ENTE PER LE NUOVE TECNOLOGIE,
L’ENERGIA E L’AMBIENTE
Serie Ambiente
GREEN PROCUREMENT.
OBIETTIVI, CRITERI E PRINCIPALI ESPERIENZE IN ATTO
LUCA ANDRIOLA
MARIA DI SAVERIO
PIERLUIGI MANZIONE
MARIA PEZONE
ENEA
Centro Ricerche Casaccia, Roma
RT/PROT/2003/2
1
Luca Andriola
Viale Gorizia 52, 00198 Roma
Telefono 06/8416211 – Telefax 06/8416211
E-mail [email protected]
I contenuti tecnico-scientifici dei rapporti tecnici dell’ENEA
Rispecchiano l’opinione degli autori e non necessariamente quelli dell’Ente.
2
GREEN PROCUREMENT
OBIETTIVI, CRITERI E PRINCIPALI ESPERIENZE IN ATTO
Riassunto
Il volume d’affari degli appalti pubblici ha assunto, da diversi anni, dimensioni sempre più
consistenti, muovendo ingenti risorse economiche e interessando ampi segmenti di mercato.
Si è pertanto sviluppata un’attenzione particolare per tale settore, in quanto si è capito che una
scelta consapevole degli acquisti può avere ricadute dirette e indirette sull’ambiente. Una pubblica
amministrazione che acquista prodotti “ambientalmente preferibili”, cioè con caratteristiche di
sostenibilità ambientale, contribuisce in maniera incisiva allo sviluppo sostenibile.
Le amministrazioni pubbliche e gli altri soggetti cui si applicano le direttive sugli appalti pubblici
costituiscono un'importante categoria di consumatori. Con le loro spese, che ammontano ad oltre
1000 miliardi di euro, possono contribuire in modo sostanziale ad uno sviluppo "sostenibile".
Consapevoli di tale responsabilità, alcuni Stati membri hanno già adottato iniziative per introdurre
la dimensione ambientale negli appalti pubblici a livello nazionale e locale, il cosiddetto Green
Public procurement.
Il presente rapporto, pertanto, analizza in via preliminare alcuni indicatori di criteri ambientali che
le Pubbliche Amministrazioni possono adottare nelle fasi di acquisto dei prodotti. Presenta inoltre
casi di Enti locali, italiani ed europei, che hanno introdotto, con successo, nei loro acquisti “criteri
ambientali”.
GREEN PROCUREMENT
OBJECTIVES, PRINCIPLES AND MAIN EXPERIENCES
Abstract
The volume of business of public contracts in recent years has acquired grown increasingly, moving
huge economic resources and affecting large segments of the market.
Special attention has been devoted to that sector, as it is now clear that an aware choice in
purchasing can have direct and indirect consequences on environment.
A Public Administration that purchases “environmentally preferable products”, i.e., with
characteristics of environmental sustainability, highly contributes to sustainable development.
Public Administrations and other actors to whom directives on public contracts are applied
represent an important category of consumers. With their expenses, that amount to 1000 billiard
Euros, they can greatly contribute to sustainable development.
Aware of such responsibility, some Member States have already adopted initiatives to introduce an
environmental dimension in the public contracts, at a national and local level, the so called Green
Public procurement.
This report analyses, first of all, some indicators of environmental criteria that Public
Administrations can adopt in the phases of products purchasing. It also presents some cases of
Italian and European Local Authorities, that have successfully introduced “environmental criteria”
in their purchases.
Keyword: Green Public Procurement, Environment Management System, Life Cycle Assessment, Ecolabel,
Integrated Policy Product, Agenda XXI.
3
INDICE
1. IL GREEN PUBLIC PROCUREMENT
1.1 - Analisi degli “acquisti verdi” nella Pubblica Amministrazione
2. Il “BIG NET”: LA RETE DI COMUNI CHE ACQUISTANO VERDE
2.1 - Strumenti utili all’individuazione di prodotti ambientalmente preferibili
3. IL GREEN PUBLIC PROCUREMENT: LE PRINCIPALI ESPERIENZE
NELL’UNIONE EUROPEA
3.1 - L’esperienza di Dunkerque in Francia
3.2 - L’esperienza di Kolding in Danimarca
3.3 - L'esperienza di Pori in Finlandia
3.4 - L'esperienza di Gòteborg in Svezia
4. IL GREEN PUBLIC PROCUREMENT: PRINCIPALI ESPERIENZE IN ITALIA
4.1 - L'esperienza di Ferrara
4.2 –Le prime esperienze di Torino, Reggio Emilia e Trento
5. LA PROCEDURA CONSIP IN ITALIA
6. CONCLUSIONI
7. BIBLIOGRAFIA
4
1.
IL GREEN PUBLIC PROCUREMENT
Da alcuni anni in tutto il mondo si stanno moltiplicando le esperienze maturate da enti pubblici che,
per i propri approvvigionamenti, esigono prodotti "ambientalmente preferibili", cioè con
caratteristiche di sostenibilità ambientale superiore a quelle dei concorrenti.
Il fenomeno, denominato green public procurement, rappresenta un importante strumento di
applicazione dei programmi di sviluppo sostenibile, e risulta particolarmente interessante sia da un
punto di vista economico che sul piano dell’impatto sociale.
Sul fronte economico gli "acquisti verdi", in ambito pubblico, investono un consistente segmento di
mercato: quello degli appalti e delle commesse degli enti locali, in grado di muovere risorse
economiche nel nostro paese, secondo stime del 1998, pari ad almeno mille miliardi di euro l'anno,
cioè il 17% del P.I.L. (in Europa siamo al 14%, ma si arriva al 18% se si comprendono anche
Svezia e Danimarca, che contribuiscono ad innalzare la media rispettivamente con il 24 e il 25%).
Basti ricordare la quantità e la varietà dei prodotti utilizzati dalle strutture della pubblica
amministrazione, sia centrali sia periferiche: dagli autoveicoli ai detergenti, dai generi alimentari ai
farmaci, dagli altri beni di largo consumo ai servizi di pubblica utilità (energia, acqua, ecc.).
Tale mercato, le cui rilevanti dimensioni sono dimostrabili dalle cifre, appare addirittura
sottostimato se si considera che gli appalti, pur interessando prevalentemente il prodotto finale,
possono avere ricadute dirette o indirette sulla progettazione e sull’esecuzione dei lavori. L’ente
appaltante, infatti, ha l’opportunità di tener conto delle esigenze ambientali nell'intero ciclo di vita
del bene, cioè dalla fase della progettazione al prodotto finale. Si può affermare, pertanto, che
rendere "più verdi" gli appalti pubblici costituisce un passaggio obbligato per rendere più incisivo lo
sviluppo sostenibile. Adottare pratiche di green public procurement assicura non solo processi di
riorganizzazione del settore acquisti, con la conseguente e immediata riduzione dei costi, ma, più in
generale, contribuisce a razionalizzare le fasi di uso, smaltimento e riciclo dei prodotti, con ricadute
positive per l’intera filiera economica. L'esempio più comune è quello della lampadina ad alta
efficienza energetica: in tale caso ad una maggior spesa iniziale segue una migliore "performance"
del prodotto e del servizio, con la conseguenza di un notevole beneficio economico. In altri casi ad
una spesa iniziale più alta fa seguito un costo di gestione più basso. Infine l'acquisto di un prodotto
ambientalmente preferibile può contribuire a ridurre la quantità di rifiuti e le emissioni nocive per
l'uomo, portando ad un maggior controllo dei costi sociali che ricadono sull'intera comunità.
Forte di questa consapevolezza, la Commissione europea, negli ultimi anni, ha rivolto il suo
impegno anche a chiarire le possibilità di tener conto delle considerazioni ambientali negli appalti
pubblici offerte dalla legislazione vigente. Lo ha fatto, con la Comunicazione interpretativa del 4
luglio 20011, nella quale viene fornito un primo supporto interpretativo del diritto comunitario su
tali temi. La comunicazione, che si occupa degli appalti di lavori, dei servizi e delle forniture, mette
in luce le possibilità che la legislazione comunitaria vigente offre alle pubbliche autorità di integrare
le considerazioni di carattere ambientale nella loro politica degli appalti e di contribuire in tal modo
ad uno sviluppo sostenibile. Inoltre, richiamando la Strategia europea per lo sviluppo sostenibile
presentata a Goteborg nel giugno 2001, gli Stati membri vengono sollecitati a valutare come
possono essere utilizzati gli appalti pubblici per favorire quanto più possibile la diffusione di
prodotti e servizi compatibili con l’ambiente.
1
Documento COM (2001) 274 Definitivo
5
La Comunicazione interpretativa è il risultato di una attenta analisi della legislazione comunitaria
vigente in materia di appalti pubblici, finalizzata ad estrarne ogni possibile considerazione
ambientale. Infatti se da un lato è vero che le direttive europee sugli appalti pubblici non
contengono alcun riferimento esplicito alla tutela dell’ambiente, dall’altro lato il diritto comunitario
può offrire numerose possibilità ai committenti pubblici desiderosi di tener conto delle
considerazioni ambientali nelle procedure di appalto.
Ad ogni modo qualsiasi interpretazione a direttive sugli appalti pubblici e ogni considerazione
integrativa ad esse (cosa possibile specie nelle fasi di definizione delle prescrizioni tecniche e dei
criteri di selezione e di aggiudicazione di un appalto, che di seguito verranno esaminate), devono
essere date tenendo ben presenti quelli che sono i principi fondamentali del trattato istitutivo della
Comunità Europea in tema di mercato interno, in particolar modo:
la libera circolazione delle merci e libera prestazione dei servizi;
la non discriminazione e, quindi, il riconoscimento reciproco;
‰ la proporzionalità (in una gara d’appalto i criteri di selezione devono essere adeguati ovvero
"proporzionati" rispetto all’obiettivo generale che si vuole raggiungere).
Anche nel caso in cui uno Stato membro decida di disciplinare gli appalti pubblici non applicando
le direttive comunitarie, ma norme nazionali offrendo possibilità, agli enti aggiudicatori, di tener
conto di esigenze di tutela ambientale, è comunque tenuto a rispettare i principi del trattato su
menzionato.
‰
‰
1.1
Analisi degli “acquisti verdi” nella Pubblica Amministrazione
La prima situazione che prevede di tener conto di considerazioni ambientali in relazione ad un
appalto pubblico è il momento della scelta dell’oggetto dell’appalto, in quanto le Direttive non
contengono nessuna prescrizione in merito, cioè sono neutrali rispetto all’oggetto dell’appalto.
La Comunicazione interpretativa sottolinea come gli appalti di lavori non riguardino unicamente il
prodotto finale (l'opera), ma anche la loro progettazione e la loro esecuzione e come sia proprio la
fase della progettazione ad offrire agli enti appaltanti le migliori opportunità per tener conto delle
esigenze ambientali. Per cui gli appalti di lavori, oltre al rilevante peso quantitativo, finiscono per
incidere notevolmente anche nella "qualità" delle scelte.
Ad esempio, nella costruzione di edifici per la Pubblica Amministrazione si possono richiedere, sin
dalla progettazione, consumi particolarmente ridotti di energia; si può prevedere l'orientamento
dello stabile in maniera da ridurre l'illuminazione artificiale; la collocazione degli ascensori in modo
da disincentivarne l'uso; il consistente utilizzo di materiali isolanti e l'installazione di pannelli solari.
Inoltre l’ente appaltante può imporre obblighi, in prossimità del luogo di costruzione o in fase di
esecuzione, per quanto riguarda il consumo di energia e di acqua o la gestione dei rifiuti. Per
determinate categorie di appalti di lavori, la normativa comunitaria impone l'obbligo di effettuare,
prima di decidere l'esecuzione dei lavori, una Valutazione dell'Impatto Ambientale.
Tale obbligo, imposto dalla legislazione ambientale e non dalle direttive sugli appalti pubblici,
influenza la scelta degli enti appaltanti. Le autorità competenti dovranno poi tener conto dei risultati
della V.I.A. "Valutazione Impatto Ambientale" nel decidere se concedere o no l’autorizzazione alla
realizzazione di un’opera. Gli appalti di servizi, come per quelli di lavori, implicano la possibilità di
prescrivere determinate modalità di esecuzione. Ad esempio, in un appalto di servizi per le pulizie o
per l'alimentazione dei mezzi di trasporto pubblico si può unicamente esigere l’uso di prodotti a
basso impatto ambientale. Viceversa, per gli appalti di forniture, cioè per l'acquisto di prodotti
finali, le possibilità di tener conto dei criteri ambientali non sono così ampie come per gli appalti di
lavori e servizi.
6
Secondo il principio della trasparenza, le Amministrazioni Pubbliche aggiudicatrici hanno l’obbligo
di precisare, nei documenti relativi ad ogni appalto, tutte le caratteristiche tecniche (cosiddette
"specifiche") dell’oggetto del contratto in modo tale che esso risponda, in maniera obiettiva e
misurabile, all’uso cui è destinato. Le P.A. possono quindi prescrivere le caratteristiche dei
materiali di base da utilizzare; possono prescrivere l’uso di un particolare procedimento di
produzione se questo contribuisce a precisare le caratteristiche del prodotto o del servizio; possono
definire, nel capitolato d’oneri, le condizioni minime che devono essere rispettate dalle "varianti"
proposte dagli offerenti, per verificare quale opzione è più compatibile con l’obiettivo
qualità/prezzo, visto che i prodotti e i servizi meno dannosi per l’ambiente possono essere più
costosi rispetto agli altri; possono ispirarsi ai criteri per l’assegnazione del marchio ecologico se non
esistono norme vincolanti nel definire le specifiche. Tale marchio, introdotto nel 1992 con il
Regolamento n° 8802 e recentemente modificato con il Regolamento n° 1980/20003, segnala ai
consumatori "i prodotti potenzialmente in grado di ridurre alcuni impatti ambientali negativi
rispetto ad altri prodotti dello stesso gruppo".
L’assegnazione del marchio viene effettuata tramite una valutazione da parte di un Organismo
Competente - in Italia il Comitato Ecolabel-Ecoaudit - basata su criteri ecologici definiti attraverso
l’analisi del ciclo di vita del prodotto stesso. Per ogni tipologia di prodotto vengono individuati tutti
gli impatti ambientali generati nelle varie fasi: dall’estrazione delle materie prime alla produzione,
dal consumo/erogazione allo smaltimento. Le categorie di prodotti già etichettabili sono: lavatrici,
frigoriferi, lavastoviglie, personal computer, lampadine elettriche, carta per fotocopie, igienica, da
cucina, fazzoletti, vernici, ammendanti organici, detersivi per lavatrici e lavastoviglie, calzature,
prodotti tessili, televisori, coperture per pavimenti, materassi. Sono in via di definizione i criteri di
etichettatura per: aspirapolveri, detersivi per la casa e per piatti. In Europa, al maggio 2001, erano
circa 300 i prodotti che potevano fregiarsi dell’Ecolabel europeo. Il nuovo Regolamento
n°1980/2000 prevede l’ampliamento del campo di applicazione dell’Ecolabel europeo ai servizi: il
primo settore per il quale saranno sviluppati i criteri è quello turistico.
In tema di selezione dei candidati all’appalto pubblico è possibile estrapolare, dalla normativa
comunitaria, considerazioni di tipo ambientale. Infatti gli enti aggiudicatori hanno la possibilità di
escludere un candidato dalla partecipazione all’appalto qualora sia stato condannato, con sentenza
passata in giudicato, per aver commesso un "reato ecologico" (se l’inosservanza di norme in materia
ambientale sia qualificata dalla legge come tale: esempio art. 325 del Codice Penale spagnolo).
L’ente aggiudicatore può altresì operare una selezione per individuare la capacità tecnica dei
candidati: richiedendo, ad esempio, una determinata esperienza specifica in campo ambientale (si
pensi ad un appalto per la costruzione di un impianto di smaltimento dei rifiuti), o richiedendo
l’adesione ad un Sistema di Gestione Ambientale (ISO 14001, EMAS) quale mezzo di prova delle
capacità tecniche (esplicitamente menzionato nel bando).
Quanto alla fase di aggiudicazione dell’appalto, se essa viene fatta in base a "l’offerta
economicamente più vantaggiosa", va da sé che, in assenza di considerazioni ambientali
esplicitamente menzionate, se venisse dimostrato che un prodotto o un servizio fosse il risultato di
un procedimento o di una prestazione a basso consumo energetico, un vantaggio economico per
l’ente aggiudicatore sarebbe palese, tanto che questi vedrebbe in quel prodotto o quel servizio
l’offerta più vantaggiosa. Si tratta cioè di considerare i cosiddetti vantaggi economici indiretti
facenti parte di esigenze di carattere ambientale esplicitamente menzionate attraverso il ricorso a
varianti.
2
3
Pubblicata in GUCE L 099 del 11/04/1992
Pubblicata in GUCE L 237/2000
7
Un’offerta economicamente vantaggiosa è anche quella orientata verso prodotti o servizi per i quali
i costi sostenuti dall’ente aggiudicatore siano minimizzati considerando il corso dell’intera esistenza
del prodotto.
Tutti i costi che intervengono dopo l’acquisto del prodotto sono sostenuti dall’ente aggiudicatore ed
incidono direttamente sugli aspetti economici del prodotto: si pensi ai costi di trattamento dei rifiuti
o di riciclaggio.
Una corretta politica di green public procurement, basata sulla valutazione del ciclo di vita del
prodotto, consente di scegliere beni con un minor carico inquinante e di intervenire
contemporaneamente su più problemi ambientali, considerando tutti gli effetti che i prodotti hanno
sull'ambiente durante il ciclo di vita.
L’ultima fase di esecuzione dell’appalto prevede la dettagliata definizione di clausole contrattuali da
parte dell’ente aggiudicatore. L’aggiudicatario dell’appalto è tenuto all’osservanza di tali clausole,
che, per ragioni di trasparenza, devono essere comunicate preventivamente ai candidati.
Gli enti aggiudicatori dispongono di un’ampia gamma di possibilità per definire clausole
contrattuali aventi per oggetto la protezione dell’ambiente.
Ad esempio: consegna merci in contenitori riutilizzabili; recupero o riutilizzo dei materiali
d’imballaggio, o dei rifiuti prodotti, da parte del fornitore; trasporto e consegna di prodotti chimici
concentrati e loro diluizione sul luogo d’impiego; imballaggio all’ingrosso anziché per singola
unità, ecc.
Certamente, anche per la definizione delle clausole, vale il discorso del "rispetto dei principi del
diritto comunitario e della conformità alle direttive", come già si è avuto modo di affermare in
precedenza.
8
2.
IL “BIG NET”: LA RETE DEI COMUNI CHE ACQUISTANO VERDE
L'Iclei, Agenzia internazionale ambientale per le Autorità Locali, per sostenere le attività degli enti
locali nel campo degli acquisti verdi e per favorire l'interscambio di esperienze tra i responsabili
comunali degli acquisti, ha dato vita alla BIG-Net (Buy It Green Network), rete dei Comuni che
acquistano prodotti ecosostenibili. Tale network, fondato nel 1996 e ribattezzato nel 2000, è
impegnato primariamente nell'assistere le autorità locali interessate ad integrare gli ecoapprovvigionamenti nell’Agenda XXI locale, nell'individuare strumenti per l'approvvigionamento
verde, nell'assistere l'inclusione di strumenti per l'eco-approvvigionamento e nel discutere il loro
utilizzo nelle gare d’appalto e all’interno dei processi di selezione nonchè nell'indurre una
discussione sulle condizioni generali legali per l'approvvigionamento verde con particolare riguardo
all’uso dei criteri ecologici nella realizzazione delle tecniche d'appalto.
BIG-Net organizza ogni anno una o più riunioni plenari e gratuite per i partecipanti al network,
finalizzate allo scambio di esperienze, alla preparazione di progetti comuni, alle decisioni sullo
sviluppo della rete e alla raccolta delle informazioni più recenti riguardanti argomenti di interesse
comune. Oltre a tali riunioni, l'Iclei organizza i congressi "EcoProcura" ed esposizioni che si
traducono in nuove opportunità per i partecipanti. Di tale network fanno parte 35 enti locali di 19
paesi europei; attualmente la città danese di Kolding presiede BIG-Net, eletta per due anni nel
dicembre 2000; mentre per l'Italia, aderiscono al network le città di Torino, Ferrara e Firenze.
Nell'ambito delle sue variegate azioni di supporto al green public procurement, l'Iclei si è segnalata
anche per la realizzazione di una guida pratica per gli acquisti verdi. Al primo punto del manuale
sono state inserite le scelte dei criteri per individuare i prodotti eco-compatibili che possono vantare
un minimo impatto ambientale, anche per evitare che la pubblica amministrazione,
nell'individuazione di tali prodotti, si lasci trarre in errore da diciture più di immagine che di
contenuto.
2.1
Strumenti utili all’individuazione di prodotti ambientalmente preferibili
Un primo importante strumento che può essere utilizzato nella fase di scelta di prodotti
ecocompatibili è il “Life Cycle Assessment” (LCA). Tale strumento consiste nella valutazione del
ciclo di vita di un prodotto e ne analizza l'impatto ambientale "dalla progettazione alla vendita",
tenendo conto dell’estrazione di materie prime, della lavorazione, dell’imballaggio, del trasporto,
dell’immagazzinamento e dell'uso finale. Pertanto un prodotto "ambientalmente preferibile" è
quello che ha il minimo impatto ambientale lungo la sua intera esistenza.
In Italia, basandosi sulla LCA, l'APAT (Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi
tecnici), seguendo un’esperienza avviata in Svezia, ha elaborato le linee guida per la "Dichiarazione
ambientale di prodotto", documento finalizzato ad informare (ma "non a valutare o giudicare") i
potenziali acquirenti sulle prestazione ambientale dei prodotti.
Tale dichiarazione viene verificata e convalidata da un Organismo accreditato indipendente.
9
Le fasi dell’analisi del ciclo di vita del prodotto
Definizione degli obiettivi e dei confini dello studio
Fase preliminare nella quale vengono definiti le
finalità dello studio, i confini e la funzione del
sistema, il fabbisogno di dati, le assunzioni ed i
limiti. E’ di fondamentale importanza per chiarire la
struttura dello studio, garantirne la ripetibilità e
definirne l’eventuale possibilità di confronto con uno
analogo.
Interpretazione e Miglioramento
L’inventario
Scopo principale è quello di ricostruire la via
attraverso la quale il fluire delle risorse naturali
permette il funzionamento del sistema produttivo in
analisi, attraverso tutti i processi di trasformazione e
di trasporto. L’acquisizione delle informazioni
relativa ai processi unitari, includendo le componenti
di impatto sull’ambiente (emissioni liquide, solide e
gassose), rappresenta la parte più onerosa e
dispendiosa dello studio.
Questa fase ha lo scopo di produrre i
cambiamenti necessari a ridurre
l’impatto ambientale dei processi
industriali considerati, valutandoli
con un processo ciclico (iterativo)
che si inquadra in un’ottica di
miglioramento continuo. Per questo
motivo gli obiettivi stabiliti, la
natura e la qualità della
raccolta dati devono
essere continuamente riesaminati,
controllando la completezza delle
informazioni iniziali, eseguendo
analisi di sensibilità e valutando la
coerenza dei risultati ottenuti e delle
metodologie usate per raggiungerli.
L’analisi degli impatti
In questa fase vengono studiati gli effetti diretti ed
indiretti sull’ambiente provocati da processi, attività
o prodotti, con lo scopo di evidenziare l’entità delle
modifiche generate a seguito dei rilasci
nell’ambiente e dei consumi di energia e risorse,
rilevati nella fase di inventario. Gli effetti ambientali
possono essere suddivisi, a seconda del livello di
scala (globale, regionale o locale)
E’ la fase in cui i risultati sia
dell’analisi di inventario, sia della
valutazione di impatto sono
sintetizzati, analizzati, controllati e
discussi in accordo con l’obiettivo
dello studio, per giungere a
conclusioni ed indicazioni per
migliorare le prestazioni ambientali
dell’oggetto dello studio.
Fonte: ABB
Il secondo metodo d'identificazione del "prodotto verde" è l'Ecolabel, marchio che qualifica un
prodotto come "ambientalmente preferibile" rispetto agli altri concorrenti della sua categoria.
Introdotto nel 1992, ha lo scopo di segnalare ai consumatori "i prodotti potenzialmente in grado di
ridurre alcuni impatti ambientali negativi rispetto ad altri prodotti dello stesso gruppo".
L'Ecolabel è uno strumento volontario al quale possono aderire i produttori di beni, i prestatori di
servizi ed i venditori all’ingrosso ed al dettaglio.
L’assegnazione del marchio è effettuata tramite una valutazione da parte di un organismo
competente, in Italia il Comitato Ecolabel-Ecoaudit, basata su criteri ecologici definiti attraverso
l’analisi del ciclo di vita del prodotto stesso. Per ogni tipologia di prodotto vengono individuati tutti
gli impatti ambientali generati nelle varie fasi: dall’estrazione delle materie prime alla produzione al
consumo/erogazione allo smaltimento.
Tuttavia l'efficacia del metodo è limitata dal basso numero di prodotti dotati di Ecolabel e dalla
presenza sul mercato di molte sedicenti "etichette verdi" che nulla hanno a che fare con gli
10
Ecolabel ufficiali: infatti in Europa, al maggio 2001, erano circa 300 i prodotti che potevano
fregiarsi dell'Ecolabel Europeo.
Tra questi: lavatrici, frigoriferi, lavastoviglie, Personal Computer, lampadine elettriche, carta per
fotocopie, igienica, da cucina, fazzoletti, vernici, ammendanti organici, detersivi per lavatrici e
lavastoviglie, calzature, prodotti tessili, materassi.
Alcuni studi effettuati in ambito nazionale4 consentono di valutare le categorie di beni e servizi che
possono essere incluse o inserite tra le forniture o tra gli approvvigionamenti a minore impatto
ambientale.
Le indicazioni fornite da tali studi possono essere applicate soprattutto in aste pubbliche, licitazioni
e trattative private, e prendono in considerazione 14 prodotti (sedie, tavoli, computer, stampanti,
fotocopiatrici, carta per fotocopiatrici e stampanti, gasolio, gpl, lubrificanti, pneumatici, autovetture,
autocarri, cassonetti e campane per la raccolta differenziata, calzature) nonchè la fornitura di alcuni
servizi di cui vengono analizzate le problematiche ambientali per l’acquisto dei prodotti che, a
parità di prestazioni, nuocciono meno all'ambiente.
Tale elenco di prodotti potrebbe essere allargato in quanto non comprende categorie (ad esempio:
lampadine, vernici, carta tessuto, prodotti tessili, ammendanti) che già possono essere etichettate
con l'Ecolabel europeo, offrendo una possibilità di scelta compatibile facilmente identificabile.
Tali studi partono dalla considerazione che dall’analisi delle leggi e delle procedure che regolano gli
acquisti della pubblica amministrazione, gli aspetti ambientali possono essere integrati nei processi
di acquisto; tuttavia la loro introduzione non deve alterare in alcun modo i principi fondamentali
degli appalti pubblici della trasparenza e delle pari opportunità tra le imprese.
Nella determinazione dei criteri di preferibilità ambientale dei prodotti, il manuale considera più
parametri. In particolare: la legislazione, i regolamenti ambientali (ECOLABEL e gestione
ambientale: EMAS ed ISO 14001), stato dell'arte su tecnologie e processi.
Inoltre particolare attenzione viene dedicata alle politiche ambientali che tengono conto dei
cambiamenti climatici, della tutela delle acque, della riduzione dei rifiuti e della tossicità.
Nel dettaglio, i problemi ambientali di cui si tiene conto nella definizione della preferibilità dei
prodotti sono i seguenti:
- il consumo di materie prime
- il consumo di risorse idriche
- il consumo di risorse energetiche
- l’inquinamento atmosferico
- l’inquinamento idrico
- l’inquinamento del suolo
- l’inquinamento acustico
- l’inquinamento olfattivo
- l’inquinamento elettromagnetico
- la produzione di rifiuti.
4
Ad esempio il "Manuale delle caratteristiche dei prodotti ambientalmente preferibili da utilizzare nelle procedure di
acquisto della pubblica amministrazione", a cura dell'APAT-Unità per la qualità ecologica dei prodotti, attualmente non
disponibile per la consultazione.
11
Le Amministrazioni Pubbliche già ora possono richiedere la certificazione del Sistema di Gestione
Ambientale secondo la norma ISO 14001/96 – con particolare riferimento, ad esempio, a forniture
di beni e/o servizi critici da un punto di vista ambientale – o prevedere la certificazione ISO
14001/96 come una delle specifiche tecniche del bando di gara. Essendo ormai uno standard
riconosciuto a livello mondiale, la richiesta della certificazione ISO 14001 da parte della Pubblica
Amministrazione non costituisce violazione del principio delle pari opportunità tra imprese.
A conforto di questa tesi, si riscontra la diffusa richiesta della certificazione del sistema di qualità
ISO 9000, in numerosi bandi di gara della pubblica amministrazione, come pre-requisito per
l’ammissibilità del fornitore.
Tra i requisiti ambientali del prodotto introducibili nei capitolati dei bandi di gara, è già possibile
richiedere che:
1) non siano presenti sostanze pericolose (o in percentuali limitate) nei prodotti acquistati (ad
esempio: metalli pesanti);
2) siano considerati criteri ambientali per gli imballaggi dei prodotti acquistabili dalle Pubbliche
Amministrazioni;
3) siano considerati criteri di efficienza energetica e chimica dei prodotti (lo studio dell'APAT
ipotizza che possa richiedersi ai fornitori ammessi alle sollecitazioni di vendita l’adozione di
programmi per la riduzione dei consumi energetici e/o idrici);
4) siano considerati criteri ambientali per i mezzi di trasporto acquistati e utilizzati dalle Pubbliche
Amministrazioni (ad esempio: è possibile richiedere limiti sui consumi di carburante
per chilometro e prestazioni coerenti con le normative europee sulle emissioni in aria);
5) nei casi in cui esista per la categoria di appartenenza, il prodotto abbia l'etichetta ecologica
promossa dall'Unione Europea (Ecolabel Europeo) che, essendo uno standard europeo
riconosciuto da tutte le associazioni di imprese degli Stati membri, non costituisce elemento
discriminante nelle logiche di competizione;
6) sia escluso da una gara pubblica, quel fornitore che non utilizzi processi produttivi e/o tecnologie
di prodotto conformi con le prescrizioni della normativa ambientale del suo paese di origine.
12
3.
GREEN PUBLIC PROCUREMENT: LE PRINCIPALI ESPERIENZE IN
EUROPA
Il giro di affari legato agli acquisti della Pubblica Amministrazione rappresenta il 14% del prodotto
interno lordo dell’Unione Europea, per un valore stimato di oltre 1000 miliardi di euro. Una spesa
di tale livello, diffusa praticamente in ogni categoria merceologica – dalle matite agli impianti
elettrici – è in grado di produrre una notevole ricaduta in termini di impatto sul mercato e sui
consumi sostenibili, tanto più forte quanto più le amministrazioni locali sono in grado di
promuovere azioni in questa direzione.
Far diventare gli acquisti della Pubblica Amministrazione “acquisti verdi” significa introdurre la
compatibilità ambientale nei criteri di scelta dei prodotti, modificando progressivamente gli attuali
modelli di consumo. In particolare, uno dei punti di forza della diffusione degli acquisti verdi è
proprio quello di creare un mercato più ampio per i prodotti ambientalmente compatibili, generando
un indotto e influenzando il comportamento anche di altre categorie di consumatori, quali possono
essere i privati, le aziende, le famiglie. Le autorità pubbliche della Comunità Europea possono
realisticamente far diventare “verde” gran parte della spesa in prodotti e servizi, purché superino gli
ostacoli che si frappongono all’inserimento dei requisiti ambientali nei criteri di spesa e
contribuiscano a far comprendere i vantaggi che ne derivano, dalla tutela dell’ambiente e della
salute dei cittadini, al risparmio nei costi di gestione e manutenzione dei prodotti.
Una ricerca condotta nel 1996 da Iclei (International Council for Local Environment Initiatives),
sulla base di 275 risposte a questionari inviati a numerosi comuni dell’Europa Occidentale, ha
rilevato che una delle principali barriere che si frappongono alla diffusione dei prodotti verdi nelle
amministrazioni pubbliche, è proprio la mancanza di informazioni sui vantaggi che ne derivano,
nonché sulla difficoltà di superare gli ostacoli per l’inserimento dei criteri ambientali nei criteri di
scelta dei prodotti.
In generale si può affermare che le legislazioni nazionali consentono l’inserimento della variabile
ambientale nei criteri di scelta dei prodotti, a patto però che non si cada in fenomeni di
discriminazione o di discrezionalità, e sia sempre garantita la massima trasparenza.
Vi sono in tal senso, in località più o meno grandi dell’Unione Europea, alcuni esempi illuminanti
di buone pratiche di gestione.
13
3.1
L'esperienza di Dunkerque In Francia
Dunkerque è una cittadina della Francia di circa settantamila abitanti, ma che arriva ad oltre
duecentomila se si considerano i sobborghi e i distretti circostanti il centro abitato.
Alla fine degli anni Ottanta una serie di difficoltà economiche mise in difficoltà i grandi impianti di
metallurgia e di industria navale della città, causando rapidamente un elevato livello di
disoccupazione, nonché un forte impatto sulla situazione economico-sociale della città.
Il distretto e la regione di appartenenza decisero di reagire di comune accordo a questa situazione,
combinando a un progetto di sviluppo economico e sociale, un progetto di tutela dell’ambiente
urbano. Il comune istituì un dipartimento per l’ambiente e la città iniziò a seguire un percorso di
Agenda XXI Locale, giungendo, alla fine del 1996, ad ottenere il premio europeo per la sostenibilità
urbana.
Questo importante risultato può essere ricondotto alla scelta di indirizzare gli acquisti della Pubblica
Amministrazione verso prodotti che presentassero contemporaneamente qualità “sociali” e qualità
ambientali.
Le prime categorie merceologiche ad essere interessate da questi principi furono la carta, le vernici
e i prodotti per l’igiene e, al fine di introdurre l’uso di tali prodotti all’interno dell’Amministrazione,
il Dipartimento per l’Ambiente individuò un procedimento standard suddiviso in sei punti, da
applicarsi a ciascun prodotto che sarebbe entrato a far parte della catena di acquisti verdi: contattare
i fornitori chiedendo prodotti ecologici, informare gli impiegati e far sì che essi stessi contribuissero
alla diffusione, testare per un breve periodo gli eco prodotti per verificarne l’efficienza e
confrontarli con quelli usati fino ad allora, elaborare uno studio in base ai risultati prodotti,
introdurre definitivamente questi prodotti nelle procedure di acquisto, informare la cittadinanza
tramite brochure e newsletter.
Il Dipartimento per l’Ambiente venne designato responsabile dell’avvio del procedimento,
dell’effettuazione dei test di verifica e dell’intero procedimento amministrativo, in sintonia con altri
organismi quali l’Agenzia francese per l’energia e l’ambiente, il Ministero dell’Ambiente,
l’Agenzia di collocamento, diverse Autorità Locali e Società di Consulenza.
I test si sono rivelati essenziali per poter scegliere, tra la gamma di eco prodotti disponibili, quelli
con la migliore qualità ed efficienza, simile o addirittura superiore ai prodotti convenzionali usati in
precedenza. In questo modo, per esempio, si è potuto dimostrare che la carta riciclata non danneggia
le macchine fotocopiatrici, come si credeva inizialmente, e che il suo costo è addirittura inferiore (di
circa il 16%) a quello della carta vergine.
La fornitura di carta riciclata all’interno dell’Amministrazione Pubblica sfiora oggi il 70% e si stima
possa crescere in breve tempo fino al 90%.
L’Amministrazione ha inteso divulgare i risultati raggiunti, non solo al fine di informare la
cittadinanza del lavoro compiuto, ma anche per dimostrare che i prodotti ecologici possono
dimostrarsi migliori di quelli convenzionali, più economici e soprattutto assai meno dannosi per
l’ambiente.
14
3.2
L’esperienza di Kolding in Danimarca
Uno dei problemi da affrontare per gli amministratori locali è il reperimento di informazioni
sufficienti per l’individuazione dei criteri da adottare nella procedura di scelta dei prodotti verdi.
La città di Kolding, in Danimarca, ha superato questo ostacolo, tramite la predisposizione di
specifici questionari. Kolding è una cittadina di circa sessantamila abitanti, che sin dal 1994 ha
adottato la “Carta di Aalborg”, intraprendendo attivamente la strada della sostenibilità locale. Nel
documento programmatico della città (approvato nel 1998) e a valore decennale, infatti, alla
componente ambientale viene assegnato un ruolo centrale. Il documento individua una politica
ambientale molto netta e pragmatica, nella quale vengono esplicitamente descritti gli strumenti da
adottare per intraprendere questo nuovo corso.
Uno di questi strumenti è proprio la diffusione di prodotti verdi all’interno della pubblica
amministrazione. A tale scopo, sin dal 1998, uno staff di esperti è stato incaricato di predisporre una
serie di questionari, da inviare alle società candidate per la fornitura di beni e servizi alla Pubblica
Amministrazione, che potessero contenere le indicazioni sufficienti per indirizzare gli
amministratori nella scelta dei prodotti verdi.
Pur nella diversità dei questionari, distinti a seconda delle numerose categorie di prodotti individuati
(dagli articoli per ufficio a quelli per l’igiene, dai tessuti agli alimenti), elemento comune a tutti è la
serie di domande riguardanti la compatibilità del prodotto con i parametri ambientali in sede
comunitaria e/o con marchi tipo Ecolabel. In caso di risposta negativa, infatti, al potenziale
committente si chiede di rispondere ad una serie di domande aggiuntive sulla politica ambientale
dell’azienda, sull’impatto ambientale dei beni e degli imballaggi prodotti, e sull’importanza
attribuita a ciascun aspetto preso in esame.
Nelle domande preliminari si chiede l’origine della materia prima, il tipo di fonti di energia
utilizzate per la produzione, la compatibilità del prodotto in questione con i requisiti ambientali
fissati dal marchio Ecolabel. I quesiti successivi, a cui è necessario rispondere solo in caso di
mancata compatibilità del prodotto con i requisiti ambientali europei, sono volti a conoscere la
sensibilità ambientale del fornitore e dell’azienda nel complesso: in particolare si chiede se
l’azienda ha intrapreso un percorso di certificazione ambientale, se redige un rapporto ambientale di
impresa, se adotta una politica di gestione dei rifiuti, se utilizza energie rinnovabili e/o carburanti
alternativi al fine di ridurre le emissioni inquinanti. Un’ultima serie di domande, infine, è rivolta più
direttamente alla conoscenza dell’impatto ambientale del bene o servizio offerto, concentrando
l’attenzione sul tipo di energia e sui materiali utilizzati nel processo produttivo, sulla riciclabilità e
sulla biodegradabilità del prodotto.
Tutte le domande sono strutturate in modo tale che una risposta positiva indichi un comportamento
ambientale positivo; inoltre, per ogni gruppo di prodotti vi è una serie di domande per le quali, in
caso di risposta negativa, il fornitore viene automaticamente escluso dalla procedura per
l’assegnazione dell’appalto; tutte le domande, pur nella diversità dei questionari, sono comunque
strutturate per facilitare il confronto tra le diverse categorie merceologiche.
Il metodo dei questionari si è dimostrato particolarmente efficace. Nell’arco di soli due anni,
l’amministrazione è stata in grado di inserire la variabile ambientale nel 40% delle gare di appalto
(attraverso l’utilizzo di 19 questionari, quattro dei quali tradotti anche in inglese) ed entro breve
tempo si stima che si possa arrivare a coprire il 100% delle gare, come prospettato anche dal
documento programmatico della città di Kolding. Ciò, comunque, non significa che non vi siano
state difficoltà: a volte, per esempio, non è stato possibile ottenere tutte le informazioni riguardanti
la natura e la composizione del prodotto in esame, né quali tecnologie siano state adottate in fase di
realizzazione; altre volte non si è potuto constatare la coerenza con i criteri ambientali fissati
dall’Unione Europea. Inoltre, in fase di gara di appalto, in rispetto della legislazione comunitaria, si
è dovuto vietare agli amministratori di imporre alle società concorrenti la certificazione ambientale
15
(sia ai processi che ai prodotti), nonché di utilizzare le modalità di trasporto dei prodotti quale
criterio discriminante.
Nonostante queste difficoltà, comunque, l’esperienza della città di Kolding può ritenersi
assolutamente positiva, specie sotto due punti di vista: in primo luogo, infatti, i fornitori hanno
accettato di buon grado di migliorare l’aspetto ambientale delle loro aziende e dei loro prodotti, e in
secondo luogo si è potuto dimostrare pubblicamente che i cosiddetti “prodotti verdi” non sono né di
qualità inferiore agli altri, né più costosi. Anzi, a quest’ultimo proposito, le nuove procedure di
acquisto adottate dalla Pubblica Amministrazione, si sono rivelate più convenienti rispetto a quelle
utilizzate sino ad allora.
L’esperienza di Kolding si può considerare senza dubbio replicabile in altre realtà dell’Unione
Europea. La predisposizione di specifici questionari può probabilmente adattarsi meglio a città
medio-grandi, ma non è detto che non possa non funzionare anche in ambiti più ristretti. In
quest’ultime realtà, la poca dimestichezza con problemi di natura ambientale e la scarsità di
diffusione di prodotti certificati potrebbe costituire un ulteriore ostacolo, ma gradualmente, con il
supporto delle istituzioni nazionali e i contatti con altre amministrazioni, si potrebbe facilmente
diffondere un nuovo processo e un nuovo modo di acquistare i beni e i servizi di pubblica utilità.
16
3.3
L'esperienza di Pori in Finlandia
Talvolta gli acquisti verdi, benché sostenuti da una strategia condivisa a livello comunale e/o da un
documento programmatico, non sono diffusi in tutti i dipartimenti esistenti, né sono estesi a tutte le
possibili categorie merceologiche. L’amministrazione della città di Pori, in Finlandia, ha invece
volutamente, fatto in modo che gli acquisti verdi coprissero tutte le forniture di beni e servizi. Pori è
una cittadina di circa ottantamila abitanti che si affaccia sul Mar Baltico. Sin dal 1992 il
Dipartimento degli Affari Generali, in collaborazione con il Dipartimento Ambiente, ha avviato un
percorso per la sostenibilità ambientale della città, ponendosi come obiettivo di mettere al primo
posto la diffusione degli acquisti verdi nella pubblica amministrazione.
A seguito di ciò, è stato predisposto un opuscolo informativo nel 1996 di “Principi per la scelta dei
beni e servizi”, contenente informazioni aggiornate a carattere ambientale di oltre cinquanta
differenti tipologie di prodotti. Il giro di affari legato agli acquisti pubblici della città di Pori è di
oltre 25 milioni di Euro e comprende circa duemila gare di appalto. I criteri di scelta sono basati sul
prezzo, sulla qualità, sulla logistica, ma in particolare sul rispetto delle norme ambientali.
Ciascun dipartimento comunale, autonomo rispetto all’autorità centrale nella procedura di acquisto
dei prodotti, è stato incaricato di nominare un proprio rappresentante per il gruppo di lavoro sullo
sviluppo sostenibile. Questo gruppo, diretto dal capo del dipartimento ambiente e dal responsabile
delle forniture pubbliche, ha il compito di assicurarsi che vengano rispettati i principi adottati per la
diffusione degli acquisti verdi e di creare un legame tra le iniziative intraprese dai vari dipartimenti.
Una figura importante all’interno del gruppo di lavoro è quella dell’Eco-consulente.
La persona designata per questo ruolo ha il compito di valutare le caratteristiche ambientali delle
imprese che partecipano alle gare di appalto. Ad esse, infatti, si chiedono informazioni sia sulle
scelte di politica ambientale interna, che sulle caratteristiche ambientali dei beni prodotti, quali il
ciclo di vita, la resistenza e affidabilità, la riciclabilità. L’eco-consulente deve anche relazionarsi
con ciascun dipartimento per dare e ricevere informazioni sui prodotti verdi, e più in generale sulle
questioni ambientali.
Per ottimizzare quanto più possibile il funzionamento del sistema, è stata creata una rete di contatti
(prevalentemente per via elettronica) che ruotasse intorno all’eco-consulente. Ciò soprattutto al fine
di favorire la cosiddetta “politica del riutilizzo”: adottare il green public procurement, infatti, non
significa solo fare acquisti verdi e chiedere ai fornitori prodotti eco compatibili, ma anche
risparmiare sulla spesa, riciclando i beni ancora utilizzabili. A tale scopo gli impiegati, a qualunque
dipartimento appartengano, sono chiamati a comunicare il mancato utilizzo di qualche prodotto, di
cui invece si potrebbe avere necessità in altro settore dell’amministrazione. Il ruolo dell’ecoconsulente, in questo caso, è di verificare il funzionamento degli scambi e di fare da tramite in caso
di necessità.
La strategia per gli acquisti verdi, nella città di Pori, ha prodotto numerosi risultati positivi.
Sicuramente uno dei più rilevanti è stato il cambiamento di mentalità degli impiegati e il
superamento della loro diffidenza verso i prodotti verdi. Gli impiegati sono oggi entusiasti delle
novità introdotte e sono divenuti essi stessi fautori dell’iniziativa. Il risultato non è casuale, sia
perché le resistenze iniziali sono state superate con un’attenta opera di informazione sia perché
l’amministrazione comunale ha reso sin dall’inizio sistematiche tutte le procedure legate agli
acquisti verdi, creando una efficiente rete di contatti e coinvolgendo ogni singolo dipartimento
lasciando al tempo stesso ampia libertà di manovra.
17
3.4
L’esperienza di Gòteborg, in Svezia
L’iniziativa di diffondere gli acquisti verdi nella pubblica amministrazione il più delle volte trae
origine da un ristretto numero di persone; i beni e servizi che vengono acquistati, però, coinvolgono
migliaia di persone. Una corretta diffusione del Green Public Procurement, pertanto, non può
prescindere da una ampia fase di divulgazione e di vero e proprio insegnamento di “regole per
l’uso” a tutti coloro che sono chiamati in causa.
La città di Göteborg, in Svezia, ha inteso seguire questa linea di azione, sviluppando un intenso
programma di formazione per i dipendenti pubblici, i fornitori e gli acquirenti, divenendo, nel
tempo, un importante punto di riferimento internazionale nel campo degli acquisti verdi.
L’esperienza ha avuto inizio intorno alla fine degli anni ottanta, nel momento in cui l’ufficio
comunale incaricato delle forniture, di concerto con l’ufficio ambiente, predispose un modello che
consentisse di ottenere forniture di beni e servizi a minor impatto ambientale. Il modello era stato
strutturato con una serie di azioni che permettessero unicamente di valutare in modo sistematico la
capacità delle ditte fornitrici di offrire prodotti eco – compatibili (a parità di altri requisiti); su
sollecito diretto degli stessi dipendenti comunali, il modello fu predisposto per contemplare al suo
interno anche una fase di informazione e formazione.
In teoria, la formazione dovrebbe essere parte integrante della strategia finalizzata ad “acquistare
verde” e dovrebbe avere inizio quasi contemporaneamente all’avvio delle prime fasi. A volte, però,
viene relegata a ruoli più marginali, o viene eseguita tardivamente, causando il mancato
raggiungimento degli obiettivi inizialmente fissati. Per la sua riuscita, inoltre, è importante che i
formatori siano selezionati in modo adeguato e provengano da diversi settori di competenza.
Nel caso particolare di Göteborg, oltre l’ottanta per cento dei docenti proveniva dal settore interno
al comune, il resto da strutture interne, coordinate dall’Autorità di Göteborg per gli
approvvigionamenti.
Il programma formativo messo a punto nella città di Göteborg è studiato per rivolgersi
(separatamente) a tutti i possibili soggetti coinvolti, inclusi gli amministratori, i politici, gli
impiegati, gli utenti finali, i fornitori. Un primo modulo di lezioni, generalmente non più lungo di
due giorni, è destinato ad affrontare le problematiche ambientali a carattere generale, con un taglio e
una impostazione differenti a seconda della tipologia di soggetti a cui è rivolto. È prevista inoltre
una seconda serie di lezioni, più specifiche, in cui vengono approfondite le tematiche correlate
all’attività svolta dai partecipanti. In queste lezioni non vi sono solo momenti di teoria, ma anche
possibilità di dibattiti, confronti e scambi di esperienze. Sono previsti, infine, corsi specifici,
seminari, workshop, conferenze, aperti a tutte le categorie di soggetti coinvolti, in cui affrontare
argomenti di interesse generale.
Tutte le iniziative sono adeguatamente pubblicizzate: gli inviti vengono inviati sia per posta
ordinaria che elettronica a tutti i nominativi inseriti in una apposito elenco; l’Autorità di Göteborg
per gli Approvvigionamenti informa regolarmente i lettori del suo bollettino (Fördelen, ossia
“vantaggi”, disponibile anche su internet) sulle iniziative prese nel campo degli acquisti verdi; la
rete di contatti che si è formata tra tutti i soggetti coinvolti, inoltre, aiuta ulteriormente la diffusione
delle informazioni.
18
Il sistema realizzato nella città di Goteborg si è dimostrato negli anni particolarmente efficace.
L’iniziale diffidenza mostrata dai politici, non solo è svanita, ma si è trasformata in entusiasmo, e
oggi quasi tutto il personale dell’amministrazione è sensibile ai problemi ambientali, oltre che
essere istruito sulle pratiche connesse al green public procurement.
Gli ottimi risultati raggiunti non devono far celare comunque due tipi di difficoltà riscontrate
nell’attuazione del procedimento:
ƒ
ƒ
le domande per partecipare ai corsi non riescono ad essere gestite adeguatamente, e sono
così numerose che gli organizzatori sono costretti a non accettare una parte delle richieste di
partecipazione; un programma che possa soddisfare tutte le domande, quindi, richiede
risorse e strutture più ampie;
il carattere di continuità che è stato dato ai corsi impegna moltissimo i docenti, soprattutto
per via del fatto che il comune vanta quasi 45 mila dipendenti; i formatori, quindi, devono
essere sempre motivati e coinvolti anche emotivamente in un progetto che per raggiungere
grandi risultati ha bisogno di tempo e sacrificio.
19
4.
GREEN PUBLIC PROCUREMENT: PRINCPALI ESPERIENZE IN ITALIA
Il consumo sostenibile può essere inteso come l’uso di servizi e prodotti che rispondano ai bisogni
di base e comportino un limitato utilizzo di risorse naturali e materiali tossici, “in modo tale da non
compromettere i bisogni delle generazioni future”.
Anche in Italia alcune Amministrazioni Comunali, autonomamente, stanno adottando politiche di
approvvigionamento finalizzate all’applicazione di questi criteri ambientali.
La riduzione delle aggressioni all’ambiente e degli sprechi di risorse naturali è ormai divenuto un
obbligo inderogabile per le imprese e per le Amministrazioni Pubbliche italiane.
Ciò è quanto sostengono i più autorevoli organismi politici internazionali, nell’ottica del
perseguimento di quello che viene definito come sviluppo sostenibile. E’ per questo che alcuni
comuni, sull’esempio di altri enti locali europei, hanno avviato una politica di approvvigionamento,
per i propri Servizi, che punta all’acquisto di prodotti a ridotto impatto ambientale.
4.1
L’esperienza di Ferrara
L’esempio più significativo è quello offerto dal Comune di Ferrara, che già dal 1994 ha iniziato una
politica di acquisti “ambientalmente sostenibili”, nei seguenti settori merceologici:
•
•
•
carta riciclata ed ecologica parallelamente alla raccomandazione ai dipendenti di impiegare
fronte-retro i fogli (atto del Consiglio comunale seduta del 8.11.1999);
autoveicoli elettrici, ibridi o alimentati con altro carburante alternativo, in particolare con
metano (raccomandazione della Giunta del novembre 1999 in ottemperanza del Decreto del
Ministro dell’Ambiente 27.3.97 “Mobilità sostenibile nelle aree urbane”).
prodotti biologici nelle mense delle scuole d’infanzia (fin dal 1995);
La legge finanziaria solo nel 2000 ha incluso l’obbligo di effettuare la procedura di gara con il
metodo del rapporto qualità/prezzo, dando la prevalenza alla qualità del prodotto soprattutto sotto
l’aspetto biologico. Il Comune di Ferrara viceversa, in linea con molte realtà dell’Unione Europea,
operava in tal senso già prima dell’entrata in vigore di tale normativa.
Il servizio approvvigionamenti, pertanto, nelle proprie procedure di acquisto, provvede da tempo a
dare applicazione a tali orientamenti. Effettua a monte gli studi di mercato per individuare quei
fornitori in grado di garantire prodotti con tali caratteristiche ad un prezzo di mercato
concorrenziale e verificare l’esistenza, sul mercato, di un numero di offerenti tali da assicurare la
necessaria concorrenza fra gli stessi.
Si riporta di seguito una tabella con le “Tipologie merceologiche di acquisti” demandate al servizio
approvvigionamenti dell’Amministrazione Comunale di Ferrara
20
Tipologie merceologiche di acquisti
OGGETTO
Servizio pulizia uffici e scuole
VOLUME DI ACQUISTI
(IN EURO)
1.378.939,92
VERDE
Nella valutazione qualità la
Commissione ha pesato la
qualità dei prodotti chimici
Trasporto scolastico
734.692.97
Scuola-bus con alimentazione
gasolio a basso impatto
Derrate alimentari
593.925.43
Derrate biologiche
Pasti veicolati
1.442.441,40
Arredi e attrezzature per uffici e
scuole
258.228,45
Noleggio fotocopiatrici
206.582,76
Carburante
165.266,21
Massa vestiario
160.669,74
Veicoli
103.291,38
Pasti biologici
Acquisti di mobili usati
In parte metano
In parte metano
Stampati
92.962,24
Prodotti igiene e pulizia
77.468,53
Carta igienica e asciugamani
riciclata
Servizio magazzino
59.392,54
Utilizzo mezzo a metano per la
distribuzione
Cancelleria
51.645,69
Faldoni archivio in parte
riciclati
Carta per fotocopiatrici e
stampanti
49.063,41
40% riciclata
21
Per comprendere una tale politica di approvvigionamenti ecocompatibili, si riporta una scheda di
rilevazione progetti del comune di Ferrara, con i relativi obiettivi da raggiungere.
Scheda rilevazione progetti
Progetto
Scuolabus con motori diesel a basso impatto e dispositivi antinquinamento (24
bus di cui 3 con motore realizzato a norma europea EURO 3.
Obiettivi
Riduzione inquinamento
Progetto
Carta xerografica riciclata
Obiettivi
Riduzione smaltimento
Progetto
Velocipedi (elettrici) a pedalata assistita
Obiettivi
Riduzione inquinamento
Progetto
Autoveicoli a metano
Obiettivi
Riduzione inquinamento
Progetto
Arredi usati
Obiettivi
Riciclo e riduzione smaltimento
Progetto
Prodotti per igiene e pulizia (carta igienica e asciugamani riciclata, richiesta
certificazione prodotto chimico)
Obiettivi
Riduzione inquinamento
Progetto
Pasti veicolati biologici
Obiettivi
Salute
Progetto
Derrate alimentari biologiche
Obiettivi
Salute
L’impegno dell’autorità locale nell’acquisto di prodotti che promuovono la sostenibilità inizia con
l’approvvigionamento di derrate alimentari da agricoltura biologica ed integrata per i pasti delle
scuole d’infanzia comunali.
I primi passi in questa direzione sono stati compiuti già nel 1994, quando su sollecitazione di alcuni
gruppi di genitori, l’Amministrazione Comunale con atto di Giunta ha approvato l’adozione di
prodotti biologici per l’alimentazione degli utenti le scuole d’infanzia comunale Pacinotti e Galilei e
ha nominato una commissione di consulenza per l’attuazione di tale esperienza pilota.
22
A conclusione del periodo di sperimentazione considerato positivo dalla commissione,
l’amministrazione ha ritenuto opportuno allargare la fornitura di prodotti biologici a tutte le scuole
d’infanzia del comune con decorrenza marzo 1995. Con provvedimento della Giunta Comunale
90/6003 del 17.03.2000 ha deliberato di procedere all’acquisto delle seguenti derrate alimentari:
ƒ
ƒ
ƒ
pane, pasta, riso, farina, fagioli, pelati di produzione biologica;
mele, carote, patate, insalata a lotta integrata;
olio extravergine di oliva.
L’esperienza ha ottenuto enorme successo: si è riusciti a coprire con prodotti biologici o da
agricoltura integrata il 50% circa del fabbisogno energetico dei bambini. L’amministrazione ha
quindi deciso di continuare in tale direzione. E’ stata bandita una procedura di gara d’appalto il cui
capitolato prestazionale ha previsto la fornitura di prodotti con analoghe caratteristiche.
Negli anni a seguire l’amministrazione comunale ha perfezionato i criteri di aggiudicazione delle
gare. Ha iniziato una procedura di individuazione del fornitore mediante licitazione privata, a favore
dell’offerta di prezzo più bassa ovvero con maggiore sconto percentuale offerto sull’importo
complessivo a base di gara. Quindi il prezzo è stato calcolato a pasto e a merenda.
Dal 2001, forti delle precedenti esperienze, il Comune di Ferrara ha introdotto criteri diversi di
selezione, attribuendo punteggi superiori ai fornitori in grado di offrire prodotti di qualità superiori
quali quelli provenienti da agricoltura a lotta integrata o biologica o a prodotti con certificazione di
qualità conforme alle norme ISO 9001.
I problemi più consistenti rilevati dal Comune si sono avuti soprattutto nei primi anni di
sperimentazione per la difficoltà di reperimento di prodotti biologici, causa lo scarso numero di
aziende agricole produttrici.
Sul fronte del trasporto scolastico, fornito agli alunni delle scuole dell’obbligo che ne fanno
richiesta, da e verso le scuole di appartenenza, il servizio è svolto da una ditta individuata a mezzo
procedura aperta. Le caratteristiche tecniche dei veicoli devono essere rispondenti alle norme
dettate dal Decreto Ministero dei Trasporti del 18.4.1977 cioè immatricolati per la prima volta in
data successiva al decreto e omologati nel rispetto di tali norme.
Con la scadenza del contratto per tale servizio in data 30.6.2000, tenuto conto che la tipologia di bus
usati dalla ditta uscente non erano molto soddisfacenti (anche se regolari sotto l’aspetto della
revisione e messa in strada), in particolare per la vetustà degli stessi, l’Amministrazione ha ritenuto
di valutare la possibilità di individuare, per la nuova procedura di selezione, una ditta che fornisse le
migliori garanzie anche sulle caratteristiche dei bus utilizzati. Cioè si è tenuto conto:
9 della particolarità del servizio e dell’età degli utenti;
9 della soddisfazione dell’utenza in ordine alla sicurezza e al comfort dei mezzi;
9 delle garanzie di tutela ambientale.
23
Il servizio economato ha proceduto:
a) a chiedere un parere al Ministero dei Trasporti, direzione generale della motorizzazione
civile, ufficio provinciale di Ferrara, circa l’evoluzione tecnologica relativamente agli anni
di costruzione, immatricolazione o quant’altro al fine di permettere di affidare l’esecuzione
del servizio alla ditta offerente migliori garanzie anche in relazione alla qualità degli bus
utilizzati allo scopo;
b) a valutare la risposta precisa e circostanziata dove sono state elencate tutte le normative
facenti riferimento all’evoluzione tecnologica resa anche obbligatoria per effetto dell’entrata
in vigore di norme Cee sulla sicurezza, sul rispetto e sulla tutela dell’ambiente;
c) ad impostare le procedure di selezione del fornitore del servizio tramite: pubblico incanto, ai
sensi dell’art. 23, lett. b) del Decreto legislativo 157/95 (assegnazione del servizio a favore
della ditta presentante l’offerta economicamente più vantaggiosa).
Considerate le difficoltà di attribuire i punteggi (fino a 35) all’età del parco automezzi e tenuta in
considerazione l’evoluzione della normativa segnalata dalla Motorizzazione Civile, è stato
prestabilito un moltiplicatore.
Il risultato è stato di successo in quanto l’Amministrazione, impostando una procedura di gara non
discriminatoria, ha realizzato il proprio intento: la ditta aggiudicataria svolge il servizio con tutti
mezzi immatricolati tra il 2000 e il 2001, con motori diesel a basso impatto e dispositivi
antinquinamento. In particolare tre hanno motore a basso impatto secondo la normativa europea
EURO 3 con alimentazione a gasolio a basso tenore di zolfo (si tratta dei primi veicoli nella
versione scuola bus consegnati in Italia, tenuto conto che la nuova normativa sulle motorizzazioni
“ecologiche” entrata in vigore alla fine del 2001).
Il Comune si è interessato anche alla carta riciclata. Le prime esperienze di acquisto di prodotti in
carta riciclata (ovvero da recupero) risalgono al 1997, quando nel capitolato relativo alla fornitura di
prodotti di igiene e pulizia, si richiedeva che i prodotti in carta (carta igienica, salviette di carta
asciugamani) fossero forniti su richiesta dell’amministrazione in carta da recupero. L’esperienza è
stata positiva e a tutt’oggi Ferrara continua sulla stessa strada.
E’ stata inoltre sperimentata sin dal 1997, l’acquisizione di buste interamente riciclate. In questo
caso, però, la scarsa qualità rapportata al prezzo (un costo doppio rispetto a quelle non riciclate,
esteticamente migliori), ha determinato la sospensione di tale acquisto. L’obiettivo è comunque di
riproporle nelle prossime gare perché le condizioni di mercato oggi sono più favorevoli, sia rispetto
alla qualità sia rispetto al prezzo.
Nel corso del 2000 l’attenzione è stata rivolta in particolare all’individuazione di una tipologia di
carta, che pur rientrando nella categoria di carta riciclata, fosse in possesso di caratteristiche tali da
non creare problemi durante l’utilizzo delle attrezzature.
Nelle prime gare è stato chiesto alle ditte di offrire carta riciclata, senza includere a monte
particolari caratteristiche, purché le stesse, accanto al campione, allegassero anche la scheda tecnica
della carta stessa. Questa procedura ha permesso, dopo alcuni utilizzi di carte riciclate aventi
diverse caratteristiche, di individuare il tipo di carta ottimale.
24
Da un punto di vista strettamente tecnico, le prime sperimentazioni hanno creato problemi in quanto
una carta molto polverosa:
1. ottura gli ugelli delle cartucce nelle stampanti a getto d’inchiostro;
2. nelle fotocopiatrici, causa l’emissione di calore, si amplifica l’effetto polvere, conseguenze più
comuni sono gli inceppamenti della macchina, comportanti un maggiore utilizzo di carta e la
registrazione di un numero superiore di copie (il contratto di noleggio e di manutenzione
prevede il pagamento costo-copia);
3. si verifica maggiore assorbimento di umidità per cui, in caso di volumi alti di copie, c’è rischio
di inceppamento durante la copiatura.
Per il futuro il comune di Ferrara ha già manifestato l’intenzione di proseguire in tale direzione:
acquisterà carta riciclata anche se dovrà valutare la possibilità di avvalersi della ditta fornitrice di
carta individuata secondo la procedura Consip5 in fase di attivazione.
Inoltre, nell’ambito di un’iniziativa volta a favorire l’uso di veicoli alternativi, il comune di Ferrara
ha acquistato, grazie ad un contributo del Ministero dell’Ambiente, 30 velocipedi a pedalata
assistita. L’obiettivo è l’ulteriore promozione delle due ruote in una città dove l’uso della bicicletta
è maggioritario ciò a scapito dell’utilizzo dell’auto. Il Comune sta valutando la possibilità di
assegnare i velocipedi ai propri dipendenti, purché questi dichiarino di rinunciare all’uso dell’auto.
Tale iniziativa vuole costituire un esempio per i cittadini. E’ dettata, tra l’altro, dalla necessità di
testare le eventuali problematiche relative all’utilizzo dei mezzi in prima fase di costruzione.
Inoltre nell’ambito della programmazione relativa al rinnovamento del parco automezzi,
l’amministrazione ha acquistato sei auto a metano nel 2000 e cinque nel 2001. Per il futuro intende
proseguire secondo tale orientamento, ovviamente tenendo conto del tipo di destinazione del mezzo.
In linea con il programma di governo locale, la ditta che gestisce il magazzino comunale, effettua le
consegne presso tutti gli uffici comunali utilizzando già da alcuni anni un autocarro alimentato a
metano.
Dovendo arredare nuovi uffici, il Comune ha sfruttato la possibilità di acquistare mobili usati, non
più d’interesse di una S.p.A. in fase di trasloco; è stato contrattato il prezzo di acquisto, risultato
congruo e vantaggioso (ottimo rapporto qualità-prezzo).
Ferma restando l’obbligatorietà di applicare eventuale nuova normativa, e la necessità di
confrontare i prezzi con i contratti scaturiti da convenzioni Consip che si ritiene essere sensibili
rispetto alle problematiche ambientali, il servizio approvvigionamenti per l’immediato futuro,
dovendo procedere all’individuazione di nuovi contraenti per diverse forniture, intende procedere
nel modo seguente:
Prodotti igiene e pulizia: dopo l’esperienza positiva di individuazione di ditta fornitrice tramite
pubblico incanto, con modalità di aggiudicazione a favore dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, con la nuova procedura intende richiedere nel capitolato prestazionale, oltre la
fornitura di prodotti di igiene e pulizia cartacei riciclati (carta igienica e carta asciugamani), anche
che i contenitori dei prodotti chimici e tutti gli imballaggi siano obbligatoriamente in materiale
riciclato o riciclabile. Sta effettuando un sondaggio di mercato in tal senso.
5
Si veda a tal proposito quanto riportato nel paragrafo 5 a pag. 29
25
Noleggio fotocopiatrici: tenuto conto che non risultano emanate norme specifiche sull’acquisto
sull’uso di macchine fotocopiatrici, e che il comune usa quasi esclusivamente carta riciclata, con la
nuova procedura di gara, previo confronto Consip, intende richiedere esplicitamente che le
macchine abbiano caratteristiche adeguate all’utilizzo di carta riciclata, preferendo fotocopiatrici
che abbiano ottenuto un certificato Ecolabel o che soddisfino i criteri ambientali stabiliti
dall’organismo ufficiale di certificazione. In particolare opterà per produttori e fornitori che:
¾ garantiscano la raccolta e/o riciclo/riuso delle fotocopiatrici sostituite;
¾ recuperino gli imballaggi e ne assicurino il riutilizzo, riciclo o smaltimento e con criteri
ambientalmente corretti.
Il parco fotocopiatrici è composto di circa 100 fotocopiatrici.
Mense biologiche: il Comune intende inserire nei menù anche la carne biologica.
4.2
Le prime esperienza di Torino, Reggio Emilia e Trento
Le città di Torino e Reggio Emilia e la Provincia Autonoma di Trento sono le altre realtà territoriali
che stanno muovendo i “primi passi” nel Green Public Procurement”.
Torino, per prima, ha intrapreso l’acquisto di prodotti ecocompatibili o a basso impatto ambientale
nel settore cancelleria e beni per l’ufficio. Il settore acquisti del Comune ha infatti bandito una gara
di appalto in cui ha richiesto alle società partecipanti la fornitura al Comune di prodotti ecologici
(quali carta riciclata, etc.). Alle aziende, al contrario di Ferrara, non sono stati però richiesti
particolari requisiti, nè l’amministrazione comunale ha effettuato analisi specifiche per verificare
quali prodotti fossero migliori.
Un altro settore in cui sono stati introdotti prodotti biologici è il servizio mense delle scuole
elementari e degli asili, nel capitolato di appalto è stato infatti indicato l’elenco dei prodotti con il
requisito “biologico”, quindi conformi a quanto previsto dal Regolamento Cee n. 2092/91. Tra i
prodotti richiesti sono inclusi il pane biologico composto di sole farine biologiche certificate, il
pane integrale biologico analogamente composto di sole farine biologiche certificate, la pasta, le
merendine confezionate, l’ortofrutta, tutti prodotti con caratteristiche biologiche certificate. Va
inoltre segnalata l’iniziativa della Divisione Verde Pubblico e Infrastrutture (Settore Verde Pubblico
- Nuove Opere) del Comune di Torino, che ha bandito un concorso per la realizzazione di panchine
da collocare nei parchi cittadini del capoluogo piemontese. Tra le caratteristiche da includere nel
progetto, oltre all’originalità, i partecipanti dovranno tenere conto dei requisiti ambientali,
attenendosi quindi all’esclusivo uso di materiali ecocompatibili, riciclati o riciclabili, idonei ad una
fruizione in spazi aperti.
L’Amministrazione Comunale di Reggio Emilia ha invece introdotto il Green Public Procurement
nell’acquisto di arredi da destinare alla scuola comunale dell'infanzia. Tra le caratteristiche generali
relative agli arredi da destinare alle scuole, oltre ai requisiti di sicurezza previsti dalla normativa
vigente, questi non dovranno essere costituiti da sostanze tossiche o allergizzanti che potrebbero
essere rilasciate anche dopo la posa in opera. Tali arredi dovranno quindi essere realizzati con
26
materiali naturali. I firmatari del bando hanno inoltre invitato i fornitori ad allegare eventuali
certificazioni di qualità ambientale dei prodotti forniti.
Passando alla Provincia di Autonoma di Trento, quest’ente è impegnato nella gestione di un
percorso iniziale di informazione sul Green Public Procurement.
Nel corso del mese di novembre 2001, la Provincia ha infatti realizzato un corso di formazione su
tale argomento a beneficio dei propri funzionari; la giornata formativa si è svolta a Tesero (Trento):
è stata dedicata ai Comuni partecipanti all'accordo volontario ambientale della Valle di Fiemme, in
cui si è illustrato le possibilità di attivare il Green Public Procurement ad altre amministrazioni
trentine interessate all'argomento nonchè al personale che si occupa degli acquisti/contratti presso
l’Appa, l’Agenzia Provinciale di Protezione Ambientale. A seguito di tale iniziativa, sono state
individuate alcune tipologie di acquisto su cui applicare il “Green Public Procurement” dall'Appa di
Trento. Poiché però l’Appa acquista la massima parte dei prodotti e dei servizi dalla Provincia
Autonoma di Trento (da cui dipende), l'incidenza sugli acquisti diretti è veramente minima. Anche
per questo motivo il progetto Green Public Procurement in Appa Trento non ha avuto ancora
ulteriore sviluppi. Inoltre poiché la Provincia Autonoma di Trento (attraverso i servizi che
gestiscono il patrimonio e gli appalti), acquista secondo la normativa provinciale sui contratti e non
attraverso Consip, non è stato possibile ancora applicare esperienze di Green Public Procurement
sui bandi provinciali.
Da segnalare infine che alcuni Comuni trentini stanno intraprendendo il percorso verso la
certificazione ambientale e potrebbero introdurre a breve procedure di acquisto verde nel loro
sistema di gestione ambientale.
27
5.
LA PROCEDURA CONSIP IN ITALIA
Con l’approvazione della Legge n. 488 del 23 dicembre 1999 (Legge Finanziaria 2000) recante
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato" si è delineato un
nuovo sistema per l'acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni. Gli articoli
24, 25 e 26 della Finanziaria hanno introdotto rilevanti novità sulle modalità di acquisto di beni e
servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, soprattutto in termini di economicità.
In particolare l'articolo 26 delinea un sistema in cui, tramite procedure ad evidenza pubblica,
vengono scelte imprese per la fornitura di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni ad uguali
condizioni e, comunque, valide per ognuna di queste. La norma attribuisce al Ministero
dell'Economia e delle Finanze la funzione di stipulare convenzioni in base alle quali le imprese
fornitrici prescelte si impegnano ad accettare, alle condizioni ed ai prezzi stabiliti, ordinativi di
fornitura sino alla concorrenza di un quantitativo di beni o di servizi predeterminato. Sulla base di
tali convenzioni - attraverso la Consip spa (Concessionaria servizi informatici pubblici), società cui
è stata conferita la funzione di amministrazione aggiudicatrice - le amministrazioni pubbliche
possono emettere gli ordinativi di fornitura perfezionando la procedura di ogni singolo acquisto di
beni o servizi delle convenzioni già stipulate.
Con le procedure di scelta del contraente vengono quindi esclusivamente individuati "a monte"
potenziali fornitori delle diverse amministrazioni e, con la stipula delle convenzioni, vengono
definite tutte le condizioni contrattuali ed economiche cui l'unità ordinante, attraverso l'emissione
dell'ordinativo di fornitura, farà riferimento per la conclusione dei singoli contratti di acquisto,
decidendo autonomamente di impegnarsi a quanto previsto.
Le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le
suddette convenzioni mentre le restanti pubbliche amministrazioni hanno facoltà di aderire alle
convenzioni stesse, ovvero devono utilizzarne i parametri di qualità e di prezzo per l'acquisto di
beni comparabili con quelli oggetto di convenzionamento. A seguito della Finanziaria 2001, hanno
preso avvio tre progetti specifici dedicati alla razionalizzazione della spesa dei settori: enti locali,
sanità e università.
Con il Decreto Ministeriale del 24 febbraio 2000 ha inoltre preso il via il programma “Acquisti in
rete” della pubblica amministrazione, con l'obiettivo primario di contenere la spesa utilizzando
metodi legati alle nuove tecnologie informatiche (e-procurement), e inserendosi all'interno di un
ampio processo di modernizzazione della pubblica amministrazione (e-government).
I principali obiettivi del programma sono il contenimento della spesa della pubblica
amministrazione, la semplificazione e la trasparenza dei processi di acquisto. Questi vengono
realizzati attraverso la stipula di convenzioni quadro e l'utilizzo di nuovi strumenti di eprocurement.
Il portale “Acquisti in rete”, creato appositamente, consente alle pubbliche amministrazioni di
conoscere le evoluzioni del programma, di prendere visione dei beni e servizi disponibili e di
effettuare direttamente gli acquisti. Con il medesimo decreto, inoltre, è stato conferito dal Ministero
dell’Economia e delle Finanze alla Consip l’incarico di concludere per suo conto e per conto di altre
pubbliche amministrazioni le convenzioni di cui sopra, assumendo quindi la funzione di
amministrazione aggiudicatrice.
28
Le sue funzioni, quale centrale acquisti al servizio degli enti e organismi pubblici, sono state
ulteriormente ampliate dalla legge Finanziaria 20026: gli articoli 24 e 32, hanno infatti aumentato il
novero degli enti che hanno facoltà di aderire alle convenzioni Consip a livello locale, ovvero
obbligati a detta adesione. In particolare: l'art. 32 ha stabilito che gli enti pubblici diversi da quelli
di cui al comma 6 dell'articolo 24, non considerati nella tabella C della stessa legge nonché agli enti
privati interamente aderiscono alle convenzioni di cui all'articolo 26 della legge n. 488/1999 e
dell'art. 59 della legge n. 388/2000; mentre pone limiti più stringenti all'autonomia di acquisto degli
stessi per le province, i comuni, le comunità montane e i consorzi di enti locali, pur confermando la
natura facoltativa dell'adesione alle convenzioni Consip per tali soggetti.
Viene infatti previsto che per acquisti "autonomi", gli enti locali debbano procedere tramite gare
pubbliche nelle quali i prezzi delle convenzioni Consip siano posti come base d'asta al ribasso.
Prevede poi che gli enti locali emanino direttive affinché le aziende e gli enti partecipati o,
comunque, controllati dagli stessi, aderiscano alle convenzioni stipulate dalla Consip ovvero
procedano ad acquisti in autonomia secondo le modalità indicate al comma 6.
Con il D.P.R. n. 101 del 4 aprile 20027 (Regolamento recante criteri e modalità per l’espletamento
da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per
l’approvvigionamento di beni e servizi) è stata recentemente introdotta la disciplina per lo
svolgimento delle procedure telematiche di acquisto che le amministrazioni pubbliche possono
utilizzare in via alternativa o come supporto ai tradizionali sistemi di scelta del contraente. I due
modelli previsti - gare telematiche e mercato elettronico - consentono alle amministrazioni di
effettuare approvvigionamenti di beni e servizi attraverso sistemi automatizzati di scelta del
contraente, nel rispetto dei principi di trasparenza e di semplificazione delle procedure.
Tra le iniziative di risparmio è possibile individuare quelle inerenti ai buoni pasto, all’energia, alla
telefonia ed alle autovetture.
Gli acquisti di beni e servizi in convenzione possono essere effettuati solo da utenti regolarmente
registrati al servizio “Acquisti in rete” della pubblica amministrazione; solo quest’ultimi, infatti,
dopo aver completato la procedura di registrazione possono inviare gli ordinativi ai fornitori.
Al progetto hanno aderito numerose amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, Regioni,
Province e altri enti pubblici economici e non.
Attualmente le convenzioni attive riguardano il settore delle telecomunicazioni (centrali
telefoniche), il settore servizi agli immobili e utenze (servizio energia - gestione calore e Global
service uffici), il settore prodotti per ufficio (cancelleria, fotocopiatrici, fax e carta in risme), il
settore autovetture (carburanti, gasolio da riscaldamento) e infine buoni pasto.
Tra le varie convenzioni, merita particolare attenzione quella inerente al biodiesel, per
l’ampliamento dell’offerta di prodotti energetici, interamente orientata al green-procurement
Tale iniziativa, infatti, promuove l'utilizzo da parte delle pubbliche amministrazioni dei cosiddetti
"ecocombustibili", riducendo l'impatto ambientale, anche in linea con gli indirizzi comunitari che
pongono come prossimo obiettivo la sostituzione del 8% del fabbisogno nazionale di combustibili e
carburanti fossili mediante l'uso di fonti rinnovabili.
La strategia di approvvigionamento adottata è il risultato di analisi che tengono conto delle
potenzialità di sviluppo di questo particolare mercato caratterizzato da pochi operatori, che
6
Legge 28 dicembre 2001, n. 448, pubblicata nel supplemento ordinario n. 265 della Gazzetta Ufficiale n. 301 del 29
dicembre 2001
7
Pubblicato nella G.U. n. 125 del 30 maggio 2002
29
gestiscono prevalentemente la fase produttiva, e da operatori di dimensioni medio/piccole che
presidiano la fase distributiva.
L'iniziativa consente il raggiungimento di molteplici benefici: da un lato la riduzione dei costi di
manutenzione per l'assenza di residui carboniosi e per i poteri detergenti del prodotto, realizzando
così un beneficio economico; dall’altro di ridurre i processi di manutenzione degli impianti, le
modalità di fornitura e fatturazione espressamente previste, i tempi di consegna rapidi e predefiniti,
le procedure di controllo di qualità e quantità secondo standard elevati (benefici gestionali).
Emergono inoltre altri benefici che possono essere evidenziati: benefici organizzativi, in quanto vi
sono consegne su tutto il territorio nazionale e la presenza di fornitori con adeguata organizzazione
logistica; infine non meno rilevanti i benefici indotti quali l’azzeramento del bilancio dell'anidride
carbonica, la biodegradabilità del 90% in 28 giorni e soprattutto il valore comunicativo per le
pubbliche amministrazioni che utilizzano prodotti "verdi".
6.
CONCLUSIONI
A seguito dell’analisi condotta nel presente studio, si ritiene utile - a beneficio delle Pubbliche
Amministrazioni - riportare i più comuni indicatori di criteri ambientali utilizzati nell’acquisto dei
prodotti, la cui individuazione spesso costituisce la problematica più rilevante.
A tal fine si presenta la seguente metodologia:
- rispetto all’impresa fornitrice del prodotto, sarebbe preferibile indicare nel capitolato le
seguenti richieste:
a) implementazione di sistemi di gestione ambientale certificati (EMAS – ISO 14001) o in
mancanza di tale requisito, la richiesta di tutta una serie di informazioni, tra cui le azioni di
politica ambientale (rispetto ad una serie di criticità, quali ad esempio energia, acqua, rifiuti,
materie riciclate o riciclabili, ecc.);
- rispetto al prodotto fornito, si possono individuare una serie di indicatori da prendere in
considerazione nella valutazione delle performance ambientali:
b) qualora il prodotto abbia ottenuto il marchio Ecolabel europeo, si potrà far riferimento a tali
criteri;
c) se al contrario il prodotto fa parte di quelli per i quali esistono altri marchi nazionali o marchi
volontari, si prenderanno, come base di sviluppo, i criteri già individuati da tali marchi;
d) in caso di assenza assoluta di ogni tipo di criterio individuato, si può procedere alla scelta di
indicatori da richiedere successivamente ai produttori.
Potranno ad esempio essere scelti indicatori che si riferiscono alle seguenti performance di
prodotto:
-
materie prime e seconde che compongono il prodotto;
consumo di risorse idriche del prodotto;
consumo di risorse energetiche del prodotto;
performance relative alle emissioni in acqua;
30
-
performance relative alla emissioni in aria;
riciclabilità del prodotto;
natura del packaging (tipologia, materiali, design);
servizi accessori (ritiro del prodotto e dei componenti, assistenza);
performance relative alle emissioni acustiche;
istruzioni per l’utente contenenti informazioni per un corretto uso ambientale;
durata del prodotto (es: disponibilità dei pezzi di ricambio, durata della garanzia,
possibilità di upgrading, ecc.).
Infine potranno essere inserite all’interno dei capitolati per l’acquisto di prodotti e servizi degli
aspetti di performance ambientali quali ad esempio:
e) specifiche tecniche dell’oggetto (ECOLABEL o attestazione di prestazione equivalente;
caratteristiche specifiche tra quelle ambientali);
f) varianti (in caso di aggiudicazione sulla base del criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa solo qualora l’elemento ambientale comporta un vantaggio diretto per l’ente
aggiudicatore);
g) clausole contrattuali relativamente all’esecuzione dell’appalto (consegna/imballo di merci,
recupero e riutilizzo dei materiali d’imballaggio e dei prodotti usati; consegna di merci in
contenitori riutilizzabili);
h) selezione dei candidati, esclusivamente per la valutazione della capacità tecnica del fornitore a
soddisfare l’offerta (EMAS o equivalente).
31
7.
BIBLIOGRAFIA
Pubblicazioni
“Green purchasing green practice guide” ICLEI European Secretariat GmBH, Freiburg 2000
Mielisch A., Alix R. “Green Purchasing in Europe – towards a multi-stakeholder policy” European
Partners for the Environment, Bruxelles 1998
Russel T. “Greener purchasing – opportunities and innovations” , Sheffield England 1998
Beretta I. “Quando il pubblico compra verde” in Ambiente e Sviluppo n. 4/2001
"PIAZZA MUNICIPALE 2/2002" - Periodico di informazione del Comune di Ferrara – Ferrara 2002
“ The cost of non- Europe in Public Sector Procurement “, WS Atkins Management Consultants,
1987.
32
Riferimenti bibliografici degli autori
Pubblicazioni ENEA: “Monografie Serie Ambiente”
Gestione Ambientale d’Impresa
Luciani R., Andriola L.: “Gli strumenti attuativi di una politica di sviluppo sostenibile
dell’impresa”. Collana "Rapporti Tecnici" Dipartimento Ambiente dell'ENEA RT/AMB/1999/6
Luciani R., Andriola L.: “Sviluppo di prodotti e processi ecocompatibili”.
Collana "Rapporti Tecnici" Serie Ambiente dell'ENEA. RT/AMB/2001/06
Andriola L., Luciani R “Il Progetto PASTIS per EMAS: un Progetto Pilota per la diffusione
dell’ecogestione (Reg. EMAS) nelle Piccole e Medie Imprese dell’agroindustria jonico-salentina”.
Collana "Rapporti Tecnici" Serie Ambiente dell'ENEA. RT/AMB/2000/16
Luciani R., Andriola L., Brunetti N., Vignati S., Paci S., Iacoboni S., Bonfitto E.:
“Il Progetto AGRIEMAS: un progetto pilota per la promozione di un sistema comunitario di
ecogestione e audit (Regolamento EMAS) nelle Piccole e Medie Imprese del settore agroindustriale
della Regione Abruzzo”.
Collana "Rapporti Tecnici" Dipartimento Ambiente dell'ENEA. RT/AMB/1999/23
Luciani R., Andriola L., Brunetti N., Caropreso G.: “Il Progetto IMPREMAS – Progetto pilota per
l’Eco-Gestione delle Piccole e Medie Imprese classificate a rischio per l’uso e lo stoccaggio di
sostanze pericolose previste dal D.P.R. n°175/88”.
Collana "Rapporti Tecnici" Serie Ambiente dell'ENEA. RT/AMB/1999/10.
Andriola L., Brunetti N., Caropreso G., Luciani R., Merelli A.: “Il Regolamento Comunitario di
Ecogestione e Audit: un’opportunità per le imprese”.
Collana "Rapporti Tecnici" Dipartimento Ambiente dell'ENEA. RT/AMB/1999/09.
Andriola L., Brunetti N., Caropreso G., Luciani R.: “Promozione di Sistemi di Gestione Ambientale
(EMAS, ISO 14001) nelle Piccole e Medie Imprese italiane”
Collana "Rapporti Tecnici" Serie Ambiente dell'ENEA. RT/AMB/1998/02
Andriola L., Serafini C.: “Il Bilancio Sociale: obiettivi, principi e principali esperienze in atto”.
Collana "Rapporti Tecnici" dell'ENEA. RT/2002/20/PROT
Andriola L., Ceccacci R.: “La certificazione ambientale del territorio e degli Enti Locali”.
Collana "Rapporti Tecnici" dell'ENEA. RT/2002/16/PROT
33
Servizi Finanziari e Strumenti di Gestione Ambientale
Andriola L., Ingrisano G., Sampognaro G.: “Banche, ambiente e Sviluppo Sostenibile: l’adesione
degli istituti finanziari al Regolamento EMAS”.
Collana "Rapporti Tecnici" Serie Ambiente dell'ENEA. RT/AMB/2001/04
Andriola L., Cardinale M.T.:
“Il Rating ambientale nelle procedure di affidamento delle banche”.
Collana "Rapporti Tecnici" dell'ENEA. RT/2002/5/PROT
Andriola L., Ceccacci R.:
“Il progetto Bank-emas: un progetto pilota per l'applicazione dei Sistemi di Gestione Ambientale
agli istituti bancari. Il caso di studio MPS Bancaverde"
Collana "Rapporti Tecnici" dell'ENEA. RT/2002/15/PROT
Servizi Turistici, Turismo Sostenibile e Strumenti di Gestione Ambientale
Andriola L., Interdonato M.:
“Il Turismo sostenibile: obiettivi, principi e principali esperienze in atto ”.
Collana "Rapporti Tecnici" dell’ENEA. RT/ 2002/21/PROT
Andriola L., Chirico R., Declich P.: “Tour Operator, Ambiente e Sviluppo Sostenibile”.
Collana "Rapporti Tecnici" Serie Ambiente dell’ENEA. RT/AMB/2001/10.
Andriola L., Seminara M.V:
“Indicatori di performance ambientale nel settore dei servizi turistici: il caso di una catena
alberghiera internazionale”.
Collana dei “Rapporti Tecnici” Serie Ambiente dell’ENEA. RT/AMB/2000/17
Andriola L., Maida V.: “Applicazione del Sistema comunitario di Ecogestione e Audit (EMAS) alla
strutture alberghiere. Il caso di studio del Jolly Hotel delle Palme di Salerno”.
Collana dei “Rapporti Tecnici” Serie Ambiente dell’ENEA. RT/AMB/2000/15
Andriola L., Manente M.:
“Turismo durevole e Sviluppo Sostenibile: il quadro di riferimento italiano”.
Collana dei “Rapporti Tecnici” Serie Ambiente dell'ENEA. RT/AMB/2000/05
Servizi d’Istruzione e Strumenti di Gestione Ambientale
Andriola L., Ceccacci R.: “Scuola, ambiente e sviluppo sostenibile: l’adesione degli istituti di
istruzione al Regolamento n°761/2001 EMAS”
Collana "Rapporti Tecnici" Serie Ambiente dell'ENEA. RT/AMB/2001/09.
Andriola L., Ceccacci R.: “Analisi Ambientale Iniziale per gli Istituti d’istruzione: metodologia per
l’acquisizione dei dati ”
Collana "Rapporti Tecnici" Serie Ambiente dell'ENEA. RT/AMB/2001/18.
34
Occupazione ambientale
Luciani R., Andriola L., Borghini S., Gentile R.: “Analisi della situazione a livello economico ed
occupazionale della impresa ambientale in Italia”. Volume edito da ENEA nell’aprile 2002
Pubblicazioni ENEA: “Linee Guida sui Sistemi di Gestione Ambientale”
Luciani R., Andriola L., Di Franco N.: “Analisi ambientale iniziale per imprese di piccole
dimensioni: metodologia per l’acquisizione dati”
Edito da ENEA nel settembre 2001 (ISBN 88-8286-009-4).
Pubblicazione in catalogo ufficiale ENEA.
Luciani R., Andriola L., Caropreso G., Paci S., Vignati S., Vignoni P.C.:
“Linee guida per l’integrazione dei sistemi di gestione ambiente e sicurezza nelle aziende a rischio
di incidente rilevante”. Edito da ENEA nel Luglio 2000.
Andriola L., Ceccacci R.: “Diagnosi Ambientale ed Energetica per strutture turistiche: Manuale
operativo per l’acquisizione dati”.
Edito da ENEA nel Marzo 2002.
35