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P R E F A Z IO N E
P e r quasi u n secolo lo « S ta tu to a lb e rtin o » ha re tto g li ordi
n am en ti c o stitu zio n a li dello S ta to ita lia n o e il loro fu n zio n a ­
m ento. In q u esto lu n g o p eriod o la sto ria reg istra l'u n ifica zio n e
d ella n azion e ita lia n a , il suo con solid am en to e la sua m irab ile
ascesa p er opera d e l la v o ro dei suoi figli; e poi anni oscu ri, che
vid ero il tra m o n to di ogni orien tam en to d em ocratico e fa ta lm en te
d o v e v a n o p rep a ra re sve n tu re e d an n i senza n om e.
N el te n ta re di riso llev arsi, il p op olo ita lia n o h a se n tito la
n ecessità v ita le di rin n o v are i suoi ord in am en ti c o s titu z io n a li e
cioè di riv ed ere le norm e fon d a m en ta li p er la s tru ttu ra ed il fu n ­
zio n am en to dello S ta to , il che sign ifica rin n o v are lo S ta to , se è vero
che, secondo il pensiero di un em inente g iu rista , i d u e term ini
« S ta to » e « ord in am en to giu rid ico » coincid ono e si id en tifican o.
S aran n o d u n q u e norm e giu rid ich e, in tu tto o in p a rte n u ove,
che verran n o p o ste d a un ap p o sito organo le g is la tiv o den om in ato,
secondo la tra d izio n e latin a , la C ostitu en te. O gni norm a co n te­
n u ta in un ordin am en to g iu rid ico d ev e p otersi ricon durre aa a ltr a
norm a — in q u esto senso «prim aria» — che ne giu stifica la le g it­
tim ità e la o b b lig a to rie tà . In m ate ria co stitu zio n a le ciò non è
sem pre possibile, specie se la norm a che d o v reb b e fu n zio n a re
com e « p rim a ria » non rip e ta la sua o b b lig a to rie tà d a l v o lere di
un sovran o assoluto che l'a b b ia p o sta o d a lla d elib era zio n e di un
ap p o sito organo d ello S ta to , in v e s tito d e ll’a u to rità di form u lare
siffa tte norm e fon d am en tali. L a m ateria d ella norm a c o stitu zio ­
nale co stitu isce un cam p o n el q u ale si p assa d alle situ a zio n i d i
fatto alla p o sizion e di norm e di diritto, p oich é u n a C o stitu zio n e
esprim e la form u la di u n e q u ilib rio delle forze p o litich e che a g i­
scono n e ll’a m b ito di u n a c o n v iv e n za sta ta le ; e finché q u esto
eq u ilib rio non si sia con so lid ato e tra sfo rm a to n ella form u la g iu ­
rid ica, risalen do a ritroso, non si tr o v a ancora il p u n to solido
di riferim en to.
L a tra sfo rm a zio n e d ella situ a zio n e di fa tto in n o rm a c o s titu ­
zio n ale non p uò a v v e n ire a u to m a tica m e n te ; occorre ch e in te r­
ven ga un a ltro fa tto re , ch e fu n zio n i com e reagente e crei, n ella
R E L A Z IO N E A L L ’ A S S E M B L E A C O S T IT U E N T E
VI
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v ita dello S ta to , la form azion e di organi idonea a p rod u rla — e
cioè a form u lare la norm a — ciò che può, a seconda dei casi e
d elle singole situ azion i sto rich e, a v v e n ire in va rio m odo. Q uesto
reag en te p o litico è ciò che fu ch ia m a ta 1'« in izia tiv a costituen te »
(dal M o r t a t i , L a Costituente, R om a, 1945, pag. 67 e segg.). I
v a r i e m olto diversi esem pi sto rici sono s ta ti d o tta m en te e d ili­
g en tem en te enum erati d a l M o r t a t i (op. e . cit.), che è stato
uno dei p iù a p p re zza ti m em bri d ella Com m issione. (V. in p ropo­
sito anche D u g u i t , D roit constitutionnel, n. 148, pag. 1087 e segg.
e le m in u te in d ag in i d e d ica te d allo Z w e i g allo svilu p p o d e ll’idea
d e l « pouvoir constituant » afferm atasi nella rivo lu zio n e francese :
D ie Lehre vom pouvoir constituant, T ü b in gen 1909.)
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2.
N el caso a ttu a le il problem a su d d etto si presen ta m olto
sem plice, poich é il co m p ito di creare n u o ve norm e sulla stru ttu ra
e sul fu n zion am en to dello S ta to fu deciso con atto legislativo (de­
creto-legge lu o g o ten en ziale 25 giu gno 1944, n. 15 1), che fu l ’u l­
tim o em an ato nella form a del d e cre to -leg g e, p rim a di a ttu arela
form a di govern o p ro vviso rio (potere le g isla tiv o affidato al g o ­
vern o sino a ll’e n tra ta in funzione d el n u ovo P arlam en to : a rti­
colo 4 d ello stesso d ecreto). L a sto ria p o litica di q u esta fondam en tale decisione è sta ta n a rra ta in un opuscolo !di Ivan oe B o NOMi, (Sestante, 1945), d o v e in p a ri tem p o si fa cenno dei v a ri
problem i, per d ir così, di attuazione a cu i q uella fo n d a m en ta le e
gen erica sta tu izio n e p o te v a d a r luogo. Ma in ta n to im p o rta no­
ta re che, in questo caso, Viniziativa costituente, m a tu ra ta si a t­
tra v e rso la form azion e di u n a coscienza m olto diffusa, in terp re­
ta ta d a g li organi in q uel tem p o d e p o sita ri del p otere legisla tivo ,
si è p acificam en te co m p iu ta con p a ca ta solen nità. D a l che pos­
sono tra rsi i m iglio ri au sp ici per la suprem a e au g u sta a ttiv ità
di legislazio n e che la n u o va A ssem b lea sarà ch ia m a ta a com piere.
L a stessa sta tu izio n e , per le d ifficoltà del m om ento, co n te­
n e v a la rise rv a (necessariam ente connessa alla form a che si do­
v e tte seguire d el decreto-legge) d ella su ccessiva conversione in
legge (art. 6), che sarà d e v o lu ta al n u o vo P arlam en to , che a sua
v o lta in quel decreto -legge a vrà le ragion i d ella sua le g itti­
m azione.
Il c ita to d ecreto -legge 25 giu gn o 1944, n. 15 1 , p re v e d e v a al­
tresì (art. 1 cap ov.) norm e co m p lem en tari, delle q u ali era fa tta
rise rva e che si m atu raro n o a ttra v e rso riflessioni cui d e tte luogo
la non m eno p a ca ta considerazione circa l ’o p p o rtu n ità di q ueste
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P R E F A Z IO N E
V II
norm e. E fu ro n o quelle del d ecreto le g is la tiv o luogoten en ziale
16 m arzo 1946, n. 98, che p revid e, per là scelta d ella form a is ti­
tu zio n ale, il p roced im en to del referendum e regolò l ’assetto del
g o vern o nel p erio d o che v a d a ll’in izio dei la v o ri d ella C ostitu en te
a ll’e n tra ta in fu n zio n e d ella n u o va C o stitu zio n e : e quella d e ll’altro
decreto di p a ri d a ta , n. 99, che fissò la con vocazion e dei com izi
e le tto ra li per l ’elezione dei d e p u ta ti a ll’A ssem b lea C ostitu en te e
per l ’a ttu azio n e del referendum. Chi negli anni che verranno rian ­
d rà col pensiero a questo a g ita to period o della n ostra storia, d o v rà
riconoscere i segni di u n ’a lta m a tu rità p o litic a nel popolo ita ­
liano, a v v ia n te s i verso la rin ascita. E d è anche questo un o t­
tim o ausp icio,/
3.
In tan to , v e n iv a is titu ito con decreto 21 luglio 1945, n. 435
il M inistero p er la C o stitu en te, col com p ito (art. 2) di « preparare
la co n vo cazio n e d e ll’A ssem b lea C ostitu en te ». C om pito incom ­
p leto , se si considera ciò che norm alm en te sign ifica un « M ini­
stero » e ben d ive rso d a quello di « amministrare ».
Q uale fosse siffa tto specifico com p ito fu sub ito p recisato e
co n cretato a ttra v e rso l ’a ttu a zio n e d a ta g li d a l M inistero, in ten ­
dendosi la p rep arazio n e p rim a r iv o lta (decreto min/. 31 ago­
sto 1945) a predisp orre un aisegn o di legge elettorale, di cui ebbe
in ca rico a p p o sita Com m issione, com p osta di esperti e di rap p re­
sen ta n ti dei v a ri p a rtiti. Con lo stesso criterio il m in istro com pose
u na Com m issione che fu d e tta per la « R io rga n izza zio n e dello #
S ta to » (1) che in iziò i suoi la v o ri il 21 novem b re 1945 ; m a già
p rim a era sta ta is titu ita pure con ca ra tte re d i « Com m issione
di stu d io » u n a « Com m issione econom ica » che a v e v a in izia to i
su o i la v o ri il 29 o tto b re 1945. Né v a d im en tica ta in q u e st’ope­
ra di p rep arazio n e la p u b b licazio n e del « B o lle ttin o d ’ In form a­
zione e D o cu m en tazion e » d el M inistero, che si prefisse e felice­
m en te ha a ttu a to il com p ito di rich iam are l ’atten zion e generale
su q u an to p o te v a g io v a re a fa r conoscere l ’opera di rin n o v azio ­
ne che il M inistero v e n iv a p reparando. Ciò ha g io v a to a porre,
per dir così, in p rim o piano problem i dello S ta to , ai q u ali la ge­
n e ra lità dei c itta d in i non sem pre, nelle vicend e della v ita , ri­
v o lg e il pensiero.
A chi vo lesse p oi osservare che tro p p o v a s ta è sta ta la m a-
(1)
Per la
composizione della
com misiioni, v. infra.
Commissione e il suo riparto in
Sotto-
V ili
R E L A Z IO N E A L L A S S E M B L E A C O S T IT U E N T E
teria presa in esam e da questa e d alle altre C om m issioni, si p o­
treb b e fo n d atam en te rispondere che ciò è sta to fa tto , non per
gu sto di ricerca o per d esiderio di strafare, m a a ragion ved u ta .
Si è in fa tti con siderato che la m ateria co stitu zio n a le .costituisce,
è vero, la som m a di q u an to attie n e a ll’organ izzazion e e al fu n zio ­
nam en to dei p u b b lici p o teri, m a non è tu tta v ia possibile sep ararla
in un ch iu so recin to d a l rim an en te d ella m ateria , quella cioè che
non h a ca ra tte re co stitu zio n ale. S o p ra ttu tto però q u esta materianon co stitu zio n a le in m oltissim i casi co stitu isce p resu p p osto o
condizione risp etto a q uella co stitu zio n a le ; u n a C ostitu zion e la
quale, p er es., sta b ilisca essa stessa d ire tta m e n te un determ in ato
regim e d el cred ito, presuppone che g li a u to ri di siffa tta norm a ab ­
bian o ben presente com e in con creto sarà per essere d iscip lin ato
il cred ito, e ch e cosa con quella norm a si è v o lu to raggiun gere.
Se questo è vero in u n a lin ea generale e a stra tta , è però vero
anche che in p ra tic a num erose v o lte m oderni legisla to ri hanno
p osto nelle C ostitu zion i delle norm e che poi, a ll’ap p licazion e, sono
risu lta te in ad egu ate, o per eccesso o per d ife tto , e certe v o lte
perfino superflue. A ffinché, p e rta n to nella C o stitu zio n e ita lia n a v i
sia p o ssib ilità di porre d elle norm e, sapendo con p recisione quali
sono gli effetti, anche rem oti, che con ta li norm e si raggiungono,
e conoscendo d ’altro la to i p resu p p osti, anche non vicin i, che
ta li norm e richiedono, le Com m issioni che hanno a v u to sede
presso il M inistero per la C ostitu en te hanno v o lu ta m en te am p liato
il cam po della loro ricerca fino a considerare, con ogni possibile
atten zion e, questi rem oti presu p p osti e q u esti rem oti effetti. E
questo spiega e giu stifica il lav o ro di alcun e delle Sottocom m is­
sioni, per es. quella S a n itaria, che a p rim a v is ta p otreb b ero
ap parire superflue.
é
\
4.
L a Com m issione « per la R io rgan izzazio n e dello S ta to » si
d ivise così in q u a ttro Sottocom m issioni, e dòpo ne fu a gg iu n ta u n a
q u in ta, che si occupò dei fo n d am en tali problem i della san ità
p ub b lica.
N elle p a gin e che im m ed iatam en te qui seguono si rende con to
d e ll’opera com p iu ta d a lla I Sottocom m issione. E G aetan o A z z a r i t i ,
m etten d o , anche a questo scopo, a servizio d e ll’ opera com une
l ’a lto ingegn o ch ia rifica to re e l ’in su p erabile esp erien za d ella te c ­
nica leg isla tiva , ha con sen tito a p rem ettere, p er m ia p regh iera
e gliene sono gra to , alle singole relazion i degli argom enti tr a t­
ta ti da questa Sottocom m issione, u n a sua introdu zione.
P R E F A Z IO N E
IX
D ella in tera Com m issione per la R iorgan izzazion e dello S ta to
chi scrive, ha ten u to la presiden za per designazion e del M inistro.
E non solo per la lu sin ghiera d esign azion e d ev e essere g ra to , m a
anche perché così ha a v u to occasione di ved ere q u otid ian am en te
al lav o ro uom ini insign i per d o ttrin a e per esperienza p o litica e
am m irarne l ’ardore in fa tica b ile e il fru ttu o so co n trib u to . Sicché
ha p o tu to sentire che la p arola « p a trio ttism o », che per ta n to
oscuro tem p o p a rv e non avesse p iù sign ificato, ha ripreso tu tto
il suo trad izio n ale valore.
E a scrive anche a sua p a rtico la re fo rtu n a a vere p o tu to
cooperare, per non parlare che degli em in enti p resid en ti delle
Sottocom m ission i, con G. B. B o e r i , E m anu ele P i g a , A rtu ro Carlo
J e m o l o , L eop oldo P i c c a r d i , N icola P e r r o t t i : ai quali sarà d o­
v u to 's e l ’opera co m p iu ta, per la loro in fa tica b ile dedizione, p otrà
raggiu n gere lo scopo. Né il cuore del vecch io m aestro con sen ti­
rebbe di non rico rd are qui l ’opera in telligen tissim a e preziosa per
q u an to tem p oran ea (per le esigenze di altro ufficio di Stato) p re­
sta ta , né con ciò si sv a lu ta quella degli a ltri com p agni nel com une
lavoro, dal valorosissim o discepolo di un tem po, il C onsigliere di
S ta to d o tt. S ilvio I n n o c e n t i .
5.
L a m ateria che la Com m issione ha fa tto og getto delle sue
in d agin i p rep a ra to rie rich iede qualch e ch iarim en to.
Suole a ttrib u irsi a N apoleone (che di C ostitu zion i ebbe m olta
esperienza) il d e tto che « una C ostitu zion e d eve essere b reve e...
oscura» ( V a n d a l , L ’ avvento di Napoleone, tra d . it. M ilano, 19 31,
vo i. II, pag. 36).
Secondò il m an d ato affidatole, la Com m issione non ebbe il
com p ito di redigere schem i di testi le g isla tiv i (e d o v e tte anzi
astenersene per non a n ticip a re in alcun m odo, sui singoli p un ti,
le fu tu re decisioni d ella C ostitu en te). Ora, per ritorn are alla ri­
co rd a ta boutade n apoleon ica, d ev e dirsi anzi tu tto com e non sia
più raggiu n gib ile il requ isito, d ’altron d e un p o ’ trop p o som m aria­
m ente enu nciato, della, brevità. E sso risponde a un tip o di Co­
stitu zio n e che l ’esperienza rip o rta agli albori del costituzion alism o,
m a lo svilu p p o e i n u ovi a tte g g ia m e n ti delle forze p olitich e, che,
si com pongono nella form ula di u n a C ostitu zione lo m ostrano d a tem ­
po sup erato, secondo le form e p iù recenti, specie d a l 19 19 in poi.
Ciò t r o v | la sua in tim a e p eren toria ragione n e ll’in terven to sem pre
crescente dello S ta to nei v a r i a sp etti della v ita sociale, sicché a
ta le ten d en za è da tro v a re un lim ite so lta n to nella o p p ortu n ità
\
X
R E L A Z IO N E A L L 'A S S E M B L E A C O S T IT U E N T E
di lim itare queste nu ove norm e co stitu zio n a li alla p a rte di esse
che non ap p a ia co n tin gen te e p rob ab ilm en te m u tevo le e^ si re­
strin ga a ciò che con vien e sia regolato in apicibus con u na d ich ia ­
razione di cara tte re co stitu zio n ale. In coerenza di ciò, il M inistero
ha esteso il cam po delle in dagin i p reparatorie, non solo alla m a­
teria econom ico-finanziaria m edian te ap p osita Com m issione, ma
con lo stesso sistem a ha disposto stu d i sia sulla orga n izza ­
zione san itaria, sia su ll’ ordinam en to del lavoro in ordine
al quale era apparsa la necessità di u na glob ale e, alm eno, gene­
rica vision e della fon dam en tale m ateria, la cui im p o rta n za so­
ciale non ha bisogno di essere segn alata nello sta to a ttu a le della
nostra legislazione.
S p etterà alle decisioni della C ostitu en te determ inare in quale
m isura essa cred a di fissare in norm e fon d am en tali, di ca ra tte re
co stitu zion ale, il regolam ento di queste m aterie.
P er q u e ste-ra g io n i appare ch iaro che la fu tu ra C ostitu zion e
ita lia n a non p o trà essere b reve nè lim itarsi al tip o classico delle
C o stitu zio n i più antiche.
Ciò non v u o l certo dire — per ritorn are al d etto napoleonico
dal quale si son prese le m ossè — che essa d eb b a riu scire « oscura ».
Q uesto d ife tto essa avreb be, non per necessaria conseguenza del­
l ’am p iezza e v a rie tà d ella m ateria, m a solo se sui singoli p un ti
le sue sta tu izio n i dovessero lim itarsi a dich iarazion i e p recetti
va g h i e non ben m a tu ra ti, nel loro co n ten u to e nella loro possi­
bile ap plicazione. L a Com m issione confida di a ve r p osto al ser­
v izio d ella C ostitu en te, a ttra v e rso la v a rie tà delle soluzioni p ro­
sp e tta te , la espressione di regole e p rin cip i dei quali si è sforzata
di dare le ragioni, anche e sopra tu tto là d o ve le p ossib ili d iv e r ­
genze ne m etteva n o in luce l ’u tilità , n e ll’am b ito del m odesto
com p ito al quale era ch ia m a ta a lim itarsi.
6.
T u tto fa dunque p revedere che, a ttrav e rso l ’opera della
C ostitu en te, n otevole sarà l ’am p iezza di q u esta rio rgan izzazion e
dello S ta to italian o . Onde ben si possono rip etere le isp ira te p a ­
role di un ven erato M aestro ( V . E . O r l a n d o , nel discorso ten u to
alla C o n su lta il 9 m arzo 1946, del quale q u e ll’A ssem blea v o tò
l ’affissione) : « L a rivo lu zio n e del 1789 era uno scherzo in con­
ti fro n to : qui è u na sv o lta di epoche storich e, qui noti si passa
« d a u n a form a di go vern o a u n ’a ltra , m a da u n ’epoca ^a u n ’al« tra. Il p aragone non si d eve fare con le v a rie successioni di go-
p r e f a z io n e
XI
« verno, m a con e ven ti che si verifican o ogni cin q ue o sei se« co li... E bb en e, in questo trem en do a vven im en to , il nostro P aese
« si a v a n z a sp ro v v isto di tu tto , nella p iù grand e m iseria, tra i
« p iù gran d i dolori, tr a le p iù form id ab ili m inacce. E qui sta la
« sua fo rza ».
N el rassegnare i risu lta ti d e ll’opera d ella Com m issione, sia
le cito aggiun gere l ’auspicio, anzi la certezza , che l ’opera augusta,
a cui la C o stitu en te si accinge, salvi la P a tria n ostra e ne assi­
cu ri l ’a vven ire.
30 m aggio 1946.
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