vaccinazioni;
– prevenzione nelle scuole, comprese consultazioni regolari gratuite e formazione alla salute
nell'ambito del normale programma di studi ;
41
– prevenzione sul lavoro in ossequio alla legislazione in materia di salute e sicurezza sul
luogo di lavoro o, per i disoccupati, screening regolari e gratuiti della salute offerti dai
servizi sociali e sanitari.
Si registrano approcci innovativi in Finlandia (formazione sanitaria nelle scuole) e Austria
(screening annuale della salute).
Migliorare adeguatezza, accessibilità e abbordabilità del sistema generale
Per coloro che già presentano problemi di salute o sono più a rischio vi è una cruciale
necessità di rafforzare la copertura e l'efficacia dei servizi rivolti alla popolazione in generale
e di aumentare il ricorso a tali servizi da parte dei cittadini, garantendone l'universalità.
Per promuovere l'abbordabilità occorre che tutti i servizi indispensabili siano accessibili
gratuitamente alle categorie a reddito più basso, e che tali servizi siano comunque forniti a
prezzi sostenibili anche per chi non appartiene a tale gruppo. Si può arrivare a questo risultato
attraverso diversi strumenti risultanti in esenzioni dai contributi a seconda del reddito.
Qualora risulti necessaria una partecipazione ai costi di base, alcuni Stati membri adottano
politiche che limitano le spese individuali o familiari per la salute a un certo massimale
("bolletta sanitaria" massima annua). Anche se l'obiettivo dell'abbordabilità e condiviso da
tutti gli Stati membri, il grado di copertura e qualità dell'assistenza fornita nel quadro dei
diversi sistemi può variare notevolmente da un paese all'altro. In considerazione dei rispettivi
contesti nazionali, sono stati introdotti approcci innovativi in Francia (copertura sanitaria
universale) e Belgio (bolletta sanitaria massima).
L'ATTUAZIONE DELLA COPERTURA SANITARIA UNIVERSALE (FRANCIA)
Il sistema di copertura sanitaria universale è stato varato il 1° gennaio del 2000 in sostituzione dei
sistemi di assistenza sociale precedenti, al fine di consentire a tutti di entrare nel sistema di sicurezza
sociale e, per i più poveri, di beneficiare di una completa copertura dei costi. In particolare, il nuovo
sistema intende fornire a un vasto numero di persone che altrimenti non potrebbero permetterselo un
accesso a diversi servizi precedentemente coperti soltanto dalle assicurazioni sanitarie
complementari: sono ora inclusi più di 5 milioni di individui. Anche se ciò è generalmente
considerato un passo avanti, questioni quali il livello di proporzionalità al reddito e il pacchetto dei
servizi a cui hanno diritto i beneficiari sono ancora oggetto di discussioni, con possibili futuri
adattamenti a seguito di una valutazione di prossimo svolgimento.
Oltre agli ostacoli finanziari, l'accesso ai servizi sanitari può essere intralciato da barriere di
natura amministrativa, istituzionale, geografica e/o culturale. Ne consegue la necessità di
facilitare l'accesso degli utenti, in particolare di quelli con più difficoltà, a servizi adeguati.
Dai PAN/incl emergono in particolare tre prospettive al riguardo:
– politiche generali volte a ottenere una distribuzione geografica più equilibrata dei servizi
sanitari;
– iniziative locali o regionali per un migliore coordinamento fra i servizi sociali e sanitari;
– riconoscimento a livello nazionale di una Carta dei diritti degli utenti, che comprenda la
necessità di ridurre le liste di attesa.
In proposito si possono rilevare approcci innovativi in Svezia (politica e finanziamenti per la
riduzione delle liste di attesa) e Danimarca (finanziamento di progetti innovativi per
promuovere un maggiore coordinamento fra i servizi sanitari e sociali).
42
Oltre all'abbordabilità e all'accessibilità, il sistema generale dev'essere reso più adeguato a
corrispondere alle necessità delle categorie più deboli. In particolare, i servizi devono risultare
più reattivi ai casi di emergenza e comprendere servizi di emergenza presso gli ospedali,
disponibilità di ricovero diurno per alcune categorie bisognose e di servizi capillari,
possibilmente connessi con una linea telefonica gratuita, tali da coordinare gli operatori
competenti.
Un approccio innovativo riguardo a questo problema si segnala in Portogallo (istituzione di
una linea telefonica nazionale di emergenza gratuita in collaborazione coi servizi sociali
locali).
Lanciare iniziative rivolte alle categorie con svantaggi specifici
L'adeguatezza del sistema generale è un fattore ancora più importante per alcune categorie
affette da svantaggi specifici. Alcune di queste categorie sono elencate nei PAN/incl: gli
anziani; gli immigrati e le minoranze etniche; le persone con disabilità fisica o mentale; le
persone senza fissa dimora; gli alcolisti; i tossicodipendenti; i sieropositivi; le persone con
precedenti penali e le prostitute. Ciascuno di questi gruppi necessita di politiche e servizi su
misura dei propri bisogni.
In alcuni paesi, soprattutto quelli nei quali i sistemi di protezione sociale onnicomprensivi
sono stati istituiti più recentemente, gli anziani possono essere soggetti a emarginazione
sociale a causa di prestazioni pensionistiche inadeguate. Nella maggior parte dei paesi però la
preoccupazione maggiore riguarda il modo di affrontare un numero crescente di situazioni di
dipendenza, tenuto conto dei limiti in particolare dei servizi di assistenza pubblici e del calo
nel ruolo di sostegno svolto dalle famiglie. Per risolvere questi problemi, nei diversi paesi
dell'Unione si sono previsti diversi strumenti d'intervento, dalla costituzione di servizi di
assistenza di lunga durata fino alla creazione di sistemi di assicurazione per l'assistenza di
lunga durata.
Altrettanto importante per le persone colpite da povertà ed emarginazione sociale è il tema
della salute mentale, sollevato dalla maggioranza dei PAN/incl. Gli Stati membri sono
d'accordo sulla necessità di affrontare i problemi connessi mediante diversi tipi di misure,
basati in particolare su una cooperazione locale e regionale maggiore, su una migliore
disponibilità di servizi di ricovero d'emergenza e capillari e su una formazione specifica degli
addetti ai servizi sociali e sanitari.
In considerazione dei rispettivi contesti nazionali, si sono introdotti approcci innovativi
riguardanti certe categorie destinatarie in Grecia e Germania (disposizione speciale per
facilitare l'accesso all'assistenza sanitaria per le persone immigrate).
ASSISTENZA MEDICA PER GLI IMMIGRATI (BASSA SASSONIA - GERMANIA)
Obiettivo del Centro etno-medico (Ethno-Medizinisches Zentrum – EMZ) è quello di fornire servizi
sanitari e consulenza su misura delle necessità degli immigrati, rimuovendo gli ostacoli linguistici e
culturali alla comunicazione e in tal modo facilitando il compito di procedere a diagnosi accurate, in
particolare per quanto riguarda malattie e disturbi mentali o psicosomatici. Elementi fondamentali di
questo lavoro sono: interpretariato per i servizi sociali e sanitari; aggiornamento professionale degli
operatori, formazione, seminari e conferenze; una rete cooperativa di consulenza per specialisti ed
esperti; iniziative di sensibilizzazione nelle lingue etniche riguardanti l'assistenza sanitaria
preventiva; opuscoli, trasmissioni e altra documentazione nelle lingue etniche; progetti di
promozione della salute (AIDS, droghe, profilassi orale, ginecologia ecc.); gruppi di lavoro, gruppi di
auto-aiuto, reclutamento di volontari; produzione di manuali e pubblicazioni specialistici.
43
3.1.2.4 Istruzione, giustizia e cultura
Istruzione
La maggior parte degli Stati membri vede nell'accesso all'istruzione un diritto fondamentale e
lo considera un mezzo di primaria importanza per prevenire i rischi della povertà e
dell'emarginazione sociale e allo stesso tempo un modo per sostenere l'integrazione delle
categorie più deboli. Si registra una crescente consapevolezza dell'importanza di fornire un
accesso all'istruzione per tutti cittadini in tutte le fasi della vita, se si vuole che i cittadini siano
in possesso delle qualifiche e competenze necessarie per partecipare pienamente a una società
sempre più basata sulla conoscenza. Per questo motivo, nella maggior parte dei PAN/incl si
trova un impegno a migliorare l'accesso all'istruzione e a sviluppare ambienti di
apprendimento aperti in cui lo studio sia reso attraente e con criteri d'ammissione bassi o del
tutto assenti.
La maggior parte dei PAN/incl si occupa anche dell'equità dei frutti dati da istruzione e
formazione: essi pertanto introducono misure volte alla parità di condizioni, combattendo
svantaggi od ostacoli specifici in materia di partecipazione all'istruzione, e cercando di
compensare coloro che sono rimasti indietro nell'istruzione sviluppando percorsi educativi e
formativi su misura delle esigenze.
Dai PAN/incl risulta anche una diffusa consapevolezza del fatto che alcune persone soggette a
un rischio particolarmente alto di povertà ed emarginazione sociale si trovano in tale stato
perché la mancanza di competenze e qualifiche è particolarmente diffusa nelle comunità o
zone in cui tali persone vivono: si tratta ad esempio di immigrati e minoranze etniche, in
particolare figli di zingari, nomadi e Traveller, di bambini che vivono e vanno a scuola in aree
caratterizzate da un cumulo di svantaggi e di genitori soli. Le necessità educative e formative
delle persone con disabilità e quelle dei lavoratori anziani disoccupati, molti dei quali hanno
lasciato la scuola in tenera età con qualifiche minime o inesistenti, sono trattate anche nel
contesto dell'istruzione degli adulti e dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita. Le
attività volte a migliorare le competenze e le qualifiche di tali categorie recano le migliori
prospettive di neutralizzare e superare la stratificazione sociale ed etnoculturale.
Si sta formando una comune consapevolezza del fatto che per interventi efficaci miranti a
risolvere i diversi aspetti dello svantaggio educativo si intende qualcosa di più delle semplici
risposte educative: è necessaria un'azione integrata e coordinata portata avanti da una serie di
soggetti, dal momento che lo svantaggio educativo può essere influenzato negativamente da
un debole sostegno familiare o della comunità, da problemi di salute, bassi redditi, condizioni
abitative e ambientali negative, dieta inadeguata, mancanza di accesso ai trasporti. Il
programma britannico Sure Start (cfr. riquadro) è un buon esempio di un simile approccio.
Si possono individuare quattro impostazioni strategiche che sembrano aprire strade
particolarmente promettenti: intervento precoce per impedire lo svantaggio educativo23,
rimozione delle barriere alla partecipazione delle categorie più deboli, elaborazione di risposte
integrate al problema dell'abbandono scolastico e promozione dell'apprendimento lungo tutto
l'arco della vita e dell'alfabetizzazione degli adulti.
Rimozione delle barriere alla partecipazione al sistema generale per le categorie più deboli Diversi PAN/incl, in particolare quello belga, greco, irlandese, olandese e francese,
23
Questo approccio è trattato in dettaglio alla sezione 3.3.2. (eliminare l'emarginazione sociale fra i
bambini).
44
riconoscono che alcuni bambini e le loro famiglie incontrano particolari problemi nel
partecipare al sistema educativo generale, per cui sono elencati diversi approcci interessanti
volti a migliorarne l'accesso all'istruzione. Tra questi:
–
rimozione delle barriere finanziarie alla partecipazione (Belgio, Paesi Bassi, Francia
e Regno Unito);
–
creazione di mense gratuite e miglioramento dei trasporti o assegnazione di
sistemazioni ai bambini provenienti da zone geograficamente lontane (Grecia), lotta
contro le barriere linguistiche e culturali incontrate da minoranze etniche e immigrati
(Danimarca, Lussemburgo, Svezia, Germania), sistemi di tutoring e istruzione
supplementare per i bambini provenienti da tali comunità (Regno Unito);
–
integrazione dei bambini con disabilità nel sistema educativo generale (Austria,
Germania, Paesi Bassi, Lussemburgo, Spagna, Italia e Grecia).
LA GARANZIA DI UN UGUALE ACCESSO ALL'ISTRUZIONE (GRECIA)
In Grecia esistono diversi provvedimenti per la rimozione delle barriere a un uguale accesso
all'istruzione, attivati sulla base di criteri socioeconomici a favore di studenti o allievi delle scuole
inferiori, ad esempio: mense studentesche gratuite (11 centri, 5 312 allievi con mezzi limitati);
sistemazioni (4 240 beneficiari – 331 allievi, in particolare provenienti dalle regioni montuose e
remote, ospitati in collegi affinché possano frequentare la scuola più vicina); trasporto. Tutti i
discenti che vivono lontano dalle rispettive scuole sono trasportati gratuitamente da casa a scuola a
spese del Comune. È garantito il funzionamento di scuole all'interno degli ospedali, nonché
l'insegnamento a domicilio. La "Scuola di transizione per gli adolescenti" della rete di servizi Strophe
educa gli adolescenti sottoposti a una fase di disintossicazione. Esistono meccanismi speciali per
l'ammissione dei candidati di categorie specifiche all'istruzione superiore. – Greci all'estero, stranieri,
minoranza musulmana della Tracia, persone affette da malattie gravi. Trasferimento degli studenti di
categorie specifiche. Sistemi per le categorie specifiche presso i centri di istruzione professionale. Es.
cittadini greci rimpatriati, libera frequenza per ex tossicodipendenti, ecc. Borse di studio – assegnante
dall'Istituto statale delle borse di studio, dal Segretariato generale della gioventù ecc. Infine, per i
lavoratori che studiano, esistono licei e scuole professionali serali.
INTEGRAZIONE DEI FIGLI DEGLI IMMIGRATI NEL SISTEMA EDUCATIVO GENERALE
(LUSSEMBURGO)
Circa il 36% delle persone residenti in Lussemburgo è composto da immigrati, il 13% dei quali di
origine portoghese, il 9% italiana e francese. Il sistema di istruzione obbligatoria è in gran parte in
lingua tedesca, il che rende più difficile per i figli degli immigrati inserirvisi, con conseguente
impedimento per l'integrazione culturale e sociale nella società. I bambini alloglotti corrispondono al
13% degli studenti nell'istruzione secondaria.
Per garantire ai bambini alloglotti la parità di condizioni nel sistema educativo, il Lussemburgo ha
deciso di organizzare "classi di accoglienza" in lingua francese nelle scuole materne e negli asili nido.
Questo primo benvenuto è un modo di favorire l'integrazione nella società lussemburghese e,
progressivamente, attrezzare meglio i bambini alloglotti ad affrontare e superare le difficoltà
educative che probabilmente incontreranno a causa della propria conoscenza più debole del tedesco e
della lingua nazionale lussemburghese.
Elaborare risposte integrate al problema dell'abbandono scolastico - La maggior parte degli
Stati membri è vivamente preoccupata dal problema dell'abbandono scolastico. In pratica il
problema può essere ripartito in tre gruppi che si sovrappongono. Vi sono innanzitutto coloro
che, ancora in età scolastica, frequentano la scuola, ma hanno problemi comportamentali, di
45
assenteismo e voti insoddisfacenti. In secondo luogo vi sono coloro che, nonostante siano
ancora in età scolastica, hanno abbandonato la scuola. Da ultimo vi sono coloro che sono
usciti anzitempo formalmente dal sistema educativo con qualifiche minime o assenti e che si
trovano ad affrontare problemi nel passaggio dalla scuola al lavoro (cfr. sezione 3.1.1). Sono
descritte numerose risposte per i primi due gruppi che mirano ad impedire l'abbandono
scolastico e ad affrontare il problema dell'abbandono quando si pone, nonché a promuovere la
reintegrazione nel sistema scolastico. Le iniziative comprendono sia iniziative incentrate sul
mondo della scuola che sviluppi nel settore dell'educazione non formale, ad esempio:
–
si pone maggiormente l'accento nel curriculum sulla vita e le abilità sociali;
–
si formano gli insegnanti ad affrontare i problemi relativi alla povertà e
all'emarginazione sociale, nonché in materia di educazione interculturale e lo
sviluppo di metodi di insegnamento più innovativi;
–
si assegnano risorse aggiuntive alle scuole delle aree svantaggiate o ad alto numero
di alunni svantaggiati;
–
si istituiscono migliori servizi per il benessere dello studente e di psicologia
scolastica;
–
si provvede maggiormente alle esigenze particolari e all'alfabetizzazione;
–
si creano ambienti scolastici più sicuri, iniziative di doposcuola, programmi di
vacanze;
–
si pone maggiormente l'accento sulla facilitazione del passaggio dalla scuola
primaria a quella secondaria inferiore e da questa alla secondaria superiore,
riducendo l'esclusione scolastica, combattendo l'assenteismo e seguendo meglio gli
abbandoni e gli alunni a rischio di abbandono;
–
si tenta di collegare meglio casa, scuola e comunità.
Un punto fondamentale che emerge da queste diverse iniziative è la necessità di mobilitare
una serie di soggetti a livello locale sia nell'ambito del settore educativo formale che di quello
informale: si tratta di genitori, servizi sociali, servizi di polizia e libertà vigilata, datori di
lavoro, sindacati e gruppi all'interno della comunità se si desidera rispondere ai problemi dei
giovani più estranei al sistema scolastico. Le scuole dovranno collaborare più da vicino con
tali altri attori e concentrarsi di più sull'offerta di nuove possibilità su misura e tenere conto
delle cause alla radice dell'abbandono scolastico di una persona. Occorrono migliori percorsi
fra l'apprendimento formale, non formale e informale, nonché nuovi modi di riconoscere e
valutare tutte le competenze. Dall'Italia e dalla Germania vengono interessanti progetti pilota
che fanno uso di un nuovo approccio.
I GIOVANI E L'ABBANDONO SCOLASTICO (RENANIA SETTENTRIONALE-VESTFALIA, GERMANIA)
Esistono numerosi approcci differenti per aiutare questa categoria, ad esempio misure di sostegno per
coloro che si sono stancati del sistema scolastico o lo hanno lasciato precocemente, nonché
provvedimenti di reintegrazione per coloro che "rifiutano" un'istruzione. Uno degli esempi di
maggior successo di una riduzione dell'assenteismo è il "modello Rath" di Düsseldorf. Lanciato per la
prima volta nella circoscrizione di Rath, il modello nel frattempo è diventato sinonimo di misure di
reintegrazione nella scuola per chi l'aveva abbandonata.
Si tratta di un'iniziativa innovativa portata avanti in cooperazione fra le autorità municipali, i centri
46
per la formazione professionale, le organizzazioni di volontariato e i locali enti per l'istruzione, le
scuole medie, le scuole che forniscono "sostegno educativo" e quelle per bambini con difficoltà
dell'apprendimento. Attualmente, sono coinvolti nel progetto 27 giovani che si erano stancati della
scuola o la rifiutavano del tutto.
L'obiettivo è quello di un comune denominatore fra il lavoro di aiuto ai giovani fatto nelle scuole, il
personale di sostegno negli istituti e le misure di affiancamento generali nel settore dell'istruzione. Il
valore del progetto sta nel fatto di offrire consulenza e assistenza ai giovani che hanno abbandonato
la scuola e ai bambini in diverse circostanze difficili. La collaborazione fra scuole e organizzazioni di
aiuto ai giovani è considerata particolarmente utile.
REINSERIMENTO DEI GIOVANI CHE HANNO ABBANDONATO LA SCUOLA E SI TROVANO IN
SITUAZIONI DI EMARGINAZIONE (ITALIA)
In Italia sono state adottate varie iniziative per recuperare e assistere i giovani che hanno abbandonato
la scuola:
- il Comune di Napoli ha lanciato il progetto "Chance" in un quartiere molto degradato. Il progetto,
ripetuto con successo in varie città italiane, ha l'obiettivo di recuperare e assistere i giovani di età
compresa fra i 13 e i 15 anni ritiratisi completamente dall'istruzione obbligatoria normale. Il suo
carattere innovativo è dato dal fatto che non riporta semplicemente i giovani a scuola, ma organizza
"insegnanti di strada" che si rivolgono ai giovani e offrono loro assistenza e attività su misura dei loro
bisogni individuali. In ultima analisi la maggior parte dei giovani è reinserita nel sistema scolastico;
- nel Nord del paese è stata avviata l'iniziativa "Creatività dei giovani", a favore di circa 900 giovani
emarginati (con precedenti penali, tossicodipendenti, disoccupati, con disabilità, ragazzi che hanno
lasciato la scuola prematuramente ecc.). Sono stati istituiti centri d'interazione sociale per questi
giovani in 27 città, sostenuti da un consorzio pubblico-privato e gestiti dai giovani stessi che, formati a
costituire cooperative, fanno ricorso alle proprie capacità e abilità creative. L'esperienza ha dato come
frutti 12 cooperative in grado di mantenersi da sole e che hanno cominciato a lavorare insieme. Circa il
60% dei giovani ha così trovato lavoro.
Promozione dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita e dell'alfabetizzazione degli
adulti - La crescente importanza dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita per quanto
riguarda l'elevazione delle competenze basilari della popolazione e la garanzia di una
partecipazione ininterrotta alla società è sottolineata da diversi PAN/incl, in particolare nel
contesto dei rapidi sviluppi di cui sono protagoniste le TIC (cfr. sezione 3.2.1 Promuovere
l'eInclusion). Esiste tutta una serie di approcci generali volti ad aumentare il livello
complessivo di partecipazione all'istruzione degli adulti nel futuro. Colpisce in particolare la
crescente sottolineatura degli approcci territoriali volti a coordinare meglio le attività a livello
locale e ad avvicinare la scuola alla casa, in modo da raggiungere meglio le categorie
destinatarie e di tagliare su loro misura le opportunità di apprendimento. Il Kenniswijk
olandese e il Territorios Educativos de Intervenção Prioritaria sono esempi interessanti in
proposito.
Diversi Stati membri, ad esempio Belgio, Paesi Bassi, Finlandia, Svezia e Irlanda, hanno
sviluppato approcci più mirati, in particolare rivolti alle categorie più deboli. Si tratta di
iniziative come quella danese volta a consentire ai disoccupati di accedere agli istituti
educativi generali. Numerosi PAN/incl si occupano anche del problema degli (ex) detenuti e
sempre più avviano progetti di istruzione o formazione nei periodi di detenzione e/o
successivamente, per agevolare il reinserimento dei detenuti nella società. Il PAN/incl
irlandese dà un esempio di buona pratica al riguardo: il Moyross Probation Project Céim ar
Céim.
47
Per le categorie più deboli, migliorare le competenze di base significa anzitutto migliorare
l'alfabetizzazione e la capacità di calcolo aritmetico. Molti PAN/incl, ad esempio quelli di
Paesi Bassi, Danimarca, Belgio, Finlandia, Francia, Irlanda e Portogallo, riconoscono che le
minoranze etniche, i richiedenti asilo e gli immigrati non si integreranno mai sufficientemente
nella società a meno che non siano colmate le lacune linguistiche attraverso un opportuno
insegnamento. L'Irlanda tratta specificamente del problema dell'analfabetismo e ha
sensibilmente aumentato il bilancio per l'alfabetizzazione degli adulti.
Alcuni PAN/incl sottolineano che una parte dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita è
la necessità di informazione ed istruzione permanenti per coloro che s'impegnano nella lotta
contro la povertà. Ad esempio, la Danimarca propone iniziative di formazione e istruzione
specifica per gli addetti all'assistenza. L'Irlanda sottolinea che il personale delle autorità locali
deve capire la natura della povertà e le risposte da opporvi se si vogliono sviluppare meglio le
iniziative locali contro la povertà, per cui sta costituendo un'apposita rete delle autorità locali
per l'apprendimento contro la povertà.
L'INIZIATIVA PER L'ISTRUZIONE DEGLI ADULTI (SVEZIA)
Dal 1997 in Svezia è in corso un'iniziativa nel quadro dell'istruzione degli adulti, il cui obiettivo
generale è quello di ridurre la disoccupazione, sviluppare l'istruzione degli adulti, ridurre le lacune
educative e migliorare le prospettive di crescita economica. Nel corso del 2000, circa 223 000
persone hanno ricevuto l'opportunità di rafforzare le proprie qualifiche e la propria posizione sul
mercato del lavoro grazie all'iniziativa per l'istruzione degli adulti. La percentuale di uomini che ha
partecipato all'istruzione secondaria superiore per adulti è cresciuta, fra l'autunno del 1999 e la
primavera del 2000, dell'1,4%, superando la quota del 33%. I risultati dell'iniziativa indicano che un
terzo degli studenti ha aumentato il proprio livello educativo in misura corrispondente a un anno di
studio presso un istituto secondario superiore nel corso dell'anno scolastico 1997/98. Secondo le
valutazioni, tre quarti dei partecipanti all'iniziativa hanno trovato un posto di lavoro o proseguito gli
studi. Le statistiche presentate dalla Svezia nel 2000 indicano che l'istruzione comunale degli adulti
può avere effetti positivi sia per i redditi che per l'occupazione.
Giustizia
Per quanto ciò possa apparire sorprendente alla luce dell'enfasi posta sui diritti dagli obiettivi
di Nizza, la questione dell'accesso a legge e giustizia figura soltanto in un ridotto numero di
PAN/incl (Germania, Italia, Francia e Paesi Bassi). Tuttavia se ne parla implicitamente anche
in diversi altri piani, ad esempio quelli del Belgio, della Finlandia, della Grecia e dell'Irlanda,
nel contesto delle misure di parità e non discriminazione. Oltre all'assenza di obiettivi chiari,
si registra una generale mancanza di informazioni e dati in riferimento all'accesso alla
giustizia per le persone che sono vittime di povertà ed emarginazione sociale.
L'accesso a legge e giustizia è un diritto fondamentale: laddove ciò risulti necessario, i
cittadini devono essere in grado di ottenere l'assistenza legale di esperti necessaria perché
possano fare uso dei propri diritti. La legge è dunque un istituto di primo piano per l'esercizio
dei diritti fondamentali delle persone. Per alcune categorie vulnerabili, l'accesso alla legge
può essere particolarmente importante, ma anche difficile. I gruppi individuati in questo senso
dai PAN/incl sono: minoranze etniche, immigrati, richiedenti asilo, vittime di violenza
domestica, persone con precedenti penali, prostitute e le persone a basso reddito che occupano
alloggi in affitto.
Dai PAN/incl risultano due approcci fondamentali volti a rafforzare l'accesso alla giustizia:
i. migliorare l'accesso ai servizi giuridici e alla giustizia: questo approccio comprende
provvedimenti quali l'assistenza giuridica sovvenzionata, centri locali di consulenza giuridica
48
per le persone a basso reddito, centri di consulenza specialistica per i richiedenti asilo,
istituzione di un'ampia rete di comitati regionali per l'accesso alla giustizia, elaborazione di
strumenti alternativi, più veloci e accessibili, per la risoluzione delle controversie e l'accesso
alla giustizia, ad esempio tramite progetti di separazione e risoluzione dei conflitti e tribunali
per le cause di modesta entità;
ii. elaborare leggi e meccanismi per promuovere la parità e contrastare le discriminazioni:
alcuni Stati membri (Paesi Bassi, Finlandia, Svezia, Belgio, Irlanda e Grecia) stabiliscono un
chiaro nesso fra la parità e le misure di non discriminazione, e riconoscono che le pari
opportunità e norme giuridiche per combattere la discriminazione sono ora una parte
essenziale della politica sociale dell'UE, nonché un mezzo fondamentale per aumentare
l'integrazione sociale. L'istituzione di nuovi meccanismi e procedure per consentire ai cittadini
di far valere i propri diritti è un elemento fondamentale di questa evoluzione.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ E LOTTA ALLA DISCRIMINAZIONE TRAMITE LA LEGGE (IRLANDA)
L'Irlanda sta promuovendo politiche sulla parità di trattamento tramite una serie di misure, fra le quali
due leggi, The Employment Equality Act, 1998 e The Equal Status Act 2000, relative a motivi di
discriminazione quali il sesso, lo stato civile, la situazione familiare, l'orientamento sessuale, l'età, la
disabilità, la religione, la razza e l'appartenenza alla comunità nomade dei Traveller. Sono stati istituiti
due uffici per il monitoraggio di questa legge: la Equality Authority ("Autorità per la parità") e l'Office
of the Director of Equality Investigations ("Ufficio della direzione delle indagini in materia di parità").
L'Autorità per la parità sta lavorando a tre obiettivi: promuovere e difendere i diritti stabiliti dalla
legislazione sulla parità, sostenere lo sviluppo di una capacità di realizzare la parità sul posto di lavoro
e nelle forniture di beni, strutture, servizi, istruzione e sistemazioni e contribuire a una messa a fuoco
delle considerazioni relative alla parità nei settori pubblico e privato, nonché nella società in generale.
L'Ufficio della direzione delle indagini in materia di parità costituisce parte integrante
dell'infrastruttura per la parità istituita al fine di promuovere l'uguaglianza e limitare le
discriminazioni. L'Ufficio contribuisce a ottenere la parità effettuando opera di indagine o mediazione
in risposta alle segnalazioni di discriminazioni contrarie all'Employment Equality Act del 1998 e
all'Equal Status Act del 2000.
La realizzabilità di un "controllo della parità", vale a dire di una procedura con la quale le politiche
sono controllate in relazione a possibili effetti negativi sulle categorie protette dalla legislazione sulla
parità, è all'analisi del FÁS e del Dipartimento dell'istruzione e della scienza.
Cultura
L'accesso e la partecipazione all'attività culturale è parte essenziale dell'esistenza umana: si
tratta di un elemento importante per favorire un senso positivo di identità e incoraggiare e
stimolare la creatività, la libera espressione e l'autostima. Partecipare a un'attività artistica e
creativa è dunque un modo molto importante di attivarsi e reintegrarsi per gli individui e i
gruppi più distanti dal mercato del lavoro e caratterizzati dai livelli più bassi di partecipazione
alla società. Anche i progetti artistici comunitari possono svolgere un ruolo importante nel
recupero delle comunità locali e nel lavoro dei gruppi attivi sul territorio.
In generale, i PAN/incl non presentano piani coerenti per favorire la partecipazione alle
attività culturali da parte di coloro che sono esclusi dalla creazione di cultura, ma alcuni Stati
membri elencano azioni interessanti: il programma triennale di integrazione della Danimarca
destinato ai nuovi immigrati e ai rifugiati sottolinea le opportunità di partecipare alla vita
culturale, economica, sociale e politica della società. La Francia evidenzia l'accesso delle
categorie più svantaggiate a Espaces Culture et Multimédias; il Portogallo si concentra
49
sull'aumento dell'accesso alla cultura per le categorie svantaggiate e sull'importanza di un
maggiore decentramento delle attività a tal fine, mentre l'Irlanda segnala un programma e una
relazione che esamina come l'arte possa essere utilizzata per l'integrazione sociale dei
disoccupati di lunga durata: Community Arts for Everyone, ma non sviluppa ulteriormente
l'importante relazione su povertà, accesso e partecipazione all'arte ai fini di una strategia
complessiva coerente. Il PAN del Belgio presenta informazioni statistiche chiare sulle carenze
culturali delle categorie svantaggiate e annuncia l'intenzione di presentare maggiori particolari
sui provvedimenti culturali nel PAN del 2003.
3.2
Obiettivo 2: prevenire i rischi di emarginazione
a) Sfruttare appieno il potenziale della società basata sulla conoscenza e delle nuove tecnologie
dell'informazione e della comunicazione e garantire che nessuno resti escluso, tenendo in particolare
conto dei bisogni delle persone con disabilità;
b) attuare politiche per cercare di prevenire le crisi personali che possono portare a situazioni di
emarginazione sociale, quali l'indebitamento, l'esclusione dalla scuola e la perdita della casa;
c) svolgere azioni per preservare la solidarietà familiare in tutte le forme.
3.2.1
Promuovere l'eInclusion
La questione dell'incidenza sull'integrazione che hanno la società basata sulla conoscenza e le
tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) porta il nome di eInclusion o
integrazione elettronica, ed è un ambito di cui tutti gli Stati membri hanno sostanzialmente
preso atto. Tuttavia, il punto di partenza cambia sensibilmente da un paese all'altro: alcuni
Stati membri (in particolare quelli nordici e i Paesi Bassi) sono caratterizzati da livelli di
diffusione delle TIC molto più elevati, ad esempio in termini di penetrazione di Internet anche
tra le fasce a basso reddito, e da un maggiore uso delle possibilità offerte da tali tecnologie nel
campo dell'integrazione sociale. Le attività di promozione dell'integrazione elettronica
pertanto sono più visibili nei paesi meno avanzati nella diffusione delle TIC.
L'eInclusion rientra a livello strategico nei PAN/incl di Paesi Bassi, Portogallo e Spagna,
dove figura tra i principi cardinali della strategia contro la povertà e l'emarginazione sociale.
L'approccio strategico più completo in materia di integrazione elettronica è quello dei
PAN/incl di Paesi Bassi, Portogallo e Irlanda, che perseguono un duplice scopo: anzitutto
sfruttare il potenziale delle TIC a fini d'integrazione, grazie alle nuove opportunità di lavoro
offerte o migliorando i servizi e istituendone di nuovi a favore delle categorie e delle aree
svantaggiate e, in secondo luogo, garantendo che nessuno resti escluso dai vantaggi
economici e sociali delle nuove tecnologie, tramite la rimozione degli ostacoli sulla via della
nuova società.
Per quanto riguarda il primo obiettivo, le iniziative riportate si concentrano sulla formazione
in materia di TIC, mostrando una coerenza di fondo rispetto al contenuto dei PAN/empl. Le
iniziative passate in rassegna riguardano in particolare i disoccupati e hanno spesso un'ampia
portata, come nel caso della Francia, in cui 1,2 milioni di disoccupati riceveranno una
formazione in materia di TIC entro la fine del 2002, della Danimarca, che ne ha fatto una
materia di studio obbligatoria di tutti i corsi di formazione professionale, e dell'Italia, che ha
disposto l'alfabetizzazione informatica dei disoccupati delle regioni meridionali. In alcuni
casi, la formazione si accompagna alla fornitura di attrezzature informatiche, come avviene in
Belgio.
50
Lo sviluppo di servizi in linea rappresenta un'altra possibilità di maggiore integrazione
offerta dalle nuove tecnologie, possibilità che si cerca di sfruttare mediante diverse iniziative,
in particolare per quanto riguarda la dotazione elettronica di tutti i servizi pubblici, la
creazione di portali unici di accesso, ad esempio in Austria e Irlanda ma anche nei Paesi
Bassi, l'istituzione di "linee virtuali" di assistenza specializzata attive ventiquattr'ore su
ventiquattro. In alcuni casi, le TIC mettono a disposizione nuovi modi d'interazione, come in
Finlandia, dove un progetto di democrazia elettronica cerca di stimolare la partecipazione
sociale della gioventù.
Le nuove tecnologie e i servizi in linea sono utilizzati anche per creare coesione all'interno
delle comunità locali, come nel caso dell'iniziativa portoghese Com as Minorias ("Con le
minoranze") rivolta agli immigrati africani che vivono nella regione di Lisbona e il progetto
Omnia in Catalogna. Il ruolo cardinale delle comunità e delle associazioni locali è
riconosciuto e sostenuto anche in Irlanda, attraverso l'iniziativa CAIT, che finanzia i progetti
delle comunità locali e del volontariato che fanno uso delle nuove tecnologie per lo sviluppo
sociale, nonché in Spagna, dove esiste un piano per garantire l'accesso alle TIC da parte delle
organizzazioni non governative (ONG) che portano avanti programmi miranti all'integrazione
sociale.
La sensibilizzazione sulle potenzialità delle nuove tecnologie e relativi servizi costituisce il
primo compito da svolgere per arrivare a una società basata sulla conoscenza e capace
d'integrazione, in particolare nei paesi a basso tasso di penetrazione di Internet. I PAN/incl
riferiscono di alcune iniziative in proposito, come la campagna Internet für alle ("Internet per
tutti") avviata in Germania.
Si tratta di azioni che, spesso, sono strettamente legate a iniziative per l'alfabetizzazione in
materia di TIC, al fine di dare un appoggio alla popolazione in generale e alle fasce
svantaggiate in particolare nel loro primo approccio alla rete Internet e ai servizi in linea. In
proposito è evidente la necessità di iniziative calibrate in maniera differente a seconda degli
Stati membri: l'obiettivo di garantire a tutti un ingresso nella società basata sulla conoscenza
in alcuni paesi a basso tasso di penetrazione di Internet è fissato da programmi di ampio
respiro quali lo spagnolo Internet para todos, destinato a un milione di persone, o il
programma portoghese che vuole arrivare a quota due milioni di persone con un diploma in
materia di TIC entro il 2006, mentre i paesi che contano già più della metà della popolazione
connessa a Internet possono concentrarsi sulle categorie svantaggiate (ad es. persone senza
fissa dimora e anziani) e sui quartieri problematici, come si fa in Finlandia e nei Paesi Bassi.
LE TIC, GLI ANZIANI E L'INTEGRAZIONE SOCIALE: INTERNET NELLE CASE PER ANZIANI
(PAESI BASSI)
Nei Paesi Bassi si sono installati Internet café in 48 centri di alloggio e assistenza per anziani, affinché
questi ultimi facessero la conoscenza dei computer e di Internet. Inoltre, tutti i 1355 centri hanno
ricevuto una guida che insegna come creare un Internet café con risorse relativamente limitate. I caffè
Internet sono anche centri per l'apprendimento del mondo dei computer e sono aperti alla popolazione
della zona, divenendo così un luogo di ritrovo e aprendo nuove possibilità comunicative agli anziani.
La questione della disponibilità delle TIC è affrontata di solito dal punto di vista dell'accesso
pubblico, mentre non sono quasi citate iniziative volte a sostenere finanziariamente l'acquisto
delle attrezzature opportune. Lo sviluppo dell'accesso pubblico tramite i cosiddetti punti
pubblici di accesso a Internet (PPAI) è menzionata in particolare dalla Francia, che si è posta
l'obiettivo di arrivare a 7000 PPAI entro la fine del 2003 (2500 di questi dovranno offrire un
aiuto all'alfabetizzazione informatica), con spazi culturali multimediali nelle strutture della
Rete per l'informazione giovanile (Réseau Information Jeunesse), e dal Lussemburgo, che
51
riferisce di "punti d'informazione comunali" (Point information communal). La Grecia rivolge
una particolare attenzione all'istituzione di centri informativi su Internet nelle zone e nelle
isole più periferiche, mentre nel Regno Unito i centri UK online (6000 entro la primavera del
2002, soprattutto nelle comunità svantaggiate) combinano l'accesso a Internet con altre
opportunità di istruzione. Nelle biblioteche di tutti i paesi sono stati o saranno aperti PPAI.
Un recente sondaggio Eurobarometro ha rilevato, nella maggior parte degli Stati membri, un
tasso acuto di svantaggio delle donne per quanto riguarda la formazione in materia di TIC e
l'accesso a Internet, ma solo tre Stati membri riferiscono di misure positive volte a ridurre
questa disparità. L'Austria presenta numerose iniziative per agevolare l'accesso delle donne
alle professioni tecniche e ai corsi di computer, mentre la Germania si è posta l'obiettivo di
arrivare al 40% di donne che frequentano corsi di formazione sulle TIC e la comunicazione a
fini professionali entro il 2005. Il Portogallo intende promuovere la parità fra i sessi nella
partecipazione all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, prevedendo almeno un 50% di
istruzione relativa alle TIC.
Sulla scia dell'enfasi posta a Nizza sull'obiettivo di tenere particolarmente conto delle
esigenze delle persone con disabilità, la maggior parte degli Stati membri ha inserito misure
volte a favorire l'accesso alle TIC da parte delle persone con disabilità (Austria, Finlandia,
Danimarca, Germania, Grecia, Portogallo, Paesi Bassi, Irlanda e Svezia). Alcuni paesi
(Belgio, Francia, Lussemburgo, Spagna e Regno Unito) non trattano adeguatamente di
quest'obiettivo nei propri PAN/incl. Per quanto riguarda Svezia e Danimarca emergono
approcci innovativi, col ricorso a standard universali per aumentare l'accessibilità dei prodotti
TIC. La Svezia modificherà legislazione e orientamenti in materia per renderli conformi al
principio di accessibilità. Fra gli altri provvedimenti si segnala il miglioramento delle
competenze in materia di TIC per le persone con disabilità (Svezia, Portogallo): ad esempio,
le TIC diventeranno uno strumento didattico obbligatorio in tutti i corsi speciali di formazione
per le persone con disabilità in Portogallo.
LE TIC PER I DISABILI (SVEZIA)
Durante il periodo 1998-2001, l'Istituto svedese dell'handicap ha portato avanti un programma di
sviluppo e sperimentazione pratica di sistemi TIC per le persone con disabilità, al fine di utilizzare tali
tecnologie per una maggiore partecipazione e parità. Fino ad oggi sono stati concessi contributi a più
di 60 progetti e studi preliminari di enti per i disabili, servizi delle amministrazioni di contea e delle
autorità locali, coinvolgendo inoltre le organizzazioni dei disabili e i singoli utenti; per ciascun
progetto è elaborato un piano di valutazione e divulgazione delle informazioni. Nel 2000, per la prima
volta, è anche stata effettuata una valutazione da un consulente esterno. Il programma consta di quattro
componenti integrate: un programma d'applicazione, una campagna informativa, un programma mirato
a migliorare le capacità dei disabili nell'utilizzo delle TIC e uno studio sulle conseguenze sociali ed
economiche dei provvedimenti in materia. Obiettivo del programma è quello di arrivare in tre anni a
esperienze documentate sull'utilizzo delle TIC in nuove aree e per le categorie svantaggiate, a nuovi
prodotti e servizi TIC adattati o sviluppati pensando alle persone con disabilità, nonché a metodi per la
sperimentazione, la formazione e l'uso degli ausili e dei servizi TIC. Il fondo svedese per le politiche
sociali stanzierà circa 30 milioni di corone in tre anni.
Le persone con disabilità devono affrontare svariati ostacoli per quanto riguarda l'accesso a
Internet: dal momento che i servizi governativi e importanti informazioni pubbliche stanno
diventando sempre più disponibili in rete, garantire l'accesso di tutti i cittadini ai siti pubblici
è altrettanto importante che garantire l'accesso agli edifici pubblici. Pertanto, numerosi Stati
membri indicano misure per promuovere l'accesso a Internet a favore delle persone con
disabilità (Danimarca, Germania, Paesi Bassi, Irlanda, Grecia e Svezia). La Grecia, l'Irlanda e
52
la Danimarca hanno anche adottato orientamenti in materia di accessibilità del Web per i siti
di pubblico interesse.
3.2.2
Prevenire il sovraindebitamento e la mancanza di fissa dimora24
Sovraindebitamento
Il problema del sovraindebitamento è considerato dalla maggior parte dei PAN/incl causa di
povertà ed emarginazione sociale persistenti (Germania, Belgio, Finlandia, Austria, Francia,
Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo). Simili situazioni si verificano a causa di vari
fattori, come la disoccupazione, il basso reddito, i problemi nel bilancio della famiglia e un
uso errato del credito. Ne deriva la necessità di ricorrere a provvedimenti sia preventivi che
curativi, con la partecipazione di tutti i servizi competenti.
Fra le misure di prevenzione, la formazione e consulenza in materia di gestione del denaro e
del bilancio delle famiglie a rischio è considerata fondamentale e bisognosa di rafforzamento,
da assicurarsi mediante appositi servizi (Germania, Irlanda, Lussemburgo, Portogallo).
Inoltre, come si pensa di fare in Germania, gli istituti bancari e finanziari possono anch'essi
contribuire a sostenere simili sistemi di formazione e consulenza.
Per le misure curative si segnala che la maggior parte degli Stati membri ha ideato politiche
atte ad agevolare il rimborso dei debiti mediante condizioni e periodi di rimborso su misura
delle possibilità economiche dei debitori, in particolare prevedendo l'eventualità di una
moratoria o della cancellazione del debito (Germania, Austria, Francia). Oltre a intervenire
finanziariamente, si riconosce generalmente che occorre un orientamento sociale complessivo,
e che l'accesso ai beni e alle risorse fondamentali dev'essere mantenuto. A tal fine si ritiene di
fondamentale importanza promuovere una maggiore cooperazione fra i servizi sociali e legali,
e fra questi e gli istituti finanziari privati.
24
Il problema della prevenzione dell'esclusione dalla scuola è lungamente trattato all'obiettivo 1.2
(garantire l'accesso all'istruzione) e all'obiettivo 3 (eliminare l'emarginazione sociale fra i bambini).
53
POLITICHE PER CONTRASTARE IL SOVRAINDEBITAMENTO (GERMANIA)
Si calcola che in Germania vi siano circa 2,77 milioni di famiglie eccessivamente indebitate (1999).
Per quanto attiene alle misure preventive, in tutta la Germania esistono circa 1160 agenzie
indipendenti di consulenza sul debito, che forniscono il proprio aiuto ai debitori, finanziate dai
Länder, dalle autorità comunali o dal fornitore dei servizi, che sono proposti gratuitamente ai
debitori. Si prevedono ulteriori iniziative per il periodo 2001–2003, dal momento che il governo
tedesco ha lanciato un programma di prevenzione della povertà finalizzato a incoraggiare la società
civile a prestare più attenzione alla formazione e alla consulenza in materia finanziaria per i bambini,
gli adolescenti e gli adulti, e in particolar modo per le famiglie che si dibattono in una situazione
economica precaria. Si stanno anche compiendo sforzi a livello regionale per ottenere che le banche,
gli istituti finanziari e il settore assicurativo partecipino al finanziamento dei servizi di consulenza in
materia di debito. A tal fine, le organizzazioni che forniscono tali servizi prenderanno l'iniziativa,
istituendo "tavoli negoziali regionali".
Per quanto concerne le misure curative, dal 1° gennaio 1999 le persone che si trovano in una
situazione finanziaria disperata hanno l'opportunità di un nuovo inizio dopo aver completato una
procedura per rimediare all'insolvenza e pagare i debiti rimasti. Tale nuovo inizio prevede anche
l'opportunità di cancellazione dei debiti insoluti dopo un periodo di sei anni. In caso di
sovraindebitamento sono previsti limiti alle somme che possono essere confiscate, in modo che le
famiglie possano comunque sovvenire ai propri bisogni fondamentali. Il governo tedesco intende
promulgare una legge entro il 2001 per aumentare il livello dei redditi oltre il quale è possibile
procede alla confisca di somme di denaro da destinare poi al pagamento dei debiti; sono inoltre
previste modifiche alla legge sull'insolvenza: ad esempio si vuole fare in modo che i costi
amministrativi siano differiti, affinché i debitori completamente insolventi possano accedere alle
opportune procedure e beneficiare di un possibile annullamento del debito rimanente.
Mancanza di fissa dimora
La mancanza di un tetto è forse la forma più estrema di emarginazione sociale. Le
informazioni contenute nei PAN/incl su questo problema sono generalmente carenti, e se
anche vengono dati indicatori, questi spesso riflettono considerazioni di indole amministrativa
(quantità di persone di cui si sono occupati i servizi per le persone senza fissa dimora),
anziché concentrarsi sui risultati. La maggior parte degli Stati membri ammette di saperne
(troppo) poco sulle dimensioni e la natura del problema dei senzatetto, il che li ostacola
nell'elaborazione di misure più strategiche e preventive in materia.
Alcuni Stati membri forniscono stime del numero di persone senza fissa dimora: si tratta di
Danimarca (4500), Austria (20 000, di cui 3000 dormono all'addiaccio e i rimanenti in
ricoveri appositi), Finlandia (10 000 persone sole e 800 famiglie), Paesi Bassi (20 00030 000) e Italia (17 000). Alcuni Stati membri (Lussemburgo, Irlanda, Spagna, Francia,
Danimarca, Belgio) ammettono un possibile aumento del fenomeno, ma non tutti hanno la
stessa impressione. Secondo il Regno Unito, negli ultimi anni si sarebbe registrato un
significativo calo delle persone che dormono all'addiaccio. Ci sono segnali indicanti che la
popolazione dei senzatetto comprende sempre più donne, giovani, stranieri e persone con
problemi di salute mentale e/o di dipendenza da sostanze.
Cinque Stati membri (Belgio, Francia, Paesi Bassi, Regno Unito e Finlandia) segnalano nei
propri PAN/incl un impegno a potenziare gli indicatori e i sistemi d'informazione sulla
mancanza di fissa dimora. Il suggerimento del Belgio di migliorare le metodologie di raccolta
dei dati e di promuoverne l'armonizzazione attraverso la cooperazione a livello europeo
sembra da accogliere con particolare favore.
54
Le caratteristiche più interessanti degli approcci nazionali al problema dei senzatetto risultanti
dai PAN/incl possono riassumersi come segue:
–
Austria: sistemi specifici di ricovero e alloggio a livello locale; approccio esaustivo
(alloggio + consulenza + altri servizi);
–
Danimarca: piano nazionale (luglio 2000); responsabilità delle autorità locali e
regionali; prevenzione dell'arretrato negli affitti; obbligo di fornire alloggio
temporaneo alle famiglie in difficoltà; pacchetto complessivo: alloggio + servizi
sociali, sanitari e d'istruzione; speciale bilancio di 200 milioni di corone per il
periodo 2000 – 2003; progetto sui senzatetto e le TIC; stanziamento di 60 milioni di
corone per il periodo 1999-2003 a favore di un accordo sperimentale volto ad
adattare il settore edilizio alle necessità dei senzatetto;
–
Finlandia: programma speciale di riduzione del fenomeno entro il 2004, con: 10001200 nuove abitazioni per le persone senza fissa dimora (attraverso un'assegnazione
prioritaria); servizi di sostegno; approccio improntato alla collaborazione "enti
cooperativi".
–
Francia: migliore uso del numero telefonico d'emergenza 115; forte collaborazione
con le associazioni; obiettivo di aumentare la disponibilità di ricoveri e migliorare la
qualità di quelli esistenti; politiche per prevenire/risolvere il problema degli arretrati
nel pagamento degli affitti;
–
Germania: l'accento è posto sulla prevenzione dell'arretrato negli affitti (principale
causa degli sfratti); responsabilità dei Länder;
–
Grecia: assistenza speciale completa per le vittime del terremoto;
–
Irlanda: la strategia per i senzatetto del maggio 2000 istituisce un approccio esaustivo
e preventivo; consistenti stanziamenti finanziari e loro aumento per i prossimi 5 anni;
serrata collaborazione con le ONG e le autorità locali; aumento progressivo della
disponibilità di ricoveri; disposizioni speciali per l'assistenza ad alcolisti e
tossicodipendenti; speciale agenzia per i senzatetto a Dublino; sono in preparazione
piani d'azione locali di durata triennale;
–
Lussemburgo: rafforzamento dell'assistenza, consulenza e offerta di ricoveri;
sviluppo dell'edilizia sovvenzionata; gruppo di lavoro/di riflessione a livello
nazionale per modernizzare i ricoveri d'emergenza e avanzare proposte di
miglioramento delle condizioni abitative delle persone senza casa;
–
Paesi Bassi: strategia e approccio complessivi finalizzati a prevenire gli sfratti e gli
arretrati nell'affitto; approccio integrato a livello locale; registrazione in una base di
dati per tutte le persone senza fissa dimora presso i centri entro il 2006;
–
Portogallo: sarà istituita una nuova linea telefonica nazionale d'emergenza; i centri
d'azione sociale locali si sono impegnati a raggiungere tutte le persone senza fissa
dimora entro un anno;
–
Svezia: dal 1999 il Parlamento partecipa alla preparazione di uno speciale pacchetto
di provvedimenti; bilancio speciale per la lotta al problema dei senzatetto (10 milioni
di corone all'anno a partire dal 2002 – 2004);
55
–
Regno Unito: approccio strategico e impegno a ridurre entro il 2000 il numero di
coloro che dormono all'addiaccio di almeno 2/3 (Inghilterra), o a zero entro il 2003
(Scozia); misure anche per il Galles. Unità operative speciali incaricate di
preparazione e supervisione delle misure. Particolari sforzi per migliorare la
comprensione e il monitoraggio della situazione sul campo. Scotland's Rough
Sleepers Initiative; England's Safer Communities Supported Housing Fund.
RISPOSTE AL PROBLEMA DELLE PERSONE SENZA FISSA DIMORA (FINLANDIA)
L'obiettivo del programma finlandese per la riduzione del fenomeno nel periodo 2001-2003 è quello
di arrestare l'aumento dei senzatetto e anzi di determinarne un calo entro il 2004. Si intendono
dunque creare 1000-1200 nuovi alloggi per le persone senza casa e ci si propone di orientare la
selezione degli inquilini in modo che i senzatetto e le altre persone con necessità abitative
particolarmente urgenti ricevano la priorità da tutti i tipi di proprietari. Il programma inoltre accerterà
gli ulteriori bisogni di sistemazioni con servizi, e creerà servizi di sostegno per le persone senza casa
e altre categorie specifiche. Al fine di aumentare l'efficienza dei servizi, si propone che nei centri in
crescita siano istituiti enti consorziali costituiti da rappresentanti dei comuni, fornitori dei servizi,
terzo settore e proprietari di appartamenti in affitto.
3.2.3
Preservare la solidarietà familiare
Nei vari PAN/incl sono contenute numerose misure volte a contribuire alla salvaguardia della
solidarietà familiare: si inseriscono in settori d'intervento generali quali l'occupazione, il
sostegno al reddito, l'alloggio, la salute, l'istruzione e la parità fra i sessi, ma anche all'interno
di politiche mirate a sostenere particolarmente le categorie più deboli, come i bambini, gli
anziani e le persone con disabilità. Colpisce però che solo alcuni Stati membri facciano della
preservazione della solidarietà familiare una priorità specifica e un settore d'intervento
fondamentale nella promozione dell'integrazione sociale. Essenzialmente, si tratta degli Stati
membri che tradizionalmente pongono la famiglia al centro delle proprie strategie nazionali di
promozione della coesione, come Portogallo, Spagna, Grecia, Germania, Irlanda, Italia e
Austria. Questi paesi sottolineano in modo particolare il ruolo che le famiglie devono
continuare a svolgere per l'integrazione di bambini, anziani e disabili.
Tutti riconoscono che rapidi mutamenti strutturali stanno cambiando l'essenza della famiglia
(cfr. capitolo 1) e che, se la famiglia in tutte le diverse forme che può assumere continua ad
avere un ruolo fondamentale nel prevenire i rischi di emarginazione, occorre allora che le
politiche reagiscano alle situazioni di mutamento.
Le risposte auspicabili riguardano sia misure generali di sostegno a tutte le famiglie sia misure
specifiche per impedire che le famiglie in particolari difficoltà o situazioni di crisi (rottura
familiare, violenza domestica) cadano nella povertà e nell'isolamento sociale. Si può anche
distinguere fra politiche essenzialmente volte a evitare la caduta delle famiglie nella povertà o
a salvare quelle che già si trovano in tale situazione e politiche intese a rafforzare la capacità
delle famiglie di promuovere l'integrazione degli anziani, dei giovani e dei disabili.
In generale, una combinazione di diversi approcci strategici sembra rappresentare la speranza
più concreta di preservare la solidarietà familiare. Sono interessati i seguenti settori
d'intervento:
- garantire la stabilità economica e migliori condizioni di vita mediante un trattamento
favorevole per le famiglie da parte dei sistemi fiscali e sociali (Austria, Germania, Italia e
Lussemburgo), il riconoscimento di tipi diversi di famiglie, comprese le coppie omosessuali
(Germania), l'assistenza alle famiglie senza lavoro e vulnerabili affinché i loro componenti
56
trovino un impiego (Francia), il mantenimento degli assegni familiari per i genitori di bambini
affidati ad istituti in modo da consentirne il ritorno in famiglia (Belgio);
- fornire un sostegno in caso di rottura familiare o di divorzio per evitare che l'avvenimento
porti a nuova povertà, precarietà e isolamento, nonché per impedire il passaggio dei bambini
agli istituti (Francia). Fra i provvedimenti: servizi di consulenza e mediazione per
accompagnare le famiglie nella separazione, particolare sostegno e assistenza alle vittime
della violenza domestica, rafforzamento del sostegno finanziario alle famiglie monoparentali,
miglioramento delle disposizioni in materia di pagamento degli alimenti (Austria) e misure
atte a garantire che entrambi i genitori partecipino alla cura ed educazione dei figli (Svezia e
Francia);
- rafforzare i servizi d'informazione, formazione, sostegno e consulenza, in modo da aiutare le
famiglie a sostenere e ridurre i conflitti, migliorando così la capacità delle persone di fare i
genitori e consentendo un migliore sostegno ai bambini, nonché un riconoscimento dei loro
diritti presso le famiglie a rischio (Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Lussemburgo,
Portogallo), in tal modo si aiuterà anche la famiglia a restare unita nelle situazioni difficili e a
creare condizioni familiari stabili per i bambini anziché affidarli agli istituti (Italia e
Portogallo);
- promuovere iniziative a livello locale per le famiglie più deboli nelle aree svantaggiate,
come nel caso dell'aiuto fornito in Spagna alle organizzazioni non governative affinché
sviluppino sistemi di sostegno locali e integrati, oppure nel caso della creazione di centri per i
servizi alle famiglie inseriti nelle comunità locali in Irlanda;
- promuovere misure per conciliare lavoro e vita familiare, come migliori servizi di custodia
diurna e modalità flessibili di lavoro (cfr. capitoli 3.1.1. e 4. per ulteriori dettagli);
- assistere e incoraggiare le famiglie a occuparsi dei conviventi malati, disabili e anziani
mediante sistemi di sostegno più ampi all'interno delle comunità locali, assistenza a domicilio
e corsi di formazione su come prestare cure (Austria, Grecia, Spagna, Svezia, Italia e Irlanda),
nonché aiuto a sostenere i costi finanziari della rinuncia al lavoro per assistere i conviventi, ad
esempio sotto forma di assegni di assistenza (Irlanda) e detrazioni fiscali per l'assicurazione
(Austria).
L'ATTUAZIONE DEL PROGETTO PILOTA SUI SERVIZI ALLE FAMIGLIE (IRLANDA)
La partecipazione della comunità locale è la chiave del successo nell'apporto del sostegno di cui di
tanto in tanto abbisognano le famiglie. L'obiettivo di questi progetti pilota sta nel fornire un migliore
accesso ai servizi d'informazione per le famiglie presso le proprie sedi, mediante il concetto dello
sportello unico. In questo modo si dà importanza a un approccio interattivo fra i diversi enti, nonché
una stretta collaborazione fra organizzazioni governative e associazioni di volontariato. Esiste un
programma rafforzato di sostegno per un piccolo gruppo di famiglie dalle esigenze complesse, ad
esempio ragazze madri o altri genitori soli, oppure coniugi non autonomi in famiglie che dipendono
dalle prestazioni sociali. I progetti, che presuppongono un lavoro individuale con gli interessati al
fine di migliorarne le circostanze personali e familiari e di aprire loro opportunità d'istruzione e
occupazione, sono in corso presso tre sedi locali: Waterford, Cork e Finglas a Dublino. Essi sono stati
sottoposti a una valutazione continua e una relazione recente raccomanda fra l'altro di renderli
trasversali. Il governo ha stanziato 15,24 milioni di euro (12 milioni di sterline irlandesi) mediante il
piano nazionale di sviluppo, per costruire sugli aspetti riusciti del progetto pilota nel periodo 2000 –
2006. Il finanziamento complessivo del Family Service Project ("Progetto servizi alle famiglie") per
il 2001 ammonta a 1,27 milioni di euro (1 milione di sterline irlandesi).
57
3.3
Obiettivo 3: Aiutare i più deboli
a) Promuovere l'integrazione sociale delle donne e degli uomini a rischio di cadere nella povertà
persistente, ad esempio a causa di una disabilità o dell'appartenenza a una categoria con particolari
problemi d'integrazione;
b) muovere passi avanti verso l'eliminazione dell'emarginazione sociale fra i bambini, fornendo loro
tutte le opportunità possibili di integrarsi nella società;
c) elaborare azioni esaustive a favore delle zone caratterizzate dall'emarginazione.
Queste finalità possono essere perseguite facendole diventare parte di tutti gli altri obiettivi e/o
attraverso politiche e azioni specifiche.
3.3.1
Promuovere l'integrazione delle persone colpite da povertà persistente
È sempre più generalmente ammesso dagli Stati membri che le persone con disabilità o quelle
con particolari problemi d'integrazione, quali i senzatetto, le persone con malattie mentali, i
tossicodipendenti, gli alcolisti, gli ex detenuti e le prostitute sono particolarmente esposte al
rischio della povertà persistente. Gran parte delle loro esigenze può essere soddisfatta
migliorando l'accesso ai servizi destinati alla popolazione in generale ma, anche nei sistemi
più sviluppati e onnicomprensivi, tali servizi spesso non sono sufficienti, come confermano le
cifre indicanti uno scarso ricorrere di tali categorie ai servizi generali.
Per le persone con particolari problemi d'integrazione occorre dunque costituire servizi sociali
speciali, che le aiutino il più possibile ad aiutarsi e le assistano ai fini di una partecipazione
attiva alla società. I provvedimenti destinati a queste categorie vanno da sistemi di aiuto
personale ad alloggi speciali e ricoveri diurni; è inoltre rivolta un'attenzione particolare alla
creazione di pacchetti di assistenza su misura e integrati per favorire l'integrazione.
La maggior parte degli Stati membri individua nelle persone con disabilità una categoria a
potenziale rischio di emarginazione sociale e stabilisce una strategia più o meno coerente
d'integrazione. La Francia e il Lussemburgo hanno presentato le proprie politiche nei
confronti dei disabili in due documenti strategici separati, cui fanno riferimento i PAN/incl.
Uno sviluppo positivo risiede nel fatto che alcuni Stati membri hanno fissato obiettivi
nazionali per aumentare l'integrazione sociale delle persone con disabilità (Svezia, Paesi
Bassi e Portogallo), mentre altri Stati membri hanno ribadito l'obiettivo di aumentare i livelli
occupazionali dei disabili già formulato nei rispettivi PAN/incl del 2001 (Svezia, Irlanda,
Portogallo, Austria, Regno Unito e Germania). I PAN/incl però non presentano alcuna
iniziativa politica significativa in materia di occupazione.
Alcuni Stati membri constatano che le persone con disabilità ottengono risultati educativi
inferiori, il che a sua volta incide sulla loro occupabilità futura. I dati del Panel europeo delle
famiglie per il 1996 indicano che le persone con disabilità hanno minori possibilità di
raggiungere il livello più alto dell'istruzione, e maggiore probabilità di interrompere
prematuramente gli studi (il 9% delle persone con disabilità grave ha raggiunto il terzo livello
dell'istruzione, contro il 18% delle persone non disabili). È particolarmente incoraggiante il
fatto che un numero crescente di Stati membri riconosca l'importanza di inserire i bambini con
disabilità nel sistema scolastico generale:
–
l'Austria pensa di estendere l'integrazione dei bambini in età scolare con particolari
necessità fino al nono anno a partire dall'anno scolastico 2001-2;
58
–
nel Regno Unito, il Disability Discrimination Act del 1995 è stato esteso al settore
dell'istruzione;
–
nei Paesi Bassi, in seguito all'introduzione, nell'agosto 2000, del sistema di
finanziamento individuale per discenti, i genitori possono ora scegliere fra iscrivere i
bambini con disabilità a un istituto speciale o alle scuole generali, e le scuole
dispongono di una certa dotazione finanziaria per adottare speciali accorgimenti a
favore del bambino;
–
in Germania e Italia, gli alunni con disabilità sono inseriti nelle scuole ordinarie
aperte a tutti, in modo da consentire loro di sviluppare appieno il proprio potenziale.
A seconda del tipo e grado di disabilità è fornito un sostegno pedagogico apposito;
–
la Spagna fornisce servizi di sostegno aggiuntivi nel settore educativo, e sono stati
elaborati progetti volti a estendere i programmi di sostegno ai non udenti e alle
persone con problemi d'udito a tutti i livelli d'istruzione.
Malgrado le crescenti prove del fatto che le persone con disabilità inserite nel sistema
educativo generale potranno più facilmente sviluppare le capacità relazionali e professionali
necessarie sul mercato del lavoro, in alcuni Stati membri continua a esserci un sistema
educativo segregato per le persone con disabilità: è il caso del Belgio, dove il numero di
bambini inseriti negli istituti speciali è cresciuto. Va detto però che il Belgio ha avviato un
progetto per integrare 60 alunni con disabilità nelle scuole generali entro il 2003.
Quantità spropositate di persone con disabilità sono considerate inadatte alla formazione a
causa dei loro livelli d'istruzione troppo bassi. Occorre pensare a criteri di ammissione meno
restrittivi, per rendere più accessibili la formazione e l'aggiornamento delle competenze. In
proposito si sono individuati alcuni provvedimenti innovativi:
–
in Svezia, le persone con disabilità prive degli elementi di base dell'istruzione
secondaria superiore sono ammissibili alla formazione nel quadro dei programmi
relativi al mercato del lavoro destinati alla popolazione in generale;
–
in Finlandia, la riforma della legge del 1999 sulle indennità di riabilitazione consente
ai giovani oltre i 16 anni di ottenere indennità di riabilitazione anziché pensioni
d'invalidità, il che apre loro l'accesso alla formazione professionale. Tali indennità
sono state estese a partire dal 2001 a tutti i giovani fino ai 20 anni;
–
in Austria esiste un sostegno speciale durante il passaggio dalla scuola al lavoro: si
istituiranno delle unità operative allo scopo di contribuire alla promozione
dell'integrazione professionale delle persone con disabilità che concludono il ciclo
educativo.
Molte persone con disabilità sono economicamente inattive e dipendono dalle prestazioni
d'invalidità per periodi di tempo spesso prolungati. In alcuni paesi (ad es. nei Paesi Bassi), il
numero di queste persone tende ad aumentare, il che ha indotto le autorità a elaborare
alternative per la popolazione disabile inattiva e a varare nuovi provvedimenti per migliorarne
l'occupabilità. Alcuni Stati membri forniscono nei PAN/incl alcuni esempi di tali
provvedimenti:
–
la Svezia recentemente ha proposto dei cambiamenti all'attuale sistema di pensioni
d'invalidità, che sarà sostituito da indennità di malattia e sarà inserito nel sistema
sanitario anziché in quello delle pensioni d'anzianità. È stato proposto un nuovo
59
"sussidio di attività" per le persone sotto i 30 anni, al fine di incoraggiarle a
intraprendere attività commisurate alle loro capacità e senza rischi per la loro
sicurezza finanziaria;
–
la Finlandia ha riformato la legge nazionale sulle pensioni nel 1999, per far sì che il
diritto alla pensione d'invalidità sia mantenuto, anche se la pensione stessa è sospesa,
durante i periodi di lavoro, allo scopo di aiutare le persone con disabilità a entrare nel
mercato del lavoro;
–
l'Austria presenta i sussidi per l'integrazione professionale, con un pagamento
temporaneo del salario, come un incentivo ad assumere i giovani con disabilità; le
pensioni d'invalidità saranno affiancate da misure di attivazione volte a impedire la
caduta degli interessati nell'emarginazione sociale;
–
la Danimarca ha varato modalità flessibili di lavoro e forme di occupazione protetta,
con compensazioni salariali per i disabili;
–
il Lussemburgo ha recentemente proposto delle modifiche al proprio sistema di
occupazione e pagamento delle persone con disabilità, al fine di promuoverne meglio
l'autonomia.
Alcuni Stati membri presentano un approccio più inclusivo nei confronti delle persone con
disabilità e ne tengono in considerazione le esigenze al momento di formulare le proprie
politiche, all'insegna del motto "Una concezione per tutti". In Grecia è in corso di
elaborazione un simile programma, che prevede la rimozione delle barriere architettoniche e
intende concepire città che vengano incontro alle persone con disabilità (grazie a marciapiedi,
piazzette, passaggi pedonali). L'impostazione proattiva più evidente è quella austriaca, che va
oltre la "concezione per tutti" e promuove un ambiente favorevole alle persone con disabilità:
una sistemazione adeguata alle esigenze di tali persone è un presupposto indispensabile della
loro integrazione nel mercato del lavoro generale, ragion per cui l'Austria attuerà ulteriori
misure in materia di arredamento su misura dei disabili, ergonomia e installazioni tecniche sul
luogo di lavoro. La Danimarca sta ampliando la legislazione in modo da garantire pari
opportunità alle persone con disabilità e da migliorare gli accessi agli edifici pubblici nel
corso del 2001.
Un trasporto accessibile è un elemento cruciale dell'integrazione sociale delle persone con
disabilità: alcuni Stati membri hanno adottato iniziative in materia di accessibilità dei trasporti
pubblici (Paesi Bassi, Spagna, Irlanda e Grecia). I provvedimenti più ambiziosi emergono dal
PAN olandese: al fine di rendere il trasporto ferroviario e quello regionale su gomma
accessibile al 100% entro il 2010 e il 2030 rispettivamente, il governo sta portando avanti una
strategia per l'accessibilità di materiale rotabile, stazioni, banchine, fermate dell'autobus, orari,
sportelli di biglietteria e biglietterie automatiche. Inoltre, la legge sul trasporto passeggeri del
2000 stabilisce che il governo metta l'accessibilità fra le condizioni per l'aggiudicazione degli
appalti nel settore del trasporto pubblico.
Diversi Stati membri hanno riconosciuto il diritto a vivere autonomamente delle persone
con disabilità. Nei Paesi Bassi, il sistema temporaneo d'incentivi per la casa e l'assistenza
entrato in vigore nell'ottobre 2000 promuove combinazioni innovative di fornitura di servizi
di alloggio e assistenza volti a consentire alle persone con disabilità di vivere autonomamente
il più a lungo possibile. La Grecia sta gradualmente inserendo le persone con disabilità che
vivono in istituti protetti in speciali sistemi di alloggio autonomo e semi-autonomo, dando
loro contemporaneamente la possibilità di partecipare a formazione o a programmi
60
occupazionali quotidiani. In Danimarca sono stati stanziati fondi speciali per costruire alloggi
destinati alle persone con disabilità fisiche al di sotto dei 60 anni. In Svezia sono stati quasi
del tutto eliminati gli ospedali speciali e le case di cura per le persone con disabilità mentale e
più di 6 000 persone si sono trasferite in complessi residenziali collettivi o in appartamenti
privati. Nel Regno Unito, programmi di assistenza e riparazione sostengono finanziariamente
migliorie alle case, in modo da aiutare chi le abita a rimanere più a lungo inserito nella
comunità locale piuttosto che affidarsi all'assistenza in ospedale o in un'apposita residenza. In
Scozia, quest'attività è accompagnata dall'obiettivo di aumentare la percentuale di persone con
difficoltà dell'apprendimento in grado di vivere a casa propria o in un ambiente "familiare".
3.3.2
Eliminare l'emarginazione sociale fra i bambini
Disponiamo di una mole considerevole di ricerche internazionali che dimostrano come i
risultati scolastici sono fortemente influenzati dalle prime esperienze legate allo sviluppo, e
che un investimento ben mirato nella fase iniziale è uno dei modi più efficaci di contrastare lo
svantaggio educativo e i problemi di alfabetizzazione. I bambini provenienti da contesti di
povertà e dalle categorie vulnerabili sono spesso particolarmente esposti al rischio di rimanere
indietro al riguardo.
Diversi Stati membri (Finlandia, Irlanda, Grecia, Portogallo, Svezia, Spagna e Regno Unito)
mettono a fuoco, nel contesto del proprio sistema, la creazione di sistemi migliori e più
universali di istruzione e sostegno nella prima infanzia, con particolare attenzione per le
questioni relative alla loro accessibilità, adeguatezza e abbordabilità da parte dei bambini
provenienti da contesti svantaggiati e dalle categorie vulnerabili. Il Portogallo si prefigge di
eliminare la povertà infantile entro il 2010 e ne ha fatto uno dei principali obiettivi del suo
PAN/incl: tale paese garantirà un intervento individuale su tutti i bambini e i giovani
socialmente emarginati da parte dei servizi sociali locali nell'arco di tre mesi, al fine di
reinserirli a scuola. Anche il Regno Unito conferma l'obiettivo di debellare la povertà infantile
entro i prossimi vent'anni.
Diversi Stati membri inoltre, ad esempio la Grecia, i Paesi Bassi e il Regno Unito, si
concentrano sull'individuazione precoce dei bambini con particolari difficoltà di
apprendimento o disturbi della parola e dello sviluppo, e sulla creazione di un sostegno su
misura dei loro problemi individuali. I Paesi Bassi sottolineano aspetti quali una migliore
individuazione dello svantaggio e l'offerta di programmi intensivi di sviluppo linguistico e
generale presso gli asili nido e durante i primi due anni della scuola primaria per i bambini in
difficoltà, nel quadro di un approccio globale in materia di svantaggio educativo. È
interessante anche il progetto della Grecia consistente nell'istituire un meccanismo per il
rilevamento precoce delle difficoltà dell'apprendimento e dei disturbi della parola.
IL PROGRAMMA SURE START (REGNO UNITO)
Sure Start ("Inizio sicuro") è uno dei punti di forza dell'offensiva sferrata dal governo britannico per
combattere la povertà e l'emarginazione sociale dei bambini. La sua finalità è quella di imprimere un
forte cambiamento alla vita dei minori di 4 anni che vivono in condizioni di povertà. I quattro
obiettivi del programma riguardano il miglioramento dello sviluppo relazionale ed emotivo, della
salute e della capacità di apprendimento del bambino, nonché il rafforzamento di famiglie e
comunità.
Sure Start persegue i propri obiettivi creando programmi locali nei quartieri con un elevato tasso di
bambini che vivono in condizioni di povertà al fine di migliorare i servizi alle famiglie con bambini
al di sotto dei quattro anni; diffondendo le buone pratiche apprese dai programmi locali presso tutti
coloro che lavorano per fornire servizi ai bambini piccoli; garantendo che tutti i programmi locali
61
operino per avvicinarsi a un complesso di obiettivi nazionali.
I programmi locali variano a seconda delle esigenze locali, ma tutti hanno lo scopo di mettere a
disposizione servizi capillari e di visite a domicilio, di sostegno alle famiglie e ai genitori, buone
attività di gioco, esperienze di apprendimento e custodia dei bambini, assistenza sanitaria primaria e
comunitaria. Tratti distintivi del programma sono il lavoro di squadra, anche coi genitori e le
comunità locali, e un approccio di tipo preventivo.
Entro il marzo del 2004 in Inghilterra saranno in corso almeno 500 programmi locali Sure Start, che
raggiungeranno un terzo dei minori di 4 anni colpiti dalla povertà grazie anche al sostegno dei
finanziamenti pubblici, che nel periodo 2003/4 ammonteranno a 499 milioni di sterline. Si registrano
analoghi impegni da parte delle amministrazioni oggetto di devoluzione della Scozia e dell'Irlanda
del Nord.
3.3.3
Promuovere azioni a favore delle zone colpite dall'emarginazione
La maggioranza degli Stati membri tratta della dimensione territoriale dell'emarginazione
sociale nei propri PAN/incl. Ne emergono con chiarezza tre sfide principali:
–
per l'Italia e la Germania, e in una certa misura anche per la Spagna e la Finlandia,
superare le disparità regionali è una questione prioritaria. Il PAN/incl del Belgio
indica un significativo aumento delle differenze nei tassi occupazionali da una
regione all'altra, mentre la Francia nota il problema in relazione ai propri territori
d'oltremare;
–
il Portogallo, la Danimarca, la Svezia, la Finlandia, i Paesi Bassi, il Regno Unito e la
Francia si muovono per aiutare le zone e i quartieri svantaggiati e per interrompere
la segregazione economica e sociale, soprattutto nelle aree urbane;
–
i Paesi Bassi, l'Austria, la Grecia, l'Irlanda, il Portogallo e la Spagna segnalano il
problema del crescente svantaggio relativo delle aree rurali tradizionali.
Gli Stati membri seguono in sostanza due impostazioni strategiche nei rispettivi PAN/incl in
rapporto a questi problemi: un buon numero di azioni può essere classificato sotto l'etichetta
di politiche di equità e compensazione, poiché si prefiggono di offrire una specie di
risarcimento per lo svantaggio relativo di cui soffre una certa area. Vi è poi una seconda serie
di misure proattive volte a capitalizzare le forze e le opportunità insite nelle aree svantaggiate.
Dai PAN/incl risaltano alcuni esempi di politiche di equità e compensazione:
– in Grecia e Portogallo esiste uno speciale sostegno dei redditi per le famiglie a basso
reddito delle aree svantaggiate o montuose;
– in Francia, il livello del reddito minimo d'inserimento (RMI) e del sussidio per genitori soli
(API) dei dipartimenti d'oltremare è allineato al livello che hanno le stesse prestazioni sul
territorio metropolitano;
– in Austria è possibile la ristrutturazione del debito per gli agricoltori impoveritisi senza
colpa.
Si possono enumerare diversi esempi interessanti di politiche proattive:
– una strategia integrata in materia di alloggi volta a stimolare la domanda di vani già
esistenti nelle aree contraddistinte da un calo demografico (relazione "Pidot") in Finlandia;
62
– in Danimarca, il Comitato urbano formula strategie urbanistiche, culturali e abitative per le
zone abitate esposte che presentano un concentrato di problemi sociali, culturali,
occupazionali e del traffico;
– il "programma Asterias" in Grecia promuove la costituzione di reti fra le autorità locali al
fine di rafforzare i servizi ai cittadini, mentre il "programma Hippocrates" migliora
l'accesso ai servizi sanitari sulle piccole isole;
– in Svezia vi è un'assistenza speciale (4 miliardi di corone per il periodo 1999 - 2003) a 24
agglomerati abitativi duramente colpiti dalla crisi economica e abitati da un gran numero
d'immigrati, sulla base di accordi locali di sviluppo conclusi con le autorità metropolitane;
– in Francia si è creato un fondo speciale per la rivitalizzazione economica di 751 aree
urbane degradate, in combinazione con speciali provvedimenti in materia di occupazione
giovanile;
– la politica integrata per le grandi città 2000 (Grotestedenbleid) dei Paesi Bassi si rivolge
alle aree urbane degradate di 30 città di medie dimensioni, e opera in base a obiettivi
misurabili;
– il programma Die soziale Stadt ("La città sociale") in Germania mira a promuovere un
approccio strategico integrato nelle aree urbane degradate, e ulteriori risorse e misure sono
rivolte alle persone in condizioni di svantaggio;
– il programma di sviluppo locale/integrazione sociale in Irlanda (con una dotazione
finanziaria di 280 milioni di € per il periodo 2000 - 2003) si basa sulla cooperazione ed è
rivolto alle aree con un'alta concentrazione di disoccupati, giovani a rischio, genitori soli,
Traveller e richiedenti asilo;
– in Portogallo nei prossimi due anni si attueranno 50 "Contratti di sviluppo sociale urbano",
al fine di creare città capaci d'integrazione e gestite in cooperazione coi soggetti locali,
nazionali, privati e pubblici;
– nel Regno Unito, un piano nazionale di azione strategica per il rinnovamento dei quartieri
(con una dotazione finanziaria di circa 1 miliardo di sterline) farà in modo che i programmi
generali si concentrino più specificamente sulle aree più svantaggiate, con l'obiettivo finale
di eliminare le disparità e gli svantaggi territoriali in un intervallo di 10-20 anni.
STRATEGIA NAZIONALE PER IL RINNOVAMENTO DEI QUARTIERI (REGNO UNITO)
Il governo del Regno Unito ha lanciato una strategia completa e attentamente studiata per colmare il
divario esistente fra le aree svantaggiate e il resto dell'Inghilterra, in modo che, entro 10-20 anni,
nessuno risulti più seriamente svantaggiato per via del luogo in cui vive. La strategia affronterà i
problemi di fondo delle aree che si trovano in un vortice discendente, come gli alti livelli di
disoccupazione e di criminalità, e agirà per migliorare la sanità, l'istruzione, la situazione abitativa e
l'ambiente circostante. La strategia consiste in un approccio esaustivo finalizzato a combattere lo
svantaggio territoriale, col comune sforzo di tutti i soggetti a livello locale, regionale e nazionale.
L'approccio privilegia la costituzione di partenariati strategici a livello locale che coinvolgano il
settore pubblico, privato, del volontariato e la comunità, nonché la dirigenza del quartiere. Il
programma spingerà il bilancio delle azioni generali a rivolgersi verso le aree più svantaggiate, e
istituirà obiettivi minimi da raggiungere. L'Unità per il rinnovamento dei quartieri, che conduce la
strategia, si assicurerà che il governo mantenga i suoi 105 impegni e terrà sotto osservazione i risultati
conseguiti; verrà poi commissionata una valutazione indipendente della strategia, che si avvarrà
dell'aiuto dell'istituendo servizio statistico sui quartieri. La strategia può contare su risorse
63
considerevoli: 900 milioni di sterline del Fondo per il rinnovo dei quartieri per le 88 aree più
svantaggiate, un Community Empowerment Fund di 36 milioni di sterline e una dotazione di 45
milioni di sterline per i progetti pilota di gestione dei quartieri.
3.4
Obiettivo 4: Mobilitare tutti gli enti competenti
a) Promuovere, secondo le pratiche nazionali, la partecipazione e la libera espressione delle
persone colpite da emarginazione, in particolare per quanto riguarda la loro situazione e le
politiche e misure che li riguardano;
b) far entrare la lotta all'emarginazione nelle politiche generali, in particolare:
– mobilitando le pubbliche autorità a livello nazionale, regionale e locale, a seconda degli ambiti di
competenza rispettivi;
– elaborando appropriate procedure e strutture di coordinamento;
– adattando i servizi amministrativi e sociali alle necessità delle persone colpite da emarginazione e
sensibilizzando in proposito il personale con cui tali persone vengono a contatto;
c) promuovere il dialogo e la collaborazione fra tutti gli enti competenti, pubblici e privati, ad
esempio:
– coinvolgendo parti sociali, ONG e servizi sociali, ciascuno nei propri ambiti di competenza, nella
lotta contro le diverse forme di emarginazione;
– incoraggiando la responsabilità sociale e un impegno attivo di tutti i cittadini nella lotta
all'emarginazione sociale;
– promuovendo la responsabilità sociale delle imprese.
La mobilitazione di tutte le parti interessate nei rispettivi ambiti di competenza è un elemento
fondamentale di una strategia integrata e partecipata volta a combattere l'emarginazione
sociale e la povertà: le amministrazioni degli Stati membri, le autorità locali e regionali, gli
enti per la lotta all'emarginazione, le parti sociali, le organizzazioni che forniscono servizi
sociali e le organizzazioni non governative hanno tutte la responsabilità di combattere
l'emarginazione sociale. Anche se si tratta di un aspetto spesso trascurato, tutti i soggetti
competenti possono svolgere un ruolo importante: le università e gli istituti di ricerca, gli
uffici statistici nazionali, i mezzi di comunicazione e, soprattutto, le vittime
dell'emarginazione.
Tale mobilitazione è essenziale, per motivi sia di legittimità che di efficienza: anzitutto, la
natura pluridimensionale dell'emarginazione sociale richiede che si elaborino approcci
strategici trasversali a tutta una serie di settori istituzionali e politici differenti. In secondo
luogo, è una questione di efficienza amministrativa assicurare che le misure siano concepite e
attuate dall'autorità competente al livello adeguato. La mobilitazione è necessaria a ogni
gradino del processo politico: dalla pianificazione all'attuazione, dal monitoraggio alla
valutazione.
3.4.1
Promuovere la partecipazione e la libera espressione delle persone colpite
dall'emarginazione
La necessità di una strategia integrata volta a promuovere la partecipazione delle vittime della
povertà e dell'emarginazione sociale è ormai un dato acquisito, eppure l'obiettivo di arrivare a
tale strategia non si riflette in modo chiaro e sistematico nei provvedimenti concreti contenuti
64
nei PAN/incl, malgrado i segnali indicanti che il mancato coinvolgimento delle comunità
escluse è una debolezza grave nella realizzazione delle politiche. A livello nazionale, la
partecipazione e libera espressione delle persone colpite da emarginazione sono
indirettamente garantite dalle reti delle ONG. A livello locale, solo alcuni Stati membri e/o
autorità locali hanno istituito meccanismi istituzionali e dispositivi appropriati in grado di
dare spazio all'espressione di sé da parte dei più deboli.
Due serie di approcci innovativi in materia di partecipazione meritano un'attenzione
particolare: a livello nazionale, nei Paesi Bassi è stata istituita una "Alleanza per la giustizia
sociale" composta da aventi diritto alle prestazioni sociali, chiese e sindacati che si riunisce
due volte all'anno col governo e gli amministratori di comuni e province per parlare di lotta
alla povertà e all'emarginazione sociale; a livello locale sono sorte iniziative interessanti quali
i partenariati strategici locali del Regno Unito o i programmi di sviluppo locale in
collaborazione col programma UE per la pace e la riconciliazione in Irlanda e Irlanda del
Nord, al fine di far partecipare direttamente i beneficiari all'istituzione, sorveglianza e
valutazione delle iniziative locali.
3.4.2
Mainstreaming della lotta contro l'emarginazione
Gli assetti istituzionali differiscono in larga misura da uno Stato membro all'altro, a seconda
dei rispetti sistemi politici e di protezione sociale. Mentre alle autorità locali spetta attuare le
misure politiche, la concezione delle stesse e la responsabilità politica generale sono spesso
affidate alle autorità regionali e/o nazionali, a seconda del settore. Ne consegue la necessità di
mobilitare le pubbliche autorità e di elaborare appropriate procedure di coordinamento ad
ogni livello, per garantire un'adeguata realizzazione di servizi e misure strategiche.
Mobilitare le autorità ed elaborare appropriate procedure di coordinamento a livello
nazionale
In tutti gli Stati membri i PAN/incl sono stati stilati dal governo centrale col coordinamento
del ministero degli Affari sociali. La mobilitazione delle diverse autorità pubbliche è avvenuta
nel quadro delle strutture di consultazione e di coordinamento esistenti.
Il Belgio, la Francia, il Regno Unito, l'Italia e l'Irlanda hanno già sviluppato sistemi di
coordinamento interservizi nel settore dell'emarginazione sociale istituendo un comitato
interministeriale specifico cui partecipano i ministri competenti per i diversi settori. Nei
suddetti Stati membri, come anche in Finlandia e nei Paesi Bassi, è stata istituita una speciale
struttura di coordinamento a livello operativo, con la partecipazione di rappresentanti degli
enti amministrativi, a volte delle ONG, delle parti sociali e degli operatori dei servizi sociali,
al fine di monitorare il processo politico nel settore. Altri Stati membri, come il Portogallo,
l'Austria, la Grecia e la Spagna, hanno colto l'opportunità del primo PAN/incl per annunciare
la creazione di strutture di coordinamento e/o consultazione analoghe.
Oltre a costituire le istituzioni appropriate, occorre compiere ulteriori sforzi per fare del
problema della povertà e dell'emarginazione sociale una preoccupazione orizzontale inserita
anche in altri settori d'intervento diversi dalla protezione e dall'assistenza sociale. Un modo
innovativo di mantenere l'argomento all'ordine del giorno è stato elaborato in Irlanda in questi
ultimi anni: si tratta di istituire procedimenti di controllo rispetto alla povertà attraverso i
quali, soprattutto nella fase di pianificazione, tutte le branche del governo centrale devono
considerare l'impatto delle proprie politiche sulle persone colpite dalla povertà. Un
meccanismo analogo, denominato New Targeting Social Need, è stato utilizzato in Gran
65
Bretagna e in Irlanda del Nord, e ci sono proposte di estenderlo al livello locale in Irlanda,
nonché di istituire analoghi procedimenti in Portogallo.
Mobilitazione e coordinamento a livello locale e regionale
Gli Stati membri nei quali la politica sociale è tradizionalmente decentrata ed elaborata in un
quadro di forte collaborazione (Danimarca, Svezia, Paesi Bassi, Finlandia), nonché nei paesi a
struttura federale (Germania, Austria, Belgio) o regionalizzata (Spagna, Italia e Regno Unito),
hanno compiuto sforzi per affiancare i contributi delle loro articolazioni regionali e locali, ma
i piani non contengono elementi sufficienti per valutare l'ampiezza o il risultato di tali sforzi
in termini di mobilitazione effettiva. Si tratta di un problema importante, al quale sarà
opportuno dedicare una trattazione più circostanziata in occasione dei prossimi PAN.
A livello locale, la diversità dei soggetti attivi richiede un efficiente coordinamento. In
particolare, c'è un diffuso riconoscimento della necessità di coordinare meglio i servizi sociali
e dell'occupazione per sviluppare una politica sociale più attiva che colleghi trasferimenti di
redditi e orientamento sociale. In Germania, Italia e Finlandia sono stati realizzati approcci
innovativi in questo senso. Un coordinamento più strutturato può assumere la forma di
comitati locali di coordinamento o di piani locali per l'integrazione e l'occupazione, come in
Danimarca e in Francia. In Danimarca tali comitati, composti dai rappresentanti delle parti
sociali, delle organizzazioni dei disabili e delle autorità locali, consigliano queste ultime in
merito agli sforzi sociali riguardanti il mercato del lavoro e contribuiscono a sostenere le
categorie più deboli mediante l'occupazione, anche rivolgendo i propri sforzi verso le aziende.
Anche i servizi sociali e sanitari esistenti a livello locale, come fanno i centri d'azione sociale
primaria o comunitaria in Belgio e in Francia, possono contribuire al coordinamento a livello
locale.
Il coordinamento fra i diversi livelli di competenza è essenziale per garantire che la strategia
nazionale arrivi correttamente sul terreno. A seconda dei sistemi politici, e in particolare delle
competenze delle entità regionali, gli Stati membri possono affidarsi alle strutture decentrate
esistenti (come in Finlandia, Germania e Austria) o su accordi di cooperazione più specifici
(come in Belgio e Grecia) o ancora sull'interazione dei piani nazionali, regionali e locali
contro l'emarginazione sociale (come in Italia, Regno Unito, Irlanda, Danimarca e Francia).
Sviluppi interessanti sono attesi in Spagna, dove tutte le comunità autonome e i principali
comuni svilupperanno piani d'azione contro l'emarginazione sociale entro il 2003, in linea con
la strategia complessiva del piano d'azione nazionale. Un esempio è quello della Comunità
autonoma di Navarra.
PIANI D'AZIONE REGIONALI CONTRO L'EMARGINAZIONE SOCIALE
(NAVARA, SPAGNA 1998-2005)
Nel 1998, la Comunità autonoma di Navarra ha adottato un piano regionale di lotta all'emarginazione
sociale, risultato di un'analisi approfondita della situazione regionale in materia di emarginazione
sociale, che coordina gli sforzi dei vari soggetti regionali: l'amministrazione della Comunità
autonoma, il dipartimento sociale dell'università di Navarra, gli operatori dei servizi sociali, la rete
navarrese contro la povertà e l'emarginazione sociale e la delegazione regionale del governo centrale.
Lo scopo è quello di affrontare, entro il 2005, i seguenti problemi: un sistema di risorse minime,
formazione e occupazione, accesso all'alloggio, all'istruzione e alla sanità e una migliore
organizzazione dei servizi sociali.
Adattare i servizi amministrativi e sociali
Tutti gli Stati membri hanno riconosciuto nei propri PAN/incl la necessità di migliorare la
realizzazione delle politiche. In particolare, la maggior parte dei piani riconosce che per
66
l'elaborazione di politiche più inclusive è necessario mettere al centro le esigenze e la
situazione dei beneficiari, in particolare di quelli più deboli. Un numero significativo di
misure dei PAN/incl, pertanto, si pone l'obiettivo di migliorare i risultati e gli effetti che gli
interventi hanno sui loro destinatari: ciò vale sia politiche universali quali quelle in materia di
sanità, istruzione e occupazione, concepite per tutti i cittadini, sia per le politiche più mirate e
finalizzate ad affrontare rischi particolari.
La maggior parte delle iniziative entra in relazione coi servizi sociali quando occorre
collegare e fornire servizi in modo integrato. Vi è inoltre una pronunciata tendenza a
devolvere responsabilità ai livelli regionale e locale, per far sì che i servizi possano essere più
orientati e vicini ai cittadini.
Nel valutare come gli Stati membri stiano procedendo verso il miglioramento della
realizzazione di servizi e politiche, è utile tenere conto di un complesso di dieci principi
generali in materia di buone pratiche: questi principi sono da considerare come parametri di
riferimento da raggiungere gradualmente, alla luce delle differenti situazioni di partenza degli
Stati membri. Le indicazioni contenute nella maggior parte dei PAN/incl sono incoraggianti,
nella misura in cui suggeriscono che le iniziative adottate dalla maggioranza degli Stati
membri per migliorare le modalità di fornitura dei servizi tendono a seguire percorsi analoghi
e a riflettere molti dei suddetti principi.
Una politica della qualità necessaria:
10 principi fondamentali per i servizi e le politiche al servizio dell'integrazione
Sussidiarietà: le politiche e i servizi divengono più inclusivi quando sono concepiti e
realizzati al livello il più possibile vicino alle persone; questo principio è applicato per
migliorare le politiche generali, ma è ancora più importante quando si tratta di
promuovere la parità delle condizioni e di raggiungere le persone particolarmente
vulnerabili;
approccio olistico: occorre elaborare le politiche e fornire i servizi in un modo integrato,
che sappia rispondere alla totalità delle esigenze degli interessati anziché seguire una
demarcazione organizzativa;
trasparenza e responsabilità: i beneficiari delle politiche, compresi gli utenti dei servizi,
devono vedersi garantire chiarezza e apertura sul modo in cui vengono adottate le
decisioni, nonché procedure chiare per impugnare o presentare ricorso contro le decisioni
stesse (ad es. presso un difensore civico, mediante la Carta dei diritti);
facilità d'uso: i servizi divengono più inclusivi quando sono aperti, accessibili, flessibili e
reattivi alle istanze degli utenti (ad es. sportelli unici);
efficienza: i servizi inclusivi rispondono immediatamente e speditamente alle esigenze
degli interessati nel modo meno burocratico e rivolgendo un'attenzione particolare alla
tempestività dell'intervento e alle soluzioni favorevoli dal punto di vista costi/benefici;
solidarietà e collaborazione: le politiche e i servizi inclusivi generalmente sono
sviluppati e promossi in maniere che rafforzano la solidarietà e la coesione all'interno
della società e promuovono la collaborazione e la comune responsabilità di tutti i
soggetti;
dignità e diritti umani: le politiche e i servizi inclusivi riconoscono e promuovono la
dignità umana e i diritti fondamentali di tutti, favorendo l'uguaglianza e combattendo le
discriminazioni;
partecipazione: le politiche e i servizi inclusivi generalmente sono concepiti, realizzati e
monitorati con la partecipazione di coloro che soffrono della povertà e dell'emarginazione
67
sociale;
Possibilità di contare su sé stessi e sviluppo personale: le politiche e i servizi inclusivi
hanno l'obiettivo di ridurre la dipendenza e sostenere la capacità di contare su sé stessi,
l'autonomia e la fiducia in sé stessi delle persone; essi rafforzano le opportunità di
progredire e la crescita e lo sviluppo personali;
miglioramento continuo e durevolezza: le politiche e i servizi possono sempre essere resi
più inclusivi, e l'effetto sull'integrazione può sempre essere reso più duraturo, per cui si
registra un crescente orientamento degli Stati membri a monitorare regolarmente i
"risultati" delle politiche e dei servizi, nonché a consultarsi con gli utenti e chiedere loro
un riscontro.
3.4.3
Promuovere il dialogo e la collaborazione
Coinvolgere le parti interessate
Nella maggior parte dei paesi si è svolta una consultazione formale con le parti sociali e i
rappresentanti delle ONG che combattono la povertà e l'emarginazione sociale, ma è difficile
valutare, sulla base delle sole informazioni ricevute, in che misura i relativi contributi siano
correttamente ripresi nei PAN/incl.
Le parti sociali sono state consultate o associate alla preparazione dei PAN/incl nella maggior
parte degli Stati membri, ma nel più dei casi il loro intervento risulta limitato. La
consultazione è avvenuta nel contesto di una consultazione nazionale già esistente
(Lussemburgo, Finlandia, Spagna, Danimarca) o mediante comitati più specifici istituiti
nell'ambito delle strategie in corso per la lotta all'emarginazione sociale (Irlanda). In alcuni
paesi (Spagna, Portogallo), la preparazione del PAN/incl ha offerto la possibilità di istituire o
consolidare la consultazione istituzionale nel settore con la partecipazione delle parti sociali.
Gli Stati membri generalmente riconoscono il valore dell'esperienza e delle conoscenze delle
organizzazioni non governative, che comprendono associazioni di volontariato e di altro tipo,
nella loro qualità di rappresentanti delle persone emarginate e di importantissimi fornitori di
servizi sociali in molti paesi. La maggior parte dei PAN/incl indica la necessità di coinvolgere
il settore non governativo nel processo di formazione dei PAN/incl stessi, elaborando e/o
rafforzando meccanismi efficaci e completi di consultazione. Alcuni paesi (Belgio, Francia,
Finlandia, Paesi Bassi, Irlanda, Italia, Lussemburgo) hanno compiuto maggiori progressi in
proposito. L'informazione e la consultazione formale del settore non governativo fa parte
delle attività di tutti gli Stati membri, anche mediante seminari bilaterali tenuti insieme alla
Commissione europea, ma sono pochi i PAN/incl che descrivono in quale misura i contributi
del settore non governativo siano stati presi in considerazione. La maggior parte degli Stati
membri segnala il tempo relativamente breve impiegato per la preparazione del primo
PAN/incl, fattore che ha ostacolato il coinvolgimento delle ONG.
Sono stati formulati nuovi impegni, in particolar modo in Spagna, Finlandia, Paesi Bassi e
Svezia, per raccogliere e riferire in merito agli esempi di buone pratiche o di progetti locali
innovativi portati avanti dalle ONG, al fine di un'ulteriore divulgazione a livello nazionale. Il
Belgio, la Finlandia, la Francia, i Paesi Bassi, il Lussemburgo, il Portogallo e la Spagna
indicano anche la necessità di consolidare la collaborazione con gli osservatori nazionali, le
università e gli istituti di ricerca che si occupano di povertà ed emarginazione sociale.
Incoraggiare la responsabilità sociale di tutti i cittadini
68
I PAN/incl mettono a fuoco due tipi di azioni utili a incoraggiare l'assunzione di una
responsabilità sociale e l'impegno attivo da parte di tutti i cittadini: anzitutto, alcuni Stati
membri s'impegnano a lanciare campagne di sensibilizzazione nazionali tramite i mezzi di
comunicazione (ad es. Spagna e Francia), e inoltre esiste una chiara consapevolezza del fatto
che il volontariato e le altre attività socialmente utili devono essere favoriti (Paesi Bassi,
Irlanda, Danimarca, Germania, Spagna). Le attività di volontariato sono non soltanto
essenziali per il lavoro delle ONG, ma possono anche essere considerate una via d'accesso
all'occupazione protetta o a tipi di lavoro regolare, come in Danimarca e nei Paesi Bassi.
Favorire la responsabilità sociale delle imprese
Anche se non esiste una definizione unica di responsabilità sociale delle imprese, gli Stati
membri (in particolare Danimarca, Paesi Bassi, Irlanda e Portogallo) riconoscono la necessità
di appoggiare sistemi attraverso i quali le aziende che lo desiderino possano far rientrare
anche considerazioni di natura sociale nelle proprie operazioni e nella propria interazione con
le controparti. In quest'ottica, la responsabilità sociale delle imprese dovrebbe essere
considerata una maniera di gestire il cambiamento e di conciliare lo sviluppo sociale con un
aumento della concorrenzialità. È possibile arrivare a questo risultato ad esempio istituendo
una rete nazionale di aziende e ricorrendo maggiormente a una clausola sociale nei pubblici
appalti. In questo senso, il risultato più completo è quello della Danimarca.
LA RESPONSABILITÀ SOCIALE DELLE IMPRESE (DANIMARCA)
Per agevolare l'impegno sociale delle aziende sono state istituite una rete nazionale con 15 dirigenti
aziendali di imprese che rappresentano più di 85 000 dipendenti e cinque reti regionali di dirigenti
aziendali, col sostegno del ministero danese degli Affari sociali. Inoltre, il governo ha creato il
Centro di Copenaghen per accelerare lo scambio internazionale di esperienze in materia di
responsabilità sociale delle imprese. Nel 2000, il ministero degli Affari sociali ha anche introdotto un
Indice sociale che consente alle aziende di confrontarsi, tramite opportuni parametri di riferimento,
alle altre imprese. L'Indice sociale è calcolato tramite una griglia che assegna un punteggio
all'azienda secondo un certo numero di parametri quali la politica sanitaria, della famiglia e per
l'assunzione delle categorie minoritarie. L'Indice segue l'elaborazione di conti socio-etici, che
possono essere utilizzati dalle aziende desiderose di rendere noti i dati fondamentali della loro
responsabilità sociale.
4.
PROMUOVERE LA PARITÀ UOMO-DONNA
Il Consiglio europeo di Nizza sottolinea l'importanza di inserire la parità uomo-donna
trasversalmente a tutte le azioni finalizzate a raggiungere gli obiettivi concordati. I
PAN/incl offrono alla maggior parte degli Stati membri un'occasione unica di combinare in
modo integrato la lotta contro povertà ed emarginazione sociale e la promozione della parità
uomo-donna. Purtroppo, anche se tutti gli Stati membri menzionano alcune questioni relative
alla parità, sono molto pochi quelli che inseriscono la parità uomo-donna in modo veramente
orizzontale e coerente per tutto il PAN/incl - dall'individuazione delle sfide, passando per una
strategia complessiva, fino alla formulazione e al monitoraggio di provvedimenti
circostanziati. Tuttavia, numerosi Stati membri riferiscono che rafforzeranno l'integrazione
orizzontale delle questioni di genere nei prossimi due anni.
4.1
Sensibilità alle specificità di genere nelle principali sfide
L'analisi comparativa di genere in tutti i settori interessati dalla lotta alla povertà e
all'emarginazione sociale rappresenta un primo passo d'importanza capitale: essa non soltanto
si occupa di individuare i divari significativi fra i sessi nei dati e nelle statistiche, nonché le
69
caratteristiche specifiche connesse col genere dei rischi di emarginazione sociale, ma
comprende anche un'analisi dell'impatto dal punto di vista del genere delle politiche in corso e
previste. Anche se nei PAN/incl si trovano esempi estremamente pertinenti, un'analisi
esaustiva manca in tutti i casi: molti Stati membri ne indicano il motivo nella mancanza di
dati, e progettano di migliorare i propri dati nel corso dei prossimi due anni.
L'analisi comparativa di genere è più forte nel quadro dell'obiettivo 1.1 (cfr. capitolo 1.1),
rispecchiando il lavoro fatto nei PAN per l'occupazione: tassi di disoccupazione di lunga
durata, bassa retribuzione e occupazione atipica delle donne, con conseguente indebolimento
dei diritti alla protezione sociale (pensioni più basse o inesistenti per mancata soddisfazione
dei requisiti minimi). Molti Stati membri vanno al di là del mercato del lavoro nella loro
risposta agli obiettivi comuni, ma sono ancora lontani da una copertura dell'intero problema.
C'è accordo fra gli Stati membri sui fattori connessi con l'accresciuta esposizione alla povertà
delle donne. Fra questi, i più comunemente indicati sono i seguenti:
- anzitutto, la monoparentalità: le donne sono in prima linea, e una gran parte di loro dipende
dalle prestazioni sociali;
- in secondo luogo, la situazione di pensionamento dopo una vita lavorativa magra o
inesistente: le donne rappresentano i due terzi dei pensionati di età superiore ai 75 anni e si
trovano esposte a un rischio di povertà particolarmente intenso;
- in terzo luogo, la violenza domestica, citata da dieci Stati membri.
Alcuni Stati membri indicano altri fattori di vulnerabilità delle donne, come la disabilità, una
lunga malattia, la depressione, l'analfabetismo, la prostituzione e la tratta di esseri umani.
Per gli uomini, i fattori di vulnerabilità sono espressi in modo decisamente meno esplicito:
- la maggior parte degli Stati membri indica la mancanza di una fissa dimora, ma pochi
indicano che gli uomini sono la maggioranza delle persone colpite;
- lo stesso dicasi per le persone con precedenti penali;
- l'abbandono scolastico è un altro fattore poco analizzato dal punto di vista del genere;
- gli uomini risultano spesso svantaggiati, secondo i pochi dati esistenti, per quanto riguarda la
salute (speranza di vita, malattie coronariche, suicidio, fumo, dipendenza da alcool e da
droghe).
4.2
L'integrazione orizzontale delle questioni di genere nella strategia complessiva
L'integrazione orizzontale delle questioni di genere nella strategia complessiva può essere
sostenuta da norme giuridiche, impegni politici e strutture appropriate partecipanti alla
concezione della strategia. Sono pochi gli Stati membri (Danimarca, Finlandia, Svezia,
Irlanda e, nel Regno Unito, Irlanda del Nord) che fanno un riferimento esplicito a un impegno
formale per le loro istituzioni quanto alla promozione delle pari opportunità in modo
trasversale a tutti i settori. In Danimarca, Finlandia e Svezia i sistemi sociali si basano su
diritti individuali che favoriscono la parità fra i sessi. La Grecia, la Francia, il Lussemburgo, il
Portogallo e la Spagna s'impegnano a far sì che le questioni di genere entrino a far parte della
strategia dei prossimi due anni. Negli altri PAN/incl, la strategia che tiene conto delle
questioni di genere è frammentaria e/o debole. Una partecipazione dei comitati e delle
70
strutture per la parità all'elaborazione dei PAN/incl esiste appena, e solo alcuni PAN/incl vi
fanno un riferimento esplicito.
La tendenza generale consistente nell'elaborare misure contro la povertà sulla base delle
esigenze individuali dovrebbe contribuire a migliorare la sensibilità alle questioni di genere,
ma è vero che alcuni squilibri fra i sessi richiedono un esame più approfondito dei presupposti
di genere che stanno alla base dei sistemi sociali. Un esempio palese è dato dal problema
dell'insufficienza delle pensioni per le donne sole con una vita lavorativa magra o inesistente.
I dati Eurostat indicano che il divario nei bassi redditi fra le donne e gli uomini anziani è
notevolmente minore negli Stati membri in cui i sistemi sociali si basano sui diritti
individuali. I PAN/incl avrebbero potuto fornire l'opportunità di iniziare un riesame
approfondito di questo settore.
4.3
Il trattamento riservato alle questioni di genere nell'ambito dei vari obiettivi
Solo dopo che i problemi sono stati individuati correttamente è possibile accertarsi che le
misure non creino una discriminazione fra i sessi e decidere se sia necessaria un'azione
positiva, ad esempio obiettivi specifici. Per via della mancanza di un'analisi di genere
esaustiva, il trattamento delle relative questioni nel quadro dei vari obiettivi risulta spesso
frammentario.
L'obiettivo 1.1 presenta l'integrazione orizzontale delle questioni di genere di gran lunga
meglio meditata, che rispecchia i processi in corso nel quadro dei PAN occupazione. Gli
svantaggi delle donne trattati riguardano l'accesso al mercato del lavoro, spesso però senza
una chiara messa a fuoco delle fasce a basso reddito, e si segnalano squilibri quanto alla
conciliazione di lavoro e vita familiare, dal momento che i provvedimenti sono rivolti alle
madri e poco ai padri. Inoltre, il fulcro è un aumento del numero di posti di custodia dei
bambini, ma sono pochi gli Stati membri che si occupano della sostenibilità economica di tali
servizi per i genitori appartenenti alle fasce a basso reddito (cfr. capitolo 3.1).
Alcuni Stati membri affrontano i divari di genere sul mercato del lavoro mediante programmi
pluridimensionali, come nel caso del piano d'azione per la parità uomo-donna in Spagna, del
britannico New Deals for lone parents and for partners e dell'irlandese Family Services
Project, destinato alle famiglie con esigenze complesse.
Le necessità specifiche dei genitori soli sono in una certa misura oggetto di integrazione
orizzontale da parte di tutti gli Stati membri nel quadro degli obiettivi 1.1 e 1.2, quando questi
presentano i rispettivi provvedimenti in materia di accesso a occupazione, formazione,
istruzione, prestazioni sociali, alloggio e servizi. Gli approcci impiegati possono essere
considerati precursori delle valutazioni degli effetti sui genitori soli sortiti dalle varie
politiche. Solo quattro Stati membri hanno indicato i genitori soli fra le categorie più deboli
anche nel quadro dell'obiettivo 3 (Belgio, Danimarca, Regno Unito e Irlanda).
Obiettivo 1.2: il principale settore analizzato è quello della protezione sociale, con
un'attenzione particolare per le pensioni di anzianità e i sistemi di assistenza sociale (cfr.
capitolo 3.1.2-a). Anche se la maggior parte degli Stati membri indica un elevato rischio di
povertà fra le donne anziane con una carriera lavorativa magra, atipica o inesistente, solo
pochi di loro riferiscono di un riesame dei propri sistemi pensionistici. Le questioni di genere
sono trattate parzialmente dalla riforma in corso dei sistemi pensionistico e di sicurezza
sociale dell'Irlanda. La Germania riconosce la possibilità di accumulare i diritti pensionistici
alle persone con una carriera lavorativa interrotta per responsabilità di assistenza, e il
Lussemburgo e la Svezia riconosceranno diritti pensionistici per gli anni trascorsi coi
71
bambini, mentre la riforma delle pensioni del Regno Unito, e in particolare la seconda
pensione statale, dovrebbero migliorare la situazione delle donne che hanno avuto in passato
interruzioni della vita lavorativa.
Per quanto riguarda i provvedimenti in materia di alloggio, l'approccio è quasi insensibile al
genere: a parte la mancanza di fissa dimora (cfr. sotto), la Francia e la Spagna riferiscono di
nuove soluzioni relativamente ad alloggi sociali e di emergenza per le vittime della violenza
domestica, e la Grecia per quanto riguarda le ragazze madri (cfr. capitolo 3.1.2-b).
La scarsità dell'analisi comparata di genere fa sì che tale fattore non sia quasi considerato
quando si tratta di accesso alle cure mediche. Per quanto riguarda gli uomini, la Francia
intende migliorare l'assistenza alla salute mentale per le persone senza fissa dimora; per
quanto riguarda le donne, il Belgio intende istituire un sistema ambulante di assistenza alla
salute mentale in modo da contribuire a ridurre l'alto tasso di depressioni; il Regno Unito
prevede di ridurre le gravidanze in età adolescenziale e la Spagna sta elaborando un
programma d'informazione sanitaria per le prostitute.
Anche in materia di istruzione la visibilità delle questioni di genere è minima. L'abbandono e
l'evasione dell'obbligo scolastico, due problemi che riguardano soprattutto i maschi, sono
trattati da numerosi Stati membri senza riferimenti alla tematica di genere (cfr. capitolo 3.1.2d). Rispetto all'istruzione degli adulti, l'Austria annuncia un piano d'azione per il 2003 volto a
promuovere l'accesso alla scuola e all'istruzione degli adulti da parte delle donne ad alto
rischio di povertà, mentre la Spagna presenta il piano "ALBA" per la lotta all'analfabetismo
femminile.
Poiché i servizi sono spesso parte delle misure pluridimensionali di cui agli obiettivi 2 e 3,
all'obiettivo 1.2. non si trova granché sulla tematica di genere nell'accesso ai servizi.
Obiettivo 2: il recente sondaggio Eurobarometro rileva forti divari fra i sessi, a svantaggio
delle donne, nella maggior parte degli Stati membri per quanto riguarda la formazione alle
TIC e l'accesso a Internet, ma solo tre Stati membri indicano misure positive per ridurre tali
divari (Austria, Germania e Portogallo, cfr. capitolo 3.2.1). Altre iniziative all'insegna
dell'obiettivo 2 riguardano la prevenzione delle rotture familiari in Irlanda, Belgio e Austria.
Anche la strategia nazionale del Regno Unito per le persone che si fanno carico dell'assistenza
è riportata all'obiettivo 2.
Obiettivo 3: sorprendentemente, due iniziative di ampio respiro a favore delle donne sono
presentate come sostegno ai più deboli; si tratta del PNS25 irlandese Equality for Women
Measure e del quarto piano d'azione spagnolo per la parità uomo-donna.
Il problema della mancanza di fissa dimora, che colpisce per la maggior parte gli uomini, è
trattato nel quadro di vari obiettivi: 1.2 per le misure di emergenza in materia di alloggio o di
salute (Francia, Regno Unito); 2 per la prevenzione in Danimarca, Grecia e una strategia
integrata in Irlanda (cfr. capitolo 3.2.2); 3 per quanto riguarda le categorie più deboli in
Danimarca, Germania e Regno Unito.
L'Austria, la Germania, la Finlandia, la Francia, l'Irlanda, l'Italia e la Spagna riferiscono di
iniziative volte a ridurre la violenza domestica e a sostenerne le vittime nel quadro
dell'obiettivo 3, ma anche degli obiettivi 1.2 e 2. L'Italia ha adottato una legge contro la
violenza domestica e iniziative per sostenere le vittime della tratta di esseri umani, mentre
25
Piano nazionale di sviluppo.
72
l'Austria ha istituito una tutela giuridica contro la violenza domestica e anche la Germania sta
pensando di introdurre norme giuridiche in aggiunta alla rete già esistente di rifugi per le
donne maltrattate. In Irlanda, un comitato direttivo nazionale coordina numerose iniziative di
sostegno e prevenzione. Il piano d'azione nazionale spagnolo contro la violenza domestica
(2001-2004) si divide equamente fra il sostegno alle vittime, i provvedimenti nei confronti dei
violenti e la formazione degli operatori preposti a far rispettare la legge.
"OLTRE LA STRADA" (EMILIA-ROMAGNA, ITALIA)
Per combattere e prevenire la tratta delle donne e dei bambini occorre un approccio esaustivo e
pluridisciplinare con la partecipazione di tutte le parti interessate sia nei paesi d'origine che in quelli di
destinazione. Recentemente l'Italia ha adattato la propria legge sull'immigrazione in modo da
concedere permessi di soggiorno temporanei alle vittime della tratta di esseri umani, quale primo
passo verso il loro reinserimento nella società. Il progetto regionale "Oltre la strada" dell'EmiliaRomagna associa le autorità locali, le ONG e gli assistenti sociali in reti locali e porta avanti la
cooperazione coi paesi d'origine delle vittime. Fra le attività si segnalano una linea telefonica di
soccorso, consulenze legali, protezione, rifugi, programmi di riabilitazione, formazione professionale e
collocamenti in imprese gestite da donne. Il progetto inoltre collabora alla prevenzione della tratta
distribuendo informazioni e formando gli assistenti sociali e altre figure competenti sia in Italia che nei
paesi d'origine.
Obiettivo 4: il tema di una rappresentanza equilibrata dal punto di vista del genere è
completamente ignorato da tutti gli Stati membri. La Danimarca riferisce di misure assunte
dall'associazione nazionale delle autorità locali nell'ottica dell'integrazione orizzontale delle
questioni di genere.
4.4
Il genere nel processo di monitoraggio, nelle valutazioni d'impatto e negli
indicatori
Così come i mutamenti delle politiche e i nuovi provvedimenti sono preceduti da una diagnosi
dal punto di vista del genere, dovrebbero anche essere seguiti da una valutazione d'impatto
nella medesima ottica, sostenuta da opportuni indicatori disaggregati secondo il genere. La
valutazione d'impatto dal punto di vista del genere è esplicitamente prevista dall'Irlanda, sulla
base di un progetto pilota per i programmi in materia di occupazione, formazione e istruzione.
La Danimarca e l'Irlanda riferiscono dell'esistenza di comitati di monitoraggio a livello
nazionale, mentre negli altri Stati membri il monitoraggio esplicito riguarda soltanto alcune
misure specifiche.
Gli indicatori disaggregati dal punto di vista del genere sono in generale quelli dei PAN
occupazione, mentre gli altri dati sono frammentari, un po' nella protezione sociale, un po'
nell'istruzione, nella sanità e un po' nella partecipazione alle organizzazioni di volontariato.
Numerosi Stati membri dichiarano l'intenzione di migliorare la disaggregazione in base al
genere nel periodo coperto dai PAN.
5.
USO DI INDICATORI NEI PAN/INCL
Per monitorare le politiche definite dai PAN/incl, gli Stati membri sono stati invitati a
sviluppare, a livello nazionale, indicatori e altri meccanismi di monitoraggio in grado di
misurare i progressi compiuti rispetto a ciascuno degli obiettivi indicati dai PAN stessi.
Allo stato attuale è opportuno distinguere fra indicatori di risultato e indicatori politici. Gli
indicatori di risultato misurano le caratteristiche dei fenomeni in modo da rispecchiare il
risultato delle politiche e i progressi conseguiti nella lotta ai problemi sociali fondamentali (ad
73
es., tasso di povertà, numero degli abbandoni scolastici), mentre gli indicatori politici si
riferiscono agli sforzi compiuti (ad es. spesa per l'assistenza sociale, numero dei senzatetto
aiutati). A questi due tipi occorre ancora aggiungere gli indicatori di contesto, utilizzati per
inserire le politiche nel quadro economico e sociale complessivo (ad es. la quota del PIL
destinata alla spesa per la protezione sociale). Anche se è più adeguato considerare i
cambiamenti nel tempo anziché i livelli, dal momento che lo scopo principale è quello di
monitorare il progresso in un certo intervallo, occorre però tenere conto anche dei livelli
iniziali, viste le significative differenze nelle posizioni di partenza dei diversi Stati membri.
La maggior parte degli Stati membri si è avvalsa degli indicatori di risultato per spiegare la
situazione iniziale e individuare i principali problemi da risolvere. Non tutti però hanno
prestato un'attenzione sufficiente a questo compito: mentre alcuni paesi hanno inserito una
sezione analitica sul tema (Belgio, Francia, Italia, Grecia, Spagna), altri hanno fatto
semplicemente riferimento al materiale già esistente, per esempio a quello prodotto dagli
osservatori nazionali (Germania). Alcuni Stati membri hanno anche calcolato i diversi
indicatori che intendono usare (Belgio, Italia, Finlandia e Regno Unito).
Sulla base delle analisi, alcuni Stati membri hanno fissato obiettivi specifici, distinguibili in
due categorie:
– alcuni Stati membri si sono concentrati su un solo obiettivo generale: ridurre i livelli di
povertà (Irlanda), dimezzare il numero dei beneficiari dell'assistenza sociale (Svezia),
aumentare il numero degli occupati (Danimarca). L'obiettivo danese di aumentare
l'occupazione di 100 000 unità entro il 2001 va inserito nel contesto di un paese che
presenta il tasso occupazionale più elevato dell'Unione, oltre l'obiettivo europeo del 70%:
per attivare queste persone nuove occorrerà una soluzione ai problemi di coloro che sono
più distanti dal mercato del lavoro;
– altri Stati membri si sono posti una serie di obiettivi specifici: "amministrativi" (Paesi
Bassi), relativi a risultati particolari (Regno Unito), oppure di tipo intermedio fra i due
precedenti (Portogallo). In quest'ultimo caso, il PAN/incl formula l'impegno per cui entro
un anno tutte le persone socialmente escluse dovranno aver ricevuto l'assistenza dei servizi
sociali ed essersi visti proporre un contratto di reinserimento sociale. In termini di
fissazione degli obiettivi, l'approccio portoghese sembra essere il più ambizioso, con mete
sia generali sia specifiche.
La maggior parte dei restanti Stati membri, pur non fissando obiettivi specifici, li ha
implicitamente individuati con l'analisi degli indicatori che saranno utilizzati per il
monitoraggio. Solo l'Austria e la Germania (a parte il riferimento alla recente relazione
governativa sulla povertà e la ricchezza) non specificano i propri indicatori.
In assenza di indicatori concordati a livello dell'UE, gli Stati membri tendono a usare
definizioni differenti per misurare e caratterizzare gli attuali livelli di povertà ed
emarginazione sociale: mentre la maggior parte degli Stati membri fa riferimento a
quell'indicatore fondamentale che è il tasso di povertà relativa, altri paesi ricorrono anche a
indicatori nazionali di povertà assoluta (Italia, Portogallo, Regno Unito), anche se la nozione
di "povertà assoluta" non è sempre la stessa26. La linea di povertà relativa è calcolata a soglie
differenti (50% o 60% del reddito mediano), e nel caso di Irlanda e Austria è adeguata sulla
26
Il termine si riferisce alla sostenibilità economica di un paniere di beni in Italia, alla linea di povertà
relativa in un dato momento di tempo nel Regno Unito. Il Portogallo non fornisce una definizione
chiara della povertà assoluta o infantile nel proprio PAN/incl.
74
base di informazioni supplementari. La Grecia e l'Italia definiscono la povertà relativa sulla
base del reddito e del consumo, e giustificano il ricorso a quest'ultimo parametro indicando
l'alta percentuale di lavoratori autonomi e l'importanza del possesso di un alloggio anche fra
le famiglie povere.
Il tasso di povertà relativa non è riconosciuto come un indicatore fondamentale da alcuni Stati
membri (Svezia, Danimarca, Paesi Bassi), i quali sottolineano l'importanza di altri fattori per
quanto riguarda l'integrazione sociale, come la sanità, l'istruzione e la partecipazione sociale,
o preferiscono adottare indicatori sulla base di fonti amministrative. I Paesi Bassi hanno
sviluppato un indice di povertà finanziaria che tiene conto della percentuale di famiglie che
ricevono un reddito minimo con la tendenza nel reddito disponibile in termini reali dei
beneficiari.
Pur senza l'ambizione di arrivare a definizioni comuni degli indicatori politici per tutta
l'Unione, occorre chiaramente inserire nei PAN/incl indicatori e meccanismi di monitoraggio
appropriati, al fine di tenere traccia dei progressi compiuti nel tempo, come previsto dagli
obiettivi di Nizza. Alcuni Stati membri fanno un intenso uso degli indicatori politici nei propri
PAN/incl (Spagna, Francia, Portogallo, Danimarca). Idealmente, i livelli attuali degli
indicatori politici dovrebbero essere indicati nei PAN/incl, in modo da farne degli strumenti
efficaci di monitoraggio delle politiche, ma soltanto la Danimarca ha adottato con coerenza
questa impostazione più ambiziosa. Alcuni Stati membri, come l'Italia e il Regno Unito,
hanno espressamente deciso di considerare soltanto gli indicatori di risultato, ignorando gli
indicatori politici.
È interessante soffermarsi su alcuni approcci specifici. Il PAN/incl del Regno Unito separa
gli indicatori che si concentrano sugli aspetti attuali della povertà e dell'emarginazione sociale
(quali il tasso di povertà) da quelli che individuano fattori di aumento del rischio di trovarsi in
una situazione di povertà e di emarginazione sociale (come l'evasione dell'obbligo scolastico
o le gravidanze in età adolescenziale). Il PAN/incl italiano individua indicatori specifici per le
categorie vulnerabili (ad es. i disabili che vivono in alloggi con barriere architettoniche, le
persone anziane che vivono sole e non hanno parenti in vita). È anche interessante notare che
alcuni paesi fanno un uso specifico di indicatori soggettivi, sostenendo che le percezioni degli
interessanti sono importanti tanto quanto la loro situazione oggettiva (Italia, Belgio).
Non va sottovalutata l'importanza attribuita da alcuni Stati membri alla dimensione
territoriale. Alcuni paesi, come la Spagna, l'Italia, il Belgio o la Germania, presentano
differenze regionali stridenti, per cui è importante che tutte le informazioni fornite siano
disaggregate per regione. Altri paesi sottolineano la dimensione territoriale, ma più nell'ottica
delle aree urbane degradate, e propongono indicatori per monitorare specificamente tali aree
(Regno Unito, Paesi Bassi, Francia).
Indicazioni per i futuri sviluppi a livello europeo
È chiaro da quanto detto finora che siamo ancora molto lontani da un approccio comune in
materia di indicatori sociali, che potrebbe consentire di monitorare i risultati delle politiche ed
agevolare l'individuazione di buone pratiche. Occorre lavorare per migliorare questa
situazione, a livello nazionale ed europeo.
A livello nazionale è chiaro che molti paesi presentano grosse lacune nella disponibilità dei
dati, il che è vero in particolare per quanto riguarda l'individuazione delle categorie
vulnerabili: un buon numero di PAN/incl manca delle informazioni quantitative fondamentali
e di dati sul monitoraggio delle politiche riguardanti le categorie che non possono essere
75
identificate dai sondaggi, come gli alcolisti, i tossicodipendenti, le persone senza fissa dimora,
le minoranze etniche ecc. Occorre dunque sviluppare la base statistica nazionale in modo da
poter monitorare efficacemente la strategia di integrazione sociale. Sembra giustificato un
maggiore sforzo in direzione di uno sfruttamento più efficace delle risorse amministrative. In
molti settori interessanti per l'integrazione sociale, quali l'alloggio, la sanità, la giustizia, le
categorie più svantaggiate ecc., le fonti amministrative possono fornire informazioni utili a
complemento dei sondaggi presso le famiglie. Alcuni Stati membri intendono utilizzare il
PAN/incl per avviare uno sforzo volto a migliorare le proprie capacità statistiche (Grecia,
Belgio).
A livello europeo, è prioritario non soltanto migliorare le attuali basi di dati europee, ma
anche far sì che siano accettate da tutti gli Stati membri, il che non accade al momento. La
maggior parte delle informazioni statistiche a sostegno degli indicatori sociali a livello
europeo è fornita da due sondaggi effettuati presso le famiglie e coordinati da Eurostat:
l'indagine sulle forze di lavoro e il Panel europeo delle famiglie. È attualmente in corso di
elaborazione un nuovo strumento, che servirà a sostituire il Panel dopo il 2004: si tratta
dell'UE-SILC, (Statistiche sul reddito e le condizioni di vita), che dovrebbe diventare la fonte
di riferimento per le analisi sul reddito e l'emarginazione sociale, nonché per il monitoraggio
dei progressi ottenuti grazie all'attuazione delle strategie di integrazione. È dunque necessario
che tale strumento sia accettato da tutti i servizi statistici nazionali e sia trattato come una
fonte nazionale, che fornisca dati tempestivi di buona qualità.
Va però anche riconosciuto che gli indicatori di livello europeo non possono limitarsi al
reddito e all'occupazione, ma dovrebbero comprendere altri settori fondamentali per
l'integrazione sociale quali la sanità, la casa, l'istruzione, la partecipazione sociale e la
situazione delle categorie specifiche più deboli. In campo sanitario sarà istituito un completo
sistema sanitario informativo nell'ambito del programma d'azione comunitaria in campo
sanitario (cfr. COM(2000) 285 def. del 16.5.2000) che coprirà la raccolta, l'analisi e la
divulgazione dei dati circa lo stato della salute, i sistemi sanitari e i fattori decisivi per la
sanità. Per quanto riguarda la sanità, la realizzazione di fonti nazionali di buona qualità basate
su dati amministrativi potrebbe rappresentare un primo passo verso una copertura più ampia,
ma nella maggior parte delle zone sarebbe comunque insufficiente dal momento che la
comparabilità risulterà scarsa.
Un gruppo di esperti sugli indicatori è stato creato dal comitato per la protezione sociale nel
gennaio del 2001, col compito di migliorare gli indicatori nel settore della povertà e
dell'emarginazione sociale, compresi indicatori da usarsi per valutare le tendenze e monitorare
gli sviluppi politici nel quadro dei PAN/incl, nonché di elaborare indicatori in grado di
illustrare il ruolo della protezione sociale e di coadiuvare il processo di modernizzazione dei
sistemi. Il gruppo dovrebbe emettere una relazione verso la fine del 2001, definendo un
elenco di indicatori concordati nel settore della povertà e dell'emarginazione sociale, in tempo
per il Consiglio europeo di Laeken.
Se allo stato sembra appropriato fare uso dei dati nazionali esistenti nei settori (ad esempio
quello abitativo) in cui ancora manca una serie di indicatori comuni, l'esperienza che si trae
dai PAN/incl attuali, nei quali solo una minoranza degli Stati membri ha fornito indicatori
dettagliati e rilevanti, suggerisce che quest'approccio non è sufficiente nell'ottica di ottenere
progressi reali in direzione della comparabilità.
Per questo motivo, l'elaborazione di indicatori comuni concordati resta una priorità. Alcuni
indicatori utilizzati dagli Stati membri nei rispettivi PAN/incl dovrebbero essere considerati
nel corso del lavoro futuro del gruppo di esperti sugli indicatori. Nell'allegato statistico è
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presentata una selezione degli indicatori utilizzati dai PAN/incl che potrebbero essere
sviluppati a livello europeo.
77
PARTE II – GLI STATI MEMBRI
78
BELGIO
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali Dal 1997 l’economia belga continua ad avere un’evoluzione
favorevole. Tuttavia, la disoccupazione di lunga durata e la quota di popolazione che vive in nuclei
familiari in condizioni di disoccupazione rimane importante. Nel 1997 il 15% della popolazione
vive in condizioni di povertà relativa (reddito inferiore del 60% al reddito mediano), mentre la
media europea è del 18%. La differenza tra questo tasso e il tasso prima dei trasferimenti (28%)
testimonia lo sviluppo del sistema di protezione sociale in Belgio. I bambini che vivono in nuclei
familiari a basso reddito sono svantaggiati per quanto riguarda l’istruzione e sottorappresentati nelle
strutture di perfezionamento professionale. Il sistema di assicurazione sanitaria copre il 99 % della
popolazione e viene attualmente rafforzato nell’ambito di rischi sanitari eccezionali. L’offerta di
alloggi sociali è inferiore alla domanda e gli affitti sono notevolmente aumentati negli ultimi 15
anni.
Approccio strategico Il PAN belga fornisce un’ampia analisi di tutte le iniziative di politica sociale
adottate dalle autorità del paese nel quadro dell’approccio 'stato assistenziale attivo', ma le priorità
fondamentali potrebbero essere meglio articolate. Il PAN integrazione si concentra unicamente sulle
misure politiche recenti senza far riferimento al sistema globale esistente di politica sociale. Viene
fornito un vasto panorama di tali misure, senza tuttavia effettuare una valutazione sistematica del
loro impatto sull’integrazione sociale. L’integrazione nel mercato del lavoro viene considerata un
elemento fondamentale, in combinazione con migliori programmi di protezione sociale. I progressi
compiuti negli altri grandi ambiti politici (alloggi, istruzione e assistenza sanitaria) dovrebbero
consentire di evitare l’esclusione sociale. La sinergia tra le politiche dei vari governi regionali e
locali potrebbe essere rafforzata e le autorità locali potrebbero essere ulteriormente coinvolte nello
sviluppo del PAN. Il coinvolgimento delle parte interessate è stato limitato, ma il PAN garantisce
una maggiore partecipazione nell’attuazione, nel controllo e nella valutazione delle azioni.
Misure politiche Numerose misure sono state adottate nell’ambito dei primi due obiettivi di Nizza,
e alcuni di essi comprendono obiettivi quantificati e orizzonti temporali ben determinati. Alcune di
tali misure sono innovative, come ad esempio il credito d’imposta rimborsabile, il programma
relativo a un sistema di reddito minimo garantito e l’introduzione di una "bolletta sanitaria"
massima annua. Nell’ambito dell’Obiettivo 3 il PAN integrazione si concentra su gruppi vulnerabili
quali i disabili, i lavoratori migranti e i nuclei familiari con un solo genitore. Il coinvolgimento delle
parti sociali sarà ulteriormente rafforzato, anche attraverso il Centro di risorse per la lotta contro la
povertà.
Sfide future L’impatto delle misure di politica generale sulla situazione dei gruppi più vulnerabili
richiederà un più attento esame e ulteriori controlli. Lo sviluppo di uno stato assistenziale attivo
come parte di un approccio coerente volto a contrastare l’esclusione sociale da differenti angolature
(reddito, istruzione e formazione, partecipazione al mercato del lavoro, alloggi) viene identificato
come una sfida particolarmente importante. Considerando la complessa struttura federale del Belgio,
rimane essenziale il continuo coordinamento tra tutti i livelli. Il PAN belga comprende una sezione
importante relativa agli indicatori e intende agevolare la comparabilità utilizzando fonti comunitarie.
L’ulteriore sviluppo di tali indicatori, compresa una ripartizione per sesso, al fine di controllare e
valutare l’impatto delle misure politiche, viene considerata come una sfida fondamentale. Il
coinvolgimento delle parti interessate dovrebbe essere aumentato.
79
1.
TENDENZE E SFIDE PRINCIPALI
Dal 1997 l’economia belga continua ad avere un’evoluzione favorevole. Il tasso di crescita
dell’occupazione è stato dell’1,8% nel 2000 e il tasso di occupazione è aumentato dal 56,3%
nel 1996 al 60,5% nel 2000. Il tasso di occupazione delle donne (51,5% nel 2000) è
aumentato di 6 punti percentuali dal 1996. La disoccupazione è sostanzialmente diminuita
negli ultimi anni (dal 9,7% nel 1996 al 7% nel 2000), ma secondo i dati nazionali, la
percentuale di popolazione che vive in nuclei familiari esclusi dal mercato del lavoro rimane
elevata (14%) e la quota di disoccupazione di lunga durata rimane importante. Il 2% della
popolazione lavorativa può essere considerata come appartenente alla categoria dei 'lavoratori
poveri', e la composizione del nucleo familiare è il principale fattore determinante.
Il Belgio ha speso nel 1998 il 27,5% del PNL nei servizi sociali, più o meno in linea con la
media europea. Anche se il Belgio ha un sistema di protezione sociale ben sviluppato, il
15% della popolazione viveva in condizioni di povertà relativa nel 1997 (con un reddito
inferiore alla soglia del 60% del reddito mediano). La metà di questo gruppo deve affrontare
condizioni di povertà relativa persistente. Tale rischio è particolarmente elevato per coloro
che percepiscono prestazioni di assistenza sociale e per i disoccupati. Dalla metà degli anni 80
le prestazioni sociali non hanno tenuto il passo degli incrementi salariali.
Tuttavia, il basso reddito costituisce solamente una delle dimensioni della povertà. Per
misurare e analizzare questo fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in
considerazione altri aspetti ugualmente rilevanti quali l’accesso al lavoro, gli alloggi,
l’assistenza sanitaria e il grado di soddisfazione dei bisogni fondamentali.
L’istruzione e la formazione costituiscono fattori essenziali per l’integrazione nel mercato
del lavoro. I bambini che vivono in famiglie a basso reddito sono svantaggiati per quanto
riguarda l’istruzione e sono sottorappresentati nelle strutture e nei programmi di
perfezionamento professionale. Il sistema di assicurazione sanitaria copre il 99% della
popolazione, anche se alcuni gruppi specifici che richiedono maggiore assistenza debbono
affrontare particolari difficoltà. La disponibilità di alloggi sociali è minore di quella di altri
paesi dell’Europa occidentale ed è comunque inferiore alla domanda. Gli affitti sono
aumentati del 46% al di sopra dell’inflazione negli ultimi 15 anni, in particolare gli affitti dei
segmenti più bassi del mercato.
Il PAN integrazione identifica le future sfide in termini generali, ma tre aspetti sono
sottolineati dalle autorità belghe. In primo luogo, l’approccio 'stato assistenziale attivo' viene
utilizzato quale strategia pluridimensionale per lottare contro l’esclusione sociale.
L’occupazione è considerata un fattore cruciale per l’integrazione sociale, con particolare
attenzione per i gruppi a rischio. L’impatto delle nuove politiche di attivazione sulla
integrazione dei gruppi svantaggiati diviene visibile. Dopo un picco toccato nel 1998, il
numero di persone che percepiscono un reddito minimo sta diminuendo. In secondo luogo,
considerata la complessa struttura federale del Belgio, sarà necessario migliorare il
coordinamento delle politiche di integrazione sociale tra i governi federale, regionale e
locale. Le autorità belghe hanno affrontato questa sfida adottando nel 1998 un accordo di
cooperazione che ha contribuito a mantenere permanentemente nell’agenda politica il
problema della povertà. In terzo luogo, le autorità belghe hanno compiuto notevoli sforzi
nell’elaborazione e nel calcolo di indicatori comparabili a livello comunitario. L’ulteriore
sviluppo di tali indicatori dovrebbe consentire un efficace controllo e valutazione dell’impatto
delle misure politiche nel settore dell’integrazione sociale. È intenzione del Governo
80
contribuire all’impegno europeo sviluppando un insieme di indicatori comuni che sosterranno
lo sviluppo dei futuri PAN integrazione.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E OBIETTIVI FONDAMENTALI
Il presente PAN integrazione fornisce un’ampia analisi delle misure di politica sociale che
sono state adottate negli ultimi anni, ma non valuta sistematicamente il loro impatto specifico.
L’approccio strategico nel PAN comprende i 4 obiettivi e copre i principali settori politici.
L'integrazione nel mercato del lavoro dovrebbe essere facilitata attraverso un approccio
preventivo incentrato sull’attivazione, prevalentemente attraverso investimenti nell’istruzione,
nella formazione e nell’orientamento, ed inoltre disattivando le trappole che conducono alla
disoccupazione. Per coloro che rimangono dipendenti dalle prestazioni sociali, sono previsti
adeguamenti dei programmi di protezione sociale ed aumenti generali e selettivi dei livelli di
prestazione. L’accesso all’istruzione sarà attuato riducendo i costi e aumentando i
finanziamenti per scuole e aree prioritarie.
L’approccio strategico si propone inoltre di migliorare il settore dell’alloggio sociale e di
agevolare l’accesso al settore delle locazioni private. Nel campo dell’assistenza sanitaria, le
politiche saranno rafforzate in modo tale da coprire i rischi sanitari eccezionali e rafforzare
l’assistenza sanitaria primaria e preventiva.
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
La strategia comprende la maggior parte delle grandi sfide pur facendo affidamento
prevalentemente sulle misure di carattere generale. L’orientamento verso i gruppi più
vulnerabili rimane inferiore al necessario. Il PAN integrazione è preciso per quanto riguarda i
bilanci aggiuntivi destinati alle misure politiche, ma gli obiettivi quantificati e gli orizzonti
temporanei per quanto riguarda la povertà e l’integrazione sociale sono determinati solo per
un numero limitato di misure politiche nel settore dell’integrazione nel mercato del lavoro.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Questo primo PAN sull’integrazione sociale è incentrato sulle recenti misure politiche senza
far riferimento all’esistente sistema globale di politica sociale. La maggior parte delle misure
descritte sono recenti e costituiscono nuove linee politiche nel quadro dello 'stato assistenziale
attivo'. Un certo numero di iniziative relative al reddito e alla protezione sociale,
all’integrazione nel mercato del lavoro e all’assistenza sanitaria, sono innovative. Nel settore
dell’istruzione e degli alloggi, l’elemento innovativo è più limitato.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
La politica relativa al reddito e alla protezione sociale è integrata con quella riguardante la
formazione professionale e l’occupazione. Nel settore dell’occupazione, la questione
dell’integrazione degli strumenti e della collaborazione tra le varie autorità non viene
affrontata nel PAN. Per quanto riguarda l’istruzione e gli alloggi, le strategie e le misure delle
varie autorità competenti pongono l’accento su elementi diversi. Nell’ambito dell’assistenza
sanitaria, il ruolo centrale delle autorità federali nei sistemi di assicurazione sanitaria si
propone di perseguire un approccio più coordinato e integrato. Tuttavia in linea generale il
PAN non sembra avere un appoggio coerente, considerata la difficoltà di dare un quadro di
riferimento comuni ai contributi delle varie entità federate.
81
Considerando la specificità della struttura federale belga, l’elaborazione di un approccio
strategico in materia di integrazione sociale richiede una stretta coordinazione tra i governi
federale, regionale e delle varie comunità. Il PAN è stato elaborato nell’ambito di un forum ad
ampia partecipazione: il gruppo di lavoro "affari sociali" della conferenza intergovernativa
belga (che riunisce i ministri del Governo federale e i ministri dei governi federati nell’ambito
del processo di Lisbona). Il coinvolgimento delle parti interessate, compreso il Centro di
risorse per la lotta contro la povertà, la precarietà e l’esclusione sociale, è stato limitato a
causa dei vincoli temporali esistenti, ma il PAN integrazione dichiara che esse saranno
pienamente coinvolte nell’attuazione, nel controllo e nella valutazione dell’azione.
2.4.
Compatibilità degli approcci strategici in rapporto con il Piano d’azione
nazionale occupazione
La sezione relativa alla politica dell’occupazione nel PAN integrazione è coerente con il PAN
occupazione. In entrambi l’accento è posto sulle politiche attive del mercato del lavoro, con
particolare attenzione all’integrazione dei giovani, dei disoccupati di lunga durata, dei
lavoratori con bassi livelli di formazione e dei gruppi socialmente esclusi, ed inoltre sulle
misure volte a disattivare le trappole che portano alla disoccupazione.
3.
PRINCIPALI MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI COMUNI
3.1.
Agevolare la partecipazione al mercato del lavoro
Viene elencata un’ampia gamma di azioni volte a migliorare l’accesso di tutti al mercato del
lavoro attraverso l’attivazione, la promozione dell’economia sociale, i programmi di
apprendimento permanente, le misure d’integrazione dei giovani, i programmi TIC. Altre
iniziative sono volte a migliorare l’accesso ad un reddito ragionevole, ad alloggi decenti, alle
strutture sanitarie e all’istruzione. Il PAN chiarisce che le famiglie con reddito
particolarmente basso non possono beneficiare pienamente delle detrazioni fiscali per figli
dipendenti poiché il loro onere fiscale è troppo basso. Tale problema riguarda più del 10% di
tutte le famiglie. In considerazione di ciò, dall’anno fiscale 2001 sarà introdotto un credito
d’imposta rimborsabile per figli a carico, uno strumento volto a migliorare la situazione
economica delle famiglie per disattivare la trappola della disoccupazione. Malgrado i recenti
positivi sviluppi nel settore dell’occupazione, negli ultimi dieci anni il numero di persone
dipendenti dall’assistenza sociale è significativamente aumentato, a causa dell’esclusione dal
mercato del lavoro e della erosione delle prestazioni generali di sicurezza sociale. Il
programma primavera si propone di lottare contro queste cause strutturali attraverso misure di
attivazione e aumentando i livelli minimi delle prestazioni. Il programma non è ancora
pienamente attuato, ma pone ambiziosi obiettivi quantitativi ed un orizzonte temporale
determinato: il numero totale di persone che percepiscono un reddito minimo dovrebbe essere
ridotto di un terzo in cinque anni e il tasso di beneficiari attivati dovrebbe passare dal 5% al
20%. Non vi è una strategia globale relativa alle TIC, ma il Piano comprende alcune buone
iniziative relative all’informazione in questo settore.
3.2.
Prevenire i rischi di esclusione
La prevenzione costituisce un aspetto importante della politica belga contro la povertà e
l’esclusione sociale. Il sistema belga di assistenza sanitaria può essere utilizzato come
esempio. Tale sistema comprende importi fissi per servizi medici, ed il saldo è a carico del
paziente. Anche se alcune categorie sociali sono ammissibili per ottenere una riduzione dei
contributi diretti, i nuclei familiari a basso reddito e/o che devono affrontare gravi problemi
sanitari necessitano di una migliore copertura. Le misure precedentemente adottate prevedono
82
già una serie di rimborsi al di sopra di alcuni livelli di spesa per alcune categorie. Il sistema di
"bolletta sanitaria" massima annua amplia e semplifica tali misure, consentendo un immediato
rimborso delle spese al di sopra di una serie di tetti da parte del fondo nazionale di
assicurazione sanitaria. Tali tetti sono connessi alla dichiarazione relativa all’imposta sul
reddito del nucleo familiare. Questa misura previene i rischi di esclusione per gravi problemi
sanitari (obiettivo 2) e migliora l’accessibilità del sistema di assistenza sanitaria (obiettivo 1).
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
Il PAN integrazione belga si concentra sui gruppi più vulnerabili come i disabili disoccupati
di lunga durata, i lavoratori migranti, i gruppi esclusi dall’assistenza sanitaria, i nuclei
familiari con un solo genitore. Viene attuato un approccio territoriale attraverso piani volti a
promuovere un'azione coordinata e integrata contro l’esclusione sociale in alcuni comuni
selezionati (attraverso una partnership tra soggetti interessati dei settori pubblico e privato).
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Il coinvolgimento strutturale delle parti interessate sarà garantito attraverso alcuni organismi,
compreso il Centro di risorse per la lotta contro la povertà, la precarietà e l’esclusione sociale.
Tale centro è stato creato nel 1999 al fine di garantire un dialogo permanente con tutte le parti
interessate e la valutazione continua delle politiche antipovertà a tutti i livelli. Tale centro
dispone di una solida struttura legale e comprende nel suo gruppo direttivo rappresentanti
delle associazioni dei poveri, delle parti sociali, delle agenzie pubbliche (locali) e delle
organizzazioni di assicurazione sanitaria. Il coinvolgimento di questa piattaforma nello
sviluppo del PAN è stato limitato.
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
La dimensione della parità dei sessi nel PAN integrazione viene presa in considerazione ma
con una visibilità limitata. Spesso gli indicatori mancano di questa prospettiva, e la maggior
parte delle strategie relative al sesso riguardano la popolazione generale e non affrontano in
quanto tali i temi della povertà e dell’esclusione sociale. I principali elementi di questo tipo di
problematica inseriti nel PAN integrazione riguardano la fornitura di strutture di assistenza
dei figli volte ad agevolare la partecipazione delle donne al mercato del lavoro. Vengono
presentate utili iniziative nel campo dell’occupazione, della formazione e dei servizi di
supporto volte a migliorare la situazione dei nuclei familiari con un solo genitore.
Il Governo esprime le sue preoccupazioni in merito alla sottorappresentazione delle donne
nelle TIC. Al fine di stabilire un collegamento chiaro tra le donne e le nuove tecnologie, è
stato sviluppato un piano d’azione per la parità di accesso delle donne alle nuove tecnologie
nell’ambito della Conferenza interministeriale sull’uguaglianza. Nel settore della sanità, il
PAN adotta nuove misure volte ad affrontare specifici problemi sanitari che sono stati
identificati in questo settore.
5.
IL RUOLO DELL’FSE NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE SOCIALE
Ciascuno dei programmi belgi adottati nell’ambito degli Obiettivi 1 e 3 dell’FSE (uno
stanziamento totale pari a € 929 milioni) comprende priorità specifiche o misure relative
all’integrazione sociale. Le azioni FSE proposte sono destinate a tutte le categorie di persone
che corrono il rischio dell’esclusione e gli aspetti pluridimensionali dell’esclusione sociale
sono affrontati attraverso un approccio integrato. Sulla base dei programmi approvati nel
83
2000, si può affermare che i vari governi belgi intendo spendere € 378,5 milioni nel settore
dell’integrazione sociale (il 40% dello stanziamento totale).
Anche il programma EQUAL, con uno stanziamento di € 74,1 milioni, si concentrerà
sull’integrazione di coloro che sono esclusi dal mercato del lavoro. Malgrado l’importanza
dell’FSE e di EQUAL, il PAN integrazione non fa riferimento al loro possibile impatto sulla
politica volta a promuovere l’integrazione sociale in Belgio.
84
DANIMARCA
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali Il sistema danese di politica sociale è basato sul principio di
universalità: a tutti i residenti sono garantiti alcuni diritti fondamentali nel caso in cui debbano
affrontare problemi di carattere sociale. L’efficacia del sistema è confermata dal fatto che la
Danimarca ha il più basso tasso di povertà relativa dell’Unione europea (rilevazione del 1997).
Le tendenze positive dell’economia danese, con il più alto tasso di occupazione nell’Unione europea e
la bassa disoccupazione, costituiscono una buona base per rafforzare le politiche oltre a costruire una
società più integrata e coesa. Secondo i dati armonizzati del Panel europeo delle famiglie, l’8% della
popolazione danese viveva con un reddito inferiore al 60% del reddito mediano nazionale e il tasso di
persone che vivevano stabilmente in situazione di povertà nei tre 3 anni 1995-1997 era del 3%.
Approccio strategico L’approccio danese all’integrazione sociale si concentra sullo sviluppo di un
mercato del lavoro in grado di garantire l’integrazione, consentendo al maggior numero possibile di
persone di conquistare o mantenere un rapporto stabile con tale mercato. Questo è considerato il
migliore percorso verso l’integrazione ed anche la migliore difesa contro la povertà e l’esclusione.
Altri obiettivi sono di garantire ai singoli un sostegno finanziario per condurre una vita degna e
migliorare le condizioni di vita per i gruppi più vulnerabili, che non sono in grado di partecipare al
mercato del lavoro. La strategia è inoltre concentrata sulla volontà di coinvolgere tutte le parti
interessate nello sviluppo della politica sociale.
Misure politiche La Danimarca persegue tutti i quattro obiettivi, ma con un forte accento sulla
dimensione sociale dell’approccio di attivazione. La gamma delle misure adottate è pressoché
completa. Vi è libero accesso per tutti all’istruzione e all’assistenza sanitaria, e vi sono inoltre misure
di assistenza per i bambini e gli anziani. La prevenzione ha costituito per molti anni della politica
contro la povertà e l’esclusione sociale. Per i gruppi più vulnerabili l’accento è posto su iniziative
quali la promozione della tutela legale e i piani d’azione individuale. Nel quadro di una cultura di
"partnership" sono stati creati il consiglio sociale, i comitati di coordinamento locali e una serie di reti
sulla responsabilità sociale delle imprese. Nel 2000 è stata approvata una nuova legge sulle pari
opportunità, che integra in tutte le politiche gli aspetti relativi alla parità dei sessi.
Sfide future La principale sfida futura consiste nel perfezionamento del mercato del lavoro integrante.
Tale aspetto deve essere considerato nel contesto di una forza lavoro in costante invecchiamento e
dell’obiettivo generale di lungo periodo di aumentare l’occupazione di 100 000 persone. Un’altra sfida
consiste nel garantire l’integrazione sociale, linguistica, culturale e occupazionale dei rifugiati e degli
immigrati. Viene inoltre dedicata particolare attenzione alle persone con molteplici problemi sociali e
sanitari, che costituiscono una larga parte dei senzatetto.
85
1.
PRINCIPALI SFIDE E TENDENZE
Il tasso di occupazione nel 2000, al 76,3 %, continua ad essere il più alto dell’Unione
europea. Inoltre, il tasso di disoccupazione è basso - al 4,7% - e la disoccupazione di lunga
durata è attualmente solo dell’1%. Il tasso di aumento del PNL è stato nel 2000 del 2,9%.
Secondo i dati SESPROS di EUROSTAT, la Danimarca spende il 30% del PNL nella
protezione sociale rispetto alla media dell’Europa dei 15 del 27,7% (dati 1998). Misurata
quale spesa pro capite in standard di potere d’acquisto (SPA), la spesa danese nel settore della
protezione sociale è pari a 7098 SPA, notevolmente al di sopra della media comunitaria di
5532 SPA.
L’efficacia del modello danese di politica sociale è confermato dal fatto che la Danimarca ha
il più basso tasso di povertà relativa dell’Unione europea. Secondo i dati armonizzati del Panel
europeo delle famiglie (1997), l’8% della popolazione danese viveva con un reddito inferiore al
60% del reddito nazionale mediano. La percentuale di persone che vivevano
permanentemente in condizioni di povertà per i 3 anni 1995-1997 era del 3% (dati del Panel
europeo delle famiglie).
Tuttavia, il basso reddito è solo una delle dimensioni della povertà; al fine di misurare e
analizzare tale fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in considerazione altri
aspetti ugualmente rilevanti come l’accesso all’occupazione, all’alloggio, all’assistenza
sanitaria e il grado di soddisfazione dei bisogni fondamentali.
Il più importante obiettivo generale è quello di creare un mercato del lavoro integrante,
tale da consentire a più persone di conquistare o mantenere un rapporto stabile con il mercato
del lavoro. Per la grande maggioranza delle persone, la qualità della vita è strettamente
correlata ad una vita lavorativa attiva, nella quale l’occupazione non è fine a se stessa, ma
riduce il rischio dell’emarginazione sociale. Per raggiungere questo obiettivo generale,
occorre affrontare le seguenti sfide:
–
malgrado la sostanziale diminuzione della disoccupazione e l’aumento
dell’occupazione il numero di persone che hanno richiesto per lunghi periodi
assegni di mantenimento – vale a dire persone che hanno percepito un’assistenza in
denaro o sono state oggetto di misure di attivazione o riabilitazione per almeno 10
mesi di calendario – è aumentato da 115 000 nel 1994-1998 a circa 122 000 nel
1999. Secondo una stima approssimativa, circa il 70% (85 000 persone) aveva
problemi diversi dalla disoccupazione.
–
Promuovere società integranti con una crescente dimensione etnica. È importante
attuare e adeguare politiche in modo tale che la crescente diversità etnica delle
società diventi un punto di forza e non un fattore di emarginazione né di divisione
sociale. Gli immigranti comprendono una crescente percentuale di coloro che
percepiscono per lunghi periodi una assistenza in denaro (34% nel 1999 contro 24%
nel 1994).
–
Altra fonte di preoccupazione sono le persone con problemi sociali specifici. Circa
50 000 persone sono emarginate socialmente (di cui circa 14 000 tossicodipendenti,
4 500 senzatetto e circa 30 000 malati mentali che richiedono speciali iniziative a
livello sociale). Viene stimato che solo una piccola percentuale degli alcolisti rientra
nella categoria delle persone socialmente emarginate.
86
Le tendenze positive dell’economia danese costituiscono una buona base per rafforzare le
misure volte ad affrontare le sfide sopraindicate e ad edificare una società più integrante e
coesa. Nei prossimi 10 anni il Governo si propone di aumentare l’occupazione di 100 000
unità. Tale sforzo deve essere considerato nel contesto di una forza lavoro in costante
invecchiamento ed in costante diminuzione (si prevede la riduzione di 40 000 unità entro il
2010).
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Il sistema danese di politica sociale è basato sul principio di universalità: a tutti i residenti
sono garantiti alcuni diritti fondamentali se devono affrontare problemi di carattere sociale
quali la disoccupazione, la malattia o la dipendenza. L’approccio danese all’integrazione
sociale si concentra sullo sforzo di dare alle persone la possibilità di svolgere una vita attiva.
La strategia consiste nel garantire che le persone in condizioni di bisogno siano aiutate ad
ottenere il più alto livello possibile di autoassistenza.
Gli obiettivi fondamentali per i prossimi anni riguardano l’aumento dell’occupazione e la
possibilità dell’integrazione del mercato del lavoro, al fine di ridurre il numero di pensionati e
di disoccupati di lunga durata ma anche di ridurre il numero delle persone in età lavorativa
che percepiscono prestazioni sociali. Ci si propone inoltre di andare incontro ai bisogni di un
sempre maggior numero di anziani, senza ridurre i livelli dei servizi pensionistici o aumentare
le imposte. È tuttavia ancora più importante garantire che le persone entrino in rapporti di
lavoro sani, poiché questo è il modo migliore per ottenere l’integrazione e la migliore difesa
contro la povertà e l’emarginazione. Altri obiettivi consistono nel garantire ai singoli un
sostegno finanziario per condurre una vita ragionevolmente degna e migliorare le condizioni
di vita per i più vulnerabili, che non sono in grado di partecipare al mercato del lavoro.
2.1.
Prospettiva strategica di lungo periodo
La complessità dello sforzo di assistere i gruppi vulnerabili a conquistare o riconquistare una
partecipazione al mercato del lavoro viene affrontata attraverso una strategia globale
comprendente tutti i livelli di formulazione e attuazione politica. L’approccio riconosce
inoltre la necessità di creare meccanismi di incentivazione economica per i singoli e per i
datori di lavoro e di sviluppare una comune comprensione delle esigenze di tutti per
contribuire alla coesione sociale.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Il carattere globale della politica sociale è diretto alla creazione di una società attiva e coesa.
Prendendo il posto di lavoro come punto di partenza per la prevenzione dell’esclusione e
dell’emarginazione sociale, le misure volte a sostenere la responsabilità delle parti sociali,
l’indice sociale e la “contabilità socio-etica” rappresentano nuovi modi per creare incentivi
positivi per le imprese spingendole ad assumere la loro responsabilità sociale. Un altro
elemento innovativo è il programma di sviluppo metodologico e in particolare la parte
riguardante la preparazione dei piani d’azione nazionali relativi al mercato del lavoro
integrante.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
La strategia comporta un elevato livello di cooperazione tra i vari livelli di Governo e tra le
autorità pubbliche, le ONG e le parti sociali a livello nazionale e locale.
87
2.4.
Compatibilità degli approcci strategici in rapporto con il PAN occupazione
L’approccio di politica sociale presente nel PAN integrazione è interconnesso con altri settori
politici in un comune sforzo volto a rafforzare la coesione sociale. Sia il PAN occupazione
che il PAN integrazione intendono far sì che quante più persone possibile partecipino alla vita
lavorativa. Il PAN occupazione si concentra maggiormente su coloro che fanno già parte della
forza lavoro (in particolare le persone garantite contro la disoccupazione), mentre il PAN
integrazione si concentra più sulla creazione di un mercato del lavoro integrante. In entrambi i
PAN vi sono solo pochi aspetti riguardanti le offerte alle persone non garantite (coloro per i
quali la disoccupazione è il solo problema) e che ricevono prestazioni in denaro. Il PAN
integrazione comprende inoltre politiche destinate a coloro che non sono in grado di
partecipare al mercato del lavoro.
3.
PRINCIPALI MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI COMUNI
3.1.1.
Agevolare la partecipazione al mercato del lavoro
Particolare attenzione è dedicata a facilitare la partecipazione al mercato del lavoro. La
politica sociale attiva è destinata alle persone che per quanlunque ragione incontrano
difficoltà a rimanere o a entrare nel mercato del lavoro. Le misure politiche si propongono di
dare a ciascuno una possibilità di partecipare sviluppando le capacità e creando al tempo
stesso maggiori opportunità di occupazione per coloro che non godono di una piena capacità
lavorativa.
La politica sociale attiva comprende un’ampia gamma di misure con l’obiettivo generale di
consentire ai singoli e alle famiglie l’autosufficienza. Tali misure comprendono le prestazioni
di riqualificazione, un’organizzazione flessibile del lavoro e strutture di lavoro protetto con
compensazioni salariali, centri di assistenza diurni, ecc. Capitoli sociali sono inoltre stati
introdotti in quasi tutti gli accordi collettivi creando in tal modo un quadro di riferimento per
impiegare e riqualificare le persone con una ridotta capacità lavorativa. Le clausole sociali
costituiscono un altro strumento disponibile per le autorità pubbliche che intendono
contribuire a sviluppare il mercato del lavoro integrante. Come parte dello sforzo volto a
rafforzare la politica sociale attiva, la riforma del programma di pensionamento anticipato
sarà realizzata dal 2001 al 2003. Tale modifica comporta l’attuazione di un nuovo criterio di
“capacità lavorativa” concentrato sulle risorse individuali e lo sviluppo del potenziale
piuttosto che sulle limitazioni. Questo criterio è coerente con i criteri utilizzati in altri
programmi.
3.1.2.
Facilitare l’accesso alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi per tutti
La Danimarca garantisce l’accesso di tutti all’istruzione, agli alloggi e all’assistenza sanitaria.
Tutti hanno diritto ad una qualche forma di prestazione se non possono essere pienamente
autosufficienti, ed inoltre dall'età di 65 anni tutti i cittadini danesi hanno il diritto di ricevere
una pensione pubblica di vecchiaia. L’accesso all’alloggio è garantito attraverso alloggi
sovvenzionati e prestazioni individuali per i gruppi a basso reddito. Anche l’assistenza
sanitaria danese per i bambini, gli anziani e le persone non autosufficienti è completa. Nel
2000, il 76% degli enti locali garantivano strutture di assistenza ai bambini tra 0 e 5 anni di
età. Per gli anziani e le altre persone bisognose di assistenza gli enti locali hanno l’obbligo di
fornire un’assistenza personale e pratica. I regolamenti edilizi sull’accessibilità per i disabili
sono basati sulle norme standard delle Nazioni Unite sulla parità delle opportunità per le
persone con invalidità. Il PAN integrazione non comprende misure relative all’accesso alla
giustizia, alla cultura, allo sport e al tempo libero.
88
3.2.
Prevenire i rischi di esclusione
La prevenzione ha costituito per molti anni un elemento importante della politica danese
contro la povertà e l’esclusione sociale, ma ciò non significa che non vi siano altri settori che
possono beneficiare di un’attenzione volta a garantire la prevenzione. Nuovi sviluppi possono
essere osservati nel programma di sanità pubblica nel quale uno dei principali obiettivi è di
migliorare la salute dei gruppi più svantaggiati. Altri sforzi sono concentrati sul
miglioramento delle zone urbane degradate utilizzando un approccio olistico concentrato sulle
risorse locali e sui miglioramenti di carattere fisico, culturale e sociale.
Per le persone a rischio di emarginazione o dipendenti, esistono speciali misure di sostegno
volte a migliorare la situazione economica, abitativa e sanitaria. La Danimarca sta adottando
misure volte ad integrare i lavoratori immigranti e le minoranze etniche. Per i nuovi immigrati
e rifugiati, esiste dal 1999 un programma triennale d’integrazione volto a garantire loro la
parità di accesso alla società e al mercato del lavoro. Più di recente, vengono adottate altre
iniziative relative alle minoranze etniche, compresi i progetti per i malati mentali e i
senzatetto, la raccolta di ulteriori informazioni sulle minoranze etniche, un maggiore sostegno
ai genitori, iniziative per le famiglie comprendenti disabili e maggiori centri di assistenza
diurna per i bambini bilingui. Anche se non viene presentata una strategia globale di
Integrazione elettronica, il Piano menziona iniziative in vari settori: TIC e i disabili, con uno
specifico piano d’azione TI, e TIC e gli anziani.
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
L’aiuto ai soggetti e ai gruppi più vulnerabili gode di un’elevata priorità e vengono
incrementati gli sforzi per prevenire l’aggravarsi dei problemi, garantendo una vita degna per
ciascuno. La Danimarca attua un approccio equilibrato basato sulle politiche strutturali volte a
diminuire i rischi di esclusione e misure specifiche per gli individui a rischio. Ci si concentra
in particolare sulle iniziative volte a promuovere la tutela legale, i piani d’azione individuali,
il coinvolgimento degli utenti, la consulenza qualificata, la coesione e l’uguaglianza.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Il modello danese si basa in larga misura su una cultura della "partnership" caratterizzata da
un coinvolgimento delle parti sociali, degli enti locali e di altre organizzazioni interessate,
comprese quelle di utenti, a tutti i livelli. L’attuazione della legislazione sociale è decentrata e
rientra in larga misura nella sfera di competenza delle autorità locali. La tutela legale è
garantita attraverso la possibilità di ricorrere contro le decisioni riguardanti i temi sociali
dinanzi a commissioni amministrative d’appello e quindi ai tribunali.
È stato creato a livello nazionale un Consiglio sociale, che riunisce tra l’altro rappresentanti
delle parti sociali, delle autorità locali e del Consiglio danese delle organizzazioni dei disabili.
Lo stesso tipo di rappresentanza può essere trovato a livello locale, nei comitati locali di
coordinamento. Un altro esempio dell’approccio di partnership è costituito dalla campagna
sulla responsabilità sociale delle imprese, nell’ambito della quale è stata creata una rete
nazionale nonché 5 reti regionali di dirigenti industriali, con il sostegno del ministero per gli
Affari sociali, al fine di promuovere l’impegno sociale delle imprese. Anche il Centro di
Copenhagen sta svolgendo un importante ruolo in questo settore. L’indice sociale e la
contabilità socio-etica sono attualmente introdotte in modo tale da consentire alle imprese di
avere indicatori di riferimento tali da consentire loro di valutare le proprie prestazioni sociali
in rapporto alle altre imprese.
89
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
Il sistema universale danese, garantendo uguali diritti a tutti, di per se stesso favorisce
l’uguaglianza. Il tasso di occupazione delle donne è elevato e la partecipazione delle donne al
mercato del lavoro è sostenuta da una offerta globale di strutture di assistenza pubbliche per i
figli. Nel 2000 è stata adottata una nuova legge sulle pari opportunità che obbliga tutte le
autorità pubbliche a integrare la parità dei sessi nella pianificazione e nell’amministrazione.
Un gruppo direttivo controllerà e gestirà tale processo. I genitori hanno diritto al congedo
parentale sino ad un anno per i figli di età inferiore a 9 anni. Tuttavia il risultato del
programma di congedo parentale non è equilibrato poiché circa il 90% dei genitori in congedo
è costituito da donne. Anche se solo pochi indicatori sociali presentati nel PAN integrazione
sono ventilati per sesso, emergono significative differenze. Al fine di analizzare ulteriormente
tali differenze e controllare i progressi compiuti, sono necessarie maggiori informazioni.
5.
IL RUOLO DELL’FSE NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE SOCIALE
Lo stanziamento FSE per il documento unico di programmazione dell’obiettivo 3 è pari a
€379 milioni corrispondenti al 50% dell’importo totale. Il documento unico di
programmazione comprende una priorità volta a promuovere la parità delle opportunità
nell’accesso al mercato del lavoro. Saranno inoltre disponibili finanziamenti a livello locale
volti a garantire ai gruppi svantaggiati, come ad esempio le minoranze etniche, opportunità di
lavoro e di formazione (stanziamento FSE: €105 milioni rappresentanti il 27% del bilancio).
Vi è inoltre il programma EQUAL, con uno stanziamento FSE di €29,9 milioni corrispondenti
al 50% dell’importo totale. Circa il 58% di tale stanziamento sarà concentrato su azioni volte
ad integrare le persone che soffrono attualmente di una qualche forma di esclusione dal
mercato del lavoro. Malgrado l’esistenza dei programmi ora citati, il loro potenziale non è
stato analizzato nel PAN integrazione.
90
GERMANIA
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali La Germania ha un sistema di protezione sociale incentrato
sull’occupazione, comprendente vari programmi di assicurazione sociale, l’assicurazione contro i più
gravi rischi - vecchiaia, malattia, invalidità, il bisogno di assistenza sanitaria permanente e la
disoccupazione – e inoltre, ultimo elemento della rete di sicurezza, il diritto dei residenti in Germania
all’assistenza sociale. Ciò garantisce alle persone che non dispongono di un reddito adeguato le risorse
di base per soddisfare i loro bisogni economici, sociali e culturali. Malgrado la favorevole evoluzione
economica degli ultimi anni (nel 2000 il PNL è cresciuto del 3%), e un aumento del numero di persone
occupate di quasi 1,1 milioni tra il 1998 e il 2000, la Germania deve affrontare, soprattutto nei Länder
orientali, livelli persistentemente elevati di disoccupazione. I dati armonizzati del Panel europeo delle
famiglie rivelano che nel 1997 il 14% della popolazione tedesca viveva in condizioni di povertà
relativa (vale a dire con un reddito inferiore al 60% del reddito nazionale mediano). L’8% dei tedeschi
si trovava in tali condizioni per (almeno) tre anni consecutivi.
Approccio strategico Il PAN aderisce esplicitamente al concetto di 'società socialmente equa' e
intende combinare la emergente ‘società basata sulla conoscenza’ con l’esigenza di rafforzare la
coesione sociale. Al tempo stesso lo stato assistenziale ha il compito di favorire ma anche di esigere
('fördern und fordern'). Ciascuno deve essere più responsabile di se stesso e al tempo stesso deve
essere garantita la sua partecipazione alla vita sociale. Il PAN sottolinea in particolare l’intenzione di
evitare il circolo vizioso della povertà. La partecipazione dei soggetti non governativi viene
considerata estremamente importante per risolvere i problemi sociali.
La pubblicazione della prima relazione governativa sulla povertà e il benessere nell’aprile 2001,
sottolineando l’aspetto pluridimensionale del fenomeno dell’esclusione sociale, ha costituito un
importante passo verso un dibattito pubblico più informato e coerente. Si ritiene che il PAN
occupazione svolga un ruolo significativo nel combattere la povertà e l'emarginazione sociale.
Misure politiche Il PAN si concentra su quattro priorità nella lotta contro la povertà e l’esclusione
sociale: integrare le persone nel mercato del lavoro e sviluppare le loro qualifiche, riconciliare il
lavoro e la vita familiare, assistere i gruppi più vulnerabili e migliorare l’efficienza dei programmi
assistenziali precisandone i destinatari. Il PAN fornisce un’analisi del sistema tedesco di protezione
sociale e fa riferimento ad una serie di misure esistenti, introdotte di recente o semplicemente previste
ed inoltre a una serie di buone prassi volte a perseguire tali obiettivi. Viene menzionata un’intera
panoplia di aree politiche e di gruppi a rischio e numerose misure specifiche di assistenza, ma non
vengono fornite spiegazioni, per la maggior parte degli impegni di carattere generale, sul modo in cui
le politiche di integrazione saranno concretizzate in nuovi accordi operativi. Mancano in generale
obiettivi quantificati e meccanismi di controllo in grado di misurare i progressi. Non vengono fatti
riferimenti, nel contesto della prospettiva decennale adottata dal vertice di Lisbona, ad un piano
strategico di lungo periodo.
Sfide future Le principali sfide future sono costituite dall’attuazione di politiche integrate di
assistenza destinate a persone che hanno problemi ad inserirsi nel mercato del lavoro; tale problema
sarà affrontato in modo prevalentemente strutturale e non limitato al gruppo destinatario. Nella lotta
contro la povertà e l’esclusione sociale sono essenziali sforzi comuni di tutte le parti interessate nel
settore dell’istruzione, della formazione professionale e dell’apprendimento permanente. Particolare
attenzione dovrà essere dedicata all’elevato tasso di disoccupazione nei Länder orientali e a i suoi
effetti sulla povertà e l’esclusione sociale.
È necessario coinvolgere maggiormente i livelli regionale e locale nello sviluppo e nell’attuazione dei
processi d’integrazione sociale al fine di consentire un dibattito sugli obiettivi e le iniziative a livelli
adeguati al sistema federale tedesco.
91
1.
PRINCIPALI SFIDE E TENDENZE
La crescita economica e dell’occupazione nel 2000 è stata la più alta negli ultimi dieci anni
(rispettivamente il 3% e l’1,5%). La disoccupazione è diminuita al 7,9%, ma il tasso di
disoccupazione di lunga durata (il 4,0%), pur essendo leggermente diminuito, è rimasto al di
sopra della media comunitaria. I gruppi maggiormente colpiti dalla disoccupazione sono le
persone con scarsi livelli di formazione e di istruzione; i lavoratori anziani; i disabili; i
lavoratori immigrati (in particolare di sesso femminile); e le donne con figli in tenera età e/o
sole. Vi sono significative carenze nella fornitura di strutture di assistenza ai bambini sino a 3
anni e a quelli in età scolare nei Länder occidentali. La crescita dell’occupazione e il declino
della disoccupazione sono concentrati nella Germania occidentale, nella quale alcune regioni
sono in condizioni di quasi piena occupazione, mentre in numerose regioni dei Länder
orientali l’occupazione stenta a crescere e la disoccupazione rimane elevata.
Secondo i dati SESPROS, la Germania spende il 29,3% del suo PNL nella protezione sociale
rispetto alla media del 27,7% (dati 1998) dell’Europa dei 15. La spesa pro capite in standard
di potere d’acquisto (SPA), della Germania nel settore della protezione sociale, è pari a 6459
SPA, notevolmente al di sopra della media europea di 5532 SPA.
La natura globale del sistema di protezione sociale in Germania spiega in larga misura perché
la povertà relativa è stata mantenuta a livelli bassi malgrado i problemi esistenti nel mercato
del lavoro. Secondo i dati del Panel europeo delle famiglie (Pannello delle famiglie delle
Comunità europee), nel 1997 il 14% della popolazione viveva con un reddito inferiore al 60%
del reddito mediano nazionale, un tasso inferiore a quello comunitario del 18%. Il persistente
tasso di povertà relativa era dell’8%. Secondo l’inchiesta del 1998 nell’ambito del Pannello
nazionale tedesco (SOEP), nei Länder tedeschi occidentali il 13,0% dei tedeschi ma il 25,4%
dei cittadini non tedeschi viveva in condizioni di povertà relativa. Tali differenze di reddito
sono aumentate durante gli anni 90.
Tuttavia, il basso reddito è solo una delle dimensioni della povertà; al fine di misurare e
analizzare tale fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in considerazione altri
aspetti ugualmente rilevanti come l’accesso all’occupazione, all’alloggio, all’assistenza
sanitaria e il grado di soddisfazione dei bisogni fondamentali.
Alcune delle sfide fondamentali sono le seguenti:
–
La metà di tutti i non tedeschi (rispetto a un quarto dei cittadini tedeschi) non
dispongono di qualifiche professionali o titoli di studio certificati. Se si prendono in
considerazione i giovani tra i 20 e i 29 anni, uno su tre tra i non tedeschi non dispone
di titoli professionali o di studio, rispetto a "solo" uno su dodici tra i cittadini
tedeschi.
–
Vi sono ancora differenze regionali di reddito tra i vecchi e i nuovi Länder. Nel 1998
l’inchiesta sul reddito e il consumo (EVS) dello Statistische Bundesamt ha rivelato
che il tasso di persone che vivevano in nuclei familiari con un reddito inferiore al
60% del reddito mediano nazionale era dell’11,0% nei vecchi Länder, ma del 18,7%
nei nuovi Länder (12,5% a livello nazionale).
–
Inoltre, la Germania orientale è caratterizzata da specifici problemi quali l’elevata
disoccupazione strutturale e le carenze infrastrutturali pubbliche e private.
92
–
Nel dicembre 1998, il 3,5% della popolazione e il 4,0% dei nuclei familiari
ricevevano una assistenza sociale, vale a dire 'un’assistenza regolare nelle spese
quotidiane'. Più di uno su quattro nuclei familiari con genitore unico (il 28 %) deve
fare affidamento sull’assistenza sociale.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Sulla base di uno stato assistenziale di attivazione e promozione, il PAN si concentra su
quattro priorità nella lotta contro la povertà e l’esclusione sociale: favorire l’integrazione nel
mercato del lavoro e lo sviluppo delle qualifiche, riconciliare la vita lavorativa e la vita
familiare, assistere i gruppi più vulnerabili e migliorare l’efficienza dei programmi di
assistenza individuando con maggiore precisione i gruppi destinatari. Considerando la sua
struttura federale, nell’elaborazione del PAN sono stati consultati sia il livello federale
centrale che i singoli Länder. Questi ultimi, e nel loro ambito le amministrazioni comunali,
sono responsabili per la lotta alla povertà e l’esclusione sociale. Il livello federale è
prevalentemente responsabile per promuovere la partecipazione e l’accesso di tutti al mercato
del lavoro, e il servizio pubblico dell’occupazione è competente per la gestione e l’attuazione
della normativa relativa alla disoccupazione e all’assistenza.
I Länder sono responsabili per l’istruzione, la cultura, il finanziamento e l'attuazione delle
misure di assistenza sociale ed anche, in certa misura, per la formazione professionale,
l’apprendimento permanente, e gli alloggi. Ciò porta all’adozione di differenti strategie a
livello regionale e locale.
In tale contesto e in questa fase il Bundesrat, la Camera federale dei Länder tedeschi, ha
adottato una risoluzione che invita a rispettare la ripartizione delle competenze cosi come
sono definite dal trattato sull’Unione europea ed ha espresso scetticismo sull’identificazione
di obiettivi quantificati a livello nazionale o di sotto-obiettivi nel PAN. A causa dei vincoli
temporali, il PAN fa riferimento prevalentemente a politiche e misure volte a garantire una
migliore attivazione e a sviluppare gli approcci integrati, misure che sono già adottate o di
prossima attuazione. Solo pochi impegni sono originariamente correlati allo stesso PAN
integrazione.
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
La prima relazione ufficiale sulla povertà e il benessere sottolinea i rischi di povertà collegati
con le situazioni relative all’occupazione, all’istruzione e alla famiglia. Pertanto, i gruppi più
vulnerabili e più a rischio di emarginazione sono i disoccupati, le persone con basse
qualifiche, i genitori soli e le famiglie con tre o più figli, nonché i lavoratori migranti
compresi quelli di etnia tedesca. Tuttavia, il PAN avrebbe potuto concentrarsi maggiormente
sulle iniziative volte a correggere politiche dipartimentali non integrate e a favorire coerenti
approcci territoriali. Deve inoltre essere sviluppata una strategia relativa a specifici problemi
dei Länder orientali in termini di povertà e di emarginazione. Mancano spiegazioni relative
agli impegni generali o sui modi in cui politiche maggiormente integranti si concretizzeranno
in nuovi accordi operativi. Rimangono poco chiari i meccanismi di attuazione delle strategie
volte a garantire migliori strutture di assistenza ai bambini. Sono pochi gli impegni che vanno
al di là della prospettiva biennale dell’attuale PAN (ad esempio la riforma delle pensioni, la
legislazione relativa al lavoro a tempo determinato, l’attivazione del mercato del lavoro) e le
proposte sulla strategia di medio periodo per gli approcci integrati sono ancora in una fase
iniziale di elaborazione. Il riferimento alla prospettiva decennale fatta propria dal vertice di
Lisbona non è sufficientemente deciso.
93
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Il PAN fa riferimento prevalentemente a politiche e misure volte a promuovere l’attivazione e
a migliorare gli approcci integrati già attuate a o di prossima attuazione. Molte nuove
iniziative sono costituite da provvedimenti pilota in poche regioni o in una municipalità.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
L’esigenza di un migliore coordinamento delle politiche dipartimentali è già stata discussa per
anni tra le parti interessate ed è ampiamente citata nel PAN. Tuttavia, a causa della struttura
federale, il processo di consultazione tra le autorità nazionali, regionali e locali e le altre parti
avviene nel quadro e nell’ambito delle procedure previste dalla struttura federale tedesca.
Questo tema è collegato al dibattito alquanto complesso sulla ripartizione delle spese e delle
entrate pubbliche tra il livello federale e i Länder, ed inoltre sull’autonomia politica di questi
ultimi.
2.4.
Compatibilità degli approcci strategici rispetto al Piano d’azione nazionale
occupazione
Il PAN integrazione intende porsi quale complemento del PAN occupazione nel promuovere
'l’accesso ad un impiego stabile e di qualità per tutte le donne e gli uomini in grado di
lavorare' in particolare per i disoccupati di lunga durata che percepiscono prestazioni di
assistenza sociale, le persone con qualifiche di basso livello, i disabili e i migranti. Per quanto
riguarda la partecipazione dei lavoratori migranti (in particolare dei giovani) ai provvedimenti
adottati nel settore dell’istruzione e della formazione, il PAN integrazione specifica che la
loro quota dovrebbe essere aumentata per raggiungere la quota di tale gruppo nella
popolazione generale dei disoccupati. Vengono menzionati esempi relativi a quattro progetti
pilota locali di iniziative destinate ai giovani nel periodo 2001 – 2003, ma in linea generale
non vengono forniti sotto-obiettivi quantificati nel perseguimento dell’obiettivo di una pari
partecipazione dei lavoratori migranti alle misure di formazione e di qualificazione. Tale
problema dovrà essere affrontato nell’attuazione del PAN occupazione 2002.
Mancano in entrambi i PAN gli obiettivi specifici quantificati relativi alle misure volte a
conciliare l’attività lavorativa e la vita familiare.
Si prevedono sinergie tra i due PAN nei settori della formazione continua e
nell’apprendimento permanente, ove il PAN integrazione favorisce un approccio
maggiormente integrato destinato alle persone con bassi livelli di qualificazione e ad altri
gruppi con maggiori esigenze.
3.
PRINCIPALI MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI COMUNI
3.1.1.
Agevolare la partecipazione al mercato del lavoro
Il PAN si concentra sul miglioramento della cooperazione tra il Servizio pubblico
dell'occupazione e l’amministrazione competente per l’assistenza sociale al fine di migliorare
l’efficienza degli aiuti volti a favorire l’integrazione nel mercato del lavoro e a snellire le
procedure burocratiche. Tuttavia rimane poco chiarito il contributo delle politiche di
istruzione e di apprendimento permanente al perseguimento di questo obiettivo. Per le
persone con bassi livelli di qualificazione o che non possiedono le competenze fondamentali
nel settore della tecnologia dell’informazione, e che debbono affrontare tensioni tra lo sforzo
di apprendimento permanente e la realtà di numerose interruzioni alle carriere professionali, la
94
risposta sembra ancora risiedere in misure supplementari e scollegate – rimane in altre parole
elevato il rischio di una "barriera dell’apprendimento". Vi è inoltre una grande iniziativa volta
a favorire l’integrazione dei disabili nel mercato del lavoro ('50.000 nuovi posti di lavoro per i
disabili'). Una serie di programmi di servizi specifici per i disabili attraverso la 'assistenza al
lavoro' ('Arbeitsassistenz') sarà integrata nelle politiche applicate nell’intero territorio tedesco.
3.1.2.
Facilitare l’accesso alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi per tutti
Il Governo ha formulato l’obiettivo di un reddito di base orientato sulle necessità, che
migliorerà il sistema esistente della 'assistenza proporzionata al costo della vita' che verrà
attuato in varie fasi. Come primo passo, la recente riforma del sistema pensionistico
comprende disposizioni che hanno reso più facile l’accesso degli anziani all’assistenza
finanziaria. Una riforma delle prestazioni sociali relativa agli alloggi intende rendere il
programma maggiormente attento alle esigenze delle famiglie. Particolare attenzione viene
attribuita ai miglioramenti strutturali dell’assistenza sanitaria agli immigranti (Centro
etnomedico di Hannover).
3.2.
Prevenire i rischi di esclusione
A parte le specifiche misure destinate ai disabili, solo poche proposte sono state effettuate sui
modi in cui altri gruppi svantaggiati possono essere raggiunti dalle campagne di promozione
delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione lanciate nel 1999 e nel 2000. Per
quanto riguarda l’assistenza ai senzatetto, il PAN fa riferimento alla possibilità in via
preventiva, di pagare l’affitto di inquilini in difficoltà. Per migliorare la qualità della
consulenza fornita dalle agenzie di gestione dell’eccessivo indebitamento, sono state create
norme di qualità nazionali sulla formazione ricevuta dal personale di tali agenzie. Sembra
tuttavia importante garantire l’assistenza finanziaria necessaria a tali centri di informazione.
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
L’obiettivo 3 si interessa in particolare alle persone invalide, agli immigrati e agli individui
con particolare problemi sociali. Dovrebbero essere individuati obiettivi che vadano al di là
dell’orizzonte biennale del PAN attuale, al fine di sostenere le strategie di riforme strutturali e
gli approcci integrati. Mancano informazioni su alcuni aspetti dei problemi e sugli individui a
rischio (ad esempio le persone dipendenti da droghe legali o illegali).
Il programma su vasta scala battezzato 'Città sociale' ('Soziale Stadt') va nella direzione di una
migliore integrazione territoriale al fine di combattere l’esclusione sociale nel contesto
urbano.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Nel quadro del processo PAN, tutte le parti interessate nelle amministrazioni regionali e
federali nonché i rappresentanti delle parti sociali, della società civile e gli esperti provenienti
dal mondo universitario sono stati regolarmente consultati. In tal modo, la cooperazione
instaurata dal comitato consultivo per la 'relazione sulla povertà e la ricchezza' è stata
proseguita. In futuro, la sfida sarà di organizzare questa collaborazione in modo tale da
incoraggiare approcci integrati e innovativi volti a raggiungere gli obiettivi di Nizza.
95
4.
VALUTAZIONE DELLA PARITÀ TRA UOMINI E DONNE NELL’INTEGRAZIONE
Il PAN sottolinea i grandi obiettivi di miglioramento dell’integrazione delle donne nel
mercato del lavoro e di conciliazione della vita professionale e familiare. Non contiene
tuttavia alcuna informazione specifica sui metodi previsti né sul modo di prendere in
considerazione i bisogni specifici delle persone minacciate di emarginazione sociale nelle
strategie di promozione del lavoro a tempo parziale, delle offerte di servizi di assistenza per
tutti i membri della famiglia e di strutture di custodia dei figli a buon mercato e di qualità (per
tutta la giornata).
Il PAN fa esplicito riferimento all’integrazione della donna solamente nell’ambito del
progetto ‘Soziale Stadt’ ('Città sociale') nel quadro dell’appoggio territoriale di lotta contro
l’emarginazione sociale. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, non menziona alcuna misura
specifica per eliminare gli ostacoli che incontrano le donne sfavorite. Gi obiettivi fissati
terranno conto delle questioni di eguaglianza tra gli uomini e le donne nell’applicazione delle
misure destinate alle persone invalide, per quanto riguarda l’assistenza sociale destinata ai
bambini e ai giovani, l’istruzione e i lavoratori immigranti. Tuttavia, per quanto riguarda il
miglioramento delle qualifiche TIC, l’obiettivo del 40% di partecipazione femminile in tutti i
settori collegati alle TIC dovrà essere ripartito per categorie professionali.
Una nuova legge tenta di ridurre i problemi di alloggi delle vittime di violenze familiari.
5.
IL RUOLO DELL’FSE NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE SOCIALE
L’intervento dell’FSE a livello federale e a livello dei Länder è pari a € 10,809 miliardi per
l’obiettivo 3 e € 8,805 miliardi per l’obiettivo 1. Gli interventi dell’obiettivo 1 seguono da
vicino la struttura e le iniziative del documento unico di programmazione dell’obiettivo 3. Per
il settore politico b ('una società senza emarginati') il sostegno dell’FSE ammonta al 19,9% (€
2,107 miliardi) e al 22.1% (€ 1,29 miliardi) rispettivamente ed è destinato alla lotta contro la
disoccupazione di lunga durata e al miglioramento delle opportunità dei gruppi vulnerabili sul
mercato del lavoro. Inoltre, il 10% dei fondi stanziati dall’FSE nel settore politico e
('migliorare le opportunità delle donne') sarà destinato agli obiettivi di integrazione sociale.
L’iniziativa comunitaria EQUAL, con un bilancio totale di € 979 milioni per la Germania, si
propone di creare nuove soluzioni per sviluppare l’occupazione e i progetti, le azioni e i
tirocini di formazione professionali incentrati prioritariamente sulle azioni di prevenzione e di
inserimento volte a combattere la discriminazione, l’ineguaglianza e l’emarginazione sul
mercato del lavoro. La parità tra uomini e donne, la lotta contro il razzismo e la xenofobia
sono considerati come questioni orizzontali affrontate in ciascuno dei nove settori tematici.
Malgrado l’esistenza dei programmi sopra indicati, il PAN fa riferimento sono a tre misure
cofinanziate dall’FSE e a un progetto HORIZON risalente al periodo di programmazione
precedente dell’FSE, ma non presenta l’insieme del sostegno arrecato dall’FSE.
96
GRECIA
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali In Grecia viene gradualmente creata una rete di sicurezza
sociale basata su principi uniformi. La politica sociale è stata dominata da prestazioni in denaro non
mirate ma la situazione sta attualmente cambiando grazie all’attuazione di recenti misure. Per quanto
riguarda le strutture e i programmi di assistenza e di protezione sociale, vi è ancora spazio per
miglioramenti in termini di pianificazione, di strutture di applicazione e di servizi di distribuzione. I
dati armonizzati del Panel europeo delle famiglie indicano che nel 1997 il 22% della popolazione
greca aveva un reddito inferiore al 60% del reddito nazionale mediano e che la proporzione di persone
che vivevano in condizioni di povertà relativa per un periodo continuo nel triennio 1995-97 era
dell'11%.
Malgrado la sua riuscita integrazione nell’Unione economica e monetaria e le sue buone prestazioni
economiche, la Grecia continua ad avere un basso tasso d’occupazione e un elevato tasso di
disoccupazione. Considerando i problemi incontrati sul mercato del lavoro e le evoluzioni strutturali,
come l’esodo rurale, l’invecchiamento della popolazione, il progressivo indebolimento dei meccanismi
di sostegno familiare e i flussi d’immigrazione permanenti, la povertà e l’esclusione sociale
costituiscono sempre una sfida importante.
Approccio strategico Il PAN integrazione si articola in tre parti: politiche generali, politiche
specializzate e interventi amministrativi. In questo contesto sono state proposte tre risposte politiche.
Esse vertono su: a) la necessità (vale a dire la domanda) di una politica sociale giustificata dai
problemi esistenti ed emergenti relativi alla disoccupazione e al passaggio a nuove condizioni
economiche, b) l’attuazione (vale a dire l’offerta) di una politica sociale attraverso un adeguamento
delle strutture amministrative che devono essere meglio in grado di svolgere il nuovo ruolo della
politica sociale, e c) nuovi strumenti di gestione dell’informazione (indicatori statistici e informazioni
amministrative). Tale quadro di riferimento, anche se definisce bene le principali sfide, potrebbe trarre
vantaggio da obiettivi strategici specifici e più chiari.
Misure politiche Il PAN integrazione greco propone un gran numero di misure politiche
corrispondenti ai quattro obiettivi comuni. Il PAN insiste in particolare sulle misure relative
all’obiettivo obiettivo 1.1, la maggior parte delle quali sono già comprese nel PAN occupazione,
nonché su una grande varietà di progetti di assistenza sociale (sotto forma di aiuti finanziari), che
rispondono parzialmente alle esigenze dell’obiettivo 1.2. La portata di queste misure è ampliata da tre
nuove misure che saranno attuate nel gennaio 2002. Le misure che rientrano negli obiettivi 2 e 3
sembrano frammentate e quelle dell’obiettivo 4 si concentrano sul modo di definire le condizioni
necessarie alla partecipazione di tutti i soggetti interessati. La promozione dell’integrazione alla
società dell’informazione si riflette in alcune misure, alcune della quali su grande scala, ma che
meriterebbero di essere meglio integrate. Globalmente, alcune misure comprendono elementi
innovativi; l’integrazione degli aspetti relativi alla parità dei sessi non è presa in considerazione da
tutte le misure del PAN integrazione, fatta eccezione per le misure dell’obiettivo 1.1. Inoltre, la
ventilazione delle misure in vari settori politici, anche se testimonia uno sforzo di integrazione,
richiede lo sviluppo di meccanismi adeguati e la mobilitazione di tutte le parti interessate nell’area
della politica sociale, se si vuole che tali approcci siano realmente attuati con successo nei settori in
cui è necessario agire.
Sfide future La principale sfida sarà di elaborare e di fare applicare politiche specifiche per migliorare
gli interventi nel settore della protezione sociale a favore dei cittadini minacciati dall’esclusione
sociale e dalla povertà, e di facilitare in tal modo la loro integrazione sociale. Altre grandi sfide: la
promozione delle prospettive di occupazione dei gruppi più sfavoriti, considerando il legame esistente
tra la disoccupazione e le situazioni di povertà e di emarginazione sociale, e la necessaria riforma del
regime delle pensioni in un sistema adeguato e sostenibile nel lungo periodo.
97
1.
PRINCIPALI SFIDE E TENDENZE
Conformemente ai dati presentati nel PAN integrazione della Grecia27, il tasso di povertà
relativa era del 17% nel 1988, del 18,4% nel 1994 e del 17,3% nel 1999. Questi tassi indicano
che la povertà relativa è rimasta stabile malgrado gli importanti cambiamenti strutturali
dell’economia e della società. Tuttavia, secondo i dati del Panel europeo delle famiglie, il
tasso di povertà relativa era del 22% sia nel 1995 che nel 1997.
Tuttavia, il basso reddito è solo una delle dimensioni della povertà; al fine di misurare e
analizzare tale fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in considerazione altri
aspetti ugualmente rilevanti come l’accesso all’occupazione, all’alloggio, all’assistenza
sanitaria e il grado di soddisfazione dei bisogni fondamentali.
La Grecia continua ad avere un basso tasso di occupazione e un elevato tasso di
disoccupazione. Il tasso di disoccupazione in Grecia è ancora superiore a quello della media
nell'Europa dei 15 (11,1% nel 2000 contro l’8,2%) e rimane in primo luogo un problema per
le donne i giovani.
Gli attuali servizi pubblici di protezione e di assistenza sociale in Grecia devono essere
adeguati al fine di rispondere alle crescenti e diversificate esigenze in questo settore. Secondo
i dati SESPROS (Sistema europeo di statistiche integrate della protezione sociale) di Eurostat,
la Grecia ha aumentato le sue spese di protezione sociale e vi ha dedicato il 24,5% del suo
PIL nel 1998, mentre la media per l’Unione europea dei 15 è del 27,7%. Misurata in standard
di potere d’acquisto (SPA) pro capite, la spesa per la protezione sociale in Grecia (3139 SPA),
è inferiore alla media dell’Europa dei 15 (5532 SPA), a causa delle minori capacità
produttive. Più della meta delle spese sociali sono dedicate alle pensioni di vecchiaia e di
reversibilità (52,6 % in Grecia contro 45,7% per l’Europa dei 15), e ciò riduce
comparativamente le risorse disponibili per altri trasferimenti sociali.
–
La principale sfida futura sarà di preservare la coesione sociale attuando politiche
specifiche nel settore della protezione sociale a favore di tutti i cittadini minacciati
dall’emarginazione sociale e dalla povertà, compito tanto più difficile per il fatto che
la solidarietà familiare è un valore che ha tendenza a declinare. Il PAN integrazione
greco menziona chiaramente questo punto sia come sfida che come priorità politica.
–
Il PAN integrazione insiste su un altro punto: la necessità di aumentare i servizi di
assistenza sociale in numero e in qualità, il che porterà probabilmente all’aumento
della quota del PIL ad essi dedicata.
–
Il PAN integrazione insiste molto sulle misure e di attivazione e di prevenzione già
previste o in corso di applicazione nell’ambito del PAN occupazione. Pertanto, la
lotta contro disoccupazione e la promozione dell’occupazione costituiscono un
obiettivo importante per il PAN integrazione greco.
–
Malgrado le buone prestazioni economiche del paese dal 1996, la Grecia deve
continuare a ridurre le diseguaglianze geografiche al fine di rafforzare la coesione
sociale.
27
I dati provengono dall’inchiesta nazionale sulle spese delle famiglie e si basano sul reddito disponibile;
la soglia di povertà è fissata al 60% del reddito nazionale mediano.
98
–
Gli abbandoni precoci del sistema scolastico (soprattutto dei giovani che presentano
una invalidità “fisica”, “mentale” o “sociale”), anche se in diminuzione negli ultimi
anni, rimangono una sfida considerando i loro stretti legami con il fenomeno della
povertà intragenerazionale.
–
Il miglioramento delle condizioni di alloggio di alcuni nuclei familiari a basso
reddito continua a richiedere particolare attenzione.
–
Il regime delle pensioni, che ha bisogno di una grande riforma, rimane un settore
preoccupante. La riorganizzazione del sistema di sicurezza sociale è fondamentale
nella misura in cui, considerando l’attuale situazione finanziaria e i problemi
collegati all’invecchiamento della popolazione, è necessario preservare un regime di
pensioni adeguate nel lungo periodo.
–
Promuovere una società multiculturale attraverso un'adeguata integrazione degli
immigrati costituisce una sfida e una priorità per il PAN integrazione.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Il quadro strategico del PAN integrazione volto a preservare la coesione sociale è strutturato
in tre parti: politiche generali (con importanti influenze sull’ampiezza dei fenomeni sociali e
le relazioni sociali) le politiche specializzate (con obiettivi particolari e strumenti specifici) e
interventi amministrativi ( per moltiplicare le possibili scelte). In questo contesto, sono state
proposte tre risposte politiche: a) considerare la necessità (vale a dire la domanda) di una
politica sociale in grado di affrontare essenzialmente i nuovi problemi relativi alla
disoccupazione, al passaggio a nuove condizioni economiche ed ad adeguamenti di ordine
generale; b) prendere in considerazione l’attuazione (vale a dire l’offerta) di una politica
sociale attraverso un adeguamento delle strutture amministrative che devono essere meglio in
grado di svolgere il suo nuovo ruolo, e c) prendere in considerazione l’introduzione di nuovi
strumenti di gestione dell’informazione (indicatori statistici e informazioni amministrative).
In generale, il PAN integrazione segue quattro direzioni strategiche: (1) un proseguimento
dell’espansione macroeconomica, (2) una politica dell’occupazione incentrata sulla lotta
contro la disoccupazione e la flessibilità del mercato del lavoro (assistendo le donne e i gruppi
a basso reddito), (3) una serie di riforme in settori collegati all’emarginazione (sanità,
assistenza sociale, istruzione, sicurezza sociale, amministrazione pubblica, decentramento),
(4) tre nuove iniziative mirate che saranno realizzate nel gennaio 2002.
Il PAN integrazione si concentra su gruppi destinatari selezionati poiché, considerando gli
attuali vincoli, quest’approccio dovrebbe consentire di ottenere più rapidamente un sistema di
protezione sociale. L’approccio potrebbe essere rafforzato attraverso una più chiara
identificazione dei gruppi più colpiti dall’esclusione sociale (considerando le dimensioni, la
composizione, le condizioni di occupazione di alloggio, ecc.) e delle zone geografiche a
rischio, identificazione che attualmente manca. Sono possibili ancora miglioramenti in
materia.
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
Anche se si sono compiuti sforzi per elaborare e rimodellare le politiche volte a risolvere i
nuovi problemi di povertà e di emarginazione sociale, il PAN integrazione non propone alcun
obiettivo quantitativo. La mancanza di informazioni quantitative nell’ambito del PAN nuoce
all’elaborazione di un piano d’azione più esauriente e meglio strutturato. È quindi urgente
ottenere informazioni concrete basate su migliori dati e analisi statistiche – esigenza
99
riconosciuta nel capitolo IV del PAN integrazione. Queste informazioni sono essenziali per
garantire il controllo e la valutazione delle misure del PAN integrazione.
Le pensioni costituiscono la maggior parte dei trasferimenti sociali. Gli altri trasferimenti
sociali contribuiscono molto meno ad alleviare la povertà relativa. Le nuove misure di
trasferimento di reddito verso le famiglie più sfavorite (vale a dire quelle che vivono nelle
zone di montagna, i genitori di figli in età scolare e i disoccupati di lunga durata) possono
contribuire a migliorare tale situazione. Inoltre, tra i criteri che disciplinano l’estensione della
copertura delle varie funzioni del sistema sociale, due parametri sono considerati cruciali: il
livello delle prestazioni e il numero di beneficiari. Per questo motivo, è essenziale la
valutazione dell’impatto delle misure.
In linea generale, il PAN integrazione sottolinea chiaramente che la Grecia non ha definito
ufficialmente una soglia di povertà ne di reddito minimo garantito universale. Ciò spiega la
coesistenza di una grande varietà di programmi di trasferimento di reddito verso alcune
categorie della popolazione (ad esempio i disabili, i disoccupati, gli ex-detenuti, le donne
prive di assicurazione, ecc.). L’unificazione e l’applicazione di criteri uniformi a queste
diverse prestazioni rimane un compito per il futuro.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Il PAN integrazione comprende alcune nuove iniziative mirate destinate ad essere applicate
nel 2002: sostegno al reddito delle famiglie che vivono in zone montagnose o meno favorite,
prestazioni in denaro per i disoccupati tra i 45 e i 65 anni e prestazioni per le famiglie con
figli sino a 16 anni che frequantano la scuola. Il PAN integrazione comprende talune misure
presentate principalmente a titolo degli obiettivi 2 e 3, che sono caratterizzate da approcci ed
elementi innovativi, Si noterà in particolare la creazione di una mappa che indica l’offerta e la
domanda in materia di servizi sociali ai livelli regionali e locali. Tale mappa sarà utilizzata in
collegamento con il sistema integrato di informazioni geografiche che deve essere sviluppato
per i servizi sociali e sanitari.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
La creazione dei meccanismi e dei programmi necessari all’integrazione e al coordinamento
delle politiche costituisce una priorità. Il Governo si è impegnato a procedere in questa
direzione. Sarà inoltre necessario sviluppare ulteriormente le politiche che partono dalla base,
quelle incentrate sugli utilizzatori e gli incentivi alla partecipazione al processo di adozione e
decisione.
3.
PRINCIPALI MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI COMUNI
3.1.1.
Agevolare la partecipazione al mercato del lavoro
Il PAN integrazione greco propone un gran numero di misure politiche suddivise tra i quattro
obiettivi comuni e presentate sotto diverse forme: azioni, atti legislativi, riforme pianificate in
vari settori politici, estensione delle misure esistenti, prestazioni finanziarie, ecc. Il PAN
integrazione insiste più in particolare sulle misure e le azioni al servizio dell’obiettivo 1.1
“Agevolare la partecipazione al mercato del lavoro”, la maggior parte delle quali sono già
comprese nel PAN occupazione 2001 del paese. Tuttavia, se il PAN integrazione contiene una
serie di azioni mirate in grado di facilitare l’accesso di taluni gruppi al mercato del lavoro, il
problema della disoccupazione riveste tale ampiezza che sarebbe necessario, per garantire la
loro efficacia, migliorare la ristrutturazione in corso dell’Ufficio nazionale dell’occupazione
100
(OAED) e stabilire un sistema organizzato di identificazione, registrazione e controllo dei
flussi di entrata e di uscita dal mercato del lavoro. Occorrerebbe inoltre dedicare particolare
attenzione alle misure volte a fornire orientamenti e un’assistenza sociale adeguata alle
esigenze di ciascun individuo.
3.1.2.
Facilitare l’accesso alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi per tutti
Nel quadro dell’obiettivo 1.2 "Facilitare l’accesso di tutti alle risorse, ai diritti, ai beni e ai
servizi" il PAN integrazione insiste inoltre su un’ampia gamma di programmi di assistenza
sociale (prestazioni finanziarie) che servono solo parzialmente a questo obiettivo. Non esiste
inoltre in Grecia alcun programma globale di indennità dei disoccupati di lunga durata e taluni
gruppi sfavoriti rischiano di non poter beneficiare del sostegno al reddito. Le altre misure che
rientrano in questo obiettivo (diritti, beni e servizi) si basano essenzialmente sulle riforme
globali previste per i sistemi d’istruzione, di sanità, di protezione sociale, ecc. che sono, tra
l’altro, concepiti per favorire l’uguaglianza dell’accesso. Ci si può chiedere se queste riforme
saranno in grado di rispondere alle esigenze specifiche delle persone o dei gruppi di
popolazione sfavoriti. Sottolineiamo inoltre che non esistono legami evidenti tra gli obiettivi
1.1. e 1.2.
3.2.
Prevenire i rischi di esclusione
Le misure presentate per l’obiettivo 2, “Prevenire i rischi di esclusione”, anche se coprono la
maggior parte dei gruppi di popolazione minacciati, sembrano frammentati e dissociate dalle
misure presentate per gli altri obiettivi. Alcuni programmi quali i "Centri di assistenza sociale
e di formazione destinati alle persone disabili", lo "Sviluppo e l’ampliamento del programma
sulla salute mentale "Psychargos" " e gli "Interventi relativi allo sviluppo urbano integrato"
comprendono elementi innovativi provenienti in particolare a un approccio integrato. Le
azioni volte a promuovere l’integrazione alla società dell’informazione si interessano dal
canto loro principalmente all’istruzione e alla formazione.
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
Nel quadro dell’obiettivo 3, “Aiutare i gruppi più vulnerabili”, sono proposte numerose
misure che cercano in particolare di risolvere i problemi di istruzione interculturale, ma non
esiste un legame evidente tra le azioni previste e i servizi di assistenza sociale di cui hanno
bisogno i gruppi interessati. La politica perseguita è maggiormente basata sui gruppi
destinatari. Tuttavia, una serie di riforme strutturali saranno ugualmente importanti se la
coesione sociale deve essere mantenuta. La maggior parte delle misure sono rivolte a specifici
gruppi di popolazione. Anche in questo caso, alcune misure sono realmente innovative e
appoggiate da un approccio effettivamente integrato, come il Piano d’azione integrato per la
popolazione ROM (zingari) che associa investimento strutturale e investimento in capitale
umano e sociale.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Le misure presentate nel quadro dell’obiettivo 4 “Mobilitare tutti gli organismi interessati”,
comprendono progetti necessari al controllo e all’attuazione del PAN integrazione, nonché
misure volte ad accrescere gli strumenti amministrativi e di gestione. In tal modo, il loro
apporto con questo obiettivo è indiretto. Alcune di queste misure non hanno un legame diretto
con l’obiettivo, altre tardano ad essere attuate. Il resto fa riferimento al rafforzamento di
attività volontarie nel quadro di un processo di pianificazione. La volontà di creare nei
comuni una rete di servizi di sostegno destinata ai gruppi di popolazione vulnerabili
costituisce un elemento promettente.
101
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
Anche se la volontà di integrare l’uguaglianza tra i sessi viene chiaramente espressa nel PAN
integrazione, manca in esso una strategia globale basata su un’analisi sistematica dei problemi
incontrati dalle donne in Grecia e un controllo dei cambiamenti in corso. Sono presentate
alcune misure a favore dei gruppi più vulnerabili come i programmi di assistenza destinati alle
ex-detenute.
5.
IL RUOLO DELL’FSE NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE SOCIALE
Nell’insieme del PAN integrazione si trovano solo alcuni riferimenti generali al QCS (Quadro
comunitario di sostegno) 2000-2006 greco e alla iniziativa comunitaria EQUAL. Gli obiettivi
e le misure non sono accompagnati da cifre sul contributo dei fondi strutturali o, più
particolarmente dell’FSE. Tuttavia, gran parte delle misure, in particolare quelle relative agli
obiettivi 1.1, 2, e 3 di Nizza, e in parte relative all’obiettivo 4, comportano implicitamente una
partecipazione dell’FSE.
In Grecia, il Fondo sociale europeo opera a favore dell’integrazione sociale, in particolare
migliorando la capacità d’inserimento professionale e l’integrazione dei gruppi vulnerabili,
anche facilitando l’accesso ai sistemi di istruzione e di sanità. Il sostegno dell’FSE è visibile
soprattutto nel cofinanziamento dei programmi operativi “Occupazione e formazione
professionale”, “Istruzione e formazione iniziale” e "Salute e benessere". L’FSE apporta
inoltre un sostegno per le infrastrutture e le attrezzature collegate.
Inoltre, il programma operativo EQUAL per la Grecia, che cerca di promuovere e di
sperimentare nuovi strumenti per combattere la discriminazione e le ineguaglianze che
devono affrontare i più svantaggiati sul mercato del lavoro (i giovani, le donne, le persone
prive di qualifiche, le minoranze etniche, i disabili, i lavoratori anziani, i rifugiati, gli exprigionieri, i tossicomani, gli alcolisti e richiedenti asilo) dipendono molto dal sostegno
dell’FSE.
102
SPAGNA
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali La protezione sociale spagnola è notevolmente migliorata nel corso
degli ultimi 20 anni. La rapida crescita delle spese in materia (superiore a quella del PIL e a quella della
spesa pubblica totale) ha consentito alla Spagna di costruire un sistema di protezione sociale fondato
sull’accesso all’istruzione, alla sanità e alle prestazioni sociali, in particolare le pensioni di vecchiaia. Il
sistema tradizionale di protezione incentrato sulla carriera professionale e finanziato dall’imposta si è
convertito in un sistema misto che fornisce anche prestazioni di assistenza sociale finanziate dal bilancio
pubblico. Nel corso degli ultimi dieci anni, la protezione sociale è stata estesa alle persone più vulnerabili,
con l’attuazione progressiva dei piani d’aiuto sociale, destinati a costituire una rete di sicurezza di ultima
istanza. Malgrado un costante miglioramento da cinque anni, il tasso di disoccupazione del 14,1% rimane
elevato. Secondo i dati armonizzati per il 1997 del Panel europeo delle famiglie, il 19% della popolazione
spagnola viveva con un reddito inferiore al 60% del reddito mediano. Le ultime tendenze mostrano che i
senzatetto, i lavoratori migranti, i loro figli e i nuclei familiari monoparentali sono i gruppi sociali più
vulnerabili, e che la principale causa di emarginazione è la mancanza di lavoro.
Approccio strategico Le autorità spagnole ritengono che l’emarginazione sia un fenomeno
pluridimensionale, e ciò rende la mobilitazione dei soggetti interessati particolarmente difficile e rischia
quindi di ostacolare l’attuazione di una politica coerente di integrazione. In questo contesto, il Piano
attuale fa l’inventario delle varie misure esistenti e dei miglioramenti previsti per promuovere
l’integrazione. La principale priorità strategica di questo Piano è la mobilitazione generale delle autorità
pubbliche a più livelli, delle parti sociali e delle ONG. Ciò dovrebbe consentire in futuro di presentare un
Piano con misure molto più integrate di quanto non sia il Piano attuale.
Misure politiche La Spagna lavora alla realizzazione di quattro obiettivi. La soluzione spagnola alle sfide
dell’integrazione sociale si basa principalmente sulla componente occupazione della protezione sociale, in
particolare attraverso i sistemi di pensione per i lavoratori pensionati e per i disabili. Ciò è volto a
garantire un livello di protezione accettabile per gli anziani e i gruppi di popolazione più vulnerabili. Un
altro elemento importante della protezione sociale: il reddito minimo come ultima rete di sicurezza per
queste persone, in particolare per i giovani e per i disoccupati anziani che non hanno ancora raggiunto
l’età pensionabile e che dovrebbero essere integrati nel mercato del lavoro. L’approccio tradizionale dei
governi spagnoli è mirato e si basa sull’azione di istituzioni pubbliche fortemente specializzate piuttosto
che su di un approccio integrato. L’accesso alle nuove tecnologie, al fine di evitare che gruppi di cittadini
siano esclusi dalla società dell’informazione, viene inoltre sviluppato nel Piano.
Sfide future Il coordinamento e la cooperazione a tutti i livelli amministrativi s’impone se si vuole
armonizzare un minimo le misure in modo tale di tale di trovare una soluzione omogenea al problema
dell’integrazione nell’insieme del territorio nazionale. Il Governo centrale e le amministrazioni autonome
si sono impegnate affinché tutte le comunità autonome elaborino i propri piani regionali, come già avviene
in molte regioni e in particolare in Navarra. Le forme gravi di povertà costituiscono un’altra grande sfida.
Alcune forme di emarginazione relativamente recenti dovrebbero essere oggetto di particolare attenzione,
in particolare quelle che toccano i lavoratori migranti e i bambini, i senzatetto e i malati mentali.
Dovrebbero infine essere migliorati in un prossimo futuro gli indicatori di esclusione e dovrebbero essere
attuati i piani d’azione regionali contro l’emarginazione.
103
1.
PRINCIPALI SFIDE E TENDENZE
Da 20 anni, il sistema di protezione sociale spagnolo ha subito evoluzioni, passando da un
sistema di protezione incentrato sulla carriera professionale e finanziato dall’imposta a un sistema
misto che fornisce anche prestazioni di assistenza sociale finanziati dallo Stato. Questo sistema di
protezione sociale, che si concretizza principalmente nel reddito minimo, nella tutela della salute,
nelle indennità di disoccupazione nelle pensioni di vecchiaia e nell’integrazione sul mercato del
lavoro, ha tendenza ad acquisire una portata universale. Rileviamo che la garanzia di reddito
minimo non è omogenea sul territorio nazionale: ciascuna regione ha un sistema differente che
offre vari livelli di prestazioni.
La situazione economica della Spagna è migliorata nel 2000, con un tasso di crescita del PIL che
ha raggiunto il 4,1%. Ciò soprattutto ha contribuito ad aumentare il tasso di occupazione e a
ridurre la disoccupazione. Anche se il tasso di occupazione è passato dal 47,1% nel 1996 al 55%
nel 2000, rimane molto inferiore alla media dell’Unione europea che è del 63%. Malgrado il
significativo aumento della occupazione femminile, permane uno scarto del 30 % tra gli uomini e
le donne. Malgrado una costante diminuzione da 5 anni, il tasso di disoccupazione è del 14,1%, e
rimane il più elevato dell’Unione europea. Anche in questo caso esiste una notevole
diseguaglianza in funzione del sesso, poiché il tasso di disoccupazione è due volte più elevato tra
le donne che tra gli uomini. Altra caratteristica specifica alla Spagna: il tasso di disoccupazione
dei giovani e il tasso di disoccupazione di lunga durata che sono rispettivamente dell’11,4% e del
5,9%.
Secondo i dati SESPROS di Eurostat, la Spagna dedica il 21,6% del suo PIL alla protezione
sociale contro il 27,7% in media per l’Unione dei 15 (dati del 1998). Le spese pro capite in
standard di potere d’acquisto (SPA) sono pari a 3224 SPA in Spagna, contro 5532 SPA per
l’Europa dei 15. Secondo i dati armonizzati del Panel europeo delle famiglie (ECHP) del 1997, il
19% della popolazione spagnola viveva con un reddito inferiore al 60% del reddito mediano
nazionale (tasso di povertà relativa). Il tasso delle persone in costante povertà dal 1995 al 1997
era dell'8% (dati ECHP).
Tuttavia, il basso reddito è solo una delle dimensioni della povertà; al fine di misurare e
analizzare tale fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in considerazione altri
aspetti ugualmente rilevanti come l’accesso all’occupazione, all’alloggio, all’assistenza sanitaria
e il grado di soddisfazione dei bisogni fondamentali.
Alcune delle sfide fondamentali sono le seguenti:
–
Garantire un'assistenza minima standardizzata nell’insieme del territorio nazionale, dal
momento che le soluzioni al problema dell’integrazione sociale possono differire
notevolmente da una comunità autonoma a un’altra;
–
Garantire un coordinamento più stretto tra le politiche attive dell’occupazione e le
politiche di integrazione sociale;
–
Concentrarsi sui principali gruppi vulnerabili (senzatetto, lavoratori immigranti, famiglie
monoparentali), poiché questi gruppi accumulano numerosi svantaggi: disoccupazione,
basso livello di istruzione, cattive condizioni di alloggio, invalidità, ecc.
104
–
Rispondere al bisogno di fornire una protezione sociale alle persone in pensione e ai
disabili.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Il PAN integrazione fornisce un’analisi generale della povertà e dell’esclusione sociale, delle
varie misure poste in essere e dei miglioramenti previsti che tendono a risolvere questo problema.
Tale compito richiede l’impegno di un gran numero di partner a livello nazionale, regionale e
locale. Nel contesto istituzionale spagnolo, è evidente che il PAN integrazione costituisce più un
elenco delle varie misure che un piano integrato unico. Si tratta tuttavia di un lavoro di notevole
portata.
Il PAN non indica chiaramente i principali obiettivi né le cifre da ottenere. Tuttavia, secondo la
relazione finanziaria presentata nel Piano, i sistemi pensionistici e di reddito minimo
costituiscono l’elemento principale di lotta contro l’emarginazione. La mobilitazione delle parti
interessate costituisce un obiettivo strategico che consentirà di migliorare l’efficacia della politica
d’integrazione.
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
Come testimonia l’analisi finanziaria, quasi il 90% delle risorse che figurano nel PAN
integrazione sono destinate a garantire un complemento pensionistico minimo e il 10% a
promuovere l’integrazione sul mercato del lavoro. In questo contesto, la priorità è di garantire un
sostegno al reddito delle persone non attive (anziani o invalidi).
Il restante 10% serve principalmente a trattare problemi indirettamente collegati alla povertà,
(condizioni di alloggio, salute, istruzione, ecc.) o a aiutare gruppi specifici. Le misure che
rientrano in queste categorie sono ben definite poiché corrispondono ad azioni attuate da
organismi pubblici specializzati.
La mancanza di obiettivi quantitativi costituisce uno dei punti deboli del PAN. Il miglioramento
degli indicatori di emarginazione, che deve vertere anche sulla questione dell’uguaglianza dei
sessi, è necessario per una migliore comprensione dell’esclusione sociale e per l’orientamento
della politica sociale in funzione delle nuove tendenze. È da notare che per ciascun obiettivo
viene fornita una descrizione delle iniziative previste nei prossimi due anni per migliorare le
politiche connesse all’integrazione sociale.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
L’aspetto più innovativo del PAN integrazione è la mobilitazione delle parti interessate come
descritto nell’obiettivo 4. Anche se, rispetto agli altri obiettivi, il Piano continua la descrizione
delle iniziative previste per i prossimi due anni, si tratta in generale di miglioramenti delle misure
esistenti. La mobilitazione di tutte le parti interessate nel settore dell’integrazione sociale può
essere considerata come un metodo di sensibilizzazione a questi problemi specifici e come un
modo per incoraggiare l’evoluzione dei sistemi per consentire l’attuazione di un approccio
maggiormente integrato.
105
2.3.
Approccio coordinato e integrato
L’amministrazione decentrata della Spagna comporta che la maggior parte degli elementi
descritti nel Piano rientrano nell’ambito di competenza delle comunità autonome. Il "Ministerio
de Presidencia" è responsabile del coordinamento, dell’elaborazione, del controllo e della
valutazione de Piano. In questo contesto, sarebbe opportuno valutare a livello regionale il grado
di coordinamento e d’integrazione delle varie misure. D’altro canto, la maggior parte degli
organismi pubblici spagnoli nel settore degli affari sociali sono fortemente strutturati intorno a
gruppi destinatari, e ciò significa che un approccio olistico dell’integrazione sociale sarà possibile
solo se saranno rafforzati il coordinamento e la cooperazione. Le azioni descritte nel quadro
dell’obiettivo 4 dimostrano che sono stati compiuti notevoli sforzi per risolvere questo problema.
2.4.
Compatibilità dell’approccio strategico in rapporto con il Piano d’azione nazionale
occupazione
I due PAN sono strettamente collegati per quanto riguarda le misure relative all’occupazione, in
particolare per le misure dell’obiettivo 1, concepite da un lato per garantire le indennità ai
disoccupati e, d’altro lato, per promuovere l’integrazione sul mercato del lavoro grazie alla
formazione professionale. Questo Piano precisa l’importo dei fondi attribuiti al PAN occupazione
e destinati alle persone più vulnerabili.
3.
PRINCIPALI MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI COMUNI
3.1.1.
Agevolare la partecipazione al mercato del lavoro
L’accento principale è posto sui programmi di inserimento che associano l’occupazione e la
formazione ad aiuti finanziari all’occupazione. Questo obiettivo si rivolge al gruppo di
disoccupati di lunga durata. Il reddito attivo d’inserimento coinvolge al tempo stesso il servizio
pubblico per l’occupazione e i servizi sociali. Viene concepito per garantire un reddito minimo e
per aiutare i beneficiari a integrarsi nel mercato del lavoro. Dal momento che tale misura è gestita
dall’amministrazione centrale, sarebbe interessante valutare le sue sinergie con i programmi
analoghi d’integrazione gestiti a livello regionale.
3.1.2.
Facilitare l’accesso alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi per tutti
L’accesso a un livello minimo di risorse è considerato come priorità e riassorbe il 65% delle
spese previste per questo obiettivo e il 32% dell’insieme del PAN. I principali beneficiari sono le
persone pensionate o i disabili. Le altre priorità di questo obiettivo sono le misure a favore
dell’istruzione, destinate in particolare alle persone che non hanno acquisito un livello minimo
d’istruzione (12% di questo obiettivo). Anche le misure collegate alla sanità rappresentano il
12%; esse pongono l’accento sui servizi integrati che raggruppano i servizi sociali e sanitari, le
amministrazioni regionali e locali gestiscono a loro volta i problemi delle cure in caso di malattia
cronica e il Piano nazionale di lotta contro la tossicodipendenza. Infine, il 10% va ai servizi
sociali e agli alloggi.
106
3.2.
Prevenire i rischi di emarginazione
Uno dei fili conduttori di questo obiettivo riguarda l’attuazione dei piani di integrazione a livello
regionale. Attualmente, solo 8 comunità autonome hanno presentato un piano, ma alla fine del
2003 tutte le comunità autonome e tutte le maggiori municipalità avranno un proprio piano. Il
PAN integrazione non prevede alcun impegno finanziario per questi piani ma questo è solo un
punto di partenza. Altro filo conduttore di questo obiettivo: la "solidarietà familiare". Queste
misure si rivolgono principalmente alle persone dipendenti e ai servizi di custodia dei figli e
beneficiano di un reale sostegno finanziario.
Per quanto riguarda l’accesso alle nuove tecnologie, il Piano riconosce il ruolo delle nuove
tecnologie nel sostegno alle ONG e definisce un certo numero di iniziative destinate a fornire a
queste organizzazioni attrezzature TIC e a stimolare le reti multimediali. Rileviamo inoltre
l’intenzione di promuovere le nuove tecnologie per sviluppare il telelavoro nei gruppi che
presentano difficoltà sociali. È tuttavia opportuno precisare che 9,8 milioni di persone avrebbero
difficoltà ad accedere alle nuove tecnologie, e ciò significa che tale questione va al di là del
settore specifico dell’esclusione sociale.
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
Le priorità sono presentate per gruppi destinatari. Nella prima fascia di priorità si trovano i
"lavoratori immigranti" e le "famiglie con figli" che rappresentano circa il 45% delle spese
previste a titolo dell’obiettivo 3. Le "persone anziane" e le "persone disabili" rappresentano il
40%, mentre le "donne" e i "giovani" rappresentano il 10%. Solo una piccola parte (meno
dell’1%) è stata destinata ai senzatetto. La maggior parte delle misure o piani specifici descritti
possono contribuire a lottare contro l’emarginazione e sono destinati a gruppi specifici.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
L’aspetto più significativo del PAN integrazione risiede nell’enorme impegno delle autorità e dei
partner spagnoli che si sono sforzati di raccogliere le informazioni necessarie all’elaborazione di
questo Piano, e ciò ha consentito di ottenere un’analisi completa del problema dell’integrazione
in Spagna. Il controllo del PAN integrazione richiederà uno sforzo significativo al fine di creare
ulteriori forme istituzionali di adozione e di decisione, tra cui nuovi fori di discussioni. Per
quanto riguarda l’integrazione sociale, la cooperazione tra l’amministrazione centrale e le regioni
sarà analoga a quella già istituita nella politica dell’occupazione. Le parti sociali e le ONG hanno
anche l’intenzione di istituzionalizzare i loro modi di intervento nel dibattito sull’integrazione
sociale. Tuttavia, sarebbe stato opportuno disporre di informazioni sul modo in cui le
amministrazioni pubbliche delle comunità autonome mobilitano le parti interessate a loro livello,
poiché l’integrazione sociale rientra prevalentemente nell’ambito di competenza regionale. In
questo senso, il Piano della Navarra contro l’emarginazione (1998-2005) indica come questa
comunità autonoma può mobilitare i partner regionale per identificare le sfide e definire le misure
d’intervento.
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
Il PAN integrazione si propone di integrare gli aspetti relativi alla parità dei sessi nei quattro
obiettivi. Tuttavia, i problemi in materia sono principalmente affrontati dal punto di vista della
107
vulnerabilità femminile, come testimonia il quarto Piano spagnolo per l’uguaglianza tra gli
uomini e le donne che si situa nel contesto dell’obiettivo 3. Un nuovo piano nazionale contro la
violenza domestica è presentato a titolo dello stesso obiettivo: esso prevede un aiuto alle vittime
ma anche misure nei confronti degli autori delle violenze e una formazione destinata al personale
incaricato dell’applicazione delle leggi. Negli obiettivi 1 e 2, la questione dell’uguaglianza dei
sessi è a volte evocata nell’ambito della lotta contro l’analfabetismo o quando alcune misure
hanno una incidenza specifica sulla vita familiare, come il servizio di custodia dei bambini o le
cure sanitarie che possono agevolare l’inserimento delle donne sul mercato del lavoro.
Come parte del ministero del Lavoro, l’istituto per le questioni femminili ha partecipato nel
processo di elaborazione del PAN integrazione, ma non vi sono chiare indicazioni sul seguito
dato e sulla valutazione del PAN integrazione dal punto di vista dell’uguaglianza tra i sessi.
5.
IL RUOLO DELL’FSE NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE SOCIALE
L’attuale Quadro comunitario di sostegno dell’obiettivo 1 e dell’obiettivo 3 (2000-2006) sostiene
l’integrazione sociale principalmente attraverso l’asse prioritario "integrazione nel lavoro delle
persone con particolari difficoltà". Sia l’FSE che gli stanziamenti nazionali rappresentano per
l’intero periodo circa € 980 milioni. Le comunità autonome e le ONG sono i maggiori promotori
delle misure relative all’integrazione sociale. Anche l’iniziativa EQUAL contribuisce
all’integrazione sociale, in particolare attraverso le priorità collegate all’inserimento nel mercato
del lavoro e all’uguaglianza tra i sessi.
108
FRANCIA
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali: In questi ultimi anni la Francia ha registrato una notevole crescita
dell’economia e ha visto una riduzione del tasso di disoccupazione e del numero di persone in situazione
di povertà e di emarginazione. Il paese deve ancora confrontarsi con una disoccupazione elevata che
colpisce le categorie sociali e i territori in modo fortemente inegualitario. Con un tasso di povertà relativa
del 17% nel 1997, la Francia si situa leggermente al di sopra della media dell’Unione europea. La povertà
e l’emarginazione sono principalmente collegate alla mancanza di lavoro, ma colpiscono anche persone
che svolgono attività lavorative. I principali gruppi vulnerabili alla povertà e all’emarginazione sono: i
bambini di età inferiore a 15 anni che vivono in una famiglia povera, i disoccupati di lunga durata, i
giovani poco qualificati, le famiglie monoparentali, le famiglie numerose, le popolazioni dei quartieri
degradati e i richiedenti asilo.
Approccio strategico: Il PAN integrazione prolunga e completa una strategia di lotta contro
l’emarginazione avviata a partire del 1998 che dovrà tradursi in un programma finanziario
particolareggiato. Il PAN integrazione mette in opera una doppia strategia, definita a medio termine, che
valorizza fortemente una politica di accesso all’occupazione, basandosi sul PAN occupazione, e organizza
una mobilitazione delle varie parti interessate, pubbliche e private, per favorire l’accesso ai diritti delle
persone più in difficoltà. Tale mobilitazione delle parti interessate richiede un coordinamento rafforzato
tra i servizi amministrativi e lo stretto coinvolgimento di tutte le parti in gioco, in particolare le collettività
territoriali. La strategia prescelta si basa sulla constatazione del carattere pluridimensionale
dell’emarginazione e pone l’accento su un approccio integrato. Il PAN integrazione sottolinea inoltre
l’importanza di un’azione più determinata nei territori in cui la povertà e l’emarginazione sono più
evidenti. Infine, se è vero che è stato compiuto un notevole sforzo in termini di definizioni degli indicatori,
è da lamentare la mancanza di obiettivi o di sotto-obiettivi quantificati.
Misure politiche: Le misure si suddividono in quattro principali categorie, corrispondenti ai quattro
obiettivi adottati a Nizza. L’accesso all’occupazione raggruppa una gran parte delle misure, ma il PAN
integrazione 2001 propone numerose misure a carattere sociale e culturale. Tali misure riguardano gruppi
ben definiti ma anche territori. L’intensità delle politiche proposte non potrà essere apprezzata se non
tenendo conto degli elementi finanziari del “programma nazionale di prevenzione e di lotta contro la
povertà e l’esclusione sociale” del luglio 2001. L’approccio trasversale di accesso ai diritti contribuisce a
promuovere l’uguaglianza delle opportunità tra gli uomini e le donne nei dispositivi e nelle misure del
Piano, e ciò dovrebbe essere rafforzato attraverso lo sviluppo in corso di indicatori ripartiti per sesso.
Sfide future: La lotta contro i fattori di precarietà in materia di reddito professionale, di alloggio, di
salute, o di conoscenze e l’accesso effettivo ai diritti sono le maggiori sfide con le quali devono
confrontarsi le autorità francesi. Sarà inoltre necessario dedicare una particolare attenzione ai problemi
che si pongono nei quartieri sensibili di habitat sociale o in alcune zone geografiche. D’altro canto, alla
luce della presentazione nel luglio 2001 del “programma nazionale di prevenzione e di lotta contro la
povertà e l’esclusione sociale” e al fine di rafforzare il carattere integrato del PAN integrazione, risulta
indispensabile garantire un controllo continuo attraverso indicatori adeguati e una attuazione congiunta del
PAN integrazione e dell’insieme dei vari programmi ed iniziative che le autorità francesi adotteranno in
materia di integrazione sociale.
109
1.
PRINCIPALI SFIDE E TENDENZE
A partire dalla metà del 1997, l’economia francese ha conosciuto, malgrado una recente
flessione, un sostenuto tasso di crescita (+3.2% di crescita del PIL nel 2000) e una forte creazione
di posti di lavoro (515 000 nel 1999, 580 000 nel 2000). Il tasso di disoccupazione è in continua
diminuzione dal 1997 (8,7% alla fine del marzo 2001). Questa diminuzione è andata
prevalentemente a vantaggio dei disoccupati di lunga durata, delle persone di età superiore ai 50
anni ma anche dei giovani. Malgrado questa evoluzione, il livello di disoccupazione rimane
ancora alto e, soprattutto, permangono importanti disuguaglianze. Il tasso di disoccupazione è
del 7,7% per gli uomini mentre ha raggiunto il 10.9% per le donne. Le regioni sono colpite in
modo ineguale: il nord e il sud della Francia subiscono tassi di disoccupazione maggiori
dell’ovest e del centro.
Misurata attraverso il tasso di povertà relativa, definito come la percentuale della popolazione che
vive con un reddito inferiore al 60% della mediana nazionale, la povertà colpiva il 17% della
popolazione nel 1997, il che poneva alla Francia leggermente al di sotto della media dell’Unione
europea (secondo i dati del Panel europeo delle famiglie). Secondo le statistiche nazionali, circa 5
milioni di persone vivevano nel 2000 al di sotto della soglia di povertà (soglia considerata
equivalente al 50% del salario mediano).
Tuttavia, il reddito monetario è solo una delle dimensioni della povertà. Per farsi un’idea precisa
delle dimensioni del fenomeno, occorrerebbe prendere in considerazione altri aspetti egualmente
pertinenti come l’accesso all’occupazione, all’alloggio, alle cure sanitarie e il grado di
soddisfazione dei bisogni essenziali.
La povertà e l’emarginazione sono principalmente collegate alla mancanza di posti di lavoro ma
colpiscono anche persone che svolgono attività lavorative. Questi “lavoratori poveri” formano
uno dei gruppi più vulnerabili alla povertà e all’emarginazione (1,3 milioni di persone). Gli altri
gruppi sono: i bambini di età inferiore a 15 anni che vivono in una famiglia povera (950 000 nel
2000), i disoccupati di lunga durata, i giovani poco qualificati, le famiglie monoparentali, le
famiglie numerose, i richiedenti asilo, le popolazioni dei quartieri degradati o dei dipartimenti
d’oltremare.
Il ritorno al lavoro di una parte della popolazione povera o la sua uscita da condizioni di vita
precarie sono fatti recenti che derivano dal miglioramento economico. La lotta contro i fattori
di precarietà in materia di occupazione, di alloggio, di salute o di conoscenze, costituisce la
sfida principale che devono affrontare le autorità francesi. Una seconda sfida è quella
dell'accesso ai loro diritti di persone in situazione di esclusione. La complessità dei passi
amministrativi da compiere, dei moduli da riempire e dei fascicoli da costituire, l’accavallamento
delle regole di gestione rendono spesso delicato tale accesso ai diritti. Dovrà essere inoltre
dedicata attenzione alla situazione dei quartieri di habitat sociale degradati o sensibili, nonché
alle zone geografiche che subiscono in particolare l’esclusione sociale.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Il PAN integrazione attua una doppia strategia, definita di medio termine, che valorizza
fortemente una politica d’accesso all’occupazione, basandosi sul PAN occupazione, e organizza
110
una mobilitazione dei vari protagonisti, pubblici e privati, per favorire un accesso ai diritti delle
persone più in difficoltà. Tale mobilitazione degli attori richiede un coordinamento rafforzato tra
i servizi amministrativi interessati e il coinvolgimento di tutte le parti in gioco, in particolare le
collettività territoriali. La strategia prescelta si basa sulla constatazione del carattere
pluridimensionale dell’emarginazione e pone l’accento su un approccio integrato delle azioni a
favore dell’occupazione, della formazione, dell’alloggio e della salute.
Il Piano non fissa obiettivi (o sotto-obiettivi) quantificati. Orbene, la mancanza di obiettivi
quantificati può pregiudicare la corretta comprensione delle situazioni di povertà e l’esclusione
sociale, in particolare al momento delle valutazioni. La strategia sembra optare per una
presentazione di "tendenze". A questo titolo, viene proposto un grande elenco di indicatori con
particolare attenzione dedicata alla ventilazione degli indicatori per sesso e secondo le variabili
delle varie fasce di età, dei gruppi di categoria socioprofessionale, del reddito, della situazione sul
mercato del lavoro e della configurazione familiare. D’altro canto, il programma nazionale del
luglio 2001 fissa, nella maggior parte dei casi, misure e obiettivi quantificati da raggiungere entro
il 2003. Da questo punto di vista, è opportuno sottolineare l’importanza che riveste
l’adozione di una strategia integrata per l’attuazione di una parte del PAN integrazione e
dall’altra del programma del luglio 2001.
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
La strategia proposta nel PAN integrazione si iscrive nel prolungamento delle politiche
adottate nel 1998 e si integra in una prospettiva di medio termine definita sino al 2003. Il PAN
integrazione trova la sua introduzione finanziaria nel programma nazionale del luglio 2001. I
primi bilanci della legge del 1998 hanno dimostrato un impatto reale delle misure relative
all’accesso all’occupazione e un effetto minore di quelle relative all’accesso ai diritti, ad
eccezione della sanità, con l’instaurazione di una copertura malattia universale (CMU).
Il PAN integrazione si propone in primo luogo di reinserire nel mercato del lavoro coloro che
sono in cerca di occupazione ponendo un accento più netto sui gruppi più lontani dal mercato del
lavoro. Esso comprende cinque obiettivi principali che approfondiscono il programma del 1998 e
che corrispondono agli auspici del vertice di Nizza.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Nella politica francese di lotta contro la povertà e l’emarginazione, la vera rottura è costituita
dalla legge del 29 luglio 1998 di cui il PAN integrazione non fa che riprendere le principali linee
direttrici. Tuttavia, il PAN integrazione accentua gli sforzi diretti alle popolazioni più lontane
dal mercato del lavoro, e amplia la mobilitazione dei vari organismi dello Stato (giustizia,
cultura, istruzione nazionale) nonché delle imprese (lo sviluppo della responsabilità sociale e il
dialogo sociale nell’ambito delle imprese al fine di prevenire e di evitare le rotture professionali
che portano all’esclusione costituisce uno degli obiettivi del progetto di legge sulla
"modernizzazione sociale"). Il Piano 2001 sottolinea inoltre l’importanza di una azione più
determinata sui territori nei quali la povertà e l’emarginazione sono più evidenti.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
L’approccio strategico è chiaro e corrisponde alle sfide identificate. Esso si basa sulla
constatazione del carattere pluridimensionale dell’emarginazione e sulla necessità di proporre
111
risposte diversificate. Il PAN integrazione identifica chiaramente le conseguenze
dell’emarginazione, riconosce la necessità di prevenirla, distingue i gruppi e le zone più
vulnerabili. Per raccogliere le sfide, il PAN integrazione prosegue al tempo stesso una strategia
basata sulla sinergia tra le differenti politiche (occupazione, alloggio, salute, ecc.) e sulla
mobilitazione per le parti interessate.
In materia di cooperazione e di coordinamento di tutte le parti in gioco, occorre rilevare che
l’elaborazione di questa strategia era stata oggetto di un importante dibattito nella società
francese negli anni 1995-1998. Le reti associative, gli attori sociali erano stati fortemente
mobilitati insieme ai servizi amministrativi competenti dello Stato. Prolungando e approfondendo
tali linee d’azione, il PAN integrazione non ha probabilmente suscitato una mobilitazione
altrettanto forte al di fuori delle reti associative direttamente interessate e dei servizi dello Stato.
Sembra pertanto necessario stabilire meccanismi rafforzati di coordinamento tra i servizi
amministrativi interessati e vigilare affinché vi sia un diretto coinvolgimento delle varie
parti al momento dell’attuazione dei dispositivi. A questo titolo, sarà opportuno garantire il
forte coinvolgimento delle collettività territoriali (in particolare i consigli comunali e i comuni).
2.4.
Compatibilità degli approcci strategici in rapporto con il Piano d’azione nazionale
occupazione
Il PAN integrazione comporta precisi vincoli con la strategia proposta nel Piano d’azione
nazionale per l’occupazione del 2001. Il Piano d’azione prende necessariamente in
considerazione la strategia francese per l’occupazione formalizzata nel PAN occupazione che
esso rafforza e arricchisce. In effetti, la Francia considera particolarmente importanti le misure
preventive e/o attive a favore delle persone minacciate di emarginazione, come testimoniano in
particolare l’introduzione del nuovo dispositivo "progetto d’azione personalizzato", la creazione
del “premio per l’occupazione” o ancora il rafforzamento del programma "Tragitti di accesso
all’occupazione" (TRACE), che si rivolge ai giovani in grandi difficoltà. Altre misure prevedono
aiuti direttamente collegati all’occupazione (settori commerciali e non commerciali).
3.
PRINCIPALI MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI COMUNI
3.1.
Agevolare la partecipazione al mercato del lavoro e l’accesso alle risorse, ai diritti,
ai beni e ai servizi per tutti
L’approccio prescelto non consiste nel creare diritti specifici, riservati ai meno favoriti, ma
propone di adeguare tutti i dispositivi di diritto comune e di sviluppare azioni di controllo che
consentano la loro effettiva mobilitazione. Le misure riguardano in particolare
l’accompagnamento verso l’occupazione dei disoccupati e dei gruppi più lontani dal mercato del
lavoro, la valutazione delle qualifiche professionali, la messa a punto di tarifazioni sociali sulla
base del reddito reale delle persone. L’accesso all’alloggio, il miglioramento del dispositivo
d’accesso alle cure e soprattutto un importante sforzo a favore della presa a carico delle malattie
mentali figurano tra nuove misure. Il PAN integrazione propone inoltre, anche se non con
l’ampiezza delle misure precedentemente indicate, programmi di accesso all’istruzione, alla
giustizia e alla cultura.
112
3.2.
Prevenire i rischi di emarginazione
La strategia proposta è coerente con i principi di prevenzione adottato dal vertice di Nizza. È
prevista tutta una serie di misure concrete al fine di agire a monte attraverso interventi mirati nel
momento in cui rischia di prodursi una rottura nelle condizioni di vita. La proposta di un
accompagnamento sociale delle famiglie in situazioni di indebitamento eccessivo, la prevenzione
dell’espulsione dagli alloggi, la creazione di cellule di sorveglianza educativa volte ad evitare il
processo di descolarizzazione, nonché la prevenzione delle rotture familiari attraverso una
accresciuta assistenza ai genitori costituiscono le principali misure previste, insieme
all’estensione dei luoghi di accesso alle nuove tecnologie per i giovani e le persone in cerca di
occupazione.
Anche se il Piano non menziona tra le grandi sfide l’integrazione elettronica, contiene tuttavia
una serie di iniziative riguardanti le tecnologie dell’informazione e della comunicazione
(TIC) nel settore dell’istruzione (tutte le scuole saranno collegate a Internet entro la fine
dell’anno scolastico 2001–2002, brevetto informatico e Internet) della formazione (modulo
d'iniziazione a Internet e "certificato di navigazione Internet" proposte alle persone in cerca di
occupazione che seguono corsi di formazione e ai giovani che lo richiedano all’interno delle
missioni locali) e creazione di punti d’accesso pubblico a Internet (entro il 2003, saranno aperti
più di 7000 luoghi pubblici con accesso a Internet. 2500 di questi luoghi che firmeranno una
"carta degli spazi pubblici digitali", consentiranno a tutti di acquisire una formazione generale
sotto forma di un "passaporto per Internet e il multimediale"). Sarà proseguito e rafforzato il
programma "Points Cyb".
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
L’approccio prescelto è orientato verso le persone e verso i territori. L’identificazione dei
gruppi vulnerabili è estremamente chiara e le azioni proposte sono destinate alle persone e alle
zone più esposte ai problemi di emarginazione. Le misure prevedono in particolare
l’ampliamento del programma TRACE per i giovani in inserimento professionale o lo sviluppo
delle attività di utilità sociale nei quartieri con habitat degradato. Un’attenzione particolare viene
dedicata ai territori e ai dipartimenti d’oltremare che devono affrontare problemi di
emarginazione. Dall’inizio degli anni 80, la Francia ha iniziato, sotto la denominazione di
"politica della città" un importante sforzo in direzione dei quartieri degradati; il Piano 2001
accentua un approccio maggiormente territorializzato dell’intervento dello Stato, in particolare
nel settore dell’accesso all’occupazione delle popolazioni in condizioni di maggiore difficoltà.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Il PAN integrazione riconosce e sottolinea che un’azione efficace in materia di lotta contro
l’emarginazione non può essere effettuata senza garantire un efficace coordinamento tra tutte
le parti interessate. Tale sforzo passa attraverso il rafforzamento delle strutture locali di
osservazione sociale e lo sviluppo di luoghi di accoglienza locale che riuniscano i vari servizi
pubblici e sociali. Una maggiore mobilitazione e un migliore coordinamento dei servizi decentrati
dello Stato si accompagneranno di un rafforzamento delle partnership con le associazioni. La
partnership costituisce una parte essenziale del Piano, sia nel suo contenuto che nelle modalità di
attuazione.
113
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
L’approccio trasversale adottato “volto a garantire a ciascuno un accesso effettivo agli stessi
diritti” dovrebbe contribuire alla promozione dell’uguaglianza delle opportunità tra gli uomini e
le donne nelle misure e nelle strutture presentate. Tuttavia, questo approccio appare più modesto
nella protezione sociale, nell’ambito della quale emergono in particolare differenze nelle
situazioni di rotture familiari, nonché nei settori che richiedono uno sviluppo di statistiche
ripartite per sesso alle quali il Piano intende progressivamente procedere.
L’identificazione delle principali sfide dimostra squilibri tra uomini e donne in materia di
occupazione e di situazione familiare (l’85% dei genitori soli sono donne). Di conseguenza le
iniziative adottate riguardano soprattutto l’accesso all’occupazione (obiettivi quantificati di
partecipazione delle donne scarsamente qualificate al programma TRACE), e il miglioramento
dell’autonomia economica dei beneficiari di prestazioni per genitori soli. Gli uomini
particolarmente emarginati – ex detenuti, senzatetto, uomini che hanno commesso reati,
lavoratori immigranti in centri di assistenza – beneficiano, nell’ambito di numerosi obiettivi quali
quelli relativi all’occupazione, all’alloggio, alla salute e all’accesso a Internet, di particolare
attenzione o di misure specifiche. Anche lo sviluppo dell’accompagnamento sociale
personalizzato dovrebbe concorrere ad una migliore presa in considerazione dei bisogni specifici
degli uomini e delle donne.
Resta da risolvere la questioni degli strumenti di pilotaggio delle misure. Il Piano s’impegna a
“concedere particolare attenzione alla ventilazione degli indicatori in base al sesso al fine di
rafforzare la concentrazione delle misure sulle donne, spesso principali vittime delle situazioni di
emarginazione”. Ciò è tanto più importante per il fatto che il programma del luglio 2001,
contrariamente al PAN integrazione, dà poca visibilità alla dimensione dell’eguaglianza tra i
sessi.
5.
IL RUOLO DELL’FSE
Il PAN integrazione non menziona esplicitamente gli interventi cofinanziati dall’FSE. Tuttavia, i
punti di collegamento sono percettibili per quanto riguarda la politica preventiva perseguita. A
questo titolo, nel quadro del programma obiettivo 3 per il periodo 2000-2006, l’FSE apporta un
particolare sostegno in materia di rafforzamento dell’approccio preventivo. Le misure
rappresentano infatti il 65,5% dello stanziamento nazionale totale (vale a dire circa € 3 miliardi di
contributo FSE).
Il sostegno dell’FSE riguarda in particolare le azioni a beneficio dei gruppi del "Programma
d’azione personalizzato per un nuovo punto di partenza", nonché il sostegno dello sviluppo dei
“Piani locali per l’inserimento e l’occupazione” (PLIO) e "Piani dipartimentali d’inserimento"
(PID). L’intervento dell’FSE è inoltre orientato verso azioni di lotta contro l’emarginazione,
appoggiando una logica di prevenzione e d’inserimento sociale e cercando di coniugare gli
approcci preventivi contro la disoccupazione di lunga durata e le azioni di lotta contro le
situazioni di emarginazione. L’FSE interviene inoltre in modo preventivo per dare una nuova
opportunità ai giovani che abbandonano il sistema scolastico. Inoltre, l’appoggio dell’FSE è
mobilitato a favore dei lavoratori in attività. Infine, l’intervento dell’FSE va a sostegno delle
azioni realizzate per eliminare gli ostacoli all’accesso al lavoro e alla formazione delle donne e
inoltre per aiutare a diversificare le loro scelte professionali.
114
IRLANDA
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali L’anno 2000 è stato il settimo anno consecutivo di straordinaria
crescita economica in Irlanda. Il PIL ha avuto una crescita del 10,7%, risultato superiore a quello degli
anni precedenti e uguale a tre volte la media dell’Unione europea. Questa crescita ha avuto un impatto
enorme: la disoccupazione è caduta al 4,2% e la disoccupazione di lunga durata all’1%. La crescita
dell’occupazione è stata accompagnata da crescenti carenze di forza lavoro e di qualifiche. In termini di
povertà, la situazione rimane complessa. Se si utilizza la definizione basata sul concetto di 'povertà
persistente', il livello di povertà degli adulti è passato dal 15% nel 1994 all’8% nel 1998 e, nello stesso
periodo, il livello di povertà infantile è caduto al 12%. Tuttavia, si nota una disparità dei redditi sempre
maggiore; nel 1997 il 20% della popolazione viveva in situazione di povertà relativa (con redditi inferiori
al 60% del reddito mediano). Il PAN contiene scarse informazioni sulle tendenze o informazioni
particolareggiate sulla povertà, come il rischio di povertà in funzione delle zone geografiche o di gruppi
specifici. Mancano inoltre analisi del problema e un’identificazione sistematica dei gruppi vulnerabili. I
temi della salute, della povertà rurale, dei trasporti e degli alloggi dovrebbero essere ulteriormente
sviluppati, anche se esistono obiettivi generali per taluni aspetti.
Approccio strategico Il bisogno di lottare contro la povertà viene ampiamente riconosciuto: gli
stanziamenti destinati alle politiche d’integrazione sociale ammontano a 10 miliardi di euro e la NAPS
(National Anti-Poverty Strategy – Strategia nazionale di lotta contro la povertà), che sottende il PAN
integrazione, è stata creata nel 1997. La NAPS (e l’intero approccio strategico contro la povertà in Irlanda)
è stabilita in base a calendario di lungo periodo (10 anni) ed è costituita da obiettivi specifici comprendenti
settori e gruppi particolari. L’accesso a l’occupazione per tutti viene considerato come un punto chiave per
uscire dall’esclusione sociale. Per applicare questa strategia, è stata creata un’infrastruttura amministrativa
e procedure e meccanismi di controllo (nella maggior parte dei casi nuovi al momento della loro
attuazione). È particolarmente interessante sottolineare che gli obiettivi e i principi sono stati integrati nei
piani di sviluppo e nei piani finanziari nazionali. Il paese si sforza di rimodellare e di migliorare
incessantemente la NAPS ed è attualmente in corso un’ampia riforma. Né l’analisi che è alla base della
NAPS né alcuna delle recenti valutazioni di questa strategia sono aseguatamente riflesse nel PAN
integrazione. L’uguaglianza dei sessi in quanto tale non è posta in evidenza.
Una volta conclusa, la revisione della NAPS dovrebbe comprendere un’analisi e una risposta politica e
strategica al problema dell’esclusione sociale. Ciò non è presente nel PAN integrazione che non
comprende la dimensione strategica e non contiene obiettivi né valutazioni della strategia in corso.
Misure politiche L’Irlanda è attiva nei quattro obiettivi e particolarmente nel suo sforzo per agevolare
l’accesso per tutti al mercato del lavoro e per migliorare la qualità dell’istruzione. Viene dedicata
particolare attenzione alle difficoltà dei disabili e dei disoccupati e si insiste sull’importanza
dell’apprendimento permanente. Si sottolinea il ruolo chiave della famiglia e viene sollevato il problema
dei senzatetto. Si riconosce il bisogno di infrastrutture efficaci di assistenza e di servizi sociali per i
bambini e per gli anziani. La povertà infantile costituisce una delle principali preoccupazioni del PAN
integrazione. L’integrazione delle parti interessate viene ritenuta importante e sono in corso lavori per
coinvolgere ulteriormente nella NAPS. Tuttavia, il loro impegno nell’attuale PAN integrazione era
limitato ma sarà accresciuto in futuro.
Sfide future Il PAN integrazione fornisce un’immagine generale delle sfide future ma definisce obiettivi
specifici. Esso consente tuttavia di dedurre i problemi che dovrà affrontare la futura strategia modificata
della NAPS. Le priorità saranno le seguenti: sviluppare l'investimento nella fornitura di servizi (in materia
di sanità, di alloggio e di trasporti) per le persone a basso reddito, per lottare contro la povertà rurale e
115
urbana e creare un’infrastruttura di presa a carico sociale (in particolare per i bambini e gli anziani). Dovrà
inoltre vertere sulla riduzione della crescita delle ineguaglianze di reddito, l’integrazione dei rifugiati e dei
lavoratori immigranti, l’indipendenza e il benessere delle donne, la concentrazione sulle opportunità di
lavoro, il miglioramento del livello d’istruzione e l’abbassamento del tasso di analfabetismo .
1.
PRINCIPALI SFIDE E TENDENZE
L’anno 2000 è stato il settimo anno consecutivo di straordinaria crescita economica in Irlanda. Il
PIL ha avuto una crescita del 10,7%, risultato superiore a quello degli anni precedenti e uguale a
tre volte la media dell’Unione europea. Tale evoluzione è stata accompagnata da crescenti
carenze di forza lavoro e di qualifiche. La crescita ha avuto un impatto significativo, in
particolare sulla disoccupazione che è caduta al 4,2%, sulla disoccupazione di lunga durata
(passata all’1,7%) e sulla crescita dell’occupazione. La tendenza è a un proseguimento della
crescita ma a un ritmo inferiore (le previsioni sono del 6,7% del PIL nel 2001). In termini di
povertà, la situazione rimane complessa. Se si utilizza la definizione basata sul concetto di
'povertà persistente', il livello di povertà degli adulti è passato del 15% nel 1994 all’8% nel 1998
e, nello stesso periodo, il livello di povertà infantile è caduto al 12%. Si nota tuttavia una
disparità di redditi sempre maggiore (il PAN non esamina le cause di questo fenomeno). Secondo
i dati del Panel europeo delle famiglie, nel 1997 20% della popolazione aveva redditi inferiori al
60% del reddito mediano. L'Irlanda ha speso nel 1998 solo il 16% del PIL nella protezione
sociale (la percentuale più bassa dell'Unione) e ciò è dovuto in parte alla relativamente bassa
quota di anziani. Tuttavia, questo livello di spesa sociale rappresenta pur sempre una sfida
particolare per l'Irlanda.
Tuttavia, il basso reddito è solo una delle dimensioni della povertà; al fine di misurare e
analizzare tale fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in considerazione altri
aspetti ugualmente rilevanti come l’accesso all’occupazione, all’alloggio, all’assistenza sanitaria
e il grado di soddisfazione dei bisogni fondamentali. Il PAN integrazione fornisce scarse analisi
di tendenza sulla povertà e i pochi dati disponibili non sono differenziati (ad esempio, il rischio di
povertà per zona geografica o i rischi di povertà associati ai gruppi più vulnerabili). Il Piano
consente di dedurre alcuni problemi principali, come la povertà rurale che sembra endemica.
L’accesso alle cure mediche viene riconosciuto come ineguale ma non vengono forniti dati in
materia. I diritti dell’uomo sono garantiti sostanzialmente attraverso la legge sull’eguaglianza, ma
non viene fatto alcun riferimento ai diritti sociali e scarsi accenni alla cittadinanza. In questa fase
di revisione della NAPS, il PAN integrazione identifica le sfide future in termini generali e non in
termini di obiettivi specifici. Il principale obiettivo del Governo è di mantenere una crescita
durevole dell’economia e dell’occupazione lottando al tempo stesso contro l’esclusione sociale,
la povertà e l’ineguaglianza. Si può tuttavia dedurre dal PAN integrazione che per lottare
efficacemente contro l’emarginazione sociale le politiche dovranno dedicarsi a migliorare
l’offerta di servizi (in materia di salute, di alloggio e di trasporti) presso le persone a basso
reddito, a lottare contro la povertà rurale e urbana e a creare una infrastruttura di presa a carico
sociale (in particolare per i bambini e gli anziani). Dovranno inoltre concentrarsi sulla crescita
delle disuguaglianze di reddito, sull’integrazione dei rifugiati e dei lavoratori migranti,
sull’indipendenza e sul benessere delle donne, sulle opportunità di occupazione per gli esclusi,
sul miglioramento del livello d’istruzione e sull’abbassamento del tasso di analfabetismo. Ciò
richiederà una buona coordinazione locale e la raccolta d’informazioni più precise, in particolare
sui gruppi marginali.
116
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Già da molto tempo l’Irlanda lotta contro la povertà attraverso la NAPS ( National Anti-Poverty
Strategy – Strategia nazionale di lotta contro la povertà) che raggruppa politiche cui è dedicato un
bilancio totale di 10 miliardi di euro. Creata nel 1997, la NAPS parte del principio che
l’occupazione è la migliore soluzione per uscire dall’emarginazione. Tale politica è sostenuta
strutturalmente da una legislazione rafforzata (in particolare attraverso la legge sull’eguaglianza)
e della creazione di partnership, con in particolare il National Partnership Agreement (Accordo di
partnership nazionale). Questa strategia costituisce il nucleo centrale del PAN integrazione e del
suo approccio strategico: stabilita su un calendario di lungo periodo (10 anni), essa è costituita da
obiettivi specifici che comprendono particolari settori e rafforzano un approccio orientato verso i
gruppi destinatari. Per attuarla, è stata creata una infrastruttura amministrativa e procedure e
meccanismi di controllo (per la maggior parte nuovi al momento della loro attuazione). È
particolarmente interessante sottolineare che gli obiettivi e i principi sono stati integrati nei piani
di sviluppi e nei piani finanziari nazionali. Il paese si sforza di rimodellare e di migliorare
costantemente la NAPS ed è attualmente in corso una vasta riforma.
A causa dei rispettivi calendari della revisione della NAPS e della creazione del PAN
integrazione, questa ultimo non comprende un’analisi esplicita del problema dell’integrazione
sociale. I temi della sanità, della povertà rurale, dell’alloggio e dei trasporti non sono pienamente
sviluppati. La revisione della NAPS dovrebbe recare un miglioramento in questi settori.
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
La NAPS comprende un periodo di 10 anni. Questa prospettiva a lungo termine si accompagna
ad una volontà di revisione e di modifica quando ciò risulti necessario. Il fatto che la NAPS
consideri l’occupazione come la migliore soluzione per uscire dall’emarginazione (in particolare
per i disoccupati e i disabili)costituisce un elemento positivo considerando la situazione del
mercato del lavoro. Il contributo del Piano di sviluppo nazionale all’integrazione sociale è
coerente con questo approccio. A causa dei rispettivi calendari della revisione della NAPS e della
creazione del PAN integrazione, questo ultimo si accontenta speso di descrivere i vari
orientamenti delle misure politiche già in corso di attuazione. Esso non fornisce una critica
quantitativa o qualitativa, né dati di valutazione dei quattro primi anni della NAPS.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Il PAN integrazione non comprende quasi nulla di nuovo rispetto alla NAPS, anche se gli esempi
di buona prassi citati sono interessanti e utili. È stato raggiunto un accordo con le parti sociali
affinché la NAPS dia un nuovo slancio grazie all’esame di 6 temi: handicap educativo,
occupazione, povertà rurale, handicap urbano, alloggio e salute. Ciascun gruppo di lavoro
analizzerà i problemi incontrati dalle donne, dai bambini, dagli anziani e dalle minoranze etniche
(considerati come questioni orizzontali). Un gruppo distinto sull’individuazione dei punti di
riferimento e l’indicizzazione (BIG) esaminerà l’adeguatezza delle prestazioni sociali. Ciascun
gruppo dovrà inoltre elaborare obiettivi e indicatori. Questo esame sarà oggetto di una relazione a
novembre 2001. è stato preso l’impegno di rivedere la Strategia nazionale di lotta contro la
povertà utilizzando il quadro di riferimento fornito dal PAN integrazione.
117
2.3.
Approccio coordinato e integrato
La NAPS è costruita in base a un approccio interministeriale e una collaborazione tra le varie
amministrazioni. Per rafforzare tale coesione, le parti sociali, le ONG, i gruppi di volontari e le
associazioni locali sono coinvolte nella strategia e nello sviluppo politico. Tutte le parti
interessate s’impegnano in modo significativo e costruttivo nella valutazione della NAPS. Il loro
coinvolgimento e il loro impegno nel processo del PAN integrazione sono meno chiaramente
definiti. Sono state organizzate alcune conferenze per consentire ai gruppi di recare il loro
contributo ma, secondo gli autori in questione, il PAN integrazione è stato meno partecipativo
rispetto ad altri processi strategici e i loro contributi sono stati ignorati. È stato preso un impegno
a favore di una partecipazione totale ai prossimi PAN integrazione. Si tenta oggi di lanciare un
approccio esaustivo grazie alla presa in considerazione sistematica della dimensione della povertà
(Poverty Proofing). Si tratta di un tentativo radicale volto a garantire che tutte le politiche dei
poteri pubblici tengano conto dell’impatto che esse avranno sugli individui in condizioni di
povertà. Essa mira a fornire ai decisori un metodo sistematico di valutazione dell’impatto delle
loro politiche sugli individui in situazioni di povertà, soprattutto al momento della concezione di
queste politiche. Attualmente, il concetto rimane valido ma deve essere ulteriormente messo in
pratica. Tale approccio dovrà essere rafforzato ed ampliato alle autorità locali, previa una
valutazione esterna dei suoi effetti.
2.4.
Compatibilità degli approcci strategici in rapporto con il Piano d’azione nazionale
occupazione:
Esiste un forte potenziale di compatibilità tra i due e il PAN Occupazione affronta problemi
connessi con l’integrazione sociale. Ma se è vero che il PAN integrazione fa spesso riferimento al
ruolo del PAN Occupazione, i collegamenti tra i due documenti sono deboli e potrebbero essere
migliorati.
3.
PRINCIPALI MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI COMUNI
3.1.1.
Agevolare la partecipazione al mercato del lavoro
Il reinserimento degli esclusi nel mercato del lavoro e lo sradicamento della disoccupazione di
lunga durata costituiscono altrettante priorità. La strategia consiste nel procurare gli incentivi
necessari, nel mobilitare tutte le risorse di mano d’opera e nel fornire le possibilità necessarie di
istruzione, di formazione e di apprendimento permanente. Il PAN integrazione basa il suo
approccio sulle misure di occupabilità del PAN occupazione e si concentra sui disabili, sui
disoccupati, e, in minore misura, sui rifugiati e sui nomadi. È stata creata una task force
sull’apprendimento permanente per identificare le lacune del sistema e presentare
raccomandazioni. Il perfezionamento professionale destinato alle persone le cui competenze sono
obsolete o insufficiente costituisce una priorità, ma sino ad oggi non è stato determinato alcun
obiettivo in materia. Alcune iniziative politiche sono già in atto per facilitare l’accesso di tutti alla
società basata sulla conoscenza. Si tratta di piccoli progetti pilota destinati a gruppi specifici
(possibilità in materia di TIC per i disabili e per sostenere il settore del volontariato), o in altri
casi di strategie globali (ad esempio misure per migliorare la “cultura digitale”).
118
3.1.2.
Facilitare l’accesso alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi per tutti
Il PAN integrazione solleva le questioni della protezione sociale e del reddito minimo. Per situare
il contesto, l’Irlanda, di tutti gli Stati membri, è quello che destina la minore percentuale del suo
PIL alla protezione sociale (16,1% contro 27,7 in media nell’Unione europea). Il paese manifesta
tuttavia oggi un reale desiderio di migliorare il benessere sociale. Più specificamente, gli sforzi si
concentrano sul miglioramento delle prestazioni familiari ed è stato fissato l’obiettivo di stabilire
una prestazione sociale minima di IR£ 100 a settimana. È inoltre previsto di esonerare dalle
imposte i redditi inferiori e di fissare una soglia di reddito adeguato. Si riconosce che in Irlanda
l’accesso alle cure mediche è ineguale. Sono stati fissati obiettivi dal programma per la prosperità
e l’equità (Program for Prosperity & Fairness), ma senza determinazioni qualitative o
quantitative. In materia di trasporti, si prevede di porre a livello tutte le strutture destinate a
facilitare l’accesso dei disabili, in particolare gli autobus e i treni, ma anche i taxi. Anche se
questo aspetto non è sottolineato, tali miglioramenti andranno anche a vantaggio di altri (I
genitori con figli piccoli o gli anziani). Non vi è tuttavia precisato come saranno soddisfatti i
bisogni in materia di trasporti degli altri individui socialmente emarginati, in particolare quelli
delle zone rurali. Altri problemi di accesso non sono affrontati: l’accesso alla giustizia, alle
attività del tempo libero e alle arti. Esistono tuttavia numerose iniziative di lotta contro la
violenza domestica, in particolare il Comitato direttivo nazionale delle donne contro la violenza
(National Steering Committee on Women against Violence), ma anche MOVE e First Contact,
due progetti pilota incentrati sui potenziali autori di violenze.
3.2.
Prevenire i rischi di esclusione
Si stima che nel corso dei prossimi dieci anni il paese dovrà far fronte a 500 000 domande di
nuovi alloggi. Nulla è previsto nel PAN integrazione per rispondere a questa domanda e
l’impatto del fenomeno sull’integrazione sociale non è stato analizzato. Ulteriori determinazioni
qualitative e quantitative emergeranno dalla modifica del PAN. Le esigenze di alloggi dei nomadi
saranno oggetto di una azione, ma le esigenze di altri gruppi socialmente esclusi o delle famiglie
a basso reddito non sono state prese in considerazione come priorità del PAN integrazione. Il
PAN integrazione riconosce che è necessario interessarsi urgentemente al problema dei senzatetto
(è stata creata recentemente a Dublino una agenzia per i senzatetto) ma non vengono forniti dati
né indicatori pertinenti. Esistono per le famiglie varie politiche volte a fornire un sostegno in tutti
gli aspetti della vita famigliare: il servizio di consulenza finanziaria di bilancio (Money Advice
and Budgeting Service) tenta di lottare contro l’eccessivo indebitamento e una serie di misure
cercano di migliorare l’equilibrio tra la vita familiare e la vita professionale, ma non vengono
definiti obiettivi specifici. Un altro esempio di politica in questo settore è il progetto pilota di
servizi alle famiglie (Family Service Pilot Project) destinato ai nuclei familiari che devono
affrontare problemi particolarmente complessi, come quelli con giovani madri sole. Organizzato
su scala locale, questo progetto propone un approccio integrato e un insieme di servizi di
sostegno adeguati ai bisogni de ciascuna famiglia interessata: orientamento, consulenza e
gestione dei fascicoli. Una recente relazione di valutazione raccomanda la diffusione di questo
progetto.
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
Gli interventi hanno tendenza a concentrarsi su gruppi specifici piuttosto che avere un approccio
generale. La situazione di svantaggio delle zone rurali è endemica. Quasi il 61% dei bambini
svantaggiati dal punto di vista scolastico abitano in zone rurali. Come per gli altri aspetti della
119
povertà rurale, non è stato specificato quantitativamente o qualitativamente alcun obiettivo, ma
esistono obiettivi più generali a vantaggio degli abitanti delle zone rurali, come lo sforzo di
ridurre drasticamente il numero di giovani che abbandonano prematuramente la scuola e per
migliorare i livelli di qualifica. La povertà degli anziani è menzionata, ed in particolare il
bisogno di un efficace sistema pensionistico. È prevista quest’anno una legge ma non è stato
definito alcun obiettivo preciso per i gruppi vulnerabili. Il programma RAPID è un progetto
innovativo che identifica le 25 zone geografiche più sfavorite dell’Irlanda in termini di
disoccupazione, di livello dei redditi, di strutture familiari e sociali, di handicap scolastico e di
numero di persone alloggiate dalle amministrazioni locali. RAPID si propone di fare in modo che
i più sfavoriti traggano vantaggio dalle misure d’integrazione sociale e dagli investimenti del
Piano di sviluppo nazionale. Si tratta di un approccio localizzato e mirato della protezione
sociale. Il Colaiste Ide – City of Dublin Vec propone un insegnamento flessibile e di qualità
(apprendimento a distanza in linea) per i disoccupati, i genitori soli e i disabili. Questo
programma attira studenti da tutte le regioni d’Irlanda e si propone direttamente alle persone
interessate.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Tutte le parti interessate sono coinvolte nel progetto di integrazione sociale. L’infrastruttura
consultiva e solida, con una maggiore delega delle responsabilità alle parti interessate regionali e
locali: alcune missioni del Piano di sviluppo nazionale e della NAPS sono delegate alle
assemblee regionali; sono state create commissioni di sviluppo delle contee e delle città e le
autorità locali sono sempre più coinvolte. Il comitato di coordinamento per l’eguaglianza delle
opportunità e l’integrazione sociale (Equal Opportunities and Social Inclusion Co-ordinating
Committee), creato di recente, si basa su una grande varietà di organismi (comprese le ONG e le
parti sociali) uno dei suoi compiti è identificare i mezzi per promuovere l’uguaglianza e
l’integrazione sociale nel nucleo stesso della politica governativa. Il recente libro bianco intitolato
'Supporting Voluntary Activity' (sostenere le attività volontarie) stabilisce un quadro per
rafforzare i meccanismi consultivi previsti nella riforma della NAPS. Per il PAN integrazione,
sono state organizzate conferenze al fine di raccogliere le opinioni, ma il processo è stato
considerato meno integrante di altri.
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
Le considerazioni di uguaglianza dei sessi non sono affrontate nell’ambito delle principali sfide,
ma sono in corso lavori per lottare contro la povertà femminile, in particolare nel quadro della
revisione della NAPS. Dal punto di vista strutturale, è opportuno segnalare l’esistenza di un’unità
di promozione dell’uguaglianza dei sessi (GMU – Gender Mainstreaming Unit), nell’ambito del
ministero della Giustizia, dell’uguaglianza, e delle riforme legislative, nonché il progetto di
creazione di un’unità per l’uguaglianza delle opportunità tra gli uomini e le donne in materia
d'istruzione (GEU – Gender Equality Unit). La nuova struttura di lotta per l’uguaglianza
comprende nove parti e non è più strettamente incentrata sulle questioni dell’uguaglianza dei
sessi. L’impatto di questo cambiamento non è noto. La questione dell’uguaglianza dei sessi è
parzialmente trattata nell’ambito della protezione sociale, ma l’essenziale riforma dei regimi
pensionistici e di assicurazione sociale è estremamente lenta in materia. L’uguaglianza uomodonna non è affrontata nell’accesso ai servizi.
120
5.
IL RUOLO DELL’FSE NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE SOCIALE
Il programma operativo nazionale di sviluppo dell’occupazione e delle risorse umane rappresenta
un investimento di più di € 12,5 miliardi. Il contributo dell’FSE a questo programma ammonta a
più di € 900 milioni, pari all’85% del suo contributo totale. L’FSE partecipa inoltre ai due PO
regionali, nei quali le misure FSE riguardano la presa a carico dei figli, nonché al PO PEACE II
nel quale sostiene le azioni d’integrazione sociale e di occupabilità. Se l’FSE dedica alla politica
di integrazione sociale un bilancio relativamente modesto (circa il 12% dell’importo € 1,056
milioni disponibile), reca tuttavia un sostanziale appoggio ai gruppi minacciati di emarginazione
attraverso i settori politici A e C.
121
ITALIA
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali: L’esclusione sociale in Italia è concentrata in alcune regioni del sud
del paese mentre nel nord il fenomeno è più limitato e riguarda gruppi specifici. Il principale motivo di
esclusione sociale è la povertà economica che, secondo gli indicatori europei, nel 1997 era pari al 19%
(tasso di povertà relativa, sulla base di una soglia del 60% del reddito mediano). L’esclusione sociale
riguarda più in particolare le famiglie numerose e quelle in cui il capo famiglia è disoccupato, nonché le
persone con basso livello di istruzione e gli anziani dipendenti. La concentrazione geografica di questi
rischi è più forte nel sud del paese, nel quale il sistema sociale è ancora incentrato su meccanismi di aiuti
finanziari piuttosto che sulla disponibilità di servizi. La famiglia, che rimane un pilastro del modello
sociale del paese e che gode di una serie di vantaggi fiscali e di aiuti diretti, supplisce ancora alla
mancanza di servizi sociali. Tale fenomeno può avere effetti negativi sull’occupazione delle donne,
malgrado una serie di iniziative adottate a favore dell’equilibrio tra la vita familiare e la vita professionale,
obiettivo ancora ben lungi dall’essere raggiunto in Italia.
Approccio strategico: La strategia di integrazione sociale è basata su un approccio misto, che prevede
politiche universali e preventive, nonché politiche curative orientate verso specifici gruppi. La nuova
politica di pianificazione in corso di sperimentazione si propone di essere integrata, con interventi e
servizi sociali coerenti con il principio dell’accesso universale, un’accresciuta partnership, la creazioni di
reti e un sistema di controllo; fortemente decentrata, con un coinvolgimento diretto delle autorità
regionali a tutti i livelli; basata sulla partnership, vale a dire sul coinvolgimento delle varie parti
interessate; e plurisettoriale con vari piani pluriennali. Il PAN integrazione è basato su una pianificazione
che arriva sino al 2003, i cui obiettivi politici non sono quantificati a livello nazionale. Tuttavia, lo spirito
della strategia e le misure politiche adottate testimoniano chiaramente dell’impegno del Governo sul lungo
periodo. Due tendenze principali caratterizzano le priorità della spesa pubblica sino al 2003: un nuovo
equilibrio (1998-2000) della spesa in materia di protezione sociale, con riduzione delle pensioni (invalidità
e guerra) e aumento dei trasferimenti e dei servizi; e la tendenza (2000 e 2003) al raddoppio della
dotazione finanziaria del fondo per le politiche sociali.
Misure politiche: Il Piano sociale nazionale (PNS), adottato nell’aprile 2001 costituisce la base per
l’elaborazione del PAN e fa esplicito riferimento agli obiettivi di Nizza. Questo Piano viene attuato
attraverso piani regionali e costituisce il quadro di riferimento della nuova strategia d’integrazione sociale
e il pilastro della riforma dell’assistenza recentemente adottata (legge quadro nel 2000). Il PNS rinvia ad
una serie di strumenti di programmazione (quattro piani nazionali e quattro piani di settore), completati da
altre forme di intervento più specifiche (la sperimentazione a livello locale del salario minimo di
inserimento, la legge per l’istruzione degli immigrati , il sostegno alle famiglie e alla maternità, la legge
per i diritti dei bambini, ecc.). Le misure in vigore rispondono ai quattro obiettivi comuni e sono
presentate in modo coerente con tale struttura.
Sfide future: La sfida principale è lo sviluppo del sud del paese, che costituisce inoltre una priorità delle
politiche strutturali italiane. A tal fine dovrebbe essere garantito uno sforzo strategico. La presa in
considerazione dei giovani e degli anziani dipendenti costituisce inoltre una delle sfide principali. D’altro
canto il problema della povertà, chiaramente identificato nella diagnosi ed elencato come uno dei cinque
obiettivi del PNS, rimane una sfida cui non risponde ancora alcuna misura specifica, al di là del salario
minimo d’inserimento, sempre a livello di sperimentazione. A livello istituzionale, la sfida principale è il
coordinamento della pianificazione nazionale, sia tra i vari piani settoriali, sia tra i livelli nazionale e
regionale. Il controllo e la valutazione, garantiti dall’osservatorio sulle politiche sociali, e la capacità delle
122
autorità regionali di assumere le responsabilità che sono loro attribuite costituiscono altri aspetti da seguire
costantemente.
1.
PRINCIPALI SFIDE E TENDENZE
Il PAN analizza la povertà in modo estremamente articolato, a partire dei concetti di povertà
relativa (sulla base di una soglia stabilita in funzione del livello di spese) e di povertà assoluta
(rispetto a un paniere di consumi minimo in beni e servizi). Secondo i dati nazionali, nel 1999 la
povertà relativa ha colpito quasi il 12% dei nuclei familiari (circa 7 508 000 persone), il 65,9%
delle quali nel sud; il 4,9% delle famiglie (1 038 000 persone) erano in situazione di povertà
assoluta (11% nel sud rispetto all’1,4% nel nord). Nel 1997, secondo i dati del Panel europeo
delle famiglie relativi alla povertà in termini di reddito (metodologia Eurostat), il 19% della
popolazione italiana viveva al di sotto del 60% del reddito mediano, di cui il 34,7% nel sud, il 9%
nel nord e il 19,1% nel centro. La distribuzione del reddito è ineguale anche all’interno di tale
aree geografiche, e ciò aumenta le differenze in termini di coesione sociale. Viene preso in
considerazione il rischio di povertà rispetto al reddito e sono identificate le principali categorie
di persone colpite (ad esempio famiglie numerose, giovani e persone anziane dipendenti). Si
constata che la povertà aumenta in funzione del numero di minori per nucleo familiare.
Secondo il PAN italiano il reddito monetario costituisce solo una delle dimensioni della povertà e
dell’esclusione sociale. Per farsi un’idea precisa della dimensione del fenomeno, occorrerebbe
prendere in considerazione altri aspetti non meno pertinenti, l’accesso all’occupazione,
all’alloggio e all’assistenza sanitaria e il grado di soddisfazione dei bisogni essenziali, ed inoltre
altri fattori come ad esempio il livello e la qualità dell’istruzione scolastica, l’accesso alle
conoscenze (specialmente in materia di nuove tecnologie dell’informazione), l’abbandono del
sistema scolastico (nel sud del paese, i giovani che abbandonano la scuola senza ottenere un
diploma sono otto volte più numerosi che nel nord).
Tra i gruppi a rischio di emarginazione sociale rientrano i minori ( nel sud è da considerare
povero il 28% nei minori rispetto al 5,2 nel nord), i senzatetto, i disabili (specialmente i più
anziani) e gli immigranti, che incontrano difficoltà di accesso all’occupazione e al sistema
scolastico e occupano impieghi precari.
La mancanza di posti di lavoro rimane un importante fattore di emarginazione (che colpisce il
28,7 % dei nuclei familiari nei quali il capo famiglia è disoccupato). Tali circostanze sono
aggravate nel sud a causa del basso livello di scolarizzazione dei disoccupati e dell’elevato livello
di disoccupazione parziale.
La famiglia è ancora troppo spesso obbligata a svolgere, soprattutto nel sud, un ruolo di
ammortizzatore sociale e di rete allargata di assistenza e di integrazione sociale. La presa a
carico, da parte della rete familiare, dei minori e delle altre persone dipendenti rappresenta una
importante sfida per la politica sociale italiana e per l’integrazione sociale ancora relativamente
incentrata sugli aiuti finanziari piuttosto che sulla disponibilità di servizi.
I bisogni in termini di servizi di custodia e assistenza ai bambini non sono soddisfatti; ad
esempio, viene accolto solamente il 6% dei bambini tra i 0 e 2 anni. La presa a carico dei bambini
e delle persone dipendenti ha un impatto negativo sull’uguaglianza delle opportunità tra gli
uomini e le donne nella misura in cui può limitare l’accesso delle donne all’occupazione e
123
all’autonomia economica. Questo problema richiede un rafforzamento delle politiche volte a
conciliare l’attività lavorativa e la vita familiare, in particolare una maggiore disponibilità di
strutture di assistenza.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Il PAN integrazione rappresenta una risposta ampia alla sfida dell’integrazione sociale. È in corso
un processo di graduale ristrutturazione della spesa pubblica nel settore dell’assistenza
sociale (comprese la sicurezza sociale e le pensioni). I principali orientamenti del PAN sono la
promozione dell’accesso universale, del reddito minimo, dei servizi decentrati e la
razionalizzazione dei trasferimenti di risorse pubbliche, con una migliore identificazione delle
risorse destinate alla lotta contro la povertà e di quelle destinate ad altre finalità sociali, ad
esempio la ripartizione dell’onere delle responsabilità familiari. Il PAN sviluppa le priorità
identificate nel PNS (Piano Nazionale Sociale) 2000-2003, adottato nell’aprile 2001. Le iniziative
adottate dal Governo nel PNS permettono di costatare che esso è impegnato in una strategia di
lungo periodo che si propone di raggiungere obiettivi ambiziosi. Considerando la concentrazione
geografica dei problemi, anche il recupero del sud costituisce un obiettivo da perseguire.
L’efficacia del controllo, pilotato a livello centrale da un Osservatorio delle politiche sociali,
costituisce un elemento chiave di questa strategia. Di conseguenza, una delle priorità rimane lo
sviluppo di metodi di valutazione per le politiche sociali.
Gli obiettivi politici prioritari del PAN sono il rispetto dei diritti dei bambini, la lotta contro la
povertà, il miglioramento dei servizi alle famiglie, il miglioramento delle condizioni di presa a
carico delle persone dipendenti e l’integrazione degli immigrati. La riforma della politica di
assistenza persegue un obiettivo di approccio universale a lungo termine. La strategia è tanto
preventiva (ad esempio alcuni piani nazionali settoriali: il piano nazionale per la salute, il piano
per i disabili, il piano per l’istruzione, ecc.) che curativa. In questo contesto si situano la
sperimentazione del reddito minimo, nonché la legislazione comprendente la maternità, le
persone a carico, l’invalidità, i diritti dei bambini, ecc.
L’approccio strategico comporta una capacità delle regioni di assumere le nuove responsabilità
che sono loro attribuite e a creare strumenti di programmazione (attualmente i piani sono in corso
di elaborazione e solo il 3% dei piani regionali sono adottati, tutti nel centro nord).
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
In conseguenza dell’organizzazione del sistema sociale italiano e della sua regionalizzazione, gli
obiettivi da raggiungere sono integrati soprattutto in termini qualitativi e raramente quantitativi;
d’altro canto, la quantificazione e il calendario rientrano nell’ambito di competenza dei piani
regionali e locali che sono in corso di adozione.
Il Governo italiano è tuttavia pronto ad elaborare una quantificazione degli obiettivi nazionali in
seguito all’adozione dei piani regionali.
Il sistema di controllo, il lavoro sugli indicatori, la natura dei problemi e l’approccio di
pianificazione pluriennale permettono di costatare la coerenza tra le principali sfide e la strategia
proposta. La risposta del Governo italiano riguarda solo un periodo di due anni.
124
2.2.
Approccio coordinato e integrato
Il capitolo 3 del PAN si concentra sul ruolo del "sistema integrato delle politiche sociali", che si
articola intorno a otto piani, quattro nazionali(servizi sociali, salute, occupazione, istruzione) e
quattro settoriali (disabili, infanzia e adolescenza, tossicodipendenti, anziani). Un pilastro del
PAN integrazione è il PSN, una specie di "master plan" molto innovativo per l’Italia,
caratterizzato da una strategia integrata di risposta universale ai bisogni di integrazione sociale, e
basata sui principi di accesso universale, di accresciuta partnership, di creazione di reti e di
sistemi di controllo. Il PSN costituisce il piano di riferimento per la pianificazione regionale e
locale; in effetti, il PSN è attuato dai piani sociali regionali e dai piani di zona che implicano la
responsabilità diretta delle autorità regionali e locali sia nella programmazione che
nell’attuazione.
In questo complesso sistema di pianificazione i principi di coordinamento e di integrazione sono
spiegati in particolare nel PSN. Non è chiaro come l’integrazione tra i piani nazionali e di zona
sarà garantita e in che misura l’architettura proposta potrà ridurre le differenze regionali. Il
coinvolgimento delle parti interessate private viene messo in evidenza dal ruolo delle
fondazioni e dalla loro capacità di mobilitare risorse finanziarie. Tale ruolo è menzionato nel PSN
2001-2003, nel quale le parti interessate del settore privato, specialmente i rappresentanti del
terzo settore e del volontariato, sono attori privilegiati degli interventi.
2.3.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
L’aspetto più innovativo del PAN integrazione è il processo stesso di attuazione della legge
quadro sulla riforma del sistema dell’assistenza sociale. La riforma prevede la separazione dei
compiti di gestione e di coordinamento: le autorità centrali saranno sempre più chiamate a
svolgere compiti di coordinamento e di controllo, mentre la gestione e l’attuazione rientreranno
nella responsabilità delle regioni.
Un altro importante elemento innovativo è la sperimentazione in corso del reddito minimo a
livello di un certo numero di comuni dal 1998. Tuttavia, il PAN non fornisce informazioni sui
risultati raggiunti e sull’eventuale intenzione di generalizzare tale misura. Un altro elemento di
innovazione riguarda gli strumenti posti in essere per la diagnostica dei problemi di esclusione
sociale: un lavoro di approfondimento viene effettuato sugli indicatori, che porterà certamente ad
un miglioramento significativo del sistema permanente di analisi di controllo.
2.4.
Compatibilità tra il PAN integrazione e il PAN occupazione
Non vi sono specifici rinvii alle politiche evocate nel PAN occupazione, ma solo una loro
semplice ripetizione nel contesto del PAN integrazione.
3.
PRINCIPALI MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI COMUNI
3.1.
Agevolare la partecipazione al mercato del lavoro
Le misure si articolano in torno a due priorità: facilitare l’acceso all’occupazione e facilitare la
partecipazione alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi. La priorità occupazione comprende
tutte le politiche in corso (riforma della scuola, riforma universitaria, formazione, centri per
125
l’occupazione, ecc.) e in questo contesto rientrano anche le misure fiscali e di sostegno al reddito
come la sperimentazione del reddito minimo. Sono inoltre inserite nel quadro di questo obiettivo
misure di sostegno all’esercizio delle responsabilità familiari, ai detenuti e agli immigranti. Gli
aspetti principali della priorità relativa alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi sono il
rafforzamento della partecipazione dei beneficiari ai servizi sociali, il processo di
territorializzazione dei servizi sanitari pubblici, nonché misure per la riduzione del costo degli
alloggi, l’assistenza gratuita per i gruppi più sfavoriti e il dipartimento servizi sociali.
3.2.
Prevenire i rischi dell’emarginazione sociale
In questo contesto sono elencati tre tipi di iniziative: la lotta contro l’insuccesso e l’abbandono
anticipato del sistema scolastico; le misure per sostenere la rete della solidarietà familiare e
l’adozione di un Piano nazionale per la nuova economia che prevede misure di formazione, la
diffusione di computer, e la promozione dell’utilizzazione di Internet tra i giovani. Ad eccezione
di questo Piano (saranno coinvolti 600 000 studenti nel periodo 2001-2002, con una spesa di
circa € 90 milioni), le altre azioni menzionate non comprendono obiettivi quantificati.
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
Le iniziative adottate riguardano quattro gruppi specifici. I poveri: la risposta del Governo è il
reddito minimo e le misure minime per i senzatetto. I tossicodipendenti: vengono indicate azioni
di carattere terapeutico. I minori, gli adolescenti e i bambini: viene offerta una risposta
diversificata (strutture di socializzazione, partecipazione di giovani alla vita sociale, strutture di
accoglienza per minori, assistenza psicosociale, inserimento scolastico degli immigrati,
protezione dei giovani a rischio di delinquenza). I disabili: un Piano settoriale nazionale (20002002) li riguarda direttamente, ed inoltre vengono adottate varie misure specifiche di assistenza
finanziaria.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
La natura stessa della riforma in corso è basata su un accordo di partnership che richiede un ruolo
attivo da parte dei vari protagonisti, a diversi livelli di responsabilità. La partecipazione attiva del
settore privato nonché del settore associativo, delle ONG e delle parti sociali deve essere
organizzata dalle autorità regionali. I cittadini in quanto beneficiari dei servizi e in quanto
consumatori sono chiamati a svolgere un ruolo più attivo.
Le iniziative adottate a livello centrale possono dare origine a programmi locali ed inoltre
incoraggiare “patti per il sociale”, un esperimento pilota basato su una strategia ascendente
(“bottom-up”) e hanno richiesto una forte concertazione con le parti interessate sul terreno.
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
L’identificazione delle sfide principali nella parte analitica del Piano pone in evidenza scarti a
sfavore delle donne in materia di occupazione e disoccupazione, disabilità e condivisione delle
responsabilità familiari, e dimostra una maggiore partecipazione delle donne al volontariato.
D’altro canto, l’80% dei senzatetto è costituito da uomini, la metà dei quali immigrati. Il Piano
fornisce un ampio numero di indicatori e di statistiche ripartiti per sesso (compresi i dati relativi
alle famiglie, che sono disaggregati con riferimento al capo famiglia: abitazione, povertà
126
soggettiva, difficoltà di accesso ai servizi, ecc.). L’analisi della situazione sociale è stata
effettuata tenendo presente la situazione dei due sessi. La questione della promozione
dell’uguaglianza tra le donne e gli uomini, anche se trattata a livello diagnostico, rimane
insufficientemente sviluppata a livello di approccio strategico, dal momento che l’accento è stato
posto sulla riconciliazione tra la vita professionale e la vita familiare piuttosto che sulla riduzione
delle differenze in termini di tasso di attività. Una serie di misure può essere considerata come un
contributo positivo in questo contesto (il sostegno in caso di maternità per le donne che non sono
coperte dalla legislazione esistente in materia di congedo di maternità, detrazioni fiscali che
favoriscono la custodia a domicilio dei bambini e degli anziani, un migliore accesso ai servizi di
assistenza per i bambini e gli anziani). Viene inoltre menzionata la legge contro la violenza
domestica, ed inoltre lo sviluppo, a livello delle statistiche nazionali, di nuovi indicatori sulla
violenza domestica e sulla riconciliazione tra vita professionale e vita familiare.
5.
IL RUOLO DELL’FSE
Il PAN fa riferimento al sostegno dell’FSE. In termini generali, si stima che il 6% delle risorse
FSE per gli obiettivi 1 e 3 sono destinati all’esclusione sociale e ai servizi alla persona. Tuttavia,
il ruolo dell’FSE nella lotta contro l’esclusione sociale va molto al di là delle misure
specificamente indicate. Vengono inoltre menzionate altre iniziative comunitarie, ma il loro
impatto in termini di emarginazione sociale non è preso in considerazione, ad eccezione
dell’iniziativa EQUAL, che intende promuovere un’integrazione tra il PAN occupazione e il
PAN integrazione e un approccio innovativo per quanto riguarda le politiche di coesione e quelle
relative all’integrazione sociale.
127
LUSSEMBURGO
1. Conclusioni
Situazione e tendenze. Il Lussemburgo gode di un’economia efficiente e di un elevato livello di vita.
Viene praticata una politica sociale generosa. L’insieme delle spese di protezione sociale rappresenta
9 258 parità di potere d’acquisto/anno/abitante, e pone questo Stato al primo posto tra i paesi
dell’Unione. L’inchiesta Eurostat sul reddito delle famiglie del 1996 indica un tasso di povertà relativa
del 12% sulla base di un reddito nazionale mediano di € 2 200 al mese e a persona (dopo i pagamento
dei trasferimenti sociali), il che attesta l’efficacia relativa del sistema lussemburghese di protezione
sociale per ridurre sostanzialmente la povertà. Resta il fatto che la politica attuata incontra ancora
difficoltà rispetto agli anziani disoccupati, alle persone in cerca di occupazione con scarse qualifiche,
alle famiglie monoparentali e ad altri gruppi di persone sfavorite, tra cui i “nuovi arrivati” che hanno
abbandonato le loro regioni di origine.
Approccio strategico. Nel quadro della nuova strategia comune, il Lussemburgo intende continuare
a condurre una politica vigorosa a favore di uno stato sociale attivo, senza ritenere di dover introdurre
riforme sostanziali. Il sistema sociale lussemburghese vuole essere universale. Da questo primo PAN
integrazione possono essere individuate tre grandi linee di tendenza: garantire un livello sufficiente di
reddito per tutti, rafforzare l’inserimento professionale in quanto strumento di lotta durevole contro la
povertà e l’esclusione sociale, ed infine meglio prevenire le situazioni potenziali di crisi. Il Piano
intende inoltre sviluppare il coordinamento e il controllo delle politiche in materia.
Misure politiche. Di fronte ai problemi che si pongono, le misure proposte sono pertinenti e
rispondono agli obiettivi comuni adottati a Nizza. Per quanto riguarda il primo di questi obiettivi, il
Piano persegue la politica attiva adottata, in particolare le misure destinate a garantire mezzi sufficienti
di vita e un miglioramento dell’accesso all’occupazione, alla formazione, all’alloggio e a tutti i servizi
pubblici. Per quanto riguarda il secondo obiettivo, il Piano si sforza di prevenire l’esclusione scolastica
e l’analfabetismo, ed inoltre rompere il circolo vizioso dell’indebitamento eccessivo. Per quanto
riguarda il terzo obiettivo, il Piano prevede una migliore protezione della gioventù e l’aiuto
all’integrazione sociale di coloro che non parlano la lingua lussemburghese. Infine, per quanto
riguarda il quarto obiettivo, la preparazione del Piano ha avuto un effetto mobilizzatore dell’insieme
delle forze politiche, sociali e del mondo associativo. Il Governo si è impegnato ad associare in modo
strutturale i vari organismi (ONG) e i poteri locali all’attuazione e al pilotaggio del PAN integrazione.
Sfide future. Alcune sfide meriterebbero una maggiore attenzione: le condizioni degli alloggi,
l’immigrazione, il ruolo del sistema scolastico in quanto strumento d’integrazione sociale, i gruppi a
rischio o quelli che rientrano nell’assistenza sociale. La sinergia tra il PAN integrazione e il PAN
occupazione dovrà essere consolidata, in particolare nella generalizzazione delle politiche di
attivazione e di prevenzione nei confronti dei beneficiari del reddito minimo garantito o di altri gruppi
con attitudini professionali ridotte. I rischi di penuria in termini di alloggi accessibili a persone a basso
reddito dovranno essere ulteriormente contenuti, considerato il contesto immobiliare. I flussi migratori
recenti pongono problemi d’inserimento nella vita culturale e sociale del paese, in particolare nella
scuola. D’altro canto, la proporzione di donne, spesso con figli, che dipendono dall’assistenza sociale,
o il numero di persone anziane in tale situazione richiedono un esame più approfondito. Sarebbe
inoltre opportuno riflettere ulteriormente sull’esclusione secondo l’età, l’origine o il sesso. Da notare
infine la mancanza di obiettivi quantificati in questo primo PAN integrazione.
128
1.
SFIDE PRINCIPALI
La forte crescita economica (8,5%), una politica preventiva e attiva dell’occupazione,
l’individualizzazione dei servizi all’occupazione costituiscono altrettanti fattori che spiegano
la quasi mancanza di disoccupazione (2,4%). Malgrado una situazione economica invidiabile
e una politica sociale universale e generosa (l’insieme delle spese di protezione sociale in
Lussemburgo rappresenta 9 258 PPP28 per abitante nel 1998, il che situa il paese al primo
posto tra i paesi dell’Unione europea), l’inchiesta Eurostat del 1996 sui redditi delle famiglie
in Europa evidenzia che in Lussemburgo il 12% della popolazione percepisce un reddito
inferiore al 60% del reddito mediano nazionale (vale a dire € 2 200 per mese e per abitante).
Secondo i dati nazionali, il 5% della popolazione dispone di meno di € 1 000 di reddito
mensile, e questa percentuale rimane globalmente stabile da molti anni. Ciò dimostra
l’efficacia del sistema di trasferimenti sociali nel ridurre sostanzialmente gli effetti della
povertà.
Tuttavia, il reddito monetario costituisce solo una delle dimensioni della povertà. al fine di
misurare e analizzare tale fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in
considerazione altri aspetti ugualmente rilevanti come l’accesso all’occupazione, all’alloggio,
all’assistenza sanitaria e il grado di soddisfazione dei bisogni fondamentali.
Il recente aumento dell’inflazione (3,1%) colpisce le persone con bassi redditi. Questo
aumento riguarda prevalentemente beni di consumo quali l’alloggio, l’acqua, l’elettricità e
l’energia e l’alimentazione (più del 5%).
L’aumento del numero di alloggi sociali (+7,5%) nonché degli alloggi ad equo canone
rimangono al di sotto del bisogno della popolazione a basso reddito e tale penuria potrebbe
aggravarsi nel contesto di un mercato immobiliare in piena espansione.
La constante crescita dell’occupazione è accompagnata da un basso livello di disoccupazione,
2,4%. Questa disoccupazione residuale riflette spesso problemi individuali aggravati ed ha
pertanto un marcato carattere sociale. Esiste quindi un nocciolo estremamente duro che le
misure attive di reinserimento nel mercato del lavoro non arrivano ad assorbire. Si tratta
generalmente delle persone con basso livello di istruzione e di qualifica o che soffrono di
disabilità molteplici e di vario tipo (problemi di formazione, psicosociali o sanitari).
Anche se le politiche attuate hanno mantenuto sotto controllo o leggermente migliorato le
condizioni di povertà (diminuzione dell’1,7% di coloro che percepivano il reddito minimo
garantito dal 1998 al 1999), resta il fatto che la politica attuata incontra alcune difficoltà per
quanto riguarda i disoccupati più anziani, le persone in cerca di occupazione con scarse
qualifiche, le famiglie monoparentali, le migliaia di nuovi arrivati sul territorio (le persone
senza documenti, i rifugiati, i richiedenti asilo, gli immigranti illegali, ecc.), e vari altri gruppi
emarginati (persone con disabilità sociali, tossicodipendenti, alcolisti, senzatetto, ex-detenuti,
ecc.).
28
PPP = Parità di potere d’acquisto.
129
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Il PAN testimonia la volontà delle autorità governative di operare a favore di uno stato
sociale attivo che agisce in uno slancio di solidarietà responsabile e di una società aperta cui
ciascuno potrà partecipare. Il sistema sociale lussemburghese vuole essere universale e non
discriminatorio. Il Lussemburgo intende, nel quadro di questa nuova strategia europea,
continuare a condurre in questo settore una politica vigorosa volta a consentire a ciascun
cittadino una vera partecipazione alla vita economica e sociale, attribuendogli adeguati mezzi
di esistenza e garantendogli l’accesso ai diritti fondamentali (alloggio, salute, istruzione,
occupazione, cultura, giustizia, tempo libero) dandogli modo al tempo stesso di esercitare i
suoi diritti di cittadino.
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
Di fronte alle sfide che si pongono, le misure proposte rispondono agli obiettivi comuni
adottati a Nizza, senza introdurre importanti riforme. Questo primo PAN integrazione si pone
in una prospettiva a medio termine: le autorità intendono, da un lato valutare gli effetti della
legislazione esistente, e d’altro lato, rafforzarla o integrarla attraverso l’adozione di nuove
leggi. Tuttavia, il Lussemburgo affronta in modo incompleto la questione dell’elaborazione di
obiettivi strategici e operativi, della scelta degli indicatori di controllo e dell’adeguamento
delle misure in funzione dei risultati: è quindi difficile prevedere l’impatto nel tempo delle
misure proposte e il calendario di attuazione delle nuove politiche. Il Lussemburgo evita di
dare indicazioni quantitative sulle sue ambizioni in materia.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Il PAN integrazione fa un inventario sistematico delle iniziative che si sono dimostrate valide,
in particolare in materia di economia solidale, dell’occupazione dei disabili, nelle misure
d’inserimento nelle imprese di coloro che percepiscono il reddito minimo garantito o nel
quadro delle politiche attive a favore di un reinserimento nel mercato del lavoro delle persone
più vulnerabili. Il PAN presenta un plusvalore rispetto alle politiche esistenti di lotta contro
l’esclusione sociale e la povertà, modernizzando e migliorando alcuni approcci (eccessivo
indebitamento, dipendenza, accesso al reddito minimo, insuccesso scolastico, ecc.). Gli
elementi più innovativi nel PAN sono relativi alla generalizzazione del servizio sociale di
emergenza a livello nazionale, la creazione di una formazione professionale alternativa per i
giovani dell’Istituto socioeducativo di Dreiborn e l’accoglienza nella scuola materna dei
bambini che non parlano il lussemburghese.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
Il PAN integrazione è stato elaborato sulla base di un’ampia consultazione delle parti
interessate nella politica, nell’economia e nella società civile, con una fase previa di
informazione e di sensibilizzazione, specialmente nei confronti delle parti sociali e delle
ONG. Inoltre l’opportunità del PAN integrazione è stata colta dal Governo per favorire
l’interconnessione tra le varie politiche e, pertanto, tra le varie amministrazioni coinvolte
contro la povertà. Il PAN integrazione è il frutto di uno sforzo di elaborare un inventario
coordinato delle politiche senza tuttavia chiarire pienamente la loro articolazione. Una
riflessione di fondo sull’emarginazione di fondo secondo l’età, l’origine o il sesso avrebbe
potuto essere realizzata in modo più ampio.
130
2.4.
Compatibilità degli approcci strategici in rapporto con il Piano d’azione
nazionale occupazione
L’occupazione costituisce un importante fattore d’integrazione sociale. L’intensificazione di
una politica attiva dell’occupazione e l’applicazione delle misure annunciate nel quadro del
PAN occupazione intendono rafforzare l’accesso di tutti ad un posto di lavoro, realizzando in
tal modo l’inserimento sociale. Le misure previste nell’ambito del PAN integrazione e del
PAN occupazione si completano reciprocamente, dal momento che quelle del PAN
occupazione si propongono in generale di reintegrare nel mercato del lavoro coloro che sono
alla ricerca di un’occupazione mentre quelle del PAN integrazione riguardano più
specificamente il reinserimento delle persone particolarmente sfavorite.
3.
PRINCIPALI MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI COMUNI
3.1.
Agevolare la partecipazione al mercato del lavoro e l’accesso alle risorse, ai
diritti, ai beni e ai servizi per tutti
L’obiettivo di promozione della partecipazione e dell’acceso per tutti comprende il maggior
numero di misure. L’integrazione sociale sarà realizzata attraverso politiche a favore
dell’occupazione, della famiglia, dell’istruzione, della formazione, dell’alloggio, l’accesso ai
servizi pubblici o alla giustizia, dell’accesso alla società delle conoscenza e grazie alle misure
mirate per andare in contro ai bisogni delle persone più vulnerabili. Il PAN integrazione
enumera quindi un elenco di politiche (già in atto o in corso di rinnovo) tra le quali possiamo
citare le attività di creazione, di occupazione e di reinserimento nel quadro dell’economia
solidale. Uno degli strumenti privilegiati è l’inserimento professionale in quanto strumento
di lotta durevole contro la povertà e l’esclusione sociale.
3.2.
Prevenire i rischi di emarginazione
In termini assoluti, l’ampiezza dell’emarginazione può sembrare marginale. Essa si manifesta
attraverso l’aumento dei disoccupati di lunga durata e delle persone anziane in cerca di
occupazione, della stabilità del numero di beneficiari del reddito minimo garantito (9 000
persone, vale a dire il 2% della popolazione), dei giovani in situazione di insuccesso
scolastico, delle persone con disabilità individuali multipli, delle persone disabili e delle altre
persone in condizioni di dipendenza.
La recente legge dell’8 dicembre 2000 relativa alla prevenzione e al trattamento
dell'indebitamento eccessivo si iscrive in questa ottica di prevenzione volta a interrompere
questo circolo vizioso. Altre misure estremamente specifiche (al tempo stesso preventive e
curative) e con effetti tangibili più immediati comprendono misure di politiche sociale e
familiare (aumento degli assegni familiari, diminuzione del tasso d’imposizione dei bassi
redditi, aumento degli abbattimenti delle pensioni complementari, esenzione dalle imposte di
successioni su alloggi ricevuti in eredità da una persona che percepisce il reddito minimo
garantito), nonché altre misure regolamentari a favore di persone a basso reddito (soglia per il
sequestro di beni, armonizzazione degli standard sociali minimi, commissione di mediazione,
fondi di assistenza per l’indebitamento eccessivo), o la creazione di un servizio di emergenza
sociale, misure specifiche di formazione o di reinserimento del mercato del lavoro di coloro
che percepiscono il reddito minimo garantito, misure volte a lottare contro le conseguenze
dell’insuccesso scolastico o dell’emarginazione culturale, l’istruzione e la socializzazione
precoce volontaria nella scuola materna o classi di alfabetizzazione in francese, la creazione
di una scuola di transizione verso la vita lavorativa per gli adolescenti in situazione di rottura
131
scolastica o per i giovai adulti. Il Piano fa solo un breve riferimento all’integrazione digitale
come grande sfida da affrontare entro il 2003.
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
Questo obiettivo era il meglio coperto dalla politica “classica” del Lussemburgo. Le misure
scritte traducono questa volontà di correggere l’inequità di una società caratterizzata da un
progresso economico accompagnato tuttavia da un nucleo duro di emarginazione e dalla
persistenza della povertà. Partendo dalla legge sul reddito minimo garantito, posta sotto il
segno della lotta contro la povertà, e volta a garantire a tutti un minimo di mezzi di
sussistenza, il PAN integrazione ne ampia l’orizzonte all’esclusione sociale in modo più
globale, in particolare facilitando l’accesso (nuovo strumento creato a partire dal marzo
2000).
Il PAN integrazione enumera politiche di coesione sociale e di solidarietà, come strutture di
accoglienza per i bambini in situazione di estremo bisogno (nel quadro di un progetto di legge
sulla promozione dei diritti e sulla protezione della gioventù), misure specifiche destinate a
coloro che percepiscono il reddito minimo garantito e ai disabili (progetto di legge del 27
luglio 2001), l’inserimento di coloro che non parlano la lingua lussemburghese e la procedura
per regolarizzare la situazione dei richiedenti asilo ma anche delle persone senza documenti,
dei rifugiati del Kossovo, ecc. Segnaliamo inoltre l’esistenza di un piano pluriennale di lotta
contro la tossicodipendenza o a favore delle persone colpite da malattie mentali.
3.4.
Mobilitare tutte le parti interessate
La mobilitazione di tutte le parti interessate è già ben radicata nella tradizione
lussemburghese, per cui poche misure estremamente innovative figurano nel Piano, che tiene
tuttavia particolarmente conto del desiderio del Consiglio di coinvolgere al massimo le parti
interessate nell’elaborazione e nell’attuazione del PAN integrazione. Il Piano è infatti il frutto
di un’ampia consultazione e del coinvolgimento dei protagonisti della società politica,
economica e civile. A tal fine, si ha avuto una fase di informazione e di sensibilizzazione alle
conclusioni del vertice di Nizza, in particolare nei confronti delle parti sociali e delle ONG. In
seguito, il documento di sintesi elaborato in concertazione è stato presentato alla camera dei
deputati ed approvato il 17 maggio 2001 ed è stato successivamente ratificato dal Governo.
Le varie organizzazioni (ONG) e i poteri locali continueranno in seguito ad essere associate
all’attuazione e al pilotaggio del PAN integrazione.
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
Il Governo intende integrare sistematicamente l’uguaglianza tra gli uomini e le donne in tutte
le prassi e in tutte le politiche. Il PAN propone inoltre la prosecuzione di azioni positive volte
all’integrazione professionale e sociale delle donne, moltiplicando tra l’altro le strutture
sociali di accompagnamento che facilitano il ritorno delle donne sul mercato del lavoro e nella
vita sociale. Alcune misure riguardano più specificamente le donne, come ad esempio la
creazione di strutture di custodia per i bambini, l’introduzione della ripartizione dei diritti
pensionistici tra gli uomini e le donne, nonché la legislazione in materia di assicurazionepensione(sistema di "computazione", in base al quale un genitore che rimane a casa per
accudire un figlio viene accreditato di sette anni di contributi pensionistici).
132
Tuttavia, la proporzione relativa di donne dipendenti dall’assistenza sociale o che ricevono il
salario minimo avrebbe dovuto portare ad un esame più approfondito della promozione
dell’uguaglianza tra i sessi nelle varie politiche.
La presa in considerazione dell’uguaglianza dei sessi pone la questione di un approccio
integrato dei vari strumenti di intervento, quella di indicatori di controllo adeguati e di una più
particolare attenzione dedicata alle donne e ai bambini degli ambienti più poveri.
5.
IL RUOLO DELL’FSE
Il PAN integrazione non menziona il ruolo dell’FSE, anche se alcune misure citate
comprendono gli interventi realizzate a titolo dell’obiettivo 3 o di EQUAL (le politiche per
l’integrazione dei giovani o per il ritorno al lavoro delle donne, la pedagogia individualizzata,
l’inserimento delle persone che non parlano la lingua lussemburghese o di coloro che
subiscono discriminazioni o sono in condizioni di dipendenza-tossicodipendenti, senzatetto,
immigrati, ex detenuti, ecc.).
Il Lussemburgo è dotato di un’assistenza FSE pari a € 44 milioni per il periodo 2000-2006 a
titolo dell’obiettivo strutturale numero 3 e dell’iniziativa comunitaria EQUAL. Una
percentuale del 36% del contributo totale FSE è destinata all’integrazione sociale, il 25%
della quale per misure destinate ai disabili e l’11% per altre persone discriminate.
133
PAESI BASSI
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali La situazione demografica olandese è caratterizzata da un
invecchiamento della popolazione e da un aumento della popolazione appartenente a minoranze
etniche. La forte crescita economica degli ultimi anni ha comportato una diminuzione della
percentuale ufficiale di disoccupazione, passata al di sotto del 3%, e ad un aumento del tasso di attività
(73%). Tuttavia, il tasso di occupazione di alcune categorie è notevolmente inferiore e il numero delle
persone in condizioni di incapacità professionale (quasi un milione) rimane preoccupante. Nel 1997 il
tasso di povertà relativa era del 14%, inferiore alla media dell’Unione europea. La povertà finanziaria
è diminuita nel corso degli ultimi 5 anni e il reddito minimo è aumentato più dei salari medi. Inoltre, la
dipendenza di lungo periodo da reddito minimo è notevolmente diminuita. Le statistiche sui redditi
dimostrano che le donne e gli anziani sono nell’insieme più vulnerabili delle altre categorie. Le
prestazioni, come l’alloggio, sono generalmente abbordabili ed accessibili per i più sfavoriti. Tuttavia,
rimangono alcuni problemi. Problemi di personale nuocciono alla qualità del sistema d’istruzione. Si
costatano inoltre difficoltà di apprendimento nei bambini di origine etnica e un numero
eccessivamente elevato di abbandoni precoci della scuola. L’accesso ai servizi sanitari è limitato da
liste d’attesa ed esistono notevoli disuguaglianze in materia di salute in funzione dello status
socioeconomico.
Approccio strategico La strategia olandese di lotta contro la povertà e l’emarginazione si basa su 4
grandi principi. Il primo consiste nel reinserire i beneficiari di prestazioni sociali sul mercato del
lavoro o a farli partecipare a un programma di attivazione sociale. Il secondo consiste nell'offrire la
sicurezza del reddito a tutti coloro che sono incapaci di sovvenire ai loro bisogni. Gli assegni e il
salario minimo sono indicizzati sui salari. La politica di reddito minimo universale, associata a
programmi di assistenza più specifici e a misure locali di sostegno al reddito individuale consente di
mantenere il potere d’acquisto dei beneficiari del reddito minimo e quello dei lavoratori a basso
reddito. La trappola della povertà, che è aumentata tra il 1995 e il 2000, è meno grave dopo
l’introduzione del nuovo sistema fiscale che concede un maggiore credito d’imposta.. il terzo principio
consiste nel conservare un sistema ben sviluppato di servizi sociali e di prestazioni. Si cerca inoltre di
migliorarne l’accessibilità per i più vulnerabili. Il quarto principio sui basa sull’approccio di
partnership il cui obiettivo è di garantire la partecipazione di tutte le parti interessate all’elaborazione e
all’applicazione delle politiche.
Misure politiche I 4 obiettivi dell’Unione europea sono presenti nel PAN. La partecipazione sociale e
l’offerta di servizi accessibili e abbordabili sono due dei grandi principi adottati in risposta
all’obiettivo 1 dell’Unione europea. La politica olandese mette in particolare l’accento sulla
prevenzione dei rischi di emarginazione, obiettivo 2 dell’Unione europea, soprattutto adottando misure
concrete per promuovere l’accesso a Internet e prevenire lo 'svantaggio digitale'. Le politiche olandesi
in materia di povertà sono fortemente orientate verso i gruppi più vulnerabili e l’importanza dedicata
all’attuazione locale consente azioni specificamente destinate ai quartieri sfavoriti (obiettivo 3
dell’Unione europea). L’approccio politico olandese è basato sui principi di cooperazione tra le
autorità centrali e locali e di coinvolgimento di tutte le parti interessate, comprese le persone che
subiscono l’emarginazione sociale (obiettivo 4 dell’Unione europea).
Sfide future La principale sfida dei Paesi Bassi sarà di realizzare al tempo stesso una politica dei
redditi che garantisca un reddito minimo relativamente elevato e una politica che ricompensi
finanziariamente le persone che lasciano il sistema di indennizazione per occupare un posto di lavoro
retribuito. Un’altra sfida particolarmente difficile è la reintegrazione delle persone che ricevono
attualmente prestazioni di invalidità professionale ma sono in grado di lavorare. Maggiore prevenzione
s’impone inoltre per ridurre il numero di ingressi nel sistema di invalidità. L’invecchiamento della
popolazione aumenterà la domanda di cure sanitarie. Occorrerà risolvere l’attuale problema delle liste
d’attesa. La quota crescente di minoranze etniche richiede un’attuazione adeguata di programmi
134
d’integrazione. Anche se le cifre indicano una diminuzione delle difficoltà di apprendimento
specifiche per i figli di immigrati, gli sforzi volti a ridurle sin dall’inizio devono essere proseguiti.
135
1.
PRINCIPALI SFIDE E TENDENZE
Dal punto di vista demografico, la società olandese è notevolmente cambiata nel corso degli
ultimi decenni. La popolazione è invecchiata e comprende ormai il 13,6% di persone di età
superiore ai 65 anni, contro il 7,7% nel 1950. Questo fenomeno ha comportato un aumento
del numero di persone che presentano una disabilità fisica o una malattia cronica. Rileviamo
inoltre una maggiore crescita della popolazione di origine etnica a causa di un elevato tasso di
natalità e dell’immigrazione. I Paesi Bassi hanno beneficiato della forte crescita economica
del periodo precedente: il tasso di disoccupazione ufficiale è caduto al di sotto del 3% e il
tasso di attività è passato dal 62% nel 1990 al 73% nel 2000. Tuttavia, il tasso di occupazione
delle donne, delle minoranze etniche, degli anziani e delle persone poco qualificate è
nettamente inferiore.
Dal 1995 il reddito minimo è aumentato più dei salari medi. La percentuale dedicata alle
spese di sussistenza fissa è diminuita e la dipendenza di lungo periodo da reddito minimo è
leggermente diminuita. Le donne e gli anziani sono in generale dipendenti da reddito minimo
più a lungo delle altre categorie di popolazione.
Secondo i dati del Panel europeo delle famiglie, nel 1997 il 13% della popolazione viveva con
un reddito inferiore al 60% della mediana nazionale. Solo 4% della popolazione viveva
stabilmente in una situazione di povertà relativa dal 1995 al 1997.
Tuttavia, il basso reddito è solo una delle dimensioni della povertà; al fine di misurare e
analizzare tale fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in considerazione altri
aspetti ugualmente rilevanti come l’accesso all’occupazione, all’alloggio, all’assistenza
sanitaria e il grado di soddisfazione dei bisogni fondamentali.
I Paesi Bassi sono il paese dell’Unione europea che ha la maggiore percentuale di alloggi
sociali, e ciò lascia libertà di scelta anche ai meno favoriti. Nel corso degli ultimi anni, gli
assegni per alloggi hanno comportato una diminuzione della quota netta di reddito destinata
agli affitti. In materia d’istruzione, i bambini di famiglie appartenenti alle minoranze etniche
sono spesso notevolmente penalizzati dal punto di vista delle lingue e dello sviluppo. Tra il
1991 e il 1999, il numero di scuole primarie con un’elevata concentrazione di bambini
sfavoriti è passata dal 19% all’8%. Anche il problema dell’abbandono precoce della scuola è
notevolmente migliorato poiché il numero di persone interessate è passato da 26 600 nel 1998
a 21 800 nel 2000. I settori dell’assistenza sanitaria e degli aiuti alla gioventù debbono
affrontare il problema delle liste d’attesa poiché l’offerta non arriva a soddisfare la domanda.
Recenti studi sulle differenze socioeconomiche in materia di salute evidenziano che, in media,
le persone con un livello d’istruzione poco elevato rimangono in buona salute 12 anni meno e
vivono 3,5 anni meno delle persone più istruite. Il tasso di accesso a Internet è elevato ma può
essere migliorato per le categorie più vulnerabili. Programmi obbligatori d’integrazione sono
organizzati per tutti i nuovi venuti. Inoltre, sono adottate misure per i numerosi anziani
immigrati che sono sempre in una situazione sfavorita. infine, le persone a basso reddito
hanno tendenza a raggrupparsi negli stessi quartieri delle grandi città e ciò accentua la
segregazione economica e sociale.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
La strategia si basa su 4 grandi principi. In primo luogo, la partecipazione sociale viene
incoraggiata attraverso occupazioni retribuite o misure di attivazione sociale destinate alle
136
popolazioni molto lontane dal mercato del lavoro. L’obiettivo è di aumentare il tasso di
attività di alcuni gruppi destinatari. Il tema dell’occupazione è ulteriormente affrontato nel
PAN occupazione, che viene ad integrare il PAN integrazione. Il PAN integrazione riguarda
in particolare i programmi di attivazione sociale, che favoriscono il reinserimento dei
disoccupati di lunga durata attraverso il volontariato o altre attività utili per la comunità. Ciò
ristabilisce un’abitudine al lavoro e rafforza le attitudini sociali dei partecipanti. L’attivazione
sociale costituisce inoltre una possibilità per le persone che percepiscono un a prestazione di
invalidità professionale.
In secondo luogo, la sicurezza del reddito viene garantita in tre modi: 1/ Attraverso una
politica generale relativa al reddito, che indicizza il salario minimo e le prestazioni sociali
sull’aumento del salario medio, cosicché tutti beneficiano dell’aumento della prosperità. 2/
Esistono programmi di aiuto specifici per le categorie che devono affrontare costi specifici
(alloggio, figli, disabilità o malattia cronica). 3/ I comuni possono offrire misure specifiche di
sostegno al reddito, eventualmente collegate a misure di attivazione, in funzione delle
circostanze individuali e locali. Tale approccio è ormai esperimentato e merita di essere
proseguito. Parallelamente, le politiche di attivazione devono consentire ai beneficiari di
prestazioni sociali di uscire dal regime di assistenza ogni volta che ciò sia possibile. Per
evitare la trappola della povertà incentivi finanziari sono concessi a coloro che accettano un
lavoro o partecipano a un progetto di attivazione sociale. Per coloro che dipendono per lunghi
periodi da reddito minimo e che sono incapaci di lavorare o di prendere parte all’attivazione
sociale, viene proposta una misura supplementare di sostegno al reddito.
In terzo luogo, la lotta contro la povertà e l’esclusione sociale viene realizzata anche
attraverso l’offerta di servizi abbordabili e accessibili. La politica locale olandese degli
alloggi offre a tutti la possibilità di scegliere e di affittare un alloggio di buona qualità. In
materia di istruzione, l’obiettivo è di ridurre gli svantaggi in materia di sviluppo di alcuni
bambini e si prevede di dimezzare gli abbandoni scolastici precoci entro il 2010. nel settore
delle cure sanitarie, la strategia volta a risolvere il problema di lista d’attesa potrebbe essere
ulteriormente sviluppata, in particolare per quanto riguarda l’invecchiamento della
popolazione. Quanto alle disparità socioeconomiche in materia di salute, il Governo intende
diminuire del 25% il numero di anni di malattia delle persone di basso livello socioeconomico
entro il 2020. L’insieme delle misure previste dai Paesi Bassi nel settore delle TIC riguarda
l’accesso a Internet e le conoscenze e le competenze nelle TIC. Vengono fissati obiettivi di
breve termine per quanto riguarda il collegamento delle scuole, delle biblioteche pubbliche e
dei servizi municipali. L’integrazione sociale degli immigranti è incoraggiata attraverso un
programma d’integrazione destinato a tutti i nuovi venuti e programmi di attivazione sociale
per gli immigrati da lungo tempo che si trovano in disoccupazione.
In quarto luogo, l’approccio di partnership consiste in una stretta collaborazione tra le
autorità pubbliche nazionali e locali e tutte le parti interessate, compresi i beneficiari.
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
La strategia dei Paesi Bassi associa un insieme di politiche in materia di reddito, di
attivazione, di servizi e di prestazioni. Tale strategia si propone essenzialmente di mantenere
il sistema attuale rafforzandolo o eventualmente adeguandolo (con una particolare attenzione
alle persone più esposte). In linea generale, la strategia descritta sembra recare soluzioni
soddisfacenti alle sfide. Nuove poste in gioco come le TIC o la povertà nei quartieri urbani
sfavoriti sono affrontati da nuove strategie. Alcune questioni come l’invecchiamento o il
potenziale che potrebbe essere rappresentato sul mercato del lavoro dalle persone che
percepiscono prestazioni d’invalidità professionale potrebbero essere trattati in modo più
137
approfondito. La prospettiva di lungo periodo è ampiamente esposta nel PAN integrazione.
Obiettivi ed impegni precisi figurano per il prossimo decennio. Alcuni obiettivi, come quelli
riguardanti l’accessibilità dei trasporti pubblici, vanno anche al di là del 2010.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Sono stati compiuti sforzi importanti negli ultimi anni per modernizzare e integrare le
politiche olandesi di lotta contro la povertà e l’esclusione sociale. Inoltre, la preparazione del
PAN integrazione ha coinciso con la valutazione delle politica nazionale di lotta contro la
povertà per il periodo 1995-2000. i risultati di questa valutazione continueranno a fornire
orientamenti strategici per i prossimi anni. Il PAN integrazione cerca di sfruttare e di
consolidare la riforma in corso e gli sforzi di modernizzazione.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
È il ministero di Affari sociali che è incaricato del coordinamento nel settore della lotta contro
la povertà e l’esclusione sociale. Un gruppo di lavoro interdipartimentale, comprendente tutti i
ministeri interessati, redige una relazione annuale dei progressi realizzati. Questo gruppo di
lavoro ha anche elaborato il PAN. L’associazione dei comuni olandesi (VNG) e l’Ufficio del
piano sociale e culturale (SCP) hanno fornito sostegno e consulenza al gruppo di lavoro. Nei
Paesi Bassi, la consultazione e la cooperazione con tutti gli attori e le parti interessate sono
istituzionalizzati.
2.4.
Compatibilità degli approcci strategici in rapporto con il Piano d’azione
nazionale occupazione
Il PAN occupazione è incentrato sulle questioni collegate al mercato del lavoro mentre il PAN
integrazione prende in considerazione altri aspetti della politica sociale. La strategia del PAN
occupazione sul mercato del lavoro è brevemente ripetuta poiché essa costituisce il pilastro
“reintegrazione e attivazione” della strategia olandese di lotta contro la povertà e l’esclusione
sociale. Tuttavia, il PAN integrazione si basa su tre altri pilastri che rappresentano la maggior
parte della relazione. Il PAN occupazione e il PAN integrazione fanno entrambi riferimento
uno all’altro in modo esplicito.
3.
PRINCIPALI MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI COMUNI
3.1.1.
Agevolare la partecipazione al mercato del lavoro
Si cerca di aumentare la partecipazione alla vita attiva attraverso misure destinate ai gruppi
vulnerabili (donne, minoranze etniche, anziani) e di incentivi fiscali. Una riforma fiscale
introdotta nel 2001 ha reso il sistema fiscale più favorevole all’occupazione. La revisione del
sistema di sicurezza sociale è volta a creare un mercato privato per i servizi di reintegrazione.
Per sostenere lo sviluppo e l’applicazione della politica di attivazione sociale a livello locale,
il Governo ha creato, a titolo temporaneo, un punto nazionale d’informazione e di servizio per
l’attivazione sociale (ISSA). Il programma di incentivo all’attivazione sociale offre
sovvenzioni ai comuni affinché essi integrino ulteriormente l’attivazione sociale nelle loro
politiche strutturali. In futuro saranno stabiliti accordi di prestazione per i comuni. Il fine
politico è di raggiungere tutti i beneficiari di assegni attraverso un approccio globale.
138
3.1.2.
Facilitare l’accesso alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi per tutti
In materia di alloggi, la futura politica continuerà a vigilare affinché l’aumento degli affitti si
limiti al tasso d’inflazione. Sono stati definiti tetti per l’aumento annuo degli affitti in
funzione della qualità dell’abitazione. La legge sull’accesso alla proprietà del 1 gennaio 2001
offre ai bassi redditi una sovvenzione ipotecaria, che potrebbe essere integrata da una
sovvenzione fiscale di trasferimento di proprietà. I Paesi Bassi cercano inoltre di migliorare
l’accessibilità dei trasporti pubblici in particolare per i disabili.
3.2.
Prevenire i rischi di esclusione
L’approccio preventivo è stato adottato nel settore dell’istruzione. Le difficoltà di
apprendimento collegate all’appartenenza a un gruppo specifico sono affrontate dal punto di
vista dell’individuazione precoce, dei media e della prevenzione. L’abbandono scolastico
precoce costituisce un altro importante settore d’intervento. Una serie di risorse finanziarie
supplementari e un aiuto alle scuole che ampliano le possibilità d’accesso all’istruzione
consentono di aumentare le possibilità d’istruzione degli alunni svantaggiati. L’obiettivo è di
migliorare la qualità dell’istruzione e le prestazioni degli scolari. In numerosi comuni, sono
state create ‘scuole aperte’. Il loro scopo è associare le attività scolastiche tradizionali a
servizi di custodia al di fuori delle ore scolastiche, al fine di consentire la conciliazione del
lavoro e della vita familiare. Il Governo ha destinato fondi supplementari al 'Piano d’azione
per la scolarità obbligatoria’ e al ‘Piano d’azione sugli abbandoni scolastici precoci’. Nel
settore sanitario, l’emendamento della legge sulla sanità pubblica (prevenzione) ha rafforzato
il ruolo delle autorità locali nella prevenzione e nel coordinamento. Esso dovrebbe in tal
modo poter ridurre in modo più efficace le disuguaglianze di origine socioeconomica in
materia di sanità.
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
Nei Paesi Bassi la politica dei redditi è incentrata sui gruppi più vulnerabili. Una serie di
programmi nazionali speciali sui redditi offrono assegni per alloggi, servizi alle persone
disabili o che soffrono di malattie croniche o finanziamenti alle spese scolastiche. Il sostegno
municipale al reddito utilizza numerosi strumenti come gli aiuti speciali dietro a condizioni di
verifica delle risorse, l’esonero dalle imposte locali, sconti sulle attività culturali, ecc. Le
politiche nel settore delle TIC si rivolgono a gruppi sfavoriti delle regioni vulnerabili.
L’accesso ad Internet è stato incoraggiato da progetti come i 'terreni di gioco digitali'. Nelle
biblioteche pubbliche delle zone sfavorite, i residenti possono accedere a Internet a costo
minimo e/o ricevere una formazione nelle TIC. Sono stati destinati € 9,1 milioni nel 2000 nel
quadro della politica di rinnovo urbano. Esistono attualmente circa 300 luoghi di questo tipo.
Un’altra misura è quella dei ‘quartieri del sapere’. Con il sostegno finanziario del Governo,
alcuni comuni olandese sperimentano l’introduzione delle infrastrutture e l’applicazione delle
TIC nei quartieri.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Tutti gli sforzi politici dei Paesi Bassi si basano sull’approccio di partnership. Le autorità
nazionali forniscono la legislazione, gli orientamenti e i mezzi finanziari mentre le autorità
locali svolgono un ruolo prevalente nell’elaborazione e nell’applicazione delle misure. Il
Governo tenta di coinvolgere i cittadini, le imprese e i gruppi vulnerabili interessati. Nel
2000, i gruppi di difesa di coloro che richiedono prestazioni sociali, delle chiese, delle ONG
umanitarie e dei sindacati hanno unito le loro forze per creare una ‘Alleanza per la giustizia
sociale’. Due volte all’anno una delegazione governativa guidata dal ministero degli Affari
139
sociali e dell’occupazione si riunisce con l’alleanza, l’associazione dei comuni olandesi
(VNG) e con l’associazione delle autorità provinciali (IPO) su tutti gli aspetti connessi con la
lotta contro la povertà e l’esclusione sociale.
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
Vi è scarsa attenzione per la questione della parità dei sessi in questo PAN integrazione, fatta
eccezione per alcune limitate valutazioni delle dimensioni dell’uguaglianza dei sessi
nell’occupazione, nei redditi e nei fenomeno dei senzatetto. Alcune cifre confermano il (più
elevato) rischio di povertà tra le donne sole anziani e i genitori soli che vivono con un reddito
minimo. Lo Shelters Monitor, pubblicato per la prima volta nel 2000 sarà ulteriormente
sviluppato al fine di fornire maggiori dati e informazioni in materia, in particolare per quanto
riguarda il gruppo sempre più numeroso delle donne senza fissa dimora.
Il PAN integrazione dedica in generale attenzione al tema dell’uguaglianza tra i sessi quando
si tratta di temi collegati al PAN occupazione e al Piano di lungo periodo per la politica di
emancipazione, ad esempio l’obiettivo generale del 65% di donne occupate entro il 2010.
tuttavia, solo il PAN occupazione comprende misure specifiche al riguardo. Nell’affrontare la
politica di attivazione/partecipazione sociale, il PAN integrazione dedica una qualche
attenzione a questo aspetto. Esso sottolinea ad esempio l’importanza delle strutture di custodia
dei bambini per aiutare le madri sole che percepiscono prestazioni di assistenza sociale a
rientrare nel mercato del lavoro. Tuttavia, in altri importanti settori della politica
d’integrazione sociale (ad esempio l’istruzione, la sanità, gli alloggi) il tema dell’uguaglianza
dei sessi è scarsamente visibile nel PAN integrazione e potrebbe essere rafforzato. Il nuovo
“Emancipation Monitor” lanciato nel novembre 2000 dovrebbe rendere possibile tale
rafforzamento.
5.
IL RUOLO DELL’FSE NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE SOCIALE
L’obiettivo 3 dell’FSE sostiene gli sforzi olandesi dei disoccupati di lunga durata, molti dei
quali sono classificati come “molto lontani dal mercato del lavoro”, nella vita attiva. Tali
persone necessitano di un processo di reintegrazione di almeno 2 anni costituiti da vari
elementi. L’FSE sostiene inoltre misure nel settore dell’istruzione per cercare di ridurre
l’abbandono scolastico precoce. L’iniziativa Equal appoggia azioni destinate a migliorare le
qualifiche dei gruppi vulnerabili esposti alla discriminazione.
140
AUSTRIA
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali La protezione sociale si basa principalmente su un sistema
globale e federale di assicurazione sociale cui tutte le persone attive e tutte le persone a loro
carico non attive (coniugi e figli) sono tenuti ad aderire. Questo sistema consente di accedere
all’assicurazione malattia, all’assicurazione di disoccupazione, ai regimi pensionistici e
all’assicurazione incidenti. Una seconda rete di sicurezza, dietro condizioni di verifica delle
risorse, il sistema di assistenza sociale (Sozialhilfe) rientra nella competenza dei nove Länder. Le
buone prestazioni dell’economia e dell’occupazione in Austria si sono confermate nel 2000. la
crescita reale del PIL è stata del 3,2%, il tasso di disoccupazione è caduto al 3,7 %, situazione
vicina alla piena occupazione. Secondo il Panel europeo delle famiglie il 13% della popolazione
in Austria viveva in una situazione di povertà relativa nel 1997. Il tasso di povertà relativa
persistente è del 5% (1995-1997). Pertanto, la povertà non è un fenomeno di massa in Austria.
Negli ultimi decenni, il tasso di partecipazione alla popolazione attiva è aumentato, mentre i tassi
di disoccupazione sono rimasti comparativamente bassi. Le disparità tra gli alti e i bassi redditi
sono in media meno pronunciate rispetto all’Europa dei 15, ma le differenze di reddito tra gli
uomini e le donne sono notevoli. Il livello generale d’istruzione e di qualificazione della
popolazione è notevolmente migliorato negli ultimi 30 anni. Il livello minimo delle pensioni di
vecchiaia (Ausgleichszulagenrichtsatz) è notevolmente aumentato, passando dal 30 al 50 % del
reddito medio per lavoro dipendente.
Approccio strategico Secondo le autorità austriache, il sistema politico austriaco di lotta contro
la povertà e l’esclusione sociale si basa su una politica che integra economia, occupazione e
assistenza sociale. Il PAN integrazione fa un inventario completo delle misure attuate che hanno
ampiamente contribuito alla situazione favorevole dell’Austria. Affinché l’approccio strategico
sia completo, si prevede di lanciare misure volte a ricercare e a identificare i fattori di rischi futuri
che possono provocare la povertà e l’esclusione sociale. Gli obiettivi quantitativi basati sui redditi
previsti, gli indicatori di controllo dello sforzo e i calendari di applicazione non sono
sufficientemente espliciti. L’integrazione della politica dell’istruzione nel contesto politico
globale, ed inoltre il suo contributo specifico a ciascuno degli obiettivi, dovrebbero essere
approfonditi.
Misure politiche La risposta austriaca ai quattro obiettivi pone l’accento sulle misure per
l’occupazione e sulle prestazioni per le famiglie in generale. Tuttavia, il PAN integrazione è
basato su misure attualmente in corso e presenta alcune misure politiche nuove (ad esempio
l’assicurazione vecchiaia per le donne, disabili, povertà familiare). Le difficoltà incontrate da
alcuni gruppi che hanno grossi problemi per accedere al mercato del lavoro o che sono esclusi dal
regime di assistenza sociale, come gli immigrati non cittadini dell’Unione europea, non sono
menzionate nel PAN.
Sfide future La principale sfida consiste nel definire una strategia globale integrata di lotta contro
la povertà e l’esclusione sociale, basata sul sistema sociale esistente, già ben sviluppato. Ciò
presuppone di individuare una serie di obiettivi, definire calendari precisi e promuovere un
insieme di misure che rispondano alle disparità identificate. L’impegno generale di controllo e di
valutazione dovrebbe tradursi in disposizioni operativi nel quadro dell’attuazione del PAN
integrazione. Occorrerà inoltre sforzarsi di semplificare il sistema amministrativo per quanto
141
riguarda la ripartizione delle competenze tra lo stato federale e i Länder, e tra le varie unità
amministrative (ad esempio sportelli unici).
142
1.
PRINCIPALI SFIDE E TENDENZE
Le buone prestazioni dell’economia e dell’occupazione in Austria si sono confermate nel
2000. la crescita reale del PIL ha raggiunto il 3,2%, il tasso di disoccupazione è caduto al
3,7 %, situazione vicina alla piena occupazione. Il tasso di occupazione è vicino agli
obiettivi di Lisbona ed è pari al 68,3% (77% per gli uomini, 59,4 % per le donne).
L’incidenza globale della povertà relativa in Austria è in media inferiore del 25% alla
media comunitaria. La protezione sociale si basa principalmente su un sistema globale di
assicurazione sociale cui tutte le persone attive e tutte le persone a loro carico non attive
(coniugi e figli) sono tenute ad aderire. Una seconda rete di sicurezza, dietro condizione
di una verifica delle risorse, il sistema di assistenza sociale (Sozialhilfe) rientra
nell’ambito di competenza dei nove Länder e consente ai cittadini dell’Unione europea di
beneficiare dell’assistenza sociale.
La complessità della situazione si ritrova nella ripartizione delle competenze, non solo tra
lo stato federale e le provincie ma anche tra le varie unità amministrative a questi due
livelli. Il carattere duale del sistema di protezione sociale austriaco impedisce alla
maggior parte delle persone di cadere nella povertà. Tuttavia, il sistema attualmente
assistente non è completamente affidabile in tutti i casi. Il coordinamento e l’integrazione
delle politiche di integrazione per i gruppi vulnerabili devono essere approfonditi.
Secondo i dati SESPROS di Eurostat, l’Austria dedica il 28,4 % del suo PIL alla
protezione sociale, rispetto al 27,7 % in media per l’Unione europea (dati del 1998).
Espressi in standard di potere d’acquisto (SPA), le spese austriache per abitante per la
protezione sociale sono pari a 6.297 SPA, circa il 15 % in più della media comunitaria di
5532 SPA.
Il sistema di protezione sociale austriaco, nel suo insieme, ha contribuito a mantenere un
livello di povertà relativa generalmente basso. Secondo i dati del Panel europeo delle
famiglie per il 1997, il 13% della popolazione viveva con un reddito inferiore 60% della
mediana nazionale. Mentre il 4.7% è rimasto stabilmente al di sotto della soglia di
povertà relativa tra il 1995 e il 1997.
Tuttavia, il basso reddito è solo una delle dimensioni della povertà; al fine di misurare e
analizzare tale fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in considerazione
altri aspetti ugualmente rilevanti come l’accesso all’occupazione, all’alloggio,
all’assistenza sanitaria e il grado di soddisfazione dei bisogni fondamentali.
Le differenze tra gli alti e i bassi redditi sono meno pronunciate rispetto alla media
dell’Unione europea. Tuttavia, esistono differenze di reddito relativamente importanti tra
gli uomini e le donne.
–
Il livello generale d’istruzione e di qualificazione della popolazione è
notevolmente migliorato negli ultimi 30 anni. La quota di persone che non ha
superato il livello d’istruzione primaria è stata notevolmente ridotta.
143
–
Il livello minimo delle pensioni di vecchiaia (Ausgleichszulagenrichtsatz) è
notevolmente aumentato nello stesso periodo, passando da circa il 30 al 50% del
reddito medio del lavoro dipendente.
–
Alcuni dati indicano che i richiedenti asilo che non sono coperti da una garanzia
minima federale ('Bundesbetreuung') sono estremamente esposti alla povertà e
all’emarginazione.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Lo stato sociale austriaco ha creato una rete di sicurezza sociale estremamente ampia, che
ha consentito di giungere ad una situazione alquanto più favorevole in materia di povertà
che non negli altri Stati membri. Per questo il PAN si sofferma maggiormente
sull’insieme delle misure esistenti, che sono destinate ad essere proseguite e valutate, che
non sulle numerose nuove azioni che dovrebbero essere intraprese.
–
Il PAN integrazione fa solo un breve riferimento alle analisi e alle discussioni in
corso.
–
Gli obiettivi di Nizza si sono tradotti nella continuazione delle iniziative poste in
essere e in alcune nuove iniziative.
–
Solo alcuni obiettivi sono quantificati, anche se il Piano comprende impegni nel
confronto di alcune misure e obiettivi non quantificati. Il Piano fa scarsi
riferimenti a calendari vincolanti in materia di applicazione. Sarebbe
particolarmente importante mettere a punto meccanismi di controllo adeguati
che consentano di misurare i progressi compiuti nella lotta contro la povertà e
l’esclusione sociale.
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
Il PAN integrazione comprende un elenco completo delle misure poste in essere, ma è
necessario valutare o rivalutare tali misure in funzione dell’evoluzione o delle nuove
necessità. Ne figurano solo alcuni aspetti del lungo periodo che avrebbero un effetto
preventivo importante sulla riduzione dell’esclusione sociale, ed inoltre in modo alquanto
vago (ad esempio il problema delle donne che non percepiscono una pensione viene
menzionato come una questione che il Governo ha intenzione di affrontare in futuro).
L’integrazione della politica dell’istruzione nel contesto politico generale, così come il
suo contributo specifico a ciascuno degli obiettivi, dovrebbero essere approfonditi.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Il gruppo di lavoro (Beirat) per l’elaborazione a l’applicazione del PAN integrazione può
essere considerato come l’innovazione nella procedura. L’intenzione del Governo di
trattare il problema delle donne prive di pensione è importante. Una delle misure concrete
consiste nel fare intervenire un certo numero di periodi di custodia dei figli nel calcolo
del numero di anni richiesti per poter avere diritto ad una pensione. Anche se gli effetti
144
sul mercato del lavoro del nuovo sistema di assegni familiari ('Kinderbetreuungsgeld')
rimane da valutare, si soffre indubbiamente vantaggi, in particolare un notevole aumento
dei redditi complementari (Zuverdienstgrenze) e l’aumento dei periodi contabilizzati
come periodi di versamenti, che ha conseguenze non solo sull’ammissibilità ma anche sul
livello delle pensioni.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
Numerose misure menzionate nel PAN non sono specificamente elaborate in vista della
lotta contro la povertà, anche se esse contribuiscono a ridurre il fenomeno (ad esempio
alcune misure per l’occupazione, gli assegni per l’assistenza ai figli, i fondi speciali per i
disabili). La loro efficienza dovrebbe essere oggetto d’analisi.
In Austria il coordinamento delle misure regionali di lotta contro l’esclusione sociale, in
particolare la misura di assistenza sociale (Sozialhilfe) costituisce un punto importante. Il
PAN integrazione indica che sarà creato un gruppo di lavoro per studiare questo
problema e saranno definite norme qualitative nazionali.
2.4.
Compatibilità degli approcci strategici rispetto al Piano d’azione nazionale
occupazione
La questione della coerenza tra il PAN integrazione e il PAN occupazione viene
affrontata. Numerose misure ed obiettivi indicati nel PAN integrazione sono ripetuti nel
PAN occupazione. Il PAN occupazione ha inoltre sottolineato gli svantaggi degli
immigrati sul mercato del lavoro. L’integrazione degli immigrati è indicata come una
delle priorità del PAN integrazione. Le misure concrete e le indicazioni sui modi in cui
questo obiettivo sarà raggiunto rimangono vaghe.
3.
PRINCIPALI
MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI
COMUNI
3.1.1.
Facilitare la partecipazione al mercato del lavoro
Il PAN mette l’accento sugli obiettivi in materia di occupazione. Il PAN integrazione si
riferisce in certe misure ad elementi sviluppati nel PAN occupazione. Questo
orientamento è in accordo con le conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona sulla
necessità di facilitare la partecipazione al mercato del lavoro. Tuttavia, alcuni gruppi, che
hanno grandi difficoltà di accesso al mercato del lavoro non sono menzionati, e in
particolare i lavoratori immigranti non cittadini dell’Unione europea per i quali non è
stata adottata alcuna misura volta ad armonizzare il permesso di residenza e il permesso
di lavoro. Sono citate alcune iniziative interessanti di formazione nelle TIC. Vengono
fornite scarse indicazioni sui modi in cui le iniziative riguardanti la società e
l’apprendimento elettronico risolveranno il problema della 'frattura nel settore
dell’apprendimento' e sulle specificità previste per rispondere ai bisogni precisi delle
persone sfavorite.
145
3.1.2.
Facilitare l’accesso alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi per tutti
Per quanto riguarda l’accesso di tutti alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi il PAN
integrazione enumera i vari trasferimenti che già esistono nello stato sociale austriaco già
ben sviluppato e che hanno effetti positivi sull’organizzazione di questo obiettivo.
L’accesso di tutti all’istruzione è garantito. La parte delle persone che non hanno superato
il livello d’istruzione primaria è stata notevolmente ridotta negli ultimi decenni. Tuttavia,
tale fenomeno riguarda ancora il 15,8 % della popolazione tra i 20 e 29 anni, (uomini:
14,4 %; donne: 17,1 %).
Numerose riforme nel campo della politica sociale ('misure sociali mirate') devono essere
valutate, dal punto di vista dei loro effetti potenziali sull’accesso ai beni e ai servizi.
3.2.
Prevenire i rischi di esclusione
Il PAN integrazione fa riferimento a tre settori politici che consentono di prevenire il
rischio di emarginazione: L’utilizzazione della tecnologia dell’informazione, le misure a
favore della solidarietà nell’ambito delle famiglie e altri gruppi primari e l’aiuto in
situazioni specifiche di bisogno. Oltre alle misure specifiche per i disabili, il PAN
integrazione cita un approccio innovativo a livello regionale (come a Vienna) di lotta
contro il fenomeno dei senzatetto. Le prospettive di evoluzione o di miglioramento a
lungo termine che contribuirebbero a risolvere i problemi esistenti in altri settori (ad
esempio la privazione di alcuni vantaggi sociali per gli immigrati o la mancanza di
misure politiche attive del mercato del lavoro per coloro che non sono impiegabili nel
'primo o principale' mercato del lavoro) devono essere ulteriormente esaminate.
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
Nel PAN integrazione figura un elenco esaustivo dei gruppi più vulnerabili. Le principali
misure sono l’attribuzione di fondi supplementari alle persone che presentano un
handicap ('Behindertenmilliarde') e l’assegno per l’assistenza ai figli, concepito come una
prestazione universale senza obbligo di assicurazione. Tuttavia, il PAN integrazione non
precisa chiaramente la natura delle misure concrete previste per gli altri gruppi speciali
nel prossimo futuro. Sono rari gli impegni che vanno al di là della prospettiva di due anni
del PAN attuale (disabilità, genitori soli, anziani e abbandoni precoci della scuola) ed è
difficile identificare un quadro strategico basato su approcci integrati e riforme strutturali.
Il PAN integrazione fa riferimento alla dimensione rurale della povertà e numerose
proposte di miglioramento dell’infrastruttura nelle zone rurali vengono annunciate.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Il Governo federale ha indicato nel PAN integrazione che erano state organizzate
consultazioni con tutte le parti interessate. Tuttavia, alcune di esse hanno espresso
preoccupazione a proposito del processo avviato e auspicano una maggiore presa in
considerazione dei loro contributi. Il PAN integrazione non affronta la questione della
mobilitazione degli organismi in difesa dell’uguaglianza dei sessi.
146
Tuttavia, il PAN integrazione offre una base istituzionale per stabilire un dialogo tra i
vari protagonisti e gruppi istituzionali nel quadro della sua attuazione e della
preparazione del prossimo esercizio.
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
Il PAN integrazione ripete gli obiettivi generali di aumento della partecipazione delle
donne al mercato del lavoro e di conciliazione tra vita professionale e vita familiare.
Tuttavia, il PAN fa solo i sufficienti cenni ad un approccio coerente relativo alla
promozione dell’uguaglianza tra gli uomini e le donne e al modo in cui saranno risolti i
problemi specifici delle donne più vulnerabili. Si fanno solo alcuni riferimenti al
problema specifico della povertà femminile.
La misura del 'Kinderbetreuungsgeld' può in alcuni casi ridurre la povertà, ma sarà
necessario in altri casi determinare se essa non scoraggi le donne (in particolare quelle a
basso reddito e prive di qualifiche) dal reintegrarsi nel mercato del lavoro dopo un
periodo dedicato ai figli.
Il dibattito sui diritti individuali è incentrato sui diritti delle donne a una pensione
individuale.
Gli anticipi sulla pensione alimentare (Unterhaltsvorschuss) sono volte a ridurre la
povertà femminile.
Consentendo alle donne e ai loro figli di restare nei loro alloggi, la legge per la
prevenzione delle violenza (Gewaltschutzgesetz) contribuisce a combattere
l’emarginazione sociale delle persone minacciate da atti di violenza.
5.
IL
RUOLO DELL’FSE NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE
SOCIALE
219 degli € 1.147 milioni stanziati per il programma dell’obiettivo 3 sono destinati al
settore politico 2 (l’integrazione sociale). Nell’obiettivo 1, Burgenland, € 4,5 milioni
saranno destinati all’integrazione sociale. In altri settori politici, si attendono effetti
positivi sulla lotta contro la povertà.
È indicata solo in modo generale l’incidenza dell’FSE nella lotta contro la povertà e
l’esclusione sociale.
L’iniziativa comunitaria (IC) EQUAL, che è ulteriormente concentrata sulle persone
escluse dal mercato del lavoro, viene ricordata nel PAN integrazione. L’importo totale
destinato all’IC EQUAL per il periodo di programmazione 2000-2006 è di € 204 milioni.
147
PORTOGALLO
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali: Il tasso di povertà relativa rimane elevato in Portogallo
(il 23%, secondo i dati Eurostat per il 1997). Malgrado un basso tasso di disoccupazione e un
elevato tasso di occupazione. Le forme di povertà tradizionale dovute ai limiti del sistema di
protezione sociale e al predominio dei settori di attività a forte intensità di mano d’opera poco
qualificata e a bassa produttività coesistono con l’emergere di una “nuova povertà” derivante
dai processi recenti di modernizzazione dell’economia portoghese e associata spesso
all’immigrazione e alla precarietà dei posti di lavoro. Le basse qualifiche scolastiche e
professionali della maggior parte della popolazione portoghese e l’elevato tasso di abbandono
scolastico precoce accrescono i fattori di emarginazione. In questo contesto, il Governo ha
cominciato a sviluppare nel corso degli ultimi 5 anni una “nuova generazione di politiche
sociali attive” orientate verso il rafforzamento dell’integrazione sociale su una base di
partnership e tale da privilegiare metodologie ed interventi integrati.
Approccio strategico: L’approccio strategico e di lungo periodo si basa su uno sviluppo
economico compatibile con il miglioramento della coesione sociale e l’eliminazione dei
fattori strutturali che generano processi di esclusione. Il PAN prevede la presa in
considerazione dei problemi d’integrazione sociale in tutte le politiche pertinenti, la
modernizzazione dei sistemi di protezione sociale, ed inoltre iniziative integrate destinate a
gruppi e territori particolarmente vulnerabili. L’approccio di partnership e la mobilitazione
delle parti interessate a livello nazionale e locale costituisce inoltre un elemento centrale della
strategia. Il PAN si fissa obiettivi quantificati in vista dello sradicamento della povertà
infantile, della riduzione della povertà assoluta e del tasso di povertà, nonché della lotta
contro la povertà in ambiente urbano e rurale.
Misure politiche: Il PAN percorre in modo esaustivo i quattro principali obiettivi e sottoobiettivi di Nizza, ma a volte ne deriva una certa confusione tra le “priorità” e gli “scopi”, con
la ripetizione di alcuni “strumenti” nell’ambito di più obiettivi e sotto-obiettivi, generando
difficoltà di individuazione delle priorità. La maggior parte delle misure previste non sono
nuove e il rapporto tra ciascuna misura e l’obiettivo ad essa relativo non è sempre esplicito.
Sulla base delle misure presentate, sono da mettere in evidenza tre aspetti: la partecipazione
all’occupazione viene considerata in una prospettiva di prevenzione/attivazione e di
promozione dell’apprendimento permanente, il principio della discriminazione positiva
costituisce un elemento fondamentale della riforma del sistema di protezione sociale
(considerando in particolare il problema dei pensionati in situazione di povertà), l’approccio
integrato dei gruppi vulnerabili viene proposto secondo una modalità di contrattualizzazione
approfondita. Il PAN prevede inoltre lo sviluppo di servizi e di strutture destinati in via
prioritarie alle persone e famiglie sfavorite e s’impegna sulla via della promozione
dell’uguaglianza delle opportunità (“contratto sociale che promuove la parità dei sessi”).
Sfide future: Le principali sfide da accogliere riguardo riguardano l’articolazione tra la
dimensione preventiva e curativa delle politiche sociali: una azione diretta nei confronti delle
situazioni gravi di esclusione, interventi precoci e attivazione per facilitare il reinserimento
professionale e prevenzione a lungo termini di eventuali rischi di emarginazione attraverso i
miglioramento dei livelli di istruzione e di qualificazione. Il ruolo della protezione sociale
deve essere intensificato, cosi come l’adeguamento dei servizi e strutture sociali ai bisogni dei
più sfavoriti e le possibilità di accesso ai settori della salute, dell’alloggio, della giustizia, ecc.
Considerando l’ambizione degli obiettivi quantificati che il Portogallo si è fissato a breve,
medio e lungo termine, il sistema di controllo degli indicatori costituisce certamente una sfida
148
importante. D’altro canto, la mobilitazione effettiva delle parti interessate, in particolare dei
destinatari stessi delle azioni e delle parti sociali, dovrebbe essere approfondita.
149
1.
PRINCIPALI SFIDE E TENDENZE
Nel 2000 tasso di crescita economica (3,3%) era pari alla media dell’Unione europea.
Analogamente, la produttività è aumentata ad un ritmo eguale alla media comunitaria
(1,6%), ma il Portogallo ha ancora il più basso livello di produttività dell’Unione
(65,8% della media comunitaria).
La situazione in materia di occupazione è caratterizzata da un tasso di occupazione
(68,3%) superiore alla media comunitaria e da un tasso di disoccupazione (4,2% nel
2000) relativamente basso. Tuttavia, malgrado l’evoluzione generalmente degli
indicatori relativi al mercato del lavoro, persistono problemi strutturali: la
disoccupazione di lunga durata è pari al 40% della disoccupazione totale, il fatto che
solo una minoranza della popolazione tra i 15 e i 64 anni ha completato gli studi
secondari superiori (11,5% rispetto al 42,3% nell’Unione europea), e un’elevata
proporzione di giovani che abbandonano prematuramente il sistema scolastico (il 43%
dei giovani tra i 18 e i 24 anni abbandonano la scuola con qualifiche insufficienti).
La povertà rimane un problema diffuso in Portogallo. Misurata con il tasso di povertà
relativa, definito come la percentuale della popolazione che vive con un reddito
inferiore al 60% della mediana nazionale, la povertà colpiva il 23% della popolazione
nel 1997 (il tasso più elevato dell’Unione). Anche la povertà persistente rimane
elevata: il 15% della popolazione ha vissuto tre anni consecutivi al di sotto della
soglia di povertà relativa. È tuttavia evidente che il reddito monetario costituisce solo
una delle dimensioni della povertà; al fine di misurare e analizzare tale fenomeno in
modo più preciso, è necessario prendere in considerazione altri aspetti ugualmente
rilevanti come l’accesso all’occupazione, all’alloggio, all’assistenza sanitaria e il
grado di soddisfazione dei bisogni fondamentali. Il Portogallo spende meno della
media del suo PIL nella protezione sociale (il 23,4% nel 1998, rispetto alla media
comunitaria del 27.5%).
In questo contesto, particolare attenzione dovrà essere dedicata al numero di persone
in situazioni di povertà persistente, alla proporzione elevata di lavoratori poveri (basso
reddito salariale e precarietà dei posti di lavoro), e alla proporzione ugualmente
elevata di pensionati in situazione di povertà (elemento che pone in luce una delle
carenze del sistema di sicurezza sociale), al basso livello di qualificazione della mano
d’opera e all’abbandono scolastico precoce, nonché alla questione della povertà in
ambienti rurali e in alcuni quartieri urbani. Il tasso di povertà delle donne è superiore
a quello degli uomini (25% contro 22%), altro tema che merita speciale attenzione.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Le grandi priorità in materia di lotta contro la povertà e di promozione
dell’integrazione sociale sono di natura generale e si basano su sei assi strategici:
sviluppo economico, coesione sociale, parità delle opportunità, protezione sociale,
integrazione e una rete di servizi e impianti sociali.
I principali obiettivi del PAN sono pertanto i seguenti:
150
–
Attivazione degli esclusi dal mercato del lavoro, e apprendimento
permanente nel quadro di uno sviluppo economico competitivo e rispettoso
delle esigenze di coesione
–
Sviluppo dei sistemi di protezione sociale in quanto strumenti specifici di
lotta contro la povertà
–
Reinserimento socioprofessionale delle persone e le famiglie in situazione di
emarginazione (programmi integrati e “contratti” di integrazione sociale)
–
Sviluppo integrato dei territori che devono affrontare problemi di esclusione
–
Creazione di una rete di servizi e attrezzature sociali con la partecipazione
della società civile
–
Promozione dell’uguaglianza tra le donne e gli uomini in vista
dell’attuazione di un “contratto per l’uguaglianza dei sessi”.
Nel PAN, il Portogallo si è fissato taluni obiettivi da raggiungere entro un certo
tempo:
Obiettivi quantificati: sradicare la povertà infantile entro il 2010; ridurre il tasso di
povertà relativa al 17% e dimezzare la povertà assoluta entro il 2005; attuare entro il
2003, 50 “contratti di sviluppo sociale urbano” (gestiti in modo integrato e destinati
alle comunità urbane sfavorite).
Altri obiettivi: avvio del programma “spazio rurale e sviluppo sociale” (sviluppo
locale integrale dalle comunità rurali); firma di un “contratto d’inserimento sociale”
con tutte le persone interessate entro un termine di un anno (tre mesi per i figli e i
giovani a rischio); creazione di una linea telefonica nazionale di emergenza (in
collaborazione con i centri di emergenza sociale locali).
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
Per quanto riguarda l’adeguatezza tra la strategia gli obiettivi perseguiti, devono
essere poste in evidenza i seguenti elementi:
–
l’applicazione del principio della considerazione degli aspetti d’integrazione
in tutte le politiche nazionali, al fine di rendere la lotta contro
l’emarginazione una componente integrante delle politiche settoriali diverse
dalle politica sociale;
–
i molteplici aspetti relativi alla partecipazione nella vita economica sono
analizzati nel PAN, in particolare la formazione, la qualificazione
professionale, l’istruzione, l’occupazione, l’apprendimento permanente nel
contesto della società della conoscenza. Da ricordare anche il proposito di
porre al centro delle politiche economiche lo sradicamento dei fattori
strutturali dell’emarginazione;
–
l’importanza dello sviluppo dei sistemi di protezione sociale costituisce un
elemento centrale della strategia; malgrado i vincoli di bilancio e gli altri
vincoli collegati, prosegue la riforma del sistema di solidarietà e di sicurezza
151
sociale (basata sui principi di giustizia, equità, solidarietà, discriminazione
positiva);
–
i due ambiti territoriali dell’emarginazione (le comunità rurali e le aree
urbane degradate) sono oggetto di una strategia di sviluppo integrato.
Il PAN analizza i problemi in modo chiaro e in una prospettiva di lungo periodo. Le
sfide hanno un carattere strutturale e rinviano al Piano nazionale di sviluppo
economico e sociale (il cui fine ultimo è di ricuperare in una generazione il ritardo del
paese rispetto alla media comunitaria). Alcuni obiettivi quantificati, in particolare per
quanto riguarda la povertà infantile e la povertà assoluta (concetti che non sono del
resto definiti), sono presentati per un orizzonte che supera il 2003. Tuttavia, i modo in
cui questo Piano biennale s’integra nel lungo periodo deve essere ancora sviluppato
poiché la distinzione tra “priorità” di lungo termine e “scopi” più immediati è spesso
difficile da cogliere.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Dal punto di vista della strategia, vi sono due innovazioni nel contesto nazionale:
l’inserimento della problematica dell’integrazione sociale in tutte le politiche correnti
e la prospettiva di lungo periodo nella lotta contro l’emarginazione. Da ricordare
inoltre la strategia e prevenzione dei rischi di una nuova forma di emarginazione,
“info-emarginazione”. Dal punto di vista delle politiche la maggior parte dei
programmi e delle misure indicate sono già esistenti.
Tuttavia, deve essere posto in evidenza il carattere innovativo di taluni temi, come ad
esempio una nuova dimensione della “contrattualizzazione”: insieme ai “contratti di
inserimento sociale e professionale” (non sconosciuti poiché il Portogallo segue già
l’approccio dei percorsi integrati d’inserimento, già reddito minimo garantito), il PAN
menziona un nuovo “contratto sociale per la parità dei sessi” e “contratti di sviluppo
sociale urbano”.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
I ruoli dei vari attori (istituzionali e non governativi, pubblici e privati) a più livelli
d’intervento (soprattutto nazionale e locale) viene definito nel quadro del dialogo
sociale (commissione di consultazione sociale) e della partnership tra lo Stato e la
società civile (patto di cooperazione per la solidarietà sociale, rete sociale per lo
sviluppo). I bisogni di coordinamento vengono ricordati a più riprese e malgrado gli
sforzi sviluppati durante l’ultimo decennio nel quadro del programma di lotta contro
la povertà, rimane ancora d’approfondire la partnership attiva.
Il PAN prevede: la mobilitazione congiunta delle autorità nazionali, regionali e locali
(le autorità regionali hanno solo un ruolo di coordinamento); le partnership
istituzionali (commissione di controllo interministeriale per l’articolazione delle varie
politiche settoriali e il mainstreaming dell’integrazione sociale, commissione
operativa nell’ambito del ministero del Lavoro per la preparazione del PAN e il suo
controllo); l’adeguamento dei servizi amministrativi associati ai bisogni delle parti
interessate a livello locale (ad esempio sportelli di solidarietà e sicurezza sociale); in
coinvolgimento delle parti sociali (da migliorare), delle ONG e delle istituzioni di
152
servizi sociali; la responsabilizzazione dei cittadini e delle imprese (ad esempio
ampliamento della rete portoghese delle imprese).
2.4.
Compatibilità degli approcci strategici in rapporto con il Piano d’azione
nazionale occupazione
Il PAN occupazione costituisce il quadro di riferimento preferenziale, in particolare
per le misure nell’ambito dell’obiettivo 1 del PAN integrazione. I principali obiettivi
del PAN occupazione (passaggio dei giovani alla vita lavorativa, inserimento
socioprofessionale, qualificazione scolastica e professionale, monitoraggio del
processo di ristrutturazione settoriale e promozione della qualità nell’occupazione)
sono ripresi in modo diretto o indiretto nel PAN integrazione.
Esiste inoltre uno stretto rapporto tra i due piani in termini di strategia: articolazione
tra i sistemi d’istruzione/formazione/occupazione; adozione di politiche
macroeconomiche per la creazione di posti di lavoro; innovazione e società
dell’informazione; approccio settoriale, regionale e locale per la risoluzione dei
problemi di natura sociale; promozione del dialogo sociale; articolazione tra le
politiche di protezione sociale/occupazione/formazione; promozione dell’uguaglianza
delle opportunità per incoraggiare la partecipazione delle donne al mercato del lavoro
e quella degli uomini alla vita familiare.
3.
PRINCIPALI
MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI
COMUNI
Tenuto conto dell’approccio globale che dovrebbe costituire il quadro d’azione per la
realizzazione dei quattro obiettivi comuni (coperti nel PAN in modo esauriente ma
poco sistematizzato in termini di priorità sia tra gli obiettivi sia tra i sotto-obiettivi),
possono essere indicati alcuni esempi:
3.1.
Facilitare la partecipazione al mercato del lavoro
Per quanto riguarda la partecipazione al mercato del lavoro, gli sforzi a livello della
politica dell’occupazione si concentrano sullo sviluppo di misure di prevenzione della
disoccupazione di lunga durata e di attivazione mediante la definizione dei percorsi
d’integrazione sociale e d’inserimento professionali attuati da piani contrattuali
(maggiore presa di responsabilità personale) nonché sullo sviluppo della strategia
nazionale di apprendimento permanente. Per quanto riguarda l’accesso alle risorse, ai
diritti, ai beni e ai servizi, è opportuno rilevare il proseguimento di una politica di
“discriminazione positiva” delle pensioni, la fornitura di nuovi alloggi a coloro che
vivevano in abitazioni precarie evitando nuovi territori d’esclusione, e il
miglioramento del servizio sanitario nazionale e i centri sanitari locali (in particolare
l’assistenza ai tossicodipendenti).
3.2.
Prevenire i rischi di emarginazione
Per quanto riguarda la prevenzione dei rischi di emarginazione, una parte
fondamentale è costituita dalla strategia di prevenzione dei rischi di “infoemarginazione” (generalizzazione dell’accesso alle tecnologie dell’informazione, e
sforzo di formazione che si traduce nella concessione di un “diploma di competenze
153
di base” a 2 milioni di persone entro il 2006). Per quanto riguarda il mantenimento
della solidarietà, un aspetto innovativo sembra essere la combinazione della logica di
solidarietà tradizionale e della logica di sviluppo del mercato di prestazioni di servizi
(ad esempio retribuzione dei vicini per i servizi di sostegno a domicilio).
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
L’azione a favore dei gruppi più vulnerabili (perfettamente identificati nel PAN con
una particolare attenzione da dedicare ai lavoratori immigranti, agli ex-detenuti e i
tossicodipendenti) è basato su un approccio integrato mediante programmi
individualizzati di integrazione sociale, istituzionale ed economica e piani di
inserimento per gruppi prioritari secondo la metodologia della contrattualizzazione. È
prevista inoltre un’azione specifica per territori problematici attraverso le iniziative
territoriali per l’integrazione.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Per quanto riguarda la mobilitazione, le prassi di coinvolgimento degli esclusi si
sviluppa a tre livelli (individuale, collettivo e organizzativo), e il ruolo dei “mediatori”
in quanto agenti di promozione dell’informazione e della partecipazione attiva degli
esclusi è cruciale. A livello istituzionale, le partnership istituzionali e il piani d’azione
settoriali già realizzati, ed inoltre gli “sportelli di solidarietà e di sicurezza sociale”
(intervento di prossimità locale e comunitaria per una risoluzione integrata dei
problemi), costituiscono un tentativo di adeguamento dei servizi amministrativi e
sociali ai bisogni dei cittadini. Quanto alla partnership pubblico/privato, merita di
essere ricordato l’incoraggiamento alla responsabilità sociale delle imprese.
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
Si tratta di una preoccupazione che attraversa gli obiettivi del PAN (spesso in modo
implicito) e che costituisce uno dei suoi settori prioritari d’intervento.
Per quanto riguarda l’obiettivo 1, le priorità consistono nel promuovere l’uguaglianza
delle opportunità nell’accesso all’occupazione e a garantire un trattamento non
discriminatorio, nell’introdurre nella cultura dell’impresa l’idea della conciliazione tra
vita professionale e vita familiare in quanto diritto dei lavoratori e delle lavoratrici,
dovere dei datori di lavoro e responsabilità sociale delle imprese e, infine, nello
sviluppare una rete di servizi di appoggio ai bambini e alle persone dipendenti al fine
di favorire l’occupazione, la formazione e l’integrazione professionale delle donne.
Per quanto riguarda l’obiettivo 2, la preoccupazione della parità tra i sessi è presente
esplicitamente per quanto riguarda l’accesso alla società dell’informazione e alle
tecnologie dell’informazione. A titolo dell’obiettivo 3, il PAN fa unicamente
riferimento alle donne vittime della violenza domestica. Per quanto riguarda
l’obiettivo 4, il PAN ricorda l’importanza della presa in considerazione sistematica
della dimensione della parità uomo-donna nel quadro della partnership. Tuttavia,
s’impongono sforzi supplementari nel senso di aumentare la mobilitazione delle
organizzazioni femminili e/o che rappresentano gli interessi delle donne.
154
5.
IL RUOLO DELL’FSE
NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE
SOCIALE
A livello degli “strumenti” che contribuiscono alla realizzazione degli obiettivi di
Nizza, i programmi operativi cofinanziati dall’FSE nel Quadro comunitario di
sostegno III (2000-2006) nonché l’iniziativa comunitaria EQUAL sono speso
ricordati, ma il PAN non presenta alcuna indicazione degli importi in gioco. Tuttavia,
l’efficace articolazione tra i finanziamenti provenienti dal bilancio della sicurezza
sociale dal QCS III viene citata come uno dei fattori che favoriscono lo sviluppo del
Piano. Inoltre, il quadro d’azione che rappresenta il PAN costituisce un’occasione per
evitare la dispersione degli interventi nazionali e comunitari e per razzionalizzarli
attraverso la concentrazione dei mezzi e la specializzazione degli strumenti.
Le risorse attribuite al Portogallo dai fondi strutturali a titolo dell’obiettivo 1 sono
notevoli: il contributo dell’FSE rappresenta il 22% (€ 4 370 milioni) di questo aiuto;
circa il 16% dell’assistenza FSE è dedicato specificamente al settore dell’integrazione
sociale (e ciò costituisce un aumento rispetto al QCS II). Da notare inoltre il
contributo indiretto degli altri settori d’intervento dell’FSE (politiche attive del
mercato del lavoro e apprendimento permanente). Per quanto riguarda il QCS III, è
opportuno ricordare, tra l’altro, i programmi “Occupazione, formazione e sviluppo
sociale” (l’asse più importante in termini finanziari riguarda precisamente lo sviluppo
sociale), “Istruzione” (lotta contro l’abbandono scolastico, il miglioramento dei livelli
di scolarità, l’istruzione degli adulti), “Società dell’informazione” (acquisizione di
competenze in TIC, lotta contro l’info-emarginazione), e “sanità” (uno degli assi si
propone di migliorare l’accesso alle cure sanitarie di qualità).
155
FINLANDIA
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali Il sistema di sicurezza sociale finlandese si basa sul
principio di universalità della protezione sociale e dei servizi sanitari e su un sistema globale
di sicurezza del reddito. L’obiettivo consiste nell’offrire all’insieme della popolazione una
protezione sociale e servizi sanitari prevalentemente finanziati attraverso l’imposta e la cui
organizzazione è decentrata e rientra nell’ambito di competenza dei comuni. Il sistema di
sicurezza dei redditi è, per sua stessa natura, un sistema di assicurazione sociale fondato sulla
valutazione dei rischi, associato a prestazioni destinate a residenti. Nel 1998, la Finlandia ha
dedicato il 27,2% del suo PIL alla protezione sociale, vale a dire un po’ meno della media
dell’Unione europea. Questa struttura ha consentito di garantire un livello di povertà poco
elevato rispetto agli altri paesi. Nel 1997, il 9% della popolazione finlandese viveva con un
reddito inferiore al 60% del reddito mediano.
La forte crescita economica della Finlandia (5,7%) è proseguita nel 2000, guidata nel settore
delle esportazioni, in pieno sviluppo. È probabile che la crescita rimarrà ancora relativamente
forte quest’anno (circa il 4%). Il tasso di occupazione ha raggiunto il 67,5% nel 2000.
Approccio strategico La strategia del PAN integrazione per il prossimo decennio si basa su
quattro politiche generali: la promozione della salute e della capacità di prendere parte alla
vita attiva, il rafforzamento dell’attrattiva della vita professionale, la prevenzione e la lotta
contro l’esclusione sociale, la garanzia di servizi efficaci e di un livello ragionevole di
sicurezza dei redditi. Il PAN si propone in primo luogo di conservare la struttura di base del
sistema di sicurezza sociale finlandese e di lavorare nell’ambito di questa struttura attribuendo
il primato al lavoro. Questo processo sarà sistematicamente controllato e valutato dalle
autorità finlandesi, tuttavia, eccettuato il tasso di povertà relativa, il PAN integrazione non
precisa gli obiettivi e gli indicatori che saranno utilizzati. Misure politiche La Finlandia
considera che il sistema universale di servizi e di trasferimenti dei redditi costituisca uno
strumento politico efficace di lotta contro la povertà e l’esclusione sociale. Il sistema è stato
completato attraverso trasferimenti di redditi e di servizi supplementari destinati ai gruppi che
presentano un rischio di esclusione sociale.
Il PAN integrazione risponde ai quattro obiettivi grazie a numerose misure la più parte delle
quali sono volte a migliorare il sistema universale. Le misure comprendono, ad esempio,
l’aumento del livello delle pensioni nazionali, una serie di attività di reinserimento
professionale, il miglioramento dei servizi psichiatrici per i bambini e i giovani, la creazione
di un mediatore per le questioni di discriminazione, l’attivazione delle persone anziane e una
serie di raccomandazioni sulla qualità delle cure loro destinate. L’incidenza di bilancio di
queste misure è stata valutata quando ciò era possibile. La Finlandia ha aggiunto in allegato al
piano una tabella ricapitolativa che integra tutte le misure nell’ambito dei quattro obiettivi
comuni e ripartisce queste misure in funzione dei fattori di rischio identificati.
Sfide future Le principali sfide sono le seguenti: sviluppare sistemi di protezione per rendere
l’accettazione di un impiego sempre finanziariamente vantaggiosa; evitare l’accumulazione
dei problemi in talune categorie (ad esempio i disoccupati di lunga durata, gli individui con
problemi mentali o i tossicodipendenti, le persone eccessivamente indebitate e le loro
famiglie); concentrare le misure di sostegno sulle persone più vulnerabili; migliorare la
cooperazione tra i vari attori interessati dalla prevenzione dell’esclusione sociale e della
povertà; e infine rimediare il problema delle disuguaglianze regionali in modo da mantenere
un livello di servizio sociale uniforme in tutto il paese.
156
1.
PRINCIPALI SFIDE E TENDENZE
La forte crescita economica (5,7%) è proseguita nel 2000 guidata dal settore delle
esportazioni, in pieno sviluppo. Le fonti nazionali prevedono tuttavia un
rallentamento della crescita (2,7%) per quest’anno, a causa in particolare si una
minore domanda internazionale. L’occupazione è aumentata dell’1,5% nel 2000. Il
tasso di occupazione era del 67,5% (70,6% per gli uomini e 64,4% per le donne).
Malgrado la favorevole tendenza economica nel 2000, il tasso di disoccupazione è
diminuito lentamente e rimane al 9,8% (9,1% per gli uomini, 10,6% per le donne). I
problemi strutturale del mercato del mercato del lavoro si manifestano da un lato
attraverso un tasso di disoccupazione comparativamente molto elevato tra i lavoratori
poco qualificati o anziani e, d’altro lato, un aumento dei problemi di reclutamento in
alcuni settori, in particolari i settori in crescita.
A causa delle decisioni volte a limitare le spese, adottato in seguito alla recessione
dell’inizio degli anni 90, che è stata seguita da un periodo relativamente lungo di
crescita economica, la quota del PIL che la Finlandia ha dedicato alle spese sociali è
passata al di sotto della media dell’Unione europea. Secondo i dati SESPROS di
Eurostat, la Finlandia ha dedicato nel 1998 il 27,2% del PIL alla protezione sociale,
contro 27,7% in media per l’Unione europea. Misurati in standard di potere d’acquisto
(SPA), le spese finlandesi per abitante per la protezione sociale ammontano a 5181
SPA, cifra vicina alla media europea di 5379 SPA (dati del 1997). I dati armonizzati
dal Panel europeo delle famiglie rivelano che nel 1997 il 9% (contro il 18% per
l’Unione europea) viveva con un reddito inferiore 60% della mediana nazionale. I
giovani adulti, i disoccupati e gli “altri inattivi” e i nuclei familiari composti da una
sola persona sono quelli che presentano il più elevato rischio di povertà finanziaria.
Tuttavia, il basso reddito è solo una delle dimensioni della povertà; al fine di misurare
e analizzare tale fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in
considerazione altri aspetti ugualmente rilevanti come l’accesso all’occupazione,
all’alloggio, all’assistenza sanitaria e il grado di soddisfazione dei bisogni
fondamentali.
• le fonti nazionali indicano che il numero di persone che sono colpite da una qualche
forma di emarginazione sociale grave sarebbe compreso tra 30 000 a 60 000, vale a
dire dall’0,6 all’1,2% della popolazione finlandese.
• l’elevato tasso di disoccupazione, in particolare la disoccupazione di lunga durata
(pari al 2,8%), resta il principale problema sociale della Finlandia.
• i principali fattori di rischio che possono comportare l’esclusione sociale sono
l’emarginazione economica o finanziaria; i problemi di salute; l’emarginazione dal
mercato del lavoro, l’emarginazione dal mercato dell’alloggio; l’emarginazione dal
sistema educativo o un basso livello d’istruzione, ed inoltre altri tipi di emarginazione,
come la criminalità, la tossicodipendenza, l’emarginazione culturale, ecc.
• le differenze territoriali meritano particolare attenzione.
157
• L’emarginazione risulta spesso dall’accumulazione di numerosi problemi. Una delle
principali sfide consiste nell’evitare l’accumulo simultaneo dei problemi di risorsa.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Il sistema di sicurezza sociale finlandese si basa sul principio di universalità della
protezione sociale e dei servizi sanitari e su un sistema globale di sicurezza del
reddito. I residenti hanno normalmente diritti individuali di accesso ai servizi e alle
prestazioni di base. Non vi è alcuna condizione di occupazione o di risorse, ma le
persone che occupano un posto di lavoro godono di migliori prestazioni, che sono
funzione dei loro redditi. I programmi hanno consentito di ottenere un basso livello di
povertà rispetto agli altri paesi.
la strategia del PAN integrazione per il prossimo decennio si basa su quattro politiche
generali: la promozione della salute e della capacità di prendere parte alla vita attiva,
lo sforzo volto ad aumentare l’attrattiva della vita professionale, la prevenzione e la
lotta contro l’esclusione sociale, la garanzia di servizi efficaci e di un livello
ragionevole di sicurezza del reddito.
La Finlandia si sforza di mantenere la struttura di base del sistema esistente e di
lavorare nell’ambito di questa struttura dando il primato al lavoro. La riforma del
sistema di sicurezza sociale, della fiscalità e della tariffazione dei servizi deve essere
proseguita affinché l’accettazione di un posto di lavoro sia sempre finanziariamente
vantaggiosa. L’obiettivo è di migliorare non solo gli incentivi destinati alle famiglie
ma anche gli incentivi istituzionali che riguardano le organizzazioni: particolare
attenzione sarà dedicata agli incentivi a favore dei datori di lavoro, alla legislazione
che disciplina i rapporti tra lo Stato e i comuni e al finanziamento da parte dello Stato
delle finanze municipali.
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
Il Piano definisce i principali obiettivi strategici e tenta di identificare le sfide a lungo
termine. La Finlandia si sforza di integrare un certo numero di elementi nuovi nel
sistema attualmente esistente. Le politiche e le misure volte a migliorare il sistema di
assistenza e di servizi universali testimoniano di una volontà di trovare soluzioni
durevoli ai problemi. Il PAN integrazione riconosce tuttavia che le sfide prese in
considerazione nel Piano richiedono anche di ricorrere ad azioni mirate specifiche.
Riassumendo, esiste un ampio ventaglio di misure a vari livelli che tentano di
affrontare i vari problemi. Uno degli obiettivi principali è di aumentare l’occupazione
e soprattutto di tentare di ridurre la disoccupazione di lunga durata grazie ad una
strategia di politica sociale attiva. Questa sfida è particolarmente importante in
Finlandia. Pure essendo stata al centro delle preoccupazioni politiche e governative da
molti anni, la disoccupazione di lunga durata non è diminuita come si sarebbero
auspicato e colpisce una popolazione di disoccupati difficile da collocare.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Oltre all’insieme delle misure valutate, il Piano finlandese presenta numerose
questioni che sono attualmente oggetto di un dibattito politico, nonché misure previste
o proposte dai vari gruppi di lavoro. Tali misure saranno discusse ed esaminate
158
durante l’attuazione del Piano. Prendiamo alcuni esempi delle misure previste: la
riforma del sistema di medicina del lavoro al fine di incorporare gli impieghi di breve
durata; la promozione dell’occupazione dei disabili; lo sviluppo di un modello
d’azione basato sulla responsabilità congiunta dei vari attori nell’ambito della società
e la modifica delle responsabilità nel quadro del finanziamento dei sistemi di
prestazione, al fine di aumentare le opportunità di accesso all’occupazione delle
persone che rischiano di essere escluse dal mercato del lavoro; l’elaborazione nei
comuni di una politica integrata degli alloggi in grado di trarre vantaggio degli alloggi
già esistenti; l’esame su scala nazionale dei bisogni di sviluppo e dei sistemi di
assistenza per i bambini scolarizzati (scuola materna, scuola primaria e insegnamento
secondario); la creazione di una centro che lavora in collaborazione stretta con le
ONG per studiare e seguire il fenomeno della povertà e dell’esclusione sociale.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
I piani sono generalmente gestiti dall’amministrazione pubblica, soprattutto a livello
regionale, e la Finlandia ha una grande esperienza nell’elaborazione di politiche
basate su una base molto ampia. Le politiche nazionali nel settore dei redditi, delle
imposte, dell’occupazione e degli affari sociali si sono sviluppate grazie alla
collaborazione tra lo Stato, il comune e le parti sociali. Questa tradizione di
partnership ha svolto un ruolo importante agli inizi degli anni 90, quando la Finlandia
ha cercato di adeguare il suo sistema di politiche sociali alle nuove circostanze. Le
parti interessate del settore associativo, le chiese, i settori pubblico e privato hanno
aumentato la loro collaborazione nella lotta contro l’esclusione sociale.
2.4.
Compatibilità degli approcci strategici e obiettivi rispetto al Piano
d’azione nazionale occupazione
Le misure del PAN integrazione classificate sotto la rubrica “emarginazione dal
mercato del lavoro” sono state riportate nel PAN occupazione e sono compatibili. I
due piani sono stati beneficiati da un gruppo interministeriale responsabile per il
coordinamento delle questioni europee nel settore degli affari sociali. Inoltre, le parti
sociali, che svolgono un ruolo importante nella politica sociale e dell’occupazione in
Finlandia, hanno partecipato alla preparazione dei due PAN.
3.
PRINCIPALI
MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI
COMUNI
3.1.1.
Facilitare la partecipazione al mercato del lavoro
A causa dell’evoluzione del mercato del lavoro la domanda del mercato si rivolge
principalmente alle persone che presentano un elevato livello d’istruzione e di
qualificazione. È importante garantire una buona corrispondenza tra l’offerta e la
domanda. Per favorire l’occupazione, gli elementi dissuasivi contenuti nel sistema di
vantaggi fiscali sono stati soppressi. Nuovi tipi di servizi e varie categorie di impieghi
sovvenzionati sono stati creati per promuovere l’impiego delle persone con basso
livello d’istruzione e di qualificazione. Per porre fine all’emarginazione sociale, i
principali metodi identificati dal PAN integrazione sono il riadeguamento
professionale e tutte le misure di assistenza associate volte ad accrescere il controllo
di ciascun individuo sulla propria esistenza.
159
Esistono inoltre misure volte a migliorare la capacità di lavoro delle persone anziane e
a favorire la capacità d’inserimento professionale dei lavoratori immigranti. Per
quanto riguarda la conciliazione tra la vita professionale e la vita familiare, i genitori
con figli in età prescolare hanno un diritto soggettivo di custodia qualunque sia la loro
situazione in materia di occupazione. Il PAN integrazione prevede di sviluppare le
attività pomeridiane per i bambini scolarizzati. Al fine di agevolare l’istruzione e la
formazione permanenti, viene progressivamente attuata una riforma che garantisce la
sicurezza dei redditi agli adulti che seguono una formazione professionale.
3.1.2.
Facilitare l’accesso alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi per tutti
Il sistema universale di servizi e di trasferimento dei redditi, che comprende tutte le
persone che vivono sul territorio finlandese, viene utilizzato per minimizzare il rischio
di esclusione sociale. Il regime di protezione sociale e il consenso generale di cui esso
gode hanno preservato la Finlandia da una agitazione sociale eccessivamente virulenta
all’inizio degli anni 90. le politiche di lotta contro l’emarginazione continueranno a
basarsi principalmente sullo sviluppo del sistema universale, che potrà tuttavia
eventualmente essere integrato da specifiche misure mirate.
Il Piano fa riferimento a una serie di misure volte a migliorare il sistema di protezione
sociale: coordinamento degli assegni di sussistenza e dei redditi per incoraggiare le
persone ad accettare impieghi a tempo parziale; l’estensione del periodo di percezione
di sussidi per il riadeguamento professionale di giovani disabili, al fine di aiutarli ad
accettare un impiego senza dover rinunciare immediatamente alle loro indennità;
aumento dell’affitto massimo accettato dal regime generale di assegno generale per
l’alloggio; miglioramento dei servizi psichiatrici per i bambini e i giovani adulti.
3.2.
Prevenire i rischi di esclusione
Sono stati compiuti importanti sforzi in numerosi settori per prevenire le situazioni di
crisi che possono comportare l’esclusione sociale. La ridistribuzione dei redditi riduce
in modo molto efficace la povertà relativa in Finlandia. Nell'ottica della prevenzione,
il PAN integrazione indica le misure seguenti: aumentare il livello delle pensioni
nazionali; aumentare i complementi familiari associati all’assistenza sul mercato del
lavoro; creare una riforma per aumentare l’efficacia dell’assegno preventivo di
sussistenza; sottoporre la concessione degli assegni di disoccupazione ad esigenze di
conformità con i programmi di ricerca del lavoro; fornire un’istruzione prescolare ai
bambini; stabilire un fondo di perequazione che garantisca che la protezione dei
bambini non dipende dalla situazione finanziaria del comune.
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
I rischi d’esclusione sociale sono principalmente evitati grazie ai servizi fornito e alla
sicurezza dei redditi, garantiti in nome del principio di universalità, ma l’esistenza di
problemi di esclusione sociale dimostra che bisogna prevedere anche misure mirate.
La Finlandia propone vari tipi di misure di adeguamento volte ad aumentare il
controllo di ciascun individuo sulla propria esistenza. Vi è inoltre fatto riferimento a
corsi innovativi degli istituti di formazione professionale per evitare l’emarginazione
dal sistema educativo, nonché corsi per i giovani disoccupati; questi due tipi di attività
sono cofinanziati dall’FSE. Il Governo propone di creare un mediatore per le
questioni di discriminazione e per promuovere i buoni rapporti inter-etnici. Occorre
160
inoltre sviluppare la capacità del cittadino medio di integrarsi nella società
dell’informazione.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Nella struttura finlandese, la partecipazione e la mobilitazione di tutte le parti
interessate rientrano nelle normali prassi amministrative e i rapporti tra gli organismi
che non appartengono al sistema amministrativo sono disciplinati dalla legislazione e
dalle prassi quotidiane. Tuttavia, il PAN integrazione propone nuove iniziative in
materia, quali: lo sviluppo della cooperazione tra le autorità municipali nel settore
della politica sociale attiva; il programma nazionale in materia di alloggio 'Periferie
2000'; lo sviluppo di servizi aperti per le persone che siano state curate per motivi
psichiatrici; la creazione di centri di partnership regionali per le ONG.
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
La struttura del sistema politico sociale, basato principalmente su diritti e doveri
individuali e individualizzati, ha avuto un impatto favorevole sull’uguaglianza dei
sessi. Il PAN integrazione considera le disparità tra gli uomini e le donne come un
problema di grande rilevanza e sottolinea la necessità di promuovere l’uguaglianza dei
sessi. I sistemi, basati sull’individuo, sono sostenuti da un sistema globali di servizi
che facilita la conciliazione tra la vita professionale e familiare e facilita la
partecipazione delle donne al lavoro.
5.
IL RUOLO DELL’FSE
NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE
SOCIALE
Il programma finlandese per l’obiettivo 3 prevede di dedicare quasi € 140 milioni,
provenienti dall’FSE e da fondi pubblici nazionali, a misure specifiche
dell’integrazione dei gruppi particolarmente vulnerabili e sfavoriti, il che rappresenta
il 13% della spesa pubblica totale per il programma. Le misure d’integrazione sociale
sono anche finanziate dai programmi regionali finlandesi. Inoltre, l’iniziativa
comunitaria EQUAL si propone di combattere tutte le forme di discriminazione e di
disuguaglianza e di prevenire l’esclusione sociale. L’FSE e i fondi pubblici nazionali
destinati al programma EQUAL in Finlandia dispongono di un bilancio di € 145
milioni. In totale, i fondi attribuiti all’integrazione sociale dall’FSE e dai fondi
pubblici nazionali rappresentano il 20% del totale dei fondi pubblici destinati ai
programmi dell’FSE in Finlandia.
161
SVEZIA
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali Il sistema svedese di sanità e di assistenza sociale è
universale e globale. Le prestazioni in materia di sicurezza sociale si basano essenzialmente
sul principio della compensazione delle perdite di reddito e sui diritti individuali alle
prestazioni di base per tutti i residenti del paese, qualunque sia la loro affiliazione sociale o
professionale, la loro situazione matrimoniale o il loro sesso.
Una crescita economica stabile (più del 3% in questi ultimi 3 anni) un tasso di occupazione
elevato del 73%, e un tasso di disoccupazione relativamente basso costituiscono una base
solida che consente alla Svezia di rafforzare le sue politiche di integrazione sociale e di lotta
contro la povertà. Nel 1998 la Svezia ha speso il 33% del suo PIL in prestazioni sociali, la
percentuale più elevata dell’Unione europea. Il tasso di povertà relativa è basso (12% nel
1997).
Approccio strategico Il sistema di assistenza sociale svedese si basa su una politica di piena
occupazione sia per gli uomini che per le donne e su un sistema di sicurezza sociale
universale. Nel PAN integrazione il Governo s’impegna a migliorare ulteriormente il tasso
d’occupazione (obiettivo: 80 % entro il 2004) e a rafforzare la giustizia sociale (obiettivo:
ridurre della metà il numero di persone dipendenti dall’assistenza sociale entro il 2004). Per
combattere la povertà, l’accento viene posto su una politica dell’occupazione dinamica.
Optando per un sistema di sicurezza sociale universale che concede prestazioni in funzione
dei redditi piuttosto che per un sistema che fissa livelli di prestazioni minimi, la Svezia ha
adottato un approccio integrato basato sull’inserimento. L’uguaglianza tra gli uomini e le
donne è un concetto integrato al sistema di assistenza sociale. I regimi universali, basati su
reti individuali, facilitano l’uguaglianza dei sessi.
Misure politiche Il PAN integrazione risponde ai quattro obiettivi comuni investendo
ulteriormente nel sistema di assistenza sociale, e adeguando i regimi di protezione sociale
affinché essi corrispondano meglio alle persistenti sacchi di povertà. Il PAN integrazione
comprende un gran numero di forme globali e di misure specifiche in tutti i settori, integrate
in un approccio globale dell’integrazione sociale. Le misure d’inserimento nel mercato del
lavoro si propongono di offrite ai disoccupati tirocini o esperienze di lavoro quando non sia
disponibile alcun posto di lavoro. Il principio del “lavoro prima di tutto” spinge alla creazione
di misure efficaci volte a dare agli individui la possibilità di trovare un impiego e di
raggiungere l’autosufficienza economica. La riforma delle pensioni cerca di migliorare
l’integrazione sociale. Il PAN integrazione propone inoltre investimenti a tutti i livelli
d’istruzione, una riforma della formazione professionale e dell’istruzione permanente, nonché
una strategia di miglioramento delle competenze e delle possibilità di accesso alle tecnologie
dell’informazione.
Sfide future la principale sfida futura sarà di continuare a consolidare il sistema di assistenza
sociale, in particolare la politica di piena occupazione e il sistema sicurezza sociale
universale. Solamente aumentando il tasso d’occupazione il paese potrà finanziare in modo
adeguato le spese sanitarie e pensionistiche per i più anziani o ridurre le esigenze di
prestazioni o sovvenzioni sociali. Altre sfide sono state identificate per impedire l’esclusione
sociale di coloro il cui livello di vita è stato gravemente colpito dalle crisi economiche, per
proteggere meglio le persone minacciate di esclusione a causa di una invalidità, della loro
origine etnica, di un’istruzione incompleta o insufficiente, di difficoltà di integrazione sul
mercato del lavoro o poiché abitano in zone o regioni sfavorite, e per sostenere ulteriormente i
162
più vulnerabili (gli alcolisti e i tossicodipendenti, i senzatetto, i bambini a rischio e le persone
che soffrono di disabilità mentali).
163
1.
PRINCIPALI SFIDE
Il sistema sanitario e di assistenza sociale svedese è universale e globale e il sistema
di sicurezza sociale si basa essenzialmente sul principio della compensazione delle
perdite di reddito e sui diritti individuali alle prestazioni di base per tutti i residenti del
paese, qualunque sia la loro affiliazione sociale o professionale, la loro situazione
matrimoniale o il loro sesso. L’accesso non è soggetto ad alcuna esigenza di base, ne
in termini di occupazione ne in termini di reddito, anche se le persone che lavorano
ricevono prestazioni superiori, calcolate in funzione del loro reddito. Nel corso degli
ultimi tre anni il PIL ha avuto una crescita superiore al 3% all’anno (3,6% nel
2000), ma è previsto per quest’anno un rallentamento (2%). Nel 2000 il tasso di
occupazione era del 73% (71% per le donne e 74,8 % per gli uomini), vale a dire uno
dei più elevati dell’Unione. Il tasso di disoccupazione continua diminuire: dal 7,2%
nel 1999 è passato al 5,9% nel 2000 (5,8% per le donne e 6% per gli uomini). Il tasso
di disoccupazione di lunga durata rimane basso: 1,1 % per le donne e 1,7 % per gli
uomini nel 2000.
Secondo i dati SESPROS di Eurostat, nel 1998 la Svezia ha dedicato il 33,3% del suo
PIL alla protezione sociale, la percentuale più elevata tra gli Stati membri
dell’Unione europea (che ha dal canto suo una media del 27,7%). La legge finanziaria
della primavera 2001 indica che la percentuale di persone che vivevano al di sotto
della soglia di povertà relativa (meno del 50% del reddito medio) è regolarmente
aumentata tra il 1991 7,2%, e 199829 9,1%. Sulla base dei dati armonizzati del Panel
europeo delle famiglie, il tasso di povertà relativa (stimato al 60% del reddito
mediano nazionale) era del 12% nel 1997.
Tuttavia, il basso reddito è solo una delle dimensioni della povertà; al fine di misurare
e analizzare tale fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in
considerazione altri aspetti ugualmente rilevanti come l’accesso all’occupazione,
all’alloggio, all’assistenza sanitaria e il grado di soddisfazione dei bisogni
fondamentali.
Dopo la ripresa economica, il paese ha riformato la sua politica sociale è ha aumentato
le sue risorse. Rimangono tuttavia le seguenti sfide:
–
L’allargamento del sistema di assistenza sociale ha comportato un aumento
dei costi, dovuto all’allungamento dei periodi di versamento di prestazioni
e all’aumento del numero di famiglie che beneficiano di tali prestazioni per
lunghi periodi (i giovani e le famiglie che ospitano rifugiati e lavoratori
immigranti). Per rimediare questo problema, si è deciso di rendere il sistema
meno generoso e più restrittivo, in particolare attraverso l’utilizzazione di
criteri di ammissibilità più rigidi e la fissazione di tetti per le prestazioni. Il
ristabilimento del sistema sociale garantisce la sua vitalità e la sua stabilità.
–
Il sistema di sicurezza sociale svedese è riuscito a fronteggiare la recessione
economica è impedire che essa si trasformasse in crisi sociale, ma alcuni
29
Calcolato a partire dal reddito medio delle famiglie per unità di consumo e utilizzando I dati
nazionali, il tasso di povertà relativa cade al 3,9 % nel corso dello stesso periodo.
164
gruppi di popolazione, come i giovani, gli immigrati e i genitori soli sono
stati colpiti più duramente di altri. La sfida consiste precisamente nell’aiutare
questi gruppi.
–
Un’altra sfida consiste nel migliorare la situazione dei più vulnerabili.
Malgrado la mancanza di dati disponibili, sembra che la situazione dei più
vulnerabili (bambini a rischio, gli alcolisti e i tossicomani, i senzatetto, le
persone che vivono in alloggi sovrappopolati, i criminali e le prostitute) si sia
deteriorata sotto molti punti di vista. È anche necessario interessarsi ai
bisogni dei disoccupati di lunga durata, dei disabili, degli anziani, e di quelli
nati al di fuori del territorio svedese.
–
Le differenze regionali in termini reddito disponibili non sono molto
pronunciate, ma la segregazione socioeconomica ed etnica si è aggravata
nel corso degli anni 90. Tuttavia, questa tendenza non è eccessivamente
grave ne particolarmente ben definita. La segregazione etnica è
particolarmente importante.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Il sistema di assistenza sociale svedese si basa su una politica occupazione sia per gli
uomini che per le donne e su un sistema di sicurezza sociale universale. Il Governo si
è impegnato a migliorare ulteriormente il tasso di occupazione e la giustizia sociale.
L’obiettivo è di raggiungere un tasso di occupazione dell’80% per le persone tra i 20 e
64 anni, vale a dire che l’80% di questa fascia di popolazione dovrà avere un impiego
stabile entro il 2004. l’obiettivo di giustizia sociale è di ridurre della metà la
dipendenza dall’assistenza sociale tra il 1999 e il 2004.
Per combattere la povertà, l’accento viene posto su una politica dell’occupazione
dinamica. L’ambizione della politica svedese dell’occupazione e di ridurre
disoccupazione e di pervenire a un tasso di occupazione molto elevato per gli uomini
e per le donne, qualunque sia il loro ambiente sociale o la loro origine.
Per migliorare la giustizia sociale, il Governo auspica quanto segue: 1) garantire che i
gruppi il cui livello di vita ha subito importanti riduzioni durante la crisi economica
non siano esclusi dalla società (si tratta principalmente dei giovani, dei genitori soli, di
alcuni gruppi di immigranti e di rifugiati); 2) proteggere meglio i gruppi minacciati di
esclusione sociale a causa di un’invalidità, della loro origine etnica, di un’istruzione
incompleta o insufficiente, di difficoltà d’integrazione sul mercato del lavoro o poiché
abitano in zone o regioni sfavorite; 3) sostenere ulteriormente i gruppi più vulnerabili.
Devono essere adottate alcune misure per curare e sensibilizzare gli alcolisti e i
tossicomani, ridurre il numero dei senzatetto, proteggere i bambini a rischio e le
persone che soffrono di handicap mentale.
Optando per un sistema di sicurezza sociale universale che concede prestazioni in
funzione dei redditi piuttosto che per un sistema che fissa livelli di prestazioni minimi,
la Svezia ha adottato un sistema che, a suo parere, è meno caro da gestire di un
sistema di prestazioni soggette a condizioni di reddito e che reca maggiori vantaggi ai
meno favoriti.
165
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
Considerando la politica di pieno impiego del paese e il suo sistema universale sociale
completato da regimi basati sui redditi, gli approcci strategici e gli obiettivi
fondamentali sono correttamente definiti. Quando non risultano casi di esclusione
sociale o di povertà, ci si dedica a rafforzare l’assistenza sociale per tutti. Se le
previsioni di crescita economica risulteranno giuste, gli obiettivi a lungo termini
saranno raggiunti. In caso di crescita inferiore, sarà sufficiente rafforzare il quadro di
funzionamento della politica di assistenza sociale per superare gli eventuali problemi.
Il PAN integrazione non precisa come la strategia che sottende il sistema di assistenza
sociale potrà lottare efficacemente contro la povertà e l’esclusione sociale, e non
definisce l’importanza e il potenziale dei regimi universali. Inoltre, il PAN
integrazione non indica chiaramente il modo in cui le varie misure esposte
contribuiranno a raggiungere l’obiettivo centrale che consiste nel diminuire della metà
il numero di persone dipendenti dall’assistenza sociale. Tuttavia, i progressi saranno
misurati entro il 2004.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
La forza delle politiche svedesi contro la povertà e l’esclusione sociale risiede nel
sistema sociale universale sopra descritto. Tale sistema costituisce una base solida per
lo sradicamento delle principali fonti di povertà e di esclusione sociale. Tuttavia, sono
ancora necessarie misure precise destinate a casi particolari o a gruppi di persone, tali
da consentire innovazioni future.
Il PAN integrazione menziona alcuni uffici di mediatori, chiamati ombudsman (per i
disabili, i bambini). La Svezia possiede una lunga tradizione di ombudsman in vari
settori. Tipicamente svedese, questa istituzione che lotta contro la povertà e
l’esclusione sociale potrebbe essere considerata come innovazione, per la quale
sarebbe necessario fornire un complemento d’informazione.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
Nel quadro del sistema di assistenza sociale, il coordinamento e l’integrazione delle
politiche sono principalmente gestiti dalla legge e dalle norme amministrative. Gli
organismi che non appartengono all’amministrazione possono dare la loro opinione.
Grazie a questo principio, la politica sociale generale prende in considerazione tutti gli
aspetti pertinenti del problema della povertà e l’esclusione sociale. Anche se non
viene chiaramente indicato, sembra che esista un giusto equilibrio tra le politiche
dell’occupazione e le misure volte a rafforzare i sistemi sociali, nonché obiettivi
fondamentali chiaramente definiti in entrambi i settori (vedi il successivo punto 3.4.).
Il PAN integrazione fa riferimento agli sforzi compiuti dal Governo e da numerosi
altri organismi e gruppi d’interesse, anche se non è possibile determinare in quale
misura la partecipazione degli organismi che non appartengono all’amministrazione
abbia veramente contribuito all’elaborazione del PAN integrazione. Altre parti
interessate dovrebbero essere incoraggiate al coinvolgimento nella lotta contro la
povertà.
166
2.4.
Compatibilità tra gli approcci strategici e il Piano d’azione nazionale
occupazione
La Svezia ha risolto il problema della compatibilità e del coordinamento con il PAN
occupazione aggiungendo tale aspetto nell’allegato 1 del PAN integrazione. Il
potenziale della politica dell’occupazione per il sistema di assistenza sociale non è
analizzato in modo soddisfacente nel PAN integrazione, e neppure i vincoli con la
politica sociale nel PAN occupazione. Anche se sembra esistere un coordinamento
politico tra questi due aspetti del sistema sociale svedese, ciò non è chiaramente
espresso nel PAN integrazione.
3.
PRINCIPALI
MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI
COMUNI
3.1.1.
Facilitare la partecipazione al mercato del lavoro
Dal momento che la politica di pieno impiego è la pietra angolare del sistema di
assistenza sociale svedese, il PAN integrazione sottolinea il ruolo di tale politica nella
lotta contro la povertà. Per facilitare l’accesso all’occupazione, la Svezia ha optato per
il principio di attivazione e di valorizzazione delle competenze. Il principio del
“lavoro prima di tutto” spinge all’adozione di misure efficaci volte a dare alle persone
la possibilità di trovare un’occupazione e di essere economicamente autosufficienti.
Le regole del regime di assicurazione contro la disoccupazione sono state modificate
per rafforzare la motivazione a trovare un lavoro. Inoltre, è stato introdotto l’anno
scorso un regime di garanzia dell’attività. Anche le riforme del sistema educativo
cercano di facilitare l’integrazione al mercato del lavoro, in particolare tramite
l’offerta di formazione professionale qualificante, di nuovi programmi
d’insegnamento post-secondario e una nuova legislazione per lo sviluppo
dell’istruzione permanente. Affinché tutti i genitori (uomini e donne) possano
accedere al mercato del lavoro e rimanervi, i congedi parentali sono stati aumentati di
30 giorni e portati a 480 giorni in totale se i due genitori utilizzano almeno 60 giorni
ciascuno.
3.1.2.
Facilitare l’accesso di tutti alle risorse, ai diritti, ai beni e ai servizi
Un sistema di assistenza sociale universale comporta il rispetto dei diritti
dell’individuo e la garanzia che tutti possano accedere alle prestazioni sociali,
all’istruzione, ai servizi sanitari e di assistenza e agli alloggi. Ciascuno ha il diritto di
percepire risorse finanziarie ragionevoli in caso di perdita del reddito. Per garantire
tale accesso a tutti, la Svezia ha lanciato numerose misure e riforme. Ad esempio la
situazione economica degli anziani è stata migliorata: il regime pensionistico di
vecchiaia è stato riformato in funzione dei redditi guadagnati nell’insieme della vita
professionale e comporta una copertura di base sotto forma di una pensione destinata
alle persone prive di reddito o con reddito particolarmente basso. Per facilitare
l’accesso all’istruzione, sono stati realizzati investimenti a tutti i livelli. È stata
riformata la politica degli alloggi: le autorità locali sono tenute ad esempio a
pianificare la loro offerta di alloggio in modo tale di offrire a tutti un alloggio decente.
Un Piano d’azione nazionale per lo sviluppo dei servizi sanitari dovrebbe migliorare
la presa a carico medica. Una nuova legge sui servizi sociali è volta ad ampliare il
167
diritto all’assistenza di ciascun individuo. Il servizio dell’Ombudsman per le persone
disabili prevede di creare un centro nazionale di accessibilità.
3.2.
Prevenire i rischi di esclusione
Uno dei principali obiettivi del Governo è di proteggere maggiormente i gruppi
minacciati di esclusione sociale per qualunque motivo. La situazione dovrà essere
oggetto di un analisi annuale per consentire l’adeguamento delle misure adottate. Il
PAN integrazione presenta numerosi piani e misure in materia, come il Piano d’azione
nazionale contro il razzismo, la xenofobia, l’omofobia e la discriminazione, che è
stato recentemente presentato per facilitare la formulazione di legislazioni generali
contro la discriminazione. Le misure di integrazione digitale s’interessano al
potenziale delle TIC per le persone disabili. Le iniziative adottate per migliorare la
“cultura digitale” dei gruppi sfavoriti o per iniziare gli anziani alle TIC non sono
menzionate.
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
Anche le strategie governative di sostegno ai più vulnerabili dovranno essere valutate
tutti gli anni. Le misure e i piani proteggono i più vulnerabili, come i bambini a
rischio, gli alcolisti e i tossicomani, i senzatetto, le persone che vivono in alloggi
sovrappopolati, le persone che hanno compiuto reati e le prostitute, nonché i
disoccupati di lunga durata, i disabili, gli anziani e i lavoratori immigranti. Per
migliorare l’integrazione sociale, è stato specificamente nominato un funzionario
incaricato di sottoporre proposte per applicare le due direttive dell’Unione europea
contro la discriminazione. Il Governo ha stanziato fondi che serviranno, tra il 1999 e il
2003 a lottare contro la segregazione discriminatoria sociale ed etnica in zone urbane
e a far sì che le donne e gli uomini di tutte le etnie vivano in queste regioni in
condizioni di vita uguali.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Dal momento che esiste in Svezia una lunga tradizione di associazioni di volontariato,
il Governo destina ogni anno sovvenzioni a un centinaio di organizzazioni che
operano nel settore sociale. Per ampliare la base di conoscenze e sviluppare il lavoro
di queste organizzazioni, è stato creato nel 2001 un segretariato presso la direzione
nazionale della sanità e degli affari sociali. Affinché la lotta contro l’emarginazione si
generalizzi, le agenzie governative preparano piani d’azione al fine di promuovere la
diversità etnica nell’ambito del loro personale. Per aumentare le opportunità dei
richiedenti asilo, dei rifugiati e degli altri immigranti recentemente arrivati, un gran
numero di autorità pubbliche hanno concluso un accordo al fine di migliorare il
coordinamento. Varie misure hanno sottolineato le responsabilità sociali delle
imprese.
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
Il regime universale, attribuendo gli stessi diritti a tutti, sono di perse stessi strumenti
di promozione dell’uguaglianza, in particolare tra gli uomini e le donne. La
promozione dell’uguaglianza tra uomini e donne e inerente alla struttura. Ciò può
costituire il motivo per il quale esistono pochi riferimenti specifici a tali questioni. Se
168
è vero che la Svezia cerca da tempo di promuovere l’uguaglianza delle opportunità e
ha ottenuto buoni risultati in materia, la promozione dell’uguaglianza dei sessi non è
mai affrontata; questa prospettiva non è mai presa in considerazione negli obiettivi,
nelle azioni o nei processi di valutazione.
5.
IL RUOLO DELL’FSE
NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE
SOCIALE
Il cofinanziamento totale dell’FSE nel periodo 2000-2006 ammonta a € 2,78 miliardi
per l’obiettivo 3, a € 44 milioni per l’obiettivo 1 e a € 172,4 milioni per i programma
EQUAL, comprendendo i fondi privati, quelli pubblici e quelli dell’FSE. Il 14,5% dei
programmi degli obiettivi 3 e l sono dedicati alla promozione dell’uguaglianza delle
opportunità. EQUAL è interamente dedicato alla lotta contro la discriminazione.
Malgrado questi programmi, il ruolo dell’FSE è quasi inesistente nel PAN
integrazione. Il fondo viene menzionato solo nei riferimenti al PAN occupazione e nel
capitolo che descrive le azioni dell’FSE in Svezia. Il PAN integrazione non indica
come i programmi dell’FSE potrebbero sostenere la politica sociale del paese.
169
REGNO UNITO
1. Conclusioni
Situazione e tendenze fondamentali Grazie alle buone prestazioni economiche, i tassi di
occupazione sono elevati e le cifre della disoccupazione globale e della disoccupazione di
lunga durata sono basse. Malgrado ciò, persistono sostanziali differenze di reddito. Il Regno
Unito aveva nel 199730 un tasso di povertà relativa (reddito inferiore al 60% della mediana
nazionale) del 22%. Un bambino su tre vive in una famiglia che si trova al di sotto di questa
soglia di povertà. quasi 2 milioni di bambini vivono in nuclei familiari nei quali nessuno
svolge attività lavorative. Le persone senza lavoro sono concentrate in alcuni gruppi sociali e
zone geografiche. Taluni di questi gruppi sono particolarmente esposti all’esclusione sociale: i
bambini che vivono in istituti di assistenza, i senzatetto, i genitori adolescenti e soli, alcune
minoranze etniche, i disabili mentali e gli invalidi. È maggiore la proporzione di donne tra gli
adulti poveri. Le numerose persone vittime di povertà persistente non hanno potuto costituirsi
una pensione complementare decente e vivono oggi in condizioni di povertà. Un problema
particolarmente grave è la concentrazione della povertà in alcune zone geografiche (i centri
delle città, i quartieri costituiti da alloggi sociali e alcune zone rurali) colpite da problemi
intercorrelati di esclusione sociale.
Approccio strategico La strategia del Regno Unito affronta il problema in funzione del ciclo
di vita, grazie ad interventi adeguati ai bisogni dei vari gruppi di età, e ciò nel contesto di un
regime di protezione sociale universale. Il Regno Unito ritiene che l’occupazione sia il
miglior modo per uscire dalla povertà, a che costituisca anche un essenziale fattore di
prevenzione. Il paese è particolarmente concentrato nella lotta contro la povertà infantile e si è
impegnato a sradicarla entro 20 anni. Considerando la complessità del problema, il Regno
Unito ha adottato un approccio di lungo periodo. Il PAN integrazione fa riferimento
unicamente ad un insieme di misure esistenti e non annuncia nuove misure. Il Piano pone
l’accento sugli obiettivi a lungo termine (2020) suddivisi in sotto-obiettivi riguardanti gruppi
o zone geografiche specifici. Una serie di indicatori innovativi misurano i progressi compiuti.
Il PAN integrazione contiene scarsi particolari sulla promozione dell’uguaglianza tra gli
uomini e le donne. Le amministrazioni decentrate sono responsabili di un gran numero di
misure di lotta contro la povertà e l’emarginazione; ciascuna è responsabile per lo sviluppo
della propria strategia volta a risolvere i problemi incontrati sul suo territorio. Il Governo
britannico e le amministrazioni decentrate perseguono lo stesso obiettivo: sopprimere la
povertà e promuovere l’integrazione. I loro approcci strategici sono analoghi.
Misure politiche Il Regno Unito risponde ai quattro obiettivi. Propone una serie di politiche e
di nuove riforme concepite per aumentare le possibilità di lavoro e gli incentivi a svolgere
attività lavorative, rimediando ai problemi posti dai bassi redditi e dalla scarsità di qualifiche.
Il PAN integrazione fornisce solo pochi esempi dell’approccio del Regno Unito volto a
garantire l’accesso ai servizi. La prevenzione dell’emarginazione pone particolarmente
l’accento sulle politiche che vanno in aiuto dei bambini sin dalla più tenera età. La riforma
delle pensioni dovrebbe consentire di impedire ulteriormente che alcune categorie di persone,
in particolare i genitori soli, cadano nella povertà al momento della pensione. Il PAN
integrazione identifica alcuni gruppi vulnerabili che richiedono interventi supplementari.
Dedica particolare attenzione ai bambini che vivono in istituti o che ne escono, alle
adolescenti incinte, ai tossicodipendenti, ai senzatetto e ai disabili mentali. La Partnership
locale costituisce un importante elemento dell’approccio britannico e le parti interessate sono
strettamente coinvolte nell’applicazione delle politiche. Si dispone spesso di un margine per
30
Il 18% nel 1996. L’aumento è dovuto all’interruzione della serie statistica dei dati del Panel
europeo delle famiglie per il Regno Unito.
170
“adeguare” i programmi alle situazioni locali. Tuttavia, a livello nazionale, le ONG e le due
principali parti sociali sono coinvolte in modo meno intenso.
Sfide future La sfida principale per il Regno Unito rimane quella di occuparsi dei molti
bambini che vivono in condizioni di povertà. La lotta contro l’emarginazione deve inoltre
essere diretta contro le ineguaglianze continue di reddito e la concentrazione dei disoccupati e
degli inattivi in alcuni gruppi di popolazione e zone geografiche. È importante che il Regno
Unito continui a sviluppare correttamente misure ben coordinate affinché le sue politiche
mirate garantiscano a tutti un accesso a servizi di qualità, in particolare in materia di salute, di
alloggio e d’istruzione. Ciò è particolarmente importante nelle zone meno favorite. Il
decentramento e l’accento posto sull’aspetto locale indicano che il Regno Unito deve
garantire un funzionamento efficace dei metodi di coordinamento affinché la strategia possa
improntare le politiche locali, regionali e nazionali. Il problema della mancanza di qualifiche
di base è fondamentale per il legame esistente tra i bassi salari e i periodi ricorrenti di
disoccupazione. Considerando che le donne sono maggiormente suscettibili di ricadere e di
rimanere al di sotto della soglia di povertà, i fattori PAN dovranno sistematicamente
promuovere l’uguaglianza tra gli uomini e le donne. Un’altra sfida consisterà nell’occuparsi
delle numerose persone (in particolare delle donne) che sono nell’impossibilità di costituirsi
una sufficiente pensione, al fine di ridurre il numero di pensionati che vivono in povertà.
1.
SFIDE E TENDENZE
Malgrado le buone prestazioni economiche che hanno consentito di ottenere tassi di
occupazione senza precedenti e di abbassare i tassi di disoccupazione globale e di
disoccupazione di lunga durata, il fossato costituitosi tra i redditi e l’aumento del
numero di persone che vivono in condizioni di povertà nel corso degli ultimi 20 anni
comportano tutta una serie di sfide da raccogliere. Nel 1997, il 22% della popolazione
britannica viveva in situazione di povertà relativa. Prima dei trasferimenti sociali, il
tasso di povertà relativa era del 43% nel 1997, e ciò da un’idea dell’effetto correttivo
dei redditi del sistema di protezione sociale. Nel 1998 il 26,8% del PIL del Regno
Unito era destinato alle spese di protezione sociale, percentuale leggermente inferiore
alla media dell’Unione europea (27,7%).
Tuttavia, il basso reddito è solo una delle dimensioni della povertà; al fine di misurare
e analizzare tale fenomeno in modo più preciso, è necessario prendere in
considerazione altri aspetti ugualmente rilevanti come l’accesso all’occupazione,
all’alloggio, all’assistenza sanitaria e il grado di soddisfazione dei bisogni
fondamentali.
Tra gli adulti, le donne sono le più colpite dalla povertà. La principale sfida rimane il
numero di bambini che vivono in condizioni di povertà. Non è tanto il numero in sé
che pone un problema, ma il fatto che quando i bambini crescono in una condizione di
povertà persistente, la situazione può perdurare per più generazioni. Nel 1998/99,
circa un bambino su tre viveva in una famiglia il cui reddito era inferiore al 60% della
mediana nazionale. Ciò si spiega in parte con il fatto che molti vivono in famiglie
nelle quali nessuno lavora. Il numero di famiglie “senza lavoro” è raddoppiato dal
1979. Nel 2000 circa 2 milioni di bambini vivevano in queste famiglie (vale a dire il
16% di tutti i bambini) e 800 000 di questi bambini crescevano in famiglie nelle quali
entrambi i genitori erano dipendenti dall’assistenza sociale da più di 5 anni.
Il problema della disoccupazione può essere aggravato da una mancanza di
motivazione dovuta sia ai bassi salari proposti, sia alle perdite di prestazioni che
171
comporta la ripresa del lavoro. La recente introduzione dei crediti d’imposta versati ai
lavoratori dipendenti per aiutare le persone a basso reddito dovrebbe consentire di
migliorare la situazione. La disoccupazione è concentrata in alcuni gruppi sociali,
zone geografiche e categorie ben definite di famiglia. I giovani non scolarizzati e
senza lavoro tra i 16 e i 18 anni, i genitori soli (i più numerosi in tutta l’Unione
europea), alcune minoranze etniche, i disabili, e le persone prive di qualifica hanno
maggiori rischi di cadere in una situazione di povertà e di emarginazione. I bambini
che vivono in istituti, le madri adolescenti, i tossicodipendenti, i senzatetto e i disabili
mentali sono particolarmente esposti all’emarginazione. Nel 1998/99 una persona
anziana su quattro viveva in una famiglia a basso reddito. Questa persistente povertà
ha impedito a un gran numero di persone di costituirsi una pensione complementare
decente. Il Regno Unito deve inoltre far fronte alla concentrazione della povertà in
alcuna zone geografiche (i centri delle città, i quartieri costituiti da alloggi sociali e
alcune zone rurali). Queste zone devono affrontare problemi molteplici e intercorrelati
di elevata disoccupazione e di elevati tassi di mortalità, di divisione etniche, di
criminalità e di grandi difficoltà d’accesso a servizi di qualità ( in materia di alloggi,
d’istruzione e di sanità).
Le principali tendenze saranno probabilmente se seguenti: la disoccupazione
continuerà a concentrarsi in alcune zone e in alcuni gruppi principali, un elevato grado
di inattività economica tenderà a persistere, in particolare tra gli uomini relativamente
anziani (vi sono nel Regno Unito 2,3 milioni di uomini di età di lavoro ma inattivi); i
livelli di qualifiche di base resteranno bassi e continueranno ad essere collegati a
periodi ricorrenti di disoccupazione, infine i livelli di povertà infantile rimarranno
elevati. Gli schemi di crescita dell’occupazione previsti sono suscettibili di aggravare
questo problema, dal momento che la crescita riguarda essenzialmente i posti di
lavoro altamente qualificati e le località con basso tasso di disoccupazione.
2.
APPROCCIO STRATEGICO E PRINCIPALI OBIETTIVI
Il Regno Unito possiede un sistema di protezione sociale universale basato su
prestazioni minime accessibili a tutti. L’idea è di risolvere i problemi in funzione del
ciclo di vita. Gli interventi sono adeguati ai bisogni dei vari gruppi di età per evitare
che le condizioni sfavorevoli si trasmettano alle generazioni future. Il Regno Unito
ritiene che l’occupazione sia il miglior modo per uscire dall’esclusione sociale. Gli
obiettivi strategici sono determinati, sia per i bambini e i giovani, sia per le persone in
età lavorativa, sia per gli anziani. Altre misure sono destinate alle comunità sfavorite.
Le misure di lotta contro l’emarginazione sociale associano le modifiche dei grandi
programmi generali (come i sistemi fiscali e di prestazioni) e iniziative mirate su
problemi o gruppi specifici. Le iniziative di questo tipo si sono recentemente
moltiplicate e devono essere integrate per rimanere coerenti.
Il principale obiettivo è di sradicare la povertà infantile nei prossimi 20 anni. Le
politiche elaborate a tal fine hanno carattere essenzialmente preventivo. Tutte le
amministrazioni decentrate si sono fissati obiettivi analoghi. Per le persone in età
lavorativa, il fine di creare una società più integrante grazie a uno stato sociale in
grado di offrire sostegno e opportunità a qualunque individuo in grado di lavorare e di
garantire che i più vulnerabili possano svolgere un ruolo autonomo nella società. Per
lottare contro la povertà dei pensionati, il paese si concentra oggi nell’alleviare i
problemi degli attuali pensionati più poveri e, più a lungo termine, nel garantire la
172
sicurezza e l’indipendenza dei futuri pensionati. Una serie di politiche innovative si
propongono di ridurre lo scarto tra le zone più povere e il resto del paese. A tal fine, è
essenziale garantire che i principali servizi pubblici rispondano ai bisogni delle zone
sfavorite.
2.1.
La prospettiva strategica di lungo periodo
Numerosi obiettivi sembrano rispondere ai principali problemi che deve risolvere il
Regno Unito. Considerando la complessità e il carattere pluridimensionale del
problema, è necessario adottare una strategia di lungo periodo. Il PAN integrazione
presenta una serie di obiettivi a lungo termine (2020), ben mirati, organizzati in sottoobiettivi per i gruppi o le zone specifici e in obiettivi intermedi previsti per valutare i
progressi compiuti.
2.2.
Il contenuto innovativo del PAN integrazione
Il PAN integrazione fa esclusivamente riferimento a un insieme di misure di lotta
contro l’esclusione sociale già esistenti ma non indica nuove strategie. Una serie di
indicatori innovativi misurano i progressi realizzati, non solo a livello nazionale ma
anche a livello locale, e interessano in particolare il miglioramento degli standard nei
settori che hanno avuto gli sviluppi più negativi. Una serie di "obiettivi minimi"
definiscono le soglie al di sotto delle quali non è possibile cadere. Nell’approccio
britannico, l’essenziale è realizzare gli obiettivi. A tal fine, viene posto particolare
accento sulle attività volte a individuare le caratteristiche essenziali di ciascuna
situazione, attraverso un controllo sistematico dei progressi compiuti e il ricorso a
precisi meccanismi di valutazione.
2.3.
Approccio coordinato e integrato
Il decentramento ha importanti conseguenze nel Regno Unito. La Scozia, il Galles e
l’Irlanda del Nord sono responsabili della maggior parte delle misure riguardanti la
povertà e l’emarginazione e sono incaricate di mettere a punto una propria strategia di
lotta contro questi problemi. Il Governo britannico e le amministrazioni decentrate
condividono lo stesso obiettivo di sradicamento della povertà e promozione
dell’integrazione sociale. Gli approcci sono molto simili. Un comitato ministeriale
comune sulla povertà che riunisci i ministri del Regno Unito e delle amministrazioni
decentrate è stato creato per elaborare una politica comune. Il decentramento e
l’accento sulle risposte locali fanno del coordinamento una priorità affinché la
strategia alla base delle numerose politiche locali regionali e nazionali rimanga
coerente. La partnership costituisce un elemento estremamente importante
dell’approccio britannico nell’applicazione delle politiche. Il Governo e le
amministrazioni decentrate sanno che non possono essere efficaci senza la
partecipazione attiva di tutte le parti interessate. Considerata l’ampiezza del problema,
tutte le amministrazioni e tutti i ministeri devono trovare un accordo. È importante
che il Regno Unito continui a sviluppare accordi coordinati nel quadro delle politiche
da attuare al fine di garantire un accesso ai servizi di qualità per tutti. Per
l’elaborazione del prossimo PAN integrazione occorrerà migliorare il processo di
consultazioni a tutti i livelli, con un calendario più flessibile.
173
2.4.
Compatibilità degli approcci strategici rispetto al Piano d’azione
nazionale occupazione
Considerando che l’approccio britannico si basa sull’occupazione quale fattore
d’integrazione sociale, le politiche presentate nel PAN integrazione e nel PAN
occupazione. Tali connessioni non sono tuttavia sottolineate nel PAN integrazione.
3.
PRINCIPALI
MISURE POLITICHE NELL’AMBITO DEI QUATTRO OBIETTIVI
COMUNI
3.1.
Facilitare la partecipazione al mercato del lavoro
Le politiche volte a facilitare l’accesso al mercato del lavoro comprendono politiche
attive del mercato del lavoro, una riforma del sistema fiscale e delle prestazioni sociali
(crediti d’imposta per i bassi salari), e miglioramenti dell’occupazione grazie
all’offerta di "servizi" per i disoccupati e gli inattivi. Il regime del New Deal
costituisce la pietra angolare di tale approccio. Esso propone un’importante struttura
di sostegno e di formazione ad un ampio gruppo di interessati: i giovani (obbligatorio
a partire da 6 mesi di disoccupazione); le persone di età superiore a 25 anni
(obbligatorio a partire da 18 mesi); e programmi volontari (genitori soli, disabili,
persone di età superiore ai 50 anni e i partner dei disoccupati). La valutazione degli
effetti del New Deal è stata relativamente positiva, in particolare per i giovani, e ciò
ha comportato miglioramenti in tutti i programmi. Per lottare contro i fattori di
disincentivazione al lavoro e i problemi di bassi salari che incontrano molti lavoratori,
il Regno Unito utilizza sempre più metodi mirati di credito d’imposta per garantire un
reddito minimo del lavoro. Tali misure saranno estese nel 2003 con l’introduzione di
un credito d’imposta per le persone a basso reddito, con o senza figli. Come
complemento, il salario minimo nazionale prevede una soglia minima di salario. Per
migliorare i servizi offerti ai disoccupati e agli inattivi sarà operativo nell’ottobre
2001 un centro denominato "Jobcentre plus". Quest’agenzia che associa l’agenzia
nazionale per l’occupazione e l’agenzia delle prestazioni, consentirà un approccio più
incentrato sulle attività lavorative per il versamento delle prestazioni alle persone in
età di lavoro in Gran Bretagna.
Tutta una serie di politiche si dedicano alla lotta contro le disuguaglianze nella qualità
e nell’accesso a tali servizi. Tuttavia il PAN integrazione fornisce solo pochi esempi
dell’approccio britannico volto a garantire l’accesso ai servizi, senza affrontare
l’accesso servizi giuridici, allo sport o alla cultura. Misure innovative di
apprendimento permanente si propongono di attrarre coloro che non avevano la
possibilità o la volontà di partecipare a corsi di apprendimento. Le politiche di
promozione delle nuove tecnologie non sono bene illustrate nel Piano, ma si notano
importanti sezioni. I centri "UK online" tentano di sviluppare le competenze nelle TIC
e di ridurre i rischi di emarginazione di alcuni gruppi che si trovano dalla parte
sbagliata della frontiera digitale. "learndirect" propone l’apprendimento via Internet e
più di 1 000 centri ripartiti sul territorio britannico rendono l’insegnamento accessibile
a tutti. L’accesso ad alloggi decenti costituisce un problema specifico del Regno
Unito. Nel 1996, il 40% degli alloggi sociali e il 29% delle residenze private erano al
di sotto degli standard di decenza. Il recente Libro verde "The Way Forward for
Housing" definisce una strategia volta a migliorare la qualità degli alloggi in
Inghilterra, sostenuta da un finanziamento supplementare di £1,8 miliardi. Nel Galles,
174
l’assemblea nazionale ha recentemente organizzato una consultazione su alcune
proposte per una strategia nazionale nel settore degli alloggi definita "Better Homes
for People in Wales". In Scozia, la legge sugli alloggi (Housing Act) recentemente
adottata aumenta i poteri delle collettività locali per risolvere i problemi di alloggi e
diminuire il numero dei senzatetto. Il Regno Unito offre un accesso universale ai
servizi di assistenza sanitaria attraverso il Servizio sanitario nazionale (NHS). Il piano
di riforma dell’NHS, che comprenderà un periodo di 10 definisce riforme che
migliorano la qualità dei servizi sanitari e garantiranno l’uguaglianza di accesso a tali
servizi in Inghilterra.
3.2.
Prevenire i rischi di esclusione
L’approccio del “ciclo di vita” pone l’accento sulla prevenzione dei rischi di
emarginazione per i bambini. Una serie di misure sostenute da investimenti importanti
si propongono di eliminare i principali fattori di rischio durante l’infanzia: sviluppo
insufficiente sin dalla più tenera età, sanità, assiduità scolastica, paternità durante
l’adolescenza e abbandono precoce della scuola, mancanza di formazione e di
occupazione tra i 16 e i 18. il programma "Sure Start" è essenziale in questa lotta. È
destinato alle zone nelle quali la maggior parte dei bambini vive in condizioni di
povertà e si rivolge ai futuri genitori, ai genitori e ai figli per rompere il cerchio
vizioso dell’handicap sociale. Il programma ha per obiettivo di migliorare i servizi a
livello locale, di diffondere le buone prassi e di lavorare alla realizzazione degli
obiettivi locali e nazionali che variano a seconda delle esigenze locali. La recente
riforma dell’istruzione aiuta a migliorare il livello generale dell’insegnamento, come
mostrano i progressi verso vari obiettivi nazionali. Altre misure (Early Istruzione
Centres, Excellence in Cities, e New Community Schools) in Scozia sono concepiti per
prevenire i rischi di esclusione nei gruppi di bambini più vulnerabili. L’Irlanda del
Nord si è fissata l’obiettivo di ridurre il numero di allievi non assidui (2003). Per
evitare l’emarginazione dei più anziani, il Regno Unito ha adottato misure volte a
concentrare l’aiuto sugli attuali pensionati e a proteggere i futuri pensionati da rischi
di emarginazione sociale. Sono stati compiuti passi per aiutare i disoccupati più poveri
grazie alla garanzia del reddito minimo. A lungo termine la più importante causa di
povertà presso gli anziani sarà l’assenza di una pensione complementare decente per
migliorare la pensione di base dello Stato. Importanti riforme del sistema delle
pensioni si propongono di risolvere questo problema attraverso gruppi destinatari a
basso reddito, composti da persone che hanno lavorato in modo intermittente, incapaci
di mantenere un lavoro retribuito a causa delle responsabilità familiari, di malattia o di
stabilita, ecc. Sarà a loro versata una pensione statale complementare. L’impatto di
questi nuovi sviluppi dovrà essere seguito da vicino
3.3.
Aiutare i gruppi più vulnerabili
Il PAN integrazione identifica numerosi gruppi vulnerabili le cui esigenze richiedono
interventi specifici. Particolare attenzione viene dedicata ai bambini che si trovano o
escono da istituti di assistenza, considerati come particolarmente esposti ai rischi di
esclusione sociale. Il programma "Quality Protects" (in Inghilterra) intende
modernizzare i servizi proposti ai bambini che vivono in istituti affinché riescano il
loro passaggio all’età adulta. Sono stati fissati alcuni obiettivi per migliorare i risultati
raggiunti dai bambini vulnerabili, in particolare la riuscita scolastica di coloro che
lasciano gli istituti. È nel Regno Unito che vi è il maggior numero di gravidanze tra
gli adolescenti (rispetto al resto dell’Europa occidentale). Questo problema suscita
175
quindi particolare attenzione. In Inghilterra il Governo ha creato un’unità incaricata
del problema al fine di coordinare le iniziative volte a ridurre della metà il numero di
gravidanze tra le adolescenti entro il 2010. Nel Galles, i progetto "Children First" ha
definito un programma di 5 anni per migliorare i servizi sociali destinati ai bambini
che si trovano in condizioni di necessità. Questo programma è sostenuto dalle
iniziative locali.
Le iniziative a favore delle persone in età lavorativa hanno come principale obiettivo
quello di trovare loro un’occupazione. Una serie di misure di sostegno supplementari
si rivolgono ai tossicodipendenti, ai senzatetto e ai disabili mentali. Per quanto
riguarda le persone anziane vulnerabili, l’obiettivo è di offrire loro un reddito minimo
decente, e migliorare l’acceso e la qualità dei servizi (sanità e servizi sociali, alloggi),
e lottare contro i sentimenti di insicurezza che suscita la criminalità. Il PAN presenta
misure a favore dei quartieri nell’obiettivo 4, per illustrare il fatto che tali misure
hanno optato per un approccio di partnership. Tuttavia, la strategia britannica di lotta
contro l’emarginazione ha una forte dimensione territoriale. Nel Galles, il programma
Communities First offrirà un sostegno mirato alle comunità più sfavorite. Il
programma denominato National Strategy for Neighbourhood Renewal spiega come il
Governo intende ridurre lo scarto tra le zone sfavorite e il resto dell’Inghilterra. Le
misure sono spesso attuate a livello locale e sono concepite per lottare contro i
molteplici e intercorrelati problemi delle zone sfavorite. L’obiettivo è ambizioso. In
un periodo che potrà andare dai 10 ai 20 anni, nessuno dovrà essere gravemente
svantaggiato dal suo luogo di residenza. Una delle principali intenzioni della strategia
è di adeguare i programmi nazionali alle zone più sfavorite. Il fondo Neighbourhood
Renewal fornisce risorse supplementari alle autorità delle 88 più sfavorite. Sono state
definite 26 zone prioritarie in materia di sanità (Health Action Zones) nelle quali si
vogliono ridurre le disuguaglianze in materia. Le amministrazioni decentrate seguono
approcci analoghi. In Scozia, il programma Social Inclusion Partnership intende
promuovere l’integrazione nei quartieri particolarmente degradati.
3.4.
Mobilitare tutti gli organismi interessati
Per essere meglio applicate a livello locale, le politiche territoriali del Governo
britannico e delle amministrazioni decentrate si basano ampiamente sulla partnership.
I partner locali dispongono spesso di un margine di azione per adeguare i programmi
alle loro esigenze locali. Le partnership locali strategiche riuniscono i settori pubblico
e privato e le associazioni del volontariato per identificare le cause primarie del
declino di una zona e far nascere idee per migliorare la situazione. Numerose
collettività locali si sono impegnate, attraverso accordi locali di servizio pubblico
(PSA) a raggiungere obiettivi definiti con i partner e le popolazioni locali. In
Inghilterra l'unità competente per l’esclusione sociale ha la missione di integrare le
azioni governative “incoraggiando le soluzioni comune". Questa unità si basa
ampiamente sull’associazione dei partner ai suoi lavori. Si ricorre spesso, per
questioni più specifiche, ad una consultazione più ampia a livello nazionale che
coinvolge le ONG e soprattutto le due principali parti sociali del Regno Unito.
4.
PROMOZIONE DELLA PARITÀ DEI SESSI
Il PAN integrazione britannico riconosce che "le donne rappresentano la maggior
parte degli adulti in situazioni di povertà e che sono più suscettibili di rimanervi" ma
176
il trattamento di questo aspetto è ineguale. Le sezioni del PAN integrazione dedicate
alla Scozia presentano tuttavia una più coerente identificazione delle sfide da
raccogliere. Viene fatto riferimento all’impegno ufficiale dell’Irlanda del Nord ha
promuovere l’uguaglianza delle opportunità, in particolare tra uomini e donne. I
quattro obiettivi abbordano l’uguaglianza tra uomini e donne in modo variabile.
Questo elemento è presente nell’obiettivo 1, nel quale una serie di misure
incoraggiano le donne a svolgere un ruolo più importante e più attivo nel mercato del
lavoro ( ad esempio il programma New Deal per genitori soli e il progetto National
childcare strategies volto a moltiplicare e a migliorare le strutture di custodia dei figli
di età inferiore a 5 anni). La riforma in corso del sistema nazionale delle pensioni
dovrebbe essere particolarmente vantaggiosa per le future pensionate. Nell’ambito
dell’obiettivo 3, le madri adolescenti e i giovani che escono dagli istituti sono
identificati come gruppi particolarmente vulnerabili. Pochi indicatori nell’ambito del
Piano integrazione sono ventilati per sesso, anche se la maggior parte degli indicatori
e degli obiettivi potrebbero essere facilmente ripartiti per sesso. Gli indicatori della
Scozia sono in questo senso i migliori.
5.
IL RUOLO DELL’FSE
NELLA LOTTA CONTRO LA POVERTÀ E L’ESCLUSIONE
SOCIALE
I fondi strutturali hanno un ruolo fondamentale da svolgere nella lotta contro
l’esclusione sociale nel Regno Unito. L’integrazione sociale costituisce uno dei temi
principali dell’FSE. Nel finanziamento previsto per il 2000-2006, l’obiettivo 3
comprende tre programmi operativi (Inghilterra, Scozia, Galles) con un punto di vista
più nazionale. Essi consentono a ciascun programma di modulare il finanziamento
secondo le priorità nazionali. In Scozia, il 40% del bilancio dell’obiettivo 3 è destinato
direttamente all’esclusione sociale. L’FSE si interesserà ai problemi direttamente
collegati alla lotta contro l’emarginazione in tutti i settori prioritari. La più importante
è la priorità numero 2, destinata agli individui o alle zone povere colpite da molteplici
condizioni di svantaggio. I contributi dell’FSE nell’ambito delle altre quattro priorità
non sono trascurabili. Negli obiettivi 1 e 2, l’FSE lavorerà in collaborazione con il
FESR per creare un approccio adeguato a ciascuna zona al fine di favorire lo sviluppo
economico comunitario. EQUAL svolgerà un ruolo importante adottando misure
destinate ai gruppi emarginati, ma questo ruolo non è menzionato nel Piano.
177
ALLEGATO I
Indicatori
178
ELENCO DEGLI INDICATORI UTILIZZATI NELLA RELAZIONE CONGIUNTA
SULL'INTEGRAZIONE 2001
Indicatore
Definizione
Fonti dei dati +
anni
1.
Indice
della Rapporto tra il reddito del 20% superiore e ECHP
(1995,
disparità
dei quello del 20% inferiore della distribuzione 1996, 1997)
redditi S80/S20 del reddito.
2.
Coefficienti
Gini
3a
Tasso di povertà
relativa al lordo
dei trasferimenti
con ripartizioni
per età e sesso
3b
3c
di La relazione tra porzioni cumulative della ECHP
(1995,
popolazione disposte secondo il livello di 1996, 1997)
reddito rispetto alla porzione cumulativa
dell'ammontare totale da esse ricevuto (in
base al calcolo di Newcronos).
Individui che vivono in famiglie dal reddito ECHP
(1995,
inferiore al 60% del reddito mediano 1996, 1997)
nazionale equivalente.
I gruppi di età sono: 1.0-15, 2.16-24, 3.25-49,
4.50-64, 5. 65+. Ripartizione per sesso per
tutti i gruppi di età + totale
Tasso di povertà
relativa al lordo
dei trasferimenti
con ripartizioni
in
base
all'attività
più
frequente
Individui di età superiore ai 16 anni che ECHP
(1995,
vivono in famiglie dal reddito inferiore al 1996, 1997)
60% del reddito mediano nazionale
equivalente.
Tasso di povertà
relativa al lordo
dei trasferimenti
con ripartizioni
per
tipo
di
famiglia
Individui di età superiore ai 16 anni che ECHP
(1995,
vivono in famiglie dal reddito inferiore al 1996, 1997)
60% del reddito mediano nazionale
equivalente.
Attività
più
frequenti:
1.occupato,
2.lavoratore
autonomo,
3.disoccupato,
4.pensionato, 5.inattivo-altro. Ripartizione per
sesso per tutte le categorie + totale
1. famiglia di una persona, al di sotto dei 30
anni di età
2. famiglia di una persona, 30-64 anni
3. famiglia di una persona, oltre i 65 anni
4. due adulti senza figli a carico; almeno una
persona di età superiore ai 65 anni
5. due adulti senza figli a carico; entrambi
sotto i 65 anni
179
6. altre famiglie senza figli a carico
7. genitori soli, figlio a carico di età superiore
a 1 anno
8. due adulti, 1 figlio a carico
9. 2 adulti, 2 figli a carico
10. 2 adulti, 3 o più figli a carico
11. altre famiglie con figli a carico
12. Totale
4.
Dispersione
Persone che vivono in famiglie dal reddito ECHP
(1995,
attorno
alla inferiore al 40, 50 e 70% del reddito mediano 1996, 1997)
soglia di povertà nazionale equivalente
5.
Tasso di povertà
relativa fissato
ad
un
determinato
momento
1995X: Tasso di povertà relativa utilizzando ECHP
(1995,
il 60% del mediano del 1995 moltiplicato per 1996, 1997)
il fattore d'inflazione 1994/95
1996: Tasso di povertà relativa utilizzando il
60% del mediano del 1996
1996X Tasso di povertà relativa utilizzando il
60% del mediano del 1995 moltiplicato per il
fattore d'inflazione 1994/96
1997: Linea di povertà relativa utilizzando il
60% del mediano del 1997
6.
Tasso di povertà 1.
Reddito
originale ECHP
(1995,
relativa al netto 2.
reddito
originale
+pensione
di 1996, 1997)
dei trasferimenti vecchiaia+reversibilità
(=precedente
definizione di 'al netto dei trasferimenti').
Ripartizione per sesso + totale
7.
Persistenza della Persone che vivono in famiglie nelle quali il ECHP
(1995,
povertà relativa reddito familiare è stato inferiore al 60% del 1996, 1997)
reddito mediano nazionale equivalente per tre
anni consecutivi. Ripartizione per sesso +
totale
8.
Coesione
regionale
9.
Tasso
di Totale popolazione disoccupata a lungo LFS
(1995,
disoccupazione
termine (>12 mesi; def. OIL) quale 1997, 2000)
percentuale del totale della popolazione
Coefficiente di variazione dei tassi di LFS
(1995,
occupazione a livello NUTS 2.
1997, 2000)
180
a lungo termine
attiva. Ripartizione per sesso + totale
10. Percentuale di Totale popolazione disoccupata a lungo LFS
(1995,
disoccupazione
termine (>12 mesi; def. OIL) quale 1997, 2000)
a lungo termine percentuale del totale della popolazione
disoccupata. Ripartizione per sesso + totale
11. Tasso
di
disoccupazione
a lunghissimo
termine
Totale popolazione disoccupata a lunghissimo LFS
(1995,
termine (>24 mesi; def. OIL) quale 1997, 2000)
percentuale del totale della popolazione
attiva. Ripartizione per sesso + totale
12. Giovani
che
abbandonano
prematuramente
la scuola e non
seguono
istruzione
o
formazione
Percentuale del totale dei giovani tra i 18 e i LFS 2001
24 anni che hanno raggiunto un ISCED di
livello 2 o inferiore e che non frequentano
istruzione o formazione.
181
1. Rapporto S80/S20
1995
6,4
2,9
5,7
6,5
6,2
4,8
5,8
6,1
4,8
4,7
4,3
7,6
:
:
6,0
5,7
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE15T
1996
5,8
2,8
5,3
6,4
7,0
4,8
5,7
5,9
4,6
4,9
4,1
7,1
2,7
:
6,0
5,6
1997
5,5
2,7
4,7
6,8
6,7
5,0
5,4
6,0
:
4,6
3,9
7,4
3,0
3,4
7,4
5,7
Fonte: Eurostat, ECHP
Nota: per il Regno Unito la serie si interrompe tra il 1996 e il 1997. Fino al 1996 per il calcoli è stato utilizzato l'ECHP.
Dal 1997 in poi è stato utilizzato il panel nazionale convertito nel formato dell'ECHP
2. Coefficiente di Gini
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE15T
1995
37
22
31
35
34
30
34
33
29
29
28
38
:
:
34
32
1996
34
22
30
34
35
29
34
32
28
31
26
37
22
:
34
32
1997
34
21
29
35
35
30
33
32
:
28
25
38
23
23
34
31
Fonte: Eurostat, ECHP
3a. Tasso di povertà relativa per gruppo d'età e sesso (60% del reddito mediano nazionale equivalente)
Sesso
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Età
Totale
Totale
Totale
0 - 15
0 - 15
0 - 15
16 - 24
16 - 24
16 - 24
25 - 49
25 - 49
25 - 49
50 -64
50 -64
50 -64
65+
65+
65+
1995
17
17
18
19
18
20
24
26
21
12
10
14
18
18
17
24
24
25
B
1996
16
15
18
21
21
20
22
20
24
12
9
14
13
13
12
21
18
24
1997
15
13
16
15
13
17
23
20
26
10
8
12
14
15
14
22
22
21
1995
12
11
12
9
12
6
20
23
18
7
6
7
6
5
7
27
23
29
DK
1996
10
8
11
5
4
6
17
17
17
6
5
6
6
5
6
24
21
26
1997
8
7
9
3
3
4
14
15
13
4
5
4
5
5
5
22
19
25
1995
17
15
19
23
22
23
20
19
21
14
12
17
17
17
17
17
10
21
D
1996
16
14
17
22
22
21
21
18
23
13
12
14
12
11
14
16
11
19
182
1997
14
13
15
24
26
21
17
15
20
10
9
11
13
11
14
14
8
18
1995
22
21
23
19
19
19
23
23
22
15
14
16
24
21
26
36
35
36
EL
1996
21
21
21
20
21
19
23
24
23
15
15
15
20
18
22
33
32
35
1997
22
22
22
21
23
19
22
25
20
16
16
16
24
21
26
35
34
36
1995
20
20
20
24
24
25
23
23
24
17
17
18
19
19
19
15
16
15
E
1996
19
19
19
24
22
26
24
26
22
17
16
18
18
18
18
14
15
14
1997
19
19
19
25
23
27
23
22
24
18
17
18
17
17
17
15
15
14
Sesso
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Sesso
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Età
Totale
Totale
Totale
0 - 15
0 - 15
0 - 15
16 - 24
16 - 24
16 - 24
25 - 49
25 - 49
25 - 49
50 -64
50 -64
50 -64
65+
65+
65+
Età
Totale
Totale
Totale
0 - 15
0 - 15
0 - 15
16 - 24
16 - 24
16 - 24
25 - 49
25 - 49
25 - 49
50 -64
50 -64
50 -64
65+
65+
65+
1995
17
16
17
20
20
19
27
24
29
12
11
12
14
13
14
18
17
20
1995
13
12
15
16
15
17
13
11
15
11
11
12
10
9
10
20
15
23
F
1996
17
17
18
22
23
21
28
25
32
12
12
13
14
16
13
17
15
19
A
1996
14
12
16
18
18
19
14
12
15
11
10
12
11
9
13
21
16
24
1997
17
17
17
24
27
21
30
28
32
11
11
12
14
16
12
17
14
19
1997
13
12
15
16
15
16
12
14
10
10
9
11
10
8
12
22
16
25
IRL
1996
19
18
20
26
25
28
19
18
20
15
14
17
13
15
12
21
14
26
1995
19
18
20
27
27
28
19
17
21
15
14
16
14
16
12
20
13
25
1995
23
22
25
26
25
28
19
18
21
17
16
17
24
21
27
39
38
40
P
1996
22
21
23
25
25
26
18
16
20
16
15
17
22
21
23
37
36
38
1997
23
22
25
29
29
30
21
20
22
17
15
18
21
19
23
37
34
39
1997
20
19
21
28
28
27
21
20
22
15
15
16
14
15
12
25
18
30
1995
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
I
1996
20
19
20
24
24
23
28
25
30
17
16
18
17
17
18
17
13
20
1995
20
19
20
24
25
23
28
27
30
17
16
18
18
17
18
16
14
18
FIN
1996
8
8
8
5
5
5
19
20
19
5
5
5
7
9
5
12
6
16
1997
9
8
9
7
6
7
19
18
19
7
8
7
6
5
6
9
5
12
1995
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
1997
19
19
20
24
25
23
26
26
27
18
17
19
17
17
16
16
13
17
S
1996
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
1995
12
11
13
16
16
17
12
11
14
10
10
11
11
11
11
12
9
14
1997
12
12
11
10
10
10
22
20
24
12
14
10
7
7
7
9
8
10
L
1996
12
12
12
17
22
12
18
16
20
9
8
10
10
9
11
9
8
9
1995
22
20
23
31
30
31
21
21
22
16
14
18
14
13
14
32
28
36
1997
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
UK
1996
18
16
20
26
25
28
19
16
22
12
11
14
13
11
15
25
22
27
1997
22
20
25
39
37
42
25
26
25
14
12
16
12
13
12
29
22
34
1995
11
11
12
13
12
13
24
21
27
9
8
10
8
7
8
8
8
8
1995
18
17
19
23
23
23
23
22
24
15
13
16
16
15
16
21
17
23
NL
1996
12
12
13
15
15
15
27
26
27
10
9
11
8
7
8
8
8
7
1997
13
12
14
13
13
13
24
24
24
9
8
10
6
5
7
:
:
:
UE15T
1996
17
16
18
22
22
22
23
21
25
14
13
15
14
14
15
19
16
21
1997
18
17
18
25
25
24
23
22
24
13
12
14
14
14
14
19
15
22
Fonte: Eurostat, ECHP
Le cifre che mostrano le ripartizioni per sesso per le famiglie
composte da più persone sono basate sull'ipotesi di un'equa
* Nel gruppo di età 18-24 anni è presente un significativo numero di
persone che seguono l'istruzione a tempo pieno. In taluni Stati
membri tali persone vivono principalmente o in parte grazie al
reddito in natura trasferito loro dai genitori o dalla famiglia. Il reddito
in natura non fa parte del concetto di reddito utilizzato nel presente
Nota: interruzione della serie per il Regno Unito, si veda la tabella 1
3b. Tasso di povertà relativa con ripartizione per sesso e per attività più frequente (60% del reddito mediano equivalente)
Attività più frequente
TOTALE
TOTALE
TOTALE
Occupato - non autonomo
Occupato - non autonomo
Occupato - non autonomo
Autonomo
Autonomo
Autonomo
Disoccupato
Disoccupato
Disoccupato
Pensionato
Pensionato
Pensionato
Inattivo - altro
Inattivo - altro
Inattivo - altro
Sesso
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
1995
17
16
18
4
4
4
17
19
12
35
46
27
20
21
20
28
31
27
B
1996
15
13
17
3
3
4
18
17
19
30
39
24
17
15
19
26
26
25
1997
15
12
16
4
4
3
15
16
12
29
34
26
18
18
18
24
21
25
1995
12
11
13
4
3
5
20
22
16
10
13
9
24
22
26
24
30
21
DK
1996
10
9
12
3
2
3
15
16
12
8
12
5
21
19
22
26
27
25
1997
9
8
10
3
2
3
13
18
2u
4
6
3
18
16
20
21
24
19
1995
16
13
18
8
7
8
10
7
14
40
42
37
20
17
22
27
26
27
D
1996
14
11
16
7
7
7
7
3
14
39
45
32
17
13
19
25
26
25
1997
12
10
15
6
5
6
5
4
8
35
39
32
15
12
18
23
24
22
1995
23
22
24
10
8
12
24
25
23
34
44
28
34
32
37
25
30
24
EL
1996
21
20
21
11
10
12
22
23
19
28
37
23
31
29
36
22
24
22
1997
23
22
24
11
10
13
23
24
18
38
45
34
36
32
40
24
29
23
1995
18
18
18
7
8
5
23
23
21
38
42
34
12
15
6
22
22
22
E
1996
18
18
18
6
7
6
30
31
27
34
39
28
11
14
6
21
22
21
1997
18
18
18
7
7
5
27
28
24
36
41
30
13
15
7
21
21
21
Attività più frequente
TOTALE
TOTALE
TOTALE
Occupato - non autonomo
Occupato - non autonomo
Occupato - non autonomo
Autonomo
Autonomo
Autonomo
Disoccupato
Disoccupato
Disoccupato
Pensionato
Pensionato
Pensionato
Inattivo - altro
Inattivo - altro
Inattivo - altro
Sesso
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
1995
15
14
16
7
7
6
15
15
14
36
43
31
17
15
18
28
29
28
F
1996
16
15
17
7
7
6
16
16
14
43
52
36
17
15
18
28
26
29
1997
16
14
17
6
7
5
17
18
16
38
42
33
15
14
17
31
28
32
1995
16
14
18
3
4
2
14
14
9
35
39
21
18
17
20
24
20
25
IRL
1996
17
15
19
4
5
3
13
14
7
39
42
28
17
16
19
26
24
27
1997
18
17
20
5
6
4
13
12
15
44
47
33
22
20
30
27
29
27
1995
19
18
20
8
9
6
22
23
19
48
52
43
15
14
15
25
24
26
I
1996
18
17
20
8
9
5
19
20
16
48
54
41
13
14
13
26
21
27
1997
18
17
18
7
8
6
24
26
17
47
52
40
13
13
12
24
21
24
1995
11
10
12
7
7
9
12
13
:
:
:
:
12
10
15
15
18
14
L
1996
10
9
11
5
6
5
12
8
:
:
:
:
11
10
12
15
18
14
1997
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
1995
11
10
12
6
6
6
18
20
12
20
24
19
6
6
9
15
18
14
NL
1996
12
11
13
6
6
7
18
19
15
23
29
21
:
:
:
15
17
15
1997
13
12
14
5
5
6
17
17
16
19
20
18
:
:
:
21
23
19
183
Attività più frequente
TOTALE
TOTALE
TOTALE
Occupato - non autonomo
Occupato - non autonomo
Occupato - non autonomo
Autonomo
Autonomo
Autonomo
Disoccupato
Disoccupato
Disoccupato
Pensionato
Pensionato
Pensionato
Inattivo - altro
Inattivo - altro
Inattivo - altro
Sesso
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
1995
13
11
15
6
6
7
23
26
19
34
37
29
14
12
17
21
21
22
A
1996
13
11
15
6
6
6
20
22
16
31
34
28
16
14
19
24
20
24
1997
13
11
15
5
4
6
25
27
22
31
36
25
16
14
17
21
21
21
1995
23
21
25
10
11
10
35
30
43
31
41
23
35
36
35
28
19
30
P
1996
22
20
23
10
10
10
34
30
41
29
29
29
32
33
32
27
27
27
1997
22
20
25
11
10
12
32
30
36
34
42
28
33
31
34
28
23
30
1995
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
FIN
1996
9
8
9
2
2
2
15
15
15
17
20
14
10
6
13
18
21
16
1997
8
8
9
2
2
2
13
11
15
19
23
15
7
3
10
18
22
15
1995
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
S
1996
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
1997
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
1995
19
17
21
6
6
7
20
20
20
54
55
50
30
27
33
32
30
33
UE15T
Attività più frequente
Sesso
1995
1996
1997
TOTALE
Totale
17
16
16
TOTALE
M
16
14
14
TOTALE
F
19
17
17
Occupato - non autonomo
Totale
7
7
6
Occupato - non autonomo
M
7
7
6
Occupato - non autonomo
F
7
7
6
Autonomo
Totale
18
16
17
Autonomo
M
18
16
17
Autonomo
F
18
16
15
Disoccupato
Totale
40
40
38
Disoccupato
M
45
45
43
Disoccupato
F
36
34
32
Pensionato
Totale
20
17
18
Pensionato
M
18
15
15
Pensionato
F
20
18
19
Inattivo - altro
Totale
26
25
25
Inattivo - altro
M
26
24
25
Inattivo - altro
F
26
25
25
Fonte: Eurostat, ECHP
Le cifre che mostrano le ripartizioni per sesso per le famiglie composte da più persone sono basate sull'ipotesi di un'equa ripartizione del reddito all'interno della famiglia.
Le cifre riguardano la popolazione di età superiore ai 16 anni.
* La variabile circa lo stato di attività più frequente non è disponibile nell'ECHP olandese. Le cifre qui riportate sono state calcolate da informazioni comparabili.
Nota: interruzione della serie per il Regno Unito, si veda la tabella 1
u: dati non affidabili
184
UK
1996
16
14
18
6
4
8
14
16
7
48
50
44
24
21
26
27
26
28
1997
17
15
20
5
3
7
15
15
14
49
53
37
29
23
34
31
34
29
3c. Tasso di povertà relativa per tipo di famiglia (60% del reddito mediano equivalente)
Totale
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE15T
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
Fam. di 1
persona
totale
17
16
15
12
10
8
17
16
14
22
21
22
20
19
19
17
17
17
19
19
20
20
20
19
12
12
:
11
12
13
13
14
13
23
22
23
:
8
9
:
:
12
22
18
22
18
17
18
23
21
20
27
25
24
26
21
24
32
25
29
14
11
11
24
24
20
36
37
43
23
23
21
13
12
:
18
19
22
25
27
27
49
47
43
:
23
20
:
:
23
32
27
35
25
23
24
Fam. di 1
persona
maschi
Fam. di 1
persona
femmine
20
11
15
22
19
20
21
17
19
22
20
18
14
11
11
24
23
18
29
30
34
15
14
16
6
5
:
18
20
22
18
18
19
45
42
34
:
23
19
:
:
26
26
20
24
21
18
19
25
27
23
32
30
27
29
24
27
36
30
35
14
11
12
24
24
21
42
43
51
27
27
23
18
17
:
17
18
22
29
31
31
51
49
46
:
24
20
:
:
20
36
31
41
28
25
27
185
Fam. di 1
persona
< 30 anni
33
26
27u
43
42
47
40
34
34
25
24u
34
16u
21u
32u
40
41
32
16
21
17
15u
27u
26u
12u
13u
:
50
53
53
29
34
29
:
:
18u
:
48
43
:
:
46
30
29
42
30
31
34
Fam. di 1 Fam. di 1
persona
persona
30-64 anni > 65 anni
18
15
15
11
11
9
19
15
20
20
13
15
18
16
14
16
15
11
30
29
32
14
13
16
9
11
:
7
8
5
18
19
19
34
34
29
:
14
12
:
:
18
21
18
17
18
16
16
26
25
23
35
29
26
27
25
25
41
33
36
12
8
8
25
25
25
46
48
58
29
28
23
18
13
:
8
7
:
30
31
33
58
55
51
:
25
17
:
:
11
40
33
47
29
26
28
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE15T
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
2 adulti,
senza figli
a carico
(almeno 1
con più di
65 anni)
2 adulti,
senza figli
a carico
(entrambi
con più di
65 anni)
Altre
famiglie
senza figli
a carico
23
18
20
19
19
17
10
11
8
39
35
36
19
18
18
16
14
14
8
10
9
12
13
14
12
9
:
8
8
:
18
15
18
42
38
40
:
4
4
:
:
4
28
20
17
17
15
15
12
8
10
4
4
3
13
9
8
17
13
17
13
15
14
11
11
10
6
7
7
8
9
11
8
10
:
6
6
6
7
8
6
22
18
19
:
5
8
:
:
7
8
7
7
11
10
9
8
5
6
6
7
3
11
7
5
18
15
16
13
12
12
9
8
10
5
4
4
14
15
14
5
2
:
9
7
6
6
5
6
15
14
14
:
6
4
:
:
35u
6
5
7
11
9
9
Genitore
solo,
almeno 1
figlio a
carico
34
30
30
9
7
9
53
55
48
23
26
24
38
36
30
29
31
:
52
52
40
23
19
25
27u
27u
:
30
45
40
40
32
28
34
32
40
:
9
9
:
:
16
59
49
41
40
38
40
2 adulti, 1 2 adulti, 2 2 adulti, 3 Altre
figlio a
figli a
o più figli famiglie
carico
carico
a carico
con figli a
carico
10
9
7
4
3
0
12
13
8
12
10
13
15
14
14
9
8
7
7
11
14
14
13
15
11
8
:
11
9
7
12
10
11
13
16
12
:
3
5
:
:
6
13
11
12
12
11
10
Fonte: Eurostat, ECHP
Le cifre che mostrano le ripartizioni per sesso per le famiglie composte da più persone sono
basate sull'ipotesi di un'equa ripartizione del reddito all'interno della famiglia.
Nota: interruzione della serie per il Regno Unito, si veda la tabella 1
u: dati non affidabili
186
14
14
12
3
2
3
14
11
12
17
17
14
18
17
21
8
9
8
15
16
12
18
19
21
9
9
:
9
9
6
8
11
9
17
16
13
:
3
4
:
:
7
19
16
16
15
14
14
22
25
18
15
13
6
32
38
:
16
20
26
31
36
33
28
34
30
34
33
38
42
40
34
30
23
:
16
18
17
24
31
26
45
40
58
:
5
9
:
:
12
38
36
:
32
35
:
23
24
23
19
5
0
16
12
6
26
32
37
26
24
24
26
30
28
16
18
20
31
32
29
11
17
:
15
17
16
13
17
12
23
21
28
:
11
4
:
:
44u
26
19
16
23
22
20
4. Dispersione attorno alla soglia di povertà relativa
(40%, 50%, 60% e 70% del reddito mediano equivalente
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE15T
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
1995
1996
1997
40% del mediano
6
6
6
2
2
2
8
6
4
10
9
11
8
9
9
5
4
4
3
3
2
8
8
9
4
3
:
5
5
6
4
4
4
10
9
9
:
2
2
:
:
4
6
6
11
7
6
7
50% del mediano
10
10
10
4
5
4
11
9
8
16
15
16
12
13
13
9
10
11
8
8
10
13
13
13
7
6
:
7
8
9
7
7
8
17
15
15
:
4
3
:
:
7
13
12
16
11
11
12
60% del mediano
17
16
15
12
10
8
17
16
14
22
21
22
20
19
19
17
17
17
19
19
20
20
20
19
12
12
:
11
12
13
13
14
13
23
22
23
:
8
9
:
:
12
22
18
22
18
17
18
Fonte: Eurostat, ECHP
Nota: interruzione della serie per il Regno Unito, si veda la tabella 1
187
70% del mediano
26
24
23
19
17
16
24
22
21
29
27
29
27
25
25
25
25
25
29
29
29
27
26
27
21
20
:
20
21
22
21
22
21
30
29
30
:
16
17
:
:
20
30
26
29
26
25
25
5. Tasso di povertà relativa fissato ad un determinato momento %
1995
17
12
17
22
20
17
19
20
:
11
13
23
:
:
20
18
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE15T
1995x
16
11
15
21
20
17
17
19
:
12
14
22
:
:
23
17
1996
16
10
16
21
19
17
19
20
:
12
14
22
8
:
21
17
1996x
14
8
13
22
19
18
14
20
:
12
14
22
:
:
20
17
1997
15
8
14
22
19
17
20
19
:
13
13
23
9
12
22
18
Fonte: Eurostat, ECHP
Nota: interruzione della serie per il Regno Unito, si veda la tabella 1
6. Tassi di povertà relativa al netto dei trasferimenti con ripartizione per sesso (incluse ed escluse le pensioni di vecchiaia)
(60% del reddito mediano equivalente)
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
EU15T
Escluse le pensioni di vecchiaia nei trasferimenti sociali
1995
1996
1997
M
F Totale
M
F Totale
M
F
28
30
28
27
29
28
27
29
30
33
31
29
32
29
27
31
22
25
23
22
24
22
21
23
22
24
23
22
23
24
23
24
28
27
26
26
26
28
28
28
27
28
28
27
29
28
28
28
33
36
33
32
34
34
32
35
22
23
22
21
23
22
21
22
25
26
26
25
26
:
:
:
24
25
24
24
24
26
25
26
23
27
25
22
28
25
23
27
26
30
28
27
29
29
27
30
:
:
32
30
33
34
33
35
:
:
:
:
:
29
26
30
30
36
30
27
33
33
31
36
25
28
26
25
27
26
25
27
Totale
29
31
24
23
27
28
34
23
25
25
25
28
:
:
33
27
188
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE15T
Incluse le pensioni di vecchiaia nei trasferimenti sociali
1995
1996
1997
Totale
M
F Totale
M
F Totale
M
45
42
48
46
42
49
46
43
40
37
42
40
37
43
38
35
39
34
43
38
34
42
38
35
38
36
40
37
37
37
38
36
41
39
43
42
40
43
42
41
40
38
42
41
38
43
41
39
42
40
44
42
40
43
40
39
40
38
42
41
38
44
42
40
41
38
43
42
40
44
:
:
38
36
41
38
36
41
37
34
42
37
46
40
36
44
40
36
38
35
40
38
36
40
39
36
38
36
40
39
38
:
:
:
:
:
:
:
:
:
45
41
42
38
45
39
35
43
43
39
40
37
43
40
37
43
41
38
F
49
41
42
39
44
43
42
45
:
40
43
41
41
48
46
44
Fonte: Eurostat, ECHP
Le cifre che mostrano le ripartizioni per sesso per le famiglie composte da più
persone sono basate sull'ipotesi di un'equa ripartizione del reddito all'interno della
7. Povertà relativa persistente per 3 anni consecutivi (1997, 1996, 1995)
60% del reddito mediano equivalente
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE15T
Totale
8
3
8
11
8
11
11
8
:
4
5
15
:
:
10
9
Maschi
7
3
7
10
8
11
10
8
:
5
5
14
:
:
8
8
Femmine
9
3
9
12
8
10
11
9
:
4
6
16
:
:
11
9
Fonte: Eurostat, ECHP (1995, 1996, 1997)
Le cifre che mostrano le ripartizioni per sesso per le famiglie composte da più
persone sono basate sull'ipotesi di un'equa ripartizione del reddito all'interno
189
8. Coefficiente di variazione - Tasso di occupazione (in percentuale)
B
D
EL
EL
F*
I
NL
A
P
FIN
S
UK
1995
8,1
5,9
9,0
10,7
6,9
16,3
3,1
3,2
6,3
7,1
:
5,4
1996
7,7
5,8
10,1
10,6
7,0
17,5
3,5
3,2
8,1
7,2
4,3
6,5
1997
7,5
5,5
9,1
10,9
7,1
17,2
3,2
2,8
9,6
7,2
3,2
6,4
1998
7,5
5,6
7,3
11,2
7,2
16,5
3,1
2,6
7,4
7,3
4,2
7,4
1999
7,6
5,8
7,3
10,9
7,1
17,2
2,7
1,7
7,5
7,5
4,4
8,0
2000
8,0
5,9
7,3
10,8
6,9
17,1
2,1
3,0
8,2
7,1
4,7
7,8
9. Tasso di disoccupazione a lungo termine
B
DK
D
EL
E
FR
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE-15
1995
5,8
2,0
3,9
4,6
12,4
4,7
7,2
7,4
0,7
3,1
1,2
3,4
5,5
1,8
3,8
5,2
Popolazione totale disoccupata a lungo termine/
Popolazione attiva totale.
1996
1997
1998
1999
5,8
5,4
5,7
5,2
1,8
1,5
1,3
1,0
4,2
4,9
5,0
4,5
5,4
5,3
5,9
6,5
11,8
10,8
9,4
7,3
4,7
5,0
5,0
4,7
6,9
5,7
:
2,8
7,9
8,1
7,1
7,1
0,9
0,9
0,9
0,8
3,0
2,5
1,9
1,4
1,4
1,5
1,6
1,5
3,6
3,5
2,1
1,9
5,1
4,4
3,6
2,6
2,9
3,5
3,3
2,2
3,3
2,7
2,0
1,8
5,2
5,2
:
4,3
2000
3,8
1,0
4,0
:
5,9
3,8
1,7
6,4
0,6
0,8
1,0
1,7
2,8
1,3
1,5
3,6
1995
4,5
1,8
3,2
2,6
8,8
3,9
7,8
5,7
0,5
2,9
1,0
3,0
6,3
2,3
5,0
4,5
Popolazione totale disoccupata a lungo termine/
Popolazione attiva totale.
1996
1997
1998
1999
4,4
4,2
4,5
4,5
1,6
1,2
0,9
0,9
3,6
4,3
4,5
4,2
2,8
2,8
3,1
3,7
8,1
7,5
6,1
4,4
3,8
4,2
4,3
3,9
7,5
6,4
:
3,2
6,1
6,4
5,6
5,4
0,7
0,6
0,7
0,7
2,6
1,9
1,5
1,1
1,2
1,4
1,5
1,3
3,1
3,0
1,6
1,6
5,6
4,6
4,2
2,6
3,5
3,8
3,9
2,7
4,4
3,6
2,6
2,3
4,5
4,5
:
3,6
2000
31,0
0,9
3,7
:
3,5
3,0
2,1
4,9
0,5
0,7
1,0
1,4
2,8
1,4
2,0
3,0
Maschi
B
DK
D
EL
E
FR
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE-15
190
Femmine
B
DK
D
EL
E
FR
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE-15
1995
7,7
2,1
4,9
7,9
18,2
5,8
6,1
10,3
0,9
3,4
1,5
4,0
4,6
1,3
2,2
6,1
Popolazione totale disoccupata a lungo termine/
Popolazione attiva totale.
1996
1997
1998
1999
7,8
7,1
7,4
6,2
2,1
1,8
1,8
1,2
4,9
5,6
5,7
4,9
9,6
9,2
10,1
10,7
17,5
16,1
14,4
11,6
5,8
5,9
5,9
5,5
5,9
4,6
:
2,1
11,0
11,0
9,6
9,8
1,2
1,3
1,1
0,9
3,5
3,2
2,3
1,7
1,5
1,5
1,8
1,7
4,3
4,1
2,6
2,2
4,5
4,1
3,1
2,6
2,2
3,1
2,7
1,6
1,8
1,6
1,3
1,1
6,2
6,2
:
5,2
2000
4,8
1,2
4,3
:
9,5
4,7
1,0
8,8
0,6
1,1
1,0
2,0
2,7
1,1
0,9
4,4
10. Percentuale di disoccupazione a lungo termine
B
DK
D
EL
E
FR
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE-15
1995
62,4
27,9
48,3
50,9
54,6
39,9
60,1
62,9
22,4
43,6
27,0
48,7
32,3
20,4
43,5
48,6
Popolazione totale disoccupata a lungo termine/
Popolazione disoccupata totale.
1996
1997
1998
1999
61,3
60,5
61,7
60,5
26,5
27,0
26,7
20,3
47,2
49,2
51,5
50,8
56,3
55,4
54,5
55,3
52,8
51,7
49,7
46,3
38,0
39,2
41,6
38,7
58,6
55,6
:
48,3
65,1
65,6
58,9
60,6
27,6
34,6
31,3
32,3
46,0
44,9
42,4
37,7
25,6
28,3
29,2
31,2
49,9
53,4
44,1
40,9
32,8
29,2
27,6
22,3
30,0
33,9
37,4
29,1
39,8
38,6
32,6
29,6
47,9
48,5
:
45,6
191
2000
54,3
21,3
50,6
0,0
41,8
40,0
40,5
61,0
25,0
29,6
27,0
40,5
28,6
22,0
27,3
43,9
11. Tasso di disoccupazione a lunghissimo termine
Totale
B
DK
D
EL
E
FR
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE-15
Maschi
B
DK
D
EL
E
FR
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE-15
Popolazione totale disoccupata a lunghissimo termine/
Popolazione attiva totale.
1995
1996
1997
1998
1999
3,8
3,8
3,7
4,1
3,8
0,8
0,8
0,6
0,6
0,5
2,2
2,5
3,0
3,1
2,9
2,5
3,2
3,1
3,8
3,9
8,1
7,7
7,1
6,2
4,8
2,4
2,6
2,6
2,7
2,7
5,1
4,7
3,8
:
1,9
4,9
5,5
5,6
4,9
5,0
0,3
0,4
0,2
0,3
0,5
2,0
1,9
1,5
1,2
0,8
0,6
0,7
0,7
0,9
0,7
1,4
1,7
1,9
1,2
0,9
2,9
2,9
2,6
2,0
1,5
0,0
0,0
0,1
:
:
2,4
2,1
1,8
1,3
1,1
3,1
3,2
3,2
:
2,7
2000
2,7
0,3
2,6
3,6
3,8
2,3
:
4,8
0,2
0,5
0,8
0,9
1,3
:
0,9
:
Popolazione totale disoccupata a lunghissimo termine/
Popolazione attiva totale.
1995
1996
1997
1998
1999
2,7
2,8
2,8
3,2
3,0
0,6
0,7
0,5
0,4
0,4
1,7
2,1
2,5
2,6
2,6
1,4
1,5
1,6
1,9
2,1
5,4
5,0
4,6
3,8
2,8
1,9
2,1
2,1
2,3
2,2
5,9
5,5
4,5
:
2,3
3,8
4,3
4,4
3,9
3,9
0,2
0,3
0,2
0,3
0,4
1,9
1,7
1,2
1,1
0,7
0,6
0,7
0,8
0,8
0,7
1,2
1,4
1,5
1,0
0,7
3,5
3,4
2,8
2,4
1,6
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
3,3
3,0
2,5
1,8
1,5
2,7
2,8
2,7
:
2,3
2000
2,1
0,3
2,3
2,1
2,2
1,8
:
3,7
0,1
0,4
0,9
0,8
1,5
0,0
1,2
:
192
Femmine
B
DK
D
EL
E
FR
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
UE-15
Popolazione totale disoccupata a lunghissimo termine/
Popolazione attiva totale.
1995
1996
1997
1998
1999
5,3
5,3
4,8
5,3
4,8
1,0
0,9
0,8
0,9
0,6
3,0
3,1
3,6
3,6
3,2
4,4
5,8
5,6
6,7
6,5
12,5
11,9
10,9
10,0
7,9
2,9
3,2
3,1
3,2
3,2
3,7
3,6
2,7
:
1,2
6,8
7,4
7,4
6,4
6,7
0,4
0,5
0,2
0,4
0,6
2,1
2,1
1,8
1,3
0,9
0,7
0,7
0,7
0,9
0,7
1,7
2,1
2,2
1,5
1,2
2,3
2,4
2,4
1,5
1,4
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
1,2
0,9
0,9
0,7
0,6
3,7
3,9
3,8
:
3,3
193
2000
3,4
0,4
2,9
5,9
6,2
2,8
:
6,4
0,3
0,7
0,7
1,1
1,1
0,0
0,5
:
12. Tasso di abbandono scolastico precoce con suddivisione per sesso (età 18-24 anni)
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
PT
FIN
S
UK
UE15T
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
M
F
Totale
1995
16,6
13,5
15,1
5,2
6,9
6,1
9,7
11,4
10,6
26,6
18,8
22,7
38,1
28,4
33,3
16,8
14,2
15,5
25,7
17,1
21,4
35,8
29,1
32,4
32,9
33,9
33,4
:
:
:
9,9
17,3
13,6
47,1
35,5
41,3
15,1
10,5
12,8
:
:
:
4,2
5,1
4,7
23,2
19,4
21,3
1996
14,7
11,0
12,8
12,2
12,1
12,1
12,5
14,2
13,3
24,2
17,8
21,0
36,4
25,3
30,9
17,0
13,7
15,3
23,5
14,2
18,8
34,9
27,7
31,3
32,8
37,9
35,3
18,1
17,1
17,6
9,2
14,9
12,0
45,6
34,4
40,0
11,4
10,8
11,1
9,0
6,0
7,5
4,8
6,4
5,6
22,6
18,6
20,6
1997
14,2
11,2
12,7
11,0
10,3
10,7
12,3
13,5
12,9
23,7
16,7
20,2
35,0
24,5
29,8
15,4
13,0
14,2
22,6
15,1
18,8
33,7
26,2
29,9
30,9
30,5
30,7
16,8
15,2
16,0
9,0
12,5
10,8
46,8
34,4
40,6
9,1
7,0
8,1
7,3
6,2
6,7
5,5
6,0
5,8
21,8
17,8
19,8
1998
16,7
12,3
14,5
9,5
10,0
9,8
:
:
:
24,6
15,5
20,1
34,8
23,7
29,2
16,2
13,7
14,9
:
:
:
32,3
24,5
28,4
:
:
:
17,0
14,0
15,5
:
:
:
51,7
42,0
46,9
8,6
7,2
7,9
:
:
:
:
:
:
27,0
20,2
23,6
194
1999
17,7
12,7
15,2
14,2
9,1
11,6
14,2
15,6
14,9
21,2
14,8
18,0
34,7
23,0
28,9
16,0
13,5
14,7
:
:
:
30,3
24,2
27,2
18,9
19,4
19,1
17,5
14,9
16,2
:
:
:
51,3
39,6
45,5
12,0
7,9
10,0
7,7
6,1
6,9
7,3
7,0
7,1
20,9
16,9
18,9
2000
14,8
10,2
12,5
13,4
9,9
11,7
14,6
15,2
14,9
21,8
12,9
17,4
33,7
22,4
28,1
14,8
11,8
13,3
:
:
:
32,4
25,6
29,0
15,9
17,6
16,8
17,5
15,9
16,7
:
:
:
50,6
35,6
43,1
12,5
7,2
9,8
9,2
6,2
7,7
6,5
7,1
6,8
20,7
16,4
18,5
1. Tassi di povertà relativa* 1997
25
20
15
10
5
0
DK
FIN
SW
NL
OS
D
B
F
EUR15
ES
I
IRL
EL
UK
P
2. Spesa pro capite per la protezione sociale (SPA), 1998
10000
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
P(p)
EL(p)
ES(p)
IRL
FIN(p)
I(p)
UK(p)
EUR15(e)
B(e)
195
OS
F(p)
D(p)
S
NL(p)
DK
L
3. Percentuale del PIL spesa per la protezione sociale, 1998
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
IRL
ES(p)
P(p)
L
EL(p)
I(p)
UK
FIN(p)
B(e)
EUR15(e)
A
NL(p)
D(p)
DK
F(p)
S(p)
GRAFICO 4 - Correlazione tra la povertà relativa e la spesa sociale pro capite (SPA) 1997
9000
L
spesa pro capite per la protezione sociale 1997
8000
D
7000
NL
6000
D
F
B
S
A
EUR15
FIN
UK
I
5000
4000
IRL
E
EL
3000
P
2000
7
9
11
13
15
17
Tasso di povertà relativa 1997
196
19
21
23
25
Esempi di indicatori utilizzati nei PAN/incl:
In materia di occupazione
- part-time involontario (F)
- tasso di attivazione (indicatore EMCO) (F)
- tassi di occupazione per donne con e senza figli (I)
- % di persone che non potevano lavorare perché costrette a prendersi cura di figli o di
altre persone a carico (SILC) (F)
- % della popolazione che partecipa al lavoro volontario (NL)
- tassi di occupazione per i gruppi svantaggiati (persone con disabilità, genitori soli,
minoranze etniche, persone di più di 50 anni di età) (UK)
- famiglie con due o più membri disoccupati (I)
In materia di accesso alle risorse minime
- percezione della povertà (I, B)
- proporzione delle persone di età compresa tra i 18 e i 65 anni che hanno ricevuto, nel
corso dell'anno, sussidi per almeno 6 mesi (DK)
- proporzione delle persone che per almeno l'80% del tempo, negli ultimi 3 anni, sono
state disoccupate o in attivazione o in congedo per formazione/istruzione, o hanno
ricevuto sussidi in denaro, sono state in riabilitazione o hanno ricevuto indennità di
malattia (DK)
In materia di condizioni di vita
- indicatori della condizione di vita (privazione cumulativa non monetaria) (F)
In materia di alloggio
- indicatori sugli alloggi (presenza di comfort - tutti separati) (F)
- sovraffollamento (F)
- costi degli alloggi (F)
- numero di senza tetto/numero di persone ospitate in ricoveri (F, NL, Fin)
In materia di sanità
- rinunciano alle spese mediche per ragioni finanziarie (F, B)
- percentuale di persone le cui attività quotidiane sono limitate da malattia e/o
disabilità (B, F)
197
- percentuale di persone disabili che vivono sole (I)
- percentuale di disabili di età compresa tra i 16 e i 64 occupati (I)
- percentuale di fumatori adulti (UK)
In materia di istruzione/formazione
- percentuale di analfabetismo funzionale (B)
- percentuale del bilancio famigliare speso per l'istruzione (B)
- assenze ingiustificate da scuola (UK, E)
- collegamento tra il livello di istruzione di genitori e figli (B)
In materia di accesso ai servizi
- percentuale di persone che vivono a meno di 10 minuti, a piedi, dai trasporti pubblici
(F)
in materia di partecipazione sociale/culturale
- percentuale delle persone che hanno assistito a uno spettacolo teatrale o
cinematografico durante il mese precedente (F)
- partecipazione culturale negli ultimi 12 mesi (F)
- sport praticati negli ultimi 12 mesi (F)
- percentuale di famiglie che può permettersi una settimana di vacanza lontana da casa
(F)
in materia di accesso alle nuove tecnologie
- porzione della popolazione che utilizza il computer, ripartita per reddito
- porzione della popolazione che utilizza Internet, ripartita per reddito
in materia di indebitamento
- percentuale della popolazione con debiti (difficilmente ripagabili) (NL, B, Fin)
in materia di bambini
- percentuale dei bambini che vivono in famiglie al di sotto della soglia di povertà (I,
PT, UK)
- percentuale di bambini che vivono in famiglie prive di lavoro (B, UK)
- bambini che vivono in famiglie i cui membri sono in età lavorativa ma sono privi di
lavoro (UK)
198
- bambini che vivono in abitazioni che si trovano al di sotto del livello di decenza
(UK)
- numero di bambini che vivono in sistemazioni temporanee (UK, Fin)
- percentuale di bambini ospitati in istituti (F, Fin)
in materia di anziani
- percentuale di anziani che vivono soli
- percentuale degli anziani isolati (Percentuale della popolazione di età superiore ai 65
anni che vive sola senza figli o fratelli/sorelle in vita) (I)
- percentuale degli anziani che vivono in famiglie al di sotto dalla soglia di povertà (I,
UK)
- percentuale di anziani che vivono in abitazioni che si trovano al di sotto del livello di
decenza (UK)
- percentuale della popolazione degli anziani che riceve aiuto per vivere in modo
indipendente (UK)
- percentuale di anziani la cui vita è afflitta dal timore della criminalità (UK)
in materia di gruppi specifici
- carcerati (media di una data giornata) (FIN)
- reintegrazione dei carcerati (F, B)
- incidenza dell'abuso di sostanze alcoliche (Fin, E)
- incidenza dell'abuso di droghe (UK, Fin)
- tasso di furti in appartamento (UK)
- crimini violenti (ogni 100.000) (FIN)
- suicidi (Fin)
in materia di disparità territoriali
- percentuale di studenti provenienti da zone scarsamente rappresentate o svantaggiate
nell'istruzione superiore rispetto alla popolazione studentesca complessiva
nell'istruzione superiore (Scozia)
- i Paesi Bassi hanno inserito un esempio di pacchetto di indicatori e obiettivi locali
per una località specifica (HAARLEM)
199
ALLEGATO II
Esempi di buone pratiche segnalati nei piani d'azione nazionali contro la povertà e
l'emarginazione sociale
200
1. OCCUPAZIONE
2. REDDITO MINIMO / RETE DI SICUREZZA SOCIALE
3. ASSISTENZA SANITARIA
4. ALLOGGI
5. ISTRUZIONE
6. GIUSTIZIA
7. E-INCLUSION (TIC)
8. CULTURA, SPORT, TEMPO LIBERO
9. INDEBITAMENTO
10. MANCANZA DI FISSA DIMORA
11. DIMENSIONE TERRITORIALE / REGIONALE
12. SOLIDARIETÀ FAMILIARE / FIGLI
13. AIUTARE I PIÙ VULNERABILI
14. MOBILITARE LE PARTI INTERESSATE
201
1. Occupazione
Stato membro
Denominazione della misura
Sintesi
A
1. Occupazione sostenuta
Progetti studiati per fornire ai disabili orientamento e aiuto e per offrire ai
datori di lavoro svariate forme di assistenza per consentire alle persone disabili
di sviluppare il loro pieno potenziale.
BE
1. Le Plan Rosetta
Il piano obbliga le società ad assumere un certo numero di giovani di età
inferiore ai 25 anni.
DA
1. Programma di sviluppo del metodo
Progetto che sarà avviato alla fine del 2001 per sviluppare metodi innovativi
volti a migliorare l'efficacia e la qualità del lavoro sociale e a garantire una
maggiore sensibilizzazione.
2. Tipi di lavoro per persone con Progetto pilota triennale che sarà avviato nel 2001 per raccogliere e divulgare
competenze e qualifiche estremamente le conoscenze e le idee esistenti che possono servire da ispirazione per attività
specifiche
locali volte alla creazione di posti di lavoro.
3. Maggiore sensibilizzazione circa gli sforzi Importante campagna informativa avviata in collaborazione con il Consiglio
locali in materia di mercato del lavoro
sociale che sarà avviata nel 2001.
4. Misurazione degli effetti
Progetto volto a consentire il monitoraggio locale delle misure strategiche nel
settore del mercato del lavoro.
5. Progetto gioventù
Progetto modello (1999-2002) per le autorità locali volto a sostenere
l'integrazione dei giovani appartenenti a gruppi vulnerabili nei programmi di
formazione e istruzione e nel mercato del lavoro.
6. Il progetto di riabilitazione attraverso il Programma per lo sviluppo di singoli progetti volti alla reintegrazione delle
202
lavoro per i gruppi vulnerabili
DE
persone nel mercato del lavoro.
1. "Programma di corsi" per combattere la Programma introdotto a Brandeburgo nel 1993 per incoraggiare i disoccupati
disoccupazione a lungo termine - di lunga data ad assumere l'iniziativa di reintegrarsi nel mercato del lavoro.
Brandeburgo
2. Occupazione temporanea di persone che Utilizzo di lavoro temporaneo quale mezzo per reintegrare nel mercato del
ricevono sussidi sociali in lavori socialmente lavoro le persone che percepiscono sussidi sociali.
utili - Baviera
3. Il lavoro deve pagare
Programma avviato nel maggio 2000 per stabilire come sia possibile
aumentare la disponibilità ad accedere all'occupazione retribuita da parte delle
Assegni aggiuntivi per i figli al fine di persone che percepiscono sussidi sociali e che hanno figli.
evitare
l'eccessivo
affidamento
sull'assistenza sociale – Renania Palatinato.
FR
1. Trace - Le vie all'occupazione
Programma in corso volto a promuovere interventi precoci e personalizzati per
aiutare coloro che cercano lavoro ed impedire la disoccupazione giovanile e
degli adulti.
2. Aiuto alle persone disoccupate che Misure sociali e fiscali volte a fornire orientamento e sostegno finanziario agli
avviano o salvano un'attività
imprenditori.
I
1. Moriana – Comuni di Milano e Torino e Nuovi posti di lavoro per giovani emarginati sociali. Il progetto mira ad
province di Napoli e Genova.
inserire i giovani nell'occupazione attraverso posti di lavoro nella new
economy, nonché attraverso la creazione di centri di aggregazione per il micro
lavoro autonomo
NL
1. Vie per l'occupazione delle minoranze
Accordo quadro raggiunto nel giugno 2000 tra il governo e alcune grosse
società volto a migliorare la partecipazione nel mercato del lavoro e
203
l'integrazione delle minoranze etniche.
2. Attivare il talento
Svariati progetti locali volti ad attivare persone molto distanti dal mercato del
lavoro e socialmente emarginate attraverso lavoro volontario, occupazione
protetta, corsi di formazione professionale e posti di lavoro sovvenzionati.
PT
1. Orizzonti 2000
Programma per fornire orientamento personalizzato e proporre formazione
adeguata e posti di lavoro ai disoccupati.
SV
1. Opportunità reali per combinare gli Sistema combinato di assegni familiari e servizi di assistenza ai bambini per
impegni familiari e quelli lavorativi
agevolare entrambi i genitori nel combinare gli impegni familiari e quelli
lavorativi.
2. Reddito minimo / Rete di sicurezza sociale
Stato membro
Denominazione della misura
Sintesi
A
1. Integrazione dei lavoratori atipici nel Promozione della copertura sociale per garantire che tutte le persone
sistema sociale
economicamente attive dispongano della sicurezza sociale o abbiano la
possibilità di partecipare a un sistema sociale a condizioni favorevoli.
2. Pensione minima basata sui mezzi a È prevista una pensione minima sotto forma di versamenti compensatori a
disposizione
persone che sono state assicurate per un breve periodo di tempo o che ricevono
un salario basso.
EL
1. EKAS – Sostegno mirato al reddito dei Supplemento di solidarietà sociale dei pensionati istituito nel 1996 per
pensionati
garantire indennità aggiuntive ai pensionati più bisognosi.
I
1. Assegno di reddito minimo – 237 comuni Sperimentazione per l'introduzione di un sistema di reddito minimo rivolto ai
in tutta Italia.
singoli e alle famiglie sotto la soglia di povertà e comprensivo di misure di
204
attivazione.
PT
1. Reddito minimo garantito
Misura volta a garantire un reddito minimo a tutti i cittadini bisognosi.
3. Assistenza sanitaria
Stato membro
Denominazione della misura
Sintesi
BE
1. Legge in materia di costo massimo per la Riforma del sistema sanitario volta a garantire che le famiglie a basso reddito
sanità
non debbano pagare più di un determinato tetto annuale per le spese sanitarie.
DA
1. INTEGRA – Il progetto per il ritorno alla Progetto in partenariato tra le autorità locali di Odense e Frederica e la
vita
Commissione europea volto a sviluppare risorse umane e competenze quale
primo passo verso la riabilitazione funzionale e sociale di gruppi emarginati di
tossicodipendenti.
DE
1. Assistenza medica per i senzatetto – Programma integrato volto a fornire servizi esterni ai senzatetto. (vale a dire,
Berlino
unità mobili di chirurgia e visite mediche sul posto).
2. Assistenza medica per gli immigrati – Programma volto a fornire servizi sanitari e di consulenza rivolti alle esigenze
Bassa Sassonia
degli immigrati attraverso la rimozione delle barriere linguistiche e culturali.
FR
1. Copertura sanitaria universale
Riforma del sistema sanitario attuata nel 1999 per consentire a tutti i cittadini
di partecipare al sistema di sicurezza sociale e per garantire ai più poveri il
rimborso di tutti i costi sostenuti oltre alle spese già coperte dal sistema di
base.
Denominazione della misura
Sintesi
4. Alloggi
Stato membro
205
BE
1 Legge federale sugli alloggi
Legge federale approvata nel 1997 che definisce le condizioni minime che un
edificio destinato ad essere affittato deve rispettare, quali prescrizioni di
sicurezza elementari, installazioni elettriche, acqua corrente e alloggi.
ES
1. Piano per il centro storico - Saragoza
Piano per mantenere la popolazione esistente e attrarre nuovi abitanti nel
centro storico di Saragoza.
FR
1.
Loca-Pass:
promuovere
all'alloggio per i giovani
NL
1. "EOS": modernizzazione del contributo Programma governativo volto a migliorare l'efficienza, l'accesso e le
all'alloggio
informazioni circa i contributi all'alloggio.
l'accesso Sistema studiato per le persone di età inferiore ai 30 anni che cercano una
sistemazione volto a fornire loro una garanzia finanziaria e un anticipo.
2. Piano di investimento sociale: Piattaforma consultiva composta da rappresentanti del governo locale, dalle
Overtoomse Veld Noord ad Amsterdam
associazioni edilizie e da aziende locali volta a migliorare le strategie
urbanistiche e abitative locali.
5. Istruzione
Stato membro
Denominazione della misura
Sintesi
BE
1. Ridurre il costo dell'istruzione
Svariate iniziative volte ad accrescere il sostegno finanziario alle famiglie e ai
bambini più bisognosi.
DA
1. Il gioco delle lingue – l'integrazione di Progetto condotto dall'autorità locale di Alberstlund e volto allo sviluppo
bambini bilingui nei centri diurni e nelle linguistico per i bambini danesi e quelli bilingui.
scuole.
DE
1. Modello "Rath" – Nordrhein Wesfalen
Gruppo di misure di reintegrazione volte a ridurre il numero di giovani che
abbandonano la scuola.
206
2. Corsi di integrazione per la promozione Programma per consentire agli adolescenti e ai giovani immigrati di migliorare
delle competenze sociali e linguistiche – la loro conoscenza della lingua tedesca.
Amburgo
I
1. Opportunità – Comune di Napoli
Rivolto ai bambini di età compresa tra i 13 e i 15 anni. Reintegrazione sociale e
nel sistema educativo dei bambini che hanno abbandonato la scuola.
2. Socializzazione e creatività tra i giovani Formazione per giovani emarginati sociali che sfrutta la socializzazione e la
– 27 comuni del centro e del nord Italia
creatività incoraggiando la creazione di cooperative.
IRL
1. Progetto trampolino di
Watterford Youth Committee
lancio
– Progetto volto a migliorare le competenze personali e l'istruzione di giovani
disoccupati al fine di accrescere le loro possibilità di trovare un'occupazione.
2. Centro per l'apprendimento aperto Centro istituito nel 1994 per fornire istruzione flessibile di qualità ai
Colaiste ide – Città di Dublino
disoccupati, ai genitori soli e ai genitori costretti a restare a casa e a coloro che
necessitano di un'istruzione flessibile.
3. Progetto di semilibertà Moyross (Passo Progetto volto allo sviluppo di formazione al lavoro per giovani delinquenti e
passo)
giovani a rischio di età compresa tra i 15 e i 25 anni.
NL
1. Fondazione
scolastiche
Tilburg
per
2. Strategia scolastica ampia:
le
tasse Fondazione istituita nel 1996 per offrire ai figli di genitori poveri l'opportunità
di partecipare alle normali attività extrascolastiche.
Iniziative volte a collocare le scuole al centro del quartiere ed offrire un'ampia
gamma di attività per i bambini, i genitori e gli altri residenti.
Scuole di quartiere aperte
PT
1. Lotta all'emarginazione scolastica e Gruppo di misure strategiche volto a ridurre il numero di abbandoni scolastici
sociale nel quadro dell'istruzione primaria
attraverso l'offerta di formazione diversificata e agevolando la transizione dalla
scuola alla vita lavorativa grazie a un'istruzione qualificante.
207
2. Agenzia nazionale per l'istruzione e la Struttura permanente incaricata della promozione dell'istruzione e della
formazione per gli adulti - ANEFA
formazione lungo tutto l'arco della vita per le persone con istruzione e qualifiche
scarse.
6. Giustizia
Stato membro
Denominazione della misura
Sintesi
EL
1. L'Ombudsman: promuovere l'accesso Istituzione di un'autorità autonoma che opera quale meccanismo extraparitario
giudiziario indipendente per il controllo e la mediazione.
DA
1. Protezione giuridica dei gruppi più Progetto parte del più ampio progetto "Servizio e previdenza" volto a compiere
vulnerabili della società
un sforzo intenso per raggiungere i gruppi più vulnerabili della società e
consentire loro di utilizzare i servizi offerti dalle autorità pubbliche.
FR
1. Accesso alla giustizia
Istituzione di tribunali e un ruolo accresciuto per gli Ombudsmen locali al fine
di consentire alle persone, in particolare agli emarginati, di avvalersi meglio
dei propri diritti
7. E-Inclusion (TIC)
Stato membro
Denominazione della misura
DA
1. SOLICOM – Progetto TI per le persone Progetto avviato nel 1999 per dare ai gruppi emarginati socialmente la
emarginate socialmente di Vejle
possibilità di accedere alle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni.
ES
1. OMNIA – Catalogna
I
1. Sito Word
dell'Istruzione
Scuola
Sintesi
Progetto avviato nel 1999 per istituire centri TI nelle aree più svantaggiate.
–
Ministero Apprendimento dell'utilizzo delle nuove tecnologie rivolto a studenti e
insegnanti.
208
2. Domus Area, Teledidattica, Relais Utilizzo delle nuove tecnologie per accrescere la possibilità per anziani e/o
Service, Telelavoro, Rete Radio-Mobile - disabili di restare a casa e mantenere contatti. Rivolto alle persone disabili, agli
Ministero del Lavoro, Ministero della anziani emarginati e agli emarginati sociali.
Sanità, comune di Ferrara, società private
NL
1. Internet in centri combinati di alloggio e Progetto nazionale per consentire agli anziani di prendere confidenza con i
assistenza per anziani
computer e con Internet attraverso lo sviluppo di Internet café.
2. Quartiere della conoscenza: TIC nel Progetti sperimentali volti a fornire agli abitanti, in particolare di quartieri
quartiere.
svantaggiati, accesso a un'ampia gamma di servizi elettronici innovativi
attraverso un'infrastruttura TIC di elevata qualità.
3. Rimuovere le barriere:
Internet e i disabili
L'intenzione di questo progetto è quella di promuovere l'accesso a Internet per
i disabili e di rendere più accessibili le funzionalità di Internet e delle
tecnologie delle comunicazioni per le persone disabili.
4. Una casa virtuale per i senzatetto
Progetto volto ad offrire ai senzatetto l'opportunità di acquisire familiarità con
le TIC ai ritmi più consoni per loro.
SV
1. TIC per i disabili
Programma studiato per verificare e sviluppare l'impiego di sistemi TIC per le
persone disabili durante il periodo 1998-2001.
UK
1. Università per l'industria – learndirect
Società privata finanziata grazie a una serie di fonti pubbliche e commerciali
per stimolare la richiesta di apprendimento permanente, ed in particolare di
formazione nelle TIC, fra gli adulti e le PMI.
8. Cultura, Sport, Tempo libero
Stato membro
Denominazione della misura
Sintesi
209
FR
1. Buono vacanza di solidarietà
Buono distribuito dai servizi sociali locali per consentire alle famiglie in
difficoltà sociali di andare in vacanza.
IRL
1. CELTTS (Programma celtico per la Progetto rivolto all'erogazione di un corso di formazione accreditato per
formazione nel tempo libero e nel turismo) – giovani che lavorano nel settore del turismo e del tempo libero
Comitato per la gioventù di Waterford.
9. Indebitamento
Stato membro
Denominazione della misura
Sintesi
A
1. Fallimento privato
Procedura istituita nel 1995 che consente a tutti i debitori di liberarsi dei propri
debiti a condizioni ben definite ed entro un periodo di tempo ragionevole (in
genere, sette anni).
10. Mancanza di fissa dimora
A
1. Misure contro la mancanza di fissa Programma istituito a Vienna per prevenire e combattere la mancanza di fissa
dimora
dimora attraverso la prevenzione degli sfratti, centri diurni, sistemazioni
protette e alloggi adeguati a lungo termine.
DE
1. Evitare la mancanza di fissa dimora:
Programma volto ad aiutare i senzatetto e a promuovere strategie integrate per
combinare lo sviluppo urbano con le strategie sociali e in materia di alloggi.
garantire un posto permanente nel quale
vivere – Nordrhein Wesfalen
ES
1. Trasferimento in alloggi "normali" – IRIS Istituto con sede a Madrid avente il compito di aiutare le persone che vivono in
Madrid
baraccopoli a trovare sistemazioni più decorose.
2. Rete IGLOO
Istituzione di reti nazionali, regionali e locali per garantire risposte simultanee
210
e pluridimensionali al problema della mancanza di fissa dimora.
NL
1. Fondazione Voila per i senzatetto – i La fondazione ha per finalità di assicurare che le persone senza fissa dimora si
senzatetto lavorano per i senzatetto ad aiutino reciprocamente sviluppano idee ed avviando progetti fatti dai
Amsterdam
senzatetto per i senzatetto.
2. Pensione Maaszicht: giovani senzatetto Una casa di accoglienza a Rotterdam per il reinserimento di giovani senzatetto
che cercano un nuovo posto nella comunità - che offre alloggio e orientamento per consentire loro di tornare alla società
Rotterdam
"normale".
11. Dimensione territoriale/regionale
Stato membro
Denominazione della misura
Sintesi
DE
1. Città sociale - Brema
Programma che combina quattro ambiti di azione: incentivazione dell'attività
economica, nuove attività e servizi, sviluppo residenziale e ringiovanimento di
punti centrali.
2. Vivere nei quartieri - Brema
Programma rivolto allo sviluppo residenziale e distrettuale nonché al sostegno
dei quartieri.
3. Promuovere i miglioramenti delle Misure volte a migliorare le condizioni di vita nei distretti urbani e a
condizioni di vita e il lavoro nella comunità promuovere il lavoro nella comunità.
– Renania Palatinato
EL
1. La risposta al terremoto di Atene
Insieme di misure strategiche coordinate in ambito urbano e a livello del piano
regolatore prese in risposta al terremoto di Atene del 7 settembre 1999.
ES
1. Federazione dei centri per lo sviluppo Rete di centri incaricati dello sviluppo integrato delle zone rurali.
rurale (COCEDER)
211
PT
1. Programma nazionale di lotta contro la Strategia nazionale sostenuta dai fondi strutturali europei per lo sviluppo delle
povertà
zone rurali e urbane.
UK
1. Risanamento delle comunità - Galles
Programma volto a risanare le comunità più svantaggiate del Galles e basato su
una recente revisione delle pratiche migliori.
12. Solidarietà familiare/figli
Stato membro
Denominazione della misura
Sintesi
A
1. L'assegno per i figli della Carinzia
Assegno versato alle famiglie per i bambini fino a 3 anni di età.
2. Prevenzione della violenza familiare
Legge federale che conferisce alla polizia il potere di allontanare da casa una
persona potenzialmente violenta e di emettere un ordine di allontanamento.
3. Anticipo sul mantenimento dei figli
Norma che prevede che il Bund versi anticipi per i figli nel caso in cui la
persona legalmente obbligata a versare il mantenimento ometta di farlo.
4. Assistenza ai bambini
Sistema di assistenza standard ai bambini a livello federale unito ad
un'adeguata gamma di servizi sociali per persone che forniscono assistenza ai
bambini su base privata.
DA
1. I bambini devono essere guardati e Progetto svolto dal 1996 al 1998 per promuovere le prospettive dei bambini e
ascoltati – un progetto per i bambini che la motivazione dei genitori nelle famiglie con problemi di alcolismo.
vivono in famiglie con problemi di
alcolismo a Randers
DE
1. Madre e figlio
Aiuto
per
genitori
Programma volto a garantire che i genitori soli ricevano la consulenza e
l'indipendenza finanziaria necessarie per prendersi cura dei loro figli
soli
–
Banden-
212
Württemberg.
IRL
1. Progetto di servizi alle famiglie - Istituzione di un servizio di informazione di alta qualità circa il sostegno
Waterford
previsto dalla legge e quello volontario disponibile alle famiglie.
PT
1. Padri che lavorano e che conciliano la vita Riconoscimento del diritto degli uomini ad essere sia lavoratori che padri.
professionale e quella familiare
2. Comitato per la protezione dei bambini e Istituzioni ufficiali create nel 1991 al fine di promuovere i diritti dei bambini e
degli adolescenti in pericolo
degli adolescenti attraverso lo sviluppo di misure preventive e di rimedio.
UK
3. Assistenza 2000
Programma governativo volto allo sviluppo delle capacità della rete di asili per
bambini di età inferiore ai tre anni.
4. Nascere cittadini
Progetto interministeriale volto a definire un pacchetto di procedure attraverso
le quali è possibile promuovere l'immediata registrazione anagrafica dei
bambini presso le cliniche o gli ospedali.
1. Partenza sicura
Strategia governativa volta ad affrontare il problema della povertà e
dell'emarginazione sociale dei bambini attraverso lo sviluppo di programmi
locali integrati
13. Aiutare i più vulnerabili
Stato membro
Denominazione della misura
Sintesi
DA
1. Pari opportunità per le persone disabili
Emendamento alla legge sugli alloggi per garantire pari opportunità
permanenti alle persone disabili, e in particolare la rimozione delle barriere
architettoniche per l'accesso ad un'ampia gamma di locali.
213
2. Sistema di facilitazione per le minoranze Progetto pilota che consente alle autorità locali e ai servizi pubblici per
etniche
l'occupazione di fornire sostegno finanziario per acquistare parte del tempo di
lavoro di un impiegato di una ditta privata in modo che questi possa svolgere
le mansioni di "facilitatore" per i nuovi dipendenti.
3. Strategia locale relativa all'integrazione Piano di integrazione transettoriale adottato dall'autorità locale di Greve al fine
delle minoranze etniche.
di riunire tutte le iniziative avviate dalle autorità locali.
DE
1. Programma anti-discriminazione
Programma volto a combattere qualsiasi
sull'orientamento sessuale in svariati settori.
discriminazione
fondata
Coabitazione tra individui dello stesso sesso
– Schleswig-Holstein
2. Luoghi di assistenza per tutti i bambini Accordo quadro tra il Länder e le istituzioni pertinenti per garantire che tutti i
disabili in vista di una loro integrazione. – bambini disabili abbiano diritto ad un posto in un istituto di assistenza diurna.
Hessen
ES
1. Comune di Metisse - Asturia
Varie iniziative a livello locale per favorire l'integrazione degli immigrati
2. CANDELITA - Madrid
Programma attivo dal 1996 per fornire a svariati gruppi vulnerabili servizi
locali e prestazioni specifiche.
3. "La Huertecica" – azione contro le Progetto guidato da ONG volto ad istituire centri integrati per rispondere alle
dipendenze e l'emarginazione sociale
esigenze dei più vulnerabili.
I
1. Arcobaleno – società privata
Integrazione di giovani disabili in una società TIC, anche attraverso la
formazione dei datori di lavoro e l'intervento sulla cultura d'impresa.
2. Oltre la Strada – Regione Emilia Progetto volto a combattere la tratta e lo sfruttamento sessuale delle donne e
214
Romagna
dei bambini stranieri e che mira alla reintegrazione delle vittime.
3. Qualità dell'aiuto domiciliare – Comune Ristrutturazione del servizio per l'assistenza a domicilio per gli anziani
di Reggio Emilia
dipendenti che si concentra sulla qualità dei servizi offerti
NL
PT
UK
1. Informazione a casa – Heeveren
Progetto volto a informare gli anziani nelle proprie case circa le norme e le
possibilità relative agli alloggi, all'assistenza e alla previdenza che attualmente
non vengono sfruttate e a consentire loro di svolgere un ruolo attivo nella
comunità.
2. Appoggi per la ripresa – Eindhoven
Il progetto è una "catena" di collaborazione le cui maglie sono costituite da
ricoveri notturni, centri diurni, strutture assistenziali fisse e mobili, dal sistema
giudiziario penale, da strutture assistenziali e da altre forme di sostegno per
circa 300 tossicodipendenti di lunga data.
1. Aiuto integrato per gli anziani - PAII
Programma volto alla promozione dell'autonomia degli anziani presso il loro
domicilio attraverso il miglioramento della qualità, della mobilità e
dell'accesso ai servizi.
2. Principio della discriminazione positiva
Sistema in base al quale le famiglie o i singoli ricevono indennità o servizi
specifici in base alle loro particolari esigenze.
1. La commissione per i diritti dei disabili Organismo indipendente istituito dal governo per garantire i diritti civili dei
(DRC)
disabili.
14. Mobilitare le parti interessate
Stato membro
Denominazione della misura
Sintesi
DA
1. L'indice sociale e i conti socio-etici
L'indice sociale è stato introdotto nel 2000 al Ministero degli Affari sociali
215
quale strumento per consentire alle imprese di misurare la propria
responsabilità sociale.
DE
ES
1. Agenzie di servizio sociale – Nordrhein Programma volto allo sviluppo di centri onnicomprensivi per lo sviluppo delle
Wesfalen
procedure lavorative, della qualità e dell'offerta di servizi sociali.
2. Progetto pilota "JobPlan" - Amburgo
Progetto pilota volto a migliorare la cooperazione tra i servizi per
l'occupazione e gli organismi di previdenza sociale (MoZArt).
3. Sistema di informazioni sociali - Baviera
Istituzione di un nuovo sistema di informazioni sociali organizzato a livello
regionale che fornisce informazioni su praticamente tutti i fornitori di servizi al
fine di confrontare i vantaggi e i servizi offerti.
1. Piano per la lotta contro l'emarginazione Piano d'azione regionale integrato per la lotta contro l'emarginazione sociale in
sociale a Navarra
svariati ambiti strategici
2.
Rete
per
l'integrazione
professionale - Madrid
socio- Piano globale condotto dall'associazione RAIS per la lotta contro
l'emarginazione sociale nell'istruzione e sul lavoro.
FR
1. PLIE (Piani locali per l'integrazione e Piani che raccolgono gli attori locali al fine di coordinare le loro azioni nella
l'occupazione)
lotta contro l'emarginazione e a favore della promozione dell'occupazione
locale.
IRL
1. Partenariati di zona e gruppi comunitari Partenariati locali che raccolgono rappresentanti della comunità e del
sovvenzionati
volontariato, delle agenzie statali, delle parti sociali a livello locale, nonché i
rappresentanti eletti.
I
1. Patto territoriale per le questioni sociali – Patto territoriale rivolto alle persone socialmente emarginate, elaborato
Provincia di Savona
attraverso un partenariato tra le autorità regionali, provinciali e locali, altri enti
pubblici e privati, le parti sociali e i rappresentanti del terzo settore.
216
NL
1. Attivazione sociale del quartiere a Progetto volto alla promozione dell'attivazione sociale attraverso il sostegno a
Klazienaveen, Hengelo e Rotterdam Nord
organizzazioni formali e informali che contribuiscono alla partecipazione dei
residenti locali.
2. Negozi di scambio LETS (Sistema locale LETS è un luogo a livello distrettuale che agevola ed incoraggia lo scambio di
di transazione economica)
beni e servizi tra privati cittadini.
3. Ufficio per l'asse sociale: fornitura Piano governativo volto a determinare le modalità e le risorse necessarie per
integrata dei servizi
offrire assistenza sanitaria locale, sostegno al reddito e servizi in materia di
alloggi in modo più integrato.
PT
SV
1. Rete sociale
Programma integrato volto ad incoraggiare la messa in rete delle parti
interessate a livello locale e a garantire un miglior coordinamento della
fornitura dei servizi.
2. Solidarietà e centri di sicurezza sociale
Progetto volto a migliorare la qualità dell'accoglienza dei beneficiari nei
servizi sociali.
3. Book 2000 – Dalle parole all'azione
Volume ispirato ai cahiers de doléances della rivoluzione francese volto a
promuovere l'espressione da parte delle persone emarginate socialmente.
1. Rappresentanti personali per più persone Sussidi governativi alle autorità locali volti a coprire il costo di 300 nuovi posti
con disabilità intellettuali
per rappresentanti indipendenti per le persone affette dalle forme più gravi di
disabilità intellettuale.
217
218