Relazione Annuale 2005 – Volume I
via Isonzo, 21/b - 00198 Roma
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RELAZIONE ANNUALE
2005
Volume I
Rapporto sull’attività
RELAZIONE ANNUALE
2005
SOMMARIO
Introduzione
pagina
11
pagina
13
2. Funzioni, linee di attività e fonti
di finanziamento del CNIPA
pagina
2.1 Le funzioni e le linee di attività
2.2 Le fonti di finanziamento
15
16
15
3. Funzione di coordinamento, razionalizzazione e verifica dei costi e
benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
pagina
13
1.2 Evoluzione delle politiche di e-government 14
1.1 Le priorità politiche
1. Il contesto di riferimento
19
3.1 Le attività di regolazione del mercato ICT
(emissione dei pareri ed osservatorio del
mercato)
3.1.1 Il valore dei pareri
3.1.2 L’apertura del mercato
19
19
19
3.1.3 La massimizzazione del ritorno degli inve20
stimenti interni alla PA
3.1.4 L’aumento delle capacità negoziali delle
amministrazioni
21
3.1.5 La coerenza organizzativa delle soluzioni
21
tecnologiche
3.1.6 L’abbattimento dei costi dei sistemi
obsoleti
22
3.1.7 Aspetti esaminati nell’emissione dei
pareri di congruità del CNIPA
22
3.1.8 I pareri emessi, la spesa, le forme di
acquisizione
24
3.1.9 L’andamento del rilascio dei pareri
nell’anno
3.1.10 I destinatari dei pareri
3.1.11 Le dimensioni dei pareri
3.1.12 L’andamento storico dei pareri
25
26
27
28
3.2 Programmazione, pianificazione triennale e
pianificazione esecutiva
31
3.2.1 L’intervento del CNIPA nel processo di
programmazione e verifica degli
interventi delle PA in tema di ICT
31
32
3.2.3 Il piano triennale 2006-2008
34
3.3 Attività di monitoraggio e verifica dei costi 37
3.2.2 Il piano esecutivo del 2005
3.3.1 Il monitoraggio dei contratti di grande
rilievo
38
3.4 Attività e interventi nei confronti delle regioni
e degli Enti locali
40
3.5 La stipulazione di accordi quadro con i
fornitori
41
3.6 Indagini conoscitive e linee guida sui beni
e servizi ICT
42
3.6.1 Individuazione di benchmark per la
valutazione delle prestazioni dei personal
computer
42
3.6.2 Linee guida sulla qualità dei beni e
servizi ICT
44
3.6.3 Direttiva per la qualità dei servizi on line
e la misurazione della soddisfazione
degli utenti
44
3.7 Interventi di coordinamento e
razionalizzazione di dati pubblici
3.7.1 Sistemi e dati territoriali
45
45
3.7.2 Sistema Informativo delle Operazioni
degli Enti Pubblici (SIOPE) – Ordinativo
Informatico Locale (OIL)
48
4. Funzione di governance di progetti infrastrutturali e trasversali in
campo informatico e telematico
pagina
51
4.1 Premessa
4.2 Le nuove reti: SPC, RIPA
51
51
4.2.1 Il Sistema Pubblico di Connettività e
cooperazione (SPC)
51
4.2.2 La Rete Internazionale della Pubblica
Amministrazione (RIPA)
54
4.2.3 La migrazione della Rete Unitaria della
Pubblica Amministrazione (RUPA) verso
l’SPC
55
4.3 Coordinamento delle politiche di sicurezza
informatica nella Pubblica Amministrazione
centrale ed attività del GovCERT
56
4.4 Razionalizzazione e coordinamento dei dati di
anagrafe, sicurezza e visti di circolazione 58
4.4.1 Il modello nazionale del sistema di
vigilanza informatizzato sulle anagrafi
comunali
58
4.4.2 Passaporto elettronico e visti
internazionali
60
4.5 Mandato informatico ed iniziative collegate 61
4.5.1 Pagamenti elettronici
61
4.5.2 Il SIPA
61
4.6 Attività di governance in materia di
trasparenza amministrativa
4.6.1 Il protocollo informatico
63
63
4.6.2 l’Indice delle Pubbliche Amministrazioni
69
4.6.3 Automazione della gestione dei fascicoli
relativi al procedimento “contenzioso
civile e costituzionale” presso il DAGL
della Presidenza del Consiglio
69
4.6.4 Vendite giudiziarie degli immobili
4.7 Realizzazione e gestione di portali
informativi per cittadini ed imprese
4.7.2 Il Portale nazionale delle imprese
71
71
73
4.7.3 Attività complementari relative al
portale impresa.gov.it
74
4.7.1 Il Portale nazionale del cittadino
5. Attuazione delle politiche di
e-government
pagina
79
70
4.8 Il t-government: l’e-government mediante la
tecnologia digitale terrestre
77
5.1 Premessa
79
5.2 L’attività del CNIPA nel settore della
normazione
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.2.4
5.2.5
81
Il Codice dell’amministrazione digitale 82
Firma digitale
83
Posta Elettronica Certificata
84
Sistema Pubblico di Connettività
84
Accessibilità
85
5.2.6 Interventi di razionalizzazione della
spesa pubblica
5.2.7 Riutilizzo dei dati pubblici
5.2.8 Processo telematico
86
86
87
5.2.9 Attività di supporto alla documentazione
e produzione normativa
87
5.2.10 Il progetto e-Leges
88
5.2.11 Altre attività di supporto alla produzione
normativa
88
5.3 Accessibilità dei siti internet della PA e dei
privati
89
5.4 Studio e diffusione delle tecnologie
biometriche
91
5.4.1 Centro di competenza sulla biometria 92
5.5 Le attività per la razionalizzazione dei sistemi
informativi della Pubblica Amministrazione
Centrale (Efficienza Operativa)
93
5.5.1 L’azione a supporto della efficienza
operativa della PAC
93
5.5.2 Il programma di interventi elaborato dal
CNIPA
95
5.5.3 Centro di competenza sul riuso del
software applicativo
96
5.5.4 Centro di competenza sulla continuità
operativa
97
5.5.5 Centro di competenza sui sistemi di
gestione documentale
98
5.5.6 Centro di competenza sulla razionalizza99
zione dei CED
5.5.7 Centro di competenza sulle
comunicazioni VoIP
99
5.5.8 Centro di competenza sui sistemi
Wireless
100
5.5.9 Osservatorio sul software Open Source 101
5.5.10 Progetto per rendere disponibile alle PAC
una applicazione per la gestione giuridica
101
ed amministrativa del personale
5.5.11 Progetto per rendere disponibile in ASP
102
alle PAC il SICOGE
5.5.12 Progetto per rendere disponibile alle PAC
un sistema informatico di supporto alla
contabilità economico patrimoniale 103
5.5.13 Progetto per rendere disponibile alle PAC
in ASP un sistema informatico di supporto
alla contabilità analitica e controllo di
104
gestione
5.5.14 Progetto per rendere disponibile alle
PAC un sistema di e-learning
104
5.5.15 Progetto per rendere disponibile alla
PAC servizi di mobile government
105
5.5.16 Progetto per rendere disponibile alla
PAC servizi di interoperabilità evoluta
106
5.6 Il progetto “Laboratorio sperimentale del
CNIPA”
106
5.7 La firma digitale e le attività di certificazione
107
del CNIPA
5.8 Diffusione della Carta Nazionale dei Servizi 109
5.9 Iniziative in tema di dematerializzazione
dei documenti cartacei
110
5.10 Iniziative di diffusione della posta elettronica 113
5.10.1 Introduzione
113
5.10.2 Servizio di dematerializzazione della
corrispondenza postale
113
5.10.3 La Posta Elettronica Certificata (PEC) 114
5.10.4 Il progetto @P@
116
5.11 Definizione di indirizzi, direttive ed attività
119
in materia di formazione informatica
5.11.1 Attività di diffusione dell’e-learning
5.11.2 Altri progetti
6. L’attuazione dell’e-government a
livello locale
pagina
123
6.1
119
121
Attuazione delle linee d’azione della
fase II dell’e-government locale
123
Cooperazione con le Regioni per
l’e-government e la società
dell’informazione
130
6.3
Collaborazione istituzionale con le
Regioni e gli Enti locali
141
6.4
Monitoraggio dei progetti di e-government
143
cofinanziati
6.2
7. Il funzionamento del CNIPA
pagina
145
8. Attività di comunicazione
isituzionale
pagina
155
7.1 Premessa
145
7.2 La gestione organizzativa
145
7.3 La gestione economico-finanziaria
146
7.4 La gestione operativa e negoziale
147
7.4.1 Attività contrattuali
147
7.4.2 Gestione dei pagamenti, procedure di
acquisto e spese in economia
147
7.4.3 Gestione della sede, razionalizzazione
degli spazi, sicurezza
147
7.4.4 Organico e impiego del personale
148
7.4.5 Normativa generale applicabile al
personale
149
7.4.6 Trattamento economico
149
7.4.7 Rapporti di lavoro a tempo determinato
in scadenza
150
7.5 Supporto alle funzioni di indirizzo e
controllo
150
7.6 Il Bilancio sociale
152
7.7 I sistemi informativi
153
8.1 Convegni e altri eventi
8.2 Attività editoriali
8.3 Rapporti con la stampa
155
161
165
RAPPORTO
SULL’ATTIVITÀ
Introduzione
Il percorso di innovazione tecnologica digitale della Pubblica Amministrazione italiana sostenuto dal Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA) ha assunto caratteristiche di irreversibilità e crescente visibilità. Lo confermano la diffusione delle applicazioni di
e-government sul territorio nazionale, la consapevolezza diffusa del loro valore da parte di istituzioni e società civile, il crescente utilizzo dei servizi pubblici disponibili in rete.
Obiettivo della presente Relazione Annuale è analizzare tale percorso attraverso le attività del
CNIPA, che costituiscono un contributo alla definizione di politiche, metodologie e soluzioni per
valorizzare la sinergia fra innovazione digitale e innovazione amministrativa.
Il coordinamento di risorse tecnologiche, professionali, organizzative e normative per realizzare
gli obiettivi di modernizzazione della Pubblica Amministrazione richiede un contributo tecnico che
assicuri un’omogenea e tempestiva diffusione dell’innovazione nelle amministrazioni statali e locali, promuova economie di scala e diffonda le migliori soluzioni. In tale quadro si colloca l’esigenza di un organismo che possa fare affidamento su adeguate e stabili risorse professionali e finanziarie, collocato in una posizione funzionale di autorevolezza, che assicuri continuità e impulso al
processo di innovazione delle pubbliche amministrazioni. Per soddisfare tale funzione di stimolo
e attuazione delle politiche di e-government è stato istituito il CNIPA, che opera presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri con autonomia tecnica, funzionale, amministrativa, contabile,
finanziaria e con indipendenza di giudizio, ereditando ed unificando le preesistenti attribuzioni
dell’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione e del Centro tecnico per la Rete
Unitaria della Pubblica Amministrazione. L’azione del CNIPA si è inoltre arricchita del fondamentale rapporto con Regioni ed Enti locali sulla base di un quadro di riferimento coerente ed esplicito espresso dal documento di visione condivisa approvato nel 2003 dalla Conferenza Unificata
Stato-Regioni-Città e Autonomie Locali.
L’obiettivo del CNIPA è dunque sostenere le pubbliche amministrazioni nell’utilizzo efficace delle
tecnologie digitali per migliorare la qualità dei servizi e ridurre i costi dell’azione amministrativa
promuovendone semplificazione e trasparenza. Fra le funzioni del CNIPA si segnalano:
• il contributo tecnico all’elaborazione e la funzione di attuazione delle politiche di Governo per
l’innovazione tecnologica digitale nelle pubbliche amministrazioni. In questo ambito il CNIPA
verifica, fra l’altro, la coerenza con la strategia del Governo degli obiettivi e dei risultati dei
progetti di innovazione della Pubblica Amministrazione. A tale scopo affianca le amministrazioni pubbliche nella fase di progettazione ed emana pareri di congruità tecnico-economica;
• la governance di piani e progetti infrastrutturali e trasversali in campo informatico e telematico;
• la definizione di norme e criteri per l’organizzazione, la progettazione, realizzazione, gestione
dei sistemi informatici delle amministrazioni, per la loro qualità;
• la definizione di criteri e regole tecniche di sicurezza, interoperabilità, prestazione;
• la promozione della formazione dei dipendenti pubblici nel settore informatico, utilizzando le
nuove tecnologie per favorire l’apprendimento continuo.
Il CNIPA promuove inoltre il dibattito per fare della Pubblica Amministrazione un volano di innovazione tecnologica digitale nel Paese, attraverso una pluralità di strumenti e iniziative di comunicazione per un confronto trasparente tra attori e destinatari dell’innovazione, tra soluzioni tecnologiche e prospettive applicative.
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
11
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Questa Relazione Annuale intende essere un contributo in questa direzione, nella presentazione di un impegno su scala nazionale che si svolge non solo sul terreno della tecnologia, ma anche
su quello del metodo, della cultura dell’innovazione, della condivisione di risorse e obiettivi. Si tratta di un impegno aperto al più ampio dibattito e alle proposte per una Pubblica Amministrazione
moderna, risorsa dell’Italia del futuro.
12
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
1. Il contesto di riferimento
1.1. Le priorità politiche
La Relazione Annuale 2005 è un’esposizione ragionata delle attività svolte dal CNIPA nel corso
dell’anno. È utile richiamare brevemente le dieci priorità politiche contenute nel “Rapporto innovazione e tecnologie digitali in Italia”1.
1) Sostenere gli investimenti pubblici e privati in ICT anche sotto l’aspetto formativo e divulgativo;
2) Distribuire equamente i benefici dell’innovazione anche tra le categorie più deboli, condizione
necessaria alla produzione di maggiore valore sociale da parte della tecnologia;
3) Affiancare all’obiettivo di Lisbona di una spesa per ricerca e sviluppo pari al 3% del PIL entro il
2010 (rispetto all’attuale 1,04% dell’Italia) la promozione di una profonda riconfigurazione dei processi, dell’organizzazione e degli stessi valori delle imprese per mezzo delle tecnologie digitali;
4) Comprendere il carattere sistemico e multidimensionale dell’innovazione digitale, che riguarda
tra l’altro la normativa, la formazione, l’industria, le infrastrutture e la finanza;
5) Sviluppare una strategia regolatoria coerente con quella dell’Unione europea e che renda sostenibile lo sviluppo dell’innovazione;
6) Orientare l’intervento pubblico non per sostituirlo all’iniziativa del settore privato ma per attingere alle sue risorse economiche, professionali e organizzative;
7) Promuovere la domanda di infrastrutture, contenuti e servizi digitali da parte della Pubblica
Amministrazione, dei cittadini e delle imprese;
8) Sensibilizzare ed alfabetizzare alle nuove tecnologie a partire dalle fasce più deboli;
9) Dare maggiore priorità al sostegno dell’innovazione e delle tecnologie digitali nelle piccole e
medie imprese, concertando risorse ed orientamenti di politica industriale tra i vari livelli di
amministrazioni dello Stato;
10) Cogliere l’opportunità della trasformazione dello Stato in senso federale per costruire un percorso condiviso ed economicamente sostenibile per la realizzazione dell’e-government;
L’attività del CNIPA si è ispirata a queste dieci priorità ma si è esplicata trasversalmente ad esse.
Due esempi di questa trasversalità, che hanno avuto già importanti ricadute sugli obiettivi sopra
ricordati, sono la gara appena conclusa per il Sistema Pubblico di Connettività, un tipico intervento infrastrutturale di tipo tecnologico, e il Codice dell’amministrazione digitale, in vigore dal
1° gennaio 2006, che delinea il nuovo quadro normativo dell’e-government.
Il Codice ruota attorno al diritto dei cittadini e delle imprese ad ottenere l’uso delle tecnologie
telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni e con i gestori di pubblici servizi. Tali prerogative, per quanto in parte ancora da definire in termini cogenti, richiamano una
lunga serie di strumenti normativi elaborati via via nel corso degli ultimi anni e riguardanti i documenti informatici, le firme elettroniche, i pagamenti informatici, i libri e le scritture e la formazione, gestione, conservazione e trasmissione dei documenti informatici. Come si comprende, si tratta dell’ossatura delle interazioni tradizionali tra Pubblica Amministrazione e soggetti privati con
esclusione di quelle ricadenti negli ambiti della sicurezza e della difesa nazionale.
In questo quadro generale di innovazione normativa viene richiamato anche il Sistema Pubblico
di Connettività, il cui ruolo è previsto in più punti del Codice, ad esempio nell’ambito del sistema
informatizzato per le imprese, in quello della disponibilità condivisa dei dati delle pubbliche ammi1
Si rinvia alla Relazione CNIPA 2004 per una esposizione dalle iniziative avviate dal governo in ciascun ambito.
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
13
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
nistrazioni, della fruibilità dei dati territoriali da parte delle amministrazioni locali e centrali e l’allineamento e l’accesso alle basi di dati di interesse nazionale, coerentemente con le regole tecniche previste nello stesso Codice.
1.2. Evoluzione delle politiche di e-government
14
Il settore pubblico in cui si sono ottenuti i migliori risultati di e-government è da sempre quello fiscale. Colpisce favorevolmente il rilievo che alcuni importanti studi riservano al caso del fisco
telematico italiano, che comprende interventi normativi (introduzione del modello Unico, federalismo fiscale e riduzione del numero delle tasse), organizzativi (riduzione degli uffici fiscali da tre
ad uno, creazione dell’Agenzia delle entrate) e di gestione delle risorse umane (trasferimento di
personale dal settore amministrativo a quello ispettivo e di supporto ai contribuenti, a maggiore
valore aggiunto), oltre che tecnologici (il progetto fisco telematico vero e proprio che ha creato un
sistema sostanzialmente privo di carta). I risultati ottenuti sono di tutto rilievo: 90 milioni l’anno di
risparmio ottenuti chiudendo a partire dal 2001 dieci centri di elaborazione (20 milioni), eliminando i costi di acquisizione dei dati (30 milioni) e indirizzando il personale verso compiti a maggiore valore aggiunto (6.000 TPE fino ad oggi, pari a 40 milioni).
Considerando che la maggior parte delle spese così ridotte erano dovute a sistemi tecnologici
preesistenti, ma presumibilmente altrettanto avanzati di quelli attuali, risulta evidente che l’introduzione della tecnologia non porta necessariamente con sé alcuna economia interna. In particolare
nella Pubblica Amministrazione, le cui funzioni si svolgono per lo più al riparo dalla dialettica del
mercato, si può assumere una maggiore vulnerabilità nei confronti di una politica di innovazione
tecnologica che perda di vista una visione complessiva e non disponga degli strumenti per intervenire tempestivamente a livello normativo, organizzativo e soprattutto delle risorse umane.
Nella premessa alla Relazione Annuale 2004 si osservava che la natura e le modalità d’uso dei
servizi on line disponibili ai cittadini evidenziava la prevalenza di modelli di erogazione che ancora non colgono in pieno tutte le potenzialità implicite nelle visioni e negli strumenti propri dell’ebusiness. Come si vedrà nel corso dell’esposizione, alcune iniziative sviluppate nel corso del 2005
mostrano segnali nuovi e positivi in questa direzione.
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
2. Funzioni, linee di attività e fonti di finanziamento del CNIPA
2.1 Le funzioni e le linee di attività
Il CNIPA ha l’obiettivo primario di orientare la Pubblica Amministrazione nell’utilizzo efficace dell’informatica per migliorare la qualità dei servizi e contenere i costi dell’azione amministrativa. Le funzioni attualmente esercitate dal CNIPA e le relative linee di attività possono essere così elencate.
a) Coordinamento, razionalizzazione e verifica dei costi e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni:
• attività di regolazione del mercato ICT (emissione dei pareri ed osservatorio del mercato);
• programmazione, pianificazione triennale e pianificazione esecutiva;
• attività di monitoraggio e verifica dei costi;
• attività e interventi nei confronti delle Regioni e degli Enti locali;
• stipulazione di accordi quadro con i fornitori;
• indagini conoscitive e linee guida sui beni e servizi ICT;
• interventi di coordinamento e razionalizzazione di dati pubblici.
b) Governance di progetti infrastrutturali e trasversali in campo informatico e telematico:
• le reti: SPC e RIPA;
• coordinamento delle politiche di sicurezza informatica nella Pubblica Amministrazione
Centrale;
• mandato informatico ed iniziative collegate;
• attività di governance in materia di trasparenza amministrativa;
• realizzazione e gestione di portali informativi per cittadini ed imprese;
• il t-government: l’e-government mediante la tecnologia digitale terrestre.
c) Supporto alla elaborazione e attuazione delle politiche di e-government:
• verifica degli obiettivi di legislatura;
• attività del CNIPA nel settore della normazione;
• accessibilità dei siti internet della PA e dei privati;
• studio e diffusione delle tecnologie biometriche;
• attività per la razionalizzazione dei sistemi informativi della Pubblica Amministrazione
Centrale (efficienza operativa);
• progetto “Laboratorio sperimentale del CNIPA”;
• firma digitale e attività di certificazione ;
• diffusione della Carta Nazionale dei Servizi;
• iniziative in tema di dematerializzazione dei documenti cartacei;
• iniziative di diffusione della posta elettronica;
• definizione di indirizzi, direttive ed attività in materia di formazione informatica;
• attuazione dell’e-government a livello locale.
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
15
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
2.2. Le fonti di finanziamento
16
Il finanziamento complessivo assegnato nell’esercizio 2005 al CNIPA da norme e provvedimenti per l’attuazione di progetti e politiche di innovazione tecnologica è stato di 94,223 milioni di
euro (questa somma non comprende la dotazione per le spese di funzionamento, di cui si dice
nell’apposita sezione di questo volume). La quota di competenza per il 2005 dello stanziamento
per i progetti è pari a 58,378 milioni di euro, di cui 56,167 milioni effettivamente pervenuti sulla
contabilità speciale del CNIPA. Altri 36 milioni di euro sono stati stanziati con riferimento agli anni
2006 e 2007. Sono inoltre pervenuti nel corso dell’esercizio 99,422 milioni di euro relativi a quote
di finanziamenti assegnati nel corso degli esercizi precedenti. Non risultano invece ancora pervenuti 55.984 milioni di euro relativi anche essi a quote di finanziamenti di competenza di esercizi
precedenti al 2005.
Possiamo pertanto individuare le seguenti fonti di finanziamento per l’attività del CNIPA :
• Fondi previsti dall’art. 5 del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, per il finanziamento di
progetti innovativi direttamente gestiti dall’ex AIPA. Tali fondi non sono stati più rifinanziati dal
MEF a partire dall’esercizio 2003. In questo caso si tratta quindi di disponibilità residue per progetti iniziati anteriormente alla costituzione del CNIPA e non ancora portati a completamento;
• Finanziamenti previsti per l’attuazione delle politiche di e-government dal decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 14 febbraio 2002, “Utilizzazione di quota dei proventi derivanti dalle licenze UMTS per il piano e-government”, in parte derivati al CNIPA per effetto dell’incorporazione del Centro tecnico per la RUPA, ed in parte attribuiti per effetto del Decreto del
Ministro per l’innovazione e le tecnologie del 2 marzo 2004;
• Finanziamenti stabiliti dall’art. 27 della legge 2003 n. 3: si tratta di progetti di grande contenuto
innovativo, di rilevanza strategica, di preminente interesse nazionale, con particolare attenzione per i progetti di carattere intersettoriale, con finanziamenti aggiuntivi a carico e nei limiti del
Fondo di finanziamento per i progetti strategici nel settore informatico, iscritto in una apposita
unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze;
• Finanziamenti stabiliti dall’art. 26 della legge 27 dicembre 2002 n. 289: tale norma prevede l’istituzione di un fondo per i progetti di innovazione tecnologica nelle pubbliche amministrazioni e nel Paese con una dotazione di 100 milioni di euro per l’anno 2003, al cui finanziamento
concorrono la riduzione dell’8 per cento degli stanziamenti per l’informatica iscritti nel bilancio
dello Stato e quota parte delle riduzioni per consumi intermedi di cui all’articolo 23, comma 3.
Il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica e il Ministro dell’economia e delle finanze, con uno o più decreti di natura non regolamentare, stabilisce le modalità di funzionamento del fondo, individua i progetti da finanziare e, ove
necessario, la relativa ripartizione tra le amministrazioni interessate.
• Finanziamenti stabiliti dall’art. 61 della legge 27 dicembre 2002 n. 289: tale norma prevede l’istituzione dall’anno 2003 di un fondo per le aree sottoutilizzate, coincidenti con l’ambito territoriale delle aree depresse di cui alla legge 30 giugno 1998, n. 208, al quale confluiscono le
risorse disponibili autorizzate dalle disposizioni legislative, comunque evidenziate contabilmente in modo autonomo, con finalità di riequilibrio economico e sociale di cui all’allegato 1 della
legge, nonché la dotazione aggiuntiva di 400 milioni di euro per l’anno 2003, di 650 milioni di
euro per l’anno 2004 e di 7.000 milioni di euro per l’anno 2005. A decorrere dall’anno 2004 si
provvede ai sensi dell’articolo 11, comma 3, lettera f), della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni; il fondo è ripartito esclusivamente tra gli interventi previsti dalle dette disposizioni legislative, con apposite delibere del CIPE adottate sulla base del criterio generale di
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
Funzioni, linee di attività e fonti
di finanziamento del CNIPA
destinazione territoriale delle risorse disponibili e per finalità di riequilibrio economico e sociale, oltre che per quelli analiticamente indicati nella disposizione.
• Disponibilità residue previste dai finanziamenti previsti dal decreto legge 3 giugno 1996 n. 307
(pubblicato nella Gazz. Uff. 3 giugno 1996, n. 128 e convertito in legge dall’art. 1, comma 1, L.
30 luglio 1996, n. 400 Gazz. Uff. 2 agosto 1996, n. 180) denominato “disposizioni urgenti per
l’utilizzazione in conto residui dei fondi stanziati per il finanziamento dei progetti finalizzati per
la Pubblica Amministrazione, nonché delle spese di funzionamento dell’Autorità per l’informatica”. L’art. 2 del decreto prevedeva infatti la conservazione in conto residui, per successive utilizzazioni, delle somme previste nei competenti capitoli di spesa della Presidenza del Consiglio
dei Ministri per l’anno finanziario 1995, non utilizzate al termine dell’esercizio e destinate alle
spese di funzionamento dell’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione, nonché
le disponibilità in conto competenza ed in conto residui, non impegnate entro il 31 dicembre
1995 e destinate dalle amministrazioni centrali dello Stato all’acquisto di beni e servizi informatici, finalizzate alla realizzazione di progetti intersettoriali in materia informatica. Inoltre il secondo comma della norma prevedeva l’autorizzazione di spesa di lire 30.000 milioni per l’anno
1996, di lire 50.000 milioni per l’anno 1997 e di lire 100.000 milioni per l’anno 1998 per il finanziamento del progetto intersettoriale «Rete unitaria della Pubblica Amministrazione», nonché dei
progetti intersettoriali e di infrastruttura informatica e telematica ad esso connessi. Come detto,
si tratta di disponibilità residue per progetti iniziati anteriormente alla costituzione del CNIPA e
non ancora portati a compimento.
• Altri fondi sono stati poi assegnati nel 2004 al CNIPA in attuazione della legge 289/2002 nell’ambito di particolari iniziative, quali il POSI-PON.ATAS (attivato nel 2004 con una convenzione tra
CNIPA e Ministero dell’economia e finanze del valore di circa 5 milioni di euro), nonché in relazione al progetto per l’informatizzazione della normativa vigente, finanziato dal Comitato Guida
Senato – Camera - Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 107 della legge
388/2000.
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3. Funzione di coordinamento, razionalizzazione e verifica dei costi e benefici dei sistemi
informativi delle amministrazioni
3.1. Le attività di regolazione del mercato ICT (emissione dei pareri ed osservatorio del mercato)
3.1.1 Il valore dei pareri
L’attività di emissione dei pareri viene in genere classificata fra le azioni di verifica effettuate dal
CNIPA ai sensi dell’art. 8 del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, in quanto si configura come
una forma di controllo dell’adeguatezza tecnica di un’iniziativa di un’amministrazione (congruità
tecnica) e della corretta determinazione dei suoi oneri (congruità economica), nonché della
valutazione della coerenza dell’iniziativa con le strategie del governo in tema di informatica (congruità strategica), anche con riferimento ad ulteriori iniziative della stessa amministrazione proponente ovvero di altre amministrazioni. In effetti gli obiettivi che il CNIPA si prefigge attraverso
l’attività di rilascio dei pareri e i risultati che riesce ad ottenere vanno ben al di là di una semplice
forma di controllo. Infatti le linee strategiche emanate con cadenza annuale, che le amministrazioni recepiscono nei loro piani e che il CNIPA provvede ad armonizzare nel piano complessivo della
Pubblica amministrazione Centrale, delineano l’assetto che l’informatica pubblica dovrà possedere
ed individuano i percorsi per realizzarlo. Su tali basi il CNIPA può incidere, attraverso i pareri, nel
concreto delle diverse iniziative, confermandole, correggendole, migliorandole ed armonizzandole. Ciò avviene attraverso le indicazioni di carattere generale, la modifica degli atti di gara e in particolare degli schemi di contratto e dei capitolati tecnici, la valutazione dei costi.
Il valore dei pareri non è limitato quindi ad un’azione di verifica, ma, soprattutto, si estrinseca
nell’indirizzo che riesce a fornire ai progetti. Fra queste indicazioni più generali ne sono state pertanto evidenziate alcune particolarmente significative per il 2005, riportate nel seguito.
3.1.2 L’apertura del mercato
L’apertura del mercato è uno dei compiti che il CNIPA ha fatto proprio in diverse occasioni,
riuscendo anche, nel corso del tempo, a moderare alcune posizioni dominanti presenti in passato nel settore pubblico. La scarsità degli interlocutori che, in alcune aree tecnologiche e applicative, può tradursi nell’unicità dei fornitori è un forte rischio che la Pubblica Amministrazione
nel suo complesso non può correre per non trovarsi senza alternative, assoggettata alle politiche di prodotto e commerciali di poche industrie. I pareri hanno operato in vari modi contro
questo rischio.
In primo luogo, è stata promossa l’adozione dei sistemi aperti, cioè dei componenti hardware o
software in grado di interoperare con prodotti che svolgono funzioni equivalenti e che quindi pongono meno vincoli sulla scelta dei fornitori. Inoltre è stata favorita la diffusione dei sistemi Open
Source, coerentemente tra l’altro con l’apposita Direttiva del Ministro per l’innovazione e le tecnologie (Direttiva del 19 dicembre 2003 su “Sviluppo ed utilizzazione dei programmi informatici da
parte delle Pubbliche Amministrazioni”).
Inoltre, le amministrazioni di maggiore complessità e dimensione organizzativa sono state invitate a diversificare le piattaforme ed i prodotti anche nell’ambito della stessa funzione (ad esempio: gestione delle basi di dati, creazione e utilizzo dei data warehouse, automazione d’ufficio). La
via che risulta più semplice ed economica è, spesso, quella della omogeneità dei prodotti che per
le amministrazioni di dimensioni piccole e medie appare l’unica strada percorribile. Per quelle di
maggiore dimensione e complessità organizzativa, che sono poi anche quelle a più alto rischio,
l’introduzione di soluzioni eterogenee costituisce invece una ricchezza, perché consente di avere
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
una migliore visibilità delle evoluzioni tecnologiche e le dota di una effettiva capacità negoziale
con i fornitori.
Infine, nel caso di procedure aperte per l’acquisizione dei prodotti e dei servizi, i pareri hanno
puntato ad ampliare la gamma delle possibili soluzioni verificando puntualmente le caratteristiche
tecniche dei prodotti richiesti, eliminando eventuali specifiche che, direttamente o indirettamente,
potessero restringere l’insieme delle soluzioni, sostituendo le specifiche tecniche con requisiti funzionali e di prestazione, suggerendo soluzioni “equivalenti” a quelle concepite dall’amministrazione (“equivalenza” peraltro imposta dalle normative europee che tutelano la contendibilità del mercato) e identificando esplicitamente prodotti alternativi. Nella scelta delle soluzioni va, peraltro,
tenuto in debito conto anche l’impegno collegato alla sostituzione o all’integrazione delle nuove
potenziali opzioni con il sistema esistente.
3.1.3 La massimizzazione del ritorno degli investimenti interni alla PA
20
In diversi contesti, le singole pubbliche amministrazioni si trovano ad investire nello sviluppo di
sistemi, prevalentemente di tipo applicativo, il cui interesse potrebbe essere esteso ad altre amministrazioni, principalmente, ma non solo, nel campo dell’auto-amministrazione.
Nei casi di esigenze palesemente comuni a molte amministrazioni, è stato possibile promuovere e realizzare progetti trasversali con modalità di diffusione diverse. Il software per la rilevazione
delle presenze finanziato dall’allora Provveditorato Generale dello Stato è stato distribuito gratuitamente alle amministrazioni richiedenti per il tramite della società che lo aveva sviluppato. Con il
progetto “Service Personale Tesoro” il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF), nel ruolo di
un ASP (Application Service Provider), fornirà il sistema per la gestione degli stipendi alle organizzazioni centrali. Il Ministero dell’economia e delle finanze ha anche curato la distribuzione alle
amministrazioni che ne facciano richiesta del pacchetto software per la contabilità finanziaria SICOGE (Sistema Informativo di Contabilità Gestionale) e del pacchetto per la gestione integrata del personale SIAP (Sistema Informativo per l’Amministrazione del Personale), continuando a curarne l’allineamento normativo, la manutenzione e l’assistenza.
Esistono casi, e sono numerosi, in cui le diversità funzionali ed organizzative non rendono praticabili soluzioni centralizzate ma consentono tuttavia il recupero, anche parziale, degli impegni
profusi e delle risorse impiegate. Peraltro l’art. 27 della Legge 466/2000 (Legge Finanziaria 2001)
ribadisce la possibilità dello scambio fra amministrazioni (centrali e locali) del software di cui si
detenga la proprietà.
Per ottenere questo scopo i pareri hanno teso ad integrare nei progetti delle amministrazioni
componenti sviluppate da altre amministrazioni, invitando eventualmente queste ultime a rilasciarne anche il codice sorgente. Nel caso in cui un fornitore di un’amministrazione assegnatario dello
sviluppo di un prodotto risultasse assegnatario dello stesso sviluppo anche per un’altra amministrazione, si è richiesto che gli oneri di quanto sviluppato per la prima non risultino a carico di
quest’ultima. Questo fatto si sostanzia solitamente in una clausola contrattuale che prevede la precisa identificazione di quanto prodotto e che si dovrà distinguere da eventuali altri prodotti commercializzati dal fornitore in parola.
Per separare lo sviluppo del software dalla sua manutenzione e gestione, viene talvolta richiesto esplicitamente al fornitore di ingegnerizzare il prodotto. In tal modo l’Amministrazione può successivamente scegliere un gestore del software diverso da chi lo ha sviluppato mentre il produttore, in relazione ad un maggior recupero degli investimenti, può trasferire il prodotto ad altra amministrazione.
La tematica del riuso delle applicazioni e della condivisione dei servizi ha assunto recentemente un ruolo fondamentale per l’obiettivo di razionalizzazione e contenimento della spesa della
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Funzione di coordinamento,
razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
Pubblica Amministrazione. Il comma 192 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2005 prevede l’identificazione, tramite appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, di aree di intervento sulle quali si dovrà operare con la logica del “contratto quadro” attraverso il quale le amministrazioni potranno acquisire soluzioni applicative e servizi, giovandosi di economie di scala e di
scopo derivanti dalla messa a fattor comune di infrastrutture e sistemi. Il processo di emissione dei
pareri servirà anche a verificare l’adesione delle amministrazioni a questa nuova logica, esaminando, come peraltro prevede la stessa legge finanziaria 2005, i casi di richieste diverse dalla soluzione comune, e certificandone l’eventuale praticabilità.
3.1.4 L’aumento delle capacità negoziali delle amministrazioni
L’affidamento ad un unico fornitore in outsourcing dello sviluppo o della gestione dell’intero
sistema informativo o di sue componenti significative, isolate dal punto di vista tecnologico, applicativo o gestionale, è sicuramente conveniente rispetto ad un’assegnazione più selettiva per progetto o servizio, in quanto consente di ridurre al minimo gli impegni di coordinamento fra le attività. I contratti di affidamento risultano inoltre convenienti se riferiti ad un periodo di tempo sufficientemente lungo, in genere dai 3 ai 10 anni compreso il rinnovo.
Il monopolio di fatto che si può venire a creare rischia peraltro di minare le capacità negoziali
dell’amministrazione, che vanno invece tutelate. La prima forma di tutela per l’amministrazione
consiste nella definizione dei livelli di servizio, che però non riescono a cogliere tutti gli aspetti del
problema e, soprattutto, non sono idonei a gestire nuovi progetti o quelli i cui requisiti non erano
ben definiti alla stipula del contratto.
I pareri hanno curato questo aspetto in diversi modi. Il più tradizionale è l’inserimento di clausole che consentono all’amministrazione di rescindere il contratto unilateralmente a seguito del
verificarsi (e soprattutto del ripetersi) di gravi inadempienze. Questo metodo non è da solo soddisfacente perché riconduce problemi negoziali al contenzioso e perché si limita a proteggere l’amministrazione dai danni senza però risolvere nella sostanza i problemi.
Una seconda, e più interessante, metodologia prevede l’inserimento di variazioni contrattuali a
seguito di eventi pianificati, impegnando l’assegnatario ad accettarne le conclusioni, eventualmente attraverso un’attività negoziale. Un’ultima tecnica consiste infine nel vincolare l’esecuzione di
alcune attività al rilascio di un ulteriore parere del CNIPA: si tratta di attività i cui requisiti al
momento del contratto non permettano di specificare gli obiettivi, le attività, le risorse necessarie
ed i livelli di servizio. Questa tecnica non è solo formale ma stabilisce un arbitro, in grado di tutelare gli interessi del cliente senza prevaricare il fornitore, che potrà verificare le conclusioni di un
primo atto negoziale.
3.1.5 La coerenza organizzativa delle soluzioni tecnologiche
Le normative sulla semplificazione e sul decentramento hanno cambiato o stanno ulteriormente
cambiando le competenze delle amministrazioni, soprattutto di alcune il cui ruolo è passato da
quello attuativo a quello di pianificazione, indirizzo e controllo di azioni che sono effettuate da
altri soggetti pubblici o privati, prevalentemente distribuiti sul territorio e con una completa autonomia operativa.
Tutte le amministrazioni centrali sono chiamate ad attuare e rendere efficaci questi cambiamenti, di concerto con gli altri soggetti istituzionali. I comparti che al momento appaiono più coinvolti in questo processo sono quello del Lavoro, dell’Istruzione, della Sanità (che peraltro ha una lunga
esperienza di decentramento e di rapporti con gli Enti locali).
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Al riguardo, l’azione dei pareri dovrà promuovere la massima cooperazione tra i sistemi applicativi delle amministrazioni, anche in relazione al già citato decreto legislativo in materia di Sistema
Pubblico di Connettività e cooperazione (SPC).
3.1.6 L’abbattimento dei costi dei sistemi obsoleti
Grazie all’impulso fornito dal CNIPA, le amministrazioni dispongono dell’opportunità di migrare, o
riscrivere, le loro applicazioni da piattaforme proprietarie a sistemi aperti. In numerosi casi la trasformazione è già avvenuta, ma in altri è ancora in atto. È perciò necessario mantenere transitoriamente
le vecchie piattaforme, riconoscendo ai fornitori gli oneri per l’uso e la manutenzione delle stesse.
È stata (ed è) cura costante del CNIPA verificare l’applicazione di condizioni economiche congrue da parte dei fornitori per i sistemi hardware e software, in uso da molti anni e ormai obsoleti. In molti casi si è ritenuto che i canoni versati avessero ampiamente ricompensato l’investimento da parte del fornitore e che quindi le quote da riconoscere fossero marginali, fermo restando
un eventuale onere economico per la manutenzione a carico dell’amministrazione.
Nei casi di utilizzo di software in base al riconoscimento di canoni periodici, si è verificata l’effettiva quotazione di mercato con riferimento a situazioni simili anche al di fuori della Pubblica
Amministrazione. Per quanto riguarda la manutenzione, soprattutto per i sistemi in via di dismissione o già dismessi, si è dovuta verificare l’effettiva erogabilità del servizio. In tutti questi casi,
naturalmente, l’indicazione forte del CNIPA è stata di accelerare il processo di migrazione.
22
3.1.7 Aspetti esaminati nell’emissione dei pareri di congruità del CNIPA
Le valutazioni di congruità effettuate dal CNIPA riguardano, come accennato in precedenza,
diversi profili delle iniziative che le amministrazioni intendono portare avanti attraverso la stipulazione dei contratti in esame. È ora il momento di esaminare in dettaglio i profili in questione.
La congruità strategica consiste nella coerenza dell’iniziativa con le strategie del Governo in tema
di informatica, con gli obiettivi funzionali che l’amministrazione si propone di raggiungere, con le altre
iniziative della stessa amministrazione e con i progetti di altre amministrazioni che presentino interesse generale per la PA. I riferimenti da tenere presenti sono in primo luogo le Linee guida e le direttive emanate dal Ministro per l’innovazione e le tecnologie su diversi aspetti specifici, come le Linee
guida per l’e-government, la trasparenza dell’azione amministrativa e il protocollo informatico, l’accessibilità ai disabili, l’utilizzo della posta elettronica come strumento di comunicazione, la sicurezza, lo
sviluppo e l’utilizzazione dei programmi informatici da parte delle pubbliche amministrazioni. Per
quanto riguarda le iniziative delle amministrazioni, naturalmente, si tiene conto delle informazioni provenienti da precedenti richieste di parere, dalla pianificazione triennale e dal monitoraggio.
La congruità tecnica esamina l’adeguatezza tecnica del progetto, sia per la componente di fornitura di beni (hardware, software, sistemi complessi, etc.) sia per quella di erogazione di servizi
(sviluppo software, gestione, manutenzione, conduzione, formazione, etc.). Verifica, tra l’altro, il
corretto dimensionamento delle forniture di beni e servizi, la qualità dei prodotti richiesti, nonché
l’adeguatezza qualitativa e quantitativa delle risorse professionali da dedicare alle attività del progetto, e la congruità dei livelli di servizio previsti contrattualmente agli obiettivi della fornitura.
La congruità economica misura il livello di spesa dell’iniziativa rispetto alle dimensioni dell’amministrazione, al totale della spesa sostenuta, ai costi di altre analoghe iniziative di altre organizzazioni. Verifica l’allineamento dei prezzi dei beni ai valori di mercato, confrontando anche prodotti diversi con funzionalità equivalenti, e quello dei prezzi dei servizi e delle tariffe delle figure professionali.
La congruità giuridico-amministrativa esamina le modalità di scelta del fornitore ed i prerequisiti richiesti ai potenziali fornitori. Verifica, tra l’altro, le clausole contrattuali relative alle moda-
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razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
lità di pagamento, alle penali, ai diritti di proprietà dei prodotti, alle modalità di pianificazione,
gestione, verifica e controllo del progetto. Valuta la coerenza dei criteri di aggiudicazione alla natura delle forniture previste.
Anche nel 2005, la valutazione della congruità strategica è stata rivolta, in modo particolare, a
verificare l’adeguatezza delle forniture al raggiungimento dei seguenti obiettivi riconducibili in gran
parte agli obiettivi prioritari di legislatura:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
servizi on line per cittadini e imprese;
accessibilità dei siti internet della PA;
trasparenza dell’azione pubblica;
efficienza delle amministrazioni (posta elettronica, documenti informatici);
sicurezza delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione;
sviluppo delle competenze;
Sistema Pubblico di Connettività.
Relativamente alla congruità tecnico-economica, è stata posta particolare attenzione alla verifica della coerenza delle forniture con le indicazioni della direttiva del 19 dicembre 2003 (“Sviluppo
ed utilizzazione dei programmi informatici da parte delle pubbliche amministrazioni”). Nell’ambito
dell’attività istruttoria dei pareri è stato verificato tra l’altro se le pubbliche amministrazioni abbiano osservato i criteri previsti nella citata direttiva, in particolare se:
a) prima di proporre al parere del CNIPA le forniture, abbiano effettuato una valutazione comparativa tra le diverse soluzioni disponibili sul mercato;
b) nella valutazione delle soluzioni possibili abbiano tenuto conto anche del costo totale di possesso delle singole soluzioni e del costo di uscita, del potenziale interesse di altre amministrazioni al riuso dei programmi informatici della valorizzazione delle competenze tecniche acquisite e delle necessità di interoperabilità;
c) nella predisposizione o nell’acquisizione dei programmi informatici, abbiano privilegiato le
soluzioni che presentino le seguenti caratteristiche:
• assicurino l’interoperabilità e la cooperazione applicativa tra i diversi sistemi informatici della
Pubblica Amministrazione;
• rendano i sistemi informatici non dipendenti da un unico fornitore o da un’unica tecnologia
proprietaria;
• garantiscano la disponibilità del codice sorgente da parte delle pubbliche amministrazioni;
• esportino dati e documenti in più formati, di cui almeno uno di tipo aperto;
d) nel caso di programmi informatici sviluppati ad hoc, abbiano previsto di acquisire la proprietà
del prodotto finito;
e) nel caso in cui all’amministrazione che ha acquistato la licenza medesima ne subentri un’altra
nell’esercizio delle stesse attività, si siano assicurata contrattualmente la possibilità di trasferire
la titolarità delle licenze d’uso dei programmi informatici acquisiti;
f) nei capitolati o nelle specifiche di progetto, abbiano previsto che i programmi sviluppati ad hoc
siano facilmente portabili su altre piattaforme;
g) nei contratti di acquisizione di programmi informatici sviluppati per conto e a spese delle amministrazioni, le stesse includano clausole volte a vincolarlo, per un determinato lasso di tempo, a
fornire, su richiesta di altre amministrazioni, servizi che consentono il riuso delle applicazioni.
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23
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
3.1.8 I pareri emessi, la spesa, le forme di acquisizione
Nel corso del 2005 sono state trattate complessivamente dal CNIPA 245 richieste di parere2 (erano
state 191 nel 2004), di cui 2 richieste riservate. Di tali richieste, 14 (7 nel 2004) sono state ritirate
dalle amministrazioni proponenti nel corso dell’istruttoria. Sulle rimanenti, il CNIPA ha emesso:
• 197 pareri ordinari (141 nel 2004);
• 20 pareri “segreto d’ufficio” (9 nel 2004);
• 12 avvisi (5 nel 2004);
• 3 pareri riservati (4 nel 2004).
L’esito dei 232 (155 nel 2004) pareri “ordinari”, “segreto d’ufficio”, “avvisi” e “riservati” emessi è
stato favorevole per 212 (147 nel 2004) e contrario per 7 (8 nel 2004). Sono stati emessi, inoltre,
13 pareri sospensivi (25 nel 2004), uno dei quali riferito ad una richiesta riservata.
Nelle analisi seguenti sui dati economici non vengono considerati:
• i 13 pareri sospensivi (di cui uno riservato), perché i loro importi si sommerebbero indebitamente a quelli dei pareri emessi (o da emettere) in seguito alla risposta delle amministrazioni;
• i pareri riservati.
24
La spesa complessivamente prevista nelle richieste di parere presentate nel 2005 - come dianzi
definiti: ordinari, “segreto d’ufficio” e avvisi, esclusi i pareri sospensivi e quelli riservati, ma compresi i ritirati, per un totale di 231 (153 nel 2004) pareri considerati - è stata di circa 2.761 (1.577
nel 2004) milioni di euro, dei quali circa 22 milioni (72 nel 2004) corrispondenti ai 7 pareri negativi e 60 milioni (95 nel 2004) alle 14 richieste di parere ritirate. Per il confronto con l’anno precedente, tuttavia, si deve tenere conto del fatto che nel dato del 2005 è compreso l’importo previsto
per la fornitura relativa alla gara multifornitore per il Sistema Pubblico di Connettività, di importo
pari a 1.200 milioni di euro.
I pareri favorevoli considerati (complessivamente 210, tenendo conto sia dei favorevoli tout
court sia di quelli condizionati) hanno riguardato perciò un ammontare di circa 2.678 (1.505 nel
2004) milioni di euro. A seguito della valutazione di tali richieste, la spesa ritenuta congrua è
risultata di circa 2.520 (1.438 nel 2004) milioni di euro, con una riduzione di circa 158 milioni
di euro (67 nel 2004).
Questa riduzione è stata ottenuta sia a seguito di una verifica del non allineamento dell’importo rispetto ai valori di mercato, sia attraverso la ridefinizione di alcuni aspetti dei progetti stessi. In
questi ultimi casi si è provveduto a modificare le stime degli impegni in caso di procedura aperta,
oppure a variare gli importi dei contratti nei casi di trattativa privata.
2
Per richiesta di parere si intende, in questo contesto, una richiesta formale di un’Amministrazione che si è conclusa con l’emissione
di un parere o avviso, o con un ritiro, da parte dell’Amministrazione stessa, nel corso del procedimento istruttorio. Per parere ordinario si intende un parere emesso a seguito di una richiesta che non è sottoposta a vincoli di segretezza di alcun tipo. Per parere segreto d’ufficio si intende un parere emesso a seguito di una richiesta relativa ad un’iniziativa coperta da segreto d’ufficio su provvedimento dell’Amministrazione, sentito l’organo di sicurezza. Questi provvedimenti riguardano in genere l’Amministrazione della
Giustizia per i progetti che coinvolgono uffici che trattano informazioni soggette al segreto d’indagine. Per avviso si intende una valutazione di congruità economica o tecnico-economica effettuata su richiesta delle amministrazioni (comprese quelle non tenute alla
richiesta di parere), che viene resa quando non ricorrono tutte le condizioni previste dalla norma per l’emissione del parere. Per parere riservato si intende un parere che riguarda un’iniziativa sottoposta a segreto di stato; questa categoria di pareri viene generalmente rilasciata alla Presidenza del Consiglio (Servizi), alla Difesa, all’Interno e all’Arma dei Carabinieri. Per parere sospensivo si intende un parere emesso per chiedere all’amministrazione ulteriori informazioni, necessarie per la valutazione di congruità. Il parere interlocutorio interrompe i termini previsti per l’emissione del parere, che riprenderanno con l’arrivo della risposta dell’amministrazione.
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razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
Dei 229 (153 nel 2004) pareri ordinari, “segreto d’ufficio” e avvisi considerati, 129 (79 nel 2004)
erano relativi a contratti da stipularsi a trattativa privata, 91 (63 nel 2004) a contratti per i quali era
previsto l’esperimento di procedure di gara (aperta o ristretta), e 9 (11 nel 2004) a forniture in house.
Dal punto di vista economico, non considerando il citato parere relativo alla gara multifornitore per il Sistema Pubblico di Connettività, di importo pari a 1.200 milioni di euro, in quanto falserebbe i confronti con gli anni precedenti, dei circa 1.320 (1.438 nel 2004) milioni di euro ritenuti
congrui, circa 338 milioni erano relativi a trattative private, circa 841 milioni (445 nel 2004) a gare
e circa 141 milioni (439 nel 2004) ad affidamenti in house.
Il grafico seguente (Fig. 1) mostra i valori percentuali di tale ripartizione.
Figura 1 – Ripartizione della spesa congrua per modalità di acquisizione - anno 2005
25
3.1.9 L’andamento del rilascio dei pareri nell’anno
L’andamento nel corso del 2005 dell’attività dei pareri, considerando i 229 pareri ordinari,
“segreto d’ufficio”, avvisi e sospensivi, con esclusione dei pareri “riservati”) è evidenziato nel grafico seguente (Fig. 2).
Figura 2 – Andamento dell’emissione dei pareri nel 2005*
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*(con esclusione dei pareri “riservati”)
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Rapporto sull’attività
Il grafico sottostante (Fig. 3) mostra, invece, il confronto con gli anni 2001, 2002, 2003 e 2004.
Figura 3 – Pareri emessi 2001, 2002, 2003, 2004 e 2005
26
3.1.10 I destinatari dei pareri
I 229 pareri ordinari, “segreto d’ufficio” e gli avvisi (con esclusione dei pareri “riservati) sono
stati rilasciati a 42 amministrazioni ed enti diversi. Il grafico a torta seguente (Fig. 4) mostra la ripartizione numerica per amministrazione, evidenziando quelle cui sono stati rilasciati almeno 4 pareri nel corso del 2004.
Figura 4 – Numero di pareri per amministrazione - 2005
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razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
La ripartizione degli importi ritenuti congrui (per un totale, si ricorda, di 1.320 milioni di euro)
fra le amministrazioni nel 2005, con esclusione del parere SPC, è mostrata nel grafico a torta
seguente (Fig. 5), che evidenzia le amministrazioni con un valore della spesa ritenuta congrua
superiore a 20 milioni di euro.
Figura 5 – Ripartizione % della spesa congrua per amministrazione - 2005*
*(Il grafico non comprente i dati relativi al parere SPC)
27
3.1.11 Le dimensioni dei pareri
Può essere di un certo interesse esaminare la ripartizione dei pareri emessi – e quindi dei successivi contratti stipulati – per dimensione economica. Il grafico a torta seguente (Fig. 6) mostra la
ripartizione dei pareri (escluso il parere SPC) secondo otto fasce dimensionali.
Figura 6 – Numero di pareri per dimensione economica (milioni di euro) - anno 2005*
(*nel grafico non è considerato il parere SPC)
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3.1.12 L’andamento storico dei pareri
Nel seguito sono mostrati alcuni grafici (Figg. 7-11) con gli andamenti più significativi dell’attività di rilascio dei pareri nei 12 anni dal 1994 al 2005.
Figura 7 – Numero di pareri favorevoli e contrari emessi
(nel 2003, nel 2004 e nel 2005 sono indicati anche i pareri “interlocutori”)
Numero ed esito dei pareri emessi - anni 1994 - 2005
28
Figura 8 – Numero di pareri utilizzati per l’analisi economica (229, compreso quello relativo alla gara per il
SPC) suddivisi per procedura (trattativa privata, gara, in house)
Pareri emessi e modalità di scelta del contraente - anni 1994 - 2005
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e benefici dei sistemi informativi
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Figura 9 – Importi richiesti, richiesti per pareri favorevoli e importi ritenuti congrui (i dati 2005 non tengono
conto della gara SPC)
Importi richiesti e congrui (€ X 1000) - anni 1994 - 2005*
(*il dato 2005 non comprende la gara SPC)
29
Figura 9 bis – Importi richiesti, richiesti per pareri favorevoli e importi ritenuti congrui (i dati 2005 sono
comprensivi degli importi relativi alla gara SPC)
Importi richiesti e congrui (€ X 1000) - anni 1994 - 2005*
(*il dato 2005 è comprensivo della gara SPC)
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Rapporto sull’attività
Fig. 10 – Importo ritenuto congruo per procedura di acquisizione (gli importi 2005 non comprendono quelli
della gara SPC)
Importi congrui (€ X 1000) e modalità di scelta del contraente - anni 1994 - 2005*
(*gli importi 2005 non comprendono quelli della gara SPC)
30
Fig. 10 bis – Importo ritenuto congruo per procedura di acquisizione (gli importi 2005 comprendono quelli
della gara SPC)
Importi congrui (€ X 1000) e modalità di scelta del contraente - anni 1994 - 2005*
(*gli importi 2005 sono comprensivi di quelli della gara SPC)
La raccolta dei dati storici sui pareri consente di continuare l’analisi sulle modalità di individuazione del fornitore utilizzate dalle amministrazioni iniziata nel 2001. L’analisi dei dati economici dei
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pareri dal 1994 al 2005 mostra (come risulta evidente dalla figura successiva) una perdurante tendenza alla crescita della percentuale di acquisizioni tramite gara ed alla diminuzione del ricorso a
concessioni e trattative private (per quest’ultimo anno, come già ricordato, non è stato considerato l’importo di 1.200 milioni di euro della gara per il Sistema Pubblico di Connettività – SPC- in
quanto avrebbe falsato il confronto con gli anni precedenti).
Figura 11 – Andamento delle modalità di acquisizione delle forniture per le quali è stato chiesto il parere
dal 1994 al 2005
31
3.2. Programmazione, pianificazione triennale e pianificazione esecutiva
Fin dall’avvio della corrente legislatura, prima l’AIPA e poi il CNIPA hanno posto in essere ogni
possibile sforzo organizzativo per rendere l’intera azione amministrativo-gestionale delle amministrazioni centrali in campo informatico pienamente coerente con il quadro programmatico definito dal Governo.
In particolare, per quel che riguarda le politiche di e-government, nel febbraio 2002 sono state
identificate le aree di intervento e le azioni correlate che potranno assicurare l’attuazione degli
obiettivi di Governo per la modernizzazione del Paese attraverso un nuovo modello di “Stato digitale” e sono stati pertanto individuati 10 obiettivi di legislatura in materia di ICT e di e-government.
L’insieme di tutti questi obiettivi ha condotto alla definizione di un vero e proprio quadro programmatico generale del Governo che garantisce la rispondenza dell’intera attività amministrativogestionale ad un indirizzo politico-istituzionale unitario.
3.2.1 L’intervento del CNIPA nel processo di programmazione e verifica degli interventi delle PA in tema di ICT
Sulla base di un nuovo modello del ciclo di pianificazione/verifica varato nel 2002, l’azione del
CNIPA in tema di pianificazione informatica delle pubbliche amministrazioni è volta ad integrare e
a rendere coerenti i tempi, le scadenze ed i prodotti della pianificazione ICT delle pubbliche ammi-
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
nistrazioni con la pianificazione finanziaria complessiva della PA Alla fine di ogni anno, il Ministro
per l’innovazione e le tecnologie emette una Direttiva contenente le Linee guida in materia di digitalizzazione dell’amministrazione per l’anno seguente. Tale Direttiva viene recepita dalle amministrazioni e concorre alla predisposizione delle Direttive generali sull’azione amministrativa e sulla
gestione delle pubbliche amministrazioni centrali.
Gli obiettivi strategici esplicitati nelle Direttive generali, previa loro articolazione in obiettivi
operativi e correlati programmi di azione, vengono perseguiti mediante atti di gestione amministrativa, così da garantire che ogni singola azione sia sempre e comunque ricollegabile, per successivi livelli di aggregazione, al quadro programmatico generale. Sulla base di tale Direttiva annuale e
di analoghi documenti di programmazione propri degli enti, vengono redatti dalle singole PA i
piani esecutivi informatici per l’anno in corso e, dal CNIPA, il Piano Triennale per l’Informatica
nella Pubblica Amministrazione per il successivo triennio. Da tale pianificazione annuale/triennale scaturiscono i progetti/contratti sui il CNIPA emetterà i pareri di congruità tecnico-economica e
svolgerà le azioni di monitoraggio/verifica.
Sotto il profilo della verifica dei risultati conseguiti il CNIPA attua il seguente circuito “di ritorno”:
a. elabora annualmente una Relazione sullo stato dell’informatizzazione nella Pubblica Amministrazione, che viene trasmesso al Presidente del Consiglio dei Ministri;
b. elabora rapporti periodici al Ministro per l’innovazione e le tecnologie sullo stato di realizzazione dei 10 obiettivi di legislatura in tema di ICT e di e-government.
32
3.2.2 Il piano esecutivo del 2005
Nel primo quadrimestre dell’anno è stato elaborato il piano esecutivo dell’informatizzazione
della Pubblica Amministrazione relativo all’anno 2005, fase conclusiva del ciclo di pianificazione
avviato con la definizione del piano triennale 2005-2007.
L’introduzione, nel processo di pianificazione della informatizzazione delle PAC, di una fase
intermedia che, ad inizio anno, in parallelo alla predisposizione delle Direttive generali per l’attività amministrativa e la gestione emesse dai Ministri secondo le indicazioni contenute nelle
Direttive del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, aggiorna le previsioni del piano triennale
presentato nella prima metà dell’anno precedente, è finalizzata a fornire il quadro completo ed
effettivo degli interventi programmati dalle amministrazioni pubbliche centrali e degli enti pubblici non economici in base alle priorità politiche individuate e alle effettive disponibilità finanziarie
determinate dalla legge di bilancio corrente.
Pertanto, per le sole amministrazioni centrali dello Stato, si è provveduto, anche in collaborazione con l’Ufficio per il coordinamento in materia di valutazione e controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato (Presidenza del Consiglio dei Ministri), all’acquisizione e alla verifica delle
Direttive generali dei Ministri sull’attività amministrativa e sulla gestione (art. 8 d.lgs.286/99), relativamente alla corrispondenza tra obiettivi, programmi e finanziamenti previsti per l’anno e le ipotesi precedentemente formulate con il piano triennale per l’informatizzazione.
Alle amministrazioni, per la predisposizione del piano esecutivo, sono stati forniti i dati di sintesi relativi alle proposte contenute nelle bozze di piano triennale 2005-2007.
L’elaborazione del piano esecutivo è stata quindi effettuata tenendo conto dei dati della legge
di bilancio acquisiti dalla Ragioneria Generale dello Stato (solo per i capitoli relativi all’informatica di servizio), delle indicazioni contenute nelle Direttive ministeriali e dei piani esecutivi elaborati dalle amministrazioni, pervenuti dagli uffici dei responsabili dei sistemi informativi. Su tale base
è stato prodotto un documento ed una presentazione di sintesi.
Il piano esecutivo 2005 ha evidenziato una generalizzata diminuzione delle disponibilità finanziarie rispetto alla stima di copertura finanziaria definita nella fase di elaborazione del piano trien-
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
Funzione di coordinamento,
razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
nale 2005-2007, sia per le amministrazioni centrali (-15%), sia per gli enti pubblici non economici,
anche se in misura minore (–8%).
In particolare, per le amministrazioni centrali dello stato, la competenza iniziale dei capitoli di
bilancio per l’informatica di servizio, che costituiscono circa il 40% delle risorse finanziarie complessive utilizzate per le attività di informatizzazione, ammonta a 743 milioni di euro, con una contrazione di circa il 5% rispetto alla analoga disponibilità del 2004 (circa 782 milioni); la maggiore
diminuzione è avvenuta per i capitoli di spesa corrente (circa il 9% in meno) mentre per le spese
di investimento la diminuzione è di circa il 2%.
La minore disponibilità finanziaria sui capitoli di bilancio dell’informatica di servizio è stata in
parte compensata da cofinanziamenti derivanti da interventi straordinari nazionali e comunitari. I
progetti attuati attraverso il cofinanziamento costituiscono circa il 7% dell’impegno finanziario complessivo espresso nel piano esecutivo dalle amministrazioni centrali dello stato.
La contrazione dei fondi a disposizione, rispetto alle stime iniziali, ha comportato per le amministrazioni centrali dello Stato una ridefinizione delle priorità e una rimodulazione delle iniziative,
sia negli impegni economici, sia nei tempi di realizzazione, con significative variazioni riguardo la
ripartizione degli impegni economici per tipologia di attività3, rispetto alle stime effettuate nel
piano triennale. In particolare, il piano esecutivo registra l’aumento del peso delle attività di gestione ed evoluzione dei sistemi correnti, di quelle dedicate allo sviluppo di sistemi applicativi specifici a supporto delle missioni istituzionali, degli impegni per i sistemi di back-office e per lo sviluppo dei servizi on-line. Forti contrazioni di stanziamento hanno riguardato, viceversa, i progetti
per lo sviluppo delle infrastrutture, per la realizzazione di carte elettroniche e le attività di formazione, determinate dai rinvii dei programmi Infrastrutture tecnologiche delle scuole, Patente ECDL
per i docenti del Ministero dell’istruzione e della ricerca scientifica e l’assenza di finanziamento
della CIE del Ministero dell’interno.
Figura 12 - Distribuzione percentuale degli impegni del piano esecutivo per tipologia di attività.
Amministrazioni centrali - 2005
Per quanto riguarda gli Enti pubblici non economici, la riduzione delle risorse economiche
rispetto alla stima effettuata nel piano triennale 2005-07 ha riguardato in primo luogo i program3
La classificazione, finalizzata alla migliore comprensione delle linee di sviluppo dei S.I., ha un valore puramente indicativo, poiché
molte iniziative pianificate comprendono attività eterogenee e non consentono una precisa attribuzione Le componenti individuate
sono progetti/iniziative per: sistemi correnti, infrastrutture, sistemi di “back office”, servizi on-line (e customer satisfaction), sistemi
specifici relativi alla missione dell’Amministrazione, formazione (ed e-learning), carte (CIE/CNS, firma).
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33
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
mi dell’INPS e dell’INAIL, con una parziale diminuzione delle attività di back-office e il corrispondente aumento in termini percentuali dell’impegno per le attività dedicate alla gestione dei
sistemi correnti.
Figura 13 - Distribuzione percentuale degli impegni del piano esecutivo 2005 per tipologia di attività.
Enti
34
La tabella seguente riporta per il 2005 il confronto tra le previsioni di spesa e di bilancio del piano
triennale 2005-2007 e l’impegno definito dal piano esecutivo 2005 (in migliaia di euro).
Tabella 1
AMMINISTRAZIONI
Ministeri
Presidenza del Consiglio e altre Amm. centrali
Totale Amministrazioni centrali
Enti pubblici non economici
Totale
PIANO T. 2005
PIANO T. BILANCIO
PIANO T. SCOPERTO
PIANO ESECUTIVO
2.405.952
1.814.014
591.938
1.546.655
30.579
25.306
5.273
20.857
2.436.531
1.839.320
597.211
1.567.512
488.129
488.129
-
451.440
2.924.660
2.327.449
597.211
2.018.952
3.2.3 Il piano triennale 2006-2008
Contestualmente all’emanazione delle linee strategiche, sono state avviate le attività di supporto alle
amministrazioni per la redazione delle bozze di piano triennale relativo al periodo 2006-08. È stata
predisposta e messa a disposizione delle amministrazioni un’applicazione web, precaricata con i dati
del piano precedente, per l’invio via internet del set di informazioni strutturate a corredo della documentazione complessiva del piano. L’utilizzo dell’applicazione è finalizzato all’omogeneizzazione e
standardizzazione delle informazioni contenute nelle bozze di piano predisposte dalle amministrazioni, nonché all’agevolazione e semplificazione delle relative attività di elaborazione. Inoltre, a partire
dal mese di aprile, è stata fornita alle amministrazioni l’assistenza per la formulazione delle bozze di
piano triennale attraverso una serie di incontri specifici ed un supporto on line. Le attività di elaborazione del Piano Triennale 2006-2008 della Pubblica Amministrazione centrale sono state completate
nel mese di luglio con la predisposizione del documento che è stato approvato dal collegio del CNIPA
nell’adunanza del 21 luglio e successivamente trasmesso al Ministro per l’innovazione e le tecnologie
ed al Ministro dell’economia e finanze (art. 26, comma 2, legge 2 dicembre 2002 n. 289 – finanziaria
2003).
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
Funzione di coordinamento,
razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
Il piano triennale 2006-2008 si colloca in una fase cruciale del processo di digitalizzazione e modernizzazione della Pubblica Amministrazione, in cui arrivano a conclusione gran parte dei progetti avviati negli ultimi anni sulla base delle indicazioni contenute nelle linee guida del Governo per lo sviluppo della società dell’informazione, approvate dal Consiglio dei ministri il 31 maggio del 2002 e dello
sviluppo delle iniziative riguardanti l’attuazione dei 10 obiettivi di legislatura. Nel contempo, le necessità di contenimento della spesa pubblica incidono anche sulla disponibilità di bilancio per l’informatica. In questa quadro la programmazione delle amministrazioni è apparsa improntata a realismo e
rigore. Il fabbisogno finanziario stimato per la realizzazione delle attività pianificate dalle amministrazioni centrali dello Stato assomma a 5,1 miliardi di euro nel triennio, di cui quasi 1,9 miliardi per il
2006. Per gli enti pubblici non economici il fabbisogno assomma a 1,3 miliardi di euro nel triennio, di
cui 475 milioni nel 2005.
Per le amministrazioni centrali si sono registrati fabbisogni in apparente netta diminuzione rispetto
ai piani precedenti. In effetti, la diminuzione deriva essenzialmente dalla eliminazione dalla pianificazione di iniziative soltanto abbozzate e prive di una concreta possibilità di essere coperte da reali disponibilità finanziarie, ordinarie o straordinarie.
A questo risultato di concretezza ha contribuito il raffinamento dei processi di programmazione
all’interno delle amministrazioni, armonizzato e coordinato nel ciclo ormai consolidato di pianificazione dell’informatizzazione della PAC che il CNIPA supporta in applicazione del d.lgs 39/1993, insieme
all’introduzione nel ciclo di cui sopra di una “fase esecutiva” effettuata in parallelo alla predisposizione delle direttive generali dei ministri per l’attività amministrativa e la gestione. Fase che consente di
raffinare ulteriormente “in corso d’opera”, sulla base delle effettive disponibilità finanziarie, le programmazioni, eliminando o rimandando le attività i cui contorni risultano ancora poco delineati.
Va osservato che l’impegno finanziario programmato, superiore a quanto “consuntivato” negli ultimi anni, potrà essere coperto dalle disponibilità interne delle amministrazioni se non interverranno
ulteriori riduzioni negli stanziamenti finalizzati allo sviluppo dei S.I. Nello stesso tempo sono in via di
esaurimento, relativamente al periodo 2006-2008, le disponibilità finanziarie derivanti dagli interventi
straordinari, sia nazionali sia comunitari.
Nel piano 2006-2008, oltre la metà del fabbisogno finanziario stimato riguarda le necessità di gestione ed evoluzione dei sistemi correnti. Si tratta di un impegno rilevante ma connaturato alla crescita e
alla maggiore maturità dei sistemi stessi. Va rilevato che la progressiva conclusione dei progetti avviati negli ultimi anni, a seguito di iniziative di particolare rilevanza nazionale, ed il conseguente avvio in
esercizio dei nuovi sistemi che derivano da tali progetti, richiede costantemente un parallelo maggior
impegno di gestione. Pur tuttavia, il fabbisogno resta comunque rilevante (circa un miliardo di euro
nel triennio) e assorbe in prospettiva ingenti quantità di risorse. Significativi sono, in tal senso, gli
impegni dedicati ai sistemi di back office (oltre 295 milioni di euro nel triennio) che riguardano la totalità delle amministrazioni ed interessano l’insieme delle aree del funzionamento.
Il notevole peso dello sviluppo di sistemi applicativi specifici conferma la priorità data dal complesso delle amministrazioni alla copertura informatica dei processi istituzionali. In tale ambito si colloca
l’evoluzione dei sistemi federati di settore a supporto della cooperazione tra diversi soggetti istituzionali. Le iniziative più importanti riguardano il nuovo Sistema informativo sanitario, la Borsa Nazionale
del Lavoro, il Sistema cartografico federato dei dati territoriali ed ambientali, il Sistema dell’istruzione,
il Sistema informativo agricolo nazionale. Programmi di potenziamento ed adeguamento delle infrastrutture tecnologiche sono presenti in pressoché tutte le situazioni. Inoltre, mentre si vanno definendo i programmi per il passaggio al Sistema Pubblico di Connettività, molte amministrazioni stanno
lavorando a progetti per l’introduzione della tecnologie Voice over IP. Notevole anche l’impulso delle
iniziative per la sicurezza dei sistemi. Oltre agli enti previdenziali, che cooperano all’interno del Centro
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
35
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
36
unico di Backup, diverse altre amministrazioni hanno pianificato interventi per il disaster recovery
(Ministeri dell’Interno e della Giustizia, Carabinieri, AGEA, ISTAT, Istituto Superiore di Sanità ...).
L’impegno per rendere disponibili servizi in rete a cittadini e imprese continua ad essere rilevante, soprattutto nei settori fiscale e previdenziale. Si segnalano, tra gli altri, la realizzazione del
processo tributario on line; la trasmissione telematica di atti di aggiornamento catastale e di denunce di successione; l’attivazione del Portale di accesso agli uffici giudiziari, l’estensione della Borsa
del Lavoro alle Regioni. I progetti non riguardano soltanto i servizi internet. Altrettanta importanza stanno assumendo i servizi erogati telefonicamente tramite i Call center e cominciano a svilupparsi progetti per erogare servizi tramite la telefonia mobile e la televisione digitale terrestre. In
questo ambito sono previsti il pagamento del bollo auto, alcuni servizi dell’INPS e dell’INAIL e il
progetto T-dislessia, servizio di riabilitazione per i bambini in prima elementare a rischio dislessia.
La quota di risorse finanziarie destinate ad interventi di formazione, pari all’1% ed in diminuzione rispetto al piano precedente, segnala una persistente difficoltà delle amministrazioni nel garantire adeguate risorse per sistemi finalizzati all’accrescimento professionale dei dipendenti. In alcuni casi, peraltro, gli impegni per la formazione non sono stati evidenziati nel Piano in quanto non
rientrano nella competenza dei responsabili per i Sistemi Informativi.
Per la determinazione dell’impegno finanziario complessivo del triennio sono state utilizzate le
proposte di 21 amministrazioni centrali dello Stato (tutti i Ministeri, la Presidenza del Consiglio,
l’Avvocatura generale dello Stato, il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e la Scuola Superiore della
Pubblica Amministrazione) e di 17 Enti pubblici non economici.
Tra gli enti pubblici non economici sono presenti i piani degli enti quantitativamente più rilevanti: ACI, ICE, INAIL, INPDAP, INPS e ISTAT.
La tavola seguente riporta il riepilogo del fabbisogno finanziario del piano (in migliaia di euro).
Tabella 2
AMMINISTRAZIONI
Ministeri
Presidenza del Consiglio e altre Amm. centrali
Totale Amministrazioni centrali
Enti pubblici non economici
Totale
2006
2007
2008
TRIENNIO
1.841.778
1.667.288
1.552.959
5.062.025
41.755
41.825
32.368
115.948
1.883.533
1.709.113
1.585.327
5.177.973
476.097
436.318
404.755
1.317.170
2.359.630
2.145.431
1.990.082
6.495.143
Le tavole seguenti riportano la suddivisione dei fabbisogni finanziari per tipologia d’intervento
(in migliaia di euro)
Tabella 3 - Amministrazioni centrali dello Stato - Composizione del fabbisogno finanziario
TIPOLOGIA
2006
2006 (%)
2007
2008
TRIENNIO
Sistemi correnti
908.112
48
890.510
889.935
2.688.557
Infrastrutture
143.303
8
134.782
121.065
399.150
Sistemi di Back Office
113.303
6
99.773
82.368
295.444
Carte
18.380
1
24.572
29.116
72.068
Formazione
12.483
1
9.161
5.960
27.604
Servizi on-line
91.466
5
69.054
65.501
226.021
596.486
32
481.261
391.382
1.469.129
1.883.533
100
1.709.113
1.585.327
5.177.973
Sistemi specifici
Totale
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Funzione di coordinamento,
razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
Tabella 4 - Enti pubblici non economici - Composizione del fabbisogno finanziario
2006
2006 (%)
2007
2008
TRIENNIO
323.258
68
307.642
298.275
929.175
Infrastrutture
78.712
17
72.069
64.753
215.534
Sistemi di back-office
34.118
7
26.520
22.078
82.716
Carte
4.174
1
3.433
1.374
8.981
Formazione
3.542
1
3.518
1.562
8.622
Servizi on-line
20.209
4
17.878
12.641
50.728
Sistemi specifici
12.084
3
5.258
4.072
21.414
476.097
100
436.318
404.755
1.317.170
TIPOLOGIA
Sistemi correnti
Totale
Nella formulazione del piano le amministrazioni hanno evidenziato, a fronte del fabbisogno
finanziario per il 2006, l’ammontare delle risorse finanziarie prevedibilmente disponibili, in base
alle indicazioni del bilancio pluriennale, le eventuali leggi di finanziamento pluriennale e ulteriori
finanziamenti derivanti da partecipazione a programmi nazionali od europei. Per le amministrazioni centrali dello Stato la quota di fabbisogno finanziario del 2006 che non trova prevedibilmente
copertura ammonta a 104,3 milioni di euro e rappresenta il 5,5% del fabbisogno totale; essa è significativamente migliore rispetto al piano precedente, che prevedeva mancati finanziamenti per 618
milioni di euro, pari a circa il 25%.
Tabella 5 - Fabbisogno e stima disponibilità finanziaria 2006 (migliaia di euro)
AMMINISTRAZIONI
Amministrazioni Centrali
FABBISOGNO
DISPONIBILITÀ
SCOPERTURA
1.883.533
1.779.169
104.364
476.097
476.097
Enti pubblici non economici
–
3.3. Attività di monitoraggio e verifica dei costi
L’art. 7 del d. lgs. 39/93 stabilisce che “è compito del CNIPA di verificare periodicamente, d’intesa con le amministrazioni interessate, i risultati conseguiti nelle singole amministrazioni, riguardo ai costi e benefici dei sistemi informativi automatizzati, anche mediante l’adozione di metriche
di valutazione dell’efficacia, dell’efficienza e della qualità”.
Il monitoraggio e la verifica dei costi rispondono, pertanto, alla necessità di una adeguata e corretta gestione, da parte delle pubbliche amministrazioni, dei contratti di servizio delle tecnologie
dell’informazione. Per questo costituiscono uno strumento operativo di buona amministrazione che
è finalizzato al perseguimento di obiettivi di efficacia (capacità di un progetto di raggiungere l’obiettivo contrattualmente assegnatogli), efficienza (capacità di un progetto/contratto di ottenere,
rispetto ad eventuali alternative, un dato risultato con i minori costi, ovvero il maggior risultato con
i mezzi a disposizione), economicità (grado di priorità dell’obiettivo progettuale nell’economia
complessiva dell’amministrazione, del settore, all’area territoriale, in cui si realizza l’investimento),
trasparenza (disponibilità dell’informazione necessaria ai diversi attori interessati per giudicare il
progetto alla luce dei criteri già enunciati).
Il monitoraggio dei contratti informatici si articola in diverse azioni, specifiche di ogni fase del
ciclo di vita della fornitura. Esse sostengono il responsabile dei sistemi informativi automatizzati, e
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37
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
in generale l’amministrazione, nella valutazione dell’impatto economico ed organizzativo, nel controllo dell’avanzamento dei progetti e nell’accertamento dei livelli di servizio; in base a quanto stabilito dalla circolare AIPA n 38 del 2001, comprendono i seguenti cinque gruppi di attività:
1) realizzazione dello studio di fattibilità;
2) redazione degli atti di gara;
3) direzione dei lavori;
4) assistenza al collaudo di beni e servizi ICT;
5) realizzazione del piano di continuità ed emergenza.
38
Le amministrazioni possono provvedere all’esecuzione del monitoraggio sia attraverso gruppi
interni di monitoraggio, sia attraverso l’affidamento totale o parziale a società specializzate.
Sul sito del CNIPA, nell’area “servizi per la PA” è pubblicato l’elenco dei gruppi di monitoraggio interni alle amministrazioni, e l’elenco delle società qualificate per svolgere il monitoraggio
stesso. Alla fine del 2005, tale elenco comprendeva 5 gruppi di monitoraggio interno e 18 società.
Nel corso del 2005, dopo un impegnativo percorso di formazione e traning on the job, si è qualificato il gruppo interno di monitoraggio dell’Agenzia delle entrate che ha una consistenza numerica di oltre quaranta unità e riesce, dunque, a far fronte a tutte le esigenze interne.
Altre strutture, invece, adottano una modalità mista affiancando società specializzate al gruppo
interno.
L’iscrizione nell’elenco dei monitori esterni rappresenta per le società un’importante referenza
ed una facilitazione nello svolgimento delle gare di monitoraggio in quanto la società iscritta non
deve, in tal caso, dimostrare di possedere le capacità tecniche e metodologiche. A volte l’iscrizione nell’elenco costituisce una opportunità di business in quanto, qualora il valore del contratto di
monitoraggio sia inferiore alla soglia comunitaria, in genere le amministrazioni invitano direttamente le società a presentare offerta, selezionandole fra quelle iscritte in elenco.
Per facilitare le amministrazioni nell’esecuzione delle gare per la scelta della società per realizzare il monitoraggio, sin dal giugno del 2003, il CNIPA ha pubblicato sul sito gli schemi degli atti
di gara per l’appalto dei servizi di monitoraggio. L’insieme dei documenti di gara è costituito da:
• schema di contratto;
• allegato dei livelli di servizio;
• capitolato tecnico;
• lettera di invito e disciplinare di gara;
• bando di gara comunitario.
La messa a disposizione di tale documentazione determina risvolti positivi:
• per le amministrazioni riducendo i tempi e le risorse necessarie per predisporre gli atti di
gara e condurre successivamente il contratto;
• per le società, che devono predisporre le offerte secondo standard noti;
• per le commissioni di prequalifica che devono gestire un numero ridotto di “quesiti”.
3.3.1 Il monitoraggio dei contratti di grande rilievo
L’attività di monitoraggio sui contratti riguardanti la progettazione, realizzazione, manutenzione,
gestione e conduzione operativa di sistemi informativi automatizzati nella Pubblica
Amministrazione, determinati come contratti di grande rilievo ai sensi dell’art. 9 e dell’art. 17 del
decreto legislativo 12 febbraio 1993 n. 39, è disposta dall’art. 13 comma 2 dello stesso decreto. I
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Funzione di coordinamento,
razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
contratti di grande rilievo sono inoltre definiti nell’art. 2 della circolare AIPA/38, che disciplina
anche l’attività di monitoraggio come massimizzazione del grado di conseguimento delle finalità
del contratto, mediante un sistema di operazioni di controllo previa esecuzione di studi di fattibilità volti alla definizione degli obiettivi organizzativi e funzionali dell’amministrazione interessata.
Più in dettaglio, per contratti di grande rilievo si intendono quelli che:
• abbiano un valore, al netto di IVA, superiore a 25 milioni di euro, ovvero, in caso di contratti con validità pluriennale, superiore a 5 milioni di euro in media ogni anno e che, in entrambi i casi, prevedano una percentuale del valore uguale o superiore al 60% a copertura dell’erogazione di servizi ICT e/o di attività di sviluppo software;
• si riferiscano a servizi che interessino la sicurezza dello Stato, la difesa nazionale, l’ordine e
la sicurezza pubblica, lo svolgimento di consultazioni elettorali nazionali ed europee, indipendentemente dalle dimensioni economiche sopra indicate;
• abbiano un rilevante impatto sotto il profilo organizzativo o dei benefici che si prefiggono
di conseguire, indipendentemente dalle dimensioni economiche sopra indicate. A questo fine
il CNIPA, in sede di richiesta di parere di congruità tecnico-economica, si riserva di richiedere che il contratto venga sottoposto a monitoraggio.
Per i contratti di grande rilievo il dirigente responsabile per i sistemi informativi automatizzati
all’interno di ogni ente od amministrazione è tenuto a informare il CNIPA sullo stato di avanzamento delle attività e sull’andamento dei relativi contratti di monitoraggio; in generale tali contratti, essendo ormai allineati a quanto previsto dalla Circolare n. 38, prevedono la produzione di rapporti semestrali che vengono inviati dal monitore all’amministrazione, che poi li trasmette al CNIPA.
Nel corso del 2005 sono pervenuti e sono stati esaminati dal CNIPA trenta rapporti di monitoraggio. La tabella seguente riporta l’elenco dei rapporti di monitoraggio esaminati:
Tabella 6
AMMINISTRAZIONE
CONTRATTO
N.
RAPPORTI
Agenzia delle dogane
Contratto esecutivo con la SOGEI e piano tecnico di automazione per
l’anno 2004
1
Agenzia delle entrate
36° atto esecutivo
1
Servizi di sviluppo, manutenzione, assistenza e supporto informatico dei
sistemi di ispettorato e conoscitivi per il sistema informativo integrato del
Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria
Generale dello Stato
2
Servizi di interoperabilità della Rete Unitaria della PA
2
Servizi di sviluppo, manutenzione, assistenza e supporto informatico del sistema
di finanza pubblica per il sistema informativo integrato del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato e della
Corte dei conti
1
Servizi di trasporto della Rete Unitaria della PA
2
Sviluppo del sistema informativo - Lotto F
1
Sviluppo del sistema informativo - Lotto G
1
CONSIP
(segue)
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39
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
INPS
Ministero infrastrutture e trasporti
40
Ministero della salute
Adeguamento, integrazione e confluenza delle procedure e dei sistemi ex INPDAI in INPS
1
Fornitura applicazioni software web oriented e legacy oriented lotti 1 e 2
1
Integrazione tra controllo di gestione e contabilità finanziaria ed economica-patrimoniale
1
Migrazione in architettura WEB delle procedure informatiche dei sistemi
dipartimentali (IBM-AS400)
1
Progetto “Business Continuity INPS”
1
Trasformazione sistema informatico: fornitura hw, sw, e servizi per il consolidamento dei sistemi as400
2
Sistema informativo della motorizzazione civile
4
Demanio marittimo
5
Progetto VTS
1
Sviluppo del Nuovo Sistema Informativo della Sanità
1
Gestione del Nuovo Sistema Informativo della Sanità
1
Totale
30
Il numero di rapporti è sostanzialmente diminuito rispetto agli anni precedenti in quanto, in
base alla circolare n. 38, gli stessi sono da produrre con cadenza semestrale (precedentemente era
previsto che fossero trimestrali).
Nell’ottica di orientare sempre più l’attività di monitoraggio all’insieme delle iniziative delle
Amministrazioni, piuttosto che all’analisi dei singoli contratti, nel corso del 2005 sono stati sviluppati due studi complessivi delle attività ICT e di monitoraggio di due Amministrazioni (INPS e
Ministero della salute) per elaborare un documento che sia di supporto al Collegio – cui sono normalmente destinate le relazioni di monitoraggio – ma anche di ausilio alla stesura dei Pareri o a
chiunque necessiti di un quadro d’insieme delle attività di una determinata amministrazione.
Sviluppando un’analisi complessiva di un’amministrazione è possibile evidenziare alcune condizioni ulteriori – rispetto all’analisi del singolo rapporto - quali ad es. il mancato invio dei rapporti di
monitoraggio alle scadenze dovute, oppure la mancata attivazione dell’attività di monitoraggio sui
contratti di grande rilievo o su quei contratti su cui il CNIPA abbia richiesto di effettuare il monitoraggio. I due studi sono stati trasmessi alle amministrazioni interessate.
3.4. Attività e interventi nei confronti delle regioni e degli Enti locali
Nel corso del 2005 il CNIPA ha ulteriormente rafforzato l’azione e gli interventi a sostegno dello
sviluppo dell’e-government e della società dell’informazione nelle Regioni e negli Enti locali.
Tali attività scaturiscono dal quadro di riferimento strategico offerto dal documento approvato dalla
Conferenza unificata, “L’e-government per un federalismo efficiente: una visione condivisa, una
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Funzione di coordinamento,
razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
realizzazione cooperativa” che definisce la visione strategica comune tra Stato, Regioni ed Enti
locali nello sviluppo delle politiche di innovazione.
Le attività si basano su una intensa e continua attività di concertazione e cooperazione tra CNIPA
e le Regioni e gli Enti locali sia a livello strategico e di pianificazione, che a livello di attuazione e
verifica degli interventi.
Gli strumenti attraverso i quali questa concertazione e cooperazione viene attuata sono:
• I rapporti con la conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Unificata;
• I Tavoli di concertazione e cooperazione:
o il Tavolo Congiunto Permanente, nato per la concertazione sull’utilizzo dei fondi UMTS, ma
che è di fatto diventato il luogo di generale di concertazione tra CNIPA e i diversi livelli di
governo regionale;
o i Comitati Permanenti per l’innovazione e le tecnologie istituiti dal Ministro per l’innovazione e le tecnologie e operanti, rispettivamente, con le Regioni, le province, i comuni e le
comunità montane;
• I programmi di attuazione dell’e-government locale e il monitoraggio dei relativi interventi;
• Gli Accordi di programma quadro (APQ) in materia di e-government e società dell’informazione, che consentono di collocare gli interventi da realizzare nelle regioni, attuati con diverse fonti
di finanziamento, in un quadro di riferimento coerente a livello nazionale;
• I progetti dei centri regionali di competenza (CRC) e di assistenza tecnica sul progetto operativo società dell’informazione (POSI – PONTAS), che prevedono la messa a disposizione di risorse professionali di supporto alle attività sul territorio.
L’insieme di questi strumenti consente oggi al CNIPA di:
• attuare azioni di trasferimento di indirizzi e metodi sviluppati a livello centrale verso le Regioni
e gli Enti locali;
• promuovere azioni di indirizzo verso gli organismi comunitari e verso il CIPE;
• avere un quadro di conoscenza sui processi a livello regionale e locale di grande rilevanza, con
la conseguente possibilità di attuare politiche di intervento fondamentali per la modernizzazione omogenea della Pubblica Amministrazione su tutto il territorio nazionale, nel rispetto della
concertazione con i diversi livelli di governo.
3.5. La stipulazione di accordi quadro con i fornitori
Dopo analoghe iniziative sviluppate nel 2004 con Oracle e Microsoft, il CNIPA ha stipulato nel
2005 un accordo quadro con IBM che assicura alle pubbliche amministrazioni condizioni contrattuali uniformi e di particolare favore in un’ottica di razionalizzazione e coordinamento delle acquisizioni. Come i precedenti già citati, l’accordo crea dunque opportunità per le PA, senza obblighi
verso il fornitore né interferenze con le regole del mercato.
L’accordo quadro con IBM, di durata triennale, è valido per tutta la PA italiana e riguarda l’acquisizione di licenze d’uso di prodotti software per ambienti multipiattaforma. Condizioni vantaggiose sono previste anche per l’acquisizione di licenze d’uso di prodotti nell’area Database
Management System e di piattaforme software integrate da utilizzare per particolari soluzioni applicative, sempre in ambiente eterogeneo.
L’accordo prevede inoltre lo studio e la promozione di attività di collaborazione strategica e tecnologica tra CNIPA e IBM Italia: in particolare, la collaborazione prevede la creazione di ambienti
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41
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
di sviluppo e soluzioni per la Pubblica Amministrazione per delineare strategie di standardizzazione e roadmap di prodotti, l’individuazione di metodi e strumenti per classificare applicazioni idonee a progetti di riuso, sperimentazioni congiunte sull’utilizzo di software Open Source.
Sulla base di alcune elaborazioni statistiche compiute dall’Osservatorio del mercato, si stima che
l’applicazione delle condizioni economiche previste dall’accordo possa portare a un risparmio
dell’ordine del 4% rispetto alla spesa complessiva della Pubblica Amministrazione per acquisti di
licenze d’uso e servizi di manutenzione di prodotti software IBM per ambienti multipiattaforma.
Sempre allo scopo di definire eventuali accordi quadro, sono stati avviati incontri e trattative
con altri fornitori primari della Pubblica Amministrazione, in particolare con HP, SUN e SAP. A
seguito di incontri e analisi dell’offerta commerciale di HP Italiana, nel mese di dicembre si è predisposto un testo di accordo tra tale società e il CNIPA, poi effettivamente siglato nel gennaio 2006.
3.6. Indagini conoscitive e linee guida sui beni e servizi ICT
3.6.1 Individuazione di benchmark per la valutazione delle prestazioni dei personal computer
42
Con la collaborazione di CONSIP e delle principali associazioni di categoria (Aitech-Assinform
e Federcomin, Anie), il CNIPA ha proseguito l’approfondimento della tematica della comparazione
quantitativa delle prestazioni dei personal computer desktop e portatili presenti sul mercato, con
lo scopo di fornire indicazioni alle amministrazioni che intendono acquistarli, aggiornate con periodicità almeno semestrale, sui benchmark da utilizzare e sulle modalità di determinazione dei valori soglia e di esecuzione.
Per quanto riguarda i desktop, dopo l’annuncio della disponibilità del SysMark2004SE (Second
edition), è stato affrontato il tema della possibilità di utilizzo anche di tale nuova edizione del
benchmark, giungendo alla conclusione che tale benchmark risulta condiviso ed utilizzabile ferme
restando le indicazioni già fornite relativamente all’utilizzo del SysMark2004.
Sul sito del CNIPA sono state inserite delle FAQ in cui si fa presente che i risultati ottenuti con
SysMark2004 e SysMark2004SE non sono tra loro confrontabili; pertanto non si ritiene possibile l’utilizzo congiunto di entrambe le versioni del benchmark in oggetto, all’interno di una unitaria procedura di gara.
Per quanto riguarda i notebook, nel mese di dicembre 2005 si è giunti ad una generale condivisione nell’utilizzo del benchmark MobileMark 2005 annunciato dal consorzio non-profit BAPCo
(Business Applications Performance Corporation).
Per i server, l’indicazioni di strumenti o metodologie che possano aiutare l’utente nelle proprie
valutazioni e scelte è un problema più complesso. Infatti, oltre ai benchmark prestazionali, molti
altri parametri devono essere presi in considerazione quali disponibilità, affidabilità, scalabilità,
configurabilità, ecc. Inoltre, per l’ambito server, i costi relativi all’utilizzo di alcuni dei benchmark
disponibili (in termini di set-up, run time, aggiornamenti software, infrastruttura dei laboratori) possono essere considerevoli e andrebbero a gravare sulla Pubblica Amministrazione in modo diretto
o indiretto. Rispetto alla misura delle prestazioni di un desktop o di un notebook, in questo caso
si devono tenere in considerazione sia le molteplici possibilità d’impiego di un server, sia la variabilità degli ambienti operativi. Quindi l’unico parametro utilizzabile per una corretta misurazione
delle prestazioni di una specifica architettura consisterebbe nell’esecuzione di un insieme di applicativi scelti in modo da rispecchiare, nel modo migliore possibile, le reali condizioni di utilizzo.
Purtroppo, applicare questo principio non è possibile quando le condizioni di utilizzo non siano
note a priori o non sia facile o economico riprodurle fedelmente.
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Funzione di coordinamento,
razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
Molte amministrazioni, tra le quali ISTAT, Polizia di Stato, Ministero della difesa, alcune Regioni
ed Enti locali, hanno inoltre richiesto al CNIPA informazioni su come applicare gli indirizzi della
circolare nei capitolati per le gare relative alla fornitura di personal computer e server. A ciascuna
di esse è stato fornito il supporto richiesto.
Una problematica emersa nell’anno 2005 è la difficoltà per le piccole amministrazioni di calibrare opportunamente gli indici prestazionali da inserire nei capitolati di gara. A tal proposito le FAQ
pubblicate da parte del CNIPA hanno portato all’attenzione delle Amministrazioni la presenza sul
sito ufficiale BAPCo di una vasta gamma di benchmark riguardanti notebook e desktop commerciali, nonché la presenza di numerosi test su riviste specializzate.
Una ulteriore problematica emersa nell’anno 2005 per le piccole amministrazioni è rappresentata dalla difficoltà di verificare la veridicità degli indici prestazionali dichiarati dai produttori. Tali
difficoltà si verificano principalmente data la difficile reperibilità dei prodotti BAPCo dovuta all’assenza di un distributore sul territorio nazionale. Si è a tal fine segnalata l’opportunità di richiedere
agli stessi fornitori, in caso di necessità, la reiterazione dei test prestazionali e la documentazione
dei risultati ottenuti dagli stessi test.
Il CNIPA ha contribuito inoltre all’archiviazione della procedura di infrazione comunitaria 2003/5168, decisa il 13 dicembre 2005 dalla Commissione europea, relativa all’aggiudicazione
negli appalti pubblici di apparecchiature informatiche (microprocessori). Il contributo di analisi del
CNIPA, richiesto dal Dipartimento per le politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei
Ministri il 14 maggio 2004, riguardava le numerose procedure di gara per l’acquisizione di apparecchiature informatiche che potevano restringere ingiustificatamente la partecipazione agli appalti. Ad esempio, le caratteristiche tecniche dei microprocessori venivano definite facendo riferimento al marchio di un determinato produttore oppure alla frequenza del clock, senza ricorrere
a parametri prestazionali oggettivi, come ad esempio agli appositi benchmark disponibili sul mercato. Tale pratica è stata considerata dalla Commissione UE in contrasto con le regole comunitarie
in tema di appalti di beni.
Nel corso del 2004 il CNIPA aveva emesso due circolari nelle quali, oltre a ribadire la necessità
di utilizzare i benchmark prestazionali, segnalava le caratteristiche generali dei benchmark per la
misurazione delle prestazioni dei personal computer notebook e dei server. L’obbligo di fare riferimento nei bandi di gara per l’acquisizione di beni informatici ai benchmark prestazionali indicati nelle circolari dei CNIPA e il divieto di citare marchi o caratteristiche tecniche proprie di specifici prodotti è stato quindi ribadito da una circolare del Ministro per le politiche comunitarie in
nome del rispetto da parte di tutte le PA italiane degli obblighi internazionali. Ne è derivato un
sostanziale riallineamento di tutte le PA alle regole europee in materia e la conseguente archiviazione della procedura di infrazione.
Con l’adozione delle citate circolari il CNIPA ha fattivamente contribuito all’azione di Governo
volta a raccogliere l’invito della Commissione europea di adottare provvedimenti volti ad impedire l’indicazione nella documentazione di gara di marchi o specifiche tecniche improprie, indicando invece misure funzionali quali (in ordine decrescente di adeguatezza):
– benchmark condivisi dalle associazioni dei produttori;
– benchmark non condivisi ma di organismi qualificati ed indipendenti;
– altre metriche possibilmente di natura funzionale;
Nel corso del 2005 il CNIPA ha proseguito nelle attività al fine di identificare benchmark condivisi anche per i notebook e per i server.
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43
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Si sottolinea che l’archiviazione della procedura di infrazione in oggetto ha evitato l’irrogazione
al nostro Paese delle pesanti sanzioni pecuniarie previste in materia.
3.6.2 Linee guida sulla qualità dei beni e servizi ICT
44
A dicembre 2005 è stata resa disponibile sul sito CNIPA la prima bozza del manuale applicativo VII - Governo dei contratti ICT allo scopo di recepire indicazioni e suggerimenti migliorativi da
parte delle Amministrazioni e delle associazioni di fornitori interessati.
Il manuale approfondisce attività quali la direzione lavori ed il monitoraggio per realizzare progetti ed erogare servizi ICT per la PA Alla sua stesura hanno concorso vari enti quali la CONSIP, la
SOGEI, le imprese fornitrici associate AITech/Assinform e Federcomin, l’Istituto Italiano di Project
Management ed il GUFPI (Gruppo Utenti Function Point Italia).
Relativamente agli altri Quaderni già pubblicati, sono stati realizzati interventi migliorativi quali
l’inserimento di nuove classi di fornitura e di un nuovo capitolo dedicato ai modelli per la gestione dei contratti ICT. Inoltre specifici gruppi di studio hanno affrontato tematiche legate all’utilizzo
contrattuale dei function point nei contratti di sviluppo di software applicativo e all’interpretazione operativa della direttiva comunitaria 2004/18/CE sulle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture di servizi e di lavori sostitutiva delle precedenti direttive. Il lavoro di questi
gruppi, tutt’ora in corso, permetterà di riportare nei relativi manuali l’approfondimento in corso di
realizzazione. Infine sono stati realizzate attività di miglioramento sull’omogeneità e la coerenza
interna del Dizionario delle Forniture ICT e delle 36 Classi di fornitura elementari, nonché razionalizzato l’uso degli indicatori di qualità.
In merito alle linee guida sulla Qualità negli acquisti di beni e servizi ICT sono stati realizzati
nel corso dell’anno quattro convegni e alcuni seminari con lo scopo di diffonderne la conoscenza
e l’utilizzo presso Amministrazioni e Fornitori ICT.
3.6.3 Direttiva per la qualità dei servizi on line e la misurazione della soddisfazione degli utenti.
Nel corso del 2005 il CNIPA ha contribuito in modo sostanziale alla stesura della Direttiva per
la qualità dei servizi on line e la misurazione della soddisfazione degli utenti.
La Direttiva, emanata dal Ministro per l’innovazione e le tecnologie, di concerto con il Ministro
per la funzione pubblica, è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale il 18 ottobre. Suo obiettivo è
quello di fornire indicazioni per migliorare la qualità e promuovere l’utilizzo dei servizi on line,
attraverso un’attenta ed efficace rilevazione delle esigenze degli utenti. In sostanza, di fronte alla
crescente mole di servizi che ormai sono disponibili on line, si intende verificare non solo la loro
qualità ma, soprattutto, la rispondenza alle effettive attese dei cittadini al fine di adottare gli eventuali correttivi.
Con la Direttiva viene dichiarato in modo esplicito che la Pubblica Amministrazione deve operare non in funzione delle proprie esigenze, ma di quelle dei cittadini e delle imprese, ribadendo
peraltro un concetto basilare già espresso nel Codice dell’amministrazione digitale. È fondamentale pertanto che sia il cittadino a valutare se le realizzazione informatiche on line soddisfino, oppure no, le sue aspettative.
Nella Direttiva si dettano le linee guida per questa azione, finalizzata tra l’altro ad attenuare la
pressione sui canali di erogazione tradizionali (ossia gli sportelli) consentendo così di ridurre i relativi costi. Si affronta anzitutto il tema della scelta dei canali di erogazione, da effettuarsi in funzione della tipologia di servizio e del bacino di utenza, e della integrazione fra i vari canali, essenziale per l’efficienza complessiva. Vengono quindi forniti linee guida per valutare la fattibilità e le priorità delle iniziative e identificare tempestivamente i fattori critici di successo. Ampio spazio è dedi-
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Funzione di coordinamento,
razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
cato alla qualità dei servizi on line, dei siti e dei portali, con puntuali indicazioni da seguire in fase
di progettazione o di evoluzione.
Tutte le predette prescrizioni concorrono alla focalizzazione sull’obiettivo ultimo della direttiva
che è il conseguimento della massima soddisfazione degli utenti.
Per assicurare il puntuale ed affidabile monitoraggio e l’efficace utilizzo di tali fondamentali
informazioni, vengono infatti richiamate le diverse fonti da utilizzare, siano esse implicite nell’utilizzo dei servizi o da attivare ad hoc, nonché indicate le modalità di integrazione delle varie fonti
informative e le azioni organizzative da porre conseguentemente in atto.
3.7. Interventi di coordinamento e razionalizzazione di dati pubblici
3.7.1 Sistemi e dati territoriali
I Sistemi Informativi Territoriali hanno come scopo la gestione, l’elaborazione e la diffusione di
informazioni georeferenziate, in modo diretto o indiretto, attinenti il territorio (aria, acqua, suolo e
sottosuolo, attività antropiche). La tematica dei dati e dei sistemi informativi territoriali è rilevante
sia in rapporto al volume della spesa pubblica per l’acquisizione dei dati cartografici, la realizzazione e la gestione dei sistemi geografici, sia rispetto al ruolo che assume nelle attività di pianificazione del territorio e della fiscalità centrale, regionale e locale.
Gli ingenti investimenti operati in questo settore, negli ultimi anni, dalle amministrazioni pubbliche hanno portato alla formazione di un rilevante patrimonio di dati territoriali a copertura dell’intero territorio nazionale (dati cartografici e, in generale, dati georeferenziati), il cui sfruttamento non è tuttavia agevole sia per la carenza di risorse professionali qualificate, sia per il basso grado
di comprensione della tematica all’interno delle amministrazioni stesse. Ne deriva conseguentemente il rischio di assistere ad un incremento degli acquisti di strumenti e di dati non pienamente utilizzati, sulla spinta di esigenze non adeguatamente approfondite e quindi con potenziale spreco di risorse pubbliche. Le problematiche inerenti il territorio, nella sua accezione più ampia, costituiscono infatti uno dei settori più complessi in cui è necessario rendere incisivo il ruolo della
Pubblica Amministrazione nel promuovere l’efficace realizzazione dei servizi e il corretto sviluppo
dell’attività di programmazione.
L’azione del CNIPA in questo settore è finalizzata alla razionalizzazione delle iniziative delle
amministrazioni pubbliche e si sviluppa prioritariamente attraverso:
• la partecipazione al processo di standardizzazione dei dati e dei servizi informativi sul riguardanti territorio, in modo da consentirne, per quanto possibile, il loro riuso;
• l’azione di indirizzo e coordinamento nell’ambito dei progetti di e-government attinenti a dati e
servizi territoriali.
Per quanto riguarda il primo punto il CNIPA, in ragione della propria consolidata esperienza in
materia, è membro del Comitato tecnico nazionale per il coordinamento informatico dei dati territoriali, istituito con decreto del 26 gennaio 2004, e ne assicura la segreteria tecnica svolgendo compiti istruttori, di studio e di supporto tecnico-scientifico. La missione del Comitato consiste nell’agevolare e sostenere la formazione, l’interscambio e la fruizione dei dati territoriali tra le diverse
pubbliche amministrazioni. Tra gli altri compiti, esso propone la normativa primaria e secondaria,
nonché le regole tecniche e gli standard di riferimento in materia. La condivisione delle regole tecniche è infatti una condizione indispensabile per avere a livello nazionale una copertura omogenea e di elevata qualità almeno dei principali dati topografici, riusabile da tutte le amministrazioni
pubbliche interessate.
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Questo primo Comitato anticipa i compiti e finalità del Comitato previsto dall’art. 59 del Codice
dell’amministrazione digitale, appositamente dedicato alla tematica dei dati territoriali, che prevede quale elemento fondamentale per la conoscenza e l’utilizzo del patrimonio informativo pubblico di dati territoriali l’istituzione presso il CNIPA del Repertorio nazionale dei dati territoriali.
Il CNIPA a tale proposito assicura, inoltre, il supporto tecnico all’ufficio legislativo del MIT per la
definizione dei relativi decreti attuativi previsti sempre dall’art. 59.
Le attività del Comitato e i documenti prodotti sono disponibili sul sito del CNIPA. Nel 2005 tali
attività sono state finalizzate a conseguire risultati tangibili a breve termine, riguardanti:
• la definizione delle regole tecniche e degli standard di riferimento in materia di formazione e
gestione dei dati geografici, a completamento ed integrazione delle specifiche finora prodotte
nell’ambito di Intesa GIS, e secondo le finalità di cui all’art. 59, comma 2 del Codice;
• la formazione e la gestione del repertorio nazionale ufficiale, relativo al patrimonio pubblico dei
dati territoriali e la conseguente regolazione della fruibilità dello scambio.
•
•
46
•
•
Le regole tecniche individuate come prioritarie riguardano:
il Modello digitale del terreno (DTM) e le Ortoimmagini digitali da ripresa aerea con precisione a scala equivalente 5K e 10K (compresi formati di memorizzazione e di trasferimento);
la realizzazione di reti di stazioni GPS fisse, certificate nella Rete geodetica nazionale (IGM 95
e catasto);
la Derivazione multiscala (derivazione di carte a 25k, 50K, 100K, 250K, di interesse per protezione civile, APAT e altre amministrazioni con funzioni di coordinamento su vaste aree) a partire dai DB topografici a 10K;
le basi dati topografiche a scala equivalente a 2K e 10K, con il consolidamento delle specifiche
realizzate in ambito IntesaGis e in corso di sperimentazione in diverse amministrazioni.
Il 2005 ha visto il CNIPA fortemente impegnato sia nella partecipazione come membro effettivo
del Comitato sia nei compiti di segreteria tecnica dello stesso. In particolare, il CNIPA ha coordinato il gruppo di lavoro sul Repertorio, costituito nell’ambito del Comitato, con l’obiettivo di definire entro il 2005 il modello organizzativo, i contenuti e il modello concettuale del Repertorio stesso; le scelte di fondo e l’impostazione generale sono state presentate nell’ambito di un convegno
organizzato al Forum PA 2005.
Secondo la pianificazione e gli indirizzi concordati nell’ambito del Comitato, sono state prodotte le “Linee guida per l’applicazione dello Standard ISO 19115 Geographic Information – Metadata”
nella strutturazione del Repertorio Nazionale dei dati territoriali. Tale documento è pubblicato sul
sito del CNIPA ed è stato soggetto ad una discussione e condivisione allargata. Il dettaglio di tali
linee guida è stato anche presentato al workshop organizzato da AMFM a Bologna, presso la
Regione Emilia Romagna. Le linee guida sono state inoltrate ai tavoli tecnici di INSPIRE e al gruppo tecnico del CEN /TC 287 che sta predisponendo il profilo europeo per l’applicazione dello standard ISO19115, ricevendo riscontri positivi e di apprezzamento per il documento.
Parallelamente il CNIPA ha predisposto uno studio di fattibilità per la realizzazione di un primo
nucleo di Repertorio e per il completamento delle specifiche tecniche prioritarie per l’acquisizione
di dati territoriali. Lo studio condiviso nell’ambito del Comitato è stato proposto e finanziato dal
Comitato dei Ministri per la Società dell’Informazione. L’attuazione del progetto vede la collaborazione dei ministri dell’Ambiente, delle Politiche agricole, delle Regioni e dell’IGM. Sono state avviate le attività di consolidamento delle specifiche prioritarie e sono state pubblicate sul sito del CNIPA
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Funzione di coordinamento,
razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
le specifiche relative alle Ortofoto ed ai DB 25K, mentre sono in fase di consolidamento le specifiche sui DB a 2K, 5K e 10K.
La costituzione del Comitato e le attività avviate hanno avuto un ampio consenso, oltre che dalle
amministrazioni interessate, anche dagli operatori del settore ed altri soggetti interessati all’argomento, come è anche emerso nel corso del ciclo di audizioni effettuate nel corso del 2005. Sono
stati incontrati: Protezione civile, CNR, ASI, Telespazio, ENEL, ITALGAS, AM FM, ISTAT, Ferrovie
dello Stato, Telecom Italia, Federcomin e Società Autostrade. Da tali incontri è emersa la condivisione sulle linee di attività intraprese e l’interesse generale ad avere una gamma di prodotti topografici di base di qualità e caratteristiche uniformi a copertura dell’intero territorio nazionale.
Per quanto riguarda invece l’azione di indirizzo e coordinamento nell’ambito dei progetti di egovernment attinenti a dati e servizi territoriali, l’attività del CNIPA, oltre ad indirizzare le amministrazioni centrali nell’ambito della pianificazione triennale e della emissione dei pareri di congruità tecnico-economica, vede una stretta collaborazione con le Regioni per effetto di attività di supporto e di analisi di coerenza rispetto agli indirizzi nazionali ed europei in materia di geoinformazione, per gli interventi inseriti negli APQ o trattati nei progetti finanziati con fondi e-government
relativi allo sviluppo di sistemi informativi territoriali.
In tale contesto è proseguita nel 2005 la collaborazione con il progetto Sigmater relativamente
alle problematiche di cooperazione con l’Agenzia del Territorio, alla luce della evoluzione di quanto previsto dalle nuove regole di cooperazione applicativa definite in ambito del SPC. Di particolare rilevanza è stato l’impegno sul progetto “Servizi Informativi Territoriali integrati” finanziato su
fondi CIPE.
Il progetto ha l’obiettivo di incrementare la capacità di governo amministrativo e fiscale del territorio e, più in generale, di migliorare il rapporto su tematiche ambientali e territoriali verso cittadini, professionisti ed imprese, realizzando nelle regioni del Sud (Abruzzo, Molise, Campania,
Puglia, Calabria, Sicilia) una infrastruttura dati uniforme e dei Servizi Informativi Territoriali integrati individuati sulla base delle specifiche esigenze delle singole regioni. Il progetto è attuato dalle
Regioni, attraverso gli interventi inseriti nei rispettivi Accordi di Programma Quadro – Società
dell’Informazione. Il CNIPA assicura, per conto del MIT, la funzione di indirizzo, coordinamento e
supporto alle regioni interessate al fine di raccordare gli interventi delle singole regioni nella generale unitarietà del progetto.
Nel corso del 2005 sono state definite e concordate con le Regioni le linee guida ed il programma generale dell’intero intervento ivi comprese le modalità di coordinamento operativo del progetto, sono stati definiti gli interventi di ciascuna Regione e sono stati formalizzati i relativi APQ.
Inoltre si è provveduto alla predisposizione dei capitolati in coerenza con le linee guida del progetto e sono state avviate le procedure di gara dalla maggior parte delle regioni.
Nel 2006 le attività saranno focalizzate alla individuazione di aspetti progettuali di carattere
generale di interesse comune a più Regioni rispetto ai quali il CNIPA assicura la progettazione di
dettaglio e le specifiche di implementazione. Tali problematiche riguardano, ad esempio:
• le modalità di impianto della base dati territoriale integrata (DBTI) a partire dai dati disponibili (es. CTR numerica) e per il successivo collaudo;
• le modalità di documentazione dei dati territoriali di ciascuna regione e l’alimentazione del
repertorio nazionale gestito dal CNIPA;
• lo scambio dei dati e l’accesso ai servizi secondo le regole della cooperazione applicativa, con
la predisposizione dei relativi accordi di sevizio, tra la regione ed enti amministrazioni centrali (es. Ministero dell’ambiente, Agricoltura, Agenzia del territorio, Protezione civile, CNIPA
etc.).
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
3.7.2 Sistema Informativo delle Operazioni degli Enti Pubblici (SIOPE) – Ordinativo Informatico Locale (OIL)
48
Il sistema SIOPE ha l’obiettivo di rilevare i dati sugli incassi e sui pagamenti dello Stato e delle
amministrazioni pubbliche, avendo queste ultime classificato le informazioni con criteri uniformi sul
territorio nazionale basati sullo standard europeo stabilito dal regolamento UE n. 2223/96 (SEC95).
Il SEC95 è un insieme coerente di conti elaborato al fine di fornire una rappresentazione dell’attività economica nei paesi dell’Unione europea. Con la sua entrata in vigore le regole e le definizioni
per la costruzione dei conti nazionali non costituiscono più delle semplici “raccomandazioni” metodologiche, ma hanno assunto la forza di norme giuridiche che vincolano ciascun Stato dell’UE.
Il metodo di registrazione adottato dal SEC95 permette una rappresentazione di tali flussi economico-finanziari; la corretta applicazione del metodo richiede per ogni operazione la precisa individuazione del settore che l’ha posta in essere tra cui, ovviamente, il settore istituzionale delle
amministrazioni pubbliche.
Nell’ambito di tali attività, l’ISTAT elabora annualmente il Conto delle Amministrazioni pubbliche in conformità alle regole fissate dal SEC95, dal Manuale sul disavanzo e sul debito pubblico,
nonché dal Regolamento 3605/93 sugli obblighi di notifica nell’ambito della procedura sui deficit
eccessivi di cui al protocollo annesso al Trattato di Maastricht
Ai fini della identificazione degli enti all’interno del SIOPE, a ciascun di essi è assegnato
dall’ISTAT un codice identificativo.
La definizione di un sistema omogeneo di codificazione di tutte le operazioni di riscossione e
di pagamento delle amministrazioni pubbliche comporta quindi una individuazione della codifica
gestionale di tutti i comparti pubblici e coinvolge, trasversalmente, oltre gli Enti pubblici locali, la
Ragioneria Generale dello Stato, la Banca d’Italia, l’ISTAT e il CNIPA, con i quali sono stati istituiti
diversi gruppi di lavoro.
L’attività di informazione degli Enti locali è avvenuta tramite una adeguata partecipazione agli
incontri che la Banca d’Italia, la Ragioneria Generale, l’ISTAT e il CNIPA hanno organizzato sul territorio. In particolare a partire dal 15 luglio 2004 al 16 marzo 2005 si sono tenuti 7 incontri ufficiali a Torino, Napoli, Venezia, Cagliari, Roma, Palermo e Bari.
Il SIOPE ha la sua base normativa nell’articolo 28 della legge finanziaria per il 2003 ed ha il suo
cuore tecnologico in un archivio alimentato, per via telematica, dalle banche tesoriere tramite la
Rete Nazionale Interbancaria (RNI) da un lato e dalle amministrazioni centrali tramite la RUPA e il
gateway RUPA/RNI gestito dal CNIPA, dall’altro. Nell’archivio sono accentrate le informazioni sui
flussi giornalieri di cassa delle amministrazioni pubbliche. Con apposita convenzione, il Ministero
dell’economia ha affidato alla Banca d’Italia la gestione del SIOPE, nell’ambito del servizio di tesoreria statale.
Per lo Stato la codifica gestionale delle spese è stata definita con la circolare del Ministero dell’economia n. 46 del 20 dicembre 2002, successivamente rideterminata dalla circolare del Ministero
dell’economia del 21 gennaio 2004, n. 2, ed è già operativa dal 2003.
Con i decreti del Ministro dell’economia e delle finanze del 18 febbraio 2005 (pubblicati nel supplemento ordinario n. 33 alla Gazzetta Ufficiale n. 57 del 10 marzo 2005) sono stati definiti i codici
gestionali e sono state disciplinate le modalità e i tempi per l’attuazione del SIOPE con riferimento:
• alle Regioni e alle Province autonome di Trento e Bolzano;
• agli Enti locali;
• alle Università.
Secondo quanto disposto nei decreti sopra citati, le modalità di rilevazione dei dati concernenti gli incassi e pagamenti previste dal SIOPE si applicheranno a decorrere dal 1° gennaio 2006 alle
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Funzione di coordinamento,
razionalizzazione e verifica dei costi
e benefici dei sistemi informativi
delle amministrazioni
Regioni e alle Università. Per quanto concerne gli Enti locali, l’applicazione nell’esercizio 2006 interesserà tutte le province e i comuni con popolazione superiore a 20 mila abitanti; dall’esercizio
2007 l’applicazione sarà estesa a tutti gli enti locali e, verosimilmente, alle ASL, relativamente alle
quali è in corso l’attività per l’identificazione dei codici gestionali di competenza.
L’introduzione dell’OIL, ossia l’insieme delle risorse informatiche ed organizzative necessarie per
l’automazione dell’iter amministrativo adottato dagli Enti locali per l’ordinazione delle entrate e
delle spese all’Istituto Tesoriere, completa l’automazione dei processi che alimentano il SIOPE,
attuando una standardizzazione dei rapporti telematici tra banche tesoriere ed Enti locali. In termini funzionali, l’OIL è inteso come il complesso di procedure informatiche che si interpongono fra
il sistema di contabilità finanziaria della amministrazione locale e le procedure del tesoriere per
consentire fra le stesse un colloquio automatizzato bidirezionale, conforme alle disposizioni tecniche e funzionali riportate nella circolare ABI n. 80 del 29 dicembre 2003 e dal DPR n.445/2000.
Il progetto è, peraltro, favorito dagli enti tesorieri su cui già ricade l’onere di trasferire in modalità telematiche alla Banca d’Italia, secondo le regole applicative definite da questa ultima, le informazioni codificate dei pagamenti degli Enti locali, anche nel caso in cui gli stessi non abbiano
provveduto al trasferimento in elettronico e all’adozione dei nuovi standard di codifica.
Il CNIPA, in qualità di centro destinato alla promozione e alla diffusione dell’informatica nelle
pubbliche amministrazioni, si interessa pertanto dello sviluppo dell’OIL che, se opportunamente
realizzato, può comportare notevoli vantaggi per la Pubblica Amministrazione locale e centrale.
Vista la complessità degli impatti che l’informatizzazione degli ordinativi comporta negli enti, e
volendo cogliere questa occasione come opportunità di miglioramento dei processi contabili delle
amministrazioni pubbliche locali, nel settembre 2004, è stato costituito dal CNIPA un gruppo di
lavoro con il compito di fornire un supporto agli Enti locali nella fase di introduzione dell’OIL.
Il gruppo di lavoro, composto dagli esperti CNIPA e dai rappresentanti delle Regioni, dell’ANCI,
dell’UPI, dell’UNCEM, della Ragioneria Generale dello Stato, della Banca d’Italia e dell’ABI, attraverso la produzione e diffusione di un documento di linee guida, si è posto l’obiettivo di creare i
presupposti, per favorire l’esecuzione informatica degli ordini di pagamento e di incasso e per fare
in modo che i flussi informativi intercorrenti fra gli Enti locali e le banche tesoriere siano al più
presto informatizzati allo scopo di sostituire completamente quelli cartacei e di adottare in modo
generalizzato il sistema di codifica gestionale del SIOPE.
In particolare le linee guida hanno l’obiettivo di fornire un adeguato supporto agli Enti locali
riguardo alla ottimizzazione dei procedimenti autorizzativi in relazione all’introduzione dell’OIL,
all’introduzione e utilizzo della firma digitale, all’introduzione delle nuove codifiche contabili, alla
riorganizzazione dei processi di conservazione dei mandati e alla formazione del personale.
Nel corso dell’anno 2005 si sono svolti diversi incontri ed è stata realizzata una prima versione
bozza del documento di linee guida. Si prevede di emettere il documento definitivo delle linee
guida entro il primo trimestre del 2006 per avviare nel secondo trimestre la fase di divulgazione
presso le amministrazioni locali.
Nell’ambito delle attività relative a OIL sono stati prodotti due progress report relativi a:
• primi elementi dell’indagine conoscitiva effettuata su un campione di amministrazioni locali
sullo stato di attuazione dell’ordinativo informatico locale. L’indagine si è svolta attraverso interviste fatte ad un gruppo di Enti locali rappresentante le diverse realtà locali e attraverso la predisposizione di un questionario on line fruibile, attraverso il sito del CNIPA, via web;
• primi elementi della indagine conoscitiva sul mercato dei prodotti di dialogo/cooperazione.
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49
4. Funzione di governance di progetti infrastrutturali e trasversali in campo informatico e
telematico
4.1. Premessa
La creazione del CNIPA tra il 2003 e il 2004 ha portato in dote alla neonata struttura anche la
continuazione nella gestione e nella governance di iniziative e progetti di carattere trasversale ed
infrastrutturale, nati originariamente al fine di consentire l’avvio dell’informatizzazione complessiva della Pubblica Amministrazione italiana, e successivamente rivolti al fine di assicurare l’armonico proseguimento del processo, in termini di omogeneità e rispetto degli standard, nei confronti
di tutte le amministrazioni. Il più importante esempio in merito è certamente la RUPA (Rete Unitaria
della Pubblica amministrazione).
La RUPA nacque nel 1999 con l’obiettivo di razionalizzare il processo di acquisizione dei servizi
di trasporto dei dati, di fornire servizi di interoperabilità di base fra le amministrazioni e di definire e predisporre un’architettura idonea per la cooperazione applicativa. L’opzione iniziale, perseguita affidando la gestione del sistema al Centro tecnico per la RUPA e attraverso la selezione
mediante gara di un fornitore privato per i servizi di trasporto (PathNet) e di uno per i servizi di
interoperabilità (EDS-PA), ha consentito di realizzare nel tempo economie di scala, adeguando le
soluzioni all’evoluzione tecnologica ed alle migliori condizioni economiche offerte dal mercato.
Il Centro tecnico prima, ed oggi il CNIPA, hanno assistito ed assistono le amministrazioni sia
sotto il profilo tecnico, fornendo consulenza progettuale relativa alla ristrutturazione, al potenziamento e all’aggiornamento delle infrastrutture esistenti, sia sotto il profilo contrattuale, nella stipula e nella gestione dei contratti di fornitura dei nuovi servizi. Sono stati organizzati seminari rivolti ai responsabili dei sistemi informativi delle amministrazioni centrali e locali (per i quali l’adesione alla RUPA non era vincolante) finalizzati a fornire informazioni sulla tipologia dei servizi RUPA
e sulle modalità e i tempi di erogazione.
4.2. Le nuove reti: SPC, RIPA
4.2.1 Il Sistema Pubblico di Connettività e cooperazione (SPC)
Il d. lgs. 42 del 28 febbraio 2005, intitolato “Istituzione del Sistema Pubblico di Connettività e
della Rete Internazionale della Pubblica Amministrazione, a norma dell’art. 10, della L. 229 del 29
luglio 2003” (G.U. del 30 marzo 2005, n. 73), definisce l’SPC come “l’insieme di strutture organizzative, infrastrutture tecnologiche e regole tecniche, per lo sviluppo, la condivisione, l’integrazione
e la circolarità del patrimonio informativo della Pubblica Amministrazione, necessarie per assicurare l’interoperabilità e la cooperazione applicativa dei sistemi informatici e dei flussi informativi,
garantendo la sicurezza, la riservatezza delle informazioni, nonché la salvaguardia e l’autonomia
del patrimonio informativo di ciascuna pubblica amministrazione.”
Con un decreto legislativo approvato dal Consiglio dei ministri del 17 marzo 2006, la normativa sull’SPC è stata trasferita all’interno del Codice dell’amministrazione digitale.
Il progetto è articolato in due fasi principali ed ha due obiettivi:
• la definizione dell’SPC nel suo complesso, delle strutture organizzative per il suo governo, delle
infrastrutture tecnologiche e delle regole tecniche per la fornitura dei servizi di connettività ed
interoperabilità di base nel rispetto dei necessari requisiti di sicurezza;
• la definizione del modello e dei servizi di interoperabilità evoluta e cooperazione applicativa e
lo sviluppo dell’architettura abilitante e delle relative regole di governo.
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51
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Il governo strategico del sistema è affidato ad una Commissione di coordinamento presieduta
dal Presidente del CNIPA e formata da quindici componenti (incluso il Presidente) scelti tra persone di comprovata professionalità ed esperienza nel settore, dei quali sette in rappresentanza delle
amministrazioni statali e sette su designazione della Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d. lgs.
28 agosto 1997, n. 281. Con il DPCM del 2 dicembre 2005 sono stati nominati tutti i componenti
della Commissione di coordinamento, alla quale è attribuito il compito non solo di approvare le
linee guida, le modalità operative, il funzionamento dei servizi e le procedure per la cooperazione applicativa, ma anche di definire i criteri in merito alla iscrizione, sospensione e cancellazione
dagli elenchi dei fornitori qualificati SPC, nonché di disporre la sospensione e cancellazione da
detti elenchi. Il CNIPA, nel rispetto delle decisioni e degli indirizzi forniti dalla Commissione, anche
avvalendosi di soggetti terzi, gestisce le risorse condivise dell’SPC e le strutture operative preposte
al controllo e supervisione delle stesse, per tutte le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. Il CNIPA, inoltre, cura la progettazione, la
realizzazione, la gestione e l’evoluzione dell’SPC per le Amministrazioni di cui all’art, 1, comma 1,
del d. lgs. 12 febbraio 1993, n. 39.
Servizi di connettività ed interoperabilità di base
52
Per consentire la realizzazione della infrastruttura di comunicazione dell’SPC, il CNIPA ha avviato nel corso del 2005 le attività finalizzate ad espletare specifiche procedure di evidenza pubblica
per la selezione dei contraenti, con i quali stipulare uno o più contratti quadro che impegnino i
fornitori a contrarre con le singole Amministrazioni a condizioni prestabilite. Sono in corso di
espletamento due diverse gare.
Gara per “l’affidamento multifornitore dei servizi di connettività e sicurezza, nell’ambito del sistema SPC”.
Il modello di gara individuato, per un importo complessivo massimo presunto pari a 1.200
milioni di euro nell’arco di cinque anni, garantisce la “multifornitura” ovvero l’aggiudicazione a più
fornitori qualificati (almeno due e fino ad un massimo di quattro). I servizi oggetto della gara
riguardano servizi di connettività IP, servizi VoIP, interoperabilità di base, accessi a Internet e servizi di sicurezza. Detti servizi saranno utilizzati sia per la realizzazione dei domini interni delle
amministrazioni (Intranet), sia per realizzare gli accessi che permettono di interoperare tra domini
diversi (Extranet). I fornitori aggiudicatari dovranno inoltre costituire un organismo consortile, sotto
il controllo del CNIPA, per la realizzazione e la gestione della rete di interconnessione QXN
(Qualified eXchange Network), secondo direttive predefinite. Ciascun fornitore assegnatario dovrà
sottoscrivere un contratto quadro “Offerta Per le Amministrazioni” (OPA) con il CNIPA e un contratto esecutivo OPA con ogni amministrazione di cui all’art. 1, comma 1 del d. lgs. del 12 febbraio
1993, n. 39 aderente alla RUPA ad esso assegnato, o con altre amministrazioni che ne faranno
richiesta; il fornitore aggiudicatario della parte più rilevante avrà l’obbligo di offrire, agli altri fornitori che ne facciano richiesta, servizi indicati come “Offerta Per altri Operatori dell’SPC” (OPO)
e dovrà per questo sottoscrivere con il CNIPA anche un contratto quadro OPO per la fornitura di
detti servizi agli altri assegnatari.
Nell’aprile 2005 la gara si è conclusa con l’aggiudicazione all’RTI Fastweb/EDS e con l’assegnazione di quattro distinti lotti rispettivamente al vincitore e alle altre tre imprese partecipanti risultate idonee (Albacom, Wind e Telecom Italia). Alla luce dei prezzi offerti dal vincitore, cui hanno
accettato di allinearsi anche gli altri tre fornitori che riceveranno in assegnazione gli altri tre lotti
in cui è suddivisa la fornitura complessiva, può stimarsi un risparmio complessivo della spesa delle
PA per i servizi di connettività ICT dell’ordine del 50% rispetto alla spesa 2005.
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Funzione di governance di progetti
infrastrutturali e trasversali in campo
informatico e telematico
Gara per “l’affidamento dei servizi di progettazione, realizzazione e gestione del Centro di Gestione e del
Nodo di Interconnessione VoIP nell’ambito del sistema SPC”.
La gara è stata articolata in due lotti, separatamente aggiudicabili. Il Lotto 1, di importo complessivo massimo presunto di euro 14 milioni di euro nell’arco di 60 mesi, riguarda la progettazione, realizzazione e gestione del Centro di Gestione del SPC (CG-SPC), avente il ruolo di terza parte
nei confronti dei fornitori SPC e degli altri soggetti deputati alla gestione delle infrastrutture condivise previste dall’architettura SPC; il Lotto 2, di importo complessivo massimo presunto di 5 milioni di euro nell’arco di 60 mesi, riguarda la progettazione, realizzazione e gestione del Nodo di
Interconnessione VoIP del SPC (NIV-SPC).
Servizi di interoperabilità evoluta e cooperazione applicativa
In esecuzione degli accordi relativi allo sviluppo del sistema di cooperazione applicativa nell’ambito dell’SPC, il CNIPA a ottobre 2005 ha completato e pubblicato nel proprio sito www.cnipa.gov.it
la relativa documentazione tecnica, i cui contenuti generali erano stati definiti nell’ottobre del 2004 da
rappresentanti delle amministrazioni centrali e locali, delle associazioni dei fornitori e del CNIPA ed
approvati dalla Conferenza Unificata Stato, Regioni, Città e autonomie locali.
I documenti rappresentano, inoltre, un riferimento per i piani di convergenza dei progetti infrastrutturali di cooperazione già realizzati o in corso di realizzazione. Tra questi progetti, ad esempio, è significativo il progetto ICAR, cofinanziato dal CNIPA nell’ambito della II fase di e-government, che rappresenterà il motore della convergenza dei progetti regionali di cooperazione applicativa nell’SPC. In questo modo, pur preservando le autonomie, l’approccio di sistema adottato
consentirà una visione unitaria ed integrata dei back office delle Amministrazioni centrali e locali.
Nel merito dei documenti, si sottolinea la definizione dell’Accordo di Servizio, un documento
standard totalmente formalizzato in XML che regola il rapporto erogatore/fruitore di un singolo servizio applicativo in tutte le parti che lo caratterizzano: l’interfaccia, le modalità di interazione, i
punti di accesso, i livelli di servizio e le caratteristiche di sicurezza previste. L’Accordo consentirà
lo sviluppo armonico di un insieme trasparente di relazioni di servizio che, sul piano tecnico, consentirà di aumentare sia l’efficienza nell’erogazione dei servizi telematici che il relativo livello di
qualità. L’inserimento di un Catalogo degli Schemi/Ontologie consentirà, inoltre, di descrivere la
semantica delle informazioni veicolate e dei servizi stessi che costituirà il patrimonio informativo
di riferimento per l‘aggregazione e la creazione dinamica dei servizi evoluti delle amministrazioni
pubbliche.
Sulla base delle specifiche funzionali pubblicate, il CNIPA è attualmente impegnato nella attività necessarie all’espletamento di una specifica procedura concorsuale di evidenza pubblica per la
realizzazione dei servizi infrastrutturali di livello generale dei servizi di cooperazione applicativa
per le amministrazioni centrali, ai sensi degli artt. 12 e 18 del d.lgs. 42/2005. In particolare si prevede di espletare nel corso del 2006 una gara articolata in tre lotti da aggiudicare a tre diversi fornitori:
• Lotti 1 e 2 per “l’affidamento dei servizi di interoperabilità e cooperazione per le Amministrazioni”. I servizi oggetto di fornitura daranno continuità ai servizi di interoperabilità e addizionali della RUPA, ma saranno più articolati e differenziati negli SLA e supporteranno l’adesione delle Amministrazioni al modello SPC attraverso specifici servizi per la cooperazione sul
SPCoop. In particolare, il Lotto 1 avrà ad oggetto servizi di gestione e hosting di siti web, porta
di dominio, integrazione lato SPCoop, composizione e coordinamento di servizi applicativi,
Identy management, supporto, Call center formazione; il Lotto 2 includerà servizi di gestione,
servizi di messaggistica e collaborative working, servizi di sicurezza interna e servizi di supporto, Call center e formazione.
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53
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
• Lotto 3 per “l’affidamento dei servizi generali (Centro di gestione) dei servizi di cooperazione”. I servizi oggetto di fornitura consentiranno di definire e mantenere un modello di riferimento per lo sviluppo di applicazioni cooperative, aumenteranno il grado di conoscenza delle applicazioni stesse
e daranno loro valore giuridico. In particolare il Lotto avrà ad oggetto i Servizi Infrastrutturali di
Cooperazione ed Accesso (SICA) generali, i servizi a supporto della qualificazione di Porte di
Dominio e servizi SICA secondari, i servizi di pubblicazione, di ricerca e sincronizzazione, i servizi di directory (IPA, RPA), i servizi di identificazione e sicurezza.
Per il Lotto 1 ed il Lotto 2 saranno stipulati dal CNIPA due contratti quadro, che vincoleranno i
fornitori aggiudicatari a stipulare atti esecutivi con le Amministrazioni, alle condizioni ed ai prezzi
ivi stabiliti. Il Lotto 3 porterà alla stipula di un contratto di fornitura i cui costi, per un periodo pari
almeno a due anni, saranno a carico del bilancio CNIPA, ai sensi di quanto previsto all’art. 18 del
D.lgs. n. 42 del 28 febbraio 2005.
4.2.2 La Rete Internazionale della Pubblica Amministrazione (RIPA)
54
Il d. lgs. n. 42 del 28 febbraio 2005, istitutivo del Sistema Pubblico di Connettività (SPC), ha definito e disciplinato anche la creazione della Rete Internazionale della Pubblica Amministrazione
(RIPA). In data 23 dicembre 2004, al termine di apposita procedura di gara pubblica, è stato stipulato tra il CNIPA e l’RTI tra la Società EDS Italia (mandataria) e la Infonet Italia il “Contratto-Quadro
n. 5/2004 per il servizio di realizzazione della Rete Internazionale delle Pubbliche Amministrazioni”.
Il progetto vede coinvolte Amministrazioni centrali e locali italiane con uffici operanti in tutto il
mondo, per un numero complessivo di circa 450 sedi da collegare in 131 paesi. La piattaforma
infrastrutturale oggetto di realizzazione potrà essere utilizzata per lo sviluppo di progetti informatici a carattere sovranazionale (voto degli italiani all’estero, anagrafe consolare, visti ecc.).
Il contratto quadro, che ha una durata di cinque anni dalla data di sottoscrizione per un valore complessivo del progetto pari a 45 milioni di euro, prevede l’erogazione dei seguenti servizi,
che le amministrazioni interessate possono richiedere sottoscrivendo con l’RTI singoli contratti di
servizio:
• Servizi di base IP Best Effort. Sono il nucleo dei servizi di connettività e di supporto.
Riguardano la realizzazione e la gestione di servizi di connettività IP che sono erogati dal fornitore nel rispetto dei livelli di servizio contrattualizzati (disponibilità, banda, monitoraggio,
reportistica ecc.). Sono previste due modalità di collegamento: dial-up e always-on. I servizi di
base comprendono anche un supporto di Systems Management e Customer Care/Call center,
cioè tutte quelle attività di gestione dei sistemi e della rete finalizzate a misurare i livelli di servizio contrattualizzati e ad intervenire a fronte di anomalie.
• Servizi opzionali. Includono una serie di servizi ulteriori che le Amministrazioni possono
richiedere per ogni singola sede, come il Servizio di trasporto IP a qualità garantita (IP-QoS)
che fornisce una banda garantita end to end tra due sedi indicate dalla Amministrazione, il
Servizio Internet che riguarda la connettività verso Internet ed i Servizi di sicurezza di rete, che
comprendono la gestione e l’evoluzione di servizi di sicurezza (firewall, intrusion detection,
VPN IPSec e NAT), secondo due diversi profili (high e strong), per i quali sono previste diverse modalità di monitoraggio e misurazione dei livelli di servizio.
• Varianti di esercizio. Riguardano la possibilità per le amministrazioni di usufruire dei servizi
secondo modalità migliorative, attivabili sede per sede in funzione delle esigenze specifiche. È
prevista la modalità di “erogazione standard”, per la quale la misurazione dei livelli di servizio
è riferita alle ore diurne (dalle ore 8 alle ore 20 ora locale) per tutti i giorni della settimana, la
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Funzione di governance di progetti
infrastrutturali e trasversali in campo
informatico e telematico
modalità di “erogazione estesa”, che riguarda la misurazione dei livelli di servizio riferita ad un
utilizzo 24 ore su 24 e 7 giorni su 7 ed infine la modalità “criticità elevata”, che prevede dei
livelli di servizio più stringenti per singole sedi.
A dicembre 2005 è stato inoltre stipulato l’atto aggiuntivo n. 1, volto ad arricchire l’offerta di servizi alle Amministrazioni aderenti alla RIPA. In particolare sono stati introdotti i seguenti nuovi servizi:
• “IP QoS (larga banda) per sedi centrali”. Prevede la possibilità di connettere la sede centrale di un’amministrazione direttamente alla rete RIPA attraverso canali dedicati, con banda variabile di 8Mb, 16Mb o 34Mb, a seconda delle esigenze.
• “Servizi per sedi estere”. Consistono nella fornitura di prestazioni professionali da parte di un
team di risorse specialistiche, per l’esecuzione di un insieme di attività volte supportare le amministrazioni nel rilevare le infrastrutture presenti presso le sedi periferiche, ai fini della definizione dei propri fabbisogni. Il servizio standard prevede l’erogazione di prestazioni professionali
per un impegno complessivo nell’arco di un periodo di cinque mesi, pari a 72,5 giorni/persona. Le amministrazioni possono richiedere opportune personalizzazioni, in funzione di esigenze specifiche, in fase di richiesta di erogazione del servizio, secondo modalità disciplinate
nell’Atto aggiuntivo.
• “Supporto operativo c/o sedi centrali”. Consiste nella fornitura di prestazioni professionali
da parte di un team di risorse specialistiche per la esecuzione delle attività di contatto con sedi
estere, supporto tecnico, supporto amministrativo, interfaccia CNIPA/RTI, per un periodo di
dodici mesi. Sono previsti tre profili di servizio, a seconda si tratti di servizio per amministrazioni con un massimo di 40 sedi estere, servizio per amministrazioni con un massimo di 85 sedi
estere o di servizio per amministrazioni con un massimo di 400 sedi estere.
La gestione complessiva del contratto quadro e dei singoli contratti di servizio sottoscritti dalle
amministrazioni è affidata al Comitato Operativo della Rete Internazionale (CORI), nominato in
data 16 settembre 2005 e costituito in pari numero da rappresentanti del CNIPA e del RTI. Per esigenze specifiche, partecipano al CORI anche i rappresentanti delle amministrazioni aderenti.
Il pagamento dei corrispettivi per i servizi del contratto quadro e dell’atto aggiuntivo n. 1 è effettuato dal CNIPA per i primi due anni di vigenza del contratto quadro, fino alla concorrenza dell’importo globale massimo di 16 milioni di euro IVA inclusa; il pagamento dei corrispettivi per i “Servizi
per sedi estere” e il servizio di “Supporto operativo c/o sedi centrali” è effettuato dal CNIPA per i
primi due anni di vigenza del contratto quadro fino alla concorrenza dell’importo massimo di 1,5
milioni di euro IVA inclusa, a detrazione dell’importo globale massimo prima indicato. Dal terzo anno
in poi il pagamento di tutti i corrispettivi sarà a carico della singola amministrazione contraente.
Per quanto riguarda lo stato delle attività, nel corso del 2005 sono stati sottoscritti contratti di
servizio dal Ministero degli affari esteri, dal Ministero della difesa e dall’Agenzia delle dogane, per
un totale complessivo di 450 sedi, di cui 369 del Ministero degli affari esteri, 76 del Ministero della
difesa e 5 dell’Agenzia delle dogane. Al 31 dicembre 2005 sono state attivate 170 sedi, pari a circa
il 64% del totale delle sedi per le quali è stata prevista l’attivazione nel 2005. Le attivazioni proseguiranno secondo i piani definiti dalle amministrazioni e si estenderanno sino a dicembre 2006.
4.2.3 La migrazione della Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione (RUPA) verso l’SPC
Nel corso del 2005 il CNIPA ha avviato le attività, sia sul fronte delle amministrazioni aderenti
alla RUPA che sul fronte dei fornitori dei servizi RUPA, volte a favorire il processo di migrazione
verso il Sistema Pubblico di Connettività. Il d. lgs. n. 42 del 28 febbraio 2005, istitutivo del SPC,
affida infatti al CNIPA il compito di coordinare la migrazione verso l’SPC delle amministrazioni cen-
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
trali dello Stato e degli enti pubblici nazionali aderenti alla RUPA. La norma, in particolare, dà alle
amministrazioni interessate un limite di tempo (ottobre 2005) per presentare appositi piani di
migrazione e fissa un termine di diciotto mesi decorrenti dalla data di approvazione del primo contratto quadro con i fornitori dei servizi SPC per completare l’attuazione di tutte le attività di migrazione. Alla scadenza di tale termine, e comunque non oltre maggio 2008, la RUPA cesserà a tutti
gli effetti la sua operatività.
Attualmente sono collegati alla RUPA tutte le amministrazioni statali ed Enti pubblici nazionali,
oltre a 14 reti regionali (RUPAR), per un totale di 81 enti (tra amministrazioni centrali, regionali e
locali) e circa 20.000 accessi, tra i quali quelli della quasi totalità delle sedi centrali e periferiche
delle amministrazioni statali e degli Enti nazionali.
4.3. Coordinamento delle politiche di sicurezza informatica nella Pubblica Amministrazione
centrale ed attività del GovCERT
56
Nel corso del 2005 il CNIPA ha posto particolare attenzione al tema della sicurezza informatica
curando la realizzazione di un documento programmatico per lo sviluppo della sicurezza ICT nel
Paese e, congiuntamente, del modello organizzativo più efficace per il raggiungimento di tale
obiettivo. A tal fine è stato istituito un gruppo di lavoro cui hanno partecipato, oltre agli esperti
del CNIPA, rappresentanti del Comitato tecnico della sicurezza informatica di cui al Decreto
Interministeriale del 24/07/2002 ed esponenti del Ministero delle comunicazioni.
Il gruppo, partendo dall’analisi del panorama nazionale della sicurezza informatica, ha sviluppato un piano che si innesta nel più ampio programma di sviluppo dell’e-government ed ha l’obiettivo di abilitare l’utilizzo delle nuove tecnologie attraverso la fiducia nel mezzo informatico e la capacità di governo dei processi innovativi. Il risultato di quest’attività, cui hanno contribuito anche competenze del mondo industriale ed accademico, è contenuto in due documenti: il Piano nazionale
per la sicurezza delle tecnologie dell’informazione e comunicazione della Pubblica Amministrazione
ed il Modello organizzativo nazionale di sicurezza ICT per la Pubblica Amministrazione.
Il Piano nazionale propone azioni concrete finalizzate a sviluppare una strategia che si articola
lungo tre direttrici: la tutela dei cittadini nei confronti di problemi che possono derivare da carenza di sicurezza nei processi istituzionali, l’abilitazione dello sviluppo della società dell’informazione mediate la promozione della fiducia nel mezzo informatico ed il miglioramento dell’efficienza
del sistema Paese tramite la riduzione dei costi che potrebbero derivare da carenze nel campo della
sicurezza informatica.
La strategia proposta dal Piano nazionale vuole essere un modo innovativo e più efficace per conseguire la sicurezza nel settore pubblico: il documento infatti pone in secondo piano le soluzioni tecniche e metodologiche, considerate strumentali ad un governo della sicurezza che si basa principalmente sulla conoscenza dei fenomeni e su una adeguata organizzazione, mentre incentra la politica
di sicurezza sui temi della formazione, della sensibilizzazione e della circolazione delle informazioni, sia ai fini di prevenzione dei problemi, che di promozione e attestazione della sicurezza.
Mentre il Piano nazionale descrive la strategia che il Paese deve seguire per conseguire un
opportuno livello di sicurezza, il Modello organizzativo delinea l’organizzazione con cui il comparto pubblico dovrà attuare il piano. Nel disegnare l’organizzazione si è partiti da quanto già definito in materia; le iniziative in atto sono state quindi integrate in un unico Modello che inquadra ed
armonizza le azioni che a diverso livello devono essere intraprese nella Pubblica Amministrazione.
A livello nazionale, si è previsto un sistema di coordinamento che agisca come osservatorio qualificato dei fenomeni che governano la sicurezza informatica e sia in grado di indirizzare le azioni
delle diverse amministrazioni centrali e locali assicurando la coerenza e l’efficacia delle iniziative.
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informatico e telematico
In particolare, la Commissione di Coordinamento del Sistema Pubblico di Connettività avrà il compito di armonizzare le strategie di sicurezza delle amministrazioni centrali e locali, mentre le strutture operative, attraverso l’organizzazione in federazioni, governeranno gli aspetti inerenti la sicurezza dei procedimenti amministrativi trasversali. A corredo del documento, il gruppo di lavoro ha
sviluppato una serie di allegati tecnici.
L’organizzazione della sicurezza prevede inoltre la collaborazione tra centri di allerta dislocati
presso le amministrazioni (CERT_AM) e la struttura di raccordo centrale GovCERT già operativa
presso il CNIPA dal 2004. Il nome GovCERT è stato prescelto per uniformarsi alla nomenclatura
dei CERT governativi e tra i suoi obiettivi figurano i seguenti:
• creare un’unità di riferimento per la sicurezza ICT nella PA;
• assicurare un presidio informativo sugli eventi che possono colpire le infrastrutture, i servizi e
gli utenti finali della PA;
• fornire le informazioni idonee a gestire le eventuali emergenze da parte del personale tecnico
delle singole amministrazioni;
• promuovere la formazione del personale in materia di sicurezza informatica;
• collaborare con gli altri organi dello Stato impegnati nel settore e con le FF.OO.;
• avviare forme di interazione con i principali ISP e con i produttori ed i fornitori di servizi ICT,
mediante la stipula di protocolli d’intesa finalizzati allo scambio informativo;
• predisporre un piano nazionale, definendo l’apposito modello organizzativo e formulando proposte in materia di certificazione e valutazione anche mediante l’elaborazione di specifiche
Linee guida.
Più in dettaglio, il GovCERT svolge i seguenti compiti:
• un servizio informativo: comunicazione rapida e tempestiva di informative in occasione di scoperta di nuove vulnerabilità e di situazioni di “attenzione”, “pre-allarme” e “allarme” associate a
probabili e/o imminenti attacchi informatici, diffusione di virus o codici pericolosi;
• un servizio di sorveglianza: raccolta di dati ed informazioni sugli incidenti informatici in ambito pubblico, per la creazione di una base di conoscenza con finalità di prevenzione, statistica
ed orientamento;
• un servizio di supporto: Contact center con funzioni di supporto tecnico sulle informative
inviate ed in occasione di attacchi o incidenti informatici.
Nel corso del 2005, le principali attività svolte dal GovCERT sono state le seguenti:
1. Costituzione della comunità dei referenti.
La finalità dell’iniziativa consiste nell’incrementare le relazioni e l’interazione tra l’unità centrale
di coordinamento e i responsabili della sicurezza nelle pubbliche amministrazioni centrali, nonché
definire le modalità di collaborazione per i servizi progettati. Sono state formalizzate 31 adesioni e
definite le procedure per l’erogazione del servizio di early warning.
2. Erogazione del servizio informativo in modalità provvisoria.
Nelle more della realizzazione dell’infrastruttura tecnologica di supporto del GovCERT (vedi n.
3), sono stati predisposti 4 modelli elettronici di informativa (bollettini) da inoltrare alla constituency in occasione della scoperta di nuove vulnerabilità e della diffusione di minacce informatiche. Nel corso del 2005 sono stati inoltrati 32 bollettini.
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
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3. Progettazione servizio informativo in modalità completa.
Le attività tese alla realizzazione dell’infrastruttura tecnologica e procedurale necessaria alla erogazione di tutti i servizi informativi da erogare alla consituency sono consistite, nel 2005, nella progettazione della piattaforma di trouble ticketing e di gestione delle comunicazioni e con l’avvio
delle procedure amministrative di individuazione del contraente. A seguito del completamento di
queste, è atteso, nel corso del 2006, il collaudo delle strutture.
4. Erogazione servizio informativo completo di Contact center.
L’obiettivo dell’attività consiste nell’individuazione di infrastrutture, personale e procedure operative per l’invio di comunicazioni e fornitura di supporto in risposta alle chiamate della PA per la
prevenzione e gestione degli incidenti informatici. Sono state definiti 10 modelli di comunicazione
con le PA ed inviate 65 segnalazioni preventive, oltre che definite le procedure per attivare servizi a seguito del ricevimento di chiamate.
5. Progettazione della infrastruttura tecnologica, applicativa e procedurale per il monitoraggio.
L’obiettivo dell’attività è la definizione dei requisiti tecnologici e procedurali per l’esecuzione
dell’attività di monitoraggio del Web. Poiché ai fini di realizzazione dell’infrastruttura necessita un
approfondito esame comparativo dei prodotti software ed hardware disponibili sul mercato, le attività svolte nel corso del 2005 sono state di carattere preliminare e rivolte principalmente ad intervistare i principali fornitori di tecnologie di sicurezza informatica, al fine di focalizzare in ambito
progettuale le specifiche di sistema e gli output ottenibili. L’avvio delle altre attività (che si sono
rivelate particolarmente onerose sotto il profilo del dispendio delle risorse) ha comportato la necessità di svolgere ulteriori approfondimenti e nel 2006 è atteso il completamento della fase preliminare e lo start-up delle procedure amministrative di acquisizione.
Nell’ambito delle iniziative di sensibilizzazione e promozione delle attività del GovCERT, come
contributo e stimolo al processo di cooperazione, il CERT governativo (GovCERT.it) e il CERT-IT
dell’Università degli Studi di Milano (cert-it.dico.unimi.it), hanno organizzato il primo incontro dei
CERT nazionali nel mese di ottobre 2005. È stato, infine, organizzato un incontro operativo con i
rappresentanti della constituency nazionale per la presentazione dei servizi e lo stato di avanzamento dei progetti (aprile).
4.4. Razionalizzazione e coordinamento dei dati di anagrafe, sicurezza e visti di circolazione
4.4.1 Il modello nazionale del sistema di vigilanza informatizzato sulle anagrafi comunali
I servizi demografici e di anagrafe costituiscono un tema centrale nell’attuazione dell’e-government all’interno del quadro di cooperazione fra le pubbliche amministrazioni ai diversi livelli di
governo del Paese. Il Comune costituisce infatti l’interfaccia verso i cittadini ed il luogo di registrazione di tutti gli eventi che modificano le informazioni anagrafiche e demografiche, trattate nelle
banche dati di molteplici amministrazioni, a livello centrale, regionale, locale, nonché delle banche dati di soggetti gestori di servizi di pubblica utilità. Nel corso del 2005 è quindi proseguita la
collaborazione del CNIPA con il Ministero dell’interno nello sviluppo dei progetti di integrazione
delle anagrafi comunali, al fine di assicurare l’allineamento delle anagrafi comunali e degli archivi
delle PA, per la componente anagrafica e di residenza, quale presupposto per la realizzazione e la
gestione dei progetti relativi al settore elettorale, alla CIE (Carta d’Identità Elettronica) e della CNS
(Carta Nazionale dei Servizi) e alla realizzazione dei collegati servizi di e-government.
Come presupposti di tale attività occorre ricordare la legge 28 febbraio 2001 n. 26, che ha istituito l’Indice Nazionale delle Anagrafi, ed il successivo decreto del Ministro dell’interno dell’aprile
2002, con il quale è stato costituito il Centro Nazionale per i Servizi Demografici (CNSD) presso il
Dipartimento per gli affari interni e territoriali - Direzione centrale per i servizi demografici.
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I principali settori indirizzati riguardano le anagrafi della popolazione residente, l’Anagrafe degli
Italiani Residenti all’Estero (AIRE) e lo Stato Civile. In tale scenario il CNIPA - come naturale proseguimento della collaborazione instaurata a suo tempo dall’AIPA per lo sviluppo del Sistema di
Accesso e Interscambio Anagrafico (SAIA) e di costituzione dell’Indice Nazionale delle Anagrafi
(INA) - mantiene uno stretto rapporto di supporto ed indirizzo delle scelte tecnologiche nonché di
raccordo, anche organizzativo, con i molteplici soggetti coinvolti.
In tale contesto il Ministro dell’interno, nella direttiva sull’attività amministrativa per l’anno 2004,
ha individuato l’obiettivo di realizzare un modello nazionale di informatizzazione del sistema di
vigilanza delle anagrafi comunali e di rilevazione statistico-demografica e a tal fine è stato costituito presso la Direzione centrale per i servizi demografici del Ministero, un apposito Comitato (al
quale partecipano ISTAT, CNIPA, prefetture, ANCI, ANUSCA-Associazione Nazionale Ufficiali di
Stato Civile e di Anagrafe, DeA-Demografici Associati e l’Università di Tor Vergata).
Il nuovo sistema di vigilanza anagrafica prevede un ruolo determinante per gli Uffici territoriali di governo che, attraverso la condivisione di dati e informazioni, potranno valorizzare il ruolo di
collettore/moltiplicatore delle informazioni anagrafiche e statistiche e di relativa lettura ed interpretazione attraverso la realizzazione e l’integrazione di tre componenti:
• modello di monitoraggio dei dati anagrafici e delle attività dell’ufficiale demografico, con la
registrazione e la valutazione sistematica dei carichi di lavoro, correlando i parametri economici e organizzativi per la gestione dei servizi demografici alla qualità dei servizi erogati;
• verbale ispettivo anagrafico, corredato da un vademecum con i riferimenti normativi ed alle circolari, rivisitato alla luce dei nuovi adempimenti ed integrato rispetto alle attività informatizzate di gestione dell’anagrafe, con l’obiettivo di assicurare l’integrità e la sicurezza dei dati, nonché la completezza e la correttezza dell’azione amministrativa dell’anagrafe comunale;
• modello di monitoraggio della sicurezza dei sistemi anagrafici informatizzati, articolato su due
livelli d’indagine: il primo per acquisire informazioni sul piano di sicurezza comunale ed effettuarne un’analisi preliminare di adeguatezza, e il secondo per gli aspetti tecnico-operativi di
gestione della sicurezza da parte del Comune.
In questo contesto il Ministro dell’interno ha emanato, con il concerto del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, il decreto 13 ottobre 2005 concernente il Regolamento di gestione
dell’Indice Nazionale delle Anagrafi (INA), alla cui formulazione il CNIPA ha attivamente collaborato. Nel contempo, è proseguita la standardizzazione dei flussi di scambio dalle anagrafi comunali verso il Centro Nazionale dei Servizi Demografici (CNSD) e le altre amministrazioni, a partire
dalla scheda individuale (mod. AP5). Tale attività ha visto il coinvolgimento, da parte del Ministero
dell’interno, della associazione AITech-Assinform.
Stante l’esigenza di procedere ad una generale revisione del regolamento anagrafico, sia per
l’aggiornamento degli istituti tipici dell’Anagrafe, sia al fine di consolidare a livello normativo il percorso di gestione informatizzata delle anagrafi comunali (con conseguente abbandono della gestione cartacea), il Ministero dell’interno ha istituito nel 2005 un apposito gruppo di studio, con la partecipazione del CNIPA. Il CNIPA ha in tal sede il compito di definire un modello concettuale per
la gestione informatizzata delle anagrafi, comprendente un modello logico dei dati e la formalizzazione di un insieme di funzioni base idonee ad assicurare la gestione dell’anagrafe comunale
rispetto ai diversi eventi anagrafici e ai conseguenti adempimenti contemplati dalla normativa.
Tale lavoro è alla base delle modifiche normative proposte per arrivare alla completa informatizzazione delle anagrafi, in quanto ad oggi la maggior parte dei Comuni italiani, pur disponendo
della gestione informatizzata dell’anagrafe, mantiene parallelamente la gestione del tradizionale
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schedario cartaceo. Sono, di conseguenza, evidenti da un lato i maggiori oneri sostenuti dai
Comuni per il mantenimento di entrambi gli archivi, e, dall’altro, il rischio di disallineamenti tra gli
stessi, con minore qualità dei dati complessivamente trattati.
Peraltro, data la persistente rilevanza dell’archivio cartaceo (l’unico che ad oggi ha valore di
“certificazione” legale dei dati anagrafici) si manifesta altresì la necessità di modifiche normative che consentano di abbandonare quanto prima tale “doppia” gestione per conferire certezza
legale ai dati messi in circolazione attraverso servizi di e-government, che alimentano lo stesso
Indice nazionale delle anagrafi e che confluiscono nei servizi di circolarità anagrafica. Il modello concettuale sviluppato dal CNIPA costituirà pertanto un utile riferimento sia per la validazione dei prodotti di gestione dell’anagrafe “completamente informatizzata”, propedeutica alla
autorizzazione per l’abbandono degli attuali schedari cartacei, sia per facilitare la successiva
funzione ispettiva da parte delle Prefetture e dell’ISTAT. Infine, anche per l’automazione dello
Stato Civile sono proseguiti gli approfondimenti tecnici, con particolare riguardo all’analoga
problematica dell’abbandono dei registri cartacei tradizionali e la conseguente necessità di
garantire l’autenticità e la non manomissione dei dati trattati elettronicamente, unitamente alla
conservazione di lungo periodo.
4.4.2 Passaporto elettronico e visti internazionali
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In tema di sicurezza internazionale, è attiva presso il Ministero degli affari esteri una task force
per la definizione del progetto nazionale per l’emissione dei visti internazionali, connesso al cosiddetto “sistema informativo Schengen”. La partecipazione del CNIPA alla task force è iniziata nel
marzo 2004, su richiesta del Ministero degli affari esteri e a seguito della forte correlazione con il
progetto della Rete Internazionale della PA che il CNIPA sta realizzando.
Nel corso del 2005, la partecipazione si è incentrata sull’attuazione delle disposizioni relative al
passaporto elettronico contenute nel Regolamento CE 2252/2004 del 13 dicembre 2004 “Norme
sulle caratteristiche di sicurezza e sugli elementi biometrici dei passaporti e dei documenti di viaggio rilasciati dagli Stati membri”, ed alla successiva decisione della Commissione C(2005)409 del
28/2/2005, volta a stabilire le specifiche tecniche intese a integrare quelle stabilite nel predetto
regolamento.
È stato svolto uno studio approfondito di tali disposizioni alla luce delle norme ISO e delle raccomandazioni ICAO relative, tra l’altro, alle prescrizioni per gli identificatori biometrici, al supporto di memorizzazione, alla struttura logica dei dati integrati nel processore e alle prescrizioni relative alla sicurezza dei dati memorizzati.
L’attività svolta dalla task force si è infine tradotta nell’emanazione di due decreti ministeriali: il
primo, del 5 aprile 2005, integra il decreto 1679-bis del 23/12/2004 relativo all’istituzione di un
nuovo modello di passaporto diplomatico; il secondo, del 29 novembre 2005, dispone l’aggiornamento del passaporto ordinario (dimensioni, composizione, copertina, carta, stampa, numerazione, ecc.) rinviando ad un successivo provvedimento la definizione delle modalità operative per la
raccolta dei dati biometrici e la definizione dei processi chiave relativi alla produzione/distribuzione/rilascio/attivazione del nuovo passaporto elettronico.
Anche per quanto riguarda i visti elettronici il CNIPA ha proficuamente collaborato con la task
force istituita presso il Ministero degli affari esteri. L’attività svolta è correlata all’avanzamento del
corrispondente progetto comunitario, per il quale è prevista (giugno 2006) l’approvazione della
seconda base legale del Visa Information System (VIS). Le tematiche più significative riguardano il
supporto dei sistemi del Ministero degli affari esteri per l’emissione dei visti in frontiera, l’interfaccia del sistema VIS con il sistema AFIS (Ministero dell’interno), la condivisione tra le pubbliche
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amministrazioni italiane dell’interfaccia e del relativo instradamento delle comunicazioni verso i
sistemi centrali UE.
Si è tenuta a tale scopo a Roma una riunione con funzionari della Commissione UE responsabili per lo sviluppo del sistema VIS, con lo scopo di approfondire alcuni aspetti critici relativi alla
connessione del sistema nazionale italiano a quello centrale. L’apporto del CNIPA è stato anche
focalizzato sulle problematiche connesse alla definizione dei collegamenti internazionali su RIPA
(MAE – Consolati) e su rete europea (sistema nazionale - sistema centrale VIS) s-TESTA, come previsto, al momento, sulla base delle indicazioni comunitarie.
L’attività di collaborazione con il Ministero degli affari esteri ha investito anche la definizione
delle specifiche di capitolato per l’espletamento di una gara comunitaria per la realizzazione del
nuovo sistema internazionale “Visti”; su tale progetto il CNIPA ha espresso il parere n. 84/2005 del
1° giugno 2005.
4.5. Mandato informatico ed iniziative collegate
Le innovazioni tecnologiche rivestono oggi un ruolo fondamentale soprattutto per l’aspetto che
riguarda la competitività del nostro Paese. Nel campo dei sistema dei pagamenti, l’innovazione tecnologica sta giocando un ruolo decisivo dato che l’informatica permette sia di ampliare l’offerta di
servizi in rete sia di migliorare l’efficienza dei pagamenti, riducendo i costi di gestione e i tempi di
esecuzione delle operazioni. Si può pertanto affermare che l’utilizzo delle nuove tecnologie nei
pagamenti delle PA potrà avere per la Pubblica Amministrazione lo stesso ruolo trainante che ha
svolto nel passato per lo sviluppo dei servizi di pagamento nel settore delle imprese.
4.5.1 Pagamenti elettronici
Il progetto “Pagamenti elettronici nella Pubblica Amministrazione” nasce, nel mese di settembre
2005, da una iniziativa congiunta del MIT e del CNIPA ed ha l’obiettivo di stimolare la realizzazione di sistemi elettronici tecnologicamente avanzati per il pagamento delle somme dovute, a vario
titolo, alle pubbliche amministrazioni, centrali e periferiche, da parte di cittadini ed imprese.
La prima fase del lavoro svolto dalla segreteria tecnica del progetto, è la redazione di uno studio che, sulla base di interviste e di contributi forniti da numerosi esperti della materia, ha lo scopo
di fornire sia una visione complessiva del sistema dei pagamenti nella Pubblica Amministrazione
che indicazioni e direttive per una sua rapida estensione nel settore pubblico.
4.5.2 Il SIPA
Il SIPA (Sistema Informatizzato dei Pagamenti della Pubblica Amministrazione) prevede che le
Amministrazioni Centrali provvedano all’automazione di tutti i titoli di spesa: sia quelli cosiddetti
“di primo livello” quali gli impegni, gli ordini di pagamento, gli ordini di accreditamento e i decreti di assegnazione dei fondi, sia quelli denominati di “secondo livello” riferibili a contabilità speciali e a contabilità ordinarie, di interesse delle strutture dell’amministrazione centrale con autonomia contabile.
I titoli di spesa di competenza degli ordinatori di I livello vengono trasmessi alla Ragioneria
Generale che dopo il controllo preventivo provvede ad inviarli alla Banca d’Italia; i titoli di spesa
degli ordinatori di II livello vengono inviati da questi ultimi direttamente alla Banca d’Italia.
La Ragioneria Generale dello Stato ha realizzato e distribuito il Sistema di Contabilità Finanziaria
(SICOGE), integrato organicamente nel Sistema Informativo della Ragioneria, che consente ad ogni
amministrazione di gestire i flussi informativi relativi al bilancio, agli impegni e ai titoli di spesa,
utilizzando il SIPA come veicolo sicuro dei dati contabili da inviare alla Ragioneria e, tramite la
Banca d’Italia, ai creditori dello Stato.
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Rapporto sull’attività
Alla fine del 2005 erano attive nel SIPA 17 amministrazioni su un totale di 19, mentre le 2 restanti lo saranno entro il primo trimestre del 2006. Oltre il 60% di tali amministrazioni ha una operatività completa, cioè trattano tutti i capitoli in modo automatico tramite il SICOGE La tabella seguente riassume le stime del numero di pagamenti effettuati nel 2005 nell’ambito del SIPA (dati in milioni di operazioni).
Tabella 7
Spese fisse (stipendi e pensioni)
20,6
Mandati informatici
0,45
Pagamenti agenzie fiscali
0,87
Contabilità speciali
Ordini di accreditamento
TOTALE
62
0,044
0,14
22,104
In considerazione inoltre delle direttive fornite dal Comitato dei Ministri per la Società
dell’Informazione, che pongono il perseguimento dell’efficienza e dell’economicità di gestione
delle amministrazioni tra gli indirizzi prioritari e promuovono la realizzazione dei progetti che
conducano alla gestione on line di tutti gli impegni e i mandati di pagamento (obiettivo 6 di
legislatura), e al fine di ottimizzare l’utilizzo che oggi le amministrazioni fanno del SICOGE e
diffondere il sistema anche a livello di operatori di secondo livello, sono in corso di analisi azioni rivolte a rafforzare i servizi di assistenza alle amministrazioni per le azioni che queste ultime
debbono svolgere per introdurre il SICOGE, reingegnerizzare i processi interni delle amministrazioni e promuovere la diffusione dei pagamenti elettronici presso altri organismi autonomi
dello Stato.
Il 10 marzo 2005 è stato sottoscritto dal Ministero della giustizia, dal Ministero dell’interno, dalla
Ragioneria Generale dello Stato, dal CNIPA e dalla Banca d’Italia un protocollo d’intesa per la trasmissione dei flussi informativi relativi alla Centrale Allarmi Interbancaria. Il protocollo prevede l’utilizzo del SIPA per la trasmissione, la ricezione e la gestione dei flussi informativi della CAI e ne
disciplina le relative modalità tecniche. Dal 26 aprile 2005 è attiva la procedura per le segnalazioni delle sanzioni amministrative e penali (segmenti ASA e ASP dell’archivio CAI), che coinvolge
tutte le prefetture del Ministero dell’interno, le Autorità giudiziarie e tutte le banche del sistema
bancario.
Si ricorda che la Centrale Allarmi Interbancaria è l’archivio informatizzato degli assegni bancari
e postali e delle carte di pagamento istituita in seguito alla depenalizzazione di una serie di reati
minori, tra cui l’emissione di assegni senza provvista o autorizzazione.
Obiettivo della creazione di questo archivio è innalzare il grado di affidabilità degli strumenti di
pagamento mediante la gestione accentrata e la rilevazione delle seguenti informazioni:
• generalità dei traenti degli assegni bancari o postali emessi senza autorizzazione o senza provvista;
• assegni bancari o postali emessi senza autorizzazione o senza provvista, nonché assegni non
restituiti alle banche e agli uffici postali dopo la revoca dell’autorizzazione;
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• sanzioni amministrative pecuniarie e accessorie applicate per l’emissione di assegni bancari o
postali emessi senza autorizzazione o senza provvista, nonché sanzioni penali e connessi divieti applicati per l’inosservanza degli obblighi imposti a titolo definitivo;
• generalità del soggetto al quale è stata revocata l’autorizzazione all’utilizzo di carte di pagamento;
• carte di pagamento per le quali sia stata revocata l’autorizzazione all’utilizzo;
• assegni bancari e postali e carte di pagamento di cui sia stato denunciato il furto o lo smarrimento.
Gli enti segnalanti tenuti alla segnalazione delle informazioni di cui sopra sono:
• le banche;
• le Poste Italiane;
• gli intermediari finanziari vigilati emittenti carte di pagamento;
• le prefetture per il tramite del Ministero dell’interno;
• l’Autorità Giudiziaria per il tramite del Ministero della giustizia.
La Centrale Allarmi Interbancaria è composta da un archivio centrale e da archivi locali presso
gli enti segnalanti e i prefetti. L’archivio centrale comprende un settore comune contenente i dati
identificativi dei nominativi (persona fisica e non persona fisica) oggetto di segnalazione e più sottosettori specifici per ciascuna informazione.
In particolare, il segmento ASA censisce le informazioni relative alle sanzioni amministrative
irrogate dalle autorità competenti, i cui dati vengono trasmessi dal prefetto all’archivio centrale,
mentre il segmento ASP riguarda le sanzioni penali, i cui dati sono invece trasmessi dal casellario
giudiziale all’archivio centrale.
4.6. Attività di governance in materia di trasparenza amministrativa
L’attuale quadro normativo in materia di gestione informatica della documentazione amministrativa pone il nostro paese all’avanguardia per le possibilità di innovazione e di miglioramento dei
servizi della Pubblica Amministrazione.
Lo sviluppo degli strumenti quali la firma elettronica ed il protocollo informatico, integrati ai
servizi di interoperabilità, rende possibile la realizzazione effettiva di una gestione completamente
automatizzata dei flussi documentali e la conseguente attuazione di profonde innovazioni nelle
modalità di lavoro delle amministrazioni e nei rapporti tra esse e i cittadini.
In particolare, i sistemi di protocollo informatico e di gestione dei flussi documentali possono
diventare lo strumento che abilita la completa attuazione della trasparenza amministrativa tra
amministrazioni, cittadini e imprese, intesa come concreto diritto del cittadino e dell’impresa di
conoscere lo stato delle attività amministrative che li riguardano e avere la garanzia che tali attività siano condotte nel rispetto di regole di priorità e massimo impegno.
4.6.1 Il protocollo informatico
Il Centro di competenza sul protocollo informatico e la gestione documentale, in continuità
con gli anni precedenti, ha aggiornato nel 2005 i contenuti del sito web www.protocollo.gov.it,
dedicato alla tematica della gestione elettronica dei documenti e ormai punto di riferimento per
le amministrazioni centrali e locali e gli addetti ai lavori, rispondendo inoltre a circa 300 quesiti
sugli aspetti normativi e tecnologici riguardanti la gestione documentale, posti attraverso la casella [email protected].
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
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Nel corso del 2005 è stata completata la redazione del documento di indirizzo relativo alla stesura del manuale di gestione, documento reso obbligatorio dal DPCM 31 ottobre 2000 (art. 3, 4, 5
e 15). Tale documento contiene le istruzioni per il corretto funzionamento del servizio di protocollazione e le regole comportamentali per il trattamento dei documenti all’interno di ogni sua singola Area Organizzativa Omogenea (AOO) di una amministrazione, tra AOO di una stessa amministrazione o di distinte amministrazioni, tra AOO di una amministrazione e cittadini e imprese. Oltre
a ciò il documento contiene il sistema di classificazione, con l’indicazione delle modalità di aggiornamento, integrato con le informazioni relative ai tempi, ai criteri e alle regole di selezione e conservazione, anche con riferimento all’uso di supporti sostitutivi come richiesto dalla normativa
vigente art. 5 comma 2 del citato DPCM 31 ottobre 2000.
Il Centro di competenza, allo scopo di fornire un supporto alle amministrazioni, ha quindi elaborato un modello di riferimento di manuale di gestione utile sia per le amministrazioni che intendono verificare il grado di adeguatezza del proprio manuale sia per quelle che devono ancora
redigerlo.
Inoltre, allo scopo di fornire un ulteriore supporto alle pubbliche amministrazioni aderenti al
servizio di protocollo erogato dal CNIPA in modalità ASP, è stato predisposto un modello di riferimento specifico per tale servizio.
Il modello di riferimento si compone di tre documenti:
• un modello di manuale di gestione che ogni singola amministrazione personalizza in base alle
proprie caratteristiche, alla tipologia e alle specifiche esigenze;
• una guida che riporta regole e suggerimenti per la stesura del manuale;
• una serie di allegati in cui inserire aspetti di dettaglio e variabili nel tempo, che rendono il
manuale di gestione flessibile in quanto permettono di effettuare modifiche e aggiornamenti
non strutturali senza dover ripetere l’iter di approvazione formale dell’intero documento.
Il modello di riferimento è stato pubblicato nel numero 21 dei Quaderni CNIPA.
Tra le azioni più rilevanti svolte dal Centro di competenza sul protocollo informatico nel
corso dell’anno si segnala l’attività di assessment periodico sullo stato di attuazione della normativa (DPR 445/2000 e regole tecniche connesse) sul protocollo informatico e sulla gestione
elettronica dei documenti presso le amministrazioni e gli Enti pubblici non economici al 30
aprile 2005.
Tale indagine, che ha ripreso e ampliato una rilevazione effettuata nel 2004, è stata condotta
attraverso una metodologia di rilevazione, alcuni indicatori specifici, la compilazione di un questionario elettronico predisposto allo scopo e messo a disposizione delle amministrazioni attraverso il sito web (www.protocollo.gov.it) e l’attivazione di una base informativa di progetto per rendere più semplice e veloce sia la compilazione che l’elaborazione dei dati. Ciascuna amministrazione attraverso i propri referenti ha provveduto alla compilazione e alla certificazione dei dati forniti nel questionario.
Il modello impiegato dal centro di competenza per la valutazione dello stato di attuazione dei
progetti di gestione elettronica dei documenti nelle amministrazioni esamina e pone in correlazione i principali elementi che caratterizzano l’articolato quadro di attuazione della normativa vigente in materia.
Infatti, l’approccio seguito mette in relazione il livello di attuazione della normativa sulla gestione elettronica dei documenti, l’efficacia dei progetti e/o servizi, i livelli di rischio di progetto con
gli elementi che caratterizzano l’amministrazione oggetto d’analisi (complessità organizzativa e
livello di informatizzazione generale).
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Figura 14 – Il modello di riferimento adottato per la valutazione dello stato di attuazione dei progetti di
protocollo informatico e di gestione elettronica dei documenti
Tale modello è stato definito per fornire alle amministrazioni un quadro chiaro e definito delle
loro iniziative progettuali e delle eventuali criticità riscontrate nell’attuazione della normativa al fine
di accelerare il processo di adeguamento in corso.
La rilevazione ha riguardato l’intera Pubblica Amministrazione Centrale per un totale 84 unità
organizzative e circa 750.000 addetti in 61 amministrazioni. Alcune amministrazioni con elevata complessità organizzativa sono state infatti oggetto di rilevazioni separate per i principali
dipartimenti.
Il grafico seguente illustra sinteticamente lo stato di attuazione della normativa e mette in relazione l’attuazione dei progetti alla complessità organizzativa e tecnologica delle amministrazioni.
Figura 15 – Stato di attuazione dei progetti di protocollo informatico e gestione documentale nella PA
Il posizionamento di una amministrazione è stato determinato correlando il valore dell’indicatore “Attuazione della direttiva”, che fornisce una valutazione sullo stato di attuazione di tutti i pro-
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getti avviati misurandone il grado di copertura nei riguardi dell’intera amministrazione, attraverso
il calcolo del rapporto tra il numero dei documenti protocollati e/o gestiti elettronicamente ed il
numero dei documenti protocollati e/o gestiti complessivamente, all’indicatore “Complessità del
contesto”, che misura da un lato la dimensione dell’Amministrazione, considerando la numerosità
dei dipendenti totali e la numerosità delle sedi e dei dipendenti presenti nelle sedi periferiche
(complessità organizzativa), e dall’altro il livello di informatizzazione del sistema informativo dell’amministrazione oggetto d’analisi (complessità ICT)
Questa tipologia di analisi consente di confrontare lo stato di attuazione della normativa fra
amministrazioni caratterizzate dalla stessa complessità del contesto.
I quadranti individuati sono relativi alle seguenti situazioni:
• Attuazione inadeguata: che identifica le amministrazioni caratterizzate da complessità moderata/bassa e basso livello di attuazione;
• Attuazione complessa: che identifica le amministrazioni caratterizzate da complessità medio/alta
e basso livello di attuazione;
• Attuazione adeguata: che identifica le amministrazioni caratterizzate da complessità moderata/bassa e livello di attuazione medio alto;
• Attuazione estesa: che identifica le amministrazioni caratterizzate da complessità medio/alta e
livello di attuazione medio alto.
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L’analisi dei dati evidenzia pertanto che il 74% delle amministrazioni è in fase di realizzazione
di progetti di gestione elettronica dei documenti di cui il 39% circa delle amministrazioni presenta
un livello soddisfacente di attuazione. In particolare il 16% sono caratterizzate da una “attuazione
adeguata” e il 23% evidenziano uno stato che si può definire di “attuazione estesa”, ove ad un soddisfacente livello di attuazione si aggiunge una complessità alta del contesto.
Le analisi sui dati forniti hanno messo in evidenza una serie di criticità che riguardano il mancato completamento delle azioni organizzative sotto elencate:
• individuazione delle AOO e relativi responsabili,
• per ciascuna AOO istituita, stesura del manuale di gestione, e del titolario di classificazione;
• definizione delle caselle di posta elettronica istituzionale per ogni AOO;
• iscrizione all’indice PA;
• definizione delle figure dell’amministrazione con potere di firma per l’utilizzo della firma elettronica per ogni AOO.
Dall’indagine condotta è emerso che i progetti procedono lentamente e, come si evince dal confronto tra il dato dei documenti protocollati elettronicamente e il dato sul numero dei documenti
archiviati elettronicamente, rallentano dopo la realizzazione delle funzionalità minime di protocollazione richieste dalla normativa vigente. Tali affermazioni sono confermate dal basso valore percentuale (inferiore al 5%) relativo al personale coinvolto nelle attività di formazione.
Appare opportuno quindi che le amministrazioni modifichino gli obiettivi dei progetti attivati,
oppure intraprendano ulteriori iniziative, in modo da incrementare la percentuale dei documenti
gestiti complessivamente al completamento dei progetti. Il Centro di competenza del CNIPA prosegue nella attività di consulenza e monitoraggio affinché ciò si verifichi.
Nel mese di gennaio 2006 è partita una ulteriore fase di indagine conoscitiva con l’obiettivo di
rilevare la situazione aggiornata al 31/12/2005, verificare e/o adeguare i dati precedentemente rilevati e richiedere approfondimenti su alcuni dati ritenuti più significativi.
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Il rapporto dettagliato intitolato “Valutazione delle azioni della Pubblica Amministrazione sul
tema del protocollo informatico e sulla gestione dei flussi documentali” è stato pubblicato nel
numero 22 dei “Quaderni CNIPA”. Si rinvia, peraltro, per ulteriori informazioni, alla parte V di questa Relazione, relativa alle attività per la razionalizzazione dei sistemi informativi della Pubblica
Amministrazione centrale (PAC), dove è presente un’apposita sezione (7) relativa agli sviluppi della
tematica con particolare riferimento all’attuazione delle corrispondenti previsioni contenute nella
legge finanziaria 2005 (art. 1, commi 192-196), e nel successivo decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, attuativo di tali disposizioni, del 31.5.2005.
La realizzazione del Sistema di Protocollo Informatico in modalità ASP
Servizio di protocollo in ASP
Proseguendo nell’azione del Centro tecnico per la RUPA che aveva bandito la gara e assegnato
la fornitura all’RTI aggiudicatario della gara europea, firmando il contratto quadro in data 30 dicembre 2003, il CNIPA ha svolto le attività volte alla realizzazione del servizio coadiuvando l’RTI in
tutte le attività del progetto. In particolare il CNIPA ha curato tutte le attività necessarie per l’evoluzione dell’applicativo verso un prodotto che sia sempre più in grado di soddisfare le esigenze di
grandi amministrazioni complesse, e a tale scopo ha svolto tutte le delicate fasi di messa a punto
dei requisiti funzionali, verifica ed accettazione delle specifiche, esecuzione dei test di funzionamento del servizio ed infine approntamento del servizio al collaudo.
Nel contempo è stata fornita assistenza alle amministrazioni che hanno manifestato interesse al
servizio al fine di fornire alle stesse tutte le informazioni sul servizio per le decisioni del caso e,
successivamente, alle amministrazioni aderenti per la stesura dei piani dei fabbisogni e per la individuazione delle modalità più idonee all’organizzazione per introdurre il servizio.
Le amministrazioni aderenti ad aprile 2006 sono indicate nella seguente tabella.
Tabella 8
MINISTERI
GOVERNO
ENTI PREVIDENZIALI
AUTORITÀ
ALTRE PA CENTRALI
RGS Ragioneria Generale dello Stato
MIUR Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca
Ministero delle Comunicazioni
PCM-DAGL Presidenza del Consiglio Dipartimento Affari Giuridici Legali
INPDAP Istituto Nazionale di Previdenza Dipendenti Amministrazione Pubblica
ENPALS Ente Nazionale di Previdenza e di Assistenza per i Lavoratori dello Spettacolo
AGCOM Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
CDS Consiglio di Stato
CFS Corpo Forestale dello Stato
ISTAT Istituto Nazionale di Statistica
ENIT Ente Nazionale Italiano per il Turismo
IIMS Istituto Italiano di Medicina Sociale
IAO Istituto Agronomico per l’Oltremare
INDIRE Istituto Nazionale di Docum.ne per l’Inn.ne e la Ricerca Educativa
INEA Istituto Nazionale di Economia Agraria
ASI Agenzia Spaziale Italiana
INAF Istituto Nazionale di Astrofisica
ENAM Ente Nazionale di Assistenza Magistrale
ISAE Istituto di Studi e Analisi Economica
AGS Avvocatura Generale dello Stato
IMONT Istituto Nazionale della Montagna
(segue)
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67
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
PA LOCALE
ALTRI ENTI LOCALI
Alla fine del 2005 14 amministrazioni avevano avviato le attività per la diffusione del servizio
presso i propri utenti con pieno esercizio del sistema. Altre 5 amministrazioni avevano sottoscritto
ed avviato il servizio in via sperimentale presso le proprie unità pilota. In totale quindi il numero
di amministrazioni attive rispetto al 2004 è raddoppiato nel corso del 2005. Da segnalare inoltre la
firma del protocollo di adesione da parte di amministrazioni molto grandi quali la Ragioneria
Generale dello Stato e l’Avvocatura generale dello Stato.
Presso il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca sono state svolte azioni finalizzate all’analisi dell’utilizzo del sistema all’interno dell’istituto ed - in futuro - anche per le scuole,
con la possibilità per l’amministrazione stessa di svolgere un ruolo di provider del servizio per queste ultime, comparando i relativi costi con quelli di utilizzo del sistema in modalità ASP tradizionale. A valle di queste analisi il MIUR ha deciso quindi di aderire al servizio, portando all’interno del
servizio stesso un patrimonio di utenti e di documenti molto considerevole.
Di seguito viene riportato un grafico che rappresenta l’incremento costante dei volumi di utilizzo del servizio, registrato nel corso del corrente anno, arrivando alla soglia di 500.000 documenti
protocollati.
Figura 16
N.ro Protocolli
68
Is.I.A.O. Istituto Italiano per l’Africa e l’Oriente
Comune di Telti (Sassari)
Comune di Torretta (Palermo)
Comune di Cotronei (Catanzaro)
Comunità montana Alta Val di Cecina
ARDSU – Azienda Regionale per il Diritto allo Studio Universitario (Ferrara)
Parco Nazionale Valgrande
ACI di Pordenone
Periti Agrari Collegio di Pisa
IRRE Marche – Istituto Regionale Ricerca Educativa
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Funzione di governance di progetti
infrastrutturali e trasversali in campo
informatico e telematico
Servizio di riuso del sistema ASP di gestione documentale
Nel corso del 2005 sono state avviate con alcune amministrazioni di grande rilevanza una serie
di attività finalizzate all’impianto di sistemi di gestione documentale, partendo dal servizio di protocollo e gestione documentale attualmente erogato in modalità ASP. In particolare sono in corso
attività per il riuso del sistema presso l’amministrazione fiscale, utilizzando il centro servizi del
Ministero dell’economia e finanze, per ciò che attiene alle Agenzie fiscali.
Le attività svolte congiuntamente alla SOGEI sono state rivolte alla verifica delle capacità del
sistema di gestione di un patrimonio documentale ingente quale quello della realtà fiscale.
Tali accordi risultano particolarmente rilevanti perché estendono il modello di erogazione del
servizio dalla modalità ASP anche al modello di riuso del sistema.
A seguito dell’accordo sottoscritto con la RGS a luglio 2005, sono state avviate le attività per
consentire la diffusione del sistema di protocollo e gestione documentale presso tutte le Ragionerie
Provinciali dello Stato e gli Uffici Centrali di Bilancio a partire dal primo trimestre del 2006. Grazie
alla fattiva collaborazione con la RGS il sistema è stato arricchito di funzionalità che consentono
una gestione delle pratiche con automatismi legati alla tipologia del documento trattato che semplificano l’iter del procedimento amministrativo.
4.6.2 l’Indice delle Pubbliche Amministrazioni
Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 31 ottobre 2000 prevede l’istituzione presso
il CNIPA di un Indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA), accessibile per via telematica
(www.indicepa.gov.it), che possa consentire alle singole amministrazioni il reperimento delle informazioni associate ad un documento informatico protocollato e trasmesso per via telematica. Si rinvia all’apposita sezione relativa al progetto @P@ per gli opportuni approfondimenti.
In sintesi, può qui rammentarsi che le informazioni per cui è prevista la pubblicazione presso l’Indice delle amministrazioni pubbliche sono: l’elenco delle pubbliche amministrazioni
accreditate presso l’Indice e quindi abilitate alla trasmissione di documenti informatici protocollati per via telematica; la denominazione, il codice identificativo e l’indirizzo postale di ciascuna amministrazione; l’elenco delle Aree Organizzative Omogenee (da qui in poi AOO) di ciascuna pubblica amministrazione, con la relativa denominazione, il codice identificativo, l’indirizzo telematico della casella istituzionale di posta elettronica; l’elenco degli uffici o unità organizzative utente di ciascuna AOO.
Oltre a tali informazioni obbligatorie, l’Indice delle amministrazioni pubbliche può anche contenere altre informazioni utili a favorire la trasmissione telematica di documenti informatici protocollati: l’elenco di altri servizi telematici eventualmente disponibili presso una AOO, come ad esempio un sito web o un indice particolare che riporta l’elenco delle persone e dei ruoli; eventuali dati
relativi alla sicurezza, come ad esempio i certificati X.509v3 per la connessione telematica sicura o
l’autenticazione dei messaggi; un eventuale riferimento al manuale di gestione della AOO reperibile in forma di documento informatico.
4.6.3 Automazione della gestione dei fascicoli relativi al procedimento “contenzioso civile e costituzionale”
presso il DAGL della Presidenza del Consiglio
Un’ulteriore applicazione del servizio di protocollo in modalità ASP è rappresentata dal progetto di informatizzazione delle procedure concernenti il Contenzioso Civile e Costituzionale, gestite
dal Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Tale iniziativa si colloca nell’ambito degli obiettivi di governo tesi a migliorare l’efficienza del back office
(processi di supporto alle attività decisionali) mediante un utilizzo diffuso delle tecnologie digitali
per l’interscambio e la valorizzazione dei dati.
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69
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
70
Uno studio preliminare, elaborato di concerto tra il CNIPA e la Presidenza del Consiglio, ha rilevato infatti che il trattamento informatizzato dei numerosi flussi procedurali incentrati su pratiche
gestite dal Servizio Contenzioso del DAGL consente di ridurre in modo significativo i tempi di lavorazione e le spese previste a carico dello Stato in caso di ritardi. L’analisi delle esigenze ha, inoltre, rilevato la necessità di creare un archivio documentale, condiviso con le altre istituzioni dello
Stato (Avvocatura generale e distrettuali, Corte costituzionale, Ministero della giustizia ...) utilizzando le procedure di gestione documentale che soddisfano i requisiti espressi nella gestione del fascicolo. Una volta costituito, l’archivio deve essere alimentato automaticamente dalle stesse amministrazioni, attraverso uno scambio elettronico delle informazioni, migliorando in questo modo l’efficienza complessiva del sistema.
Lo strumento ritenuto ottimale per il raggiungimento dei predetti obiettivi è il “Servizio di gestione del protocollo informatico e dei flussi documentali in modalità ASP per le Pubbliche
Amministrazioni” progettato dal CNIPA, che rappresenta uno strumento di gestione documentale
indipendente in grado di svolgere funzioni di governo dei processi inerenti l’interscambio dei fascicoli che porta alla realizzazione del cosiddetto fascicolo virtuale unitario.
Nella prima fase è stata portata a compimento l’informatizzazione del Contenzioso Civile e
Costituzionale della Presidenza del Consiglio. Inoltre è stata resa disponibile, con riferimento al
solo contenzioso determinato dalla legge 24 marzo 2001 n. 89 (denominata comunemente legge
“Pinto”)4 l’applicazione che ha permesso di elaborare i dati utili alle rendicontazioni che il Servizio
liquidazione indennizzi per eque riparazioni e spese del DAGL effettua periodicamente per la Corte
dei Conti (il trattamento ha coinvolto circa 800 pratiche). Gli ulteriori sviluppi prevedono il rilascio
del sistema completo per la gestione di tutte le fasi del contenzioso costituzionale e civile, mediante integrazione delle nuove funzionalità all’interno del sistema informatico attualmente in uso.
4.6.4 Vendite giudiziarie degli immobili
Il Comitato dei Ministri per la Società dell’Informazione ha approvato nel luglio 2003 un progetto relativo alle vendite giudiziarie degli immobili, con l’obiettivo di rendere maggiormente trasparente le procedure di aggiudicazione e aumentare l’accesso dell’utenza e prevedendo anche un
apposito cofinanziamento. Il progetto, in sintesi, ha l’obiettivo di sviluppare un portale informativo che consenta ai potenziali acquirenti di selezionare l’offerta a livello nazionale (al momento ciò
è possibile solo su base locale) secondo diverse chiavi di ricerca e nel rispetto dell’autonomia dei
Tribunali e di quanto già sviluppato da operatori di mercato
A seguito di tale decisione e del successivo protocollo d’intesa stipulato tra il Ministero della giustizia e il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, è stato costituito all’interno del CNIPA un gruppo di lavoro che ha sviluppato, nel corso del 2005, un piano di azione congiunta che è stato approvato dai Ministri interessati. Al momento attuale, il Ministero della Giustizia sta predisponendo gli
atti per indire una gara per la realizzazione del portale con i relativi servizi per cittadini e imprese.
C’è da dire che la situazione attuale delle vendite giudiziarie degli immobili in Italia è caratterizzata da performance insoddisfacenti per i lunghi tempi di vendita, per i bassi ricavi realizzati,
nonché per i rilevanti oneri amministrativi connessi alle procedure. È stato stimato che i tempi medi
di vendita degli immobili siano di circa 5,5 anni rispetto a circa 1,5 anni degli altri principali paesi
europei. Inoltre, quando la vendita avviene, il prezzo spuntato è inferiore mediamente del 30%
rispetto ai valori di mercato.
4
La c.d. “legge Pinto” ha introdotto nel nostro ordinamento giuridico statale uno strumento che consente un’equa riparazione a chi
ha subito un danno patrimoniale o non patrimoniale per effetto dell’eccessiva durata di un processo, in violazione della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
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Funzione di governance di progetti
infrastrutturali e trasversali in campo
informatico e telematico
Il progetto mira al miglioramento dell’efficacia e della trasparenza delle vendite giudiziarie attraverso la:
• semplificazione delle procedure operative;
• estensione e sistematizzazione della comunicazione on line;
• facilitazione della partecipazione dei cittadini all’asta.
È previsto un impatto positivo sui tempi di vendita e sui prezzi di vendita degli immobili, con
conseguenti effetti su:
• costo del debito, che si ridurrà, determinando un beneficio soprattutto per le Piccole e Medie
Imprese che saranno facilitate nell’acceso ai finanziamenti;
• carichi di lavoro degli Uffici Giudiziari, che vedranno ridursi la congestione delle attività;
• immagine del Sistema Giustizia, che ne avrà una importante ricaduta positiva.
Il raggiungimento di questi obiettivi sarà facilitato da quanto già realizzato dal Ministero della
giustizia per l’informatizzazione dei registri di cancelleria, per il sistema per le procedure concorsuali e per il processo civile telematico, sistemi che costituiscono il substrato tecnico, organizzativo e culturale su cui poter innestare le nuove procedure.
4.7. Realizzazione e gestione di portali informativi per cittadini ed imprese
Al fine di guidare cittadini e imprese nella navigazione su Internet e di facilitare la ricerca di
servizi, informazioni e documentazione nei numerosi siti istituzionali, il CNIPA ha realizzato il
Portale nazionale del cittadino e il Portale per le imprese (quest’ultimo sviluppato in collaborazione con il Ministero delle attività produttive, l’INPS, l’INAIL, Unioncamere e Infocamere).
Il processo di modernizzazione della Pubblica Amministrazione utilizza sempre più intensivamente (anche se non sempre con piena consapevolezza e sfruttamento delle relative potenzialità)
le tecnologie telematiche come strumento per semplificare e personalizzare i rapporti con il cittadino e le imprese. La maggior parte delle iniziative intraprese sono incentrate sull’implementazione del web che diventa di fatto un ufficio virtuale, atto alla comunicazione e all’interazione con
l’utenza. Uno degli obiettivi primari delle amministrazioni centrali e locali è dunque quello di incrementare l’uso del sito web come “ufficio virtuale” alternativo, e in alcuni casi esclusivo, rispetto a
quello tradizionale.
4.7.1 Il Portale nazionale del cittadino
Il CNIPA assicura, dal giugno 2002, la disponibilità e l’aggiornamento del “Portale Nazionale del
Cittadino” (www.italia.gov.it), che costituisce un punto unitario di aggregazione e di accesso intuitivo e rapido alle informazioni e ai servizi on line della PA, caratterizzato da una visione chiara ed
organica dell’articolazione delle competenze istituzionali, interpretata secondo il punto di vista dell’utente. Il Portale offre, inoltre, sezioni e servizi a valore aggiunto basati sulla integrazione tematica mirata a particolari esigenze (lavoro, formazione, modulistica) o a specifiche classi di utenza
(ragazzi, studenti, italiani all’estero).
Particolare cura è destinata all’aspetto informativo, per diffondere le migliori iniziative e veicolare l’immagine di una amministrazione moderna e dinamica, e all’interazione con gli utenti, in particolare attraverso le sezioni “Scrivici” e “L’esperto risponde”, alle quali i cittadini possono rivolgersi per esporre specifici problemi o ricevere consulenza qualificata su temi generali.
Attualmente, il Portale raccoglie e organizza oltre 10.000 link a informazioni e servizi disseminati in più di 150 siti di enti ed amministrazioni centrali e locali, secondo semplici paradigmi di
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
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navigazione (“le tue guide”, “eventi della vita”) e l’utilizzo di motori di ricerca dei link, strumenti
per l’indicizzazione e la catalogazione delle informazioni e strumenti di spidering. Offre, inoltre,
una serie di sezioni tematiche finalizzate a risolvere specifiche esigenze quali, ad esempio, la ricerca di opportunità di lavoro o di formazione, favorendo l’immediata individuazione e fruizione degli
adempimenti amministrativi esperibili on line e la ricerca di un modulo (ne sono disponibili on line
oltre 900).
Con oltre 14 milioni di pagine visitate nel 2005, 2.600.000 accessi e circa 100.000 contatti (mail
ricevute e chiamate al contact center), esso si conferma quindi un apprezzato e consolidato punto
di riferimento per l’interazione on-line fra cittadini e Pubblica Amministrazione.
L’obiettivo prioritario dell’iniziativa di promuovere la “centralità” del cittadino realizzando un
punto unitario di aggregazione e di accesso intuitivo e rapido alle informazioni e ai servizi on-line
della Pubblica Amministrazione appare pienamente colto. A riprova di ciò, il Portale, che ha già
ottenuto nel 2004 il Premio Speciale delle Regioni agli Italian Web Awards, ha ricevuto il premio
“Cittadini on line 2005” da parte del Movimento difesa del Cittadino con la motivazione che esso
ha innovato profondamente “la comunicazione on line della Pubblica Amministrazione offrendo ai
cittadini uno strumento ricco di informazioni utili e facile da consultare”.
Tra le principali iniziative svolte nel 2005 figurano:
• la nuova sezione “Anni d’argento”, interamente dedicata alle necessità di servizio ma anche agli
interessi e alle curiosità dei meno giovani;
• l’arricchimento della sezione “Risolvi on line”, che contiene l’elenco dei servizi on-line ai cittadini erogati dalle amministrazioni centrali e locali, con l’inserimento di un nuovo percorso procedurale guidato (“passo passo” ) dedicato a “Calcolo e pagamento dell’ICI”;
• l’aggiornamento dell’offerta formativa presente nella sezione “Formazione on line” con nuove
edizioni dei corsi e l’inserimento di corsi on line di lingua inglese e spagnolo;
• la diffusione dell’iniziativa del MIT “Vola con internet” , con il proseguimento delle facilitazioni
per i ragazzi nati nel 1988 per l’acquisto di un personal computer e per l’acquisizione delle competenze informatiche di base, e l’avviamento della stessa per i nati nel 1989;
• la diffusione della iniziativa del MIT “Vai con internet”, che prevede facilitazioni per l’acquisto
di un personal computer per famiglie e docenti;
È stata inoltre incrementata la produzione dei tradizionali speciali di approfondimento tematico
e pubblicata una nuova edizione della newsletter mensile molto più ricca di contenuti e notizie di
servizio.
Per quanto riguarda l’aspetto più strettamente operativo, a marzo 2005 è stata aggiudicata la gara
per l’affidamento dei servizi informatici connessi alla evoluzione ed alla gestione del portale per il
triennio 2005-2007. Nel trimestre aprile – giugno è stato coordinato il passaggio delle attività sul
nuovo fornitore che è subentrato nel servizio a partire dal 1° luglio.
Sotto l’aspetto promozionale, il portale Italia.gov.it è stato fortemente veicolato attraverso le
campagne televisive che hanno accompagnato le iniziative “Vola con Internet” e una campagna
pubblicitaria, specificatamente dedicata al Portale, realizzata dal MIT sui principali organi di stampa. Tali campagne, oltre che sugli accessi, hanno avuto una forte ricaduta sia sul Call center del
Portale che sul servizio “Scrivici”. Con l’occasione, agli utenti che si sono rivolti al portale è stata
fornita un’informativa più generale sulle opportunità di informazione e sui servizi on line disponibili. È quindi proseguita la collaborazione con RAI International per la promozione, attraverso la
partecipazione ad alcune trasmissioni, della sezione del Portale “Italiani all’estero”.
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Funzione di governance di progetti
infrastrutturali e trasversali in campo
informatico e telematico
4.7.2 Il Portale nazionale delle imprese
L’iniziativa di realizzare un “Sistema per i servizi integrati per le imprese” con l’obiettivo di ridurre e di semplificare gli adempimenti amministrativi a carico del mondo produttivo è stata avviata
fin dal 2001 ed ha dato luogo, in prima istanza, alla realizzazione da parte del CNIPA di una versione prototipale del sistema che consentisse di sperimentare, con un panel selezionato di utenti,
l’efficacia della soluzione con particolare riferimento all’integrazione di un set di servizi erogati da
CCIA, INPS ed INAIL.
Il progetto – cofinanziato dal Comitato dei Ministri per la Società dell’Informazione per il suo
contenuto innovativo, la rilevanza strategica e il preminente interesse nazionale – scaturisce da un
protocollo di intesa siglato nel luglio 2003 tra il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, il
Ministro per le attività produttive e il Presidente dell’Unione Italiana delle Camere di Commercio,
che affida al Ministro per l’innovazione e le tecnologie, e per esso al CNIPA, il governo tecnico
complessivo del progetto e ad Unioncamere la scelta del partner tecnologico cui affidare la realizzazione del sistema, individuato nella società consortile delle Camere di commercio, InfoCamere.
La relativa sperimentazione (avviata, a partire da dicembre 2002, nelle province di Catanzaro,
Milano e Verona, con la collaborazione delle principali associazioni di categoria degli intermediari e di alcuni studi professionali indipendenti) è proseguita poi fino alla definitiva messa a punto
del progetto.
Gli obiettivi alla base dell’iniziativa, in sintesi, sono i seguenti:
• creazione di un punto unitario di accesso a informazioni e servizi erogati dalla PA centrale e
locale, di semplice utilizzo, con una struttura di navigazione organizzata secondo la logica e le
esigenze della specifica utenza: si può così raggiungere in tre/quattro click l’informazione o il
servizio richiesto con l’immediata individuazione dell’istituzione competente;
• realizzazione di una infrastruttura di cooperazione applicativa, con elevati standard di flessibilità e
sicurezza, nell’ambito della quale integrare progressivamente un numero sempre maggiore di
adempimenti, in processi unitari finalizzati ad un obiettivo riconoscibile dall’impresa, indipendentemente dall’articolazione delle singole competenze istituzionali e senza richiedere alle singole
amministrazioni significativi interventi sui rispettivi processi amministrativi e sistemi informativi;
• semplificazione e riduzione degli adempimenti amministrativi a carico del mondo produttivo,
attraverso l’uso delle più moderne tecnologie disponibili e l’integrazione dei canali di comunicazione con l’amministrazione attraverso l’adozione di due moduli funzionali web.
Tali moduli sono: front office, rappresentato da un portale web creato per erogare alle imprese servizi quali denunce contributive, aggiornamento dei dati costitutivi e così via; back office, ossia
un’infrastruttura di servizio che contiene il “motore” preposto allo scambio di informazioni in grado
di distribuire le stesse, con la preventiva individuazione di quali amministrazioni debbano certificare i singoli dati e quali invece ricevere i dati stessi dopo la certificazione.
Sulla base di quanto sopra, il portale nazionale delle imprese (www.impresa.gov.it) è stato definitivamente avviato in esercizio sull’intero territorio nazionale nel marzo del 2005, offrendo un
insieme di servizi integrati on line, realizzati in collaborazione con amministrazioni ed Enti, con l’obiettivo di ridurre e di semplificare gli adempimenti a carico dei circa 6.500.000 soggetti economici che intrattengono rapporti stabili con le amministrazioni pubbliche, insieme ai circa 70.000 intermediari (incluse le associazioni di categoria) di cui essi si avvalgono in tali rapporti, oltre a un’ampia ed articolata gamma di contenuti informativi.
Il vantaggio per le imprese e i loro delegati è evidente in quanto, come già ricordato, esse possono svolgere direttamente dal proprio ufficio e in un’unica operazione pratiche che richiedeva-
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no precedentemente il loro espletamento presso le sedi degli Enti. Attraverso il portale, l’utente
può ricevere direttamente i rispettivi numeri di protocollo e gli esiti della pratica: il suo riconoscimento viene effettuato in maniera sicura mediante l’utilizzo della Carta Nazionale dei Servizi (CNS
- una carta crittografica a microprocessore) o di una delle più diffuse smart card con certificato
digitale di autenticazione. Un servizio del portale rende possibile la prenotazione della CNS presso gli enti pubblici erogatori e questa soluzione, oltre a risolvere l’aspetto della sicurezza nell’identificazione dell’utenza in rete, risolve anche il problema dell’identificazione unica (single signon) in luogo dell’utilizzo di userid e password o di altri metodi riconoscimento per l’accesso a
diversi sistemi informativi.
Per il popolamento del portale sono stati analizzati circa 1.600 siti, individuando oltre 12.000
link di interesse, che sono stati quindi organizzati in tre canali informativi (“Impresa e Pubblica
Amministrazione”, “Sviluppo d’impresa”, “Innovazione e formazione”), un canale dedicato alla
modulistica e un canale dedicato ai servizi on line (oltre 2400 moduli e 120 servizi on line disponibili). Per agevolare la ricerca è possibile personalizzare la navigazione selezionando un ambito
territoriale o una categoria merceologica di interesse, e sono anche disponibili un notiziario mirato alle imprese, dossier su tematiche di interesse, servizi di utilità per la ricerca di imprese, norme
e bandi di gara, nonché un Contact Center, accessibile via telefono e via e-mail, che offre assistenza agli utenti.
Cuore del portale è un ambiente personalizzato sull’utente denominato “la mia scrivania”, nel
quale è possibile svolgere con un’unica transazione e senza duplicazione di informazioni 19 servizi di competenza di diversi soggetti istituzionali (al momento, come già ricordato, CCIA, INPS e
INAIL) finalizzati ad uno stesso obiettivo (ad esempio, iscrizione di un’impresa). L’esigenza di ridurre l’impatto (e di conseguenza i costi) sui sistemi informativi preesistenti è stato risolto progettando un’architettura applicativa di tipo “Service Oriented” (SOA): il nuovo sistema impresa.gov.it realizza, nella sezione operativa dei servizi, l’integrazione dei singoli servizi che ogni ente cooperante espone sotto forma di “web service” sul proprio sistema informativo. Grazie all’adozione del protocollo SOAP su HTTP è stato possibile, “semplicemente” implementando nuove interfacce sui
sistemi degli enti, far cooperare applicazioni realizzate su tecnologia Microsoft dotNet con applicazioni realizzate su tecnologia Java Unix/Linux.
In conclusione, nel 2005 (primi 10 mesi di esercizio) del Portale sono state registrate:
• circa 200.000 visite con oltre 5 milioni di pagine viste;
• oltre 8.300 servizi svolti nell’area dei servizi integrati con un trend di crescita, nell’ultimo trimestre dell’anno, vicino al 40%.
A ulteriore riprova della validità dell’iniziativa il Portale Nazionale delle Imprese è stato selezionato come Good Practice nell’ambito degli eEurope Awards for eGovernment 2005, dopo che già
nel 2003 il progetto era stato selezionato nel gruppo dei 60 migliori progetti presentati a Cernobbio
nel corso dell’evento denominato “e-awards 2003”, promosso dall’European Institute of Public
Administration (EIPA).
4.7.3 Attività complementari relative al portale Impresa.gov.it
Modello unico di dichiarazione ambientale (MUD)
Nel quadro delle attività del gruppo di lavoro costituito presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, il CNIPA svolge compiti di supporto in ordine alle scelte tecnico-organizzative ed ha l’incarico sia di aggiornare la modulistica relativa alle dichiarazioni ambientali, recependo le innovazioni apportate in materia per effetto dell’entrata in vigore di normative comunitarie e/ nazionali,
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sia di garantire per il tramite degli enti incaricati (nella fattispecie, il Ministero dell’ambiente e
Ecocerved) l’operatività dei sistemi informatici di gestione.
Nel 2005 sono stati definiti e predisposti, con la collaborazione di tutti i partecipanti, i riquadri
aggiuntivi del MUD concernenti la rottamazione degli autoveicoli e lo smaltimento dei rifiuti di
natura elettrica ed elettronica, cui è stata conferita una struttura idonea per effettuarne la gestione
anche per il tramite del sistema Impresa.gov.it. Tuttavia, in considerazione del tempo limitato disponibile tra la data di completamento della struttura dei quadri destinati al settore della rottamazione veicoli e la data di avvio dell’adempimento, si è preferito procrastinarne la gestione telematica per il tramite di Impresa.gov.it per non accrescere i rischi di tipo organizzativo impliciti nell’iniziativa.
Grazie al congruo anticipo, invece, con il quale si è svolta la progettazione dei riquadri finalizzati alla denuncia di smaltimento di componenti elettriche ed elettroniche, è stato possibile definire un progetto completo di gestione di tale adempimento che sarà effettuato, in via esclusiva,
per il tramite del sistema Impresa.gov.it. Tale gestione consentirà agli enti deputati ai controlli di
disporre con maggiore tempestività dei dati previsti e all’utenza di compilare la predetta modulistica avvalendosi delle funzioni di integrazione proprie del sistema con notevoli risparmi di tempi
e di costi.
Riorganizzazione della filiera informativa “agevolazioni e incentivi”
A partire dal terzo trimestre del 2005, sono stati avviati contatti con il Ministero delle attività produttive al fine di un’attività di rivisitazione della complessa filiera degli incentivi alle imprese, che
occupa una rilevante posizione nel contesto del sistema Impresa.gov.it.
Lo scopo è stato quello di realizzare una griglia delle principali norme di agevolazione per
le imprese in grado di consentire ai potenziali fruitori un accesso veloce a tutte le informazioni necessarie per accedere alle agevolazioni stesse. Allo stato attuale, i siti delle diverse amministrazioni interessate presentano percorsi di ricerca delle diverse norme regionali, nazionali e
comunitarie non sempre di agevole fruizione e, in molti casi, orientati alle esigenze dell’amministrazione.
Pertanto, l’attività avviata si pone l’obiettivo, a breve termine, di effettuare la preliminare cernita di tutte le norme agevolative attualmente in vigore e la suddivisione delle stesse per aree tematiche (ad es. per settori, o per tipologia di investimento) per consentirne l’immediata consultazione da parte degli utenti.
La disponibilità di tali informazioni consentirà, successivamente, di costruire percorsi di ricerca
maggiormente orientati alle esigenze dei potenziali fruitori per individuare le norme e gli strumenti finanziari più confacenti alla tipologia di iniziativa che si intende intraprendere: sviluppo d’impresa, start-up, internazionalizzazione. L’individuazione delle norme potrebbe essere affiancata
dalla indicazione del soggetto promotore (MAP, Sviluppo Italia, ecc.), e del tipo di procedura per
l’accesso alla agevolazione (a bando o a sportello). Infine, il percorso dovrebbe concludersi la possibilità di accedere alla documentazione legata alla norma in esame (circolari, regolamenti, moduli di domanda, ecc.).
Nel corso di tali attività di ricognizione e di analisi della filiera degli incentivi, si verificherà l’opportunità di semplificare le procedure di accesso al credito agevolato e, con l’accordo delle amministrazioni interessate, di riorganizzare criteri e modalità di erogazione dei servizi avvalendosi di
tecnologie atte a contenere i relativi costi amministrativi.
Un primo risultato dell’attività svolta nel 2005 è costituito dalla predisposizione di un dossier
informativo relativo alle modifiche alla legge 488/92, e da una prima stesura di due ulteriori dossier concernenti la contrattazione programmata e l’Accordo di Basilea II.
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Rapporto sull’attività
Attività promozionali e di formazione
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Grazie al tavolo tecnico con le associazioni di categoria, istituito dal CNIPA fin dalle prime fasi
di progettazione del Portale, sono state analizzate le problematiche connesse alla divulgazione e
formazione su tutto il territorio nazionale, in ordine alle modalità di funzionamento del portale e
dei suoi servizi.
È stato quindi organizzato ed effettuato, in collaborazione con Unioncamere e attraverso la rete
di rappresentanza delle associazioni di categoria, un ciclo di 10 interventi formativi itineranti su
aree territoriali idonee a coprire l’intero territorio nazionale. I destinatari di questo ciclo di formazione, svoltosi nel periodo febbraio-ottobre, sono stati oltre 300 rappresentanti territoriali delle
associazioni di categoria i quali, a loro volta, procederanno ad organizzare in forma più capillare
i corsi di formazione verso l’utenza finale.
Nel giugno 2005 la Confederazione Nazionale Artigiani ha ritenuto poi utile organizzare, in collaborazione con il CNIPA, una videoconferenza di presentazione del portale mentre Confindustria ha inserito la presentazione CNIPA nell’ambito di uno dei propri incontri periodici, svoltosi nel mese di luglio.
Circa 40.000 professionisti hanno poi potuto assistere, sempre nel mese di giugno, ad una videoconferenza organizzata in collaborazione con il Consiglio Nazionale dei ragionieri Commercialisti
e una presentazione è stata svolta dal CNIPA anche nell’ambito della Convention nazionale
dell’Ordine dei Consulenti del Lavoro, svoltasi nel mese di luglio.
Gli obiettivi per il futuro possono essere ricondotti essenzialmente all’ampliamento della gamma
dei contenuti informativi e dei servizi in collaborazione con amministrazioni ed enti erogatori, e
alla diversificazione dei contenuti e dei modelli di erogazione, in funzione delle esigenze di fruizione. Da questa prospettiva, il CNIPA ha svolto una forte azione di impulso nei confronti delle
Pubbliche Amministrazioni Centrali per favorire sinergie tecniche e funzionali volte all’implementazione di nuovi servizi alle imprese da erogare in forma integrata attraverso il Portale Nazionale
delle Imprese. È stato quindi emesso (luglio 2005) un avviso di cofinanziamento, per un ammontare massimo complessivo di 5,5 milioni di euro, che è stato positivamente accolto con un buon
numero di progetti pervenuti (41) e di Amministrazioni proponenti (14). Un gruppo di lavoro
CNIPA - Ministero delle attività produttive ha effettuato la verifica di aderenza dei progetti ad obiettivi e requisiti dell’avviso e il Collegio del CNIPA, nell’adunanza del 22 dicembre, ha approvato il
cofinanziamento per 26 progetti che coinvolgono 20 amministrazioni e riguardano l’erogazione di
83 nuovi servizi, sia per l’ampliamento delle filiere esistenti che per nuove tematiche (Fiscalità,
Agroalimentare, Mercato del lavoro, Tutela ambientale, Import/export e così via). Dall’inizio del
2006 sono in corso le stipule delle relative convenzioni.
Inoltre, il CNIPA ha fornito collaborazione alla Cassa depositi e prestiti - Direzione gestione e supporto politiche di sviluppo per definire il complesso servizio per la “Gestione fondo debiti fornitura”
realizzato per dare supporto all’applicazione dell’art.1, commi da 362 a 366 della legge 30 dicembre
2004, n. 311 (legge finanziaria 2005) – Pagamento dei debiti di fornitura alle amministrazioni statali. Il
servizio prevede che, a far tempo da una data in corso di definizione, le imprese creditrici per forniture di beni e servizi alle amministrazioni dello Stato possono presentare istanza alla Cassa, per il tramite delle Camere di Commercio. La modalità ordinaria di presentazione è quella operante sul portale Impresa.gov.it, nel quale sarà disponibile apposita funzione on line. Il processo di gestione delle
istanze sarà totalmente dematerializzato e automatizzato con rilevanti benefici sia nelle fasi di acquisizione e controllo dei documenti da presentare sia di liquidazione delle partite debitorie (sono previste circa 200.000 domande). Si prevede che il nuovo servizio, realizzato dalla Cassa stessa con l’assistenza del CNIPA, sarà reso operativo nel corso del primo semestre 2006.
Sono stati molto curati anche i rapporti con gli ordini professionali, visti come soggetti erogatori, per studiare forme di integrazione con i loro portali di servizio ma anche forme di comunica-
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
Funzione di governance di progetti
infrastrutturali e trasversali in campo
informatico e telematico
zione sulle tematiche dell’e-government per le imprese nei confronti degli associati. In tal senso
sono in via di definizione due protocolli di intesa, con il Consiglio Nazionale dei ragionieri commercialisti e con l’Ordine Nazionale dei Dottori commercialisti.
4.8. Il t-government: l’e-government mediante la tecnologia digitale terrestre
Il CNIPA è attivo nel settore del digitale terrestre, tappa significativa nello sviluppo tecnologico
dei sistemi televisivi. Il Television Government (t-government) è la modalità di erogazione dei servizi della Pubblica Amministrazione attraverso la televisione digitale interattiva utile soprattutto alle
fasce deboli della popolazione. Vengono potenzialmente a cadere alcuni limiti all’utilizzo dovuti
all’età, al livello culturale e alla zona geografica di appartenenza che caratterizzano i tradizionali
canali di accesso ai servizi di e-government (internet, Call center, cellulare, reti di terzi). Questa
nuova tecnologia, che quindi assicura ulteriori possibilità applicative per l’e-government, potrebbe
avere diffusione ed incidenza sul sistema televisivo attuale. Considerando infatti la grande diffusione delle apparecchiature televisive nelle famiglie italiane, la televisione digitale terrestre potrebbe
essere in grado di veicolare applicazioni di carattere innovativo nell’area dei servizi pubblici e dell’interazione tra cittadini e istituzioni, attraendo platee tradizionalmente meno portate all’uso del
computer ed in particolare di Internet.
A livello nazionale, al fine di favorire in tale ambito la sperimentazione di attività e servizi di tgovernment realizzati mediante l’uso della tecnologia MHP e destinati a semplificare il rapporto tra
i cittadini e le istituzioni, il CNIPA, nel quadro delle attività generali di promozione degli aspetti di
pubblico interesse della tecnologia del digitale terrestre, si è orientato verso la stipula di appositi
protocolli di intesa con le reti televisive nazionali abilitate alla trasmissione su digitale terrestre. In
tal modo è stato messo a disposizione degli operatori del settore il proprio know-how e la condivisione dei risultati sulle principali esperienze di t-government e delle informazioni acquisibili dal
Portale nazionale del Cittadino. Il CNIPA ha inoltre proseguito le sperimentazioni a livello nazionale di attività e servizi di t-government, attraverso il portale TV “Italia Utile”, in onda sul canale
“Rai Utile”, che raggiunge gli oltre 2 milioni e mezzo di ascoltatori dotati di decoder digitale terrestre. Dal portale è possibile accedere ad informazioni aggiornate quotidianamente nelle sezioni
“Utile News”, “Domande e risposte”, “Cosa fare per”, “Studio”, “Ragazzi”, “Protezione civile” e, tra
breve, anche ai servizi interattivi della Pubblica Amministrazione.
Con questa sperimentazione su scala nazionale e locale l’Italia si pone al primo posto fra i Paesi
dell’Unione a spingere non solo per la diffusione della piattaforma tecnologica del digitale terrestre ma, soprattutto, a proporre contenuti di elevata qualità sociale.
A sostegno delle iniziative di t-government a livello di amministrazioni centrali, il CNIPA ha inoltre istituito un Centro di Competenza per le PAC che segue la realizzazione delle sperimentazioni
con le reti televisive nazionali e assiste le amministrazioni che intendono sperimentare la diffusione di servizi ai cittadini attraverso il nuovo canale.
A livello locale, nel 2004 il CNIPA ha realizzato un bando per la selezione di progetti per “lo sviluppo dei servizi di e-government sulla piattaforma digitale terrestre” rivolto a Regioni ed Enti locali. Il bando ha avuto un finanziamento di 7 milioni di euro, dei 10 complessivi stanziati dal Consiglio
dei Ministri per la Società dell’Informazione; i rimanenti 3 sono stati assegnati alla Fondazione Ugo
Bordoni. In risposta al bando sono stati cofinanziati 29 progetti, per un valore complessivo di oltre
32 milioni e mezzo di euro, in cui sono coinvolte 15 Regioni, 25 Province, 164 Comuni, 15 Comunità
Montane, ma anche 40 emittenti televisive fra locali e nazionali, tra cui Rai e La 7.
L’obiettivo è stato favorire l’utilizzo dei servizi offerti tramite il canale del digitale terrestre da
parte di un’utenza generalizzata, poco sensibile – e quindi tendenzialmente esclusa – rispetto ad
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
altri canali di fruizione “specialistici” come può considerarsi sotto certi aspetti Internet, che presuppone comunque il possesso di un PC e di un accesso alla rete, e non di un “normale” televisore
che è praticamente diffuso in ogni abitazione. Dal punto di vista tecnico, si è inteso delineare
modelli e strumenti di riferimento per la realizzazione delle filiere di sviluppo, distribuzione e
gestione del canale di t-government. A livello operativo, si è stabilito che i risultati delle sperimentazioni siano condivisi con il CNIPA attraverso un tavolo di confronto periodico. I progetti cofinanziati prevedono l’attivazione sperimentale sul territorio di numerosi servizi destinati ai cittadini, che
si possono raggruppare nelle seguenti classi:
a) Servizi sociali (40 servizi): la sanità, l’assistenza sociale e alla disabilità, la terza età, il lavoro e
l’occupazione;
b) Ambiente e Turismo (21 servizi): l’ambiente, il turismo, la viabilità, gli eventi, le manifestazioni, i musei, la cultura;
c) Educazione (9 servizi): asili nido, scuole materne, scuole e università;
d) Rapporto con la PA (9 servizi): attività istituzionali;
e) Agorà (4 servizi): cittadinanza ed elezioni.
78
Come si vede, la maggior parte dei servizi riguarda l’assistenza sociale e le problematiche relative all’occupazione e deve aggiungersi, per completezza di informazione, che alcuni servizi sono
erogati anche via Internet come servizi di e-government. Tuttavia, il digitale terrestre non significa
tecnologia di seconda scelta in quanto, come si è detto, consente di raggiungere fasce della popolazione tradizionalmente meno portate all’uso di Internet e quindi, se mai, rispetto a tali soggetti
diventa in prospettiva la “prima” scelta. Inoltre, per diversi servizi è prevista un’interazione molto
elevata tra il cittadino e le amministrazioni, tanto che si potrà non solo ricevere informazioni, ma
anche richiedere certificati ed ottenerne una copia direttamente a casa.
Ad oggi è ufficialmente partita la metà dei progetti per i quali, quindi, sono iniziate le attività
di realizzazione dei servizi di t-government. Solo tre progetti hanno deciso di rinunciare al cofinanziamento, mentre nove sono già in onda, alcuni su emittenti locali. Per le sperimentazioni mancanti si prevede che l’avvio ufficiale avverrà entro l’estate 2006.
Il CNIPA, a sostegno delle attività previste nei progetti finanziati alle Pubbliche Amministrazioni
Locali, ha costituito un Centro di Competenza sul t-government per le Regioni ed Enti locali. È inoltre previsto che il Centro possa avvalersi di un laboratorio in cui sperimentare direttamente i servizi prodotti nei progetti, per verificarne la realizzazione tecnica ma anche l’usabilità. Il centro di
competenza ha iniziato la valutazione dello stato di avanzamento dei progetti e le attività preliminari alla costituzione del laboratorio di cui si è detto. Come si è detto, lo scopo è quello di supportare gli Enti locali nello svolgimento dei progetti di t-government, con l’obiettivo di acquisire
anche ulteriori conoscenze sui temi relativi al digitale terrestre.
Tra le attività a sostegno dei progetti, un particolare rilievo nel 2005 è stato dato alle iniziative
di comunicazione e diffusione dei risultati. In particolare, è in fase di realizzazione un documentario per descrivere l’effettivo impatto dei servizi di t-government sulla popolazione. Il documentario vuole essere una sorta di viaggio attraverso l’Italia, per mostrare come il progredire della tecnologia può migliorare la qualità della vita.
Il Centro di Competenza sul t-government nelle PAL ha infine il compito di raccogliere i risultati delle sperimentazioni in una base di conoscenza sistematica che sarà resa disponibile pubblicamente e si occupa di favorire la disseminazione dei risultati delle sperimentazioni, mediante la
partecipazione e l’organizzazione di seminari e convegni e attraverso pubblicazioni.
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5. Attuazione delle politiche di e-government
5.1. Premessa
Il CNIPA ha tra le proprie finalità istituzionali il supporto alla elaborazione e la concreta attuazione delle politiche di e-government. In particolare, risulta di estrema importanza l’attività di verifica e di monitoraggio dell’attuazione degli obiettivi di legislatura, che il CNIPA svolge mediante
apposite rilevazioni; ma non bisogna dimenticare, tra le altre, l’attuazione e la gestione operativa
di tutti i progetti concernenti l’e-government nella Pubblica Amministrazione centrale e locale, nonché la gestione delle strutture e degli istituti di cooperazione con Regioni ed Enti locali
L’attività di supporto alla elaborazione delle politiche di e-government trova espressione nel
supporto all’attività normativa, nonché nello svolgimento di attività finalizzate alla successiva adozione di decisioni in materia di e-government e di sviluppo della Società dell’Informazione in generale (ad esempio in materia di incentivazione di progetti di e-democracy, o di accessibilità dei siti
Internet pubblici e privati).
Al termine della legislatura, può peraltro tracciarsi un bilancio sullo stato di attuazione dei 10
obiettivi di e-government fissati nel 2001 rispetto alla Pubblica Amministrazione centrale, distinguendo tra quelli che riguardano in modo diretto i cittadini e le imprese (obiettivi 1, 2, 3, 9 e 10) e quelli orientati al miglioramento dell’efficienza interna della macchina burocratica (obiettivi 4, 5, 6, 7 e 8).
Obiettivi rivolti ai cittadini ed alle imprese
L’obiettivo 1 prevede di rendere disponibili on line 80 servizi identificati come prioritari. Di
questi servizi, 36 sono di esclusiva competenza della PAC o di competenza mista (PAC e altri soggetti). A fine 2005 ben 35 servizi su 36 sono stati resi disponibili (22 per tutto il processo di erogazione, 13 in modo parziale). Per la PAC lo stato dell’obiettivo si può quindi definire più che soddisfacente. Va poi sottolineato che i 35 servizi attivati tra quelli definiti come prioritari costituiscono soltanto una parte di quelli resi disponibili in questi ultimi anni dalle amministrazioni centrali.
Sono infatti oltre 200 i servizi resi on line e, accanto ai tradizionali settori del fisco e della previdenza, cominciano ad essere sempre più presenti le iniziative nell’ambito della giustizia e dell’ordine pubblico. Va, infine, messa in evidenza la continua tendenza alla crescita dell’utilizzo dei servizi on line da parte di cittadini ed imprese, con elevati incrementi dal 2004 al 2005.
L’obiettivo 2 riguarda la diffusione delle carte di identità elettroniche (CIE) e delle carte nazionali
dei servizi (CNS). Il target numerico fissato prevedeva 16 milioni di CIE e 14 milioni di CNS. Su questa iniziativa hanno influito ostacoli di natura normativa, organizzativa e, non ultimo, la disponibilità
di fondi. Alla fine del 2005 sono state distribuite soltanto un milione e mezzo di CIE. Nella PA centrale la CNS è stata distribuita in misura rilevante soltanto dal Ministero della difesa (progetto “Carta multiservizi della Difesa”). Di maggior rilevanza sono state le azioni a livello locale, in particolare il progetto della Carta regionale dei servizi della Lombardia. A fine 2005 risultano distribuite 9,6 milioni di
CNS. Nei primi mesi del 2006 è iniziata la distribuzione di altre 6,2 milioni di carte per le Regioni Sicilia
e Friuli, che porterà il numero totale delle CNS emesse a circa 16 milioni ed al superamento dell’obiettivo prefissato, seppure limitatamente alle CNS. Tra le iniziative che si propongono di estendere
l’uso della CNS va citato il contratto quadro stipulato dal CNIPA che rende possibile l’acquisizione, da
parte di tutte le amministrazioni, di 3 milioni di carte e dei relativi servizi di gestione.
L’obiettivo 3 di diffusione di un milione di firme digitali è ormai stato raggiunto e superato fin
dal 2003. Al 31 dicembre 2005 risultano emessi oltre 2,1 milioni di certificati di firma, in gran parte
intestati alle imprese e rilasciati da Infocamere. Tutte le principali amministrazioni centrali hanno
adottato, in modo più o meno esteso, l’utilizzo della firma digitale per documenti interni o diretti
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
all’esterno. Dal punto di vista della numerosità si segnalano i Carabinieri (17.000 firme), la Giustizia
(5.000 firme) e i Servizi periferici del Tesoro (4.000 firme).
L’obiettivo 9 riguarda la trasparenza: il risultato atteso è che il 66% degli uffici che erogano servizi al pubblico consentano l’accesso on line all’iter delle pratiche. Solo un piccolo numero di
amministrazioni centrali è riuscito ad assicurare un vero e proprio accesso on line allo stato delle
pratiche: lo consentono, per alcuni procedimenti, l’Agenzia delle entrate, quella delle dogane,
l’INPS, l’INAIL e il Consiglio di Stato. Peraltro, la valutazione dello stato di questo obiettivo è complessa e deve essere ricondotta, anzitutto, al calcolo di indicatori parziali che misurino la presenza dei necessari sistemi di front end (siti internet, portali, Call center, ecc.) e di back office (protocollo informatico, trattamento elettronico dei documenti, gestione del workflow, ecc.). Per il front
end, tutte le amministrazioni sono dotate di un sito Internet per accogliere i propri clienti (i siti
sono oltre 200 e espongono, in genere, gli indirizzi di posta elettronica degli uffici) e cresce il lavoro dei Call center (37 Call center sono attivi per le PA centrali, tre dei quali ricevono oltre un milione di chiamate l’anno). Riguardo al back office, si rileva che l’80% dei documenti in ingresso e in
uscita è protocollato elettronicamente. Nella consapevolezza che sul tema della trasparenza sia
ancora necessario uno sforzo particolare, il CNIPA sta sostenendo le amministrazioni sia per l’interazione con il pubblico (si sta proseguendo nel popolamento del cosiddetto “Indice delle PA” che
contiene l’elenco delle amministrazioni e degli uffici con i loro riferimenti telefonici e telematici)
sia per la diffusione dei sistemi di back office (sono sempre più numerose le amministrazioni che
adottano le soluzioni del “Protocollo in ASP” del CNIPA).
80
L’obiettivo 10 mira a rendere sistematica la presenza di sistemi e attività di misurazione della
customer satisfaction negli uffici pubblici. La rilevazione effettuata su tutta la Pubblica Amministrazione centrale indica che soltanto il 31% degli uffici adotta sistematicamente la misurazione della
customer satisfaction. Tuttavia si osserva che la situazione è molto differenziata e che in alcuni settori chiave la misura della soddisfazione degli utenti è molto diffusa: si tratta degli uffici del fisco,
delle commissioni tributarie, dell’INPS e dell’INAIL. Anche per favorire la diffusione delle pratiche
della customer satisfaction il CNIPA ha operato collaborando con il Ministro per l’innovazione e le
tecnologie all’elaborazione della Direttiva del 27 luglio 2005 riguardante gli argomenti in parola.
Obiettivi rivolti all’efficienza interna delle amministrazioni
L’obiettivo 4 riguarda l’e-procurement: il risultato atteso è che 12 miliardi di euro di acquisti di
beni e servizi della PA devono essere effettuati tramite strumenti di e-procurement. La rilevazione
mostra che, nel 2005, il volume di spesa è stato di 885 milioni di euro. Una parte della spesa è
stata effettuata tramite il mercato elettronico (o marketplace), che è in netta crescita (8 milioni di
euro nel 2004 e 30 milioni di euro nel 2005). Nell’ambito della PA, la CONSIP ha registrato, a partire dal 2004, una diminuzione degli acquisti (1.959 milioni di euro nel del 2003, 940 milioni di
euro nel 2004). Le principali cause di questa riduzione sono dovute sia all’emanazione di alcune
norme che a partire dal 2003 hanno di fatto ridotto l’attività della CONSIP, sia al progressivo esaurimento delle convenzioni nel 2004 ed ai tempi fisiologici per la stipula delle convenzioni, attive
solo sul finire del secondo semestre del 2005.
L’obiettivo 5 – relativo alla trasmissione di tutta la posta interna attraverso e-mail – è sostanzialmente raggiunto. La posta elettronica costituisce ormai il normale strumento di comunicazione
per gli scambi di carattere informale. Più lenta è la sostituzione delle comunicazioni cartacee formali, legata alla diffusione della posta certificata e della firma elettronica, al momento realizzata
solo in alcuni ambiti specifici. Per misurare il fenomeno è stata rilevata la percentuale di dipendenti informatizzati della PAC dotati di casella di posta elettronica e la variazione del volume di messaggi scambiati all’interno delle amministrazioni. La rilevazione evidenzia che circa l’84% dei dipen-
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Attuazione delle politiche di e-government
denti è dotato di una casella di posta e oltre 330 milioni sono stati i messaggi interni scambiati
(oltre 5 volte quelli del 2002). Tra le principali iniziative a sostegno si segnalano il progetto @P@
finanziato dal CMSI, l’approvazione delle regole tecniche della posta elettronica certificata e l’obbligo della trasmissione elettronica del cedolino stipendiale a tutti i dipendenti pubblici.
L’obiettivo 6, che mira a realizzare il “sistema informatico dei pagamenti della Pubblica
Amministrazione” (SIPA) per gestire 25 milioni tra impegni e mandati on line, è stato sostanzialmente raggiunto. Attualmente 17 sono le amministrazioni attive nel SIPA su un totale di 19 (l’avvio
delle rimanenti amministrazioni è previsto per la fine del primo trimestre del 2006). Il 60% dei capitoli delle amministrazioni attive nel SIPA, è gestita tramite il SICOGE (sistema per la gestione della
contabilità generale che integra la gestione del bilancio e le operazioni di pagamento tra amministrazioni e Ragioneria Generale dello Stato-RGS). Per favorire la completa diffusione e dematerializzazione dei documenti il CNIPA sta elaborando, d’intesa con l’RGS, nuove possibili soluzioni e
sta distribuendo alle amministrazioni le firme digitali per eliminare l’inoltro del mandato cartaceo.
L’obiettivo 7 riguarda l’alfabetizzazione certificata di tutti i dipendenti pubblici. Al 31 dicembre
2005 la percentuale di dipendenti formalmente certificata è risultata pari solo al 2,6% ma altri dati
evidenziano una diffusa conoscenza degli strumenti informatici di base tra i dipendenti. L’85,3%
dei dipendenti il cui lavoro può essere svolto con l’ausilio di una postazione di lavoro informatizzata (dipendenti informatizzabili) usa correntemente un personal computer e 137 mila dipendenti,
a partire dal 2002, hanno effettuato corsi di alfabetizzazione senza sostenere l’esame di certificazione. Una delle motivazioni del notevole divario tra il numero dei dipendenti certificati e non certificati è la mancata definizione del soggetto che deve farsi carico degli oneri economici per l’esame di certificazione, particolarmente rilevanti sui grandi numeri della PA. Il tema della formazione
informatica è stato peraltro oggetto di nuove valutazioni nel Codice dell’amministrazione digitale”.
In particolare il Codice prevede, in termini generali, che le amministrazioni pubbliche attuino politiche di formazione del personale, finalizzate alla conoscenza e all’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
L’obiettivo 8, secondo cui occorre erogare 1/3 della formazione con tecniche di e-learning, ha
raggiunto il 14,5% del valore programmato (valore stimato elaborando i dati sull’e-learning forniti
dal rapporto dell’Osservatorio ANEE di settembre 2005). La percentuale di ore di formazione erogate tramite e-learning rappresenta circa il 5% di tutte le modalità. Inoltre dal rapporto ANEE (basato su un campione di amministrazioni) risulta che: le amministrazioni che hanno utilizzato l’e-learning sono passate dal 33% del 2004 (con 120 mila ore erogate) al 39% del 2005 (262mila ore erogate); il 20% delle amministrazioni centrali e l’80% di quelle locali dichiara una soddisfazione inferiore alle attese, dovuta sia all’assenza di tutor/figure di supporto sia alla scarsità di lavoro collaborativo. Nel complesso questa modalità rischia di essere poco efficace se non supportata da una
continua interazione virtuale tra discenti e istruttori. Nella consapevolezza che sul tema sia ancora
necessario uno sforzo particolare, il CNIPA, a seguito della direttiva sui progetti formativi in modalità e-learning emanata il 6 agosto 2004 dal MIT e dal MFP, ha pubblicato “le Linee guida per i progetti formativi in modalità e-learning nelle PA” e il “Vademecum per la realizzazione di progetti formativi in modalità e-learning nelle PA”. Sempre sullo stesso tema il CNIPA ha avviato un progetto
articolato, dal titolo “Scuola Virtuale della PA”, con l’obiettivo di incrementare l’utilizzo dell’e-learning per la formazione dei dipendenti pubblici.
5.2 L’attività del CNIPA nel settore della normazione
Il CNIPA svolge un ruolo importante anche nel settore della regolazione normativa nelle materie di propria competenza. Si tratta soprattutto della partecipazione del CNIPA, in forma di istrut-
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
81
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
toria tecnica, all’elaborazione di norme ed atti in materia di ICT di competenza del Governo. In
tali casi, il CNIPA valuta l’applicabilità delle norme ipotizzate e l’analisi dell’impatto e della fattibilità della regolamentazione sotto il profilo tecnico-informatico, anche ai fini dello snellimento e
della semplificazione amministrativa.
Particolare importanza deve riconoscersi, con riferimento a tale ultimo aspetto, alla collaborazione fornita nella predisposizione del testo del Codice dell’amministrazione digitale5, che rappresenta una tappa fondamentale del processo di innovazione della Pubblica Amministrazione italiana all’interno dell’Unione europea, assicurando al nostro Paese un ruolo di avanguardia. Rinviando
alle singole sezioni di questa Relazione per ulteriori informazioni sulle tematiche di seguito trattate, si esaminano di seguito le principali norme adottate in materia di ICT con la collaborazione ed
il supporto tecnico del CNIPA.
5.2.1 Il Codice dell’amministrazione digitale
82
In attuazione delle delega per il riassetto e l’interpretazione delle norme in tema di ICT dettata
dall’art. 10 della legge 29 luglio 2003, n. 229 (legge di semplificazione 2001) è stato emanato il
decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 recante il Codice dell’amministrazione digitale. Le linee
generali del Codice sono le seguenti.
Dal 1° gennaio 2006 – data di entrata in vigore del provvedimento – tutte le amministrazioni
sono obbligate a fare ricorso alle tecnologie informatiche e ad utilizzarle come strumento “principale” di lavoro per quanto attiene ai rapporti posti in essere con altre amministrazioni, con i cittadini e con le imprese. Il provvedimento in parola, articolato in nove “Capi”, disciplina i criteri a
cui devono attenersi le pubbliche amministrazioni nel processo di ammodernamento tecnologico.
Il primo Capo, ed in particolare la seconda sezione dello stesso intitolata “Diritti dei cittadini e
delle imprese”, introduce e disciplina il diritto del cittadino ad accedere all’uso delle tecnologie
(art. 3), a partecipare al procedimento amministrativo informatico (art. 4), ad effettuare pagamenti con modalità informatiche (art. 5), ad utilizzare la posta elettronica certificata (art. 6) e, soprattutto, a partecipare al processo democratico attraverso l’uso delle nuove tecnologie (art. 9).
Il secondo Capo disciplina il documento informatico (artt. 20-23) e l’uso che di esso può fare
la Pubblica Amministrazione, la firma digitale e l’attività dei certificatori (artt. 24-37), i libri e le scritture informatiche (artt. 38- 39).
Il terzo Capo tratta la formazione, la gestione e la conservazione dei documenti informatici (artt.
40-44). Di particolare interesse è la norma – art. 41 – la quale stabilisce che le pubbliche amministrazioni gestiscano i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e
della comunicazione, nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente e che la Pubblica
Amministrazione titolare del procedimento può raccogliere in un fascicolo informatico gli atti, i
documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati, comunicando agli interessati, all’atto della comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell’articolo 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, le modalità per esercitare in via telematica i diritti di cui all’articolo 10 della citata legge 7 agosto 1990, n. 241.”.
Il quarto Capo (artt. 45-49) disciplina la trasmissione informatica dei documenti, facendo riferimento all’utilizzo della posta elettronica per ciò che concerne le comunicazioni tra amministrazioni e rimandando alla normativa in materia di posta elettronica certificata per ciò che riguarda l’invio di documenti che necessitino di ricevuta di invio e di ricezione.
5
Il Codice è stato approvato dal Governo, in via definitiva, il 4 marzo del 2005, con la successiva emanazione di decreti correttivi dei
quali si dà riscontro nel testo. Al momento della redazione di questa Relazione (aprile 2006), anche l’ultimo di tali decreti risulta
approvato e pertanto l’iter può definirsi concluso.
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Attuazione delle politiche di e-government
Il quinto Capo (artt. 50 - 66) tratta i dati delle pubbliche amministrazioni e i servizi di rete. I
relativi articoli prevedono misure per la sicurezza dei dati (art. 51), individuano le caratteristiche
ed il contenuto dei siti istituzionali delle amministrazioni centrali (art. 53 e 54) e disciplinano l’organizzazione e le finalità dei servizi di rete.
In particolare, la quarta sezione è dedicata alle carte elettroniche, le cui caratteristiche e modalità di rilascio “...a seguito della denuncia di nascita e prima del compimento del quindicesimo
anno di età, sono definite con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato su proposta del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, con il Ministro
per l’innovazione e le tecnologie e con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentito il Garante
per la protezione dei dati personali e d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.” (art. 66).
Il sesto Capo riguarda il “riuso” dei sistemi informatici nelle pubbliche amministrazioni e, in particolare, all’art. 69 è previsto che “…le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi
applicativi realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno obbligo di darli in
formato sorgente, completi della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre pubbliche
amministrazioni che li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate
ragioni.”.
Va ricordato che recentemente è stato approvato un decreto legislativo recante “modifiche ed
integrazioni al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82” (Consiglio dei Ministri del 17 marzo 2006),
che ha – tra l’altro – esteso l’applicazione dei principi fondamentali del Codice a tutta la Pubblica
Amministrazione (quindi non solo a quella centrale) e recepito al proprio interno la disciplina
dell’SPC (nuovo capo ottavo della disciplina).
Il settimo Capo disciplina le modalità con le quali saranno dettate le regole tecniche.
L’ultimo Capo contiene infine le disposizioni transitorie e quelle finali, nonché l’elenco delle
norme abrogate.
In data 20 gennaio 2006 è stata infine pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 16 la direttiva 18
novembre 2005 del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, concernente “Linee guida per la
Pubblica Amministrazione digitale”. Il provvedimento fornisce indicazioni in merito alle iniziative
che le pubbliche amministrazioni devono adottare dalla data di entrata in vigore del Codice. La
direttiva si rivolge a tutte le amministrazioni dello Stato e agli enti pubblici sottoposti alla vigilanza ministeriale, mentre “per le Regioni e gli Enti locali e territoriali costituisce un contributo alle
determinazioni in materia, nel rispetto della loro autonomia amministrativa ed organizzativa”.
5.2.2 Firma digitale
Il quadro di riferimento normativo in materia di firma digitale si è ulteriormente arricchito a
seguito dell’emanazione della deliberazione CNIPA 17 febbraio 2005, n. 4, con la quale sono state
dettate le “Regole per il riconoscimento e la verifica del documento informatico” a cui i certificatori accreditati devono attenersi, ai sensi dell’art. 40, comma 4, del DPCM 13 gennaio 2004, recante “Regole tecniche per la formazione, la trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione, anche temporale, dei documenti informatici”.
Il provvedimento, che disciplina le modalità con le quali deve essere raggiunto un adeguato
livello di interoperabilità dei prodotti di firma digitale forniti dai certificatori accreditati, detta nuove
regole in sostituzione di quelle contenute nella circolare AIPA/24 del 19 giugno 2000. La deliberazione è stata pubblicata sulla Gazzella Ufficiale del 3 marzo 2005, serie generale, n. 51. La normativa intervenuta nel tempo in materia di firma digitale ha, inoltre, reso necessaria una revisione
delle disposizioni contenute nelle circolari 26 luglio 1999, AIPA/22 e 16 febbraio 2001, AIPA/27.
Per corrispondere a questa esigenza è stata predisposta una nuova circolare che disciplina le pro-
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Rapporto sull’attività
cedure da seguire per ottenere l’iscrizione nell’elenco pubblico dei certificatori accreditati. La circolare CNIPA/48 del 6 settembre 2005 – recante appunto “Modalità per presentare la domanda di
iscrizione nell’elenco pubblico dei certificatori di cui all’articolo 28, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445” – è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale
del 13 settembre 2005, serie generale, n. 213.
5.2.3 Posta Elettronica Certificata
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L’art 27, comma 8, lett. e), della legge 16 gennaio 2003, n. 3 – recante “Disposizioni ordinamentali in materia di Pubblica Amministrazione” – ha previsto l’emanazione di un Regolamento finalizzato alla diffusione dell’uso della posta elettronica nei rapporti tra pubbliche amministrazioni e tra
amministrazioni e privati. In attuazione di tale norma, con decreto del Presidente della Repubblica
11 febbraio 2005, n. 68, è stato emanato il “Regolamento recante disposizioni per l’utilizzo della
posta elettronica certificata”, alla cui elaborazione il CNIPA ha attivamente collaborato.
Il provvedimento disciplina caratteristiche e modalità per il servizio di trasmissione di documenti informatici che fornisce al mittente, tramite il proprio gestore di posta, una ricevuta costituente
prova legale dell’avvenuta spedizione del messaggio e dell’eventuale allegato. Si prevede che le
pubbliche amministrazioni possano svolgere autonomamente l’attività di gestione del servizio di
posta elettronica certificata, oppure avvalersi dei servizi offerti da altri gestori, pubblici o privati,
rispettando le regole tecniche e di sicurezza previste dallo stesso regolamento. I privati possono
scegliere liberamente il gestore di cui avvalersi.
L’art. 14, inoltre, stabilisce che le pubbliche amministrazioni e i privati che intendono svolgere
l’attività di gestori di posta elettronica certificata devono essere iscritti nel relativo elenco pubblico
tenuto dal CNIPA al quale affida funzioni di vigilanza e di controllo. Il CNIPA è chiamato anche a
supportare le pubbliche amministrazioni ai fini dell’introduzione della posta elettronica certificata
nei procedimenti amministrativi
Ai sensi del regolamento, l’utilizzo di caselle di posta elettronica certificata rilasciate a privati da
pubbliche amministrazioni incluse nell’elenco di cui all’articolo 14, comma 2, costituisce invio valido limitatamente ai rapporti intrattenuti tra le amministrazioni medesime ed i privati cui sono rilasciate le caselle di posta elettronica certificata. Per quanto concerne l’uso degli strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo penale, nel processo amministrativo, nel processo tributario e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, il provvedimento fa salve le specifiche disposizioni dettate in materia.
Al regolamento ha fatto seguito l’emanazione del decreto del Ministro per l’innovazione e le tecnologie 2 novembre 2005 – recante le “Regole tecniche del servizio di trasmissione di documenti
informatici mediante posta elettronica certificata” – pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 15
novembre 2005, n. 266, che disciplina le modalità di realizzazione e funzionamento del servizio.
Il processo normativo avviato con il DPR n. 68/2005 si è concluso con la pubblicazione della
circolare 24 novembre 2005, n. 49, con la quale il CNIPA ha definito le modalità per presentare la
domanda di iscrizione nell’elenco pubblico dei gestori di posta elettronica certificata da parte dei
soggetti pubblici e privati che intendono erogare tale servizio.
5.2.4 Sistema Pubblico di Connettività
In attuazione della delega per il riassetto delle norme in materia di ICT dettata dall’art. 10 della
legge 29 luglio 2003 (Legge di semplificazione 2001) è stato emanato il decreto legislativo 28 febbraio 2005, n. 42 – recante: “Istituzione del Sistema Pubblico di Connettività e della rete internazionale della Pubblica Amministrazione, a norma dell’articolo 10, della legge 29 luglio 2003,
n. 229”. Il provvedimento individua le finalità perseguite, i servizi erogati, gli obblighi per le pub-
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bliche amministrazioni, le strutture organizzative preposte al governo del Sistema stesso e i compiti affidati al CNIPA in tale ambito. Questa disciplina è stata successivamente trasfusa all’interno
del Codice dell’Amministrazione digitale con il ricordato decreto “correttivo” del Codice deliberato dal Consiglio dei Ministri nel marzo 2006. In proposito si rinvia al par. 2 del cap. IV.
5.2.5 Accessibilità
Nel 2004 è stata approvata, come noto, la legge 9 gennaio 2004, n. 4 – recante “Disposizioni
per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici”. Gli artt. 10 e 11 hanno previsto, rispettivamente, l’emanazione di un Regolamento di attuazione e di un decreto ministeriale
concernente i requisiti tecnici e i diversi livelli per l’accessibilità. Anche alla redazione degli schemi di tali provvedimenti il CNIPA ha dato un contributo tecnico di rilievo.
Il Regolamento di attuazione della legge è stato emanato – previa consultazione con le associazioni delle persone disabili maggiormente rappresentative, le associazioni di sviluppatori competenti in materia di accessibilità e quelle di produttori di hardware e software – con decreto del
Presidente della Repubblica 1° marzo 2005, n. 75. Esso stabilisce i criteri e i principi operativi e
organizzativi generali per l’accessibilità, detta disposizioni relative alla verifica dell’accessibilità dei
siti web e in materia di controlli esercitabili sia sui soggetti privati che hanno dichiarato l’accessibilità dei propri siti e delle proprie applicazioni informatiche, sia sui soggetti tenuti ad uniformarsi alle norme sull’accessibilità. Il regolamento prevede anche una serie di adempimenti a carico del
CNIPA che vengono di seguito ricordati:
• il CNIPA, con proprio provvedimento, istituisce presso di sé l’elenco dei valutatori, stabilendone le modalità tecniche per la tenuta, e garantisce la pubblicità dell’elenco medesimo e delle
citate modalità sul proprio sito Internet (art. 3, comma 1);
• la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, ai fini
dell’adozione del provvedimento con il quale i privati che ne facciano richiesta sono autorizzati ad utilizzare il logo attestante il possesso del requisito di accessibilità, si avvale, tramite apposita convenzione, del CNIPA. (art. 4, comma 3);
• il CNIPA verifica il mantenimento dei requisiti di accessibilità dei siti e dei servizi da parte dei
soggetti privati, anche avvalendosi di valutatori iscritti nell’elenco di cui al citato art. 3, comma
1 - che devono risultare estranei alla realizzazione, manutenzione o certificazione del sito o del
servizio - e adegua, eventualmente, il logo al livello di accessibilità riscontrata, aggiornandone
la validità temporale (art. 7, comma 1);
• la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, avvalendosi del CNIPA, verifica il mantenimento dei requisiti di accessibilità dei siti e dei servizi forniti da parte delle amministrazioni statali, ai sensi dell’art. 7, comma 1, lett. b) della legge n.
4/2004 e dà notizia dell’esito di tale verifica al dirigente responsabile. Qualora siano riscontrate anomalie, deve essere richiesta all’amministrazione statale interessata la predisposizione di un
piano di adeguamento con l’indicazione delle attività e dei relativi tempi da realizzare (art. 9,
comma 2).
Il decreto 8 luglio 2005 del Ministro per l’innovazione e le tecnologie sui requisiti tecnici e i diversi livelli per l’accessibilità agli strumenti informatici definisce, inoltre, gli importi massimi dovuti dai
soggetti privati come corrispettivo per l’attività svolta dai valutatori. Infine, in ottemperanza a quanto
previsto dall’art. 3, comma 1, del DPR 1° marzo 2005, n. 75, con deliberazione 15 settembre 2005,
n. 25 – pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 21 settembre 2005, serie generale, n. 220 – il CNIPA ha
istituito l’elenco dei valutatori e ha definito le modalità tecniche per la sua tenuta.
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Rapporto sull’attività
5.2.6 Interventi di razionalizzazione della spesa pubblica
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L’art. 1, comma 192, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 – recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) – ha previsto che “al fine di
migliorare l’efficienza operativa della Pubblica Amministrazione e per il contenimento della spesa pubblica, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sono individuati le applicazioni informatiche e i servizi per i quali si rendono necessarie razionalizzazioni ed eliminazioni di duplicazioni e
sovrapposizioni. Il CNIPA stipula contratti-quadro per l’acquisizione di applicativi informatici e per l’erogazione di servizi di carattere generale riguardanti il funzionamento degli uffici con modalità che
riducano gli oneri derivanti dallo sviluppo, dalla manutenzione e dalla gestione”.
In attuazione di tale norma è stato emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
31 maggio 2005 che ha dettato disposizioni volte, mediante l’adozione di soluzioni tecniche idonee, aggiornate, interoperabili ed efficaci, al miglioramento dell’efficienza operativa delle pubbliche amministrazioni, nonché alla realizzazione di significativi risparmi di spesa. In particolare,
l’art. 4 del decreto prevede che il CNIPA, sentita la Ragioneria Generale dello Stato, entro il 30
giugno di ciascun anno, proponga al Presidente del Consiglio dei Ministri (o al Ministro delegato
per l’innovazione e le tecnologie) un programma di interventi, finalizzati alla realizzazione degli
obiettivi sopra indicati, da trasmettere alle amministrazioni centrali dello Stato. Il primo programma di interventi è stato predisposto dal CNIPA nel 2005 e contiene un insieme di iniziative finalizzate a migliorare l’efficienza operativa dei sistemi informativi della Pubblica Amministrazione
tramite progetti di riuso di applicazioni software, azioni tese alla condivisione di servizi informatici, interventi di razionalizzazione e innovazione delle infrastrutture tecnologiche. Lo stesso art.
4 del DPCM 31 maggio 2005 affida, altresì, al CNIPA il compito di assistere le amministrazioni
nella realizzazione degli interventi programmati e di riferire al Presidente del Consiglio dei Ministri
sui risultati conseguiti.
5.2.7 Riutilizzo dei dati pubblici
Il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 28 ottobre 2005, ha approvato, su proposta del Ministro
per le politiche comunitarie e del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, un decreto legislativo che recepisce la Direttiva 2003/98/CE del 17 novembre 2003 relativa al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico. La Direttiva è finalizzata ad armonizzare la normativa degli Stati membri in tema di riutilizzo di importanti risorse quali sono da considerare le informazioni prodotte, o
detenute, dalle pubbliche amministrazioni e dagli organismi di diritto pubblico.
Il decreto di recepimento non stabilisce un obbligo, per i soggetti pubblici, di consentire il riutilizzo dei propri dati. Spetta, quindi, all’amministrazione o all’organismo pubblico che detiene i dati
ogni decisione in merito al riutilizzo degli stessi, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia
di protezione dei dati personali, diritto d’autore, accesso ai documenti amministrativi e della normativa che regola la gestione delle informazioni ipotecarie e catastali. In merito alle modalità di
riutilizzo il provvedimento prevede, in sintesi, quanto segue:
• i documenti sono resi disponibili nel formato in cui sono stati prodotti e, solo se possibile, in
formato elettronico;
• l’eventuale corrispettivo in denaro, se richiesto, deve essere calcolato sulla base di apposite tariffe. In particolare, le tariffe relative alle amministrazioni centrali devono essere determinate con
decreto del Ministro di volta in volta interessato, di concerto con il Ministro dell’economia e
delle finanze;
• i soggetti pubblici promuovono forme di pubblicità istituzionale al fine di facilitare la ricerca e
il successivo riutilizzo dei dati;
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• le condizioni per il riutilizzo non devono comportare discriminazioni per categorie di utenti;
• sono vietati accordi in esclusiva, salvo che tali accordi siano necessari per l’erogazione di un
servizio di interesse pubblico.
5.2.8 Processo telematico
Con decreto del Ministro della giustizia 14 ottobre 2004, sono state dettate le “Regole tecnicooperative per l’uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile”. In particolare, l’art. 62,
comma 2, del decreto ha rinviato ad uno o più decreti ministeriali la definizione delle caratteristiche specifiche relative alla strutturazione dei modelli DTD (Document Type Definition).
In attuazione della norma sopra citata, è stato emanato il decreto del Ministro della giustizia 15
dicembre 2005 – recante “Strutturazione dei modelli DTD (Document Type Definition) relativa all’uso
di strumenti informatici e telematici nel processo civile”. Sullo schema di provvedimento, trasmesso al
CNIPA al fine di acquisire il relativo parere, sono state formulate osservazioni e suggerite modifiche.
In particolare, tenuto conto dell’esigenza, manifestata dall’amministrazione, di procedere nelle attività
di sperimentazione del processo telematico e della possibilità di perfezionare la definizione dei modelli nelle prossime fasi, già previste, di evoluzione del progetto, è stato ritenuto opportuno classificare
le indicazioni fornite in funzione dell’impatto che la loro applicazione avrebbe potuto avere sulla sperimentazione. In considerazione di ciò, è stato suggerito di apportare senza ritardo alcune modifiche
ed è stata segnalata l’opportunità di tenere in considerazione alcuni suggerimenti in vista del preannunciato perfezionamento della definizione dei modelli.
Il parere è stato trasmesso al Ministero della giustizia corredato da una dettagliata relazione tecnica a supporto delle osservazioni formulate.
5.2.9 Attività di supporto alla documentazione e produzione normativa
Il progetto NormeinRete, promosso dal CNIPA in collaborazione con il Ministero della giustizia, si
configura come una esperienza tra le più avanzate in ambito europeo per ciò che riguarda l’accesso
del pubblico alle norme attraverso il web. Oltre alla disponibilità di un portale con funzionalità avanzate di ricerca delle leggi, il progetto ha portato alla realizzazione di standard e strumenti in grado di
supportare le Pubbliche Amministrazioni nell’azione di produzione, divulgazione e pubblicazione su
Internet dei documenti di interesse giuridico. Gli standard sono sottoposti ad una continua opera di
miglioramento ed evoluzione da parte di un apposito gruppo di lavoro di cui fanno parte esponenti
dei principali centri di ricerca italiani in ambito di informatica giuridica.
Il modello sul quale si basa il portale è di tipo federato, in cui ogni amministrazione, su base
volontaristica, mette a disposizione la propria base documentale. L’interoperabilità e l’integrazione
tra le diverse basi documentali sono possibili grazie all’adozione di standard comuni per l’identificazione (Nome uniforme o URN) e per la rappresentazione (XML) delle norme. Grazie all’adozione generalizzata del “nome uniforme” è possibile effettuare una ricerca per estremi, attraverso
un’unica interfaccia, senza conoscere la base documentale dove è contenuto il documento ricercato. D’altro canto, l’adozione di uno schema comune per la marcatura XML del contenuto strutturale e semantico delle norme consente la realizzazione di applicazioni evolute e di controlli di correttezza sui documenti, aumentandone quindi la qualità complessiva.
Nell’ultimo anno il portale NormeinRete ha visto migliorare sensibilmente sia la qualità che la
quantità delle norme indicizzate. In particolare, è stata messa a disposizione la banca dati della
Corte di Cassazione contente il testo storico delle norme emesse in Italia dal 1904 ad oggi. Lo stesso portale, inoltre, contiene una sezione riservata attraverso cui vengono offerti alle amministrazioni partecipanti servizi di formazione in linea e strumenti software di supporto all’adozione degli
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Rapporto sull’attività
standard, distribuiti in modalità Open Source. Ogni mese il portale è visitato da circa 100.000 utenti, che effettuano mediamente 150.000 ricerche.
5.2.10 Il progetto e-Leges
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L’articolo 107 della legge 388/2000 (finanziaria 2001) ha istituito un programma per l’informatizzazione della normativa vigente che, unitamente allo scopo di rendere effettivo per i cittadini l’esercizio
del diritto di accesso a dati pubblici essenziali, quali sono le norme, persegue esplicitamente un obiettivo di incremento di efficienza dell’azione di riordino, al fine di facilitare l’aggiornamento dei testi dei
provvedimenti normativi, per loro natura in continua evoluzione. Gli interventi di informatizzazione
previsti dal programma non si limitano quindi alla creazione di ulteriori canali di accesso ai documenti, ma sono indirizzati anche a fornire un efficace ausilio alla elaborazione dei testi vigenti e dei testi
unici e pertanto rivolti al supporto di processi interni agli organismi istituzionali.
Per l’attuazione di tale programma Il CNIPA ha presentato ed ha ottenuto il relativo finanziamento per dar corso ad una serie di iniziative, complessivamente raggruppate in un progetto denominato e-Leges.
Il progetto si articola in più sottoprogetti. Tra questi il sotto-progetto x-Leges che è stato il primo
ad essere avviato, si pone l’obiettivo di informatizzare gli scambi documentali che avvengono durante i processi di creazione delle norme, dalla presentazione della proposta fino alla pubblicazione in
Gazzetta Ufficiale. Alla base del sistema ci sono gli standard di identificazione e marcatura nati dal progetto NormeinRete. Il meccanismo di scambio si basa su di un sistema completamente distribuito e
prevede l’interazione con la posta elettronica certificata e il protocollo informatico. A regime, le leggi
promulgate in Italia saranno disponibili in formato XML e andranno a completare la banca dati della
normativa vigente, semplificando la manutenzione delle versione vigente delle norme.
Altri sottoprogetti, denominati rispettivamente c-Leges ed r-Leges, riguardano rispettivamente la
classificazione automatica dei documenti, anche sulla base di schemi di classificazione diversi, e la
messa a punto di strumenti e tecniche di supporto al riordino normativo e all’analisi dell’impatto
normativo. Sono in corso le attività realizzative per quanto riguarda il sistema di accesso alla normativa vigente (sottoprogetto p-Leges) e l’evoluzione degli standard XML e URN (sottoprogetto sLeges) per soddisfare i nuovi requisiti emersi nel campo della gestione delle modifiche e della marcatura evoluta per supporto automatico alle attività di consolidamento dei testi normativi.
5.2.11 Altre attività di supporto alla produzione normativa
Il CNIPA collabora con la Presidenza del Consiglio dei Ministri e con altre amministrazioni centrali interessate anche per quanto riguarda il recepimento, nell’ordinamento nazionale, di atti
dell’Unione europea in materie rientranti nel proprio ambito tecnico di competenza, e, più in generale, dà assistenza alle altre amministrazioni nelle attività di esame preliminare dei progetti di
norme europee in materia di ICT. Analoghe funzioni di assistenza tecnica all’elaborazione di norme
o all’adozione di decisioni che presentino contenuti di tipo tecnico – informatico vengono svolte
dal CNIPA anche a supporto della Conferenza Unificata Stato-Regioni-Città-Autonomie locali e della
Conferenza Stato-Regioni, del Consiglio di Stato, dell’Avvocatura generale dello Stato, della Corte
dei conti e delle Autorità amministrative indipendenti.
Nel corso del 2005 il CNIPA è divenuto partner del progetto europeo ESTRELLA (European project for Standardized Representations in order to Extend Legal Accessibility), che coinvolge alcuni
centri di ricerca, università e aziende operanti nel campo del Legal Knowlegde Management in
Europa. Il progetto ESTRELLA ha come obiettivo principale lo sviluppo di una piattaforma aperta
che consenta la facile comprensione e l’accesso da parte dei cittadini della Unione europea alla
legislazione finanziaria, sia comunitaria sia dei singoli paesi membri. Le attività a carico del CNIPA
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sono prevalentemente relative alla predisposizione di un formato di scambio delle informazioni e
di un sistema di gestione dei documenti basato su XML, che consenta di rappresentare in modo
generale i testi normativi. Per tale attività il CNIPA riveste il ruolo di coordinatore e capo-progetto.
Il CNIPA ha inoltre partecipato ai lavori del gruppo europeo per la standardizzazione delle Gazzette
ufficiali ed ha organizzato un workshop internazionale sul “Legislative XML”, i cui atti sono riportati
nella pubblicazione n. 18 della collana i Quaderni del CNIPA. Fornisce, infine, supporto consulenziale all’UNDESA (United Nations Department of Economic and Social Affairs) per il progetto
“Strengthening Parliaments’ Information Systems in Africa” riguardante la creazione di standard finalizzati a favorire l’accessibilità dei provvedimenti normativi e l’informatizzazione dei Parlamenti Africani.
5.3. Accessibilità dei siti Internet della PA e dei privati
In linea con il proprio compito istituzionale di attuare le politiche del Governo in tema di “digitalizzazione” della Pubblica amministrazione, il CNIPA è fortemente impegnato per la realizzazione dell’accessibilità informatica e per la reale inclusione delle categorie deboli nella nuova Società
dell’Informazione. In particolare, il Centro Nazionale cura l’attuazione della legge 9 gennaio 2004,
n. 4, intitolata “Disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici”.
Accessibilità vuol dire soprattutto e-partecipation, cioè la rimozione delle barriere informatiche
dei soggetti diversamente abili e la lotta alla cultura dell’esclusione dall’utilizzo proficuo delle
nuove tecnologie. Con questo termine si indicano le difficoltà che i disabili incontrano nell’usare
un sistema informatico, che discendono da:
• carenze nella progettazione del software e dei contenuti dei siti web, che non tengono conto
dei principi della progettazione universale e dell’usabilità, peraltro ormai approfonditamente
studiati e oggetto di raccomandazioni e standard a livello internazionale;
• indisponibilità dei dispositivi specificamente realizzati per favorire l’uso dei computer da parte
dei disabili (per esempio le tastiere e i mouse utilizzati in alcune disabilità motorie, lo screen
reader, la barra Braille o i sintetizzatori vocali usati dai non vedenti).
Il primo problema, pur non riguardando soltanto i disabili e la cui soluzione spesso non richiede alcun investimento aggiuntivo, ha le conseguenze più negative sull’accessibilità. L’importanza
dell’accesso dei disabili alle tecnologie informatiche è stata sottolineata da tempo in numerosi
documenti internazionali ed è argomento prioritario nei programmi della Commissione europea.
Anche a livello nazionale si è posta la necessità di elaborare strategie operative per il raggiungimento di questi obiettivi, fissando regole compatibili con il rapido evolversi della tecnologia e in
grado di tenere conto del panorama vasto e composito delle necessità dei disabili.
Recependo le conclusioni del lavoro svolto dalla “Commissione Interministeriale permanente
per l’impiego delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione a favore delle categorie
deboli e svantaggiate”, la legge 9 gennaio 2004 n. 4 ha assunto come proprio obiettivo, in attuazione del principio costituzionale di uguaglianza, quello di abbattere le “barriere virtuali” che limitano l’accesso dei disabili alla società dell’informazione e li escludono dal mondo del lavoro. Di
seguito i punti fondamentali della normativa:
1. La Pubblica Amministrazione, intesa nel più ampio significato (cfr. art. 3 della legge n. 4 del
2004) dovrà realizzare siti accessibili a tutti. È previsto infatti che i nuovi contratti stipulati dalla
PA per la realizzazione di siti internet siano colpiti da nullità, qualora non rispettino i requisiti
di accessibilità, comportando altresì responsabilità dirigenziale e disciplinare.
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2. Accessibilità e fruibilità degli strumenti didattici e formativi: gli strumenti scolastici dovranno
essere realizzati con tecniche che ne favoriscano l’uso da parte degli alunni disabili.
3. Vengono fissate regole generali, chiare e vincolanti e previsti alcuni decreti attuativi.
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La legge ha anche previsto l’emanazione di un regolamento d’attuazione che stabilisce i criteri e i
principi operativi e organizzativi generali per l’accessibilità, ovvero le modalità con cui può essere
richiesta la valutazione, i criteri per la eventuale partecipazione del richiedente ai costi dell’operazione, il logo con cui è reso manifesto il possesso del requisito dell’accessibilità, le modalità con cui può
essere verificato il permanere del requisito stesso. Un decreto ministeriale ha stabilito i requisiti di
accessibilità e le metodologie per la verifica dell’accessibilità dei siti, mentre il CNIPA, con propria deliberazione n. 25 del 2005, ha istituito l’elenco dei valutatori di accessibilità, definendone le modalità
tecniche per la tenuta ed ha affidato ai propri uffici la predisposizione delle istruttorie per l’accoglimento o la reiezione delle richieste di iscrizione nell’elenco medesimo6.
In conseguenza di quanto precede, nel 2005 è stata completata l’attività, iniziata nel 2004, di
definizione delle metodologie e delle regole tecniche necessarie per garantire ai cittadini ed ai
dipendenti i livelli di accessibilità previsti dalla legge, con particolare attenzione al coinvolgimento ed alla condivisione delle scelte operate e tradotte in norme. In altre parole, fermo restando l’obiettivo primario di fornire un miglior servizio agli utenti, e nonostante la problematica affrontata
fosse di assoluta avanguardia, sono stati sistematicamente coinvolti tutti i principali operatori del
settore (associazioni di categoria, produttori, enti pubblici…) per individuare soluzioni non solo
condivise e coerenti con gli standard attualmente in uso a livello mondiale ma anche aperte a successive modifiche ed implementazioni che si dovessero rendere opportune in futuro. Il lavoro svolto è stato seguito con molto interesse ed apprezzamento dai più qualificati centri di competenza
nazionali ed internazionali (W3C, UE, ISO...).
Fin dal 2004 è stato, inoltre, creato ed opera all’interno del CNIPA un Centro di competenza il
cui compito è quello di fornire costantemente riferimento e consulenza per numerose strutture private, amministrazioni e singoli cittadini. Sotto il profilo della collaborazione con le amministrazioni, è stato effettuato un approfondimento relativo all’individuazione di quanti, lavorando nella PA,
sono interessati al tema dell’accessibilità: si tratta, ad esempio, di dipendenti disabili (opportunità
di riqualificazione professionale, lotta all’emarginazione, telelavoro), di specialisti informatici (standard di riferimento, progettazione del nuovo, adeguamento dell’esistente), di dirigenti di settore
(strategie, razionali, responsabilità). È, infatti, evidente che la concreta accessibilità dei servizi pubblici comporta un migliore fruibilità non solo da parte delle categorie deboli ma dell’intera comunità. Nel corso del 2005 il CNIPA ha inoltre promosso due corsi di formazione di sensibilizzazione
destinati al personale tecnico della PA che progetta, realizza e gestisce siti web e al personale
addetto alla predisposizione dei contenuti: il “Corso per webmaster”, strutturato in 6 giornate,
suddivise in due moduli per un totale di 24 posti disponibili, e il “Corso per redattori siti web
accessibili” - giunto alla seconda edizione - strutturato sempre su 6 giornate. Per quanto riguarda la collaborazione con le strutture private, singoli cittadini e numerose amministrazioni, sono stati
infine definiti i contenuti formativi di alcuni corsi erogati a specialisti informatici e redattori di siti
web (standard di riferimento, progettazione del nuovo, adeguamento dell’esistente), nella convinzione che la concreta accessibilità dei servizi pubblici comporterà un miglior fruibilità non solo per
le categorie deboli ma per l’intera comunità.
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Il 16 febbraio 2006, il CNIPA ha accreditato il primo valutatore di accessibilità (la “Cooperativa David Chiossone” di Genova). Ai
valutatori si potranno rivolgere tutti coloro che desiderino valutare l’accessiblità del proprio sito attraverso l’applicazione delle metodologie di verifica previste dalla Legge 4/2004 e successivi Decreti. Vedi, sulla tematica, il precedente paragrafo 5.2.5.
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Attuazione delle politiche di e-government
Per assicurare, inoltre, che anche i supporti didattici, ed in particolare i libri della scuola dell’obbligo in versione elettronica, siano accessibili agli alunni disabili (obiettivo che dovrà concretizzarsi in apposito decreto ministeriale, ad oggi non ancora emanato) il CNIPA ha svolto numerosi incontri con rappresentanti del mondo editoriale e delle “categorie deboli”.
È stata anche attuata una vasta campagna di sensibilizzazione e di informazione sulle tematiche
legate ai soggetti diversamente abili che ha previsto la pubblicazione di una collana CNIPA dal titolo “Quaderni dell’accessibilità”, attraverso i quali vengono illustrate norme tecniche o legislative,
nonché esperienze e realizzazioni che possono tornare utili a quanti intendono applicare le “buone
prassi” dell’accessibilità e dell’inclusione connesse alle nuove tecnologie. Sono state attuate altre
iniziative promozionali, tra cui figurano gli interventi ai principali Convegni (Paestum, Firenze,
Milano, Forum PA, Roma, Bruxelles, Londra, Genova), la pubblicazione di articoli sui giornali e sui
siti web specializzati, la stampa di un calendario da tavolo, l’organizzazione del Premio PA Aperta,
la pubblicazione di Quaderni ed opuscoli monografici.
È stata infine di notevole importanza, sotto il profilo della comunicazione, l’organizzazione nell’ambito del ciclo di convegni di studio CNIPA “Dall’informatizzazione all’innovazione” del
Convegno intitolato “La cultura dell’inclusione”, svoltosi nel mese di giugno 2005.
5.4. Studio e diffusione delle tecnologie biometriche
I tragici fatti degli ultimi anni, dagli attentati dell’11 settembre 2001 ai più recenti eventi che hanno
coinvolto direttamente l’UE, hanno indotto una richiesta generalizzata di misure anche informatiche
atte a incrementare la sicurezza. Nel contesto attuale, l’utilizzo di caratteristiche biometriche quali
impronte digitali, caratteristiche dell’iride o geometria del volto e della mano per l’identificazione o
l’autenticazione dell’individuo, rappresenta l’unico strumento che consente, sotto opportune condizioni, di certificare l’identità dei soggetti sulla base di caratteristiche uniche e non riproducibili dell’individuo. Molti dei paesi a rischio terrorismo, fra i quali gli USA ed i paesi dell’UE, stanno lavorando alla
proposta di un nuovo tipo di passaporto che contenga informazioni biometriche al fine di rendere più
affidabile l’identificazione dei soggetti. Anche l’Italia ha promosso una serie di iniziative in tale direzione, che, sebbene ancora in via sperimentale, prevedono l’utilizzo dell’elemento biometrico nella
realizzazione di documenti quali il passaporto biometrico e il permesso di soggiorno elettronico.
Le notevoli potenzialità offerte dall’utilizzo delle tecnologie biometriche per l’autenticazione degli
individui hanno fatto sì che l’interesse intorno a tali tecnologie non rimanesse legato esclusivamente
all’ambito investigativo e preventivo. La rapida digitalizzazione dell’informazione ed il notevole utilizzo delle reti rendono cruciali le problematiche legate alla sicurezza dell’acceso a dati e servizi on line.
La prima necessità che ogni organizzazione, pubblica o privata, incontra nel fare fronte a tali esigenze consiste nell’avere la certezza che chi accede alle risorse sensibili o semplicemente riservate, sia
effettivamente chi dichiara di essere. I metodi attualmente più diffusi per autenticare gli utenti, quelli
basati sull’uso di password, non sempre sono in grado di garantire il livello di sicurezza necessario.
Nell’amministrazione italiana fino a qualche anno fa, escludendo le applicazioni di ambito investigativo-forense, le tecnologie biometriche avevano trovato un utilizzo limitato per lo più ad applicazioni finalizzate al controllo dell’accesso fisico del personale a luoghi protetti (ad es. siti militari). Recentemente sta crescendo l’interesse verso l’utilizzo di tecnologie biometriche nella Pubblica
Amministrazione per il controllo degli accessi ad applicazioni informatiche critiche ed a dati sensibili da parte del personale dipendente o dei fruitori dei servizi erogati on line. L’utilizzo combinato della biometria e delle smart card consente, infatti, di certificare la titolarità della carta sulla
base di caratteristiche più “forti” dell’usuale PIN. Inoltre, l’utilizzo delle carte custodite dall’utente
per la memorizzazione del dato biometrico consente una più semplice gestione delle problemati-
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
che di privacy e l’utilizzo combinato si presta tanto a contesti in cui l’autenticazione è critica (firma
digitale), quanto ad utilizzi generali di controllo degli accessi fisici e logici del personale dipendente (Carta Multiservizi della Difesa).
Tenuto conto dell’importanza che le tecniche biometriche possono rivestire nei processi di egovernment e del crescente interesse manifestato dalle pubbliche amministrazioni, il CNIPA ha ritenuto opportuno approfondire gli aspetti tecnici e normativi che riguardano la biometria e i suoi
utilizzi. Gli obiettivi sono i seguenti:
1) presidiare l’area della biometria per le PA centrali e locali, che è in forte crescita;
2) sistematizzare il supporto alle PA per tali attività, mirando a garantire:
• la messa a fattor comune di conoscenze ed esperienze tecnologiche, organizzative;
• una maggiore efficacia degli interventi, in termini di competenze e di assistenza alle PA;
• il riuso di migliori pratiche;
• l’allineamento a progetti internazionali con obiettivi simili;
5.4.1 Centro di competenza sulla biometria
92
Nell’Adunanza del 19 novembre 2003, il Collegio ha approvato l’istituzione di un Centro di competenza per la biometria e di un Gruppo di lavoro per la redazione di linee guida sulle tecnologie
biometriche. Il Gruppo di lavoro ha prodotto due documenti sull’argomento pubblicati dal CNIPA
nei numero 9 e 17 della collana “I Quaderni”, concludendo le proprie attività nel settembre 2005.
Il primo Quaderno, dal titolo “Linee guida per l’impiego delle tecnologie biometriche nelle pubbliche amministrazioni”, è stato presentato nel corso del convegno “La biometria entra nell’egovernment”. Anche gli atti del convegno, svoltosi a Roma il 23 novembre 2004, sono stati oggetto di pubblicazione. Il secondo Quaderno, intitolato “Linee guida per l’impiego delle tecnologie
biometriche nelle pubbliche amministrazioni - Indicazioni operative” ha poi sancito la conclusione delle attività del Gruppo di lavoro.
Nel corso del 2005 il Centro di competenza ha proseguito le attività già avviate nel corso del
2004 di supporto diretto alle amministrazioni e di osservatorio del mercato delle tecnologie biometriche; ha inoltre avviato le attività di laboratorio in collaborazione con il Laboratorio sperimentale CNIPA.
Di concerto con il laboratorio sperimentale CNIPA, nel corso del 2005 sono stati svolti dei primi
test di interoperabilità a livello di immagine fra sensori. A tal fine è stato utilizzato l’algoritmo biometrico Verifinger di Neurotechnologija nella versione scaricabile dal sito del produttore. Per questi test sono stati impiegati i sensori supportati dal citato algoritmo messi a disposizione da alcuni
fornitori. In particolare il test ha visto l’impiego di sensori tanto ottici quanto capacitivi, ed ha evidenziato alcuni problemi di interoperabilità derivanti dalle differenti caratteristiche delle immagini
in termini prevalentemente di dimensioni. Tali test informali hanno permesso di individuare le possibili problematiche e di portare alla definizione di un piano di test rigoroso che si svolgerà nel
corso del 2006. Nel corso del 2005 sono state definite ed avviate le collaborazioni con i laboratori del Ministero dell’interno per la sperimentazione dei sistemi biometrici basati sul riconoscimento del volto e con il laboratorio BioLab del polo di Cesena dell’Università di Bologna per test di
sistemi per il riconoscimento delle impronte digitali.
Nel corso del 2005 si è fornito anche supporto diretto alle amministrazioni sul ricorso, in casi
specifici, a tecnologie informatiche. Di particolare rilievo il supporto fornito al Ministero della giustizia ai fini della stesura di un capitolato di gara per la fornitura di sistemi biometrici e smart card
per l’accesso logico ad applicazioni che gestiscono dati sensibili. Tale progetto si basa sull’impie-
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Attuazione delle politiche di e-government
go delle impronte digitali quali elemento biometrico per l’autenticazione. Il progetto, che è stato
oggetto del parere 113/2005 del CNIPA, si intitola “Realizzazione di un sistema sicuro di accesso ai
sistemi informatici del Ministero della giustizia per le regioni - obiettivo 1”. Di rilievo, inoltre, il
supporto fornito al Ministero della difesa nella valutazione dell’impatto economico e tecnologico
derivante dalla evoluzione delle componenti biometriche della Carta Multiservizi della Difesa. Al
fine di meglio individuare ed interpretare le necessità delle amministrazioni legate all’impiego delle
tecnologie biometriche è stato, infine, predisposto un apposito questionario inserito nella rilevazione annuale del CNIPA.
Nel 2005 è inoltre proseguito il monitoraggio del mercato attraverso incontri con numerosi
vendor nazionali e internazionali che hanno permesso di dialogare con fornitori della tecnologia e
con integratori della biometria in sistemi complessi. Di particolare interesse i contatti con fornitori
di sistemi che integrano biometria e smart card in quanto rappresentanti di una realtà in rapidissima evoluzione e di grande interesse anche per considerazione di carattere legale e di protezione
dei dati personali. Si è svolta attività di comunicazione e formazione attraverso il sito del CNIPA
e attraverso l’organizzazione di seminari. In particolare il 29 aprile 2005 si è tenuto presso il CNIPA
il seminario di studio “L’impiego della biometria nella PA: aspetti tecnologici, giuridici e sociali”.
Il Centro di competenza ha inoltre partecipato agli incontri del progetto internazionale
Biometric Identification Technology Ethics (BITE), nell’ambito dell’Action Plan su Scienza e società del Sesto programma quadro (6PQ). Il progetto riunisce nove partner di diversi contesti (industria, mondo accademico, pubblica amministrazioni e organismi internazionali) con l’obiettivo di
affrontare le questioni etiche sollevate dalla biometria, nonché avviare un dibattito pubblico sulle
sue implicazioni sociali.
Il Centro di competenza ha partecipato inoltre:
• al secondo incontro tecnico su “Biometria e privacy” che si è svolto presso la sede centrale del
CNR a Roma nel mese di aprile 2005;
• al terzo incontro “Biometria e migrazione” che si è svolto nel mese di luglio 2005 a Ginevra,
presso la sede dell’Organizzazione Internazionale per la Migrazione (IOM);
• all’incontro con il Comitato Nazionale di Bioetica italiano (CNBI) nel mese di ottobre 2005;
• all’incontro Europa-USA svoltosi a Bruxelles nel dicembre 2005 presso la sede della Commissione europea.
La partecipazione ha consentito di acquisire competenze specifiche e di entrare in contatto con
soggetti pubblici e privati coinvolti in progetti internazionali di rilievo sull’argomento.
5.5. Le attività per la razionalizzazione dei sistemi informativi della Pubblica Amministrazione
Centrale (Efficienza Operativa)
5.5.1 L’azione a supporto della efficienza operativa della PAC
La legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Legge finanziaria 2005) ha stabilito, al comma 192 dell’art.
unico, che, al fine di migliorare l’efficienza operativa della Pubblica Amministrazione e per il contenimento della spesa pubblica, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sono individuate le applicazioni informatiche e i servizi per i quali si rendano necessarie razionalizzazioni ed
eliminazioni di duplicazioni e sovrapposizioni, e che il CNIPA stipula contratti quadro per l’acquisizione di applicativi informatici e per l’erogazione di servizi di carattere generale riguardanti il funzionamento degli uffici con modalità che riducano gli oneri derivanti dallo sviluppo, dalla manutenzione e dalla gestione.
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
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Il successivo comma 193 individua nelle amministrazioni centrali (Ministeri ed altri Enti pubblici) le pubbliche amministrazioni interessate dalle disposizioni del comma 192. Il comma 195 afferma inoltre che possono avvalersi dei servizi applicativi predisposti ai sensi del comma 192 anche
amministrazioni diverse da quelle sopra individuate, secondo modalità da definire in sede di
Conferenza unificata (di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281). Infine, il comma 194 prevede la programmazione di interventi di razionalizzazione delle infrastrutture di calcolo, telematiche e di comunicazione delle PAC. Gli interventi da attuare sono come detto individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
È stato evidenziato dal Ministro per l’innovazione e le tecnologie, nella lettera del 17 febbraio
2005 inviata al Ministro dell’economia e delle finanze, che gli interventi definiti dai commi 192-196
della Finanziaria 2005 sono finalizzati a dare attuazione al piano di azione per la “Efficienza nella
PA” approvato dal Comitato dei Ministri per la Società dell’Informazione il 16 marzo 2004.
È stato quindi emanato il DPCM 31 maggio 2005 per l’attuazione dei commi 192-196 dell’art.
unico della legge finanziaria 2005.
Il DPCM individua le applicazioni informatiche ed i servizi per i quali si rende necessario programmare i primi interventi di razionalizzazione, nonché, all’art 3, le tipologie di infrastrutture di
calcolo, telematiche e di comunicazione, di competenza statale, su cui vanno programmate le
prime iniziative. Nell’art. 2, comma 2, sono anche individuate le applicazioni informatiche sulle
quali programmare gli interventi richiesti dal comma 192 della finanziaria 2005. Si tratta di:
1. protocollo informatico e gestione documentale, inclusa la trasformazione della documentazione cartacea in digitale;
2. contabilità finanziaria per tutti i soggetti contabili in Italia (amministrazioni in regime ordinario,
funzionari delegati e contabilità speciali), con l’adozione della firma digitale e la conseguente
dematerializzazione di tutti i titoli di spesa;
3. contabilità economico-patrimoniale e controllo di gestione con sistemi omogenei di classificazione delle spese e dei costi;
4. controllo strategico e monitoraggio dell’attuazione del programma di Governo;
5. gestione giuridica e amministrativa del personale in servizio in Italia;
6. gestione delle competenze fisse ed accessorie del personale da integrarsi in un unico sistema
retributivo e con la distribuzione in rete delle distinte delle competenze mensili del personale;
7. informatizzazione degli uffici legislativi.
Gli interventi da attuare debbono essere finalizzati a:
1) realizzare nuove versioni idonee a soddisfare le esigenze di più amministrazioni;
2) riutilizzare, previo adattamento ed estensione alle esigenze di più amministrazioni, applicazioni informatiche già esistenti di proprietà di pubbliche amministrazioni;
3) rendere disponibili a più amministrazioni servizi applicativi distribuiti in modalità ASP
(Application Service Provider).
Ancora, nell’art. 2 comma 3, il DPCM individua i servizi per il funzionamento degli uffici della
Pubblica Amministrazione sui quali programmare gli interventi ex comma 192 della Finanziaria 2005,
finalizzati a favorirne l’utilizzo comune da parte delle PAC. Le tipologie di servizi individuati sono:
a) servizi di formazione del personale, erogati con metodologie e tecnologie di e-learning, su una
piattaforma tecnologica unitaria fruibile in ASP sulla quale progettare e sviluppare contenuti for-
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Attuazione delle politiche di e-government
mativi di interesse specifico delle singole amministrazioni e di interesse comune a più amministrazioni;
b) servizi di gestione e conduzione tecnica ed operativa dei sistemi informatici e delle reti, servizi
di help desk, servizi di messaggistica, servizi di hosting e servizi redazionali dei siti web;
c) servizi di supporto ai Call center che rendano disponibili in ASP piattaforme unitarie per la
gestione dei contenuti e dei contatti con gli utenti.
Infine, nell’art. 3 comma 1, sono definite le tipologie di interventi da attuare per migliorare l’efficienza operativa delle infrastrutture di calcolo e telematiche della Pubblica Amministrazione,
come richiesto dal comma 194 della finanziaria 2005:
1) razionalizzazione, ottimizzazione e riallocazione sul territorio di centri elaborazione dati (CED)
esistenti, eliminando duplicazioni derivanti anche da intervenuti accorpamenti di Ministeri;
2) miglioramento e razionalizzazione delle infrastrutture, sistemi e servizi di comunicazione
mediante l’introduzione delle nuove tecnologie fra cui la telefonia VoIP (Voice over Internet
Protocol), le tecnologie senza fili “wireless” e i servizi pubblici su reti mobili;
3) costituzione di infrastrutture, sistemi e servizi comuni a più amministrazioni, anche utilizzando CED
già esistenti, per garantire la salvaguardia dei dati e delle applicazioni informatiche e la continuità
operativa dei servizi informatici e telematici, anche in caso di disastri e di situazioni di emergenza.
1)
2)
3)
4)
5)
Il DPCM, infine, (precisamente nel comma 192 della legge finanziaria 2005), assegna al CNIPA:
la stipulazione di contratti quadro per l’acquisizione e la messa a disposizione delle pubbliche
amministrazione delle applicazioni e dei servizi individuati dal DPCM all’art. 2 comma 2 (art. 2
comma 4);
lo svolgimento di funzioni di impulso e coordinamento, anche attraverso l’indizione di conferenze di servizi, al fine della razionalizzazione delle infrastrutture tecnologiche di cui all’art. 3
comma del DPCM (art. 3, comma 2);
la proposta (entro il 30 giugno di ciascun anno) al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro
delegato per l’innovazione e le tecnologie di un programma di interventi per il perseguimento degli
obiettivi indicati dal DPCM, tenendo presenti anche le proposte delle amministrazioni formulate ai
fini della predisposizione del piano triennale di cui all’articolo 9 del decreto legislativo 12 febbraio
1993, n. 39, e sentita la Ragioneria Generale dello Stato (art. 4, comma 1);
l’assistenza alle amministrazioni nell’attuazione del programma di interventi, monitorandone, in
collaborazione con le amministrazioni interessate, l’attuazione ed i risultati; sui medesimi risultati il CNIPA riferisce al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per l’innovazione e le
tecnologie con rapporti periodici e con una relazione annuale da predisporsi entro il 31 gennaio dell’anno successivo (art. 4 comma 3);
la produzione ed invio, entro il 31 gennaio di ciascun anno, per il tramite della Presidenza della
Consiglio dei Ministri, al Ministro dell’economia e delle finanze un rapporto sui risparmi di spesa
ottenuti nell’anno precedente e sui risparmi previsti nell’anno in corso (art. 4 comma 5).
5.5.2 Il programma di interventi elaborato dal CNIPA
In attuazione di quanto disposto dall’art 4 del DPCM, il CNIPA ha definito un primo programma di
interventi, che prevede due linee di azione tra loro distinte ma coerenti ed integrate nelle finalità:
1. costituzione presso il CNIPA di Centri di Competenza a presidio di tematiche di particolare rilevanza per tutta la Pubblica Amministrazione, in grado di accumulare e diffondere know how,
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95
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
fornire impulso e coordinamento alle iniziative della PAC, predisporre strumenti e metodologie
di utilità trasversale e dare supporto ai progetti che verranno attivati;
2. realizzazione di progetti finalizzati a raggiungere obiettivi di breve-medio termine in aree di particolare criticità, giovandosi anche delle competenze e degli strumenti messi a disposizione dai
centri di competenza.
96
I centri di competenza sono coordinati dal CNIPA, vi possono partecipare anche esperti provenienti dalla Pubblica Amministrazione, da altri settori economici e dal mondo delle imprese ICT, e
forniscono supporto sulle aree di intervento individuate.
I progetti sono interventi su obiettivi che discendono dalle indicazioni esplicite del DPCM (art.
2 comma 2 e 3 ed art. 3 comma 1), che possono avere durata pluriennale ed individuano risparmi di spesa specifici. Il governo dei progetti è affidato alle strutture operative del CNIPA, che provvedono ad individuare le modalità per la loro attuazione.
L’attuazione delle iniziative sarà sottoposta a monitoraggio dal CNIPA, con funzioni di verifica e di feedback verso le amministrazioni interessate dalle iniziative, anche al fine di valutare
la loro efficacia.
Gli interventi contenuti nel Programma sono complessivamente 14 e si suddividono tra iniziative
di riuso di software applicativo, condivisione di servizi applicativi per il funzionamento degli uffici
della PAC, razionalizzazione ed innovazione delle infrastrutture di calcolo e telematiche della Pubblica
Amministrazione, anche attraverso la messa a disposizione in ASP di servizi tecnologicamente evoluti, nel settore della telefonia su IP, della telefonia mobile e della interoperabilità nell’ambito SPC.
Gli interventi previsti dal Programma sono riportati qui di seguito, con l’indicazione del loro
stato di attuazione a fine 2005. Va considerato che il Programma CNIPA di iniziative per la razionalizzazione è stato approvato dalla Ragioneria Generale dello Stato a dicembre 2005, pertanto
alcune iniziative sono, a fine anno, in fase di start-up. Tuttavia, alcuni degli interventi presenti nel
Programma costituiscono la prosecuzione di altre iniziative già avviate dal CNIPA nel corso del
2005, perciò è già possibile consuntivare alcuni primi risultati nel loro ambito di intervento.
5.5.3 Centro di competenza sul riuso del software applicativo
Spesso, a fronte di esigenze simili, le amministrazioni pubbliche sviluppano attualmente applicativi che già sono stati realizzati da altre amministrazioni. Il riuso e/o la condivisione del software esistente consentirà viceversa di razionalizzare le spese e di ri-orientare i flussi economici verso
settori non ancora coperti da informatizzazione.
Le analisi economiche effettuate sulla pratica del riuso, disponibili in letteratura, mostrano che,
considerando l’intero ciclo di vita di un’applicazione, la convenienza del riuso passa dal risparmio
di qualche punto percentuale della spesa di acquisto nel caso di riuso “semplice” fino al 30-40%
nel caso di forme più evolute di riuso, in cui si condividono fra più amministrazioni anche le attività di manutenzione e di esercizio del software.
Il CNIPA svolge una indispensabile funzione di catalizzatore offrendo consulenza alle amministrazioni, favorendo la diffusione e la conoscenza delle applicazioni riusabili e delle migliori esperienze,
svolgendo un ruolo di mediazione, promuovendo e coordinando anche iniziative di riuso in ambiti
specifici. La conoscenza in tal modo acquisita, consolidata e documentata sul riuso costituisce un investimento finalizzato a ottenere, in un limitato e definito intervallo di tempo, prodotti (catalogo e strumenti metodologici) e competenze specifiche che costituiscono un fondamentale asset a supporto
delle strategie finalizzate alla razionalizzazione dei processi operativi nella Pubblica Amministrazione
centrale. Va inoltre tenuto presente che le modalità con cui sviluppare la pratica del riuso del software sono sostanzialmente differenziabili rispetto alle amministrazioni centrali e locali.
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Attuazione delle politiche di e-government
Le prime sono infatti in numero limitato, e il loro interesse al riuso riguarda prevalentemente il
trasferimento di soluzioni a carattere trasversale e di funzionamento interno. A tal fine, il CNIPA
dispone di strumenti consolidati di indirizzo e verifica (pianificazione, pareri) che consentono una
visibilità ed una conoscenza delle attività molto elevata e puntuale, agevolando il coordinamento
delle iniziative; nel caso delle amministrazioni centrali, quindi, il ruolo del Centro Nazionale può
riguardare la raccolta e la validazione delle soluzioni riutilizzabili ed il coordinamento delle esigenze per favorire lo sviluppo di soluzioni software pacchettizzate e riutilizzabili.
Le amministrazioni locali, invece, sono di numero molto elevato e il riuso riguarda, in linea di
principio, tutto il patrimonio applicativo. In questo caso il CNIPA può svolgere un ruolo di concertazione ed indirizzo delle iniziative, lasciando a strutture decentrate il sostegno specifico alle iniziative stesse. Una funzione rilevante può essere assunta dalla rete dei Centri Regionali di
Competenza per l’e-government e la società dell’informazione (CRC), attivi in tutte le regioni; inoltre è possibile ottenere sinergie con altre iniziative del CNIPA. Ad esempio, sono possibili sinergie
nel breve termine con la tematica dell’Open Source per l’utilizzo condiviso di piattaforme hardware e software, lo sviluppo di metodologie di valutazione tecnica del software e la scelta delle relative metriche e indicatori, la conduzione di attività congiunte per la valorizzazione e la diffusione
di best practice. Sarà inoltre possibile, nel medio periodo, avviare attività di reingegnerizzazione –
focalizzate sull’utilizzo di prodotti a codice libero – di applicazioni riusabili funzionalmente valide
già sviluppate in ambiti proprietari; lo sviluppo ex novo in modalità Open Source di applicazioni
e l’attivazione dei correlati servizi ASP per le funzioni amministrative trasversali delle amministrazioni centrali la cui reale domanda sia stata intercettata nel corso delle attività del centro di competenza sul riuso del software. Ulteriori sinergie, da ultimo, esistono con il progetto di riuso di soluzioni di e-government: il processo del riuso per gli Enti locali è in effetti focalizzato sulle soluzioni già finanziate nell’ambito della prima fase dell’e-government locale.
A supporto della diffusione della pratica del riuso nella PAC è attivo nel CNIPA, fin da inizio
2005, il Centro di competenza sul riuso del software applicativo. Il Centro ha già prodotto diversi
strumenti metodologici ed operativi, quali il portale web del riuso (una sezione tematica del sito
web del CNIPA) che comprende il catalogo del software riusabile della PAC (una prima versione
del portale e del catalogo sono già disponibili all’indirizzo www.cnipa.gov.it/RIUSOPAC). È stata
anche pubblicata dal centro di competenza una metodologia per gestire i progetti di riuso e valutare la fattibilità del riuso.
Il Centro sta lavorando ora alla stesura delle linee guida allo sviluppo di software riusabile, che
dovranno fornire alle amministrazioni i requisiti base da inserire negli atti contrattuali che stipulano
per acquisire servizi applicativi, affinché i prodotti forniti siano poi riusabili a costi contenuti. La pubblicazione delle linee guida è prevista per giugno 2006. Altri obiettivi sono l’alimentazione costante
del catalogo delle applicazioni riusabili, la gestione e l’evoluzione del portale web del riuso e la definizione di strumenti metodologici per la stima dei costi del riuso.
5.5.4 Centro di competenza sulla continuità operativa
Il Centro di competenza CNIPA sulla continuità operativa dei sistemi informativi della Pubblica
Amministrazione (ovvero sull’adozione di tutte le misure necessarie a garantire l’ottimale e continuativo svolgimento delle attività, dei servizi e dei compiti della Pubblica Amministrazione) è stato costituito ad aprile 2005 per la funzione di promuovere progetti di business continuity in alcuni ambiti di
maggiore rilievo della PAC. Il Centro vede la partecipazione, oltre che del CNIPA, di amministrazioni
centrali e locali, delle associazioni dei fornitori e di altri soggetti istituzionali (es. ABI).
Il Centro si pone primariamente due obiettivi: 1) produrre le linee guida per definire correttamente i progetti di continuità operativa 2) identificare aggregati di amministrazioni che realizzino
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
congiuntamente i progetti. Questo secondo obiettivo si basa sulla convinzione che, aggregando più
soggetti, sia possibile, da un lato, ottenere economie di scala attraverso lo sfruttamento di infrastrutture fisiche, di apparati e di software condivisi, dall’altro conseguire obiettivi più qualificati grazie
alla maggior disponibilità di risorse complessive dedicate allo stesso scopo. Gli analisti ICT stimano
fra il 10% e il 18% della spesa ICT gli oneri economici necessari per un centro completo di backup.
Le linee guida, disponibili in una prima versione entro giugno 2006, consentiranno di emettere
una Direttiva sul tema.
Nel 2006 saranno poi definiti i progetti di continuità operativa, nella logica già citata dell’aggregazione di più soggetti pubblici.
È da notare che un primo progetto di aggregazione di soggetti pubblici per condividere un centro di Back up è già operativo da giugno del 2005. Si tratta del Centro Unico di Back up degli enti
previdenziali e assicurativi (CUB), che vede il coinvolgimento di INPS, INAIL, IPSEMA, IPOST e,
successivamente, INPDAP ed ENPALS.
5.5.5 Centro di competenza sui sistemi di gestione documentale
98
Dall’analisi dei dati dell’assessment completato a fine dicembre 2005 dal CNIPA sullo stato di
attuazione dei progetti per la gestione elettronica dei documenti, finalizzati ad ottemperare a quanto previsto dal DPR 445/2000 ed alle regole tecniche ad esso correlate e riferito a 76 amministrazioni, è emerso che la quasi totalità delle Amministrazioni ha dichiarato di aver realizzato (entro
aprile 2005) il nucleo minimo di protocollo, o con progetti in proprio o attraverso l’adesione al servizio ASP del CNIPA.
In particolare, le amministrazioni centrali aderenti al servizio ASP sono 20, mentre il 95% delle
restanti amministrazioni hanno attivato progetti in proprio che coprono almeno le funzioni di
nucleo minimo di protocollo.
In tale contesto, circa il 45% dei documenti trattati è protocollato elettronicamente.
Dalle rilevazioni risulta che sono stati attivati dalle pubbliche amministrazioni numerosi progetti di gestione documentale la cui realizzazione, allo stato attuale, copre tuttavia solo una limitata
parte delle AOO delle amministrazioni, quantificabile in un 25% dell’intero volume dei documenti protocollati. Nessuna amministrazione ha usato la firma digitale in modo sistematico.
Le amministrazioni hanno acquisito un numero ancora molto limitato di caselle PEC (circa 5000/
6000 sono adottate dalle amministrazioni e solo circa 500 sono pubblicate sull’Indice delle PA).
Con l’istituzione delle Aree Organizzative Omogenee (AOO) per l’introduzione delle procedure di protocollo, si è passati da 20.000 uffici di protocollo a 15.500 AOO, con una riduzione di
4.500 uffici di protocollo nella PAC.
Il centro di competenza CNIPA sui sistemi di gestione documentale ha l’obiettivo di fornire
impulso e supporto alle pubbliche amministrazioni nel passaggio dal nucleo minimo di protocollo alla piena e diffusa gestione elettronica dei documenti, ovvero una diffusione integrata degli
strumenti di protocollo, gestione documentale, posta elettronica certificata e firma digitale tale da
estendere l’automazione dei procedimenti amministrativi e l’eliminazione del trattamento cartaceo.
Attraverso l’azione di questo Centro di competenza si darà quindi impulso è priorità alle azioni
volte alla automazione della gestione elettronica dei documenti coerentemente con quanto stabilito dal Codice dell’amministrazione digitale, dal Decreto sulla competitività e dalla Legge sulla semplificazione.
In base alle risultanze del rapporto di assessment di cui sopra, sarà possibile, nel 2006, configurare il supporto per le amministrazioni che risultano con un livello di attuazione dei progetti inadeguata (pari al 22% del campione) e con un rischio di attuazione progettuale elevato (>33%). Il
servizio di protocollo ASP ha nel contempo raggiunto un livello di diffusione tale da rendere l’ini-
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Attuazione delle politiche di e-government
ziativa sufficientemente stabile per essere adottata da tutte quelle amministrazioni che confermeranno la propria situazione di criticità. Si rinvia peraltro, per ulteriori informazioni, alla parte IV di
questa Relazione (paragrafo 6.1).
5.5.6 Centro di competenza sulla razionalizzazione dei CED
È stato avviato dal CNIPA a novembre 2005 il progetto “3C” finalizzato a produrre le prime proposte di intervento per dare maggiore efficienza operativa alla PAC attraverso interventi di razionalizzazione delle infrastrutture di calcolo e telematiche.
L’obiettivo può essere raggiunto sia con interventi di natura tecnologica, in particolare attraverso l’ottimizzazione delle capacità elaborative esistenti e la loro dislocazione ottimale sul territorio,
sia prevedendo la messa a fattor comune tra le PAC di locali, impianti, infrastrutture non informatiche.
Il progetto si propone di produrre, entro la prima metà del 2006:
1. Una rilevazione sullo stato delle infrastrutture tecnologiche della PAC, acquisendo ed elaborando le informazioni sui CED in esercizio, sulle loro attività e sulle risorse finanziarie, umane e
logistiche ad essi dedicate; la rilevazione è stata avviata a dicembre 2005;
2. Specifiche linee guida, destinate alla razionalizzazione delle infrastrutture, con definizione della
visione e dell’approccio generale da seguire, dell’architettura della soluzione e dei criteri per
individuare i risultati conseguibili in termini di economie gestionali, a seguito della effettuazione di interventi specifici;
3. Il disegno delle tipologie di possibili interventi operativi da attuare, derivati dalla analisi ed elaborazione dei dati raccolti nella rilevazione, in termini di specifiche funzionali, tecnologiche,
organizzative e gestionali, con un dettaglio tale da consentire la successiva impostazione di progetti specifici.
Terminata tale fase (come si è detto, entro la prima metà del 2006) potranno partire i relativi progetti.
5.5.7 Centro di competenza sulle comunicazioni VoIP
Le amministrazioni centrali possiedono impianti per fonia connessi prevalentemente alla rete
telefonica ed utilizzano contratti stipulati a seguito di convenzioni CONSIP. Si stima pari ad oltre 1
milione il numero di telefoni della PA centrale distribuiti su circa 20.000 sedi. A fine 2005, si stima
che il valore del parco installato nella PAC sia pari a 120-160 milioni di euro e i canoni di manutenzione annui correlati abbiano importi fra i 18 e i 32 milioni di euro. Il CNIPA ha comunque
avviato a fine 2005 una rilevazione per disporre di una precisa misura delle consistenze reali degli
impianti di proprietà e di quelli in noleggio. Il censimento si completerà ad Aprile 2006. Nel frattempo, saranno definite le specifiche del repository degli impianti di trasmissione dati e fonia nelle
sedi PAC, da costituire presso il CNIPA.
I consumi annuali di traffico stimati (fonte: Telecom Italia) sono di 115 milioni di euro, con 35
milioni di canone pagato annualmente dalla PAC. L’obiettivo del centro di competenza è diffondere ulteriormente nella Pubblica Amministrazione la tecnologia Voice over IP per trasportare le conversazioni vocali via Internet o su reti per trasmissione dati che operano in modo analogo ad
Internet.
Nelle sedi delle amministrazioni il centralino può infatti agevolmente essere sostituito da un server, e può essere utilizzato il cablaggio già esistente, eliminando dispendiose duplicazioni nei costi
di manutenzione e gestione degli apparati. Inoltre, si può realizzare un’ulteriore ottimizzazione
ricorrendo al collegamento unico per qualsiasi tipo di comunicazione (voce, dati e immagini) con
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
il Sistema Pubblico di Connettività (SPC) e con la Rete Internazionale delle Pubbliche Amministrazioni (RIPA). Infatti, queste due reti sono state progettate per un trasporto di qualità di ciascuna
delle indicate tipologie di comunicazioni (voce, dati, immagini).
Un ulteriore risparmio si può ottenere eliminando i canoni delle linee telefoniche che collegano le
varie sedi della medesima amministrazione, qualora queste siano tra loro connesse da una rete dati
geografica. Nel caso di amministrazioni con sedi site in aree metropolitane diverse, connesse da una
rete geografica, è possibile ottenere un risparmio anche sul costo del traffico telefonico.
Si prevede che la Pubblica Amministrazione potrà adottare gradualmente la tecnologia VoIP pianificando una sostituzione graduale degli impianti esistenti.
Il piano di intervento per il 2006 prevede, oltre il completamento del censimento e del repository degli impianti di fonia della PAC, la definizione di un modello architetturale a regime per il
VoIP (inserito nel capitolato SPC), la realizzazione di impianti pilota VoIP presso le amministrazioni con il supporto del CNIPA, la realizzazione di servizi VoIP nell’ambito SPC multifornitore e nel
nodo di interconnessione VoIP (la gara è in corso di aggiudicazione) nonché nella rete RIPA.
Verranno infine aggiornate le linee guida al VoIP (la prima versione è stata pubblicata nel quaderno CNIPA n. 19) ed estese alle applicazioni Video su IP.
5.5.8 Centro di competenza sui sistemi Wireless
100
Le applicazioni informatiche della PAC impiegheranno sempre più sia le reti mobili che reti
wireless, sia per dare servizi a cittadini ed imprese che per migliorare l’efficienza interna degli uffici. Le reti wireless possono essere suddivise in:
• WLAN (Wireless Local Area Network) che hanno nel Wi-Fi la soluzione che si va maggiormente diffondendo;
• WMAN (Wireless Metropolitan Area Network) con l’atteso WiMAX
• WPAN (Wireless Personal Area Network) con il Bluetooth, le UWB (UltraWideBand) e lo
ZigBee.
Le amministrazioni centrali possono avvalersi delle tecnologie wireless per varie finalità:
• integrazione con le reti geografiche esistenti SPC e RIPA, in particolare nelle aree prive di connettività a larga banda;
• estensione e potenziamento delle LAN presenti nelle sedi di lavoro, anche al fine di adeguarle
all’erogazione dei servizi multimediali in tempo reale quali il VoIP;
• supporto di nuove applicazioni, in particolare nel campo del m-government.
L’introduzione di WLAN in un ambiente che dispone di circa 463.000 punti di accesso, distribuiti in oltre 14.000 sedi, di cui solo l’1% è realizzato mediante tecnologie senza fili, può portare
ad una ottimizzazione dei costi e all’introduzione di nuovi servizi. Nel 2006 si prevede, infatti, l’introduzione graduale di tecnologie wireless nei servizi della Pubblica Amministrazione e la loro progressiva armonizzazione con le tecnologie per il WPAN ed il WMAN, nell’ottica di garantire la connessione “continua” ai servizi.
In questo contesto, il centro di competenza CNIPA opera per:
a) svolgere da osservatorio delle nuove tecnologie wireless;
b) coordinare i progetti che rappresentano le prime realtà realizzative nel settore, in ambito PAC;
c) partecipare ai contesti normativi e regolamentari;
d) svolgere attività di diffusione del know how e di formazione (attraverso seminari, newsletter,
Convegni etc.).
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Attuazione delle politiche di e-government
Nel frattempo, il CNIPA ha tempestivamente operato per introdurre nella costituenda rete SPC
la possibilità di accedere ai servizi della PAC attraverso le tecnologie Wireless.
Il centro di competenza ha iniziato anche la stesura delle linee guida allo sviluppo di progetti
Wireless, che descrivono, tra l’altro:
• il modello architetturale di riferimento per l’inserimento delle WLAN nelle sedi della Pubblica
Amministrazione;
• la definizione delle modalità di acquisizione delle WLAN.
Inoltre, saranno definiti a breve progetti di realizzazione di impianti pilota con WLAN presso le
amministrazioni.
5.5.9 Osservatorio sul software Open Source
I prodotti software a codice sorgente aperto (Open Source) hanno raggiunto un significativo
grado di diffusione nel mercato IT, in alcuni casi ponendosi tra i prodotti leader. Il software Open
Source può perciò essere preso in considerazione quale soluzione tecnologica nei progetti di realizzazione di sistemi informatici, e scelto in alternativa o in integrazione con software di altra tipologia (software proprietario), sulla base di una comparazione tecnico-economica.
Un maggior impiego del software Open Source presso le pubbliche amministrazioni può infatti consentire una razionalizzazione delle spese, una maggiore sicurezza dei sistemi informatici, una
maggiore qualità dei prodotti e una riduzione della dipendenza delle pubbliche amministrazioni
da fornitori di tecnologia proprietaria.
L’impiego di tali prodotti all’interno dei sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni è –
ad oggi – limitato a casi isolati e a iniziative sporadiche. Si ritiene che manchi soprattutto l’informazione necessaria a cogliere le opportunità offerte da questo modello di sviluppo e diffusione.
Pertanto, le attività dell’Osservatorio sono state, nel corso del 2005, principalmente finalizzate
alla diffusione delle conoscenze sulla materia presso le amministrazioni pubbliche attraverso la raccolta e la catalogazione del software disponibile, la promozione di iniziative di comunicazione e
confronto, lo svolgimento di verifiche e comparazioni, la definizione di adeguate politiche di acquisizione e di contrattualistica.
Per il raggiungimento dei propri obiettivi, l’Osservatorio sta realizzando un portale, nell’ambito
di quello del CNIPA, denominato “vetrina del software Open Source”, che soddisferà le esigenze
di comunicazione e di supporto, ed una Piattaforma per lo sviluppo collaborativo, comprendente
una serie di strumenti per lo sviluppo condiviso di software Open Source per le esigenze della
Pubblica Amministrazione. Si stanno inoltre perfezionando una serie di accordi con le Università
italiane per pubblicare, nell’ambito del detto portale, notizia dei progetti ricerca, attinenti all’Open
Source, attivi nell’ambito nazionale.
Le attività dell’Osservatorio prevedono una stretta collaborazione con la UE e con le analoghe
iniziative dei paesi membri; in tale ambito il CNIPA, con il DIT, partecipa ad un progetto europeo
di grandi dimensioni, denominato Qualipso, recentemente approvato ed avente per obiettivo lo
studio del fenomeno OS sotto molteplici profili e l’avvio di attività sperimentali; i risultati contribuiranno alle azioni di policy making da parte UE.
5.5.10 Progetto per rendere disponibile alle PAC una applicazione per la gestione giuridica ed amministrativa
del personale
La gestione giuridica e amministrativa del personale in servizio nelle pubbliche amministrazioni
centrali rappresenta ancora oggi un adempimento oneroso che assorbe una notevole quantità di risorse umane e finanziarie. L’informatizzazione è avvenuta fino ad oggi in modo separato per le diverse
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101
RELAZIONE ANNUALE 2005
VOLUME I
Rapporto sull'attività
amministrazioni e non sempre ha prodotto risultati ottimali a causa soprattutto della parziale
informatizzazione delle procedure e della mancata razionalizzazione dei processi amministrativi collegati.
Sono state peraltro, già condotte nelle amministrazioni centrali esperienze di realizzazione di pacchetti
di uso generalizzato, oltre che esperienze di riuso di questi prodotti da parte di amministrazioni diverse
da quelle per cui erano stati originariamente sviluppati.
Partendo dalla analisi di questi prodotti, il CNIPA intende identificare un applicativo che copra tutte
le necessità gestionali, quali la gestione dello stato giuridico, le competenze, le carriere, ecc. Questo
applicativo costituirà la base per l'erogazione del servizio in ASP di gestione giuridica e amministrativa
del personale per le pubbliche amministrazioni centrali.
Le prime valutazioni attualmente in corso riguardano l'applicativo SIAP in uso presso il MEF ed in
via di riuso presso la Corte dei conti.
Si prevede di rendere disponibile il capitolato per l'affidamento del servizio ASP entro il 2006.
5.5.11 Progetto per rendere disponibile in ASP alle PAC il SICOGE
102
Come già ricordato il SICOGE (Sistema di Contabilità Finanziaria) è l'applicativo che permette ad
una pubblica amministrazione di gestire i capitoli di spesa della propria Contabilità Finanziaria in
costante allineamento telematico con l'analoga tenuta dei capitoli da parte della RGS. Il SICOGE copre,
in particolare, il bilancio di previsione, di assestamento e consuntivo, la gestione dei capitoli di spesa
(stanziamento, impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento) e dei residui passivi. Non copre la
gestione dei fornitori e della cassa.
Il SIPA, sistema pubblico dei pagamenti, è il sistema che, tramite la RUPA, consente la trasmis-sione
telematica dei titoli di spesa (decreti, mandati, ordini di accreditamento, etc.) dalle pubbliche
amministrazioni verso la RGS (contabilità ordinaria) e la Banca d'Italia (spese delegate) utilizzando le
funzioni di trasferimento logico della Rete Nazionale Interbancaria e l'interconnessione con la stessa.
A fine 2005 la diffusione di questi sistemi nelle Amministrazioni centrali, come già ricordato in
precedenza, era la seguente:
• delle 19 Amministrazioni Centrali (Ministeri), 17 hanno adottato il SICOGE a livello centrale e 1
ha un proprio sistema di Contabilità finanziaria, ma tutte le 17 di cui sopra utilizzano il SIPA per
l'invio dei titoli di spesa, lo scambio dei messaggi e l'allineamento automatico con il SIRGS. I titoli
di spesa gestiti telematicamente sono circa 450.000 all'anno comprensivi degli ordini di
accreditamento verso i funzionari delegati; i titoli di spesa relativi alle cosiddette “spese fisse”
(stipendi) sono pari a circa 24 milioni all'anno e sono gestiti in modo completamente telematico;
• dei circa 4.600 funzionari delegati delle Amministrazioni Centrali solo quelli di una sono già gestiti da
SICOGE; la estensione di questa funzionalità alle altre amministrazioni è in via di realizzazione; si
osserva che i funzionari delegati emettono circa 2.000.000 di ordini di pagamento all'anno
direttamente con la Banca d'Italia;
• delle circa 600 contabilità speciali nessuna, alla data, utilizza il SICOGE; la realizzazione di questa
funzionalità è comunque in via di completamento. Le Contabilità speciali effettuano circa 600.000
ordini di pagamento all'anno direttamente con la Banca d'Italia.
Tutte le spese delegate (funzionari delegati e contabilità speciali) rappresentano circa il 45% del totale
della spesa pubblica della Pubblica Amministrazione Centrale e sono ancora gestite nella maggioranza dei
casi completamente a mano.
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Attuazione delle politiche di e-government
Il 27 luglio 2005 è stato sottoscritto tra CNIPA e Ragioneria Generale dello Stato un protocollo
d’intesa per mettere a disposizione delle pubbliche amministrazioni in modalità ASP il SICOGE,
comprensivo delle funzionalità destinate ai Funzionari Delegati e alle Contabilità speciali.
È stato quindi avviata a fine 2005 la stesura di uno studio di fattibilità per analizzare le modalità di
migrazione in ambiente ASP dei sistemi attualmente in house presso le PAC e gli interventi di reingegnerizzazione da apportare eventualmente al prodotto. Nel corso della prima metà del 2006, previo
completamento di tutte le attività preliminari, si prevede di completare la stesura dei documenti di gara
per procedere all’espletamento delle procedure concorsuali per la messa a gara del servizio, previa
definizione di uno schema di contratto quadro, secondo modelli già utilizzati in altre iniziative CNIPA.
5.5.12 Progetto per rendere disponibile alle PAC un sistema informatico di supporto alla contabilità economico
patrimoniale
Dopo il decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 1994, n. 367, la spesa pubblica è stata
oggetto di ulteriori interventi con le finalità di attivare una maggiore coerenza tra indirizzi politici
ed azione amministrativa attraverso il passaggio dalla cultura dell’adempimento a quella del risultato. In particolare con l’introduzione del sistema di contabilità economica per centri di costo
(Titolo III del decreto Legislativo 7 agosto 1997, n. 279, in attuazione di quanto disposto dalla
Legge 3 aprile 1997, n. 94), è stato introdotto il principio di “governo economico dell’azione amministrativa” mediante:
• il concetto di costo, ossia del valore delle risorse impiegate (umane e strumentali) rapportato al
loro effettivo consumo;
• il principio della competenza economica, ossia della determinazione del costo sulla base del
periodo di utilizzo delle risorse;
• la rilevazione analitica dei valori di costo per natura (caratteristiche delle risorse impiegate, elencate nel c.d. Piano dei conti), per responsabilità (Centri di Costo) e per destinazione (servizi
aggregati che esprimono le missioni istituzionali delle amministrazioni).
Detti elementi, ricondotti al contesto privatistico, identificano l’applicazione, nelle amministrazioni pubbliche, della contabilità economica-patrimoniale e della contabilità analitica in funzione
strumentale all’esercizio del controllo di gestione ed al controllo direzionale.
In definitiva, alla base del governo economico dell’azione amministrativa devono esserci i sistemi contabili ed extracontabili dei dati riguardanti, rispettivamente, i fatti amministrativi ed operativi dell’amministrazione.
Con la riforma di cui al citato d.lgs. n. 279/97, le amministrazioni pubbliche si sono trovate, dunque, a dover far coesistere diversi sistemi contabili:
• il sistema di contabilità finanziaria, che ha lo scopo di rappresentare l’entrata e la spesa pubblica;
• il sistema di contabilità economico-patrimoniale, che ha la finalità di supportare le scelte di allocazione ed utilizzo delle risorse;
• il sistema di contabilità analitica, a sua volta alimentato dalla contabilità economico-patrimoniale e dai dati extracontabili, che ha la finalità di rilevare i costi per centro di costo, per natura e
per destinazione.
La Ragioneria Generale dello Stato ha avviato la stesura di uno studio preliminare del modello
di funzionamento di un sistema di contabilità economico-patrimoniale della PAC. Lo studio sarà
completato nella prima metà del 2006. A valle dello studio il CNIPA e la RGS definiranno congiuntamente come procedere per mettere a disposizione della PAC un sistema informatico di supporto
alla catena dei sistemi contabili.
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103
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
5.5.13 Progetto per rendere disponibile alle PAC in ASP un sistema informatico di supporto alla contabilità
analitica e controllo di gestione
104
Il progetto si propone di mettere a disposizione, nel transitorio, un sistema informatico semplice, di facile uso e di costi contenuti, a supporto della contabilità analitica e del controllo di gestione nelle amministrazioni che hanno già definito il loro modello di controllo di gestione, e vogliono realizzare nel breve periodo un sistema che le metta in grado di soddisfare la normativa vigente ed hanno a tal fine già richiesto al CNIPA il parere di congruità tecnico economica sugli schemi
di gara, o si apprestano a farlo.
Questo sistema deve essere in grado di trasferire direttamente le registrazioni della contabilità
finanziaria, della liquidazione competenze e di altri eventuali dati contabili ed extracontabili ad un
sistema di contabilità analitica in grado di rilevare i costi per centro di costo, natura e destinazione.
Con la scelta della soluzione ASP si possono ridurre i rischi derivanti dalla proliferazione di
sistemi spesso complessi, onerosi economicamente e destinati ad essere sottoutilizzati dalle
Amministrazioni.
Il CNIPA sta costituendo un gruppo di lavoro interamministrazioni al fine di definire le specifiche funzionali del sistema ed il modello di servizio che dovrà essere messo a gara. Sulla base di
questi elementi il CNIPA, nella prima metà del 2006, produrrà gli schemi di gara per l’affidamento
del servizio ASP.
Nel frattempo, il CNIPA ha condotto una sperimentazione di riuso nella PAC di un applicativo
per il controllo di gestione, che ha portato, tra l’altro, a definire un modello organizzativo per il
controllo di gestione, valutato come “best practice” dal Comitato Tecnico Scientifico per il
Coordinamento in materia di Valutazione e Controllo Strategico nelle Amministrazioni dello Stato
della Presidenza del Consiglio.
5.5.14 Progetto per rendere disponibile alle PAC un sistema di e-learning
Raccogliendo le indicazioni contenute nella direttiva del 2004 dei Ministri per la Funzione Pubblica
e l’Innovazione e le tecnologie, a cui il CNIPA ha contribuito in maniera determinante, molte amministrazioni hanno inserito l’e-learning nei piani di formazione e hanno previsto notevoli investimenti in
infrastrutture tecnologiche e in contenuti. La disomogeneità delle proposte e l’evidente duplicazione
delle infrastrutture e dei contenuti, la scarsa conoscenza della tecnologia sottostante e degli standard
internazionali hanno suggerito, oltre alla già avvenuta emanazione di linee guida e del vademecum,
anche l’attivazione di un progetto di razionalizzazione delle iniziative sul tema dell’e-learning nelle PA.
Il progetto, denominato “Scuola virtuale della Pubblica Amministrazione”, si propone di sviluppare e mettere a disposizione in ASP una piattaforma di e-learning unitaria con ambienti dedicati
per lo sviluppo dei contenuti formativi e la fruizione di specifici percorsi formativi in modalità sincrona e asincrona, con assistenza tutoriale di tipo tecnico, metodologico e di contenuti. La piattaforma sviluppata dovrà includere le funzionalità di un sistema Autore, di un Learning Content
Management System e di un Learning Management System.
Questa piattaforma dovrà diventare la piattaforma di riferimento per l’e-learning per tutta la
Pubblica Amministrazione, grazie ad una convenzione quadro che consentirà l’abbattimento dei
costi sostenuti dalle amministrazioni per la sua realizzazione ed il suo utilizzo. Nella piattaforma
potranno confluire come in un repository i vari progetti formativi sviluppati dalle singole amministrazioni, in modo da metterli a fattor comune in una logica di riuso.
Gli obiettivi che si pone questo sistema sono di permettere a:
• almeno 1.000 operatori della formazione di amministrazioni centrali di creare, aggiornare e indicizzare materiali didattici multimediali, interattivi e portabili da condividere con altre amministrazioni con l’assistenza metodologica e tecnologica di specialisti di e-learning;
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Attuazione delle politiche di e-government
• almeno 100.000 dipendenti di amministrazioni centrali di fruire dei materiali didattici messi a
disposizione, di essere assistiti da tutor metodologici e da un Call center tecnico;
• tutte le amministrazioni che dispongono di sistemi e materiali autonomi di essere visibili e raggiungibili tramite il “Portale della Scuola Virtuale della PA”.
A fine 2005 sono state completate le specifiche tecniche del sistema ed avviata la procedura di
acquisizione del software e dei servizi necessari per la realizzazione del portale che utilizzerà l’infrastruttura hardware e il software di base del portale del cittadino. Sono in fase di valutazione i
progetti di formazione delle Regioni che hanno risposto al bando di cofinanziamento e i cui materiali multimediali entreranno a far parte del repository condiviso.
Per ulteriori informazioni su questa tematica, si rinvia comunque alla successiva sezione 5.11.
5.5.15 Progetto per rendere disponibile alla PAC servizi di mobile government
In un modello evoluto di e-government un ruolo importante è rappresentato dalla pluralità di
canali attraverso i quali i cittadini possono accedere ai servizi della PA.
In effetti, la capacità trasmissiva resa disponibile dalle reti mobili di terza generazione apre
nuove prospettive che possono esser al servizio anche di obiettivi istituzionali e delle pubbliche
amministrazioni. Tra i possibili benefici si può rilevare la diffusione dei micropagamenti alle PAC
eseguiti dai cittadini utilizzando il proprio cellulare, o l’utilizzo di un unico numero telefonico per
contattare la PAC con un SMS.
Queste possibilità sono state rafforzate dalle disposizioni normative più recenti, quale il d. lgs
7 marzo 2005, n. 82, che sancisce la possibilità per i cittadini di pagare i servizi della PA anche in
modalità elettronica. L’Avviso per i progetti di e-government per Regioni ed Enti locali ha sostenuto la necessità per la Pubblica Amministrazione di fornire ai cittadini un front office multicanale,
comprensivo anche della telefonia mobile. Tra i progetti di e-government poi avviati, più di un
terzo ha effettivamente previsto di fornire servizi al cittadino anche via telefonia mobile, per un
totale di circa 200 servizi.
Tuttavia, i servizi di mobile government hanno ad oggi in Italia una diffusione ancora marginale, nonostante la larga diffusione della telefonia cellulare presso la popolazione. Le iniziative in
essere non sono nate in una logica comune infrastrutturale e rappresentano soluzioni ad hoc definite da singole amministrazioni, spesso accessibili solo ai cittadini che sono clienti dell’operatore
mobile specifico che realizza il servizio. In tale scenario non è possibile né economico pensare ad
uno sviluppo dei servizi via cellulare tra la Pubblica Amministrazione e i cittadini. Occorre quindi
un’azione di sistema che sostenga lo sviluppo armonico di tali servizi attraverso il lancio di un
Progetto Paese, innescato a livello centrale.
Il CNIPA sta operando per diffondere l’uso del mobile government nella PAC italiana. A tal fine,
è stato costituito nel 2006 un gruppo di lavoro con i 4 operatori attuali della telefonia mobile, con
l’intento di promuovere la conoscenza dei servizi già disponibili e individuare nuovi progetti da
attuare. È stato costituito il catalogo web delle applicazioni della PA basate sul mobile government,
pubblicato sul sito del CNIPA, che ha anche organizzato a fine 2005 un Convegno sul tema, presentandone lo stato dell’arte e le prospettive future.
Tra le iniziative in cantiere per il 2006, spicca la predisposizione di un bando di gara per un
Centro Servizi per la gestione del numero unico della PA. Il progetto si propone di sviluppare e
mettere a disposizione in modalità ASP una piattaforma unitaria di concentrazione ed erogazione
di servizi di m-government, che ha il suo punto di forza nel costituire interfaccia unica, da un lato,
verso i quattro operatori di telefonia mobile e, dall’altro, verso i contenuti delle Pubbliche
Amministrazioni, attraverso l’insieme dei servizi SPC.
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Alla piattaforma che verrà sviluppata sarà possibile accedere da un qualunque cellulare nazionale attraverso il numero unico 48888, che gli operatori mobili hanno dichiarato di poter riservare
alla PA. L’accesso del cittadino avverrà via SMS, MMS, Voce e wap in un nuovo sito dedicato
www.48888.it. I cittadini che aderiranno ai servizi potranno accedere a tutti i servizi erogati dalle
amministrazioni pubbliche sia centrali che locali.
La piattaforma dovrà consentire la connettività verso i quattro operatori mobili con interfacce
standard, avrà funzionalità di Content Management System, di interfacciamento con i contenuti/servizi delle amministrazioni secondo standard SPC e dovrà diventare il riferimento per il m-gov per
tutti i servizi che la Pubblica Amministrazione voglia erogare verso i cellulari dei cittadini
È stato stipulato anche, nei primi mesi del 2006, un accordo-quadro tra i gestori di telefonia
mobile, ABI ed il CNIPA avente la finalità di promuovere e realizzare studi e ricerche al fine di individuare un sistema di pagamenti per i servizi della Pubblica Amministrazione basato sull’uso di tecnologie di telefonia mobile.
5.5.16 Progetto per rendere disponibile alla PAC servizi di interoperabilità evoluta
106
Alcuni servizi di interoperabilità evoluta sono oggi erogati nell’ambito del Contratto Quadro per
i Servizi di Interoperabilità della RUPA. A questi servizi il CNIPA intende aggiungerne altri, che
fanno riferimento alla tecnologia ed al modello organizzativo della cooperazione applicativa. Al
proposito, va ricordato che i servizi di cui al punto 3.2.C del Contratto Quadro per i Servizi di
Interoperabilità della RUPA sono stati prorogati, con l’atto aggiuntivo n. 3 del 17 aprile 2003, fino
al 15 luglio 2008, stabilendo nello stesso atto negoziale che il CNIPA avrebbe potuto mettere a gara
i servizi in argomento a partire dal 15 luglio 2004, in diverse modalità.
Questi ulteriori servizi saranno resi disponibili alla PAC, nel 2006, attraverso un contratto quadro nell’ambito SPC. Per la fruizione di tali servizi la connettività sarà assicurata dalla RUPA e, via
via che si realizza, dal sistema SPC.
5.6. Il progetto “Laboratorio sperimentale del CNIPA”
Il progetto “Laboratorio sperimentale del CNIPA” si è sviluppato in accordo con le indicazioni
delle “Linee guida del Governo per lo sviluppo della Società dell’Informazione nella legislatura”
che individuano una linea di azione dedicata a “stimolare la Pubblica Amministrazione a diventare soggetto proponente e partner in progetti di ricerca e innovazione” e “favorire la nascita, all’interno della PA centrale e locale, di laboratori di ICT applicata”.
Conformemente con tali indicazioni, il progetto Laboratorio si è posto l’obiettivo di creare, nell’ambito del CNIPA, una struttura specializzata nelle attività sperimentali che possa fungere da raccordo tra il mondo accademico, i centri di ricerca specializzati pubblici e privati ed i progetti innovativi della Pubblica Amministrazione.
Le linee di intervento che caratterizzano l’attività del Laboratorio sono:
• il supporto agli altri progetti del CNIPA, con l’obiettivo di rendere più efficace l’azione del
Centro riguardo a problematiche che comportano la sperimentazione di tecnologie innovative;
• la promozione ed il coordinamento di progetti di sperimentazione “trasversali” su tematiche
innovative di interesse per diversi settori del comparto pubblico, attraverso la cooperazione tra
gli atenei, i centri di ricerca specializzati, le pubbliche amministrazioni ed i fornitori di tecnologie;
• la valutazione delle tecnologie emergenti con l’obiettivo di acquisire informazioni di natura sperimentale sull’evoluzione tecnologica nell’ICT.
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Attuazione delle politiche di e-government
Il progetto è attivo dall’aprile 2005; nella sua fase iniziale ha contribuito all’approfondimento
delle tecnologie innovative ed alla definizione delle strategie di inserimento di tali tecnologie nei
procedimenti delle pubbliche amministrazioni con la finalità di sviluppare la Società dell’informazione. Tra le attività svolte si citano:
• il supporto ai progetti CNIPA sui temi della dematerializzazione dei documenti amministrativi,
dell’introduzione dell’Open Source, della diffusione di servizi basati su smart card e dell’utilizzo dei benchmark nelle procedure di acquisizione di beni hardware e software;
• la sperimentazione delle tecnologie biometriche (condotta in collaborazione con il CNR di
Napoli, l’Università di Bologna – polo di Cesena, il Ministero dell’interno – Polizia scientifica)
relativamente all’utilizzo di impronte digitali e sistemi di riconoscimento del volto;
• le attività sperimentali sul Digitale terrestre, incentrate sulla possibilità di utilizzo delle carte istituzionali per l’identificazione in rete (CIE e CNS) per i nuovi servizi di t-government.
5.7. La firma digitale e le attività di certificazione del CNIPA
I “Certificatori accreditati” sono soggetti pubblici o privati che emettono certificati qualificati
conformi alla normativa europea e nazionale in materia. Inoltre, ai sensi della normativa vigente,
hanno richiesto ed ottenuto il riconoscimento del possesso dei requisiti del livello più elevato, in
termini di qualità e di sicurezza, ottenendo quindi la qualifica di “accreditati”. Essi forniscono i servizi di certificazione inerenti la firma digitale e possono rilasciare certificati di autenticazione per
conto delle pubbliche amministrazioni che rilasciano smart card conformi alla Carta nazionale dei
Servizi (CNS). In questo ambito generano quindi, su richiesta dell’Ente Emettitore (Pubblica
Amministrazione) i certificati di autenticazione utilizzati dal titolare della CNS per l’accesso ai servizi in rete.
Il decreto del Ministro per l’innovazione e le tecnologie del 2 luglio 2004 attribuisce al CNIPA
(art. 1) la responsabilità della tenuta dell’elenco pubblico dei certificatori e della cura dei connessi adempimenti, ivi compresi quelli relativi all’accreditamento, previsti dal decreto legislativo 23
gennaio 2002, n. 10 e dagli articoli 27 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica n.
445 del 2000. I certificatori accreditati sono riconosciuti anche a livello europeo in quanto, a seguito dell’emanazione delle regole tecniche attraverso il decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 13 gennaio 2004 ed il decreto del Ministro per l’innovazione e le tecnologie del 2 luglio
2004, il CNIPA ha provveduto ad effettuare le comunicazioni previste dall’articolo 11 della Direttiva
europea 1999/93/CE alla Commissione e agli altri Stati membri. Sul sito della Commissione europea7 è possibile verificare sia le norme di attuazione nazionali, sia i certificatori accreditati in Italia.
Il CNIPA ha quindi proceduto agli aggiornamenti necessari all’elenco pubblico dei certificatori
ed alla conseguente pubblicazione e diffusione di nuove versioni dei certificati. Sono state effettuate le consuete verifiche periodiche dei soggetti iscritti nell’elenco pubblico dei certificatori, allo
scopo di verificarne la conformità alle normative vigenti ed il persistere dei requisiti per svolgere
l’attività, con i modi ed i mezzi previsti dalla normativa vigente in materia, provvedendo ad aggiornare l’elenco pubblico dei certificatori.
Per quanto riguarda le attività normative, particolare importanza deve riconoscersi alle “Regole
tecniche per il riconoscimento e la verifica del documento informatico” emanate dal CNIPA nel
2004. In tal modo è stato previsto l’utilizzo delle specifiche tecniche emanate dall’ETSI, l’Istituto
europeo per la standardizzazione delle telecomunicazioni sostituendo le regole contenute nella
7
Fonte: europa.eu.int/information_society/eeurope/2005/all_about/security/esignatures/index_en.htm
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107
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
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Circolare AIPA n. 24, rendendo possibile l’utilizzo sull’intero territorio dell’Unione europea della
firma digitale generata con prodotti forniti dai certificatori accreditati in Italia. Nel corso del 2005,
che come più volte ricordato ha visto la predisposizione e la pubblicazione del Codice dell’amministrazione digitale (decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82) oltre alla pubblicazione della
Deliberazione n. 4, inerente il riconoscimento e la verifica del documento informatico, il CNIPA ha
curato una serie di aspetti innovativi che hanno avuto riflessi sull’attività svolta dai certificatori di
firma digitale e, in genere, sugli utilizzatori della stessa.
Le attività svolte vanno da alcune che tradizionalmente rientrano fra i compiti istituzionali del
Centro, ad interventi trasversali concernenti la formazione, piuttosto che la predisposizione di ulteriori provvedimenti normativi. Le attività istituzionali vedono numerosi aggiornamenti dell’elenco
pubblico dei certificatori e l’accreditamento di ulteriori tre certificatori. Il mercato può quindi avvalersi, alla fine del 2005, di ben diciotto certificatori, fra soggetti pubblici e privati, per la fornitura
di dispositivi di firma digitale. Sempre alla fine dell’anno scorso, il numero di dispositivi di firma
digitale ha raggiunto quota 2,3 milioni, con un aumento di oltre il 20% rispetto all’anno precedente, consolidando ulteriormente il terzo obiettivo di legislatura.
Ulteriore spinta alla diffusione della firma digitale verrà dal contratto quadro in materia di carta
nazionale dei servizi (CNS) che prevede la fornitura, congiuntamente alla CNS, di mezzo milione
di certificati di firma digitale. In tale ambito si ricorda che i certificatori accreditati sono i soggetti
deputati a fornire certificati di autenticazione utili per le Carte nazionali dei servizi.
Il Codice della PA digitale ribadisce (cfr. articolo 31) il ruolo del CNIPA quale organismo di vigilanza e controllo sull’attività dei certificatori che rilasciano certificati qualificati (accreditati e notificati), la cui presenza nell’ambito degli Stati membri è stabilito dall’articolo 3 della Direttiva europea 1999/93/CE in tema di firme elettroniche.
Oltre a mantenere aggiornato l’elenco pubblico dei certificatori, si è provveduto a mantenere i
contatti con la Commissione europea al fine di mantenere aggiornate le informazioni oggetto di
notifica ai sensi dell’articolo 11 della citata Direttiva, pubblicate sul sito della Commissione8.
Sempre per favorire la diffusione della firma digitale, negli ultimi mesi dell’anno, si è provveduto a contattare i maggiori leader di mercato nell’ambito di prodotti di automazione d’ufficio al
fine di identificare, ai sensi del comma 9 dell’articolo 12 della Deliberazione 4/2005, eventuali
nuovi formati di firma che, affiancando il formato pkcs#7 già in uso, possano trovare adeguato
interesse presso le pubbliche amministrazioni. Questi sforzi porteranno nei primi mesi del 2006 alla
stipula di un primo protocollo di intesa.
Per quanto riguarda le attività normative, la pubblicazione della Deliberazione 17 febbraio 2005,
n. 4 (G.U. 3 marzo 2005, n. 51) recante “Regole per il riconoscimento e la verifica del documento
informatico” introduce considerevoli innovazioni rispetto alle regole previgenti in quanto, oltre a
rendere possibile l’utilizzo di ulteriori formati di firma digitale, rende la firma digitale italiana maggiormente europea, più orientata a criteri standard maggiormente verificabili e comprensibili anche
all’estero.
Anche nell’ambito della formazione sono stati effettuati numerosi eventi formativi ed informativi sul tema della firma digitale, oltre a specifici corsi di e-learning.
Come negli anni precedenti sono stati curati i rapporti con gli altri organismi nazionali ed internazionali deputati alla vigilanza e all’accreditamento dei certificatori, anche attraverso la partecipazione alle riunioni del Forum of European Supervisory Authorities (FESA) i cui lavori, disponibili
sul sito www.fesa.rtr.at, tendono ad armonizzazione i criteri di vigilanza ed accreditamento.
8
Fonte: europa.eu.int/information_society/eeurope/2005/all_about/trust/esignatures/index_en.htm
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5.8. Diffusione della Carta Nazionale dei Servizi
Nel quadro generale delle sue attività in materia di identità digitale per l’accesso ai servizi in
rete, il CNIPA ha curato lo sviluppo della Carta Nazionale dei Servizi (CNS) fin dal suo nascere,
seguendo il suo iter normativo, mantenendo i rapporti con il mercato, promuovendo protocolli
d’intesa e fornendo consulenza tecnica ed organizzativa alle amministrazioni.
L’attività normativa è partita con la definizione di specifiche tecniche comuni per le smart card
offerte sul mercato (Protocollo d’intesa per la realizzazione dei progetti Carta d’Identità Elettronica
e Carta Nazionale dei Servizi del 13 maggio 2003) ed è proseguita con la regolamentazione giuridica della CNS (DPR 2 marzo 2004, n. 117 “Regolamento concernente la diffusione della carta
nazionale dei servizi, ex art. 27, comma 8, lettera b), della legge 16 gennaio 2003”. La definizione
delle regole tecniche contenute nel Decreto 9 dicembre 2004 (“Regole tecniche e di sicurezza relative alle tecnologie e ai materiali utilizzati per la produzione della Carta Nazionale dei Servizi”) ha
completato la base normativa della CNS.
La consulenza alle amministrazioni si svolge, tra l’altro, nell’ambito del mandato previsto dal
DPR 117/2004 che stabilisce che il CNIPA “definisce le iniziative atte a migliorare il sistema dei servizi, accessibile in rete, delle pubbliche amministrazioni ed effettua controlli di qualità sulle procedure e sui dati utilizzati per l’emissione delle carte nazionali dei servizi e, se del caso, richiede
all’amministrazione emittente eventuali modifiche”.
La direttiva del Ministro per l’innovazione e le tecnologie del 4 gennaio 2005 ha infine incaricato il CNIPA di predisporre quanto necessario alla sottoscrizione di un contratto quadro per la fornitura di Carte Nazionali dei Servizi a favore delle pubbliche amministrazioni. Di conseguenza il
CNIPA ha bandito e aggiudicato una gara di appalto che ha come oggetto la fornitura fino ad un
massimo di 3 milioni di carte a microprocessore, o smart card, CNS tecnicamente conformi al
decreto 9 dicembre 2004.
Le carte sono richieste dalle amministrazioni che sottoscrivono gli atti esecutivi. Le amministrazioni che aderiscono al contratto quadro sono di norma responsabili dell’emissione della CNS ai
sensi del decreto del Presidente della Repubblica 2 marzo 2004, n. 117. La durata del contratto quadro è di 6 anni. I contratti esecutivi possono essere sottoscritti dalle amministrazioni fino a 24 mesi
dalla firma del contratto quadro e hanno durata massima fino alla scadenza del contratto quadro.
L’amministrazione che aderisce al contratto quadro definisce, al momento di sottoscrivere l’atto esecutivo, il piano di fabbisogno presunto e il relativo massimale di CNS richieste e la durata dell’atto esecutivo. I corrispettivi ordini sono inoltrati dall’amministrazione secondo le modalità previste
nel capitolato. L’atto esecutivo stabilisce il costo totale presunto, in base ai volumi complessivi ipotizzati, secondo i corrispettivi economici definiti nel contratto quadro. Gli importi corrispondenti
sono fatturati su base trimestrale in relazione al numero di CNS emesse e secondo quanto previsto dal contratto quadro.
In sintesi, il capitolato richiede al fornitore la realizzazione dei sistemi di gestione di richiesta,
gestione e validazione on line delle carte e di un sistema di Call centre. L’amministrazione contraente inserisce, tramite il sistema di gestione delle richieste, i dati anagrafici del cittadino titolare della
CNS, l’eventuale richiesta di inserimento della firma digitale o del lettore, l’indirizzo dove inviare la
CNS e l’ufficio dell’amministrazione dove inviare i codici PIN e PUK per la sua attivazione. Il sistema dovrà anche consentire all’amministrazione di segnalare l’avvenuta consegna dei codici PIN/PUK
al legittimo titolare. Il fornitore abiliterà l’utilizzo della CNS solo dopo tale segnalazione.
Sotto il profilo della gestione delle carte, il fornitore deve realizzare un sistema per la gestione
delle carte che consenta il blocco ed eventuale sostituzione della carta in caso di malfunzionamento, perdita e furto. Il sistema è attivato tramite un Call center. Nei casi di perdita o furto, il cittadi-
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
110
no può richiedere l’emissione di una nuova CNS rivolgendosi all’amministrazione che provvederà
ad inoltrare il relativo ordine al fornitore.
Il fornitore deve, inoltre, rendere disponibile on line un servizio di verifica in tempo reale dello
stato dei certificati di autenticazione e firma digitale. Il servizio, sempre disponibile, consentirà a
qualunque soggetto di richiedere se un certificato è valido o se è stato revocato o sospeso.
È inoltre richiesto un servizio di Call center che fornisca informazioni, assistenza tecnica e amministrativa. Oltre la fornitura delle CNS, su richiesta dell’amministrazione, l’atto esecutivo prevede
anche la fornitura di lettori per CNS, compreso il software di base ed applicativo, e di firme digitali, con il software per la sottoscrizione e la verifica della firma, il certificato qualificato e le relative informazioni inserite nella CNS e la documentazione tecnica per l’utilizzo dell’applicazione di
firma digitale. La validità dei certificati di firma digitale sarà di 24 mesi o almeno pari alla durata
dell’atto esecutivo.
Il fornitore dovrà realizzare entro i tempi previsti dal contratto quadro un sistema di prova presso il CNIPA che consentirà di verificare la coerenza delle CNS fornite con le specifiche tecnologiche, il collaudo delle librerie per la gestione della CNS da personal computer ed il modello di erogazione dei servizi in rete con validazione on line.
Tra le attività progettuali collegate si segnala l’interessante progetto SAX (“Sistemi Avanzati per
la Connettività Sociale”) che mira a diffondere in via sperimentale strumenti che rendano possibile accedere ai servizi erogati dalla Pubblica Amministrazione e a servizi socialmente rilevanti direttamente dai cittadini e dai professionisti, anche in luoghi pubblici adeguatamente attrezzati,
mediante la disponibilità di hardware, di software, della CNS e del supporto al loro utilizzo. Con
lettera del 3 febbraio 2005, il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie ha comunicato al
CNIPA l’intento di aderire al contratto quadro per la fornitura di CNS in relazione a questo progetto. Il settore di intervento secondo la codifica di riferimento di cui alla delibera CIPE 139/1999 è
l’asse VI.3 – Reti e nodi di servizio, sottointervento telecomunicazioni. Conseguentemente, nei
documenti di gara, sono previste due tipologie di atti esecutivi: quello sottoscritto da una qualunque PA e quello (denominato I.I.) sottoscritto da Innovazione Italia per conto del DIT.
5.9. Iniziative in tema di dematerializzazione dei documenti cartacei
La frenetica evoluzione tecnologica ha provocato dal 1968 ad oggi il proliferare di norme che
hanno cercato via via di soddisfare varie esigenze, sollecitate, soprattutto, dal “sistema impresa”,
che nel tempo è andato quasi globalmente ad informatizzarsi. Ma a fronte di questo rinnovamento continuo non sembra, comunque, corrispondere l’auspicata operatività, forse perché il tutto subisce l’influenza di una forma mentale e di un’impostazione culturale consuetudinaria vincolata al
supporto cartaceo, che attribuisce solo a tale supporto le caratteristiche di inalterabilità e di autenticità volute.
La tecnologia inizialmente presa alla base per la soluzione della conservazione alternativa fu
quella della microfilmatura, in quanto confortata dalla legge 4 gennaio 1968, n. 15, art. 25, che conferiva valore giuridico al fotogramma negativo. In seguito la legge 23 dicembre 1993, n. 537, ha
introdotto l’opportunità di utilizzo anche dei supporti ottici purché le procedure adottate fossero
conformi alle regole tecniche emanate dall’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione.
Di conseguenza l’Autorità ha emanato una prima delibera, la Deliberazione n. 15 del 28 luglio
1994, che forniva una precisa indicazione sugli standard e sulle norme più adatte, tra quelle allora esistenti, a soddisfare i requisiti di legge e inoltre dava indicazioni per definire procedure conformi alle suddette regole.
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Con l’emanazione della legge 15 marzo 1997, n. 59 che conferiva rilevanza giuridica al documento formato con strumenti informatici e telematici e con l’introduzione della firma digitale ed il
riconoscimento giuridico del documento firmato elettronicamente, vengono poste le basi per la
soluzione delle problematiche connesse all’integrità e autenticazione dei documenti conservati ed
esibiti con sistemi informatici dettata dall’AIPA nell’ambito della Deliberazione n. 24 del 30 luglio
1998 in sostituzione della precedente. Successivamente, per razionalizzare e coordinare la normativa sulla documentazione amministrativa, è stato predisposto un Testo unico, emanato con il DPR
29 dicembre 2000, n. 445, che, al comma 1 dell’art. 6, prevede che le pubbliche amministrazioni
ed i privati hanno facoltà di sostituire, a tutti gli effetti, i documenti dei propri archivi, le scritture
contabili, la corrispondenza e gli altri atti di cui per legge o regolamento è prescritta la conservazione, con la loro riproduzione su supporto fotografico, su supporto ottico o con altro mezzo idoneo a garantire la conformità dei documenti agli originali. Lo stesso articolo, al comma 2, prevede
altresì che gli obblighi di conservazione ed esibizione dei documenti di cui al comma 1 si intendono soddisfatti, sia ai fini amministrativi che probatori, anche se realizzati su supporto ottico,
quando le procedure utilizzate sono conformi alle regole tecniche dettate dall’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione.
Pertanto l’Autorità, avendo constatato una certa complessità e onerosità nell’applicazione della
Deliberazione n. 24/1998 e avendo verificato che l’evoluzione dei tecnicismi potevano offrire soluzioni più aperte e di più facile attuazione ha ritenuto opportuno procedere ad un riesame delle
regole tecniche emanando la Deliberazione n. 42 del 13 dicembre 2001, in sostituzione delle precedenti. Oggetto di tale deliberazione è la conservazione digitale quale processo finalizzato a rendere un documento non deteriorabile e quindi accessibile e disponibile nel tempo in tutta la sua
integrità e autenticità.
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 57 del 9 marzo 2004 è stata pubblicata la deliberazione CNIPA n.
11 del 19 febbraio 2004 allo scopo di adeguare la precedente deliberazione al cambiamento tecnologico e normativo verificatosi, in quanto la tecnologia suggerita per la firma del file dei
documenti da conservare risultava praticabile solo per file di dimensioni molto piccole e alcune definizioni presenti erano in formale disaccordo con quelle fornite nel precedentemente citato Testo unico (DPR 445/2000), dopo il recepimento della Direttiva comunitaria sulla firma
digitale.
Come nel caso della precedente, le finalità della attuale Deliberazione riguardano:
• fornire definizioni che consentono uniformità interpretativa e comportamentale degli utenti;
• precisare le regole per il processo di conservazione che si realizza attraverso la memorizzazione sul supporto dei documenti, ed eventualmente anche delle loro impronte, e termina con l’apposizione del riferimento temporale e, quindi, della firma digitale sull’insieme dei documenti
destinati alla conservazione o, se conveniente, su evidenza informatica contenente una o più
impronte dei documenti o di insiemi di essi;
• semplificare i processi previsti, soprattutto per quei documenti formati con strumenti informatici, adottando regole tecniche comuni;
• diversificare, rendendole meno restrittive, le regole inerenti quei documenti per i quali esistono copie o sia possibile risalire al loro contenuto con un processo di cognizione, attraverso altro
documento esistente, anche se in possesso di terzi, limitando conseguentemente il ricorso al
Pubblico Ufficiale solo al caso dei documenti originali unici;
• garantire la sicurezza nella conservazione dei documenti allo scopo di far regredire la produzione di nuovo cartaceo e di eliminare quello esistente.
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
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La nuova Deliberazione, infatti, riafferma la precisa identificazione delle diverse tipologie dei
documenti suddivisi per modalità di formazione, digitale o analogico (unico e non), e la puntuale
definizione dei processi mantenendo una netta distinzione fra il processo di conservazione digitale da quello di archiviazione digitale, vista la diversa natura e le differenti finalità che li contraddistinguono. Per l’archiviazione viene lasciata libera iniziativa all’utilizzatore che può provvedere,
secondo proprie regole e metodi, all’acquisizione di un documento nel sistema, alla sua classificazione, all’attribuzione ad esso di un codice di identificazione univoco per consentire facile accesso al suo insieme. Inoltre, la Deliberazione consente la possibilità d’impiego di un qualsiasi supporto di memorizzazione digitale, affidandosi ai tecnicismi della firma digitale e del riferimento
temporale, non necessariamente la marca temporale, a garanzia di una corretta ed affidabile conservazione del documento, qualunque sia la sua origine.
Infine, viene dato particolare rilievo alla figura del Responsabile della conservazione in virtù
dei nuovi compiti ad esso assegnati e, in specie, per le responsabilità attribuitegli. In particolare
si affida al Responsabile, attraverso procedure progettate autonomamente e quindi adeguate al
proprio ambiente applicativo e alla tipologia di documenti da conservare, la realizzazione dell’intero sistema di conservazione nonché la sua gestione secondo principi di sicurezza e di tracciabilità stabiliti e comprovati mediante specifica documentazione. In considerazione delle dimensioni del sistema di conservazione e dei conseguenti onerosi adempimenti da assolvere, il
Responsabile ha la facoltà di delegare tutti o parte dei propri compiti ad altri soggetti pubblici o
privati nel rispetto di precise regole contenute nell’atto di delega. A seguito dell’emanazione della
Deliberazione n. 11/2004 il CNIPA ha posto in essere iniziative volte a individuare le azioni da
intraprendere e, più in particolare, ha avviato processi di armonizzazione della normativa specifica prodotta dalle diverse amministrazioni pubbliche, quali ad esempio il Ministero del lavoro e
delle politiche sociali e il Ministero dell’economia e delle finanze, per la gestione della documentazione di propria competenza.
Nel novembre 2004 è stato istituito il Gruppo di lavoro per la “dematerializzazione della documentazione tramite supporto digitale”. Tra i suoi compiti quello di individuare criteri e modalità
tecniche per la conservazione digitale delle diverse tipologie di documenti amministrativi; definire
le regole per la trasmissione e l’esibizione dei documenti “dematerializzati”, in modo da garantirne l’integrità, la conformità e la provenienza; proporre iniziative per razionalizzare, modificare o
integrare la normativa vigente. Il processo di archiviazione e conservazione dei flussi documentali in forma digitale è un fattore fondamentale per garantire nel tempo l’integrità, la provenienza, la
reperibilità dei documenti. La dematerializzazione si pone pertanto come qualificante strumento di
efficienza e di trasparenza delle amministrazioni pubbliche, consente grandi risparmi in termini di
tempo nella trasmissione dei documenti e di spazi recuperati, grazie all’eliminazione degli archivi
cartacei. Il CNIPA assicura la segreteria tecnica dell’iniziativa, con la partecipazione di soggetti designati dalle amministrazioni coinvolte, esperti e rappresentanti delle associazioni o organizzazioni
maggiormente rappresentative nella tematica nonché operatori del settore chiamati a fornire il loro
contributo per il conseguimento degli obiettivi perseguiti.
Le attività di studio ed approfondimento della tematica svolte dal gruppo di lavoro, a cui partecipano nove ministeri, oltre alla Presidenza del Consiglio e allo stesso CNIPA, sono state portate avanti
per tutto il 2005, conducendo alla pubblicazione (nell’aprile 2006) del “libro bianco” intitolato “La
dematerializzazione della documentazione amministrativa”. A nove anni dal fondamentale art. 15,
secondo comma, della legge 59/97, che attribuiva al documento informatico gli stessi effetti del documento tradizionale, nel rispetto di alcune fondamentali regole, il CNIPA ha svolto quindi una ricognizione dello “stato dell’arte” in materia, evidenziando come la dematerializzazione dei documenti sia
un passaggio fondamentale dell’informatizzazione delle amministrazioni, perché nessun procedimen-
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Attuazione delle politiche di e-government
to può essere dematerializzato compiutamente fino a quando ci sono residui più o meno rilevanti di
movimentazione cartacea. Secondo le conclusioni del “libro”, la gestione documentale vale oltre il 2%
del PIL: un obiettivo di dematerializzazione di appena il 10% genererebbe quindi un risparmio di 3
miliardi di euro, ripetibile ogni anno. Inoltre, il quadro normativo alla base dei processi amministrativi totalmente digitali appare sostanzialmente completo e le tecnologie per la redazione, firma, protocollazione, trasmissione e archiviazione dei documenti informatici sono adeguate. Poiché i procedimenti sui quali intervenire sono innumerevoli, occorre una significativa azione di sensibilizzazione e
di formazione del personale coinvolto (in pratica di tutta l’amministrazione pubblica), ma esistono già
numerosi esempi concreti (elencati nel “libro”) che hanno avuto successo, per cui è opportuno accelerare gli sforzi per ottenere la tanto auspicata “scomparsa della carta”. Peraltro, la macchina della
dematerializzazione è partita, ma appare ancora frenata ed il Gruppo di lavoro ha avuto anche lo
scopo di individuare questi freni e di attivare iniziative per far sì che la macchina prenda velocità e
vada a regime. Sono stati quindi attivati dieci “Tavoli tecnici” per approfondire alcuni specifici problemi ed risultati saranno pubblicati in un altro libro bianco entro l’estate 2006, data in cui si prevede di
concludere le attività del Gruppo di lavoro.
A supporto dell’azione del Gruppo, il CNIPA sta progettando la realizzazione di corsi specialistici che oltre a fornire indicazioni per l’interpretazione della nuova normativa consentano l’identificazione di soluzioni progettuali innovative che operino il passaggio verso un sistema informativo integrato delle attività proprie del ciclo di vita documentale, dalla acquisizione o produzione
dei documenti alla loro tenuta e conservazione. L’individuazione della soluzione più appropriata
deve tenere conto dell’economicità complessiva e della coesistenza di documenti archiviati su tipi
diversi di supporti, conseguentemente le soluzioni possibili sono da porre in essere in modo graduale con criteri differenziati di informatizzazione. Il piano formativo è altresì corredato da corsi
di sensibilizzazione per tutti i soggetti in qualche modo implicati nei temi della gestione documentale, in particolare per il management e le altre posizioni apicali.
Il libro bianco è accompagnato da una vasta documentazione pubblicata nel numero 24 della
collana “I Quaderni” del CNIPA.
5.10. Iniziative di diffusione della posta elettronica
5.10.1 Introduzione
La posta elettronica (o e-mail) è ormai lo strumento di comunicazione più semplice e di facile
utilizzazione per comunicare non solo tra privati, ma anche all’interno e fra le pubbliche amministrazioni. Il principale vantaggio dell’e-mail è l’immediatezza: i messaggi possono includere testo,
immagini, audio, video o qualsiasi tipo di file. Inoltre sussistono aspetti di particolare importanza
sotto il profilo organizzativo, legati alla già trattata tematica della dematerializzazione; in particolare viene in evidenza la possibile dematerializzazione delle tradizionali comunicazioni postali cartacee, in grado di comportare sensibili vantaggi sotto il profilo economico ed organizzativo. Si
prenderanno pertanto le mosse da tale ultimo aspetto, per proseguire con le attività relative alla
posta elettronica certificata ed al progetto @P@.
5.10.2 Servizio di dematerializzazione della corrispondenza postale
Allo scopo di realizzare ed erogare servizi finalizzati alla dematerializzazione dei documenti
attraverso le procedure di gestione documentale e protocollo informatico, nel corso del 2004 è
stato istituito un Gruppo di lavoro tra Provincia di Milano, Provincia di Bologna, Poste Italiane e
CNIPA, che ha realizzato uno studio di fattibilità presentato il 21 giugno 2004 al Ministro dell’innovazione e tecnologie.
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Lo studio illustra un modello sperimentale che consente di:
• costituire presso Poste Italiane, quale gestore del servizio universale, un punto di accoglienza
dove viene recapitata tutta la posta indirizzata alle amministrazioni;
• lavorare direttamente, su delega dell’amministrazione, la corrispondenza presso il suddetto punto
di accoglienza, digitalizzandola prima che questa venga trasferita all’amministrazione stessa;
• provvedere all’inoltro dei documenti digitalizzati agli uffici competenti dell’amministrazione e
trattare gli originali cartacei secondo le regole della conservazione.
114
Il modello sperimentale intende realizzare le funzioni sopra elencate attraverso l’utilizzo di una
“interfaccia unificata di servizio” individuata nella procedura di protocollo informatico e gestione
documentale offerta dal CNIPA in modalità ASP. Il servizio, da avviare in via sperimentale con Poste
Italiane, potrebbe in seguito essere esteso ad altri gestori che lo richiedano e che forniscano garanzie adeguate in merito a requisiti tecnici e di sicurezza.
A conclusione delle sue attività il Gruppo di lavoro ha redatto un documento di sintesi recante
la descrizione generale del progetto e le proposte di attuazione. Dall’analisi effettuata è emersa la
fattibilità tecnico-giuridico del modello sperimentale che prevede la ricezione della corrispondenza cartacea inviata all’amministrazione presso una struttura denominata “Sala Posta”, all’interno
della quale il personale di Poste Italiane eseguirà le attività di ricezione e apertura delle buste prima
di identificare e trasformare in formato digitale la corrispondenza.
Occorre ricordare, a tale proposito, che il comma 51 della legge 23 dicembre 2005 n. 266 (legge
finanziaria 2006) espressamente prevede che le pubbliche amministrazioni possono, nell’ambito delle
risorse disponibili, stipulare convenzioni con soggetti pubblici e privati per il trasferimento su supporto informatico degli invii di corrispondenza da e per le pubbliche amministrazioni, avvalendosi di beni
e servizi informatici e telematici che assicurino l’integrità del messaggio nella fase di trasmissione attraverso la certificazione tramite firma digitale o altri strumenti tecnologici che garantiscano l’integrità
legale del contenuto, la marca temporale e l’identità dell’ente certificatore che presidia il processo.
Sempre ai sensi della citata disposizione, il concessionario del servizio postale universale ha
facoltà di dematerializzare, nel rispetto delle vigenti regole tecniche, anche i documenti cartacei
attestanti i pagamenti in conto corrente. A tal fine le copie su supporto cartaceo, generate mediante l’impiego di mezzi informatici, possono sostituire (previa attestazione di conformità all’originale) ad ogni effetto di legge l’originale da cui sono tratte.
Tenuto conto di quanto precede, sono state avviate le attività preliminari all’avviamento di una
sperimentazione con le amministrazioni facenti parte del gruppo di lavoro e le Poste Italiane.
5.10.3 La Posta Elettronica Certificata (PEC)
La Posta Elettronica Certificata (PEC) è un sistema di posta elettronica indispensabile per completare il ciclo del documento informatico, nel quale è fornita al mittente documentazione elettronica, con valenza legale, attestante l’invio e la consegna di documenti informatici. In alcuni casi,
per disposizione normativa o per tutelare qualche legittimo interesse, è necessaria l’attestazione di
un soggetto terzo e fidato sulla spedizione di un documento, ed eventualmente anche del suo ricevimento. Per i documenti cartacei, si usa generalmente la posta raccomandata, con o senza avviso
di ricevimento; per i documenti informatici, fino a oggi è mancato uno strumento analogo, in quanto i file che dovrebbero attestare i diversi passaggi sono facilmente falsificabili e non ci sono soggetti “terzi” e affidabili che possano attestarne la corrispondenza ai fatti. Con la PEC la Pubblica
Amministrazione ed i privati dispongono di uno strumento informatico che equivale in tutto e per
tutto alla raccomandata tradizionale, senza ricorrere alla carta: quindi l’utente può disporre di uno
strumento complementare dell’e-mail non certificata nei casi in cui sia necessario disporre della
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ricevuta di partenza (con l’attestazione della data e dell’ora) ed eventualmente dell’avviso di ricevimento. “Certificare” l’invio e la ricezione - i due momenti fondamentali nella trasmissione dei
documenti informatici - significa infatti fornire al mittente, da parte del proprio gestore di posta,
una ricevuta che costituisce prova legale dell’avvenuta spedizione del messaggio e dell’eventuale
allegata documentazione. Allo stesso modo, quando il messaggio perviene al destinatario, il gestore invia al mittente la ricevuta di avvenuta consegna con precisa indicazione temporale. Nel caso
in cui il mittente smarrisca le ricevute, la traccia informatica delle operazioni svolte viene conservata per un periodo di tempo predefinito, con lo stesso valore giuridico delle ricevute medesime.
Dal punto di vista tecnico, la PEC sfrutta alcune funzionalità dei protocolli di posta elettronica,
che prevedono la generazione automatica delle ricevute da parte dei server; la normativa aggiunge la “busta di trasporto”, che comprende in un unico insieme di bit il messaggio e i dati di trasporto che lo accompagnano. La firma digitale del gestore del sistema (apposta dal server con procedura automatica) serve a validare i dati che compongono la busta e consente di accertare l’integrità dell’invio. Peraltro, si possono trasmettere con la PEC sia documenti firmati digitalmente sia
documenti non firmati, la cui natura peraltro non muta per effetto della trasmissione certificata.
Per spedire un messaggio di posta certificata è necessario disporre di una casella presso un provider PEC. La ricevuta di avvenuta consegna (o di mancata consegna) si può avere solo se anche
il destinatario ha una casella di PEC. La ricevuta di consegna attesta che il messaggio è stato recapitato nella casella del destinatario.
Il CNIPA ha contribuito alla elaborazione del regolamento per disciplinare le modalità di utilizzo della Posta Elettronica Certificata non solo nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, ma
anche tra privati. Il relativo DPR (n. 68) è stato pubblicato sulla G. U. del 28 aprile 2005.
Il Regolamento consente quindi la “trasformazione” dell’e-mail in un documento dal pieno valore legale. Non si sta parlando, evidentemente, dei normali servizi e-mail ma di quelli, già previsti
nella Pubblica Amministrazione, che i fornitori di servizi internet potranno offrire come opzione ai
propri abbonati. Secondo le stime in possesso del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, l’utilizzo di questo genere di e-mail all’interno dell’amministrazione comporta un risparmio notevole:
2 euro di spesa contro i 20 per l’invio tradizionale di ogni comunicazione “raccomandata”.
I contenuti fondamentali del regolamento sono i seguenti:
• sarà possibile lo scambio di e-mail certificate nei rapporti tra privati e tra questi e le pubbliche
amministrazioni;
• il CNIPA terrà un apposito elenco dei gestori ammessi al servizio e ne verificherà i requisiti soggettivi ed oggettivi inerenti ad esempio alla capacità ed esperienza tecnico-organizzativa, alla
dimestichezza con procedure e metodi per la gestione della sicurezza, alla certificazione
ISO9000 del processo; per iscriversi nell’elenco dovranno possedere un capitale sociale minimo
non inferiore a un milione di euro e presentare una polizza assicurativa contro i rischi derivanti dall’attività di gestore;
• i messaggi relativi alla PEC verranno sottoscritti con la firma digitale avanzata, che dovrà essere apposta sia sulla busta, sia sulle ricevute rilasciate dai gestori per assicurare l’integrità e l’autenticità del messaggio;
• i gestori faranno da garanti dell’avvenuta consegna e dovranno tenere traccia delle operazioni conservando le relative evidenze per trenta mesi in un apposito registro informatico, con lo stesso valore giuridico delle ricevute e saranno tenuti ad assicurare la sicurezza delle relative e-mail trasmesse
(virus free), informandone in caso positivo il mittente e bloccando la relativa trasmissione (art. 12);
• le imprese, nei rapporti intercorrenti, potranno dichiarare l’esplicita volontà di accettare l’invio
di PEC mediante indicazione nell’atto di iscrizione delle imprese.
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Rapporto sull’attività
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Sulla G.U. del 15 novembre 2005, n. 266 è stato quindi pubblicato il Decreto Ministeriale contenente le “Regole tecniche per la formazione, la trasmissione e la validazione, anche temporale, della
“posta elettronica certificata”, provvedimento che definisce tutti i requisiti tecnico-funzionali che
devono essere rispettati dalle piattaforme utilizzate per erogare il servizio. Il CNIPA effettuerà le attività di vigilanza e controllo assegnate dalla norma e, con un apposito Centro di competenza, supporterà le amministrazioni ai fini dell’introduzione della PEC nei procedimenti amministrativi.
La Circolare CNIPA n. 49 del 24 novembre 2005, pubblicata sulla G.U. del 5 dicembre 2005,
n. 283 definisce le modalità per presentare domanda di accreditamento nell’elenco pubblico dei
Gestori di PEC da parte dei soggetti pubblici e privati che intendono esercitare tale servizio.
Essendo stato completato il quadro normativo di riferimento, il 22 dicembre 2005 il CNIPA ha
accreditato nell’elenco pubblico previsto dall’art. 14 del DPR 11 febbraio 2005, n. 68, i primi sei
gestori del servizio di Posta Elettronica Certificata. Al momento, l’elenco comprende: Actalis S.p.A.,
Cedacri S.p.A., Consiglio nazionale del Notariato, EDS Pubblica Amministrazione S.p.A.,
InfoCamere, ITnet S.r.l., IT Telecom S.r.l., Poste Italiane S.p.A., Postecom S.p.A.. L’elenco pubblico, reso disponibile attraverso la rete Internet, è sottoscritto con firma digitale dal CNIPA e contiene, per ogni gestore, le seguenti indicazioni:
• denominazione sociale;
• sede legale;
• rappresentante legale;
• indirizzo Internet;
• data di iscrizione all’elenco;
• data di cessazione ed eventuale gestore sostitutivo.
Gli operatori accreditati pubblicano, con un’azione di trasparenza che consente di migliorare la
qualità ed i costi del servizio, un manuale operativo nel quale verranno descritti i servizi, i livelli
di servizio, le modalità di acquisizione, le interazioni con il gestore e tutti i riferimenti normativi,
obblighi e restrizioni. Le PA potranno conseguire elevati risparmi e notevoli benefici per la riduzione di tutti i costi derivanti dalla ricezione e spedizione con i mezzi tradizionali: rispetto al servizio postale cartaceo tradizionale si stima che i costi saranno inferiori di oltre il 90%.
5.10.4 Il progetto @P@ 9
Approvato dal Comitato dei Ministri della Società per l’Informazione del 18 marzo 2003, il progetto @P@ promuove il cofinanziamento di iniziative per l’introduzione delle comunicazioni elettroniche nelle prassi amministrative delle PAC. Le amministrazioni interessate sono la Presidenza
del Consiglio dei Ministri, i Ministeri, le Forze Armate e le forze di Polizia, l’Avvocatura Generale
dello Stato, il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti, le Agenzie di cui al D. lgs. n. 300 del 1999). Il
progetto @P@, la cui spesa prevista è di 18 milioni di euro, si avvale di infrastrutture quali:
• l’Indice della Pubblica Amministrazione (vedi la corrispondente sezione di questa Relazione),
che individua gli indirizzi istituzionali delle amministrazioni, l’attribuzione delle corrispondenti
caselle di posta elettronica ed altre importanti informazioni, quali ad esempio i servizi disponibili (indicepa.gov.it). Nel 2006 sono 2032 le amministrazioni accreditate, mentre le caselle PEC
pubblicate sono circa 1500.
9
La sigla, che si legge “a per a”, richiama il simbolo “@” utilizzato negli indirizzi di posta elettronica e la sigla PA (Pubblica Amministrazione).
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Attuazione delle politiche di e-government
• la PEC, la cui ufficialità è stata sancita con l’approvazione dello schema di decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri del 25 marzo 2004;
• la Rubrica della Pubblica Amministrazione, che raccoglie gli indirizzi informatici di tutti i dipendenti delle amministrazioni centrali (www.rubricaPA.gov.it) raggiungibile nella “extranet” delle
sole amministrazioni partecipanti, oltre al CNIPA, ha superato le 500.000 voci ed è in progressivo riempimento. L’istituzione della Rubrica è stata decisa dal Comitato dei Ministri per la
Società dell’Informazione nella seduta del 18 marzo 2003 nell’ambito del progetto @P@. La
Rubrica è, tra l’altro, il punto di riferimento dell’iniziativa del “cedolino elettronico”, previsto
dalla legge finanziaria 2005 e regolamentato da apposito decreto del 16 marzo 2003, emanato
di concerto dal Ministro dell’economia e finanze e il Ministro dell’innovazione e tecnologie,
rispetto al quale il CNIPA ha importanti compiti gestionali.
Le iniziative avviate nel 2005 sono 30 e vedono coinvolte 16 amministrazioni (tra le quali il
Ministero della giustizia, il Ministero della difesa, il Ministero degli esteri, il Ministero degli interni,
il Ministero per le politiche agricole, il Ministero dell’economia, l’Agenzia delle entrate, la
Presidenza del Consiglio dei Ministri) e 300 procedimenti amministrativi, per un investimento complessivo di 50 milioni di euro, di cui 16 cofinanziati, rispetto ai quali è stimato un corrispondente
risparmio annuo di 150 milioni di euro. Gli interventi riguardano principalmente la comunicazione tra amministrazioni con ampio ricorso alla posta certificata (18 interventi, 16 PA interessate), la
comunicazione interna con procedimenti interni e rapporti con i dipendenti (8 interventi, 8 PA interessate), la comunicazione con cittadini ed imprese (3 interventi). I progetti presentati al CNIPA
dalle amministrazioni descrivono iniziative e corrispondenti finalità evidenziando la tipologia di
intervento e le funzioni che attraverso di essa si realizzeranno. Essi forniscono pertanto una descrizione dei flussi attuali e dei risultati finali previsti, evidenziando l’eventuale cambio di prassi organizzative e descrivendo tutti i benefici ed i tempi entro i quali si potranno ottenere. Il CNIPA esamina i progetti, valutandone la fattibilità, e delibera in merito al relativo cofinanziamento mediante la stipula di una convenzione tra l’amministrazione (o le amministrazioni) proponente ed il
CNIPA. Tale convenzione fa riferimento a impegni e obiettivi, entità del finanziamento erogato,
tempi di realizzazione, modalità di monitoraggio.
I risultati attesi sono sostanziali benefici sui costi di preparazione e di spedizione della corrispondenza cartacea e risparmi sul personale. È atteso inoltre un miglioramento della qualità dei servizi,
misurabile in termini di riduzione dei tempi di completamento delle procedure amministrative. Il
CNIPA ha il compito di monitorare i risultati delle iniziative adottate nel quadro complessivo del progetto, di cui ha pertanto la regia operativa. Il progetto promuove, infatti, il cofinanziamento di iniziative per l’introduzione delle comunicazioni elettroniche nelle prassi amministrative delle PAC.
Per stimolare e supportare le iniziative presentate nell’ambito del progetto @P@ è stato inoltre
istituito un Centro di Competenza, che si rivolge alle pubbliche amministrazioni centrali. L’obiettivo
generale è quello di rendere la realizzazione della conversione delle comunicazioni dal mezzo tradizionale cartaceo a quello informatico più veloce ed incisiva di quanto accaduto in passato, favorendo l’utilizzo delle comunicazioni elettroniche in maniera coerente ed organizzata, attraverso
l’impiego di infrastrutture formali tra cui, come ricordato, la Posta Elettronica Certificata (PEC) e la
firma elettronica e indirizzando così lo sviluppo, sin qui disomogeneo e non strutturato, ancorché
rilevante, della posta elettronica verso l’obiettivo principale di efficienza sia all’interno delle singole Amministrazioni sia nei rapporti tra loro, i cittadini e le imprese. L’attenzione è rivolta quindi
all’introduzione dei nuovi strumenti ed alla verifica dei risultati intermedi e finali.
Sarà svolta inoltre una concreta valutazione delle possibilità di riuso delle soluzioni realizzate
attraverso la diffusione delle esperienze e best practice. Le amministrazioni provvederanno per pro-
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117
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
prio conto alla realizzazione delle applicazioni di competenza, mentre, per gli aspetti generali, il
Centro di competenza avrà il compito della verifica dei risultati intermedi e finali, dell’analisi dei
possibili riusi e della preparazione degli eventi di comunicazione. Sono state avviate le verifiche
su sei progetti, uno dei quali (Ministero affari esteri) è ufficialmente operativo dal 15 marzo 2006
e la cui verifica sarà completata a breve.
Di seguito i principali dati relativi all’iniziativa; peraltro, i cofinanziamenti sono stati sbloccati
dal Ministero dell’economia e finanze solo ad inizio 2006, e pertanto si è verificata la partenza dei
progetti in ritardo di quasi un anno rispetto a quanto preventivato.
Capillarità dell’iniziativa
30 iniziative attivate
16 amministrazioni coinvolte
300 procedimenti amministrativi interessati
Investimenti e risparmi
40 milioni di euro di investimenti complessivi
13 milioni di euro di cofinanziamenti
130 milioni di euro di risparmi annui
Rientro dell’investimento
In 24 mesi a partire dall’erogazione
118
Tipologia degli interventi previsti:
a. Comunicazione tra amministrazioni
• 18 interventi
• 16 amministrazioni interessate
• ampio ricorso alla posta certificata
b. Comunicazione interna
• 11 interventi
• 8 amministrazioni interessate
• procedimenti interni e rapporti coi dipendenti
c. Comunicazione con cittadini ed imprese
• 3 interventi
Tra le iniziative cofinanziate dal CNIPA nel progetto @P@ possiamo ricordare in particolare le
seguenti:
• Avvisi di reato. Questa iniziativa si propone di sostituire la consegna a mano dei documenti costituenti le notizie di reato, da parte delle Forze di polizia nei confronti dei magistrati, con comunicazioni elettroniche nelle 77 procure del Sud. Le amministrazioni interessate sono i Ministeri della Giustizia, dell’Interno, delle Politiche Agricole, il corpo dei
Carabinieri, e la Guardia di Finanza. I costi sono stimati in 14.8 milioni di euro annui, con
un cofinanziamento di 3.7 milioni, a fronte di risparmi stimati in 22.8 milioni di euro all’anno, con l’eliminazione di 800.000 comunicazioni annue. Il termine di completamento è
previsto per la fine del 2006.
• Registrazione atti giudiziari. Questa iniziativa si propone di sostituire l’invio tradizionale
di atti con l’invio elettronico e la registrazione informatica (Decreti ingiuntivi, Atti di
Tribunali, Corti di Appello e Cassazione). L’amministrazione interessata è il Ministero di
giustizia (1322 uffici) insieme all’Agenzia delle entrate (348 uffici). I costi sono stimati in
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Attuazione delle politiche di e-government
4.2 milioni di euro annui, con un cofinanziamento di 1.2 milioni, a fronte di risparmi stimati in 53 milioni di euro all’anno, con l’eliminazione di 1.6 milioni di comunicazioni
annue e riduzione dei tempi massimi da 15 mesi a 20 giorni. Il termine di completamento è previsto per la fine del 2006.
• Gestione amministrativa interna. Questa iniziativa si propone di sostituire delle comunicazioni interne all’Amministrazione e tra la stessa e l’Agenzia Italiana del Farmaco con
vasto utilizzo della PEC. L’amministrazione interessata è il Ministero della salute. I costi
sono stimati in 1.5 milioni di euro annui, con un cofinanziamento di 500.000 euro, a fronte di risparmi stimati in 4.5 milioni di euro all’anno, con l’eliminazione di 600.000 comunicazioni annue. Il termine di completamento è previsto per la fine del 2006.
• Processo telematico. Questa iniziativa si propone di sostituire l’invio tradizionale di comunicazioni con la PEC nell’ambito del processo amministrativo telematico (avvisi di udienza, sentenze, ordinanze, memorie difensive). Le amministrazioni interessate sono il
Consiglio di Stato e l’Avvocatura dello Stato. I costi sono stimati in 1.6 milioni di euro
annui, con un cofinanziamento di 700.000 euro, a fronte di risparmi stimati in 4.7 milioni
di euro all’anno, con l’eliminazione di 240.000 comunicazioni. Il termine di completamento è previsto per la fine del 2006, con contestuale inizio dei relativi benefici.
5.11. Definizione di indirizzi, direttive ed attività in materia di formazione informatica
L’attività formativa del CNIPA ha per scopo lo sviluppo del processo di innovazione strutturale
e tecnologica della Pubblica Amministrazione, attraverso la qualificazione professionale delle risorse che lo scenario moderno richiede, tramite la partecipazione a corsi e seminari tenuti nell’ambito della sperimentazione condotta su nuovi parametri di progettazione e realizzazione di unità
didattiche. Al di là degli specifici momenti formativi, un elemento di particolare valore dell’attività
didattica è la progressiva costituzione, nell’ambito della PA, di una comunità, di uno spazio di confronto e di interazione, che può essere considerato un momento essenziale per la promozione di
una cultura della cooperazione e dell’e-learning tra le amministrazioni.
5.11.1 Attività di diffusione dell’e-learning
Il CNIPA ha il compito di diffondere nella Pubblica Amministrazione l’uso di nuove metodologie per formare ed aggiornare a distanza il personale, promuovendo la corretta utilizzazione delle
nuove tecnologie nel campo della formazione a distanza da parte delle amministrazioni. A tal fine
è necessario, tra l’altro, che il processo di e-learning non consista solo nella distribuzione e diffusione in rete di materiale, ma preveda anche la messa a disposizione e la fornitura di servizi didattici on line, e che l’eventuale ricorso all’outsourcing da parte dell’amministrazione mantenga i compiti dei responsabili interni alla formazione relativi alla partecipazione attiva alla pianificazione, alla
progettazione, al monitoraggio e alle attività di controllo dell’erogazione.
Nel quadro dell’intensa collaborazione del CNIPA con il Ministro per l’innovazione e le tecnologie al fine di realizzare un’articolata iniziativa finalizzata a favorirne l’impiego nei progetti formativi del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni, nel 2004 sono state pertanto prodotte le “Linee guida per i progetti formativi in modalità e-learning nelle pubbliche amministrazioni”, un “Vademecum per la realizzazione di progetti formativi in modalità e-learning nelle pubbliche amministrazioni”, nonché una Direttiva sulla Formazione e-learning e la valorizzazione del personale delle pubbliche amministrazioni, emanata dal Ministro per la funzione pubblica di concerto con il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, destinata alle amministrazioni centrali.
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119
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
120
In base ai citati documenti, i principali compiti dell’amministrazione che programmi un intervento
di formazione in modalità e-learning consistono anzitutto nell’effettuare una ricognizione dei profili
dei destinatari dell’intervento formativo e del loro fabbisogno e nel valutare il relativo impatto organizzativo. Una volta individuato il soggetto che deve promuovere il progetto e, successivamente, coordinarlo e gestirlo, le amministrazioni sono tenute ad adottare la metodologia didattica del processo di
e-learning più idonea a realizzare l’interattività, la multimedialità e la collaborazione tra i diversi soggetti interessati, tenendo conto del ruolo attivo dell’utente e dell’importanza della classe virtuale.
Sotto il profilo tecnologico, è necessario che il materiale prodotto sia strutturato in unità autoconsistenti (learning object), riutilizzabili in varie combinazioni da inserire nella piattaforma, la
quale dovrà essere costituita da componenti software interoperabili, in grado di registrare il percorso delle attività dei discenti permettendone anche l’interazione reciproca (comunità virtuale).
Inoltre è fondamentale provvedere al continuo monitoraggio del progetto e del processo di e-learning, nonché alla valutazione del livello professionale dei partecipanti.
Il coordinamento, la gestione e monitoraggio delle attività non sono delegabili all’esterno e le
linee guida predisposte dal CNIPA prevedono le diverse modalità contrattuali utilizzabili per il
ricorso al mercato, con i relativi fattori di costo e vari approfondimenti operativi in materia di
impatto organizzativo, scelta delle metodologie didattiche in relazione ai contenuti da erogare,
monitoraggio e valutazione, struttura tecnologica, profili professionali, struttura dei costi, livelli di
servizio, standard, accessibilità, esempi, best practice, check list.
Inoltre, in base alla citata Direttiva (che rappresenta un approfondimento ed una specificazione
della Direttiva generale sulla formazione nella Pubblica Amministrazione, emanata nel 2001 dal
Ministro per la funzione pubblica), è fondamentale la preliminare definizione degli obiettivi formativi
dell’amministrazione, analizzare preliminarmente le esigenze, pianificare gli interventi, definire i requisiti di qualità della programmazione, della progettazione e dell’erogazione, monitorare e valutare l’intervento.
Nel 2005 il CNIPA ha svolto una rilevante attività di sensibilizzazione delle amministrazioni alla
tematica della formazione a distanza ed alla diffusione dei documenti predisposti nel corso dell’anno precedente. In particolare, nel corso dell’anno sono stati organizzati 3 seminari e 2 corsi di 3
giorni. Le Linee guida, il Vademecum, la Direttiva e la Guida multimediale sono stati presentati a
convegni nazionali (Expo e-Learning a Ferrara e TED a Genova) ed europei (OnLine Educa a
Berlino). È stato inoltre costituito un gruppo di lavoro per l’aggiornamento del Vademecum e per
l’elaborazione di un “profilo applicativo” per la Pubblica Amministrazione, secondo quanto previsto nella Direttiva, in grado di tenere conto della specificità relativa nel rispetto degli standard internazionali, anche al fine di rendere possibile il riuso dei materiali didattici elaborati per effetto dei
progetti di formazione in modalità e-learning. È stata prodotta una prima bozza di profilo applicativo che è stata sottoposta alle amministrazioni più impegnate nel campo dell’e-learning per una
loro valutazione.
Il CNIPA è inoltre da tempo impegnato nello studio e nella definizione dei profili informatici attraverso la partecipazione all’iniziativa europea e-Skill Forum. È proseguita pertanto anche nel 2005 l’attività di studio e definizione, secondo le previsioni contenute nell’ambito delle linee guida e del vademecum sull’e-learning, delle figure professionali gestionali necessarie alle amministrazioni per la conduzione di un progetto di e-learning in tutte le sue componenti organizzative, metodologiche e tecnologiche, oltre ai profili di competenze che le amministrazioni debbono richiedere ai propri fornitori, ovvero comunque reperire all’esterno o al proprio interno mediante attività di formazione mirate.
L’attività di formazione, di sensibilizzazione e di informazione in materia di e-government è stata
infine realizzata nell’ambito dei singoli progetti, nonché nell’ambito di specifici seminari destinati
ai dipendenti della Pubblica Amministrazione.
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Attuazione delle politiche di e-government
•
•
•
•
•
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•
•
•
Gli argomenti affrontati nel corso del 2005 hanno riguardato le seguenti tematiche:
Il Codice dell’amministrazione digitale;
Le linee guida per l’emissione e l’utilizzo della carta nazionale dei servizi;
La firma digitale: il nuovo scenario nazionale ed internazione e gli aspetti giuridici;
Le piattaforme open source per l’e-learning;
Le tecnologie wireless nella PA;
L’impiego della biometria nella PA;
La sicurezza informatica;
L’accessibilità dei siti web;
La protezione dei dati personali nella PA.
Inoltre sono stati realizzati due edizioni dei corsi sull’accessibilità dei siti web, uno per redattori l’altro per tecnici e webmaster della Pubblica Amministrazione. Entrambi i corsi, svolti in aule
didattiche fornite di postazione informatica per ciascun discente, sono stati replicati una volta ed
hanno quindi contribuito alla formazione sui temi della legge n. 4/2004 di 96 dipendenti pubblici
che lavorano della redazione e nella gestione di siti istituzionali.
In tutto sono state quindi realizzate 39 giornate formative, suddivise in 15 seminari e 4 corsi
intensivi della durata complessiva di 24 giornate. I partecipanti sono stati 1051, appartenenti a circa
50 diverse amministrazioni ed enti pubblici.
Nel corso del 2005 sono stati prodotti anche dei materiali didattici in auto istruzione sui contenuti dei seminari:
• un modulo sulla firma digitale della durata complessiva di 2 ore e mezza, composto da due sessioni, uno sugli aspetti normativi, tecnici, l’altro sui concetti tecnici avanzati comprendente
anche una simulazione di utilizzo e di verifica della firma elettronica;
• un modulo sulle smart card della durata complessiva di un’ora e mezza circa composto da due
sessioni, uno sui concetti tecnici e normativi di base e l’altro sui concetti tecnici avanzati.
Tutti i corsi realizzati in auto istruzione sono fruibili via Internet e sono stati riprodotti su supporto ottico e distribuiti in occasione delle manifestazioni e convegni che hanno visto la partecipazione del CNIPA.
La metodologia didattica utilizzata ed i risultati realizzati a seguito di tali attività formative sono stati
anche presentate in occasione delle varie manifestazioni di settore alle quali il CNIPA ed in particolare l’ufficio formazione ha partecipato nel corso dell’anno (E-learning expo, TED) Inoltre, tutte le informazioni in materia di attività di formazione realizzate e da realizzare sono state puntualmente diffuse
sul sito internet del CNIPA, dove sono stati, inoltre, pubblicati tutti i materiali didattici multimediali prodotti per i vari progetti e le videolezioni derivanti dai seminari. Sono attualmente disponibili e fruibili
sul sito i materiali didattici relativi a 14 percorsi didattici sia di base che di alta specializzazione.
5.11.2 Altri progetti
Progetto Scuola virtuale della PA
Il progetto è stato avviato nel 2004 con l’obiettivo di creare strutture tecnologiche, organizzative e
didattiche (un portale dell’e-learning per le pubbliche amministrazioni e una repository dei materiali
didattici) destinate a costituire la base per la formazione continua dei dipendenti pubblici. Le linee
essenziali del progetto riguardano la costituzione di un punto di raccolta (clearinghouse) dei progetti
e dei materiali prodotti; la realizzazione di un portale della Scuola virtuale; la sperimentazione di archi-
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121
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
122
tetture tecnologico-didattiche avanzate attraverso il cofinanziamento dei progetti pilota condotti con le
amministrazioni; il cofinanziamento di master universitari rivolti a dirigenti e funzionari delle amministrazioni centrali e locali. Nel 2005 è stato predisposto un capitolato tecnico e sono in corso le procedure amministrative per l’affidamento della realizzazione ad un soggetto di mercato.
Il CNIPA ha previsto l’istituzione, che è avvenuta nel 2005, di un Gruppo di lavoro interministeriale per la definizione di un “profilo applicativo” delle pubbliche amministrazioni, indispensabile
per assicurare l’interoperabilità dei sistemi e la portabilità dei materiali didattici. Sempre nel 2005
sono state portate a termine le attività relative alla progettazione di un portale dell’e-learning per
le pubbliche amministrazioni e di un repository dei materiali didattici.
È stato quindi predisposto un avviso per il co-finanziamento di progetti di formazione in e-learning da parte di Regioni e Province autonome, con un contributo da parte del CNIPA pari al 40%,
dell’importo previsto con un massimo di 400.000 euro per singolo progetto. L’avviso è stato pubblicato in G.U. il 7 luglio 2005 ed alla scadenza prevista (10 ottobre) sono stati presentati 14 progetti da 11 regioni e una provincia autonoma; i progetti sono stati esaminati da una commissione
tecnica ed è in corso la valutazione da parte della Commissione ministeriale di valutazione dei progetti di e-government.
Nel corso del 2005 sono stati poi realizzati, in diverse città italiane (Roma, Torino, Cagliari,
Venezia, Bologna e Palermo) 10 seminari sulla gestione di un progetto in e-learning ed un corso
destinati agli specialisti della durata di tre giorni: alle 13 giornate formative, complessivamente,
hanno partecipato 344 dipendenti delle amministrazioni centrali e locali.
In collaborazione con Assinform è stato inoltre ampliato l’osservatorio ANEE/Assinform sull’elearning in Italia con l’inclusione delle pubbliche amministrazioni centrali e locali. I risultati dell’osservatorio, ormai di carattere generale grazie all’attività del CNIPA e tali da rappresentare un
autorevole punto di riferimento, sono stati presentati a Roma il 28 settembre 2005 e successivamente illustrati in vari convegni nazionali, hanno avuto un’ottima copertura di stampa e sono stati
pubblicati nel volume “e-Learning in Italia – una strategia per l’innovazione” edito da Apogeo.
Attività di formazione in materia di gestione documentale
Dopo la conclusione nel 2004 del progetto di formazione sulla Gestione informatica dei documenti, dei flussi documentali e degli archivi, il CNIPA ha proseguito, in collaborazione con il Centro di
Competenza per l’SPC, nella gestione del contratto per il servizio di protocollo relativamente ai temi
della formazione; è stata inoltre avviata la rielaborazione e la revisione dei materiali didattici, che sono
stati resi fruibili all’interno della piattaforma e-learning disponibile per tutte le amministrazioni che aderiranno al servizio di protocollo in modalità ASP. Il CNIPA partecipa inoltre al gruppo di lavoro sulla
dematerializzazione dei documenti pubblici, nonché, in particolare, ai gruppi di lavoro interministeriali presso la SSPA che si occupano dei temi concernenti la gestione documentale.
Progetto di formazione per disabili della vista (ciechi e ipovedenti)
Nell’ambito del progetto di formazione su gestione informatica dei documenti dei flussi documentali e degli archivi è stato progettato e realizzato anche il corso di formazione per disabili della
vista rivolto a 120 dipendenti pubblici. Aggiudicata la relativa gara, nel corso del 2005 è stata avviata l’attività di supervisione della progettazione e l’attività di sensibilizzazione e coinvolgimento
delle amministrazioni. Le amministrazioni che hanno aderito al progetto hanno individuato i partecipanti alle varie edizioni del corso, che è stato avviato nel mese di giugno. A fine 2005 sono
stati formati circa 80 dipendenti pubblici. Il progetto, nel suo complesso, prevedeva anche la realizzazione di materiali didattici opportunamente elaborati perché potessero costituire un importante supporto all’alfabetizzazione informatica dei disabili della vista. Il prodotto didattico realizzato
rappresenta, infatti, un utile riferimento per l’aggiornamento dei docenti di corsi di formazione
organizzati, sugli stessi temi e per gli stessi destinatari, nell’ambito della Pubblica Amministrazione.
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6. L’attuazione dell’e-government a livello locale
Il CNIPA assicura l’attuazione delle iniziative relative allo sviluppo dell’e-government ed alla formazione ICT nell’ambito delle Regioni ed Enti locali, e l’assistenza tecnica alle Regioni e agli Enti
locali per l’utilizzo dei fondi relativi alle politiche di innovazione.
Questa missione è assolta attraverso una stretta collaborazione e cooperazione con le Regioni
e gli Enti locali, anche attraverso la istituzione di tavoli permanenti di concertazione, in cui gli
aspetti strategici ed operativi vengono concordati prima della loro effettiva messa in attuazione.
Nell’ambito dei compiti sopra richiamati, le attività svolte dal CNIPA nel corso del 2005 si sono
concentrate su quattro principali filoni di intervento:
1. l’attuazione delle linee d’azione della fase II dell’e-government locale;
2. la cooperazione con le Regioni per gli interventi di e-government e della Società dell’Informazione;
3. la collaborazione istituzionale con le Regioni e gli Enti locali;
4. il monitoraggio dei progetti di e-government cofinanziati.
A questi filoni principali si aggiungono altre attività che consistono essenzialmente nella partecipazione ai gruppi di lavoro, e nella partecipazione ad iniziative a livello comunitario e internazionale sull’e-government.
6.1 Attuazione delle linee d’azione della fase II dell’e-government locale
Il 2005 ha visto l’ulteriore avanzamento delle attività di attuazione dell’e-government locale, il cui
obiettivo principale, nella fase in corso, è il progressivo allargamento alla maggior parte delle amministrazioni locali dei processi di innovazione già avviati, sia in relazione alla dotazione dei servizi per cittadini e imprese, sia per ciò che riguarda lo sviluppo di servizi infrastrutturali in tutte le regioni italiane.
Questi obiettivi sono raggiunti attraverso l’attuazione di sei specifiche linee d’azione definite nel
documento “L’e-government nelle Regioni e negli Enti locali: II fase di attuazione” approvato dalla
Conferenza Unificata il 26 novembre 2003. Questo documento ha il suo riferimento strategico nel
documento “L’e-government per un federalismo efficiente: una visione condivisa, una realizzazione cooperativa” che definisce la visione strategica comune tra Stato, Regioni ed Enti locali.
Le sei linee d’azione, le cui attività sono descritte nel seguito, sono:
1. sviluppo dei servizi infrastrutturali locali;
2. diffusione territoriale dei servizi per cittadini ed imprese;
3. inclusione dei piccoli Comuni nell’attuazione dell’e-government;
4. avviamento di progetti per lo sviluppo della cittadinanza digitale (e-democracy);
5. promozione dell’utilizzo dei nuovi servizi presso cittadini ed imprese;
6. servizi di e-government sulla piattaforma digitale terrestre;
Lo sviluppo dei servizi infrastrutturali (SPC)
La linea d’azione prevede l’individuazione e cofinanziamento di progetti presentati dalle Regioni
per la diffusione dei servizi infrastrutturali sui territori regionali, in accordo con le specifiche dell’SPC.
I progetti saranno inseriti, ai fini della loro attuazione, all’interno degli Accordi di Programma
Quadro siglati con le Regioni.
Ai fini di quanto sopra sono state innanzitutto portate avanti le attività di concertazione con le
Regioni ai fini della determinazione delle modalità di assegnazione dei fondi ad ogni singola
Regione per i progetti di servizi infrastrutturali.
In risposta all’avviso sono stati presentati 58 progetti per un co-finanziamento complessivo richiesto di 33.854.709 euro. Il valore totale dei progetti presentati dalle Regioni è di circa 100 milioni di euro.
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123
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
La Tabella seguente mostra la distribuzione territoriale dei progetti presentati in risposta all’avviso.
La commissione di valutazione ha effettuato la validazione dei progetti presentati e per alcuni
di essi è stato già definito l’inserimento negli Accordi di Programma Quadro.
È stata completata l’attività di supporto alla valutazione dei progetti, presentati in risposta
all’“Avviso per la selezione dei progetti per lo sviluppo dei servizi infrastrutturali locali e SPC” pubblicato in GURI il 1° giugno 2004, sia nei confronti della Commissione di Valutazione istituita dal
DPCM 14 febbraio 2002 sia nei confronti degli uffici del CNIPA incaricati della istruttoria dei suddetti progetti. Sono stati quindi valutati tutti i 58 progetti presentati e 56 di questi sono stati approvati per il cofinanziamento.
Tabella 9 - Distribuzione geografica dei progetti presentati
REGIONE
124
NUMERO PROGETTI
Abruzzo
Basilicata
Calabria
Campania
Emilia Romagna
Friuli Venezia Giulia
Lazio
Liguria
Lombardia
Marche
Molise
Piemonte
Puglia
Sardegna
Sicilia
Toscana
Umbria
Valle d’Aosta
Veneto
Bolzano
Trento
TOTALE
1
2
2
3
4
3
6
2
8
4
0
6
1
2
1
2
1
1
5
2
2
58
Sono stati costruiti gli indicatori classificatori dei progetti (importo cofinanziamento, importo totale
di progetto, ente proponente, tipologia di servizi infrastrutturali) per la mappatura sul territorio dei servizi infrastrutturali. Le informazioni sulla distribuzione dei progetti sul territorio, sugli importi economici per ente proponente e sulla tipologia di servizi infrastrutturali sono stati pubblicate sulla newsletter e sul sito del CNIPA insieme ad una sintesi dei progetti più significativi. Successivamente sono stati
redatti articoli per le pubblicazioni di tali informazioni in ambito CIPE e sul sito dei CRC.
Sono state completate le attività propedeutiche alla verifica dello stato di avanzamento dei progetti assegnando ad ogni progetto in base alla complessità, misurata in termini di durata di progetto e di percentuale di cofinanziamento sull’importo totale, il numero di verifiche all’interno del
numero minimo e massimo previsto dall’Avviso sopra citato.
Le modalità di svolgimento delle verifiche sono state concordate durante appositi incontri con ciascun ente in base all’apposito piano presentato dai proponenti il progetto così come previsto dal sopra
citato Avviso e dalla modulistica ad esso associata. Tale attività è tuttora in corso in quanto in alcuni casi
difficoltà organizzative interne alle amministrazioni non hanno consentito la definizione concordata.
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L’attuazione dell’e-government a livello locale
È stata quindi progettata e realizzata la base dati informativa per il monitoraggio delle attività di
verifica dei progetti. È in corso il suo popolamento via via che il processo di verifica dei progetti
genera le relative informazioni.
Ai fini della gestione e del coordinamento degli adempimenti amministrativi è stato costruito il
fascicolo cartaceo ed elettronico di ogni progetto e delle comunicazioni tra l’ufficio del CNIPA e le
amministrazioni proponenti. Sono stati espletati gli adempimenti amministrativi relativi al reperimento della documentazione richiesta dalla Commissione di Valutazione nell’ambito dell’attività di
valutazione, alle comunicazioni agli enti dei progetti valutati, alla stesura del decreto del Ministro
“Determinazione del cofinanziamento dei progetti per lo sviluppo dei servizi infrastrutturali locali
e SPC – Avviso del 1° giugno 2004”, e degli appunti al Collegio del CNIPA per la validazione dei
progetti, la pianificazione delle attività e la gestione delle risorse. Sono in corso gli adempimenti
amministrativi relativi alla richiesta ed erogazione delle prime “tranche” di cofinanziamento a titolo di anticipazione così come previsto dal sopra citato avviso e relativa modulistica.
Inoltre sono stati costruiti i prospetti riepilogativi dei dati economici dei progetti e del loro inserimento in APQ al fine di controllare e verificare i cofinanziamenti e di coordinare le attività.
Diffusione territoriale dei servizi per cittadini e imprese
L’estensione e diffusione dei servizi di e-government sul territorio nazionale è stata concepita in
modo da valorizzare gli investimenti fatti nel corso della prima fase di e-government.
In sostanza, anziché finanziare lo sviluppo di nuovi progetti, è stato avviato un processo in
grado di favorire il trasferimento e il riutilizzo delle soluzioni di e-government sviluppate nell’ambito dei progetti del primo avviso di e-government. Questo processo prevede l’attivazione di due
fasi: nella prima viene realizzato il catalogo delle soluzioni di servizi di e-government da proporre al riuso da parte delle pubbliche amministrazioni locali; nella seconda viene promossa la realizzazione di progetti che riusano le soluzioni presenti a catalogo.
La commissione di valutazione ha proceduto alla validazione delle soluzioni di e-government offerte
dai progetti finanziati con il primo avviso, per essere riusate dalle altre amministrazioni regionali e locali.
Sono state validate complessivamente 264 soluzioni di e-government (la cui distribuzione geografica è riportata in tabella) provenienti da 84 progetti, ed è stata avviata la predisposizione del
catalogo in formato elettronico.
Figura 17 – distribuzione geografica delle soluzioni a riuso
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125
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Figura 18 – distribuzione delle soluzioni a riuso per ambito tematico
126
Figura 19 – distribuzione delle soluzioni a riuso per tipologia di servizio
Si è definito il contenuto dell’Avviso per la realizzazione dei progetti di riuso mediante la concertazione con le rappresentanze delle regioni ed Enti locali nel Tavolo Congiunto Permanente.
Sono state definite le linee guida per la presentazione dei progetti di riuso e predisposta la modulistica per la presentazione delle proposte di progetto.
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L’attuazione dell’e-government a livello locale
La pubblicazione dell’Avviso per i progetti di riuso è stato posticipato ad inizio 2006 per evitare la sovrapposizione con il processo in corso di realizzazione dei Centri di Servizio Territoriali.
Sono proseguite le attività di diffusione delle informazioni sul processo di riuso attraverso la partecipazione a convegni e seminari, uno dei quali si è tenuto nel corso della edizione 2005 di Forum PA.
L’inclusione dei piccoli Comuni nell’attuazione dell’e-government locale
La terza linea di azione prevista nel documento di attuazione della seconda fase dell’e-government ha come obiettivo l’avvio di esplicite attività di sostegno verso i piccoli Comuni, per garantirne la partecipazione piena ai processi di innovazione dell’e-government.
D’intesa con le Regioni e degli Enti locali si è convenuto che la strategia da perseguire, per far
sì che i piccoli Comuni superino l’attuale digital divide, consiste nel permettergli di erogare i servizi di e-government in forma aggregata.
Il mezzo prescelto per raggiungere gli obiettivi è il Centro di Servizio Territoriale (CST): una struttura di servizio sovra-comunale che ha il compito di avviare i processi di e-government, garantendone la
gestione e fornendo alle amministrazioni partecipanti le risorse umane e tecnologiche necessarie.
Attraverso il Tavolo Congiunto Permanente di consultazione e cooperazione previsto dal DPCM
del 14 febbraio 2002 e costituito con DM del 23 settembre 2002, è stata svolta un’ampia attività di
concertazione con le Regioni e gli Enti locali in merito alle modalità di utilizzo delle risorse a favore dei piccoli Comuni e delle isole minori, previste dalla Finanziaria 2003.
Si è alfine convenuto di cofinanziare con un importo pari a 13,5 milioni di euro progetti a favore
dei piccoli Comuni e le isole minori presentati da Centri di Servizio Territoriali, e di dedicare un importo pari a 1,5 milioni di euro ad attività di supporto alla ideazione e realizzazione dei citati progetti.
Il Collegio del CNIPA ha in seguito approvato quanto concertato al Tavolo Congiunto
Permanente e deciso di cofinanziare i progetti attraverso la pubblicazione di due Avvisi così finalizzati:
• selezionare nel primo i soggetti idonei a presentare i progetti;
• selezionare nel secondo i progetti da cofinanziare.
A tal fine, è stato predisposto il documento “Linee guida per la costituzione e l’avvio dei CST”
allegato successivamente all’Avviso.
In data 13 settembre 2005, sulla G.U. n. 213 è stato pubblicato il primo Avviso. Alla scadenza
del 1° dicembre, termine ultimo per la presentazione delle candidature, sono pervenute 69 domande, che sono attualmente in fase di valutazione da parte dell’apposita Commissione.
Progetti per lo sviluppo della cittadinanza digitale (e-democracy)
La linea d’attuazione ha come obiettivo quello di promuovere progetti che utilizzano le ICT per
promuovere la partecipazione dei cittadini alla vita delle amministrazioni pubbliche e alle loro
decisioni. In particolare l’attenzione è concentrata sui processi di decisione pubblica, con l’obiettivo di migliorarne l’efficacia, l’efficienza, e la condivisione da parte degli attori interessati, coinvolgendo non solo i singoli cittadini, ma anche le associazioni e i soggetti culturali.
In coerenza con tale obiettivo, nel 2004 è stato predisposto un Avviso nazionale per la presentazione di progetti, e messe on line sul sito del CNIPA le “Linee guida sull’e-democracy”, che forniscono
indicazioni utili a tutte le amministrazioni locali che intendano promuovere la partecipazione dei cittadini alle loro attività e ai processi decisionali, attraverso l’utilizzo delle Tecnologie dell’Informazione e
della Comunicazione (ICT). L’iniziativa, che è proseguita nel corso del 2005, si inquadra in un contesto europeo molto attento al tema dell’e-democracy a partire dalla Raccomandazione 19/2001 del
Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa con la quale sono state fornite specifiche indicazioni per
il rafforzamento della partecipazione dei cittadini alla vita pubblica a livello locale.
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127
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
I progetti approvati, presentati anche da aggregazioni di Enti locali con la partecipazione di altri
attori della società civile (cittadini, associazioni senza scopo di lucro e tutti i soggetti socio-culturali e produttivi coinvolti nelle decisioni pubbliche), hanno come proprie caratteristiche principali
la previsione di un’analisi del contesto organizzativo, sociale e culturale, l’utilizzo di tecnologie
adeguate in termini di affidabilità ed accessibilità, la promozione della partecipazione attiva dei cittadini e la garanzia del coinvolgimento effettivo dei decisori pubblici, ed infine la valutazione finale dei risultati del processo di partecipazione.
Il CNIPA ha assicurato la massima informazione sull’iniziativa, predisposto un servizio di help
desk telematico e curato l’istruttoria tecnica per l’ammissione a finanziamento dei progetti presentati. Il decreto del 28 luglio 2005 del Ministro per l’innovazione e le tecnologie (G.U. n. 262 del 10
novembre 2005) stabilisce le modalità di erogazione dei finanziamenti: lo stanziamento totale disponibile è pari a circa 9,5 milioni di euro da destinarsi agli Enti locali. La graduatoria dei 129 progetti di e-democracy presentati e quella dei 57 progetti effettivamente cofinanziati è pubblicata sul
sito del CNIPA ed è sintetizzata nella seguente tabella.
Tabella 10: Distribuzione regionale dei progetti di e-democracy
REGIONE DELL’ENTE COORDINATORE
128
N. PROGETTI
Abruzzo
2
Basilicata
Calabria
COSTO TOTALE PROGETTI
COFINANZIAMENTO
580.000,00
250.000,00
1
500.000,00
150.000,00
2
1.900.000,00
600.000,00
Campania
3
1.217.200,00
450.000,00
Emilia Romagna
3
1.303.306,00
565.000,00
Friuli - Venezia Giulia
3
578.000,00
200.000,00
Lazio
7
5.121.183,00
1.440.000,00
Liguria
3
1.065.250,00
415.000,00
Lombardia
7
3.231.754,00
1.275.000,00
Marche
1
666.420,00
300.000,00
Piemonte
5
3.947.110,00
960.000,00
Puglia
2
631.000,00
290.000,00
Sardegna
1
50.000,00
25.000,00
Sicilia
5
1.490.000,00
645.000,00
Toscana
4
2.397.800,00
960.000,00
Umbria
2
647.295,00
225.000,00
Veneto
4
1.408.116,00
555.000,00
Molise
1
350.000,00
150.000,00
56
27.084.434,00
9.455.000,00
TOTALE COMPLESSIVO
Da fine giugno 2005 si è avviato il processo di validazione, da parte di uno Staff di monitoraggio selezionato dal CNIPA, dei piani di progetto dei 57 Enti capofila: l’obiettivo è di stilare un piano
di progetto esecutivo autoconsistente. Tale piano consentirà la valutazione dello stato di avanzamento dei lavori di progetto in sede di assessment.
Nell’Adunanza del 3 novembre 2005 il Collegio ha approvato la Convenzione tipo tra il CNIPA
e le amministrazioni locali, e, al 31 dicembre 2005, sono state firmate dal Presidente del CNIPA 35
Convenzioni e-democracy; i relativi progetti sono al momento in fase di start-up.
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L’attuazione dell’e-government a livello locale
La promozione dell’utilizzo dei nuovi servizi presso cittadini e imprese
Le attività svolte per l’attuazione della linea 5 della seconda fase del Piano di e-government
hanno compreso, inizialmente, la predisposizione di tutti gli atti per l’espletamento della gara relativa alla campagna nazionale (lettera d’invito; schema di contratto d’appalto; capitolato tecnico e
suoi allegati; prospetto offerta tecnica; modulo offerta economica; guida alla presentazione).
La procedura di gara ha successivamente portato alla selezione, quale aggiudicatario, del raggruppamento di imprese avente come capofila la società Meet S.r.l.
A seguito dell’aggiudicazione, è stato organizzato un incontro di avvio delle attività di progetto
(27 maggio 2005), con i rappresentanti CNIPA e del raggruppamento aggiudicatario, al quale ha
preso parte anche il Ministro per l’innovazione e le tecnologie.
Sulla base delle indicazioni emerse nel corso dell’incontro suddetto, è stato costituito un
Comitato d’indirizzo per il coordinamento delle attività tra CNIPA e uffici del Ministro per l’innovazione e le tecnologie.
Una costante interazione col fornitore ha poi consentito di approvare il piano e la tempistica
delle attività, il concept di comunicazione (strategia intervento nazionale) nonché i format del sito
web di supporto alla campagna, del treno dell’e-government, il modello organizzativo di incontri
formativi, informativi, e nelle università. La campagna di advertising nazionale si è svolta a mezzo
stampa, TV e radio, tra dicembre 2005 e febbraio 2006. Essendo basata principalmente sulla comunicazione dei risultati conseguiti in termini quantitativi, essa ha richiesto la selezione dei servizi di
e-government disponibili per una porzione significativa di popolazione, da usare come esempi.
Prima e dopo la campagna suddetta, sono state infine realizzate le due rilevazioni di tipo quantitativo, previste nell’ambito delle attività di verifica, finalizzate a conoscere in grado di conoscenza ed
utilizzo dei servizi di e-government presso un campione statisticamente significativo della popolazione italiana.
Servizi di e-government locale sulla piattaforma digitale terrestre
L’individuazione di progetti di elevato contenuto innovativo aventi come fine l’erogazione di
servizi di e-government attraverso la piattaforma tecnologica digitale terrestre ha portato alla selezione di 29 progetti su 54, con un cofinanziamento del CNIPA di 6,65 milioni di euro a fronte di
un costo totale dei progetti selezionati di circa 33 milioni di euro.
I progetti selezionati coprono 16 territori regionali e vedono la partecipazione di 15 regioni, 25
province, 164 comuni, e 15 comunità montane. La distribuzione territoriale dei progetti cofinanziati è riportata in tabella.
Tabella 11: Distribuzione regionale dei progetti di t-government
REGIONE
N. PROGETTI
COSTO TOTALE
FINANZIAMENTO CONCESSO
Abruzzo
1
€ 1.200.000
€ 360.000
Basilicata
1
€ 623.146
€ 110.000
Calabria
2
€ 3.100.000
€ 540.000
Emilia Romagna
1
€ 2.270.000
€ 530.000
Friuli Venezia Giulia
1
€ 945.000
€ 180.000
Lazio
1
€ 2.570.000
€ 525.000
Liguria
2
€ 2.330.000
€ 520.000
Lombardia
5
€ 2.993.932
€ 905.000
Marche
2
€ 1.300.832
€ 240.000
Piemonte
1
€ 1.870.000
€ 280.000
Provincia di Trento
1
€ 669.141
€ 110.000
(segue)
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129
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Puglia
3
€ 3.510.000
€ 600.000
Sicilia
1
€ 1.060.000
€ 320.000
Toscana
4
€ 5.958.380
€ 920.000
Umbria
1
€ 911.600
€ 180.000
Veneto
2
€ 1.310.000
€ 330.000
TOTALE
29
€ 32.622.031
€ 6.650.000
I progetti sono in fase di avvio mediante la sottoscrizione delle convenzioni tra i soggetti coordinatori delle aggregazioni e il CNIPA. Nel dettaglio, sono state firmate 12 convenzioni (3 progetti hanno rinunciato ai finanziamenti).
Per le sperimentazioni mancanti, si prevede che l’avvio ufficiale avverrà entro la prima metà del 2006.
I servizi offerti rientrano nelle seguenti categorie:
• attività istituzionali;
• cittadinanza ed elezioni;
• lavoro e occupazione;
• salute e benessere;
• assistenza sociale;
• turismo.
130
6.2 Cooperazione con le Regioni per l’e-government e la società dell’informazione
Relativamente alla cooperazione con le Regioni, le attività del CNIPA hanno come obiettivo principale la stipula degli Accordi di Programma Quadro in materia di società dell’informazione e la
realizzazione degli interventi in essi contenuti, il coordinamento dei progetti del CNIPA finanziati
con fondi CIPE, l’assistenza tecnica alle regioni del Mezzogiorno (POSI), la direzione del progetto
CRC (Centri Regionali di Competenza).
Accordi di Programma Quadro con le Regioni
Il CNIPA ha svolto, in prosecuzione di quanto gia fatto negli anni passati, le attività di concertazione, collaborazione e istruttoria per la stipula degli Accordi di Programma Quadro (APQ) in
materia di e-government e Società dell’Informazione (SI) e per la migliore definizione degli interventi che ogni territorio si impegna a realizzare; a tal fine si è operato in stretta collaborazione con
le diverse strutture competenti del Ministero dell’economia e delle finanze e con i dirigenti e le
strutture responsabili della società dell’informazione e della programmazione a livello regionale.
Gli Accordi di programma siglati nel corso del 2005 sono stati 27, compresi gli Atti integrativi
di accordi già stipulati, per un valore complessivo di oltre 825 milioni di euro. Il quadro complessivo degli Accordi di Programma Quadro siglati nel 2005 con le Regioni è riportato nella tabella
seguente, insieme all’indicazione del valore economico degli accordi stessi.
Tabella 12
NUMERO
INTERVENTI
DATA DI STIPULA
7
07-mar-05
Valle d’Aosta (APQ)
2
10-mar-05
2.588.777
Basilicata (Integrativo I)
10
31-mar-05
16.725.000
Lombardia (Integrativo I)
8
04-apr-05
11.607.308
Sardegna (Integrativo I)
5
13-apr-05
35.360.000
REGIONE
Sicilia (APQ)
VALORE (€ )
52.575.995
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L’attuazione dell’e-government a livello locale
Calabria (APQ)
10
21-apr-05
38.511.966
Toscana (Integrativo I)
5
29-apr-05
9.580.359
Sicilia (Integrativo I)
10
27-mag-05
191.853.500
Piemonte (Integrativo I)
11
27-giu-05
22.390.516
Friuli - Venezia Giulia (Integrativo I)
3
27-giu-05
3.327.542
Abruzzo (Integrativo II)
16
27-giu-05
41.054.004
Liguria (Integrativo III)
9
27-giu-05
10.230.100
Basilicata (Integrativo II)
5
30-giu-05
36.397.440
Veneto (Integrativo I)
3
27-lug-05
4.946.568
Puglia (Integrativo I)
9
28-lug-05
67.347.042
Molise (APQ)
17
02-ago-05
32.859.000
Campania (Integrativo I)
13
05-ago-05
113.133.200
Provincia Autonoma di Trento (APQ)
3
03-ott-05
3.261.800
Emilia-Romagna (Integrativo I)
5
18-ott-05
10.030.986
Lazio (Integrativo I)
14
28-ott-05
28.653.116
Marche (Integrativo I)
17
29-nov-05
6.668.246
Sardegna (Integrativo II)
5
15-dic-05
25.000.000
Umbria (Integrativo I)
12
16-dic-05
8.771.749
Sicilia (Integrativo II)
15
22-dic-05
solo riprogrammazione
Provincia Autonoma di Bolzano (APQ)
2
22-dic-05
3.266.788
Lombardia (Integrativo II)
8
29-dic-05
16.104.862
Calabria (Integrativo I)
6
30-dic-05
35.123.400
TOTALE
230
827.369.264
Supporto tecnico per gli interventi in APQ
In totale nel 2005 sono stati seguiti 250 interventi inseriti negli APQ stipulati con le Regioni. I
settori su cui insistono tali interventi sono:
Reti e servizi infrastrutturali:
• Banda Larga;
• Sistema Pubblico di Connettività;
Innovazione della PA:
• Innovazione e Riorganizzazione PA;
• e-government;
Inclusione:
• Accesso;
• Canali di erogazione;
• Identità digitale;
• Risorse umane e conoscenza;
Servizi:
• Servizi ai cittadini;
• Sanità;
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131
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
• Servizi alle imprese e alla collettività;
• e-democracy;
Competitività:
• Competitività e innovazione (settore ICT, innovazione digitale PMI…).
Il supporto alle Regioni al fine di inserire le proposte progettuali negli APQ prevede una istruttoria che coinvolge i tecnici dell’Area e altri centri di competenza CNIPA, e i referenti tecnici delle
Regioni; mediamente l’istruttoria comprende almeno 3 giorni/persona per intervento a carico dell’Area.
Progetti finanziati dal CIPE
Il CNIPA ha la responsabilità dell’attuazione di 6 progetti finanziati con risorse assegnate dal
CIPE sulle delibere 17/2003, 83/2003 e 20/2004. Nel corso del 2005 il CNIPA ha pertanto proseguito le attività di attuazione dei progetti concertati e definiti con le regioni, come di seguito indicato in maggior dettaglio.
132
a) Progetto “Centri Servizio Territoriali (CST) per l’e-government nei piccoli e medi comuni”.
Il progetto mira alla realizzazione di 19 CST nelle Regioni del Mezzogiorno per l’erogazione dei
servizi in forma associata ai piccoli e medi Comuni. La realizzazione dei CST permette di:
• garantire un supporto tecnologico organizzativo e gestionale agli enti di piccole e medie dimensioni al fine di consentire loro una operatività ed economie di gestione paragonabili a quelle
degli enti di medie e grandi dimensioni;
• assicurare la disponibilità di servizi adeguati anche nei territori a rischio di marginalità anche
attraverso la diffusione ed il riuso delle soluzioni di e-government.
Il progetto ha un finanziamento di 26.590.000 euro, di cui 23.940.000 per la componente regionale e 2.650.000 per le attività di competenza del CNIPA; a seguito di rimodulazioni intervenute sul progetto, l’attuale finanziamento è di 33.350.000 euro, di cui 30.700.000 per la componente regionale e
2.650.000 per le attività di competenza del CNIPA. Ai fini dell’attuazione del progetto, il CNIPA, con
il supporto della società in house Innovazione Italia, ha prodotto e condiviso con le Regioni e le
Rappresentanze delle Autonomie Locali le Linee Guida operative per il percorso attuativo dei CST.
Per quanto riguarda l’attuazione nelle Regioni, la situazione si presenta nel modo seguente.
– Regione Abruzzo (intervento inserito in APQ SI Integrativo stipulato in data 27 giugno 2005): la
Regione ha dato attuazione al progetto individuando, tramite concertazione sul territorio, l’ambito territoriale di intervento e sottoscrivendo, con gli Enti coinvolti, un accordo di programma
per la realizzazione di 1 CST. La Regione ha quindi pubblicato, tramite l’ARIT, un bando di gara
per la fornitura di beni e servizi connessi alla realizzazione del CST. L’aggiudicazione del bando
è avvenuta in data 30 dicembre 2005.
– Regione Basilicata (intervento inserito in APQ SI Integrativo stipulato in data 31 marzo 2005): la
Regione ha dato attuazione al progetto individuando gli ambiti territoriali di intervento tramite
concertazione sul territorio: attualmente è in fase di stipula la convenzione con le amministrazioni attuatrici di Potenza e Matera. È stata predisposta la documentazione tecnico-amministrativa per l’impegno dei fondi tramite adesione alla Convenzione CONSIP. La Regione ha comunicato al MIT e al MEF la richiesta di proroga dei termini per la definizione degli atti giuridicamente vincolanti.
– Regione Calabria (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 21 aprile 2005 e APQ SI integrativo in data 28 dicembre 2005): la Regione Calabria ha chiesto l’annullamento dell’intervento CAT – che presenta difficoltà realizzative nell’attuale contesto regionale e per i tempi prescrit-
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
L’attuazione dell’e-government a livello locale
–
–
–
–
–
ti dal CIPE per l’impegno delle risorse della delibera 17/03 – e la contestuale destinazione dei
relativi fondi, che ammontano a 1,5 milioni di euro, all’ampliamento del progetto CST Centro
Servizi Territoriali, per garantire la maggiore copertura territoriale della diffusione dei servizi
innovativi, al fine di assicurare ai piccoli e medi Comuni (pari al 97% dei Comuni della Calabria),
servizi in rete di adeguato livello e utili per le singole amministrazioni comunali, e di contrastare maggiormente il digital divide tra le piccole realtà locali e il resto delle istituzioni a livello
regionale e nazionale. La Regione ha dato attuazione all’intervento attraverso la pubblicazione
di un bando di gara per la selezione progetti finalizzati alla costituzione e gestione di CST. Il
bando è stato pubblicato in data 18 novembre 2005.
Regione Campania (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 20 dicembre 2004): la Regione
ha dato attuazione all’intervento attraverso la pubblicazione di un Avviso pubblico per la selezione e finanziamento di proposte progettuali per la realizzazione dei CST campani. L’Avviso è
stato pubblicato il 12 dicembre 2005 ed è attualmente in fase di aggiudicazione. La Regione ha
pubblicato fra novembre e dicembre 2005 due bandi di gara per la fornitura di beni e servizi e
per l’attuazione di interventi formativi connessi alla realizzazione dei CST. I bandi sono attualmente in fase di aggiudicazione.
Regione Molise (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 2 agosto 2005): la Regione ha
dato attuazione all’intervento selezionando, tramite bando di gara, terze parti che eroghino servizi connessi alla progettazione, alla realizzazione e alla manutenzione di un CST. Il bando è
stato pubblicato in data 25 ottobre 2005. L’aggiudicazione è avvenuta in data 29 dicembre 2005.
Regione Puglia (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 4 agosto 2004): la Regione ha
dato attuazione all’intervento individuando, tramite concertazione sul territorio, tre soggetti
attuatori e sottoscrivendo con gli stessi convenzioni per il finanziamento di tre CST. Tutti i soggetti attuatori hanno pubblicato bandi di gara entro fine dicembre 2005.
Regione Sardegna (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 28 dicembre 2004): la Regione
ha dato attuazione all’intervento individuando, tramite concertazione sul territorio, 8 CST su base
provinciale. La Regione ha pubblicato un bando di gara per la fornitura di beni e servizi connessi alla realizzazione dei CST. L’aggiudicazione del bando è avvenuta in data 30 dicembre 2005.
Regione Sicilia (intervento inserito in APQ SI stipulato il 7 marzo 2005 e Atto Integrativo II stipulato il 22 dicembre 2005): la Regione Siciliana ha effettuato la rimodulazione dell’intervento,
già in APQ, considerata l’esigenza di estendere, in maniera capillare, la realizzazione dei Centri
Servizi Territoriali su tutto il territorio della regione; infatti, a seguito dell’avviso pubblico emanato dalla Regione per la costituzione dei quattro CST previsti dall’intervento originario in APQ,
sono pervenuti più progetti di qualità di quanti se ne potessero realizzare con il budget disponibile. Pertanto la Regione, d’intesa con i sottoscrittori dell’Accordo, ha potenziato l’intervento
incrementando di 5.260.000 euro la dotazione finanziaria assegnata in APQ a fronte del corrispondente degli interventi CAT e Distretti digitali tessile-abbigliamento, che presentavano criticità attualmente non risolvibili, e della riduzione del finanziamento dell’intervento CAPSDA. La
Regione quindi ha pubblicato un avviso con scadenza 8 settembre 2005, con proroga al 21 settembre 2005 per la selezione di CST su base provinciale. La Regione ha poi comunicato di aver
stipulato, in data 30 dicembre 2005, una Convenzione Quadro per l’affidamento del progetto
alla Società Sicilia Innovazione.
b) Progetto “Centri territoriali per l’aggregazione dei processi di acquisto degli Enti locali (CAT)”
Il progetto prevede la realizzazione di 5 Centri di Acquisto Territoriali (CAT), di competenza
regionale, che promuovano, anche facendo leva sull’utilizzo delle tecnologie informatiche di e-pro-
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133
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
curement, l’ammodernamento delle procedure di acquisto presso le amministrazioni locali e stimolino l’innovazione dei territori e del tessuto industriale tramite le seguenti linee di intervento:
• predisposizione ed utilizzazione di convenzioni in ambito regionale da rendere disponibili
alle amministrazioni sul territorio;
• sviluppo di iniziative di aggregazione della domanda su specifiche categorie merceologiche;
• sviluppo di aste telematiche;
• attivazione di servizi a valore aggiunto in materia di acquisti per le Amministrazioni locali tramite introduzione di nuove tecnologie di e-procurement.
I benefici attesi dal progetto sono:
• razionalizzazione della spesa;
• semplificazione delle attività e riduzione dei tempi di accesso al mercato;
• apertura del mercato di fornitura al fine di favorirne lo sviluppo con particolare riferimento al
mercato locale;
• aumento dell’offerta dei servizi innovativi per le PA;
• sviluppo di competenze specialistiche sui processi d’acquisto innovativi a supporto delle PA;
• introduzione di nuove tecnologie di e-procurement.
134
Il progetto ha un finanziamento di 8.405.000 euro, di cui 7.500.000 per la componente regionale e 905.000 per le attività di competenza del CNIPA; a seguito di rimodulazioni intervenute sul
progetto, l’attuale finanziamento è di 5.405.000 euro, di cui 4.500.000 per la componente regionale e 905.000 per le attività di competenza del CNIPA.
Ai fini dell’attuazione del progetto, il CNIPA, con il supporto della società in house Innovazione
Italia, ha prodotto la documentazione tecnico-amministrativa di gara a supporto delle Regioni e sta
procedendo alla stesura delle Linee Guida operative.
Per quanto riguarda l’attuazione nelle Regioni, la situazione si presenta nel modo seguente:
– Regione Basilicata (intervento inserito in APQ SI Integrativo stipulato in data 31 marzo 2005): la
Regione ha predisposto la documentazione tecnico-amministrativa per la pubblicazione del
bando di gara.
– Regione Calabria (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 21 aprile 2005): la Regione ha
comunicato la riprogrammazione delle risorse su altri interventi.
– Regione Puglia (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 4 agosto 2004): la Regione ha
identificato come soggetto attuatore la società Tecnopolis CSATA, cui spetta la pubblicazione del
bando di gara per la selezione del soggetto attuatore.
– Regione Sardegna (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 28 dicembre 2004): la Regione
ha identificato quale modalità di attuazione dell’intervento la selezione di un soggetto attuatore tramite bando di gara. Il bando è stato pubblicato in data 11 novembre 2005. L’aggiudicazione
è avvenuta in data 30 dicembre 2005.
– Regione Sicilia (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 7 marzo 2005): la Regione ha
comunicato la riprogrammazione delle risorse su altri interventi.
c) Progetto “Ampliamento dei servizi regionali a larga banda del Sistema Pubblico di Connettività (SPC-LB)”
Il progetto intende sviluppare i servizi su Larga Banda in particolare promuovendone la diffusione
e l’utilizzo ad ampie fasce di popolazione, nonché agevolandone l’integrazione nelle reti delle amministrazioni regionali. Gli obiettivi generali del progetto nel suo complesso possono essere sintetizzati in:
1) Diffusione dell’uso di sistemi di videoconferenza di media/alta qualità sui territori regionali;
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L’attuazione dell’e-government a livello locale
2) Adeguamento dei Centri Tecnici Regionali per il controllo e la gestione di tali tecnologie;
3) Introduzione di servizi di rete a larga banda sicuri mediante tecnologia wireless;
4) Studio relativo ai modelli di sviluppo delle condizioni necessarie alla diffusione dei servizi di
rete a larga banda in ogni Regione.
Il progetto ha un finanziamento di 26 milioni di euro, di cui 23,4 per la componente regionale
e 2,6 per le attività di competenza del CNIPA; a seguito di rimodulazioni intervenute sul progetto,
l’attuale finanziamento è di circa 29 milioni di euro.
L’intervento è stato inserito in tutti gli Accordi di Programma Quadro stipulati dal CNIPA con le
regioni del Mezzogiorno, con un finanziamento totale pari a 26.623.000,00 euro. Nel periodo
luglio-dicembre 2005, il CNIPA ha supportato le regioni nella predisposizione della documentazione tecnico-amministrativa di gara. Il CNIPA ha inoltre provveduto a definire e dettagliare gli interventi che fanno parte delle azioni di sistema centrali; è in corso la finalizzazione delle risorse per
la realizzazione delle azioni di sistema attraverso la stipula di un Accordo di Servizio con la Società
Innovazione Italia per un valore pari ad euro 2.300.000.
Per quanto riguarda l’attuazione dei singoli interventi, inseriti in APQ Società dell’Informazione,
nelle Regioni, in termini generali è possibile riepilogare la situazione nel modo seguente:
– Regione Abruzzo (intervento inserito in APQ SI Integrativo stipulato in data 27 giugno 2005): la
Regione ha identificato quale modalità di attuazione dell’intervento la selezione di un soggetto
attuatore tramite bando di gara. Il bando è stato pubblicato in data 3 novembre 2005.
L’aggiudicazione è avvenuta in data 30 dicembre 2005.
– Regione Basilicata (intervento inserito in APQ SI Integrativo stipulato in data 31 marzo 2005): la
Regione ha stipulato una Convenzione Quadro per l’affidamento dei propri progetti alla società Innovazione Italia, nell’ambito di un più ampio quadro di interventi regionali per la copertura del territorio in banda larga.
– Regione Calabria (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 21 aprile 2005): la Regione sta predisponendo la documentazione tecnico-amministrativa necessaria alla finalizzazione del contratto.
– Regione Campania (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 5 agosto 2005): la Regione ha
identificato quale modalità di attuazione dell’intervento la selezione di un soggetto attuatore tramite bando di gara. Il bando è stato pubblicato in data 5 dicembre 2005. La scadenza del bando
è avvenuta in data 13 febbraio 2006.
– Regione Molise (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 2 agosto 2005): la Regione ha
identificato quale modalità di attuazione dell’intervento la selezione di un soggetto attuatore tramite bando di gara. Il bando è stato pubblicato in data 25 ottobre 2005. L’aggiudicazione è avvenuta in data 29 dicembre 2005.
– Regione Puglia (intervento inserito in APQ SI Integrativo stipulato in data 28 luglio 2005): la
Regione ha identificato quale modalità di attuazione dell’intervento la selezione di un soggetto
attuatore tramite bando di gara. Il bando è stato pubblicato in data 30 dicembre 2005, con scadenza 22 febbraio 2006.
– Regione Sardegna (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 28 dicembre 2004): la Regione
ha identificato quale modalità di attuazione dell’intervento la selezione di un soggetto attuatore tramite bando di gara. Il bando è stato pubblicato in data 30 novembre 2005. L’aggiudicazione
è avvenuta in data 30 dicembre 2005.
– Regione Sicilia (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 7 marzo 2005): in data 30 dicembre 2005 la Regione ha stipulato una Convenzione Quadro per l’affidamento dei propri progetti alla società Sicilia Innovazione.
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
135
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
136
d) Progetto “Estensione dei servizi informativi integrati per la gestione del territorio (SIT)”
Il progetto ha l’obiettivo di incrementare la capacità di governo amministrativo e fiscale del territorio e di migliorare il rapporto su tematiche ambientali e territoriali con i cittadini e le imprese,
realizzando nelle Regioni del Mezzogiorno una infrastruttura dati uniforme e dei Servizi Informativi
Territoriali integrati individuati sulla base delle specifiche esigenze delle singole regioni.
Il progetto ha un finanziamento di 26.000.000, di cui 24.440.000 per la componente regionale e
1.560.000 per le attività di competenza del CNIPA; a seguito di rimodulazioni intervenute sul progetto, l’attuale finanziamento è di 32.000.000 euro.
Nel 2005 il CNIPA ha assicurato le funzioni di indirizzo, coordinamento e supporto alle regioni
interessate, e in data 22 novembre 2005 è stato sottoscritto con Innovazione Italia un Accordo di
Servizio per la realizzazione dell’intervento. Tutti i progetti regionali sono stati inseriti negli Accordi
di Programma Quadro, con un finanziamento pari a quasi 30,5 milioni di euro.
Per quanto riguarda l’attuazione nelle Regioni, la situazione si presenta nel modo seguente:
– Regione Abruzzo (intervento inserito in APQ SI integrativo in data 27 giugno 2005): la Regione
ha affidato l’attuazione dell’intervento alla società ARIT – Agenzia Regionale per l’Informatica e
la Telematica, la quale ha provveduto a pubblicare in data 3 novembre 2005 un bando di gara
suddiviso in tre lotti.
– Regione Calabria (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 28 dicembre 2005): la Regione
ha identificato, quale modalità di attuazione dell’intervento, il ricorso a procedure di gara. La
Regione ha provveduto a pubblicare due bandi di gara, rispettivamente in data 18 novembre
2005 e 28 novembre 2005.
– Regione Campania (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 20 dicembre 2004): la
Regione, in data 28 dicembre 2005, ha comunicato tramite delibera la suddivisione del progetto in due interventi separati, da avviarsi il primo entro il 31 dicembre 2005 ed il secondo entro
il 30 giugno 2006.
– Regione Molise (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 2 agosto 2005): la Regione ha
affidato l’attuazione dell’intervento alla società Molise Dati S.p.A., la quale ha provveduto a pubblicare il relativo bando di gara in data 25 ottobre 2005. La gara è stata aggiudicata in data 29
dicembre 2005.
– Regione Puglia (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 28 luglio 2005): la Regione ha
identificato quale modalità di attuazione dell’intervento il ricorso a procedure di gara, mediante la pubblicazione, in data 31 ottobre 2005, di due bandi di gara.
– Regione Sardegna (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 13 aprile 2005): la Regione ha
identificato quale modalità di attuazione dell’intervento il ricorso a procedure di gara e ha provveduto a pubblicare il relativo bando in data 29 luglio 2005. L’aggiudicazione è avvenuta in data
30 dicembre 2005.
– Regione Sicilia (intervento inserito in APQ SI stipulato in data 7 marzo 2005): in data 30 dicembre 2005 la Regione ha stipulato una Convenzione Quadro per l’affidamento del progetto alla
società Sicilia Innovazione.
e) Progetto “Ponte digitale nell’area integrata dello stretto (Ponte Digitale)”
Il progetto “Ponte digitale nell’area integrata dello Stretto” mira alla realizzazione di una piattaforma di comunicazione diffusa sul territorio dello Stretto di Messina in grado di supportare e sollecitare l’erogazione di nuovi servizi di infomobilità.
Il progetto intende realizzare una piattaforma tecnologica diffusa sul territorio dello Stretto di
Messina (Area Metropolitana Interregionale) in grado di supportare servizi di mobilità evoluta a banda
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L’attuazione dell’e-government a livello locale
larga. Pertanto con tale progetto si realizzerà un sistema di infomobilità su percorsi misti terra-acqua
con erogazione di servizi per l’utenza nomadica e mobile al fine di permettere che le attività dei cittadini, dei professionisti, dei lavoratori mobili (p.e. le flotte di TIR per il trasporto merci), delle imprese, degli studenti etc. siano espletate senza “ancoraggi” a siti residenziali. Altro obiettivo è la realizzazione di un bando per l’area del Mediterraneo al fine di utilizzare l’Area Metropolitana Interregionale
come test-plant nell’ambito del quale ospitare progetti di infomobilità realizzati da parte di pubbliche
amministrazioni e imprese operanti nel bacino del Mediterraneo. Infine il progetto si propone di creare un marchio di qualità, il “marchio M-life” che sia garanzia di innovazione, eco-sostenibilità e qualità sociale dei servizi offerti e che potrà essere utilizzato dai progetti selezionati.
Il progetto ha una durata complessiva di 18 mesi ed è geograficamente localizzato:
• nelle aree della Provincia di Reggio Calabria e della Provincia Regionale di Messina
• nelle isole minori e le acque marittime territoriali dello Stretto di Messina
Il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, con D.M. del 10 febbraio 2005, ha istituito il
Gruppo di Coordinamento, avente il compito di fornire gli indirizzi strategici del progetto, di promuovere la coerenza tra le azioni del progetto e le iniziative nazionali e locali affini e di monitorare lo stato di avanzamento delle attività.
In sede di concertazione con le regioni, il 23 marzo 2005 si è concordato con la Regione
Calabria e la Regione Siciliana l’inserimento dell’intervento nei rispettivi Accordi di Programma
Quadro in materia di e-government e società dell’informazione.
La delibera CIPE 29 settembre 2004, n. 20 ha assegnato il finanziamento al progetto in modo
“condizionato” alla programmazione in APQ delle risorse già attribuite ai Programmi nazionali del
Ministro per l’innovazione e le tecnologie con delibere CIPE 17/03 “Sud e non solo” e 83/03
“Servizi a Banda larga”. Tale condizione è stata assolta nel dicembre 2005 con la sottoscrizione
dell’Atto Integrativo I all’APQ con la Regione Calabria, del quale fa parte anche l’intervento “Ponte
digitale sullo Stretto” per la sua componente Calabria.
È in fase di definizione l’Atto Integrativo III dell’APQ con la Regione Siciliana, del quale fa parte
la restante componente del progetto in questione.
f) Progetto “Integrazione dell’e-government regionale e centrale nelle regioni meridionali (IRESUD)”
Il progetto intende assicurare la piena partecipazione all’e-government delle Pubbliche Amministrazioni Centrali (PAC) localizzate sui territori regionali del Mezzogiorno. Per favorire e sostenere
tale partecipazione il progetto prevede:
• il sostegno all’accelerazione dell’informatizzazione degli uffici periferici della PAC;
• la realizzazione della interoperabilità tra i sistemi delle Autonomie locali e degli uffici territoriali della PAC, garantendo l’interscambio informativo con le Autonomie locali e l’accesso, in
sicurezza, alle rispettive basi di dati, inclusa l’eventuale realizzazione di sistemi tematici integrati a supporto delle azioni sul territorio;
• la formazione a supporto dell’intervento.
I benefici attesi riguardano l’omogeneità di utilizzo dei procedimenti in uso presso le PAC e le
PAL e la razionalizzazione e la convergenza delle procedure analoghe utilizzate dalla PA che opera
in un territorio, con particolare enfasi sui servizi resi ai cittadini ed alle imprese.
Inoltre il progetto si svilupperà, in tutti i suoi aspetti, in modo orientato al riuso, sviluppando soluzioni che possano essere diffuse sia nelle PA del Mezzogiorno che nel resto del territorio nazionale.
L’intervento è localizzato nelle regioni Abruzzo, Basilicata, Campania, Calabria, Molise, Puglia,
Sicilia, Sardegna.
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137
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Le modalità di attuazione previste individuano una prima fase di concertazione sul territorio con
le amministrazioni regionali, finalizzata ad individuare gli ambiti di intervento e le amministrazioni centrali di riferimento. A tale individuazione seguirà la descrizione dello specifico intervento
regionale, che sarà inserito nei rispettivi Atti Integrativi degli Accordi di Programma Quadro in
materia di Società dell’informazione delle regioni interessate.
A tal fine sarà prodotto un quadro dettagliato della situazione che consentirà di definire modalità diverse di intervento nelle varie realtà, al fine di ottimizzare il ritorno dell’investimento.
La progettazione esecutiva sarà assicurata da gruppi di lavoro composti dai rappresentanti delle
regioni e delle amministrazioni centrali coinvolte nel processo di integrazione, supportate da un
gruppo di progetto costituito da esperti CNIPA.
In fase di avvio le amministrazioni dovranno svolgere azioni di comunicazione verso gli uffici
delle PA interessate dall’intervento.
In data 23 marzo 2005 si è riunito il tavolo di concertazione MIT-Regioni del Mezzogiorno che
ha concordato la finalizzazione delle risorse CIPE assegnate con delibera n.20/2004 alle strutture
di cui si avvale il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, per lo sviluppo della società dell’informazione, di cui fa parte il progetto di che trattasi; in tale sede è stato deciso che la finalizzazione delle risorse del progetto IRESUD avverrà in base alle consolidate quote di riparto definite dal
CIPE, proiettate nel quadro che segue:
Tabella 15
138
REGIONI
%
FONDI PER IRESUD DEL CIPE 20/04
Abruzzo
4,31
€ 775.800,00
Basilicata
4,45
€ 801.000,00
Calabria
12,33
€ 2.219.400,00
Campania
23,92
€ 4.305.600,00
Molise
2,59
€ 466.200,00
Puglia
16,4
€ 2.952.000,00
Sardegna
12
€ 2.160.000,00
Sicilia
24
€ 4.320.000,00
CNIPA (ass.za tecnica, gestione progetto, supporto ...)
TOTALE
€ 1.500.000,00
€ 19.500.000,00
g) Programma Operativo Nazionale di Assistenza Tecnica e Azioni di Sistema
Il CNIPA ha ricevuto dal Ministero dell’economia e finanze l’incarico di sviluppare, nell’ambito del Programma Operativo Nazionale di Assistenza Tecnica ed Azioni di Sistema, il progetto
POSI (Programma Operativo Società dell’Informazione) di assistenza tecnica alle regioni del mezzogiorno per l’attuazione di progetti relativi ai temi dell’e-government e della società dell’informazione.
Il programma operativo di assistenza tecnica alla Società dell’Informazione ha la finalità di rendere disponibili per le Regioni azioni di accompagnamento di programmi operativi che garantiscano, attraverso il supporto fornito, criteri di gestione dei programmi e coerenza delle tipologie di
intervento con le strategie di sviluppo del Quadro Comunitario di Sostegno. Dal gennaio 2005, il
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L’attuazione dell’e-government a livello locale
piano delle attività concertato ha definito l’intera strategia di attuazione, messa in atto attraverso le
attività propedeutiche alle azioni specifiche. Nel dettaglio, tali azioni hanno riguardato:
• procedure di selezione tramite bando on line delle principali figure professionali a livello centrale e locale, che, oltre a svolgere attività di coordinamento e indirizzo, sono a disposizione del
“top management” delle amministrazioni regionali per garantire assistenza e consulenza sui temi
organizzativi complessi e di relazione con il mercato e il territorio;
• pianificazione delle attività rispetto alle azioni previste: il Progetto Operativo prevede l’assistenza tecnica e l’affiancamento alle Regioni ed agli Enti locali nelle fasi di realizzazione delle azioni previste nei POR e nel recepimento della normativa comunitaria e nazionale. Tale azione si
esplica su tre linee di azione:
• A. 1 – Assistenza tecnica alle Regioni per l’attuazione dei Piani Regionali della SI;
• A. 2 – Azioni per stimolare e qualificare la progettazione di servizi infrastrutturali ed applicativi delle PAL;
• A. 3 – Coordinamento con la Rete dei Centri Regionali di Competenza per l’e-government e
la società dell’informazione.
Per garantire il massimo livello di efficienza, economicità ed efficacia delle azioni previste, la
strategia di intervento si articola secondo le seguenti direttrici:
• individuazione in ogni regione di uno-due “casi pilota” attorno ai quali avviare un processo di
reingegnerizzazione del processo amministrativo (BPR) al fine di internalizzare le conoscenze e
competenze nell’ambito delle strutture della Pubblica Amministrazione;
• individuazione di quattro aree di competenza, dislocate fra le differenti amministrazioni regionali e centrale, che garantiscano a ciascuna di esse le competenze specialistiche e le conoscenze funzionali alle attività di programmazione, gestione ed attuazione delle iniziative sulla S.I.
cofinanziate dai Fondi strutturali. Ciascuna Autorità di gestione ha già provveduto ad individuare le aree di competenza da attivare sul proprio territorio.
È stato inoltre progettato un piano di comunicazione del POSI.
Il dialogo con le regioni si è articolato mediante incontri territoriali con le Autorità di gestione
dei POR delle Regioni obiettivo 1, al fine di tracciare un quadro conoscitivo dei punti di forza e
debolezza emersi nel periodo di programmazione 2000-2003 nonché le opportunità e le problematiche del periodo seguente 2004-2006; inoltre si svolgono periodicamente incontri presso il CNIPA
per censire il livello di attuazione dei progetti di riferimento.
È stato inoltre necessario svolgere attività trasversali di condivisione delle iniziative di coordinamento con i CRC, in termini di definizione di azioni strategiche di sistema comuni ai due progetti
e di un sistema di condivisione delle conoscenze all’interno del progetto POSI, da realizzarsi in
analogia a quanto già in uso all’interno del progetto CRC (per il quale vedi subito appresso). Sono
state definite le attività di supporto al progetto CRC e individuati i responsabili delle attività comuni e delle attività di formazione trasversali ai due progetti.
h) Progetto Centri Regionali di Competenza per l’e-government e la Società dell’Informazione
I Centri Regionali di Competenza (CRC) sono stati attivati, in tutte le Regioni, attraverso apposite convenzioni stipulate con ciascuna di esse per accompagnare e facilitare i processi di innovazione della Pubblica Amministrazione locale e del contesto territoriale legati alla costruzione dell’e-government e allo sviluppo della società dell’informazione.
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139
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
140
Il progetto CRC ha visto quindi, una prima fase (marzo 2002-luglio 2003) dedicata all’attivazione
dei singoli centri, del nodo centrale di servizi e all’avvio delle attività, e una seconda fase (settembre
2003-dicembre 2005) di sviluppo organizzativo, di attivazione del modello di governo condiviso della
rete e di piena realizzazione delle attività. Queste ultime comprendono azioni di sistema, così definite in quanto coinvolgono l’intera rete, e azioni locali identificate dai CRC in risposta a condizioni,
richieste e iniziative specifiche del proprio territorio. In questo quadro i singoli CRC sono diventati
portatori di capacità propositiva specifica, diventando punti di riferimento per tutta la rete sul tema
dell’accessibilità, banda larga, e-democracy, innovazione dei medio-piccoli Comuni, del riuso delle
soluzioni e sulla misurazione dei risultati dell’e-government e la società dell’informazione.
Nel 2005, presso ciascun CRC ha operato un team di progetto con risorse professionali messe
a disposizione dal Ministro per l’innovazione e tecnologie e dalle Regioni. Complessivamente
hanno operato circa 80 esperti nazionali ai quali si è aggiunto il personale messo a disposizione
delle amministrazioni regionali, configurando una comunità professionale di circa 160 persone.
Tutte le risorse del singolo CRC rispondono allo stesso coordinatore o coordinatrice, indicati di
norma dalle Regioni in accordo con il CNIPA.
Allo staff centrale, nodo nazionale di servizi organizzati in linee operative, è stato affidato il
compito di garantire l’attuazione del progetto secondo le indicazioni del Comitato di Direzione
(composto da rappresentanti delle Regioni e del CNIPA), coordinando le azioni di sistema e curando il consolidamento e la crescita della Rete oltre al project management.
Il progetto CRC ha dato un contributo importante all’attuazione dei processi di innovazione, fornendo supporto e servizi di assistenza, accompagnamento, formazione, comunicazione e “osservatorio”, a beneficio diretto e indiretto del mondo degli Enti locali coinvolti nella costruzione dell’egovernment e dei progetti per la società dell’informazione. Nel 2005 si è consolidata la capacità di
animazione e comunicazione sul territorio attraverso l’organizzazione di momenti di confronto
sullo stato di avanzamento delle politiche nazionali e locali e attraverso azioni d supporto a tavoli di coordinamento con gli Enti locali.
Il progetto ha realizzato a livello locale complessivamente oltre 500 eventi formativi, informativi e convegnistici di carattere nazionale, multiregionale e locale, con più di 18.000 presenze.
Ulteriori risultati si ritrovano nella Collana Editoriale di progetto, che conta 18 titoli tra i quali le
tre edizioni del Rapporto annuale sull’Innovazione nelle Regioni d’Italia (comprendente un report
nazionale di sintesi e 21 report regionali).
Allo scadere delle convenzioni istitutive dei CRC, alla fine del 2005, si sono avviate le attività
programmatorie per il 2006. In particolare, per la fase 3 del progetto CRC, è stato stipulato un
accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni (sotto forma di protocollo d’intesa, in data 15 dicembre 2005) che ha valorizzato il ruolo di direzione e gestione del CNIPA e delle stesse Regioni.
Il protocollo d’intesa ha riconosciuto i risultati positivi conseguiti dalla rete CRC ed ha sancito
la volontà generale di proseguire tramite tale strumento nello sforzo di impulso all’economia e alla
modernizzazione del Paese con lo strumento dell’e-government e della società dell’informazione,
secondo quanto ribadito anche nella strategia europea di rilancio degli obiettivi di Lisbona, approvata dal Consiglio europeo marzo 2005 (iniziativa “i2010”).
Pertanto il CNIPA e le Regioni hanno avviato la stipulazione di nuove convenzioni attuative, per
regolare le modalità con le quali vengono conferite alle parti contraenti le risorse professionali,
materiali e strumentali necessarie alla realizzazione delle attività concordate; a tali attività, per l’attuazione del progetto nel 2006, è destinato un finanziamento di 5 milioni di euro, stanziati dal
Comitato dei Ministri per la Società dell’Informazione e assegnati al CNIPA. Inoltre, per le attività
di supporto alla cooperazione interregionale, è prevista la possibilità per le Regioni di attivare risorse aggiuntive a valere sul progetto interregionale “Interoperabilità e Cooperazione Applicativa in
rete tra le Regioni” (ICAR), tutte operanti, sia a livello territoriale, sia a livello centrale, in modo
coordinato con le funzioni e attività CRC
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
L’attuazione dell’e-government a livello locale
Parallelamente, nel periodo che va da settembre a dicembre 2005, sono state realizzate tutte le
attività preparatorie funzionali alla gestione diretta del progetto da parte del CNIPA, riorganizzando funzioni e attività dello staff centrale e predisponendo i meccanismi di funzionamento dei team
locali. Gli obiettivi assegnati alla rete CRC nella nuova fase sono:
• il sostegno all’innovazione dei piccoli Comuni;
• la promozione e comunicazione dei nuovi servizi di e-government verso i destinatari;
• la misurazione dell’innovazione e dell’utilizzo dei nuovi servizi e del loro impatto sui beneficiari e sullo sviluppo locale.
Come si anticipava, è stata inoltre introdotta come nuova linea di lavoro della rete CRC il supporto alla cooperazione interregionale nel campo dell’e-government e della società dell’informazione.
6.3 Collaborazione istituzionale con le Regioni e gli Enti locali
Il CNIPA assicura il coordinamento dei comitati istituzionali che sono stati istituiti tra il Ministro per
l’innovazione e le tecnologie e i rappresentanti di Regioni, Province, Comuni e Comunità montane.
Sono oggi attivi, sui temi dell’e-government e della società dell’informazione:
• La Commissione Permanente per l’Innovazione e le Tecnologie, costituita il 21 marzo 2002 tra
i Presidenti delle Regioni ed il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, il cui Comitato Tecnico
si è riunito il 12 gennaio, il 25 maggio, e il 15 novembre.
• Il Comitato Permanente per l’Innovazione e le Tecnologie costituito il 12 novembre 2002 tra
l’Unione delle Province Italiane (UPI) ed il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, che si è
riunito il 14 novembre.
• La Commissione Permanente per l’Innovazione e le Tecnologie nei comuni, costituita il 19
dicembre 2002 tra l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI) ed il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, che si è riunita il 5 maggio.
• Il Comitato Permanente per l’Innovazione e le Tecnologie costituito il 7 novembre 2003 tra
l’Unione Nazionale Comuni Comunità Enti Montani (UNCEM) ed il Ministro per l’innovazione e
le tecnologie che si è riunito il 15 novembre.
È inoltre attivo, sui temi dell’attuazione del piano di e-government, il Tavolo Congiunto
Permanente (TCP), previsto dal DPCM 14 febbraio 2002 del quale fanno parte rappresentanti delle
Regioni, delle Province, dei Comuni, delle Comunità montane, tramite le loro rappresentanze
ANCI, UPI ed UNCEM e delle Amministrazioni centrali coinvolte nell’attuazione del piano.
Il TCP si è riunito in numerose occasioni durante il 2005, per affrontare temi rilevanti connessi
all’attuazione del piano di e-government. La tabella seguente riporta le riunioni svolte con indicati i principali temi di discussione.
Tabella 16
22 febbraio 2005
L’iniziativa del CNIPA per linee guida sulla business continuity per la PA
L’avviso per il cofinanziamento di iniziative rivolte ai piccoli Comuni
L’avviso sul riuso
Informativa sulla Carta Nazionale dei Servizi
12 aprile 2005
Progetto CRC sulla nomenclatura dei servizi
Presentazione della documentazione messa a punta dal gruppo di lavoro sui CST
Presentazione della gara quadro indetta dal CNIPA sulla CNS
Presentazione dell’avviso per i progetti di riuso
(segue)
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
141
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
24 maggio 2005
Approvazione della proposta di avviso “per la qualificazione di aggregazioni di Enti locali interessate a svolgere funzioni di Centri Servizi Territoriali – CST”
29 luglio 2005
Discussione sull’avviso “per la selezione dei soggetti ammessi a presentare progetti finalizzati all’erogazione
di servizi in forma associata per i Piccoli Comuni” così come deliberato dal Collegio del CNIPA nella seduta del
14 luglio scorso
Discussione sull’avviso sulla presentazioni di progetti per il riuso
7 settembre 2005
Approvazione delle linee guida da allegare all’avviso “per la selezione dei soggetti ammessi a presentare progetti finalizzati all’erogazione di servizi in forma associata per i Piccoli Comuni”
Discussione sull’avviso sui progetti di riuso
Discussione sul processo di revoca dei finanziamenti per i progetti del primo avviso
29 settembre 2005
Discussione sull’avviso “per la selezione dei soggetti ammessi a presentare progetti finalizzati all’erogazione
di servizi in forma associata per i Piccoli Comuni”
25 ottobre 2005
Approvazione della proposta di avviso sul riuso
6.4 Monitoraggio dei progetti di e-government cofinanziati
142
Nell’ambito del monitoraggio dei progetti durante tutto il 2005 sono state effettuate 159 sedute
di assessment: 27 di queste hanno riguardato verifiche finali, 95 sono state relative ad assessment
milestone D (SAL 70%) e 37 relative ad assessment milestone C (SAL 30%).
In relazione a tali attività, sono stati approvati 157 rapporti di assessment, di cui 23 relativi a
verifiche finali che hanno dato luogo a 22 nulla osta all’erogazione dell’ultimo 20% delle tranche
di cofinanziamento per un totale di 2,4 milioni di euro. Altri 91 rapporti riguardano assessment
milestone D (SAL 70%) e hanno dato luogo a 52 nulla osta all’erogazione delle tranche di cofinanziamento per un totale di 13 milioni di euro. Infine, 43 rapporti relativi ad assessment milestone C
(SAL 30%) hanno dato luogo a 34 nulla osta all’erogazione della tranche di cofinanziamento per
un totale di 7 milioni di euro.
Gli assessment suddetti hanno permesso di verificare il rilascio di circa 1000 servizi su 4280 previsti (circa 500 erano già verificati nel 2004) e la presa in carico, nonché l’effettuazione di 12 varianti in corso d’opera alle progettazioni esecutive realizzate dai progetti.
Sono state effettuate, inoltre, 22 analisi dei risultati e delle ricadute su altrettanti progetti conclusi e già in esercizio da almeno 60 giorni. Tali analisi hanno alimentato 3 rapporti di sintesi che
descrivono, fra l’altro, l’impatto dell’azione di monitoraggio sui progetti cofinanziati.
Nell’ambito delle attività relative al monitoraggio, ai fini di migliorare la gestione ed il controllo del
processo, è stata realizzata una versione semplificata dello strumento di gestione della conoscenza (knowledge management) relativa alla prima fase del piano di e-government per supportare:
• l’azione di governo dei progetti,
• l’analisi dei dati risultanti dall’azione di monitoraggio;
• l’interpretazione delle dinamiche e dei fenomeni in atto;
• la definizione delle politiche e l’erogazione dei cofinanziamenti.
Il suddetto strumento è stato progettato per garantire un’elevata usabilità. Esso, infatti, è:
• facilmente accessibile via browser Internet (non è necessario installare software aggiuntivo);
• intuitivamente navigabile (non è necessario uno specifico apprendimento);
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L’attuazione dell’e-government a livello locale
• utilizzabile con un click del mouse, per stampare immediatamente grafici e dati o esportarli in
formato Microsoft Excel per ulteriori elaborazioni;
• tempestivamente aggiornato sulla base degli assessment effettuati, ogni lunedì, con cadenza settimanale, sono recepite le risultanze degli assessment completati nell’arco della settimana precedente;
• riusabile per altri monitoraggi, previsti per alcune delle linee d’azione della II° fase del piano di
e-gov o per monitoraggi autonomamente messi in atto dalle Regioni.
Nell’ambito dei progetti relativi allo sviluppo della cittadinanza digitale (e-democracy) è stata
effettuata assistenza agli enti coordinatori ai fini della formalizzazione di 56 piani di progetto
esecutivi. Nell’ambito dei progetti di riuso è stata, infine, effettuata la riclassificazione dei servizi previsti dai progetti selezionati a seguito primo avviso ai fini di una migliore ed univoca
identificazione.
143
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7. Il funzionamento del CNIPA
7.1 Premessa
Il 2005 è stato il secondo anno di vita del CNIPA, organismo nato dalla fusione tra l’ex AIPA e
l’ex Centro tecnico della Presidenza del Consiglio (d.lgs. 343/2003 e art. 176 del d.lgs. 196/2003).
A questa fusione si è accompagnata, nel corso del 2004 e del 2005, una complessiva ridefinizione ed un ampliamento di ruolo e di funzioni del CNIPA, avviata dallo stesso d.lgs. 196/2003,
proseguita con il d.lgs. 343/2003 e con il più volte citato decreto del Ministro per l’innovazione e
le tecnologie del 2 marzo 2004, ed ora proiettata, con il progressivo incremento della legislazione
nell’ambito della quale il CNIPA ha un ruolo centrale, ad ulteriori sviluppi.
Si tratta di un processo di trasformazione e crescita di funzioni di dimensioni rilevanti, e ciò
trova riscontro dall’esame dei dati sulla attività del Collegio contenuti nella seguente tabella. Questa
fornisce dati quantitativi riassuntivi su riunioni, verbali, punti all’ordine del giorno e deliberazioni
all’ordine del giorno ed atti in esame delle Adunanze svolte nel 2005. È anche fornita la comparazione con i dati relativi al biennio precedente.
Tab. 17 - Atti esaminati nelle adunanze degli anni 2003, 2004 e 2005
ANNO
ADUNANZE
ATTI IN ESAME
DI CUI PARERI O AVVISI
2003
2004
2005
46
54
50
509
767
848
207
211
290
Tutti i punti all’ordine del giorno delle adunanze del Collegio sono preventivamente istruiti dalle
strutture tecniche ed amministrative del CNIPA, ciascuna per quanto di competenza. La Segreteria
del Collegio cura quindi la predisposizione dei fascicoli delle riunioni, mentre per la trattazione
delle pratiche di attuazione delle politiche di e-government e questioni amministrative è stato
necessario acquisire dai competenti uffici del CNIPA 198 attestazioni riguardanti i profili di regolarità amministrativa, 185 di regolare copertura della spesa, 179 attinenti profili del controllo di
gestione e 81 relative al fabbisogno di risorse umane.
Ulteriore conferma del notevolissimo incremento delle attività del CNIPA è fornita dai dati relativi al protocollo e archivio del CNIPA. Nel 2005 sono stati protocollati e archiviati 11.368 documenti contro i 5.926 documenti del 2003 ed i 12.406 (con un incremento rispetto a 2003 praticamente costante e pari a circa il 200%).
Questo rilevante processo di trasformazione ed ampliamento del ruolo dell’ente è stato accompagnato da appropriati interventi del Collegio e del Presidente del CNIPA sul versante organizzativo e amministrativo, supportati dalla Direzione Generale in sede di proposta e di istruttoria.
7.2. La gestione organizzativa
Nel corso dell’anno 2005 si è delineato un quadro di riferimento di particolare complessità ed
importanza strategica per la digitalizzazione del Paese nel cui ambito devono essere collocate tutte
le future iniziative delle pubbliche amministrazioni nel settore ICT.
Vanno richiamati, al riguardo, fra i provvedimenti più rilevanti che hanno determinato l’elaborazione di nuovi piani di attività, il decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 concernente l’attuazione del Codice dell’amministrazione digitale, il DPCM 31 maggio 2005, recante misure di razionalizzazione in merito all’uso delle applicazioni informatiche e dei servizi che assicurano un miglioramento dell’efficienza operativa della Pubblica Amministrazione e un contenimento della spesa
pubblica, emanato in attuazione dell’art. 1, commi 192, 193 e 194 della legge n. 311/2004 (legge
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
146
finanziaria 2005), il decreto legislativo 28 febbraio 2005, n. 42, che ha istituito il Sistema Pubblico
di Connettività e cooperazione e la Rete internazionale della Pubblica Amministrazione.
Le nuove e rilevanti funzioni attribuite al CNIPA dai provvedimenti intervenuti nell’anno 2005
hanno determinato, oltre ad un incremento consistente dei compiti e delle attività istituzionali,
anche la necessità di rendere più funzionale ed aderente alle esigenze del Centro nazionale l’organizzazione interna della struttura, che, per tale ragione, ha subito progressivi interventi di riassetto organizzativo, tuttora in fase di completamento.
A tal fine, il Collegio del CNIPA ha adottato nell’ottobre 2005, al termine di una impegnativa
istruttoria degli uffici, lo schema del nuovo Regolamento di organizzazione del Centro, destinato a
sostituire il DPCM n. 609 del 1994, ereditato dall’AIPA e tutt’ora applicato. Lo schema del nuovo
Regolamento è stato trasmesso, per il seguito di competenza, alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri, ai fini di acquisire il parere del Consiglio di Stato e della sua successiva emanazione con
DPCM. Peraltro, allo scopo di recepire alcune osservazioni del Segretariato generale della
Presidenza del Consiglio, il CNIPA ha apportato alcune modifiche allo schema regolamentare nel
dicembre 2005. L’iter per la relativa emanazione del DPCM è in corso.
In attesa dell’adozione dei nuovi regolamenti di organizzazione e funzionamento del CNIPA, il
Collegio ha effettuato alcuni interventi minori di riassetto organizzativo. In particolare, con la delibera 6/2005 del 17 marzo 2005, sono state introdotte precisazioni in ordine alla natura ed alla complessità delle funzioni delle strutture di livello dirigenziale e non dirigenziale ed ai connessi livelli di
responsabilità. Sono stati pertanto dettati i criteri generali per l’attribuzione degli incarichi di responsabilità di Aree operative, Uffici o Progetti di particolare rilevanza (dirigenti), prevedendo, inoltre, la
possibilità di attribuire a funzionari di livello apicale (o comunque in possesso di idonea anzianità)
incarichi di responsabilità di Sezioni o di equivalenti linee progettuali di attività. Con la stessa deliberazione sono state, di conseguenza, rimodulate le strutture organizzative interne in funzione delle
esigenze di flessibilità e funzionalità del CNIPA ed in aderenza ai criteri organizzativi introdotti.
Con la successiva deliberazione n. 18/2005 del 28 luglio 2005 sono state introdotte ulteriori
modifiche dei settori ed aree operative direttamente coinvolti nella realizzazione delle nuove linee
progettuali di attività (Segreteria tecnica e comunicazione, Area Indirizzo supporto e verifica PAC).
Per quanto riguarda, poi, il sistema dei controlli interni di regolarità amministrativa e contabile
del CNIPA, nelle more dell’emanazione del nuovo regolamento di organizzazione, con DPCM del
14 febbraio 2005 è stato nominato il Collegio dei Revisori dei conti previsto dal regolamento approvato con DPCM 9 settembre 2004, n. 259. Il Collegio si è insediato in data 17 marzo 2005.
7.3. La gestione economico-finanziaria
Nel luglio 2005 il Collegio del CNIPA ha adottato lo schema del nuovo Regolamento di amministrazione e contabilità, destinato a sostituire il DPCM 769/1994, ereditato dall’AIPA e tuttora applicato. Lo schema, che è stato elaborato con il fattivo contributo anche del Collegio dei Revisori dei
conti del CNIPA, recepisce i contenuti delle più recenti norme in tema di contabilità degli enti pubblici ed è stato trasmesso alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per il seguito di competenza.
L’iter per l’emanazione con DPCM del nuovo regolamento è tuttora in corso. In ogni caso, dei principi del nuovo regolamento si è fatta già applicazione – nell’ottica di incrementare trasparenza ed
efficienza di gestione – già durante l’esercizio finanziario 2005.
Sul piano economico, nel 2005, la dotazione finanziaria è stata attribuita con la Tabella C della
legge finanziaria ed integrata con successivo provvedimento.
Tale dotazione è stata pari a 17.981.000 euro. Poiché la previsione delle spese 2005 del CNIPA
è stato di 21.925.105 euro, si è registrata una minore dotazione di 3.944.095 euro che è stato possibile pareggiare, in sede di approvazione del bilancio da parte del Collegio, utilizzando risorse
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Il funzionamento del CNIPA
derivanti da economie di gestione degli anni precedenti e con la massima compressione di tutte le
spese discrezionali. Tenuto conto del carattere ormai non più comprimibile delle spese di funzionamento del CNIPA (quasi tutte obbligatorie o vincolate), e dell’esaurimento di disponibilità residue derivanti dalle passate gestioni AIPA, occorre evidenziare l’estrema difficoltà operativa della
gestione finanziaria, anche per assicurare la continuità dell’azione amministrativa ai vari livelli.
In prospettiva, in relazione all’esercizio finanziario 2006, si segnala che la Tabella C della legge
finanziaria 2006 prevede una ulteriore riduzione a 16,660 milioni di euro dello stanziamento.
7.4. La gestione operativa e negoziale
7.4.1 Attività contrattuali
Il secondo anno di attività del CNIPA è stato particolarmente impegnativo dal punto di vista contrattuale. L’Area Funzionamento ha curato sia la diretta predisposizione di bandi di gara, indagini
di mercato, capitolati e contratti propriamente riconducibili al settore del funzionamento, sia l’assistenza tecnica a tutte le altre strutture del CNIPA nella predisposizione degli atti rientranti per
oggetto nella competenza delle medesime.
Tra le iniziative più importanti vanno ricordate la gara comunitaria relativa ai servizi informatici e fornitura beni per la Carta nazionale servizi (per la quale è stato firmato il relativo contrattoquadro) e le due procedure, anch’esse di rilievo comunitario, relative ai servizi di connettività e
sicurezza e ai servizi del centro gestione e del nodo VoIP dell’SPC.
Sono state inoltre effettuate due gare nazionali, una di rilevanza interna per i servizi di sorveglianza della sede (conclusa con la stipulazione del relativo contratto) e l’altra di interesse generale relativamente al servizio “l’Esperto risponde” relativa al portale del cittadino (www.italia.gov.it).
Sotto il profilo dei contratti stipulati, particolarmente rilevante è stato il supporto alla predisposizione degli atti relativi alla RIPA, al Portale nazionale del cittadino, al programma di comunicazione sui servizi di e-government attivati a livello nazionale, al protocollo informatico in ASP, al
servizio di valutazione e di consulenza sull’attuazione della direttiva MIT del 9 dicembre 2002, al
servizio di realizzazione e gestione dell’infrastruttura a chiave pubblica per la RUPA e, come ricordato, ai servizi informatici e fornitura beni della CNS.
Sono stati inoltre curati: a) il monitoraggio sulle scadenze dei diversi contratti al fine di promuovere la tempestiva attivazione delle procedure di scelta di un nuovo contraente o di rinnovo anche
alla luce della giurisprudenza amministrativa in materia e delle nuove disposizioni della legge comunitaria 2005; b) la tempestiva pubblicazione di bandi e avvisi nelle apposite sezioni del sito del
CNIPA; c) la rassegna mensile “Osservatorio normativo e giurisprudenziale sugli appalti; d) le attività necessarie a garantire la soddisfazione delle richieste di accesso agli atti di gara (11 richieste).
7.4.2 Gestione dei pagamenti, procedure di acquisto e spese in economia
La gestione di tutti i pagamenti del CNIPA – relativi tanto agli acquisti di beni e servizi che alle
retribuzioni e oneri riflessi – è affidata ad un apposita struttura, che ha assicurato la tempestiva e
puntuale esecuzione dei pagamenti, rispettando i termini di legge e d’uso.
Per quanto attiene all’acquisizione di beni e servizi, si è fatto ricorso, in tutti i casi d’obbligo o possibilità, alle convenzioni CONSIP attive al sistema del market place telematico gestito sempre da CONSIP (in cui la scelta della migliore offerta e del contraente è effettuata automaticamente dal sistema).
7.4.3 Gestione della sede, razionalizzazione degli spazi, sicurezza
L’incremento delle attività del CNIPA ha reso necessaria una razionalizzazione nell’uso degli
spazi della sede, cui si è provveduto nel corso del 2005, soddisfacendo a tal fine tutte le esigenze
delle Aree ed Uffici.
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147
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Il documento di valutazione dei rischi è tuttora valido e rispondente alle realtà tecnico-organizzative oggi riscontrabili presso il CNIPA, nonché al quadro legislativo vigente: esso evidenzia la
conformità alle norme di sicurezza dei luoghi di lavoro e delle attrezzature, dando risalto anche al
rilevante impegno del CNIPA per la prevenzione incendi e la gestione dell’emergenza, oltre che
per la formazione del personale.
Nel giugno del 2005 è stata eseguita la verifica ispettiva sugli impianti elevatori, (DPR 30 aprile
1999 n. 162 art. 13). Inoltre, come previsto dall’art. 17, comma 1, lettera h, del d.lgs 626/94 e successive modifiche e integrazioni, sono stati effettuati due sopralluoghi senza che venissero rilevate criticità o anomalie significative. Il personale con certificato di idoneità in scadenza ed il personale nuovo assunto è stato sottoposto ad accertamento sanitario periodico. È stato rivisto il
Manuale di comportamento in caso di incendio, di evacuazione d’emergenza e di pronto soccorso, per il personale addetto alla vigilanza ed il personale addetto alla manutenzione; si sono svolte le prove annuali di abbandono controllato dei locali.
Si è tenuto inoltre un seminario di formazione e informazione per tutto il personale sui temi
della sicurezza e della salute sul posto di lavoro. Replicato in tre edizioni, svoltesi in data 24 giugno 2005 (le prime due edizioni) ed il 15 luglio 2005 (la terza edizione).il seminario ha destato
vivo interesse nei partecipanti. Sono stati infine eseguiti e programmati diversi lavori di manutenzione all’interno dello stabile dove è collocato il Centro.
7.4.4 Organico e impiego del personale
148
A differenza di tutte le altre pubbliche amministrazioni il CNIPA, come precedentemente l’AIPA
e il Centro tecnico della RUPA, non è ancora dotato di un proprio ruolo organico del personale.
In attesa della definizione del procedimento di adozione del nuovo regolamento di organizzazione e funzionamento del CNIPA, che prevede tra l’altro l’istituzione del ruolo del personale, gli unici
riferimenti normativi si rinvengono nell’art. 6 del decreto legislativo 39/1993 (per il quale il CNIPA si
avvale di personale con contratto di diritto privato a tempo determinato e di personale comandato da
altre amministrazioni, enti e società pubblici) e nella previsione di cui all’art. 5 del decreto legislativo
343/2003 sulla possibilità di utilizzare personale fino al contingente massimo di 190 unità.
La dotazione di personale in servizio al 31 dicembre 2005 è illustrata dalla seguente tabella.
Tabella 18 – Personale CNIPA
CONTRATTI
A TEMPO INDETERMINATO
CONTRATTI
A TEMPO DETERMINATO
COMANDI(*)
TOTALE
Dirigenti e specialisti
5
32
6
43
Funzionari
30
20
45
95
=
1
26
27
35
53
77
165
Impiegati
TOTALE
* di cui 67 da amministrazioni centrali, 8 da enti pubblici non economici e 2 da società a prevalente partecipazione pubblica
L’attuale composizione del personale rispecchia l’alta specializzazione della struttura, che la
rende del tutto peculiare rispetto alla generalità delle pubbliche amministrazioni e assimilabile, per
certi versi, ad un ente di ricerca. Ciò spiega il numero significativo di centri dirigenziali e di specialisti e il numero limitato di personale con qualifiche minori. Com’è noto, infatti, il CNIPA nasce
dalla fusione tra l’ex-AIPA e l’ex-Centro tecnico per la gestione della RUPA, strutture storicamente
caratterizzate dalla presenza di personale dotato degli elevati livelli di professionalità ed esperienza richiesti anche per lo svolgimento di attività di studio e ricerca applicata.
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Il funzionamento del CNIPA
Al consistente incremento dei compiti e delle attività conferiti al CNIPA dalle recenti disposizioni o da
progetti del Governo fa anche riscontro la progressiva ulteriore necessità di acquisizione di competenze
altamente specialistico-tecniche, anche per periodi di tempo limitati alla realizzazione del progetto.
A tale proposito si richiama, in particolare, l’art. 1, commi 188 e 240, della legge finanziaria 2006,
che, oltre a consentire la proroga dei contratti di lavoro a tempo determinato anche per il 2006,
fanno salva per il CNIPA la possibilità di procedere ad assunzioni a tempo determinato e la stipulazione di contratti di collaborazione coordinata e continuativa per l’attuazione di progetti di ricerca ed innovazione tecnologica i cui oneri non risultino a carico del bilancio di funzionamento. Di
tale norma si è fatta applicazione per acquisire collaboratori a progetto con contratto annuale.
7.4.5 Normativa generale applicabile al personale
La particolare disciplina legislativa istitutiva dell’AIPA e del Centro tecnico ha determinato una
notevole difficoltà di coordinamento con le norme del decreto legislativo n. 165/2001 specie in
materia di organizzazione, lavoro e relazioni sindacali nelle pubbliche amministrazioni. Questa
situazione trovava fondamento, come si accennava, nella difficoltà di trasporre nel CNIPA – che
conserva le peculiarità funzionali ed organizzative degli organismi da cui deriva: l’AIPA, una
Autorità indipendente, ed il Centro tecnico per la gestione della RUPA, organismo di natura privatistica- regole e assetti propri delle ordinarie pubbliche amministrazioni.
Ne sono derivate frequenti incertezze sul regime applicabile ai singoli atti di gestione del personale: dalle modalità di reclutamento alla disciplina del lavoro a termine, dalla corresponsione delle indennità al regime previdenziale, ecc. Problemi interpretativi sono in più casi emersi circa l’applicabilità di
disposizioni particolari sui rapporti di lavoro dettate da leggi speciali e dalle leggi finanziarie più recenti e riguardo alle regole da applicare in materia di relazioni sindacali e contrattazione collettiva.
A tali incertezze e problemi gestionali, nell’attesa di un più generale riordinamento normativo,
è stato necessario fare fronte mediante un’assai impegnativa opera, da parte degli Uffici di staff
della Direzione Generale del CNIPA, di analisi e interpretazione sistematica delle norme acquisendo talora anche specifici pareri del Dipartimento della funzione pubblica e del Ministero dell’economia e delle finanze.
Un primo contributo legislativo alla definizione di tali questioni e di chiarimento della posizione ordinamentale del CNIPA è ora venuto dalla legge 43/2005, di conversione del decreto legge
7/2005, la quale ha ricondotto con chiarezza il CNIPA nell’ambito delle amministrazioni a cui si
applica il Decreto legislativo 165/2001, peraltro inserendo il CNIPA tra gli enti con particolari profili di specialità cui si applica l’art. 70, comma 4, del medesimo decreto legislativo 165/2001.
In data 27 luglio 2005 l’ARAN e le Confederazioni sindacali hanno inoltre siglato l’accordo per
l’elezione della Rappresentanza Sindacale Unitaria (RSU) del CNIPA, effettuata nel mese di novembre 2005. Ciò ha dato avvio al processo di individuazione delle componenti sindacali rappresentative ai sensi dell’art. 43 del d. lgs. 165/2001, propedeutico alla stipula del primo contratto collettivo nazionale del CNIPA.
7.4.6 Trattamento economico
L’assorbimento dell’ex-Centro tecnico nel CNIPA per effetto del decreto legislativo 343/2003, come
già precisato, ha fatto confluire nel CNIPA, dal 1° gennaio 2004, 62 dipendenti già in servizio presso
il Centro tecnico con differente regime giuridico ed economico rispetto al resto del personale. Per tale
ragione, al fine di attenuare le sperequazioni, nell’attesa di un generale riordino normativo è stata
avviata dagli Uffici del CNIPA un’approfondita analisi dei diversi regimi giuridico-economici esistenti
ed applicati ai dipendenti dell’ex-AIPA e a quelli del Centro Tecnico, nonché l’elaborazione di possibili soluzioni per pervenire, anche con la gradualità imposta dal necessario rispetto dei vincoli e delle
compatibilità economiche e finanziarie, ad una progressiva armonizzazione dei trattamenti.
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149
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Rapporto sull’attività
Questa attività di analisi è da ritenersi funzionale alla stipulazione del primo CCNL del CNIPA,
per effetto del ricordato inserimento negli enti ex art 70, comma 4, del d. lgs. n. 165/2001, al quale
competerà l’individuazione di possibili soluzioni ai problemi di armonizzazione di trattamento giuridico ed economico del personale.
7.4.7 Rapporti di lavoro a tempo determinato in scadenza
150
Come già negli anni precedenti, anche nel corso dell’anno 2005 si è posta la problematica del
rinnovo dei contratti di lavoro del personale assunto a tempo determinato e proveniente dall’ex
AIPA e dall’ex Centro tecnico (trasferito al CNIPA ex art. 10, comma 6-ter, del decreto legislativo
30 giugno 1999, n. 303, inserito dall’art. 5 del decreto legislativo 5 dicembre 2003, n. 343, che ha
trasferito al Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione “i compiti, le funzioni e le attività esercitate dal Centro tecnico di cui al comma 19 dell’art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, ed al comma 6 dell’art. 24 della legge 24 novembre 2000, n. 340”).
Come già avvenuto nell’anno precedente, la legge finanziaria 2005 (art. 1, comma 119, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311) ha consentito di prorogare sino al 31 dicembre 2005, con oneri a
carico del bilancio del Centro, i rapporti di lavoro del personale con contratto a tempo determinato già in servizio presso il CNIPA.
Va rilevato altresì che l’art. 1, comma 247 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006), al fine di assicurare, con carattere di continuità, la prosecuzione delle attività svolte dal personale in servizio con contratti di lavoro a tempo determinato, ha previsto per talune
amministrazioni pubbliche, fra cui il CNIPA, una procedura speciale finalizzata alla stabilizzazione
di tali risorse con contratti di lavoro a tempo indeterminato.
La citata disposizione ha previsto, in particolare, la ripartizione, da parte del Dipartimento della funzione pubblica, di un contingente di 7.000 unità fra tutte le Amministrazioni interessate alla trasformazione dei rapporti di lavoro in corso e la conseguente autorizzazione alle relative assunzioni a tempo
indeterminato (finanziate dal fondo appositamente istituito presso il Ministero dell’economia) subordinatamente all’espletamento di apposite procedure concorsuali pubbliche per titoli ed esami. La stessa
legge ha altresì disposto “nelle more dello svolgimento delle suddette procedure”, la temporanea utilizzazione del personale assunto a tempo determinato ma solo fino al completamento della progressiva sostituzione dello stesso con i vincitori dei concorsi in questione.
L’Amministrazione del CNIPA ha dato avvio alle fasi preliminari della procedura (predisposizione dell’atto di programmazione triennale dei fabbisogni di personale e del piano di sostituzione)
con riferimento al quale verrà successivamente bandita la selezione per la copertura delle corrispondenti posizioni.
7.5. Supporto alle funzioni di indirizzo e controllo
Sulla base di quanto indicato nella Direttiva interna sulle Linee di Azione strategiche definite per
l’anno 2004, la struttura del CNIPA deputata al Controllo strategico ha proceduto alla verifica dello
stato di attuazione al 31 dicembre 2004 degli obiettivi previsti dalla Direttiva, approvata dal
Collegio il 22 aprile 2004. I risultati di tale attività di verifica sono stati raccolti in un documento
sottoposto al Collegio che l’ha approvato il 26 maggio 2005.
Dall’insieme dei riferimenti riguardanti i singoli obiettivi si può rilevare che dei 50 obiettivi censiti:
• 34, pari al 68%, sono stati conseguiti nei modi e tempi previsti, come attestato dai rispettivi
responsabili e suffragato dagli indicatori numerici o cronologici di risultato previsti dalle schede obiettivo, forniti dai competenti Aree/Uffici e verificati dalla competente struttura;
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Il funzionamento del CNIPA
• 4, pari all’8%, sono stati dichiarati come “realizzati” peraltro in difetto di specifici indicatori
numerici o cronologici di risultato o con altri elementi di verifica;
• 11, pari al 22%, sono stati realizzati soltanto parzialmente a seguito di diverse motivazioni dedotte nei singoli aggiornamenti, riconducibili a carenza di risorse umane (3 casi), a ritardi nell’attuazione, da parte di enti esterni al CNIPA, di passaggi propedeutici all’esercizio delle attività
stesse (4 casi), al ritardo nella messa a disposizione delle risorse finanziarie necessarie (2 casi)
o nello storno ad altri progetti dei fondi già stanziati (1 caso), al collegamento (1 caso) dell’obiettivo con l’esecuzione di altre attività che non hanno avuto corso;
• 1, pari al 2%, non ha avuto alcuna esecuzione causa la mancata fornitura, da parte della
Amministrazione competente, dello strumento informatico necessario.
I risultati raggiunti sono sostanzialmente in linea con quelli della rilevazione effettuata in corso
d’anno. Ciò conferma l’ipotesi che le difficoltà alla base del mancato (o parziale) perfezionamento di taluni obiettivi non siano ascrivibili a fattori transitori di ordine interno, ma vadano collegate, per lo più, a problematiche di fondo, inerenti ai rapporti con gli enti esterni.
Nei primi mesi dell’anno è stato anche prodotta la seconda Direttiva interna sulle Linee di
Azione strategiche definite per l’anno 2005, approvata dal Collegio il 7 aprile 2005. Il documento
è focalizzato su obiettivi fortemente strategici, intesi per tali quelli afferenti agli ambiti di realizzazione del programma di Governo nel settore dell’informatizzazione della Pubblica Amministrazione
e dei connessi servizi ai cittadini ed alle imprese e ai settori di intervento indicati nella direttiva 4
gennaio 2005 del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, recante: “Linee guida in materia di
digitalizzazione della Amministrazione”.
La Direttiva comprende 32 schede-progetto, derivanti dalla proposizione delle Aree e degli
Uffici, che individuano attività, risultati attesi, tempi di realizzazione e stima delle risorse necessarie per tutte le attività connesse con gli “obiettivi strategici”, la parte “alta” dei compiti che dovranno essere svolti dalle strutture del CNIPA, fermo restando lo svolgimento di tutte le altre attività di
natura istituzionale, progettuale o di partecipazione ai gruppi di lavoro, che costituiscono il “lavoro corrente” degli Uffici, attività oggetto di separata rilevazione. Il 28 aprile il Collegio ha poi approvato una modifica al documento, inserendo un nuovo obiettivo strategico.
Gli obiettivi individuati nella Direttiva sono stati oggetto di una prima verifica, riguardante il loro
stato di attuazione al 30 aprile 2005. Da tale verifica, sottoposta al Collegio il 20 settembre 2005, è
emerso che gran parte delle attività (25 obiettivi pari al 76%) procedeva nei tempi e nei modi previsti. Per cinque obiettivi si registravano dei ritardi, in genere legati a problemi nella ricezione, dall’esterno del CNIPA, di dati, informazioni o altri elementi necessari per il proseguimento delle attività. Altri tre obiettivi presentavano situazioni particolari.
Nell’ultima parte dell’anno, a valle dell’avvicendamento nella responsabilità della struttura competente, si è aperta una fase di riflessione sull’impostazione delle Direttive 2004 e 2005. L’elevato numero di obiettivi strategici, 50 nel 2004 e 32 nel 2005, derivati dalla proposizione di aree e uffici e solo
a posteriori organizzate per temi, ha infatti portato a documenti molto articolati e analitici, inevitabilmente disomogenei tra le diverse aree e uffici. Al fine di aumentare l’incisività della direttiva come
strumento di indirizzo verso le aree e gli uffici, accrescere l’utilità dei rapporti a supporto delle decisioni del vertice del CNIPA ed incrementare la valenza comunicativa dei documenti, sono stati quindi
elaborati alcuni cambiamenti nell’impostazione del lavoro, da porre in atto nella Direttiva 2006.
La nuova impostazione, approvata dal Collegio il 1° dicembre 2005, prevede l’elaborazione di una
direttiva interna basata su un numero ridotto di obiettivi strategici, prodotta principalmente in modalità top-down come diretta espressione delle scelte del Presidente e del Collegio e capace di rappresentare in maniera sintetica le principali finalità del CNIPA le attività correlate, i risultati raggiunti.
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151
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Secondo tale impostazione sarà pertanto necessario:
• definire e osservare, per ogni obiettivo strategico, alcuni fenomeni (espressi tramite indicatori,
misure ed altri fatti) in grado di contribuire alla valutazione del suo grado di raggiungimento
ma anche alla comprensione dell’evoluzione dello scenario di riferimento. Tali informazioni
potranno derivare sia da rilevazioni interne al CNIPA, sia esterne ad esso;
• identificare, per ogni obiettivo strategico, le linee di azione finalizzate al suo raggiungimento. Per
ogni Linea di azione saranno definiti i risultati attesi finali e intermedi. Le linee di azione così individuate sono quindi in grado di rappresentare una parte cospicua dell’attività del CNIPA, senza
alcun vincolo se non quello della significatività e della coerenza con gli obiettivi strategici;
• garantire, attraverso l’opportuno raccordo tra le strutture interessate, la corrispondenza tra le linee
d’azione individuate e le attività censite e gestite nell’ambito del controllo di gestione. Ciò consentirà un flusso di informazioni, continuo e coerente, su risultati raggiunti ed impegni sostenuti.
7.6. Il Bilancio sociale
152
Il 3 febbraio 2005, il Collegio del CNIPA ha approvato la proposta della Direzione Generale relativa all’implementazione da parte del CNIPA della metodica del Bilancio Sociale, ossia lo strumento con il quale una struttura organizzativa, pubblica o privata, “dà conto” agli stakeholder - cioè a
coloro che influenzano o sono influenzati dall’attività dell’organizzazione - del proprio operato,
rendendo trasparenti e comprensibili sia all’interno sia all’esterno, i programmi, le attività e i risultati raggiunti ed illustrando secondo questa logica anche i dati finanziari e di gestione.
Nelle amministrazioni pubbliche, il Bilancio Sociale, fuori da una stretta logica “aziendalistica”,
può contribuire a rendere più concreto il concetto di responsabilità verso la società e più visibile
il conseguimento effettivo dei fini istituzionali dell’ente, che è (come ogni amministrazione) “socialmente responsabile” per definizione, in quanto la propria ragion d’essere è precisamente il perseguimento di interessi pubblici e non per la remunerazione del capitale investito. Tuttavia accade
spesso che questa responsabilità sociale “naturale” delle pubbliche amministrazioni rimanga solo
“sulla carta”, per difetto di strumenti di misurazione e controllo, di indicatori di conseguimento/scostamento dai risultati programmati e, quindi, di rendicontazione e comunicazione esterna dei risultati della propria missione istituzionale.
Il Bilancio sociale del CNIPA servirà pertanto all’organizzazione per promuovere la comprensione
di quanto realizzato seguendo la sua missione istituzionale. Il fine, in altri termini, sarà quello di:
• evidenziare i risultati conseguiti e le azioni poste in essere per raggiungerli;
• dimostrare l’assoluta coerenza tra fini istituzionali, azioni poste in essere e risultati conseguiti;
• comunicare la missione perseguita.
I risultati attesi sono i seguenti:
– sintesi delle missioni istituzionali (con il supporto del gruppo di lavoro, attraverso le varie fonti
di riferimento, l’analisi del materiale disponibile, le interviste), definizione delle categorie di stakeholders, riclassificazione delle attività del CNIPA a seconda delle categorie di “portatori di interesse”;
– raccolta, elaborazione delle informazioni sulle attività svolte dal CNIPA e sistematizzazione delle
stesse in apposite “schede informative”, che alimenteranno la redazione del bilancio sociale;
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Il funzionamento del CNIPA
– costruzione di un portafoglio indicatori che alimenterà l’apposita sezione del bilancio sociale
dedicata ai risultati, fornendo alle strutture CNIPA i necessari riferimenti concettuali in tema di
tecniche di performance, measurement e management;
– predisposizione di uno schema di bilancio sociale da presentare al gruppo di lavoro per una
prima approvazione; quindi, definizione di questo nell’ambito delle azioni svolte dal Gruppo di
lavoro realizzazione di seminari di formazione (distribuiti nelle quattro fasi del progetto) sui
temi della rendicontazione sociale, del Bilancio Sociale e della misurazione delle performance
nelle amministrazioni pubbliche;
– updating sulle best practice in tema di rendicontazione sociale nelle pubbliche amministrazioni
(preparazione di un breve rapporto ad uso interno in cui si analizzano le esperienze italiane ed
internazionali più significative in materia di rendicontazione sociale al fine di evidenziare i
modelli più vicini a quello implementabile in CNIPA alimentando un confronto costruttivo di
benchmarking);
– attività di formazione interna finalizzate all’assimilazione diffusa delle finalità e metodologie del
bilancio sociale.
Nel corso del 2005, il gruppo di lavoro ha proceduto, nonostante alcune problematiche di carattere organizzativo legate anche alla novità dell’iniziativa, ad un’intensa attività di comunicazione
delle finalità e scopi del progetto mediante una serie di contatti con le strutture del CNIPA, anche
al fine di consentire alle stesse di partecipare effettivamente al processo di predisposizione del
Bilancio Sociale. Sono stati pertanto definiti, tra l’altro, gli stakeholders più significativi ed un primo
set di indicatori, da raffinare ulteriormente, al fine di illustrare compiutamente le attività del CNIPA
sotto i profili ricordati. È quindi stata avviata la raccolta dei dati di interesse con la collaborazione
delle strutture presenti nel gruppo di lavoro, e, successivamente, da parte delle aree ed uffici del
CNIPA. Si prevede di portare a compimento il primo ciclo di processo al termine del primo quadrimestre 2006, con la predisposizione del primo Bilancio Sociale del CNIPA.
7.7. I sistemi informativi
A seguito della creazione del CNIPA è stato necessario unificare tutti i sistemi informativi preposti alla gestione finanziaria e amministrativa, sia nel settore del funzionamento (bilancio, contabilità, ordinativi di spesa e fatturazioni) che in quello del personale (stipendi, indennità, oneri fiscali e oneri riflessi, ecc.) delle strutture precedentemente esistenti nell’ambito ex-AIPA ed ex-Centro
Tecnico. Tale processo è stato concluso e reso pienamente operativo agli inizi del 2005.
L’architettura applicativa del Sistema Informativo Integrato Amministrativo Contabile, costituito
dall’insieme delle applicazioni informatiche di supporto al funzionamento interno del CNIPA, prevede tre livelli (operazionale, gestionale e direzionale). Per quanto concerne le ulteriori attività
legate ai sistemi informativi, nel corso del 2005 è stata resa pienamente operativa l’implementazione del sistema di Protocollo Informatico tramite ASP e prosegue il processo di introduzione delle
modalità di scambio telematico dei documenti tra amministrazioni tramite interoperabilità, il supporto della firma digitale e la gestione documentale.
Si è inoltre proceduto al consolidamento delle applicazioni Web a supporto delle attività di raccolta dei dati relativi al Piano triennale e per la redazione annuale della Relazione sullo stato dell’informatizzazione delle amministrazioni. Tramite tali applicazioni ogni amministrazione, via rete,
oltre ad accedere ai dati di propria pertinenza, a seconda del periodo in cui si collega al sito, può
consultare i dati forniti nel corso delle rilevazioni precedenti e/o inserire i dati relativi alla rilevazione attiva nella corrispondente fase del ciclo di pianificazione.
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153
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Vanno inoltre anche ricordati l’impegno – sulla base degli indirizzi adottati dal Collegio – per
l’adeguamento e ammodernamento tecnologico delle dotazioni informatiche. È stata realizzata ed
attivata la nuova sala server del CNIPA, con incremento di circa 6 server di produzione e la realizzazione e messa in esercizio della nuova rete dati.
Sotto il profilo della ricognizione e adeguamento della dotazione software, il CNIPA ha aderito
al contratto di “Enterprise Agreement” stipulato con Microsoft a vantaggio d tutta la Pubblica
Amministrazione, ottenendo significativi benefici operativi ed economici.
Inoltre, in sostituzione della preesistente centrale telefonica dell’AIPA, di un sistema di telefonia
unificato basato sul VoIP, ormai pienamente operativo (il CNIPA è stata la prima amministrazione
in Italia a dotarsi di tale sistema). Sono state sviluppate nuove applicazioni informatiche per integrare la rete VoIP alla rete dati del CNIPA (servizio di ricerca nomi, voice mail, interfaccia di navigazione, WAP ecc. ...) fornendo servizi innovativi non altrimenti ottenibili.
Sono state messe in esercizio circa 130 nuove postazioni di lavoro informatizzate e aggiornata
la dotazione di notebook (circa 30). È stata garantita e potenziata l’assistenza help desk di primo
livello agli utenti del CNIPA. È stata svolta la manutenzione correttiva ed evolutiva di tutte le procedure informatizzate del CNIPA. Infine, è stata avviata la sperimentazione di nuove tecnologie
hardware e software riguardanti le applicazioni di office automation in interazione con le reti GSM
e WI-FI, da cui si attendono risultati positivi con possibili ricadute per l’intera Pubblica
Amministrazione.
154
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8. Attività di comunicazione istituzionale
8.1. Convegni e altri eventi
Il ciclo dei convegni di studio “dalla informatizzazione alla innovazione”
Il CNIPA è stato sin dal principio consapevole che una intensa azione di comunicazione istituzionale è indispensabile per far conoscere sia agli utenti (cittadini e imprese) che alle altre amministrazioni tutte le grandi opportunità offerte dalle nuove tecnologie e dall’e-government.
Perciò il CNIPA ha attivato sin dal 2003 un ciclo di convegni di studio sull’utilizzo delle tecnologie della comunicazione e dell’informazione per l’ammodernamento della PA che sono
proseguiti per tutto il 2004 e 2005 con cadenza bimestrale. I convegni, ciascuno focalizzato su
un tema specifico, sono stati progettati come momenti di incontro e di confronto tra PA, fornitori di soluzioni, mondo accademico, cittadini ed imprese. Ogni convegno affronta uno specifico aspetto del processo di innovazione e digitalizzazione del paese. Ciascun tema viene
illustrato da esperti di settore, in grado di presentare un’informativa critica degli aspetti tecnici, normativi, sociali ed economici. Conclude una tavola rotonda di discussione e confronto tra
le parti. Tra i temi affrontati dai convegni, la qualità del posto di lavoro e l’e-learning per la
valorizzazione delle risorse umane delle PA, la valutazione del software nelle forniture, la disponibilità della documentazione giuridica on line, le applicazioni nell’archiviazione ottica, l’accessibilità alle informazioni ed ai servizi. Tra gli obiettivi dell’iniziativa, la sensibilizzazione su
temi di particolare rilievo nel processo di innovazione delle pubbliche amministrazioni, l’agevolazione del confronto tra i punti di vista della Pubblica Amministrazione, della comunità
accademica e dei fornitori di soluzioni e il rafforzamento dei rapporti di collaborazione del
CNIPA con l’esterno.
Destinatari
I destinatari del convegno sono dirigenti e funzionari di amministrazioni centrali, Regioni, Enti
locali, fornitori di servizi ICT, società di monitoraggio, coinvolti a vario titolo sui temi delle strategie di acquisizione, dell’appalto pubblico, della definizione dei contratti, che intendano approfondire il tema dell’offerta, da parte dei fornitori, e dell’acquisizione, da parte delle amministrazioni,
di beni e servizi ICT di qualità.
La Partecipazione nel 2005
Gli eventi, programmati per un uditorio di circa trecento persone, hanno riscontrato per alcune
tematiche un picco di presenze di circa 500 partecipanti.
Tabella 19 - Media partecipanti: 400 persone
TIPO DI PARTECIPANTI
PERCENTUALE
PA Centrali
30%
PA Locali
20%
Imprese
40%
Media
1%
Privato
6%
Altro
3%
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155
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Figura 20
I convegni del 2005
156
“MIGLIORARE LA QUALITÀ DEI BENI E SERVIZI NEI CONTRATTI ICT DELLE PA”
(Roma, 25 gennaio)
Scopo del convegno: presentare le “Linee guida sulla qualità dei beni e dei servizi ICT per la
definizione ed il governo dei contratti della Pubblica Amministrazione “ elaborate dal Gruppo di
lavoro costituito nel dicembre 2003 dal CNIPA. Le Linee guida hanno lo scopo di definire:
• un quadro di riferimento complessivo per l’appalto pubblico di servizi ICT da parte delle amministrazioni;
• metodi quantitativi utili per definire criteri di qualità delle forniture di servizi ICT ed i relativi
processi di misura, allo scopo di fornire indicazioni concrete, pragmatiche, immediatamente
applicabili, sia alle amministrazioni appaltanti che ai fornitori offerenti;
• adeguate clausole, da utilizzarsi in fase di negoziazione, per la definizione di capitolati e contratti pubblici per la fornitura di beni e servizi nel settore ICT, relative alla descrizione delle attività da prevedersi contrattualmente, ai prodotti che dette attività realizzano (deliverables contrattuali), agli indicatori e misure di qualità da riferirsi sia alle attività che ai prodotti;
• ulteriori clausole utili successivamente nella fase di attuazione dei contratti ICT, per una più incisiva azione di governo del contratto e nello svolgimento del monitoraggio per la verifica del
rispetto dei requisiti contrattuali in termini di tempi, costi e stato avanzamento lavori, quantità
e qualità attese dei servizi ICT richiesti
Le Linee guida sono rivolte sia alle amministrazioni che ai fornitori e descrivono sinteticamente un approccio all’acquisizione di forniture ICT che facilita la redazione degli atti di gara alle
amministrazioni e che - nel contempo - migliora per il fornitore la valutazione dell’opportunità di
partecipare alla gara e, se questa valutazione è positiva, semplifica la predisposizione dell’offerta.
La Documentazione
Gli atti del convegno sono costituiti da 6 Manuali che compongono le Linee guida:
• Manuale d’uso “Presentazione e utilizzo delle Linee Guida”
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Attività di comunicazione istituzionale
•
•
•
•
•
Manuale
Manuale
Manuale
Manuale
Manuale
applicativo “Strategie di acquisizione delle forniture ICT”
applicativo “Appalto pubblico di forniture ICT”
operativo “Dizionario delle forniture ICT”
applicativo “Esempi di applicazione”
di riferimento “Modelli per la qualità delle forniture ICT”
Tale materiale è stato anche pubblicato nei numeri 10, 11, 12, 13, 26 e 27 del Quaderni del
CNIPA.
“DIGITALE TERRESTRE ED E-GOVERNMENT”
(Roma, 10 marzo)
Scopo del convegno: fornire elementi concreti di riflessione alle Pubbliche Amministrazioni che
intraprendono la strada del t-government, presentando la nuova tecnologia digitale terrestre come
canale di comunicazione verso il cittadino che si affianca ai canali on line esistenti (internet, telefono, SMS, fax).
Con il digitale terrestre è possibile portare i servizi di e-government direttamente alle fasce tecnologicamente e culturalmente più deboli della popolazione, in quanto tendenzialmente escluse
da altri canali di fruizione come ad esempio internet. La nuova tecnologia non si configura al
momento finalizzata tanto alla realizzazione di nuovi servizi di pubblica utilità quanto al trasferimento dei servizi di e-government già attivi presso i siti web delle amministrazioni, sulla nuova
piattaforma, realizzando il passaggio dall’e-government al t-government.
Ovviamente il passaggio non è immediato. L’utilizzo della televisione come strumento per l’offerta di servizi ai cittadini deve prendere in considerazione due aspetti:
• da un lato il limite tecnologico dello strumento scelto;
• dall’altro l’ampio target di riferimento, costituito da una popolazione indifferenziata e non sempre tecnologicamente preparata.
La prima parte del convegno ha visto una ricognizione dello stato dell’arte della materia, e fornito un quadro sui nuovi paradigmi per l’offerta e la comunicazione dei servizi di t-government.
Nella seconda parte sono stati presentati alcuni dei progetti più significativi tra quelli che hanno
risposto al bando CNIPA per “Lo sviluppo di servizi di e-government sulla piattaforma Digitale
Terrestre”, destinato alle Regioni ed Enti locali con l’obiettivo di co-finanziare progetti (applicazioni semplici, informative, ad elevata multimedialità e bassa interattività remota, destinate al grande
pubblico) basati sul digitale terrestre.
La Documentazione
• Newsletter n. 3/2005
• Quaderno n. 16
“VOICE OVER IP NELLA PA”
(Roma, 17 marzo)
Scopo del convegno: descrivere il grado di maturità e diffusione dei servizi “VoIP” e convergenti,
presentando le esperienze più significative con l’evidenza dei benefici e degli impatti organizzativi e
delineare il percorso che consentirà alla Pubblica Amministrazione di adottare le nuove tecnologie.
La pervasività del protocollo IP sta rendendo possibile l’integrazione delle postazioni di lavoro,
degli organi di commutazione, delle infrastrutture di telecomunicazione e delle applicazioni. La
voce, le immagini e i dati appartengono ad un unico e indifferenziato modo di comunicare grazie
all’IP. Nuovi servizi integrati e convergenti invitano a rivedere il modo di lavorare e di conseguen-
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157
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
za a ridefinire i processi aziendali per renderli più efficaci. La Pubblica Amministrazione dispone
di moderne infrastrutture che consentono di raccogliere le opportunità delle tecnologie VoIP e convergenti. L’inserimento dei nuovi servizi nella PA può avvenire in anticipo rispetto al mercato e può
diventare lo stimolo per l’industria verso la creazione di nuovi modelli di business che contribuiscano allo sviluppo dell’ICT nazionale. Con il convegno il CNIPA ha voluto contribuire al dibattito in corso, orientandolo sugli aspetti di particolare e primario interesse sotto il profilo dell’utilizzabilità del nuovo strumento da parte del settore pubblico.
La Documentazione
• Newsletter n. 4/2005
• Quaderno n. 19
158
“LA CULTURA DELL’INCLUSIONE”
(Roma, 16 giugno)
Scopo del convegno: approfondire e stimolare la riflessione sulla tematica dell’utilizzo delle
nuove tecnologie per il superamento delle barriere che impediscono la piena fruizione delle
opportunità garantite dalla Società dell’Informazione da parte di tutti i cittadini, al di là delle situazioni di disagio personale o sociale.
Gli organismi internazionali e l’Unione europea hanno in più occasioni evidenziato l’importanza
delle nuove tecnologie, ma anche i rischi di emarginazione che possono derivarne. Il Parlamento italiano è tra i primi ad aver emanato, con apposita legge, disposizioni volte a favorire l’accesso dei soggetti disabili ai servizi ed agli strumenti informatici. Il Ministro per l’innovazione e le tecnologie ed il
CNIPA promuovono da tempo iniziative e strategie di non discriminazione per evitare che larghe fasce
di cittadini vengano escluse dalla Società dell’informazione. Ma le norme, le dichiarazioni d’intenti, gli
indirizzi politici non bastano. Solo una società matura e consapevole in tutte le sue componenti può
sperare di risolvere il problema dell’inclusione. La vera sfida coinvolge ogni singolo cittadino ed è a
livello culturale: occorre che ognuno prenda coscienza dell’importanza e delle implicazioni del tema.
A distanza di due anni dall’istituzione della “Commissione interministeriale permanente per l’impiego
delle ICT a favore delle categorie deboli o svantaggiate”, il CNIPA ha ritenuto opportuno organizzare
un convegno su “La cultura dell’inclusione” non solo per fare il punto sulla situazione e di continuare proficuamente nel lavoro intrapreso, ma soprattutto per contribuire alla tanto auspicata quanto
necessaria crescita culturale che la tematica impone.
“MOBILE GOVERNMENT (m-GOV)”
(Roma, 13 dicembre)
Scopo del convegno: favorire la diffusione dei servizi di m-government, che completano l’egovernment avvalendosi delle più moderne tecnologie di telefonia mobile, presentando le esperienze più significative con l’evidenza dei benefici e degli impatti organizzativi e delineare il percorso che consentirà alla Pubblica Amministrazione di adottare le nuove tecnologie
Il Codice dell’amministrazione digitale ha sancito il diritto dei cittadini e delle imprese di usare
le moderne tecnologie informatiche per tutti i rapporti con qualsiasi amministrazione dello Stato.
Il mezzo di comunicazione di gran lunga più utilizzato dagli italiani è la telefonia mobile, il cui
indice di utilizzo in Italia che ha superato il 100%. Gli operatori mobili hanno realizzato reti e servizi all’avanguardia che pongono il mercato italiano fra quelli di maggiore interesse nel mondo per
la telefonia cellulare. Da queste considerazioni emerge che da una proficua cooperazione della
Pubblica Amministrazione con i principali operatori del mercato della telefonia mobile può nascere un progetto di grande rilievo a livello internazionale rendendo disponibili sul cellulare dovunque e in ogni momento informazioni di pubblica utilità.
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Attività di comunicazione istituzionale
La Documentazione
• Speciale “InnovAzione” (n. 2)
La partecipazione CNIPA ad eventi di carattere nazionale ed internazionale
Oltre all’organizzazione diretta di convegni di studio, il CNIPA partecipa, con propri relatori, a
convegni in materia di ICT con lo scopo di sensibilizzare l’attenzione e diffondere l’utilizzo dell’ICT
da parte della Pubblica Amministrazione.
a. partecipazione al FORUM PA
Un momento di incontro particolarmente rilevante da anni è il FORUM PA, che consente agli operatori di settore, ai vertici decisionali ed a tutte le pubbliche amministrazioni di interagire nel medesimo spazio, diffondendo le best practices e confrontando soluzioni e sistemi in un’ottica comparativa.
Di seguito si riporta l’elenco dei convegni cui il CNIPA ha partecipato, nell’edizione 2005 (9-13
maggio) con propri chairperson, coordinatori e relatori.
• I SISTEMI INFORMATIVI TERRITORIALI E LA GESTIONE INTEGRATA DEL TERRITORIO;
• LA QUALITÀ DELLA FORMAZIONE: PUBBLICO E PRIVATO A CONFRONTO
• E-DEMOCRACY: TRA COMMUNITY-BUILDING E PARTECIPAZIONE AI PROCESSI DECISIONALI LOCALI
• I RISULTATI DEI PROGETTI DI E-GOVERNMENT: SERVIZI PER CITTADINI E IMPRESE
• LA QUALITÀ NEGLI ACQUISTI DI BENI E SERVIZI ICT
• LA DEMATERIALIZZAZIONE DEI DOCUMENTI: GESTIONE DOCUMENTALE, ARCHIVIAZIONE
E PROTOCOLLO ELETTRONICO
• LA VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO INFORMATIVO DELLA PA
• LA LOTTA AGLI SPRECHI NELLA PA ATTRAVERSO L’USO DELLE TECNOLOGIE
• QUARTA GIORNATA DELLA SICUREZZA - LA SICUREZZA INFORMATICA NELLA PA: STRUMENTI E PROGETTI
• LA POSTA ELETTRONICA CERTIFICATA: DOMANDA E OFFERTA A CONFRONTO
• IL SISTEMA PUBBLICO DI CONNETTIVITÀ E DI COOPERAZIONE
• IL RIUSO DELLE SOLUZIONI DI E-GOVERNMENT: STATO D’ATTUAZIONE E PASSI FUTURI LA
TELEVISIONE DIGITALE AL SERVIZIO DEI CITTADINI: IL T-GOVERNMENT
• LA SICUREZZA INFORMATICA NELLA PA: STRUMENTI E PROGETTI
• LA DIGITALIZZAZIONE DELLA PA: PRIMA ATTUAZIONE DELLA MISSIONE DI GOVERNO
b. altri convegni tenuti nel corso del 2005 con l’intervento del CNIPA
1. Expo e-learning (ottobre, Ferrara)
Si tratta della vetrina nazionale della formazione a distanza e on-line, a cui il CNIPA ha contribuito nell’ambito di due conferenze: una dedicata ai risultati dell’Osservatorio e-learning, (realizzato per monitorare la domanda e offerta di formazione e-learning in Italia) e l’altra per presentare il progetto “Scuola virtuale della PA” col quale si intende promuovere ed incentivare, attraverso
un’intensa attività seminariale destinata al personale dirigenziale e tecnico delle PA centrali e locali, il corretto utilizzo delle nuove tecnologie nel settore della formazione.
2. TED (novembre, Genova)
Si tratta della manifestazione nazionale di riferimento per il settore delle tecnologie multimediali per la scuola e la didattica. Il CNIPA ha partecipato ad una conferenza e ad un workshop duran-
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159
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
te i quali sono state affrontate le problematiche connesse alla realizzazione di Repository per la
ricerca, gestione e archiviazione di contenuti formativi, affrontando anche i temi sull’accessibilità e
la disabilità in occasione di HandyTED.
3. ONLINE INFORMATION 2005 (novembre, Londra)
Il CNIPA ha partecipato alla sessione italiana nell’ambito dell’Online Information Meeting svoltosi
a Londra, organizzata dall’Associazione Italiana per la Documentazione Avanzata (AIDA) il 30 novembre nella sede del convegno, all’Olympia Grand Hall. Il tema proposto all’attenzione degli specialisti
dell’informazione è stato quello dell’evoluzione del processo di e-government in Italia attraverso il
trattamento dei flussi documentali nella Pubblica Amministrazione e pertanto il ruolo del CNIPA, storicamente impegnato in questo settore, si è dimostrato in questa sede particolarmente importante.
Il contenuto del Codice dell’amministrazione digitale si inserisce infatti nel tema più generale
del content management, seppure con le particolarità che derivano dalla specificità della documentazione ufficiale. È allora necessario allargare il dibattito oltre i confini del commento alla norma,
al fine di indagare gli aspetti propri della produzione, organizzazione, conservazione della documentazione prodotta dalla Pubblica Amministrazione: a tal fine il CNIPA ha contribuito con l’esposizione della propria esperienza in materia, fornendo argomenti di notevole interesse grazie anche
al supporto determinante svolto in favore dell’ufficio legislativo del Ministro per l’innovazione e
tecnologie in occasione della predisposizione del Codice.
160
4. 9° FORUM FORMAZIONE SOMEDIA (novembre, Milano)
Il CNIPA è intervenuto, in materia di formazione del personale interno della PA, alla 9° Edizione di
FORUM FORMAZIONE, evento dedicato interamente a strategie, strumenti e modelli della formazione per le Imprese e la Pubblica Amministrazione, promosso da Repubblica e SOMEDIA con la finalità di approfondire i temi più attuali inerenti alla formazione aziendale offrendo ai responsabili nelle
imprese e nella PA un ampio panorama di servizi e prodotti. Ovviamente il tema della formazione
interna del personale nelle PA è un tema particolarmente delicato anche in ragione della selezione ed
implementazione delle ICT disponibili, attività che richiede un approfondito supporto che il CNIPA
assicura da anni. Nei due giorni di convegni, seminari e area espositiva a libera partecipazione sono
intervenuti oltre al CNIPA i maggiori esperti nazionali e internazionali, attori e opinion leader: è stata
anche presentata una ricerca scientifica che fotografa il mondo della formazione nel suo complesso.
5. 1° INCONTRO DEI CERT NAZIONALI (11 ottobre, Roma)
Il CERT governativo, istituito all’interno del CNIPA ha il compito di supportare e coordinare le
attività dei singoli CERT-AM, unità per la prevenzione e la gestione degli incidenti informatici interne a ciascuna amministrazione, previste dalla Direttiva sulla sicurezza ICT del 16 gennaio 2002.
Come contributo e stimolo a questo processo di cooperazione, il CERT governativo (GovCERT.it)
e il CERT-IT dell’Università degli Studi di Milano (cert-it.dico.unimi.it), hanno organizzato il primo
incontro dei CERT nazionali nel mese di ottobre.
I Computer Emergency Response Team (CERT), si sono diffusi in tutto il mondo dal 1988 come
uno dei principali strumenti per far fronte alle intrusioni informatiche e promuovere una cultura
della sicurezza informatica. I CERT operano, in generale, per individuare nuove forme di attacco
informatico e – a fronte di nuove tipologie di intrusione – provvedono ad individuare e diffondere capillarmente le necessarie contromisure per renderle innocue. Tali strutture hanno recentemente ricevuto un ulteriore impulso da parte della Commissione europea che attraverso l’Agenzia europea per la sicurezza delle reti e delle informazioni (ENISA) sta promuovendo una campagna di
coordinamento e rafforzamento di queste strutture, ingredienti indispensabili per il buon funzionamento dell’intera struttura. Il convegno ha consentito di definire lo “stato dell’arte” e di coordina-
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Attività di comunicazione istituzionale
re le future attività da parte dei CERT all’interno di linee di comportamento condivise e comuni
per la massima efficienza globale.
3RD WORKSHOP ON LEGISLATIVE XML (aprile 2005, Napoli)
NormeinRete and e-Leges
Il CNIPA ha anche organizzato a Furore (Costa d’Amalfi) il “3rd Workshop on legislative XML”, a cui
hanno partecipato gli esponenti dei paesi europei (Austria, Danimarca, Irlanda, Italia, Olanda, Svizzera)
impegnati su progetti concreti di utilizzo di XML per la rappresentazione di documenti normativi.
L’attenzione è stata focalizzata non solo sulle novità relative ai progetti già presentati durante i precedenti incontri (Macolin in Svizzera e Kobaek in Danimarca), ma anche sui nuovi contributi, tra cui quello del Parlamento irlandese e quello delle Nazioni Unite sul progetto
“Strengthening Parliaments’ Information Systems in Africa”, a cui partecipa anche l’Italia sia con
finanziamenti destinati alla cooperazione internazionale, sia con un supporto di consulenza fornito dalla Camera dei Deputati e dal CNIPA. Durante il workshop, la delegazione internazionale attiva nel campo dell’XML giuridico si è arricchita di nuovi contributi, grazie ad un fruttuoso
scambio di esperienze.
Questo workshop ha dato origine anche alla pubblicazione del n. 18 dei Quaderno del CNIPA.
8.2. Attività editoriali
•
•
•
•
•
La comunicazione CNIPA può essere classificata secondo le seguenti categorie:
Pubblicazioni istituzionali;
Pubblicazioni della collana “i Quaderni”;
Pubblicazioni della collana “i Quaderni dell’Accessibilità”;
Newsletter, opuscoli divulgativi e pieghevoli.
Sono state realizzate per l’anno 2005 n. 15 pubblicazioni (n. 4 pubblicazioni istituzionali, n. 10
Quaderni Cnipa, n. 1 Quaderno della Commissione accessibilità), n. 5 opuscoli divulgativi, n. 4
pieghevoli, ed un calendario 2005 della Commissione interministeriale ICT Disabili.
Pubblicazioni istituzionali
Le pubblicazioni istituzionali del 2005 sono costituite da:
• Relazione Annuale 2004 – Volume 1 – “Rapporto sull’attività”;
• Relazione Annuale 2004 – Volume 2 – “Lo stato dell’informatizzazione della Pubblica Amministrazione;
• Rapporto del Presidente;
• Il Piano triennale 2006-2008.
Dalla edizione del 2005, come si vede, la Relazione Annuale del CNIPA al Parlamento italiano
è accompagnata da un’apposita pubblicazione di presentazione da parte del Presidente del CNIPA:
il “Rapporto del Presidente”, che è stata presentata nella scorsa edizione nell’ambito di un apposito convegno svolto presso la Sala Balivi del complesso monumentale del Santo Spirito in Roma.
Pubblicazioni della collana “i Quaderni”
Con l’istituzione del CNIPA è stata presentata ufficialmente – nel corso della edizione 2004 del
ForumPA – la collana di pubblicazioni dal titolo “i Quaderni”. Con questa raccolta si aprì un ciclo
la cui finalità è quella di promuovere la divulgazione di studi, rapporti e altri documenti su argo-
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RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
menti tecnici e giuridici di interesse in relazione ai propri fini istituzionali. Attraverso questo strumento di informazione che aggiorna periodicamente sullo stato di attuazione dei principali progetti, il CNIPA si propone di veicolare la diffusione di conoscenze ad alto contenuto tecnico e di proporre documenti di riferimento, di ricerca e di aggiornamento su tematiche approfondite nel corso
delle attività svolte, inerenti il processo di innovazione della PA.
Di seguito si riportano le pubblicazioni del 2005.
– “i Quaderni” n. 10 (gennaio)
Linee guida sulla qualità dei beni e dei servizi ICT per la definizione e il governo dei contratti
della PA: presentazione delle Linee guida - Manuale d’uso.
– “i Quaderni” n. 11 (gennaio)
Linee guida sulla qualità dei beni e dei servizi ICT per la definizione e il governo dei contratti
della PA: Strategie di acquisizione delle forniture ICT - Manuale applicativo.
– “i Quaderni” n. 12 (gennaio)
Linee guida sulla qualità dei beni e dei servizi ICT per la definizione e il governo dei contratti
della PA: Appalto pubblico di forniture ICT - Manuale applicativo.
– “i Quaderni” n. 13 (gennaio)
Linee guida sulla qualità dei beni e dei servizi ICT per la definizione e il governo dei contratti
della PA: Esempi di applicazione - Manuale applicativo.
162
– “i Quaderni” n. 14 (marzo)
Vademecum sull’impiego delle nuove tecnologie a banda larga nelle aree periferiche, frutto dell’attività congiunta tra CNIPA e gli organismi tecnici di quelle regioni che hanno dato il via ad iniziative sperimentali con infrastrutture a banda larga per sostenere la diffusione di servizi di qualità. Si pone come obiettivo di sistematizzare le conoscenze attualmente esistenti sulle tecnologie
wireless terrestri, rispondendo all’esigenza degli organismi locali di coprire quei territori non ancora cablati. È diviso in due parti: la parte 1. fornisce una conoscenza “di scenario”, la parte 2, composta di tre appendici tecniche più un glossario, fornisce un quadro tecnologico. Nelle Appendici
si trovano le descrizioni delle principali tecnologie wireless, a supporto della progettazione di massima e della stesura dei capitolati tecnici per l’espletamento di procedimenti di gara. È presente
anche un allegato con gli aspetti normativi.
– “i Quaderni” n. 15 (marzo)
La biometria entra nell’e-government: atti del Convegno di studio – nell’ambito del ciclo dal titolo “Dalla informatizzazione alla innovazione” – tenutosi il 23 novembre 2004 presso la sede di
Confindustria a Roma, nel corso del quale sono state presentate le “Linee guida per le tecnologie
biometriche” a cura del Gruppo di Lavoro istituito presso il CNIPA.
– “i Quaderni” n. 16 (luglio)
Digitale terrestre ed e-government: atti del Convegno di studio – nell’ambito del ciclo dal titolo
“Dalla informatizzazione alla innovazione” – tenutosi il 10 marzo 2005 a Roma presso la sede del CNR.
– “i Quaderni” n. 17 (settembre)
Linee guida per l’impiego delle tecnologie biometriche nelle pubbliche amministrazioni.
Indicazioni operative: il documento, secondo volume del Gruppo di lavoro sulle tecnologie biometriche, approfondisce gli aspetti di carattere operativo già presentati nel Quaderno n. 9. Fornisce
indicazioni operative alle PA nelle attività di progettazione, acquisizione, valutazione e gestione dei
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Attività di comunicazione istituzionale
sistemi biometrici. Introduce il lettore nell’analisi delle principali problematiche che si presentano
nell’attuazione del progetto, affrontando gli aspetti comuni a tutti i progetti che impiegano tecnologie biometriche e le problematiche proprie di contesti applicativi specifici, illustrando anche casi
reali di utilizzo. Il documento è indirizzato a chi prende parte ai processi decisionali che portano
alla valutazione dell’introduzione di tecnologie innovative nella PA, ai responsabili della sicurezza,
al personale impegnato nella redazione di studi di fattibilità e di capitolati tecnici, ai fornitori di
prodotti, servizi, tecnologie biometriche che dovranno interagire con la PA.
– “i Quaderni” n. 18 (novembre)
3° Workshop on Legislative XML: atti del convegno. Dal 6 all’8 aprile 2005, come ricordato, si è tenuto a Furore (SA) il 3° “Workshop on Legislative XML”, organizzato dal CNIPA, a cui hanno partecipato
esponenti di alcuni paesi europei impegnati su progetti concreti di utilizzo di XML per la rappresentazione di documenti normativi. Gli atti del workshop sono stati pubblicati in inglese ed italiano.
– “i Quaderni” n. 19 (novembre)
Voice over IP nella Pubblica Amministrazione italiana: rapporto elaborato dal Gruppo di lavoro
istituito presso il CNIPA cui fanno parte rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, esponenti del mondo universitario e della ricerca, esperti dei fornitori.
Pubblicazioni della collana “i Quaderni dell’Accessibilità”
In linea con il suo compito istituzionale volto ad attuare le politiche del Governo in tema di “digitalizzazione” della Pubblica Amministrazione, il CNIPA è fortemente impegnato per la realizzazione
dell’accessibilità informatica e per la reale inclusione delle categorie deboli nella nuova Società
dell’Informazione. In particolare fornisce supporto sia al Ministro per l’innovazione e le tecnologie nell’implementazione della Legge n. 4 del 2004 sia alla Commissione Interministeriale promossa e coordinata dallo stesso Ministro per affrontare le suddette problematiche. In questo contesto è stata programmata una vasta campagna di sensibilizzazione e di informazione che comprende la pubblicazione di una collana dal titolo “i Quaderni dell’accessibilità” attraverso la quale sono illustrate norme tecniche o legislative, nonché esperienze e realizzazioni che possono tornare utili a quanti intendono
applicare le “buone prassi” dell’accessibilità e dell’inclusione connesse alle nuove tecnologie.
Nel 2005 è stato realizzato il Quaderno n. 4 (2005) - La Legge Stanca: i riferimenti tecnici. Il
Quaderno intende rendere disponibile per gli addetti ai lavori un quadro aggiornato della situazione con particolare riferimento alle problematiche di natura tecnica. Raccoglie quindi non solo le
norme in essere e in divenire, ma anche documenti relativi a standard, principi e metodi riguardanti l’accessibilità cui i tecnici possono fare riferimento. Si propone come strumento di lavoro per
coloro che sono chiamati ad applicare la Legge Stanca nella realtà dei loro Sistemi Informativi.
Newsletter, opuscoli divulgativi e pieghevoli
Newsletter
Per quanto concerne il periodico “InnovAzione”, il 2005 ne ha visto il suo rinnovamento quanto al formato, alla grafica, ai contenuti. Da maggio, infatti, è stata scelta una dimensione più vicina al tabloid, caratteristico della più moderna stampa quotidiana. Il nuovo giornale del CNIPA
intende pertanto approdare ad una dimensione giornalistica e collocarsi fra i periodici di informazione, divenendo uno strumento di comunicazione rivolto verso l’esterno focalizzato verso un target preciso, che coincide sempre più con il cittadino-utente dei servizi della PA. Con il formato si
è evoluta anche la grafica, con sempre maggiore spazio a ciò che può illustrare meglio il contenuto degli articoli: immagini, testi presentati in maniera più dinamica, articolati in rubriche, interviste,
contributi, approfondimenti.
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163
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
Il cambiamento non si ferma tuttavia solo alla veste grafica. Oltre alle PA centrali, alle associazioni imprenditoriali, alle aziende, agli operatori ed esperti del settore ICT, agli Enti locali, viene
fornito ai cittadini un aggiornamento rapido sui progetti di maggiore rilevanza per il CNIPA in termini di servizi, di efficienza delle PA e di economicità. Con il nuovo giornale il Centro ha inteso
offrire uno spazio di dibattito e di confronto sulle tematiche dell’ICT, sui progetti, sull’azione di rinnovamento in corso. Vengono ospitati di volta in volta anche interventi esterni, tra cui significative esperienze di Enti locali, opinioni di docenti ed esperti su progetti rilevanti, interessanti novità
da parte delle aziende o altre realtà. Sono state create infine rubriche fisse denominate “opinioni
a confronto”, “taccuino tecnico”, “progetti degli Enti locali”, “novità delle imprese”.
Il periodico ha acquisito, nel corso del 2005, sempre maggiore importanza e l’obiettivo è quello di renderlo, nel tempo, un punto di riferimento non solo per gli operatori del settore ma per
tutti gli interessati.
Opuscoli divulgativi
Nel corso del 2005 sono stati realizzati 6 opuscoli divulgativi e un opuscolo speciale.
164
Q1. La tv digitale terrestre: progetti per la Pubblica Amministrazione
Illustra i 29 i progetti di Regioni e di Enti locali ammessi al cofinanziamento statale di 7 milioni di euro. Ai progetti partecipano 12 Regioni, 25 Province, 164 Comuni e 15 Comunità montane.
Massiccia è anche la presenza di imprese ICT e broadcaster, 40 emittenti tv fra locali e nazionali.
I progetti prevedono l’attivazione sperimentale di servizi destinati ai cittadini che hanno difficoltà
ad utilizzare internet.
Q2. La Legge Stanca e il suo Regolamento di attuazione
Il Regolamento di attuazione della Legge Stanca stabilisce i “criteri e i principi operativi e organizzativi generali per l’accessibilità”. Il CNIPA ha contribuito alla stesura del decreto con idee e
risorse attraverso l’attività della Segreteria tecnico-scientifica della “Commissione interministeriale
permanente per l’impiego delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione a favore delle
categorie deboli e svantaggiate”. Il Regolamento attuativo detta le modalità con cui può essere
richiesta la valutazione, i criteri per l’eventuale partecipazione del richiedente ai costi dell’operazione, il logo con cui è reso manifesto il possesso del requisito dell’accessibilità.
Q3. La Legge Stanca: i requisiti di accessibilità
La bozza di decreto ministeriale definisce negli allegati, che ne costituiscono parte integrante, le
linee guida recanti i requisiti tecnici e i diversi livelli per l’accessibilità, ai sensi degli articoli 11 e 12
della legge Stanca e nel rispetto dei criteri e dei principi indicati dal Regolamento di attuazione.
Q4. Scuola virtuale della Pubblica Amministrazione
Per superare la “frammentarietà” tipica dei contenuti affidati al web, il CNIPA ha realizzato una
pubblicazione che descrive lo “stato dell’arte” e le attività svolte. La guida, caratterizzata da un linguaggio semplice, è proposta come un “filo di Arianna” mediante il quale orientarsi ed individuare le informazioni ricercate. È articolata in tre sezioni e offre un’ampia panoramica delle attività
realizzate o in corso d’opera, individua i progetti di riferimento e le tematiche principali su cui si
basano le attività dell’area.
Q5. www.impresa.gov.it: il Portale nazionale delle imprese
Il “Portale nazionale delle Imprese” nasce per rendere più agevole il rapporto fra la PA ed i suoi
utenti, attraverso la realizzazione di strumenti che con una maggiore efficienza complessiva riducono sia i costi di erogazione a carico della PA, sia di esecuzione che gravano sulle imprese.
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Attività di comunicazione istituzionale
Avviato sull’intero territorio nazionale nel marzo del 2005, offre a circa 6.500.000 soggetti economici che intrattengono rapporti stabili con le PA ed a circa 70.000 intermediari, l’accesso ad un’ampia gamma di contenuti informativi e di servizi integrati on line con l’obiettivo di semplificare lo
svolgimento degli adempimenti a carico del mondo produttivo.
Q6. Dal CNIPA un servizio reale: il protocollo in ASP per la PA
Tutte le Amministrazioni consumano e producono un’enorme quantità di informazioni che si materializzano sotto forma di documenti di varia natura. I documenti vengono prodotti e mantenuti nell’esercizio delle normali attività amministrative che ogni PA svolge quotidianamente. L’avvento delle
nuove tecnologie digitali ha permesso una rivisitazione delle prassi lavorative e la necessità di introdurre nuove norme, a partire dalle istruzioni per la tenuta del protocollo informatico.
Sarebbe bello se...
Si tratta di un vademecum pensato per il grande pubblico con un linguaggio semplice e chiaro, per evitare le code negli uffici pubblici, spedire una raccomandata da casa, firmare un documento elettronico in modo sicuro, trovare leggi che interessano, avere un filo diretto con la
Pubblica Amministrazione, usare la TV per informazioni e servizi, studiare e imparare in modo
nuovo, usare Internet, con una tecnologia amica anche per i disabili, migliorare la sicurezza dei
sistemi di riconoscimento, contare insomma su una Pubblica Amministrazione che semplifica la
vita. Vengono quindi descritti i servizi assicurati dalla CNS, la PEC, la firma digitale, il portale
NormeinRete, il portale www.italia.gov.it, la TV digitale terrestre, la formazione in modalità e-learning, i siti accessibili, le tecnologie biometriche.
8.3. Rapporti con la stampa
Nel corso del 2005 sono proseguiti i rapporti con gli organi di informazione, con l’obiettivo di
fornire un’informazione trasparente ed esauriente sull’attività del CNIPA, promuoverne l’immagine
e facilitare il contatto positivo con la pubblica opinione e dei soggetti interessati.
Per rispondere in termini ottimali alle necessità di informazione delle testate giornalistiche
nazionali e internazionali, con i periodici specializzati nonché le emittenti radiotelevisive, il CNIPA
ha posto particolare attenzione a fornire il supporto necessario alle esigenze dell’informazione,
individuando temi di specifico interesse e rispondendo tempestivamente a tutte le richieste di informazione. Si sono inoltre redatti comunicati stampa ed articoli, e curato i contatti con la stampa quotidiana e periodica mediante conferenze ed interviste, tra le quali è possibile ricordare:
– 18 interviste del Presidente del CNIPA con Il Sole 24 Ore, La Repubblica, ItaliaOggi, Corriere
delle Telecomunicazioni, Specchio economico, Executiv.it, L’altra PA, e le testate televisive RAINeapolis, Rai Utile e TelePA;
– 15 interviste ad altri componenti del Collegio ed ai responsabili dei progetti Formazione, SPC,
Posta certificata, Portale del cittadino, Portale delle imprese.
In occasione delle manifestazioni Forum PA a Roma ed Expo-elearning a Ferrara, la RAI e
TelePA hanno effettuato dei servizi televisivi sullo stand del CNIPA; sono state effettuate inoltre
diverse partecipazioni in diretta dei responsabili di progetti CNIPA a trasmissioni radiofoniche.
Infine, il CNIPA cura apposite rubriche nelle riviste mensili: “E-government”, “PMI Magazine” e
“PublicA”, dove nel corso del 2005 sono stati pubblicati circa 20 articoli predisposti direttamente
da organi del CNIPA.
Sviluppo del sito Internet
Forte impulso è stato dato all’attività di aggiornamento delle informazioni e dei contenuti sul
sito inerenti le attività svolte dal CNIPA. Sono più di 150 le notizie che si sono alternate nella sezio-
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165
RELAZIONE ANNUALE 2005 VOLUME I
Rapporto sull’attività
ne News. Tra il primo e l’ultimo quadrimestre del 2005 il sito ha visto accrescere l’utenza complessiva del 15% a conferma dell’efficacia delle scelte operate dalla struttura. Per quanto riguarda le
pagine più consultate, si rileva un considerevole interesse per quelle relative alla firma digitale, alla
posta elettronica certificata, al Digitale Terrestre e alla normativa. Sono più di 1.100.000 i downloads effettuati nel corso del 2005: dalle Linee guida sulla posta certificata e sulla firma digitale,
alle regole tecniche per la riproduzione e conservazione dei documenti su supporto ottico.
Fra i servizi interattivi erogati tramite il sito è degna di menzione la modalità di iscrizioni on line
a seminari e convegni (4500 utenti) e le caselle di posta dedicate “Scrivi al CNIPA” ([email protected]) e [email protected] con più di 4.000 contatti nel 2005.
Per la sezione Formazione sono fruibili 19 corsi di formazione multimediale on line – di cui 9
in formato streaming video – e il materiale didattico relativo a 54 corsi di formazione su 98 svolti
e relativi a 12 tematiche diverse, tra le quali l’accessibilità, la firma digitale e il protocollo informatico, la gestione dei progetti di automazione, la certificazione di qualità nel settore ICT, la sicurezza informatica. L’evoluzione del sito è avvenuta attraverso un’azione di reingegnerizzazione delle
applicazioni esistenti, rendendo più interattivo e dinamico l’accesso alle informazioni anche per la
comunicazione interna fra le aree, i gruppi di lavoro, i responsabili di progetto.
Di seguito le principali informazioni sulla struttura del sito e il feedback ricevuto dal medesimo.
166
Organizzazione del sito
Il sito è attualmente organizzato in 10 macro aree (ad es. Struttura, Attività, Primo Piano,
Normativa ecc) e 34 sottoaree (ad es. Posta Elettronica Certificata, Codice Amministrazione digitale ecc). L’utente può navigare tra le prime e le seconde mediante un efficace sistema di menu che
consentono il progressivo raggiungimento delle informazioni richieste. Per quanto riguarda la normativa, al 28 marzo 2006 sul sito erano presenti 108 documenti suddivisi in:
• 63 circolari e deliberazioni
• 42 tra Leggi, Decreti e Direttive
• Sezione Ufficiale 1 decreto, 1 regole tecniche
• 1 glossario
Sul sito sono inoltre riportate in formato scaricabile dai lettori le pubblicazioni (istituzionali ma non
solo) del CNIPA. Alla medesima scadenza di cui sopra, si trattava di 82 documenti suddivisi in:
• 33 Il giornale InnovAzione
• 23 quaderni
• 5 quaderni sull’accessibilità
• 5 Quadernini
• 2 opuscoli
• 5 piani triennali
• 8 relazioni annuali
• 1 monografia
Altri documenti presenti sul sito web sempre al 28 marzo 2006 sono inoltre i seguenti:
• 61 presentazioni nell’archivio di 15 convegni
• 13 Taccuini Tecnici
• 18 corsi multimediali on line.
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Attività di comunicazione istituzionale
Sono inoltre pubblicate circa 198 presentazioni in PDF relative ai seminari di formazione, che
come ricordato hanno inoltre potuto contare 1.233 iscritti complessivi ai 107 seminari svolti a partire dall’11 marzo 2004.
Feedback ricevuto dal sito
Di seguito sono riportati i principali documenti che gli utenti hanno potuto scaricare dal sito
internet del CNIPA ed il numero dei downloads effettuati. Complessivamente gli utenti hanno scaricato nel 2004 946.400 files, che nel corso del 2005 sono diventati 1.132.893: dato che conferma
la centralità del CNIPA nel panorama dell’ICT italiana.
Tabella 13
2004
FILE
SCARICATI
2005
1. Posta certificata – Linee guida
1. CNIPA quaderno 12
46.891
2. Linee guida FD
2. Firma digitale - presentazioni PPT
28.200
3. Posta certificata - Allegato tecnico
3. Linee guida FD
15.500
4. DEL 11 2004
4. CNIPA quaderno 2
8.640
5. Sicurezza informatica
5. DPR-Posta Elettronica Certificata
7.600
6. Decreto 2 luglio 2004
6. CST-Linee guida
6.682
7. Reingegnerizzazione dei processi nella Pubblica Amministrazione - BPR
7. Sicurezza informatica
6.572
8. Note regole tecniche conservazione documenti ottici
8. PEC- Regole tecniche
5.817
9. Piano Triennale 04-06
9. Digital Check
5.064
10. Gruppo di lavoro “Digitale terrestre” - Relazione finale
10. Linee guida - sicurezza servizi rete
4.859
Le principali statistiche relative agli accessi ricevuti sono invece contenute nella tabella successiva. È possibile notare una sostanziale equidistribuzione negli accessi fra i mesi dell’anno (eccezion fatta, ovviamente, per quelli estivi) ed un sostanziale incremento della media giornaliera di
visite e di pagine visualizzate, pari a più del 30% in un solo anno:
Tabella 14
2004
Visite
2005
504.781
Media giornaliera di visite
Pagine visionate
1.382
3.085.296
Media giornaliera di pagine
Tempo medio di permanenza
Visite internazionali
8.452
00:02:43
0.53%
Visite
Media giornaliera di visite
Pagine visionate
Media giornaliera di pagine
Tempo medio di permanenza
Visite internazionali
Andamento complessivo delle visite 2004
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione
%
734.553
+31
2.018
+32
4.484.739
+31
12.320
+31
00:03:11
+15
0.88%
Andamento complessivo delle visite 2005
167
Finito di stampare nel mese di giugno 2006
presso gli Stabilimenti Tipografici Carlo Colombo S.p.A. – Roma