UNIONE EUROPEA
Comitato delle regioni
Bruxelles, 17 novembre 2008
112a RIUNIONE DELL'UFFICIO DI PRESIDENZA DEL COMITATO DELLE REGIONI
- 25 NOVEMBRE 2008 -
PUNTO 13
REALIZZARE GLI OBIETTIVI DI LISBONA ATTRAVERSO UNA POLITICA
TERRITORIALE COORDINATA ED INTEGRATA
La relazione di monitoraggio 2008-2009 della PML
Presentato dal Segretario generale
PER INFORMAZIONE
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
IT
-1NOTA ALL'ATTENZIONE DEI MEMBRI DELL'UFFICIO DI PRESIDENZA DEL
COMITATO DELLE REGIONI
112a RIUNIONE DELL'UFFICIO DI PRESIDENZA DEL COMITATO DELLE REGIONI
- 25 novembre 2008 Punto 13
Realizzare gli obiettivi di Lisbona attraverso una politica territoriale coordinata ed integrata
La relazione di monitoraggio 2008-2009 della PML
Indice
CONCLUSIONI PRINCIPALI .............................................................................................................. 2
LE PROSSIME FASI ............................................................................................................................. 3
1.
PRIORITÀ POLITICHE E PROGRAMMI IN CORSO DEGLI ENTI LOCALI E
REGIONALI DELLA PML ......................................................................................................... 4
2.
LA PERCEZIONE DELLA STRATEGIA DI LISBONA DA PARTE DEI MEMBRI
DELLA PML E IL LORO COINVOLGIMENTO....................................................................... 6
3.
I FONDI STRUTTURALI A SOSTEGNO DEGLI OBIETTIVI DI LISBONA....................... 10
4.
GOVERNANCE MULTILIVELLO NELLE POLITICHE INTERESSATE DALLA
STRATEGIA DI LISBONA....................................................................................................... 13
5.
COOPERAZIONE INTERREGIONALE COME PROCESSO DI APPRENDIMENTO......... 17
6.
SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA E CONSULTAZIONE DEGLI ENTI
LOCALI E REGIONALI ........................................................................................................... 18
ALLEGATO - LA PIATTAFORMA DI MONITORAGGIO DI LISBONA ...................................... 20
L'attività della PML fino ad oggi................................................................................................ 20
Profilo dei membri della PML.................................................................................................... 21
I gruppi di lavoro della PML ...................................................................................................... 23
Il questionario 2008 .................................................................................................................... 24
Membri della Piattaforma di monitoraggio di Lisbona .............................................................. 25
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
-2-
CONCLUSIONI PRINCIPALI
1.
All'incirca la metà degli enti locali e regionali dell'UE si dichiara non soddisfatta in quanto
non si sente ancora considerata parte in causa nel ciclo politico di Lisbona (Sezione 2, figura
4), mentre ritiene che agli enti locali e regionali spetterebbe un ruolo molto più attivo
nell'attuazione dei programmi di riforma nazionali (Sezione 2, figura 5).
2.
Per dare impulso alla crescita ed all'occupazione, tutti i livelli di governo pertinenti devono
procedere in modo accelerato ad una sincronizzazione e ad un'integrazione delle loro agende
politiche. A tal fine è necessaria una diffusione maggiore degli accordi di governance
multilivello e degli strumenti legali riguardanti tutte le parti interessate pertinenti (per es.
patti, contratti, istituzioni ad hoc come un'agenzia di sviluppo).
3.
Sebbene la programmazione della strategia di Lisbona in corso si concluda nel 2010, gli enti
locali e regionali dell'UE ritengono che un tale sforzo congiunto debba durare ben al di là di
questo orizzonte temporale se si vogliono affrontare con successo le sfide che ci attendono
(Sezione 2, figure 6 e 7).
4.
Gli obblighi in materia di informazione, monitoraggio, definizione ed elaborazione di
relazioni derivanti dal recepimento della legislazione UE continuano a essere considerati dagli
enti locali e regionali un "onere scoraggiante". Tuttavia, nella maggioranza dei casi, non vi
sono iniziative in atto per semplificare la legislazione e solo in meno del 50% dei casi vi è un
processo di consultazione prima dell'adozione di questo tipo di norme (Sezione 6, figure da 14
a 16).
5.
I fondi strutturali restano di gran lunga il più importante canale di finanziamento delle
politiche per la crescita e l'occupazione a livello territoriale (Sezione 3, figura 9).
6.
Diversi enti locali e regionali dell'UE gestiscono programmi che rientrano nella strategia di
Lisbona e sono basati su partenariati tra amministrazioni pubbliche di diversi livelli,
università, centri di ricerca, agenzie di sviluppo, parti sociali e imprese private.
7.
Sono stati individuati molti casi di interventi congiunti che possono essere definiti esempi di
buone pratiche: coprono tutte le fasi del ciclo politico, dal progetto all'attuazione, al
monitoraggio e alla valutazione; i diversi partner assolvono compiti operativi, nello stesso
programma oppure in programmi differenti gestiti dai partner nello stesso settore di intervento
(Sezione 4, figure da 10 a 12).
8.
In quasi tutti i campi si sta mettendo in atto una cooperazione interregionale, che si riscontra
con la massima frequenza nei settori cruciali dell'ambiente e dell'innovazione (Sezione 5,
figura 13).
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
-3-
LE PROSSIME FASI
NEL 2009
1.
Dovrebbero essere svolti audit per paese nei 27 paesi dell'UE volti a stabilire se la strategia
di Lisbona sia attuata alla luce del principio dell'azione politica integrata, attraverso pratiche
di governance multilivello con la partecipazione degli enti locali e regionali oltre che di tutte
le parti interessate pertinenti.
2.
La relazione sul programma nazionale di riforma di ciascun paese e la relazione annuale sullo
stato di avanzamento della Commissione europea dovrebbero contenere sezioni concernenti
il coinvolgimento degli enti locali e regionali e la diffusione degli accordi di governance
multilivello.
3.
Il Comitato delle regioni contribuirà al dibattito sulla strategia per la crescita e
l'occupazione dopo il 2010 avendo presenti le decisioni da prendere al Consiglio europeo di
primavera del 2010. Nel far questo terrà conto, tra l'altro, delle esigenze - e delle proposte degli enti locali e regionali dell'UE, raccolte anche attraverso il lavoro della PML e dei suoi
gruppi di lavoro tematici.
NEL MEDIO TERMINE
4.
Perché la strategia di Lisbona dia risultati positivi anche al di là del 2010, il sostegno dei
fondi strutturali dell'UE rimarrà essenziale per due ragioni. In primo luogo, essi
finanziano una percentuale sostanziale degli investimenti effettuati in Europa nel quadro della
strategia di Lisbona. Secondariamente, essi diffondono il principio di partenariato, e quindi la
governance multilivello, in tutto il territorio europeo.
5.
In considerazione della necessità di affrontare la sfida della coesione territoriale, la strategia
di Lisbona rinnovata per il periodo successivo al 2010 dovrà andare di pari passo con la
revisione del quadro di bilancio europeo: è necessario che il volume delle risorse finanziarie
destinate ai fondi strutturali siano appropriate e la relativa regolamentazione sufficientemente
flessibile, in modo da permettere una maggiore competitività e restringere nel contempo il
divario fra i diversi territori.
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
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-4-
1.
PRIORITÀ POLITICHE E PROGRAMMI IN CORSO DEGLI ENTI LOCALI E
REGIONALI DELLA PML
Come nel 2007, i membri della PML considerano l'"innovazione" e il "capitale umano" le loro
due priorità assolute.
Importanza dei diversi settori per la vostra città/regione oggi : 1) principali questioni nel
quadro della strategia di Lisbona (elevata/piuttosto elevata/modesta/piuttosto modesta)
18,5%
Innovazione
81,5%
33,3%
Competitività della
base industriale
53,7%
44,4%
Ambiente
50,0%
31,5%
24,1%
Mercato interno
Contesto
imprenditoriale
35,2%
57,4%
37,0%
Occupazione
61,1%
Capitale umano
27,8%
72,2%
0%
10%
20%
30%
40%
Piuttosto elevata
Figura 1
50%
60%
70%
80%
90%
Elevata
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
L'innovazione, come anche il "capitale umano", è qualificata come molto importante o piuttosto
importante da tutti (100%), e registra l'incremento più forte in confronto a tutti gli altri settori
d'intervento (figura 1). L'occupazione, le questioni relative al contesto imprenditoriale e all'ambiente
sono anch'esse qualificate come importanti (ben al di sopra del 90%). Mentre la "competitività della
base industriale" è ancora considerata una questione di grandissima importanza (87%), l'importanza
del "mercato interno" è considerata importante o piuttosto importante dal 53% dei rispondenti nel
2008, come nel 2007.
Le problematiche emergenti elencate nella figura 2 mostrano aumenti (talvolta netti) del livello di
importanza loro attribuito in confronto al 2007. L'efficienza energetica e lo sviluppo di fonti
alternative di energia rimangono priorità assolute, considerate "molto importanti" o "piuttosto
importanti" da una quota di rispondenti compresi tra il 94% e il 98%. Anche la riduzione delle
emissioni di gas a effetto serra e l'adeguamento ai cambiamenti climatici sono considerate molto
importanti (rispettivamente dal 76% e dall'80% dei rispondenti).
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
-5-
Importanza delle questioni per la vostra regione/città oggi: 2) problematiche emergenti
(Possibili valutazioni: elevate, piuttosto elevate, modesta, piuttosto modesta)
Ridurre le emissioni di gas
ad effetto serra
Adeguarsi ai cambiamenti
climatici
39,6%
40,7%
51,9%
24,1%
Aumentare l'efficienza
energetica
48,1%
50,0%
Sviluppare fonti energetiche
rinnovabili
Mantenere I lavoratori anziani
in attività
Incoraggiare la presenza
femminile nel mercato del
lavoro
48,1%
46,3%
50,0%
16,7%
40,7%
25,9%
42,6%
Far fronte alle carenze di
manodopera
25,9%
Integrare gli immigrati
legali
20,8%
Promuovere la
flessicurezza
Adeguare le infrastrutture e i
servizi all'invecchiamento
della popolazione
0%
Piuttosto elevata
Figura 2
35,8%
31,5%
13,0%
35,2%
25,9%
10%
Elevata
20%
30%
40%
50%
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
Le questioni riguardanti la carenza di manodopera, l'invecchiamento della popolazione e l'inclusione
nel mercato del lavoro stanno balzando ai primi posti dell'agenda dei membri della PML.
In effetti, "far fronte alle carenze di manodopera", "mantenere i lavoratori anziani in attività" e
"incoraggiare la presenza femminile nel mercato del lavoro" sono indicate come questioni di
importanza elevata o piuttosto elevata da una percentuale di rispondenti compresa tra il 67% e il 68%,
mentre "adeguare le infrastrutture e i servizi all'invecchiamento della popolazione" è considerata tale
da parte del 61% dei rispondenti.
La questione "integrare gli immigrati legali" che interseca la questione delle carenze di manodopera e
quella dell'inclusione è considerata di importanza elevata/piuttosto elevata dal 57% dei rispondenti,
ricevendo quindi maggiore attenzione rispetto al 2007.
"Promuovere la flessicurezza" ottiene risultati leggermente migliori rispetto all'anno scorso, ma è
tuttora percepita come meno importante in confronto ad altre questioni in questo settore (45% dei
rispondenti le attribuiscono un'importanza elevata/piuttosto elevata).
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
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-6-
2.
LA PERCEZIONE DELLA STRATEGIA DI LISBONA DA PARTE DEI MEMBRI
DELLA PML E IL LORO COINVOLGIMENTO
A differenza dell'anno scorso, la maggioranza dei membri della PML percepisce adesso il
contributo della strategia di Lisbona al conseguimento dei loro obiettivi di sviluppo come
"piuttosto elevato" o "elevato" (68% dei rispondenti, in aumento rispetto al 47% del 2007) come
mostra la figura 3.
Contributo della strategia di Lisbona al raggiungimento degli obiettivi di sviluppo delle vostre
regioni/città
(possibili valutazioni: elevato, piuttosto elevato, modesto, piuttosto modesto)
2008
2007
5,7%
26,4%
50,0%
2,5%
0%
10%
20%
modesto
Figura 3
56,6%
30%
11,3%
36,3%
40%
piuttosto modesto
50%
60%
70%
piuttosto elevato
11,3%
80%
90%
100%
elevato
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
Tuttavia, quasi la metà dei membri (49%) continuano a dichiararsi insoddisfatti del ruolo da essi
svolto nei programmi nazionali di riforma (figura 4) e quasi tutti ritengono di poter svolgere in essi
un ruolo di maggior rilievo (figura 5).
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
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-7-
Grado di soddisfazione relative al ruolo svolto dalla vostra regione/città nell'attuazione del programma
nazionale di riforma del vostro paese per la strategia di Lisbona
(molto insoddisfatto, piuttosto insoddisfatto, piuttosto soddisfatto, molto soddisfatto)
2008
2007
11,8
37,3
13,9
0%
41,8
10%
20%
molto insoddisfatto
Figura 4
47,1
30%
3,9
39,2
40%
piuttosto insoddisfatto
50%
60%
70%
5,1
80%
piuttosto soddisfatto
90%
100%
molto soddisfatto
Fonte: PML questionario di monitoraggio 2008
La vostra città/regione potrebbe svolgere un ruolo di maggior rilievo nell'attuazione del Programma
nazionale di riforma della strategia di Lisbona nel vostro paese?
(assolutamente no, no, sì, assolutamente sì)
2008
3,8%
2007
3,8%
0%
40,5%
55,7%
20%
assolutamente
Figura 5
34,0%
62,3%
40%
60%
no
sì
80%
100%
assolutamente
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
-8-
Interrogati su cosa pensino del contributo potenziale che i diversi livelli di governo (UE,
nazionale, regionale e locale) possono dare nell'affrontare le sfide che ci aspettano nel prossimo
decennio, i membri della PML ritengono che ognuno di essi debba svolgere un ruolo rilevante.
In effetti a loro parere (figure 6 e 7):
−
i governi nazionali e le regioni assolveranno una funzione di "perno" in tutti i settori (con
l'importante eccezione del mercato interno in cui solo alcuni si attendono un contributo di rilievo
da parte delle regioni),
anche le istituzioni europee offriranno un contributo importante, sebbene in misura minore,
l'eccezione da sottolineare è quella del settore ambientale, in cui l'UE svolgerà il ruolo più
significativo - in particolare nell'adeguamento ai cambiamenti climatici - mentre i governi
regionali e locali saranno attori decisivi nell'aumento dell'efficienza energetica,
d'altro canto il contributo atteso dell'UE sulle questioni legate alle sfide demografiche e
dell'inclusione sociale è molto meno sostanziale, con l'eccezione dell'aspetto dell'integrazione
degli immigrati legali in cui è necessario ed atteso un approccio comune.
−
−
−
Il contributo atteso di diversi livelli di governo nel prossimo decennio: 1) in relazione ai principali
settori d'intervento nel quadro della strategia di Lisbona
(valutazioni possibili: elevato, piuttosto elevato, modesto, piuttosto modesto)
100
%
94,2%
80%
90,2%
76,9%
60%
92,2%
98,0%
88,5%
92,3%
77,0%
80,4%
92,2%
84,0%
86,6%
89,6%
80,0%
72,0%
72,0%
69,3%
40%
90,0%
82,7%
72,9%
42,0%
20%
0%
Innovazione
Competitività
della base
industriale
Governi regionali e locali dell'UE
Figura 6
Ambiente
Mercato interno
Contesto
imprenditoriale
Governi nazionali dell'UE
Occupazione
Capitale umano
Istituzioni europee
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
-9Il contributo atteso di diversi livelli di governo nel prossimo decennio: 2) in relazione alle problematiche emergenti
(elevato, piuttosto elevato, modesto, piuttosto modesto)
100%
96,1%
96,1%
80%
94,1%
86,2%
90,2%
77,0%
60%
65,4%
90,3%
92,1%
92,2%
75,0%
90,2%
86,3%
86,3%
76,9% 78,8%
84,6%
82,0%
82,4%
78,5%
88,5%
65,4%
57,7%
64,0% 64,0%
66,6%
74,5%
56,0%
58,8%
58,8%
40%
20%
0%
Ridurre le
emissioni di gas
ad effetto serra
Adeguarsi ai
cambiamenti
climatici
Aumentare
l'efficienza
energetica
Incoraggiare la
Sviluppare fonti Mantenere i
presenza
energetiche lavoratori anziani
femminile nel
rinnovabili
in attività
mercato del
lavoro
Governi regionali e locali dell'UE
Figura 7
Far fronte alle
carenze di
manodopera
Governi nazionali dell'UE
Integrare gli
Promuovere la Adeguare le
immigrati legali flessicurezza infrastrutture e i
servizi
all'invecchiamento
della popolazione
Istituzioni europee
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 10 -
3.
I FONDI STRUTTURALI A SOSTEGNO DEGLI OBIETTIVI DI LISBONA
Come nel 2007, e come del resto ci si attendeva, la maggior parte dei membri della PML
qualificano il contributo dei fondi strutturali dell'UE come "elevato" o "piuttosto elevato"
(figura 8).
Il contributo dei fondi strutturali dell'UE al conseguimento degli obiettivi di sviluppo della vostra
regione/città
(elevato, piuttosto elevato, modesto, piuttosto modesto)
elevato
piuttosto
elevato
piuttosto
modesto
modesto
0%
Figura 8
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
1
In base all'attuale regolamento dei fondi strutturali , nel corso dell'intero periodo di programmazione
2007-2013, il 65% della spesa per l'obiettivo Convergenza e il 75% della spesa per l'obiettivo
Competitività regionale e occupazione devono essere destinati a investimenti in linea con gli
orientamenti integrati per la crescita e l'occupazione fissati dal Consiglio nel 2006.
Alla fine dei negoziati tra la Commissione e gli enti nazionali e regionali negli Stati membri l'obbligo
della destinazione specifica (earmarking) è stato rispettato non solo nell'UE 15, ma anche nell'UE 12.
Più precisamente l'UE 27 ha attribuito agli investimenti con destinazione specifica il 65% delle risorse
a titolo dell'obiettivo Convergenza e l'82% a titolo dell'obiettivo Competitività regionale ed
2
occupazione. Nell'UE 12 la media è stata del 59%. In termini di valore gli investimenti nel quadro
della strategia di Lisbona sono aumentati nell'UE 27 in misura sostanziale rispetto al precedente
periodo di programmazione.
1
2
Regolamento (CE) n. 1083/2006, art. 9.
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato
delle regioni sui risultati dei negoziati relativi alle strategie e ai programmi della politica di coesione per il periodo di
programmazione 2007-2013 (COM(2008) 301 def. del 14 maggio 2008).
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 11 Questi risultati quantitativi diffusi dalla DG REGIO vanno letti alla luce dei risultati corrispondenti
dell'esercizio di monitoraggio 2007. Questi ultimi mostravano che la maggioranza dei membri PML
vedevano nell'earmarking un'opportunità di introdurre cambiamenti significativi nei loro documenti di
programmazione, rispetto ai progetti iniziali, soprattutto nel senso di un aumento degli investimenti
nell'innovazione.
Inoltre, il sostegno finanziario proveniente dai fondi strutturali rimane il canale di
finanziamento più significativo, anche se non l'unico, per le loro politiche (figura 9).
La figura mostra che i fondi strutturali hanno un effetto leva, in quanto mobilitano fondi
provenienti da altre fonti. Poiché questi ultimi sono distribuiti in modo non uniforme nei diversi
settori, la politica di coesione dell'UE svolge un ruolo di "perno" che non può essere sottovalutato.
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 12 -
Il finanziamento delle politiche: quota dai diversi canali di finanziamento in ciascun settore
(% dei rispondenti per cui tale quota è superiore al 50%)
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Innovazione
Competitività della
base industriale
Fondi strutturali UE
Figura 9
Ambiente
Altri finanziamenti UE
Mercato interno
Contesto imprenditoriale
Finanziamenti nazionali
Occupazione e
mercato del lavoro
Capitale umano
Finanziamenti nazionali/locali
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 13 -
4.
GOVERNANCE MULTILIVELLO NELLE POLITICHE INTERESSATE DALLA
STRATEGIA DI LISBONA
Come negli anni precedenti, anche nel 2008 tutti i membri della PML gestiscono programmi in uno o
più settori d'intervento interessati dalla strategia di Lisbona. In particolare:
−
oltre il 90% dei membri ha programmi in corso nei campi dell'innovazione, dell'ambiente e del
contesto imprenditoriale,
−
l'85% è attivo nel campo della politica per il capitale umano,
−
circa il 75% di essi gestisce programmi per la promozione industriale e l'occupazione,
−
l'unica eccezione è rappresentata dal settore del mercato interno, nel quale la percentuale dei
membri attivi della PML è scesa a circa il 25%, meno della metà del 2007.
Un'ampia maggioranza dei rispondenti (da oltre la metà a due terzi di essi) afferma che, nel gestire
questi programmi, il grado di coordinamento esplicito con i rispettivi governi nazionali è
"elevato" o "piuttosto elevato". Dato ancor più interessante, il coordinamento esplicito con i
governi nazionali è in aumento, rispetto allo scorso anno, in tutte le politiche prese in considerazione.
Attualmente i governi nazionali sono lungi dall'essere gli unici partner nella politica locale e
regionale. In realtà, una fetta molto ampia dei programmi gestiti dai membri della PML nel 2008
(dal 72% all'89%, a seconda del settore considerato) si basa su documenti sottoscritti congiuntamente
da altri attori pubblici e privati. Esaminando l'identità di questi partner, le tappe del ciclo politico su
cui vertono questi documenti e i tipi di compiti assegnati ai partner, il dato chiave che emerge dallo
studio della PML è che l'attuazione della governance multilivello avviene in realtà in diversi modi, a
seconda della cultura istituzionale, delle abitudini e degli attori interessati di ciascun paese.
In realtà:
−
in tutti i settori di intervento considerati, fra coloro che hanno co-firmato i documenti relativi alle
politiche figurano livelli più o meno elevati di governo, agenzie per lo sviluppo, università e
centri di ricerca, parti sociali e società private (figura 10). Alcuni di questi attori sembrano
svolgere un ruolo più rilevante in alcuni settori d'intervento: per esempio le università e i centri di
ricerca nelle politiche di innovazione; i livelli di governo meno elevati nelle politiche ambientali;
le agenzie di sviluppo nelle politiche di sostegno alle PMI; le parti sociali e i livelli più
elevati/meno elevati di governo nelle politiche occupazionali e in quelle relative al mercato del
lavoro e al capitale umano,
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 14 -
I partner delle regioni e delle città: 1) principali questioni interessate dalla strategia di Lisbona
(presenza di diversi partner in ogni settore d'intervento, in %/ risposte multiple possibili)
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Innovazione
Competitività
della base
industriale
Ambiente
livelli meno elevati di governo
agenzie per lo sviluppo
parti sociali
Figura 10
−
Mercato interno
Contesto
imprenditoriale
Occupazione e Capitale umano
mercato del lavoro
livelli più elevati di governo (compreso il livello
nazionale)
università e centri di ricerca
aziende
private
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
in termini di governance multilivello, è utile osservare anche che questi documenti non
riguardano solo la fase di programmazione del ciclo politico (in tutti i settori, dal 54% al 71%
dei casi), ma anche la fase di attuazione (dal 45% al 69% dei casi) (Figura 11). I documenti
interessano invece con minor frequenza le fasi di valutazione e di monitoraggio, con percentuali
che vanno dal 38% al 57% dei casi,
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 15 -
La governance multilivello nella pratica: tappe del ciclo politico su cui vertono i
documenti congiunti (% di documenti sottoscritti congiuntamente per ogni tappa del
ciclo politico - risposte multiple possibili)
Capitale umano
Occupazione e
mercato del lavoro
Contesto imprenditoriale
62,2%
71,1%
54,5%
56,8%
48,9%
45,5%
68,1%
70,2%
57,4%
Mercato interno 16,7%16,3% 14,0%
Ambiente
Competitività
della base
industriale
Innovazione
Programmazione
Figura 11
56,5%
67,4%
54,3%
44,7%
71,4%
Attuazione
50,0%
37,8%
69,4%
55,1%
Monitoraggio e valutazione
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
−
un altro dato interessante consiste nel fatto che, nella maggior parte dei casi i documenti in esame
affidano ai partner compiti operativi nell'attuazione del documento sottoscritto congiuntamente
(in tutti i settori, dal 38% al 50%), o, molto più frequentemente, in parallelo, azioni collegate da
realizzare nello stesso settore d'intervento (in tutti i settori, dal 51% al 68%) (figura 12),
−
il completamento del mercato interno dell'UE costituisce una notevole eccezione a quanto
affermato finora. L'azione politica in questo ambito resta infatti principalmente in mano alle
istituzioni europee e agli Stati membri dell'UE.
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 16 La governance multilivello nella pratica: con quale frequenza i partner delle regioni e delle città
assolvono compiti operativi? (% dei documenti sottoscritti che assegnano compiti operativi ad altri partner
in ogni settore d'intervento - risposte multiple possibili)
Capitale umano
43,2%
Occupazione
e mercato del lavoro
44,2%
Contesto
imprenditoriale
45,7%
63,6%
55,8%
60,9%
Mercato interno 9,5% 11,9%
Ambiente
Competitività della
base industriale
50,0%
51,1%
37,8%
Innovazione
nell'attuazione del programma
stesso
Figura 12
54,5%
50,0%
68,1%
in parallelo, azioni collegate realizzate nello stesso settore
d'intervento
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
Un'ultima osservazione importante: l'assegnazione di compiti operativi ai partner, nello stesso
programma e in programmi paralleli all'interno dello stesso settore d'intervento, è un elemento da
evidenziare, dato che indica che tali accordi vanno oltre quanto prescritto dal regolamento dei
fondi strutturali per ottenere il cofinanziamento dell'UE. Per ottenere finanziamenti a titolo dei fondi
strutturali infatti, gli enti regionali devono negoziare con la Commissione europea e con il loro
governo nazionale, ma non sono previsti compiti operativi nel programma.
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 17 -
5.
COOPERAZIONE INTERREGIONALE COME PROCESSO DI APPRENDIMENTO
La cooperazione interregionale ha luogo sia fra regioni dello stesso Stato (con maggiore frequenza)
che fra regioni di Stati diversi. È interessante rilevare come questo tipo di cooperazione sembri
essere determinato più dal settore d'intervento che dal luogo di provenienza dei partner: la
maggiore frequenza di valutazioni positive o molto positive di queste cooperazioni si riscontra nei
settori dell'ambiente e dell'innovazione, indipendentemente dal luogo di provenienza del partner. Per
quanto riguarda la cooperazione all'interno dello stesso Stato, anche il settore delle politiche a
sostegno delle imprese sembra essere alquanto rilevante. In linea generale, la cooperazione
interregionale è piuttosto frequente in tutti i settori di intervento tranne in quello del mercato interno.
In termini di scambio di esperienze e processi di apprendimento, la cooperazione interregionale è
risultata essere "utile" o "molto utile" per un'ampia maggioranza degli enti locali e regionali
membri della PML (oltre 50% in quasi tutti i settori d'intervento, tranne che nel "mercato interno")
(figura 13).
I settori in cui i vantaggi sono giudicati più consistenti sono quelli dell'ambiente e dell'innovazione,
gli stessi in cui la cooperazione è più frequente.
Scambi con altre regioni come occasione di apprendimento: quanto sono utili?
(% dei rispondenti che li considerano "utili" or "molto utili")
62,2%
Capitale umano
62,3%
52,1%
Occupazione
51,1%
59,6%
Contesto impreditoriale
50,0%
19,1%
Mercato interno
26,2%
82,3%
Ambiente
75,5%
61,4%
Competitività della
base industriale
55,5%
79,2%
Innovazione
69,4%
0%
10%
20%
30%
altre regioni (nello stesso Stato)
Figura 13
40%
50%
60%
70%
80%
90%
altre regioni (in altri Stati dell'UE)
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 18 -
6.
SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA E CONSULTAZIONE DEGLI ENTI
LOCALI E REGIONALI
Gli obblighi in materia di informazione, monitoraggio, etichettatura e presentazione di relazioni
imposti agli enti locali e regionali dalla legislazione UE sono visti come un "onere amministrativo
scoraggiante" da almeno due terzi (63%) dei rispondenti (figura 14), una risposta analoga a quella
fornita lo scorso anno dai membri della PML ad una domanda simile.
Obblighi di informazione derivanti dal recepimento delle normative UE: sono un problema per le
regioni e le città? (accordo/disaccordo, % dei rispondenti)
7,8%
0%
29,4%
20%
Assolutamente no
Figura 14
52,9%
40%
60%
No
9,8%
80%
Sì
100%
Assolutamente sì
Fonte: questionario di monitoraggio 2008 della PML
Se la consultazione prima dell'adozione di nuove normative è un modo di attenuare il problema e
di migliorare la qualità generale della legislazione, è preoccupante constatare che ciò accade
"spesso" solo per il 45% dei rispondenti e "sempre" solo per il 12% di essi, e che rispetto allo
scorso anno il miglioramento è scarso (figura 15). La situazione peggiora addirittura quando si fa
riferimento alla consultazione prima del recepimento di normative UE, dato che tali cifre
scendono al 36% e al 12% rispettivamente - sebbene, in questo caso, sia stato registrato un
miglioramento rispetto allo scorso anno.
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 19 -
Con quale frequenza sono consultate le regioni/città prima dell'adozione di nuove normative?
(% dei rispondenti)
11,8%
Sempre
11,8%
35,3%
Spesso
45,1%
41,2%
Raramente
39,2%
11,8%
Mai
3,9%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
prima dell'adozione di normative nazionali con impatto sugli enti locali e regionali
prima del recepimento di normative UE
Figura 15
Considerata la situazione, le iniziative di semplificazione della legislazione esistente che deriva dal
diritto comunitario sarebbero ovviamente ben accette. Tuttavia sono in corso iniziative di
semplificazione solo in circa il 45% dei casi (figura 16), e oltre la metà di esse sono state intraprese
dagli enti regionali o in collaborazione con essi.
Iniziative per semplificare le normative derivanti dalla legislazione UE?
(% dei rispondenti)
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
No
Sì (livello nazionale)
Sì (livello regionale)
Sì (livello nazionale e
e regionale)
Figura 16
R/CdR 306/2008 punto 13 EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 20 -
ALLEGATO - LA PIATTAFORMA DI MONITORAGGIO DI LISBONA
L'attività della PML fino ad oggi
La strategia di Lisbona riveduta per la crescita e l'occupazione, lanciata nel 2005, mirava a rafforzare
il senso di "appropriazione" della strategia di Lisbona sul campo. Il Comitato delle regioni sottolineò
la necessità di coinvolgere molto più strettamente, e su base strutturata, gli attori locali e regionali
nella concezione e nell'attuazione dei programmi di riforma nazionali. Il Consiglio europeo di
primavera del 23 e 24 marzo 2006 invitò il CdR a presentare una relazione di sintesi a sostegno del
Partenariato per la crescita e l'occupazione al Consiglio europeo di primavera del 2008.
Nei primi mesi del 2006, il CdR lanciò la piattaforma di monitoraggio di Lisbona allo scopo di:
−
−
−
−
−
studiare i progressi dell'agenda di Lisbona a livello territoriale, sottolineandone le sinergie con la
politica di coesione,
monitorare il coinvolgimento del livello locale e regionale nella governance della strategia per la
crescita e l'occupazione,
raccogliere esperienze concrete e cercare soluzioni,
sostenere i lavori consultivi del CdR,
fornire agli enti locali e regionali una base argomentativa per il loro contributo al dibattito a
livello nazionale.
L'attività della PML si basa su questionari annuali, seminari e gruppi di lavoro e sugli scambi che
hanno luogo in occasione di seminari e conferenze. È stato creato un sito web
(http://lisbon.cor.europa.eu/) per sostenere l'esercizio di monitoraggio, concepito come strumento
operativo per gli enti locali e regionali in tutta l'UE in grado di offrire dati regionali dettagliati, un
centro di documentazione e forum interattivi.
Il risultato maggiore della relazione della PML presentata al Consiglio europeo di primavera 2008 è
stato il riconoscimento dell'esistenza di un "paradosso di Lisbona". Da un lato in tutta l'UE, gli enti
locali e regionali vedono la crescita e l'occupazione come loro priorità politiche e sono attenti a
perseguire gli obiettivi di crescita, coesione e sostenibilità al tempo stesso. Dall'altro, oltre la metà di
essi ritiene che la strategia di Lisbona stia contribuendo in modo modesto o piuttosto modesto al
raggiungimento dei loro obiettivi.
Inoltre, l'insoddisfazione per il livello generale di coinvolgimento nell'attuazione dei programmi
nazionali di riforma continua a prevalere, anche se sembra in calo: in ogni caso gli enti locali e
regionali ritengono di poter fare molto di più. Un altro risultato molto rilevante è che i fondi strutturali
si sono rivelati essere il principale canale di finanziamento per le politiche interessate dalla strategia di
Lisbona a livello territoriale, anche a causa del vincolo di destinazione specifica (earmarking). La
crescente interazione fra le politiche di coesione e la politica per la competitività a livello locale e
regionale è pertanto confermata.
R/CdR 306/2008 punto 13 Allegato EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 21 -
Dal 2006, il messaggio politico emerso dall'esercizio di monitoraggio della PML è stato al centro del
dialogo territoriale, un dibattito politico che ha luogo ogni anno poco prima del Consiglio europeo di
primavera e coinvolge politici locali e regionali della PML, leader politici del CdR, commissari,
ministri e altri rappresentanti delle attuali e future presidenze. Da allora il dialogo territoriale è
diventato un evento politico di spicco e i risultati dell'esercizio di monitoraggio della PML si stanno
diffondendo ampiamente nel dibattito interistituzionale sulla strategia per la crescita e l'occupazione.
Una panoramica dei contributi che la PML ha dato al dibattito sulla crescita e l'occupazione figura
nell'opuscolo pubblicato dopo il dialogo territoriale del 2008, scaricabile dalla biblioteca del sito web
3
della PML .
Nell'estate 2008 la PML ha lanciato un nuovo esercizio di monitoraggio e di discussione il cui
risultato, confluito nella presente relazione, verrà discusso al Quarto dialogo territoriale, che si terrà
prima del Consiglio europeo di primavera del 2009.
Profilo dei membri della PML
In seguito a due inviti ufficiali a manifestazione di interesse per l'ampliamento del numero di membri,
4
la PML conta oggi 114 membri dell'EU 26 (si veda l'elenco sotto). Nel complesso sono equamente
rappresentati sia gli enti locali che quelli regionali e sia gli Stati dell'UE 15 che quelli dell'UE 12
(figura 17). Gli Stati dell'UE-12 sono molto ben rappresentati rispetto alla loro popolazione (il 27,2%
dei membri della Piattaforma provengono infatti da tali paesi, a fronte di una popolazione pari al
21,3% di quella dell'UE).
3
4
http://lisbon.cor.europa.eu/docs/TD_BROCHURE%202008%20-%20FINAL_ALL%20LANGUAGES.zip
Il Lussemburgo non è rappresentato nella PML.
R/CdR 306/2008 punto 13 Allegato EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 22 -
Distribuzione dei membri della PML per gruppo di Stati membri, livello di governo e obiettivo della
politica di coesione
72,8%
UE 15
UE 12
27,2%
54,4%
Regionale
45,6%
Locale
Convergenza
Phasing-out
Phasing-in
30,7%
3,5%
6,1%
59,6%
Competitività e occupazione
0%
UE 15
Regionale
Convergenza
Phasing-in
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
UE 12
Locale
Phasing-out
Competitività e occupazione
Figura 17
In termini di obiettivi della politica di coesione, il 60% degli enti locali e regionali membri della LPM
rientra nell'obiettivo Competitività regionale e occupazione e quasi un terzo nell'obiettivo
5
Convergenza, ricalcando quindi da vicino la distribuzione delle stesse variabili nell'UE 27
(figura 18).
5
Fonte: Quarta relazione intermedia sulla coesione
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion4/index_en.htm.
R/CdR 306/2008 punto 13 Allegato EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 23 -
Distribuzione dei membri della PML rispetto agli obiettivi della politica di coesione
70%
60% 58%
60%
50%
40%
31% 31%
30%
20%
6%
6%
10%
5%
4%
0%
Convergenza
Phasing-out
Phasing-in
PML
Competitività e occupazione
UE 27
Figura 18
I gruppi di lavoro della PML
La PML ha lanciato nel 2008 una nuova attività, creando quattro gruppi di lavoro che si occupano
delle quattro priorità politiche stabilite dal Consiglio europeo di primavera per conseguire gli obiettivi
di Lisbona:
1.
2.
3.
4.
Investire di più nella conoscenza e nell'innovazione,
Sbloccare il potenziale delle imprese, soprattutto quello delle PMI,
Aumentare le opportunità di occupazione per le categorie prioritarie,
Cambiamenti climatici e politica energetica.
I gruppi di lavoro sono composti di esperti in diversi campi nominati dagli enti locali e regionali
membri della PML e sono coordinati dall'équipe PML del CdR. Per assicurare che i lavori siano in
linea con l'agenda legislativa dell'UE, i gruppi di lavoro possono comprendere funzionari delle altre
istituzioni e degli altri organi dell'UE in qualità di osservatori.
L'idea che sottende la creazione di questi gruppi deriva dalla consapevolezza che l'esperienza delle
amministrazioni locali e regionali può essere di grande aiuto per monitorare l'attuazione della strategia
di Lisbona sul campo, per fornire dei validi contributi all'attività del CdR e per stimolare gli scambi
fra enti locali e regionali e quindi i processi di apprendimento.
Un primo obiettivo dei gruppi di lavoro era quello di esaminare questioni e buone pratiche emerse
nelle politiche attuate a livello locale e regionale in risposta alla strategia di Lisbona. Il contributo dei
membri della PML ha assunto una notevole importanza per evidenziare strategie che hanno ottenuto
R/CdR 306/2008 punto 13 Allegato EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 24 risultati positivi sul campo e che possono essere considerate come possibili soluzioni per altri settori a
tutti i livelli di governo.
Un secondo obiettivo era quello di sottolineare questioni prioritarie per le istituzioni locali e regionali
allo scopo di stimolare un dibattito più mirato per ogni settore di intervento.
I gruppi di lavoro, lanciati a fine giugno 2008, hanno lavorato nei mesi successivi sia online, mediante
le pagine web della PML, sia tramite il seminario della PML svoltosi il 7 ottobre 2008 a Bruxelles
durante gli Open Days, organizzati dalla DG REGIO della Commissione europea e dal Comitato delle
regioni.
Il questionario 2008
Il questionario è un elemento chiave dell'esercizio della PML, in quanto fornisce un feedback sulle
questioni che le regioni e le città percepiscono come maggiormente rilevanti per il successo della
strategia per la crescita e l'occupazione, anche in ambiti di intervento emergenti quali i cambiamenti
climatici, l'invecchiamento demografico e l'efficienza energetica.
Nel giugno 2008, la Piattaforma di monitoraggio di Lisbona (PML) ha distribuito il suo terzo
questionario alle 114 persone di contatto della PML. Il questionario è stato leggermente modificato
rispetto al 2006-2007: sono state mantenute alcune domande centrali in modo da poter individuare un
trend nelle risposte ed è stata aggiunta una nuova sezione sulla governance multilivello (per cercare di
identificare gli attori coinvolti e gli strumenti utilizzati).
I questionari compilati sono stati restituiti entro la metà di settembre. Cinquantatré degli enti locali e
regionali membri della PML hanno risposto al questionario: sono equamente rappresentati gli enti
regionali e locali membri della PML (57% e 43% rispettivamente), gli Stati membri dell'UE15 e
dell'UE12 (72% e 28% rispettivamente) e i diversi obiettivi delle politiche di coesione (convergenza
32%, competitività regionale e occupazione 55%, phasing in/out 13%).
R/CdR 306/2008 punto 13 Allegato EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 25 Membri della Piattaforma di monitoraggio di Lisbona
Stato (UE 15 / NSM)
6
Livello regionale
6
Livello locale
Totale
2007
2008
2007
2008
2007
2008
Austria
2
2
1
1
3
3
Belgio
1
2
0
0
1
2
Danimarca
3
3
1
1
4
4
Finlandia
3
3
1
1
4
4
Francia
9
9
1
1
10
10
Germania
1
3
2
2
3
5
Grecia
0
0
2
2
2
2
Irlanda
1
1
0
0
1
1
Italia
9
11
4
8
13
19
Paesi Bassi
3
3
4
4
7
7
Portogallo
1
1
1
1
2
2
Spagna
6
6
4
4
10
10
Svezia
1
1
4
4
5
5
Regno Unito
4
4
5
5
9
9
Bulgaria
0
0
1
1
1
1
Cipro
0
0
1
1
1
1
Repubblica ceca
2
2
1
1
3
3
Estonia
0
0
3
3
3
3
Ungheria
2
2
0
0
2
2
Lettonia
0
0
1
1
1
1
Lituania
0
0
1
1
1
1
Malta
0
0
1
1
1
1
Polonia
8
9
2
2
10
11
Romania
0
0
3
3
3
3
Slovacchia
0
0
3
3
3
3
Slovenia
0
0
1
1
1
1
Totale
56
62
48
52
104
114
Dopo l'allargamento, nel 2008 la classificazione di alcuni enti locali e regionali è stata rivista per i livelli intermedi di governo
(per es. province e contee) e tutti gli enti di livello intermedio sono stati classificati come enti "locali".
R/CdR 306/2008 punto 13 Allegato EN-SAB/CEL/cp
…/…
- 26 Membri della Piattaforma di monitoraggio di Lisbona - ottobre 2008
Austria
Steiermark (Stiria)
Wien (Comune di Vienna)
Oberösterreich (Alta Austria)
Belgio
Vlaanderen (Fiandre)
Region de Bruxelles-Capitale
(Regione di Bruxelles Capitale)
Bulgaria
Стара Загора (Comune di Stara Zagora)
Cipro
Ένωση Δήμων Κύπρου (Unione dei comuni
ciprioti)
Repubblica Ceca
Zlín (Comune di Zlín)
Liberecký kraj (Regione di Liberec)
Olomoucký kraj (Regione di Olomouc)
Germania
München (Comune di Monaco)
Arnsberg (Comune di Arnsberg)
Nordrhein-Westfalen (Land Renania occ.Vestfalia)
Staatskanzlei des Landes Brandenburg
(Cancelleria di Stato del Land Brandeburgo)
Danimarca
Næstved (Comune di Næstved)
Midtjylland (Danimarca centrale)
Syddanmark (Danimarca meridionale)
Sjælland (Zelanda)
Estonia
Tartu Maavalitsus (Comune di Tartu)
Pärnu linna (Città di Pärnu)
Tallinn
Spagna
Madrid (Comune di Madrid)
Segovia
Navarra
Guipuzcoa (Provincia di Guipuzcoa)
Madrid (Regione di Madrid)
Barcelona (Provincia di Barcellona)
Andalusia
Valencia (Regione di Valenza)
Castilla y Léon (Castiglia e Léon)
Catalunya (Catalogna)
Finlandia
Helsinki (Regione di Helsinki)
Oulun Kaupunki (Comune di Oulu)
Pohjois-Suomi (Finlandia settentrionale)
Itä-Suomi (Finlandia orientale)
Francia
Basse-Normandie (Bassa Normandia)
Lorraine (Lorena)
Dunkerque
Rhône-Alpes (Rodano-Alpi)
Bretagne (Bretagna)
Nord-Pas-de-Calais
Aquitaine (Aquitania)
Provence-Alpes-Côte d'Azur
(Provenza-Alpi-Costa Azzurra)
Île-de-France
Limousin
Grecia
Δράμα (Drama-Kavala-Xanthi)
Αναπτυξιακή Ηρακλείου Α.Ε. (Agenzia di
sviluppo di Heraklion)
Ungheria
Észak-alföldi régió (Regione della Grande
pianura del Nord)
Nyugat-dunántúli Régió (Regione della
Pannonia occidentale)
Irlanda
Border Midland and Western Region
Italia
Abruzzo
Provincia di Pisa
Liguria
Basilicata
Provincia di Arezzo
R/CdR 306/2008 punto 13 Allegato EN-SAB/CEL/cp
Lombardia
Emilia-Romagna
Langhe-Monferrato
Puglia
Piemonte
Marche
Provincia di Torino
Toscana
Sicilia
Lazio
Comune di Milano
Comune di Bolzano
Comune di Firenza
Comune di Cremona
Lituania
Vilniaus miesto savivaldibė (Comune di
Vilnius)
Lettonia
Rīgas reģions (Città e Regione di Riga)
Malta
Nadur
Paesi Bassi
Noord Nederland (Province dei Paesi Bassi
settentrionali)
Den Haag (L'Aja)
Eindhoven
Delft
Provincie Overijssel (Provincia di Overijssel)
Provincie Gelderland (Provincia di Gheldria)
Enschede
Polonia
Województwo Zachodniopomorskie
(Voivodato della Pomerania occidentale)
Łódź (Comune di Lodz)
Ostrołęka
Urząd Marszałkowski Województwa
Dolnośląskiego (Bassa Slesia)
Województwo Warmińsko-Mazurskie
(Voivodato di Warmia e Masuria)
Województwo Opolskie (Voivodato di Opole)
Województwo Wielkopolskiego
(Voivodato Grande Polonia)
Województwo Pomorskie (Voivodato
Pomerania)
Województwo Kujawsko-Pomorskie
(Voivodato Kujawy-Pomerania)
Województwo Śląskie (Voivodato della Slesia)
Portogallo
Tavira
Madeira
Romania
Brasov
Cluj-Napoca
Timişoara
Svezia
Sörmland
Solna
Jämtland
Mellersta Norrland (Svezia centrale)
Östsam
Slovenia
Skupnost občin Slovenije (Associazione dei
comuni e delle città slovene)
Slovacchia
Prešovský kraj (Regione di Prešov)
Žilinský kraj (Regione di Zilina)
Košický kraj (Regione di Košice)
Regno Unito
Cornwall (Cornovaglia)
Yorkshire & Humber
Lancashire
Warwickshire
Leicestershire
Nottingham
South-East England
West Midlands
East of England