Esperienze significative in Europa
Avv. Velia M. Leone
Trento, 18 maggio 2007
Il PPP in Europa
Necessità di affrontare il tema della definizione
comunitaria sulla base delle esperienze diffuse negli
Stati membri
 Necessità di budget – parametri di Maastricht
 Interazione con le norme su appalti e concessioni da
chiarire

LE NORME ESISTENTI NON SONO SUFFICIENTI
IL LIBRO VERDE SUL PPP
30 aprile 2004



FINALITÀ
Esaminare il fenomeno e tracciarne il quadro giuridico;
Sondare la compatibilità, con il diritto comunitario,
delle normative nazionali in tema di PPP;
Verificare la necessità di una normativa comunitaria
ad hoc.
LA SCELTA A MONTE È IMPREGIUDICATA
(neutralità del Trattato CE)
IL LIBRO VERDE SUL PPP
ELEMENTI CARATTERISTICI del PPP




Durata: lunga
Investimento / finanziamento: misto
Ruolo del privato: attivo / anche propositivo
Ripartizione dei rischi: ottimale / non necessariamente
maggior rischio al privato
SUSSIDIARIETÀ
IL LIBRO VERDE SUL PPP
PPP
CONTRATTUALE
ISTITUZIONALIZZATO
APPALTI PUBBLICI
ENTITA’ AD HOC
CONCESSIONI
CONTROLLO PRIVATO SU
ENTITA’ PUBBLICA
PPP CONTRATTUALE
DIFFICOLTÀ







Struttura complessa
Estrema contrattualizzazione
Efficienza costi/benefici (public sector comparator)
Allocazione dei rischi
appetibilità per il privato
Tutela dell’interesse pubblico
Rischio di extra-profitti
Garanzie di trasparenza nella scelta
MANCANZA DI CERTEZZA GIURIDICA
PPP ISTITUZIONALIZZATO
CREAZIONE ENTITÀ AD HOC
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Applicazione delle norme e dei principi del Trattato CE
quando l’operazione è accompagnata dall’attribuzione
di incarichi mediante appalto pubblico o concessione;
valutazione dell’offerta economicamente più
vantaggiosa nella scelta del partner privato;
prestazione/durata;
modalità di esecuzione: nessun problema, MA non
discriminazione;
libera circolazione dei capitali (art. 56);
applicazione del diritto in materia di appalti pubblici
concessioni quando l’entità mista funge da organismo
aggiudicatore.
PPP ISTITUZIONALIZZATO
CONTROLLO PRIVATO SU UN’ENTITÀ PUBBLICA

Articolo 295: neutralità del Trattato CE;

applicazione dei principi di trasparenza e parità di
trattamento per garantire ad ogni operatore
l’accesso all’attività dell’entità pubblica - libera
circolazione dei capitali (v. causa C-463/04,
“AEM”, parere A.G. Poiares Maduro);
NO all’utilizzo strumentale delle operazioni di
capitali per nascondere contratti di concessione e
appalti pubblici (s.p.a. miste).

RISULTATI DEL LIBRO VERDE: IL “LIBRO
BIANCO”
COMUNICAZIONE A SEGUITO DELLA CONSULTAZIONE
DEL LIBRO VERDE COM (2005) 569

Necessità di legiferare sulle concessioni:
 concessioni di servizi - la comunicazione non
basta
 soglie vs. regole Trattato CE: comunicazione
Commissione

Necessità di strumenti di “soft law” per i PPP
istituzionalizzati:
 interrelazione con le iniziative sui SIEG
 partecipazioni a titolo di investimento
CONCESSIONE DI SERVIZI: STATO
DELL’ARTE
CONCESSIONE
contratto con le stesse caratteristiche di un appalto
pubblico di servizi, ad eccezione del fatto che il
corrispettivo consiste unicamente nel diritto di gestire i
servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo
Elemento chiave: trasferimento dell’alea gestionale
Direttive:
definizione, disciplina per lavori, non per
servizi
Codice appalti: definizione, disciplina per lavori, art. 30
per servizi - disciplina o no?
CONCESSIONE DI SERVIZI: Principi applicabili

Parità di trattamento
C-20/01 Commissione/Germania
C-340/02 Commissione/Francia

Trasparenza
C-324/98 “Telaustria”

Proporzionalità
C-327/00 “Santex”
C-21/03 “Fabricom”

Riconoscimento reciproco
C-225/98 Commissione/Francia
C-489/06 Commissione/Grecia, pendente
Relazione Parlamento europeo
RELAZIONE A6-0363/2006 FINALE - RELATRICE Barbara Weiler
(PSE)

no ad un'apertura delle direttive per includere le concessioni

no alla creazione di un regime giuridico specifico per i PPP

necessaria un'iniziativa legislativa nel settore delle concessioni
(principi del mercato interno e i valori soglia)

chiarimento nell'ambito dei partenariati pubblico-privati
istituzionalizzati (PPPI)

no ad una normativa sull'aggiudicazione degli appalti pubblici di
valore inferiore alle soglie
Relazione Parlamento europeo (continua)

definizione chiara delle concessioni e fissazione di criteri di
selezione obiettivamente verificabili

necessario che sia definita con maggiore precisione la nozione di
"controllo analogo" (particolarmente per la società di economia
mista)

la Commissione deve chiarire l'incertezza giuridica in materia di
cooperazione intercomunale (Corte di giustizia causa C-84/03 Commissione/Spagna, afferma che gli accordi di cooperazione tra enti locali non
possono essere esclusi dalla normativa in materia di appalti mediante il ricorso a una
forma giuridica del diritto nazionale)

necessaria una delimitazione tra misure organizzative e/o
amministrative e contratti di forniture tra organi amministrativi;

intervento legislativo dopo aver eseguito una dettagliata
valutazione d'impatto.
DOPO IL “LIBRO BIANCO”: Rapporto in materia di
PPP
(First draft report-November 2006 MARKT/2005/09/C)
Valutazione sull’impatto dell’introduzione di norme
comunitarie in materia di PPP:
informativa generale sulle attuali esperienze in
materia di PPP e servizi di interesse generale;
2. valutazione delle esperienze di coinvolgimento dei
terzi;
3. studio economico-giuridico-amministrativo
dell’impatto di una legislazione comunitaria per
regolare l’aggiudicazione delle concessioni.
1.
TIPOLOGIE CONTRATTUALI
Paese
Concessione
Appalto
IPPP
Repubblica
Ceca
6
7
3
Francia
8
Germania
9
9
3
Italia
7
5
3
Polonia
4
2
1
Spagna
13
UK
12
Totale
59
Management
& operation
contract
Contrat de
partenariat
Totale
16
1
1
9
22
15
2
9
13
4
23
14
16
3
1
100
Fonte: First draft report-Revised November 2006 MARKT/2005/09/C
COMUNICAZIONE INTERPRETATIVA vs
LEGISLAZIONE
Paese
Repubblica Ceca
Francia
Germania
Italia
Polonia
Spagna
UK
Media
Nessun impatto
60%
50%
67%
100%
80%
67%
75%
72%
Impatto positivo
40%
50%
33%
20%
33%
25%
28%
Esperienze europee
Francia
Contratto di partenariato
Germania
F-Model e/o A-Model
Austria
Asfinag
FRANCIA: IL CONTRATTO DI PARTENARIATO

Nuovo contratto, simile al PFI inglese, istituito con
ordinanza del 17/06/2004. Campo applicativo:






finanziamento investimenti immateriali, opere o
attrezzature necessari per i servizi pubblici
costruzione e trasformazione di opere o attrezzature
manutenzione, utilizzazione o gestione
altre prestazioni concorrenti all’esercizio dei servizi
pubblici
Consiglio costituzionale: il progetto deve presentare
un carattere di urgenza e/o di complessità che
giustifichi il ricorso a questo contratto E alternativa di
minore costo o più vantaggiosa (PSC)
creazione di strutture di supporto alle autorità
pubbliche per questa valutazione (modello “Task force”
per il PFI)
FRANCIA: IL CONTRATTO DI PARTENARIATO
CARATTERISTICHE CONTRATTO DI PARTENARIATO
DURATA:
1. lunga, segnatamente 20 o 30 anni
2. in funzione di ammortamenti o modalità finanziarie
REMUNERAZIONE:
1. “spalmata” sulla durata del contratto
2. in funzione di obiettivi di performance
3. integra gli eventuali proventi (non necessari)
QUALITÀ DEL SERVIZIO MA NON ALEA DI
GESTIONE
OGGETTO: contratto misto – tutta o parte della progettazione al privato
CLASSIFICAZIONE: realizzazione OO.PP. “con qualsiasi mezzo”
FRANCIA: IL CONTRATTO DI PARTENARIATO
VANTAGGI
 Studio ex ante approfondito (private sector
comparator);
 flessibilità;
 ripartizione rischi pubblico-privato;
 prevedibilità finanziaria associata a
contrattualizzazione accurata;
 profitto dall’esperienza privata,e
 rapidità nella realizzazione dell’opera.
GERMANIA: SITUAZIONE GENERALE

No legislazione generale, solo per settori

Ricorso sulla base del PSC, in genere
approccio conservativo

Applicazione principi generali

Progetti PPP sulla base di due modelli
standardizzati:


Modelli c.d. gestore (Betreibermodelle)
Modelli c.d. funzione costruzione
(Funktionsbauvertrag)
Progetti PPP 2005 in Germania
(In base al volume di investimento)
Transporti 19,2
Altro 5,6
Sport e turismo 28,3
Cultura 2,6
Scuole 29,5
Amministrazione 14,8
GERMANIA: SITUAZIONE GENERALE
PFI / PPP Projects 2007 pubblicato da Global Legal Group
GERMANIA: SETTORE AUTOSTRADALE

Settore autostradale (modello
gestore):
1. F-Model (1994)
2. A-Model (2005)
F-Model

Legge Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz
(“FStrPrivFinG”), del 1994 (DBFOT).

Il gestore privato ha l’obbligo di costruire,
mantenere e gestire un’infrastruttura stradale e di
finanziare l’infrastruttura con capitali privati.

La remunerazione avviene tramite pedaggio, in
alcuni casi insieme ad un contributo pubblico.
A-Model

Il modello A (Autobahnmautgesetz) indica uno schema per
l’ampliamento di autostrade federali da 4 a 6 corsie (DBFO).

Un concessionario privato ottiene a tale scopo la concessione per
un settore autostradale determinato.

Per il finanziamento ottiene un sostegno finanziario. Il restante
finanziamento avviene attraverso il mercato finanziario. Il
concessionario ottiene in cambio il pedaggio per i mezzi pesanti,
relativo al suo settore di percorso. L’entità del pedaggio per mezzo
pesante è fissata dallo Stato.

Come progetti pilota sono stati redatti i bandi per tratti di percorso
delle autostrade federali A8 in Baviera, A4 in Turingia
(circonvallazione Hörselberge), A5 in Baden-Württemberg e A1 in
Bassa Sassonia.
Germania: nuove iniziative
Estate 2005: PPP Acceleration Act (ÖPP Beschleunigungsgesetz 2005)
 Parziale eliminazione delle tasse sul trasferimento di terreni utilizzati
in progetti di PPP
 Apertura ai fondi aperti nei progetti di PPP
Azioni legislative del nuovo Governo per aumentare il ricorso al PPP:
 Migliorare il Modello F
 Eliminazione di distonie legislative nella normativa di settore (es.
Ospedali)
 Miglioramento della possibilità di investimento
 Regime fiscale
 Possibilità di usare il dialogo competitivo
AUSTRIA
1997 Legge ASFINAG (Società autostradale austriaca)
ASFINAG è concessionaria per tutte le entrate derivanti
dalla proprietà della rete federale autostradale ed è
autorizzata a far pagare un pedaggio per l’uso delle strade.
Tariffe fissate dallo Stato
ASFINAG 100% pubblica
PPP-Projekt Ostregion
Tratte
Lunghezza
Valore (€M)
Bando
Ypsilon
A5 SUD
S1 EST
S1 OVEST
S2
51 KM
850 MAGGIO 2005
A5 NORD
A5 NORD A
A5 NORD B
34 KM
22 KM
260
105
2006
OLHAFEN
S1 LOBAU
S1 DANUBIO
20KM
1370
2007
A22
A22
7KM
610
2007
134 KM
3,2 bn
TOTALE
Struttura progetto
Pubblica Autorità
Garanzia finanziaria
Concessione
ASFINAG
SubConcessione
Concessionario PPP
Meccanismo di pagamento
Fonte: www.asfinag.at
TEMI CONTROVERSI (GermaniaAustria)

Società miste/in house

Partenariato pubblico-pubblico

Concessioni e sotto soglia
Società miste/in house




Sentenza “Stadt Halle” (Germania) – in
house 100% pubblico (C-26/03, 11.01.2005)
Sentenza “Mödling” (Austria) – principio
dell’effetto utile (C- 29/04, 10.11.2005)
Smaltimento rifiuti città di Hartberg e
Kapfenberg (Austria) – società miste al 51%
(IP 06/1786, 13.12.2006)
Battaglia “politica” su SIEG e in house
Partenariato pubblico-pubblico


Commissione/Germania C-480/06 (pendente);
trattamento acque Amburgo (IP/05/949, 15.07.2005)
- affidamento ad altra amministrazione: questione
dell’autonomia locale
a contrario: smaltimento rifiuti Zweckverband
(IP/07/357, 21.03.2007); associazione regionale
smaltimento acque OOWV (IP/05/949, 15.07.2005) trasferimento completo di una funzione pubblica ad
un’altra amministrazione
Concessioni e sotto soglia
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
SULLE AGGIUDICAZIONI DI APPALTI NON O
SOLO PARZIALMENTE DISCIPLINATE DALLE
DIRETTIVE 2006/C 179/02
Germania: nessuna base giuridica
(Germania/Commissione T-258/06, pendente)
Futura direttiva concessioni?
Conclusioni





Modelli contrattuali abbastanza simili
Tutti partono dal PSC
Ampia gamma di strumenti
Leggi di settore → autostrade (TENS)
Approccio globale



Tasse
Eliminazione “colli di bottiglia”
Recepimento delle best practice
superamento schema appaltistico
enfatizzata finanza privata