Per il diritto all’informazione ambientale dei cittadini
presentazione
ANNUARIO REGIONALE DEI DATI AMBIENTALI EDIZIONE 2006
di ARPA EMILIA ROMAGNA
Modena ‐ 5 Dicembre 2006 Gianna Tonelli ARPAT
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Politiche ambientali e governance
• La complessità e trasversalità delle problematiche ambientali, nonché l’accresciuta sensibilità sociale, richiedono il coinvolgimento, nell’elaborazione e attuazione delle politiche di sviluppo, di tutti i soggetti interessati: non soltanto le istituzioni pubbliche, ma anche i diversi attori economici e sociali (imprese, associazioni, cittadini). • Si rende necessario un nuovo modo di governare, basato su un approccio condiviso e allargato, alternativo al tradizionale intervento politico dall’alto. Per questo nei moderni processi decisionali si assiste all’affermarsi del concetto di governance (in alternativa a quello tradizionale di government).
La condivisione degli obiettivi e della lettura dello stato dell’ambiente sono condizioni imprescindibili per il successo di scelte e interventi in settori complessi come quelli relativi all’ambiente
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Tra i vari attori sociali, i cittadini hanno un ruolo fondamentale Da tempo, le strategie e gli indirizzi internazionali hanno messo l’accento sulla centralità della partecipazione di cittadini nell’elaborazione e nellʹattuazione delle politiche per l’ambiente e per lo sviluppo sostenibile
1992 Rio de Janeiro, Conferenza mondiale sullʹambiente e lo sviluppo ONU
1994 Carta di Aalborg
Johannesburg 2002 ‐ Vertice mondiale delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile I cittadini possono influenzare e stimolare un mutamento dei modelli e dei processi economici in senso sostenibile intervenendo nei processi decisionali e controllando l’operato della P.A, oltre che porre in concreto comportamenti quotidiani a favore della sostenibilità
Tutto ciò è ribadito e ripreso nella Convenzione di Aarhus, adottata nel 1998 e ratificata nel 2004 da parte dell’Unione Europea; tale documento intende promuovere il coinvolgimento dei cittadini nelle questioni ambientali, sia riconoscendo ufficialmente il diritto di disporre di informazioni ambientali, sia incoraggiando la partecipazione alle politiche ed ai processi decisionali.
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I diritti di informazione e partecipazione dei cittadini
I tre “Pilastri” della Convenzione
L’accesso e la diffusione dell’informazione ambientale: trasparenza e organizzazione dell’informazione La partecipazione pubblica ai processi decisionali:
la cittadinanza viene inclusa tra gli stakeholders L’accesso alla giustizia: possibilità, per i cittadini, di tutelare i propri diritti allʹinformazione o alla Partecipazione nel caso di violazioni
la Convenzione di Aarhus si inserisce, sviluppandone la portata ed accelerandone i processi, nelle riforme dell’operare della PA in Italia – l. 241/90 l. 150/00
Costituiscono le basi di un nuovo modello di “Governance
ambientale”
Dal punto di vista del policy making la Convenzione ed i diritti che ne derivano rappresentano una “leva” per stimolare e realizzare progressivamente un nuovo modello di “democrazia ambientale”
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Il diritto all’informazione e gli strumenti per la sua diffusione
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Il primo pilastro su cui il nuovo concetto di democrazia ambientale si basa è l’informazione; essa rappresenta la logica e necessaria premessa per un effettivo e consapevole coinvolgimento dei cittadini. Il D.lgs. 195/05 formalizza tutto ciò ampliando e ridefinendo il diritto di accesso alle informazioni ambientali e l’obbligo di diffusione delle informazioni ambientali
Presupposto indispensabile è l’attività finalizzata all’acquisizione e all’elaborazione dei dati ambientali
L’individuazione di strumenti operativi, procedure e soggetti responsabili è condizione necessaria all’effettività del diritto all’informazione ambientale riconosciuto sul piano normativo e richiede un processo di riorganizzazione strutturale e procedurale che garantisca efficacia e continuità ai canali di informazione rivolti ai cittadini
Banche dati
Reporting
•Banche dati e catasti disponibili sul sito internet
•Relazione sullo stato dell’ambiente e Annuari ambientali
•Sistemi di interrogazione delle banche dati per sito geografico, inquinante, matrice ambientale, tipologia di soggetto inquinante
Comunicazione e relazioni con i media
•Attivazione URP •Bilanci ambientali
•Attivazione Centro documentale aperto al pubblico •Rapporti ambientali (VAS),
•Attivazione Uffici stampa
•Dichiarazioni amb. EMAS territoriali
•Educazione ambientale
•Opuscoli divulgativi
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•Convegnistica
Il ruolo della conoscenza nei processi decisionali :
• Per supportare adeguatamente i moderni processi decisionali è
indispensabile la costituzione di un sistema di conoscenza vasto e composito, atto a descrivere il territorio interessato dai piani e dalle decisioni sotto tutti i punti di vista e disponibile sia per il decisore pubblico, che per le collettività ed i singoli cittadini. • Occorre inoltre che tale sistema di conoscenza sia architettato come un sistema integrato dell’informazione relativamente all’ambiente, al territorio ed alle altre variabili socio‐economiche: una concreta valutazione degli effetti delle scelte dei piani, infatti, non potrà prescindere dalla disponibilità
di un quadro di indicatori e di modelli integrati che rappresentino adeguatamente gli scenari di impatto e che siano utilizzabili anche nellʹambito degli strumenti di contabilità ambientale. • Inoltre, tale conoscenza dovrà essere sempre più ʺriferitaʺ al territorio: è per questo motivo che i dati dovranno essere acquisiti, elaborati ed analizzati come ʺinformazioni geograficheʺ. informazioni geografiche
Lo sviluppo della conoscenza deve seguire, dunque, un approccio integrato, documentato, trasparente, partecipato ed informatizzato. Ciò implica un concreto impegno nel ʺfare governoʺ nel diverso rapporto tra la società civile e decisori pubblici e altresì un impegno in termini di management pubblico e di investimenti.
un impegno in termini di management pubblico e di investimenti
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La domanda di informazione dei cittadini
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Il 18 novembre scorso, 500 cittadini si sono incontrati a Carrara nell’ambito del DIRE&FARE per dare il proprio contributo alla legge regionale sulla partecipazione inToscana
Sono state raccolte osservazioni e punti di vista attraverso l’organizzazione di un Electronic
Town Meeting, un metodo di discussione collettiva che permette di coniugare le virtù
della discussione in piccoli gruppi con l’elettronica e il voto individuale
Tre i temi su cui i partecipanti sono stati chiamati a dare il loro contributo: Come migliorare l’informazione ai cittadini sulle politiche pubbliche e sui progetti di trasformazione che ricadono sul loro territorio; Come affrontare i progetti di grandi interventi: gestione dei problemi legati alle opere che interessano tante persone ma che hanno effetti negativi su comunità definite;
Come garantire più informazioni sulle scelte che riguardano i cittadini e come imparare a gestire meglio la partecipazione. 7
Dai primi dati emergono già delle indicazioni interessanti per la futura legge regionale nonché indicazioni relative alla “domanda di informazione e partecipazione della società toscana”:
PROGETTARE INSIEME:
Quale tipo di sostegno dovrebbe prevedere la legge?
1. strumenti di informazione e comunicazione (30,35%)
2. formazione su come si gestisce un processo partecipativo (18,70%)
3. Finanziamenti (13,01%)
4. assistenza metodologica (esperti di partecipazione, strumenti ecc.) ( 12,47%)
5. monitoraggio e valutazione sui processi svolti (11,92%)
6. supporto da parte di specialisti (urbanisti, ingegneri ambientali, naturalisti (10,03%)
7. certificazioni e riconoscimenti ai funzionari che promuovono partecipazione (2,44%)
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AFFRONTARE I PROGETTI DI GRANDI INTERVENTI
Che cosa si può fare per affrontare i conflitti
‐ Bisogna aprire la discussione quando la progettazione è in una fase iniziale; garantire informazione e trasparenza preventiva
La legge deve prevedere qualche forma di discussione pubblica con i
cittadini sui grandi interventi?
1. sì perché la discussione pubblica può aiutare a risolvere dei problemi (92,43%)
2. no, basterebbe che si facessero funzionare meglio le procedure di partecipazione
Esistenti (6,76%)
3. no, la legge non si deve occupare di questo aspetto (0,81%)
Come si deve svolgere la discussione pubblica sui grandi interventi?
1. deve essere strutturata, facilitata da un soggetto esterno e svolgersi
entro tempi prefissati ( 42,69%)
2. deve essere strutturata, ma svolta in modo autonomo sulla base di informazioni
chiare sul problema, raccolte in precedenza (33,81%)
3. non deve essere strutturata, ma aperta a tutte le possibili forme di partecipazione;
si chiuderà quando saranno esauriti gli argomenti da trattare;( 12,89%)
4. non si può rispondere perché dipende dai casi (10,6%)
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SAPERNE DI PIÙ:
Che cosa non funziona nell’informazione ai cittadini
‐ Eccesso di informazione: ʺcʹè troppa informazione e quindi nessuna informazioneʺ
‐ I cittadini non hanno tempo di informarsi. Le amministrazioni non informano i cittadini per
tempo
‐ L’informazione manca di continuità nell’ascolto
‐ Difficoltà a informare da parte della pubblica amministrazione: poca disponibilità, poca
preparazione, autoreferenzialità;
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Lʹinformazione eʹ carente percheʹ chi ha il potere non lo vuole perdere
Che cosa si potrebbe fare per migliorare l’informazione ai cittadini
‐ Uffici più capaci di comunicare, di far partecipare, linguaggio più adatti al pubblico, che
usino regole di buona comunicazione
‐ Aumentare trasparenza e chiarezza su internet, spesso le informazioni sono poco leggibili
‐ Valorizzare le reti informali e spingere i cittadini più impegnati a coinvolgere gli altri a
domino
‐ Mettere in rete gli uffici per superare la settorialità dell’informazione anche attraverso
criteri di valutazione appropriati
‐ Creare un ufficio per la partecipazione con competenze intersettoriali. Valorizzare,
formare, trasformare gli URP
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Requisiti per un’informazione ambientale efficace: Il concetto di qualità dell’informazione che si va accreditando in letteratura, è:
• “la capacità delle informazioni di soddisfare le specifiche necessità dʹuso, (“fitness for use”, che si può tradurre con “idoneità all’uso”), intendendo per uso quello messo in atto dall’utente dei dati (PA, cittadino, ecc..). In altre parole quando la domanda di conoscenza si incontra con le capacità
di risposta di chi gestisce dati e informazioni.
Affinché la partecipazione dei cittadini esplichi efficacemente le sue finalità, l’informazione ambientale diffusa deve rispondere alle seguenti condizioni:
• qualità (accuratezza, rilevanza, aggiornamento, comparabilità nel tempo e nello spazio, ecc..),
• completezza,
• comprensibilità,
• tempestività,
• diffusione presso tutti gli stakeholder
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Qualità dell’informazione
Il D.lgs. 195/05 prevede la necessità di garantire la qualità dell’informazione ambientale Art. 9 1. Il Ministero dellʹambiente e della tutela del territorio garantisce, se possibile, che lʹinformazione ambientale detenuta dallʹautorità pubblica sia aggiornata, precisa e confrontabile.
2. Per le finalità di cui al comma 1, lʹAgenzia per la protezione dellʹambiente e per i servizi tecnici elabora, se necessario, apposite specifiche tecniche da approvare con le modalità di cui allʹarticolo 15, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica 8 agosto 2002, n. 207.
Tra i tavoli tecnici interagenziali ad oggi avviati e operativi, il tavolo “Standard,strumenti e dati SINAnet” ha attivato varie linee progettuali che vanno verso l’attuazione del D.lgs. 195/05 In particolare la “LINEA DI ATTIVITA’ A” comprende anche una specifica TASK n. 3 (di cui è responsabile ARPAT) per la definizione di specifiche per la qualificazione dell’informazione ambientale della rete SINA con riferimento alla sua pubblicazione
I risultati di questo lavoro si articolano in due parti: - definizione del concetto di “qualità dei dati”
‐ individuazione degli indicatori che misurano tale qualità. Gli indicatori sono organizzati in una 12
griglia di valutazione che permette la costruzione di una scala ordinale per individuare la qualità
del dato
Il ruolo del Sistema Agenziale a favore dell’informazione e della partecipazione dei cittadini
Creare condizioni di miglioramento della qualità
dell’informazione e della sua diffusione significa concorrere alla riuscita di modelli decisionali partecipativi, abbassandone i rischi e potenziandone i benefici
BENEFICI:
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Equità delle scelte tenendo conto di tutti gli interessi coinvolti non solo dei grandi portatori di interesse
Equilibrio tra interessi locali ed interesse generale
Trasparenza nei processi decisionali pubblici
Prevenzione conflitti
Accountability del decisore politico
I RISCHI: •ingovernabilità processi decisionali •basso livello di apporto in contesti culturali non adeguatamente formati •aumento della conflittualità
•maggiori costi pubblici e sociali
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Potenziamento dei processi di produzione dell’informazione ambientale • Miglioramento delle attività di raccolta, elaborazione e organizzazione dei dati relativi allo stato dellʹambiente ed alle pressioni che gravano su di esso, nell’ambito del sistema SINANET/SIRA
• Garanzia della qualità dell’informazione ambientale
• Miglioramento della coerenza tra domanda e offerta di informazione ambientale (anche mediante processi di “analisi e ascolto” delle esigenze dei vari attori dei processi decisionali per definire i bisogni di informazione v. completezza dei quadri conoscitivi a supporto dei vari processi decisionali v. VAS di piani e programmi di settore, processi autorizzativi, documenti di programmazione regionale dei fondi strutturali, ecc.. ) • Miglioramento del processo di “trasformazione” del dato in “informazione” anche mediante l’integrazione con dati prodotti da altri soggetti e attività di georeferenziazione 14
Facilitazione dell’accessibilità e della diffusione • Potenziamento di attività di diffusione
attraverso reporting, comunicazione; relazioni con il pubblico; convegnistica; ecc…
• Potenziamento di attività di diffusione attraverso i siti internet e reti telematiche • Potenziamento di strumenti e modalità di accesso all’informazione specificamente approntati per i più rilevanti processi di decision making (per es. nell’ambito di inchieste pubbliche, presentazioni ecc) • Attivazione di collegamenti con altre autorità pubbliche per rendere fruibili i sistemi informativi e le banche dati elettroniche gestite dalle Agenzie
• Garanzie per un pieno esercizio dei diritti di informazione dei cittadini attraverso l’accesso formale alle informazioni ambientali detenute dalle Agenzie
• Promozione di iniziative di educazione ambientale
e diffusione della cultura della sostenibilità
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Rafforzare il mandato delle Agenzie ambientali
• Produrre informazioni ad alto livello di qualità idonee ai processi decisionali partecipativi ed assicurarne la diffusione richiede notevoli investimenti in termini di risorse strumentali, umane ed economiche e dunque una maggiore chiarezza di ruoli e responsabilità rispetto all’attuale quadro normativo
Criticità legate ad aspetti di “sistema” (nell’esperienza di ARPAT):
- I rapporti con gli enti: mancanza di una piena cultura cooperativa nella costruzione dei quadri
conoscitivi con dati e informazioni in possesso di altri enti. la mancanza di una politica coordinata
relativa alla conoscenza ambientale inficia la condivisione dei patrimoni conoscitivi locali. Sul
fronte della costruzione dei dati, ciò provoca in alcuni ambiti, la mancanza di completezza
nell’assicurazione dei flussi informativi che alimentano il SIRA.
- “Informazione” non è fornire il “dato grezzo”: passare dal dato, all’informazione, implica l’esercizio di
attività mirate alla predisposizione di strumenti redazionali e di reporting, nonché di
contestualizzazione dei dati alle diverse realtà. L’Agenzia su questo fronte, ha solo in parte un
mandato chiaro e spesso il suo coinvolgimento risulta eventuale (v. redazione delle relazioni sullo
stato dell’ambiente a livello provinciale).
- La difficile via dell’integrazione: la mancanza di visibilità sulle azioni e sui dati prodotti dagli altri
soggetti pubblici in Toscana, rappresenta un fattore che limita gravemente l’efficacia e le
potenzialità conoscitive complessive. E’ indispensabile il coordinamento di tutti i soggetti
istituzionali coinvolti a vario titolo, a livello regionale, nella gestione dei sistemi informativi e nella
raccolta dei dati ed uno sforzo importante di progetto ed implementazione dei meccanismi che 16
possano favorire le sinergie e l’integrazione dei patrimoni conoscitivi
Rafforzare il mandato delle Agenzie ambientali
Oggi, una riforma seria (v. Revisione TU ambientale; v. PdL A.C. 1561) , non può prescindere da una chiara attribuzione alle Agenzie della responsabilità della costruzione e gestione del sistema informativo nazionale SINANET/SIRA sia a partire dai flussi informativi prodotti dai controlli/monitoraggi, che utilizzando i flussi derivanti da altri enti depositari di dati (superando l’attuale situazione di disomogeneità tra le diverse Regioni ed i problemi di rapporto con gli enti istituzionali), attribuendo anche al Sistema agenziale un ruolo forte nella standardizzazione tecnica relativa ai metodi di rilevazione e di organizzazione dei dati
Al patrimonio informativo SINANET/SIRA dovrebbe essere riconosciuto carattere di ufficialità e di utilizzazione obbligatoria da parte degli enti istituzionali con competenze decisionali e valutative (v. processi di VIA e VAS). Dovrebbe altresì essere affermata l’obbligatorietà della sua messa a disposizione del pubblico quale elemento di trasparenza e partecipazione 17