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Numero 02367/2014 e data 16/07/2014
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 3 luglio 2014
NUMERO AFFARE 01129/2014
OGGETTO:
Ministero dell'interno
Schema di decreto del Presidente della
Repubblica recante regolamento relativo
alle procedure per il riconoscimento e la
revoca della protezione internazionale a
norma dell’art. 38, comma 1, del decreto
legislativo 28 gennaio 2008, n. 25
LA SEZIONE
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Vista la relazione n. 1521499-12/L58 del
18 giugno 2014, con la quale il Ministero
dell'interno- Ufficio affari legislativi e
relazioni parlamentari - ha chiesto il
parere del Consiglio di Stato sull'affare
consultivo in oggetto;
esaminati gli atti e udito il relatore,
consigliere Elio Toscano;
Premesso.
L’Amministrazione proponente riferisce
che il decreto legislativo 28 gennaio 2008,
n. 25, come modificato dal decreto
legislativo 3 ottobre 2008, n.159, con cui è
stata trasposta nell’ordinamento nazionale
la direttiva 2005/85/CE (Norme minime
per le procedure applicate negli Stati
membri ai fini del riconoscimento e della
revoca dello status di rifugiato), disciplina
le procedure per il riconoscimento della
protezione internazionale nelle due
forme del riconoscimento dello status di
rifugiato ovvero di persona ammessa alla
protezione sussidiaria, come individuate
e definite dal decreto legislativo 19
novembre 2007, n. 251, di recente
modificato dal decreto legislativo 21
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febbraio 2014, n. 18.
In particolare, l’art. 38 del decreto
legislativo n. 25 del 2008 prevede che le
disposizioni
attuative
riconoscimento
della
internazionale
siano
per
il
protezione
oggetto
di
regolamento, da emanarsi ai sensi dell’art.
17, comma 1, della legge 23 agosto 1988,
n. 400, sentita la Conferenza unificata di
cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997 n. 281; dispone altresì che in
attesa
dell'emanazione
del
suddetto
regolamento di attuazione continuano ad
applicarsi, per quanto compatibili, le
disposizioni di cui al d.P.R. 16 settembre
2004, n. 303, recante “Regolamento
relativo
alle
procedure
per
il
riconoscimento dello status di rifugiato”.
Con lo schema di regolamento ora
proposto
l’Amministrazione
intende
rendere effettiva l’applicazione del d.lgs. n.
25/2008, in modo che l’accesso alle
procedure per il riconoscimento della
protezione
svolgersi
internazionale
conformemente
possano
a
quanto
disposto dal suddetto decreto legislativo.
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Si precisa in relazione che il proposto
regolamento interviene sostanzialmente in
tre direzioni.
Quanto alla prima, lo schema prevede che
la richiesta possa essere manifestata anche
soltanto
con
il
timore
di
subire
persecuzioni o danno grave nel Paese di
origine;
estende
l’accesso
immediato
all’accoglienza e all’assistenza sanitaria
anche ai richiedenti per i quali è in corso il
procedimento per l’accertamento dello
Stato UE competente all’esame della
domanda ai sensi del regolamento UE n.
604/2013 (c.d. regolamento “Dublino”);
garantisce per coloro che richiedono la
protezione il diritto all’informazione con
un apposito opuscolo sulla procedura di
riconoscimento, nonché sui diritti e le
garanzie loro accordate, tra le quali
l’ammissione al gratuito patrocinio previa
autocertificazione del proprio reddito.
Circa il secondo profilo, che riguarda la
fase dell’accoglienza, il provvedimento
prevede che i membri delle Commissioni
territoriali competenti all’esame della
domande di protezione debbano essere
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scelti in base all’esperienza acquisita nel
settore dell’immigrazione, dell’asilo e dei
diritti umani e ricevere una formazione
iniziale oltre che periodici aggiornamenti;
disciplina,
altresì,
le
modalità
di
permanenza nei centri di accoglienza dei
richiedenti asilo (CARA), l’accesso di altri
soggetti, compiti e requisiti del direttore
del centro, il capitolato d’appalto per la
fornitura di beni e servizi relativi alla
gestione e al funzionamento dei centri, le
verifiche a cura del Dipartimento per le
libertà civili e l’immigrazione sul rispetto
degli standard di accoglienza previsti dal
contratto.
Quanto al terzo ed ultimo settore di
intervento, lo schema disciplina infine le
fasi del procedimento per la revoca e la
cessazione dello status di protezione
internazionale
già
riconosciuto,
in
conformità ai principi e alle garanzie
fondamentali
previste
per
il
riconoscimento.
Il testo proposto si sviluppa in 19 articoli.
L’articolo 1 individua le definizioni
ricorrenti
nel
provvedimento
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regolamentare.
L’articolo 2 reca disposizioni relative alle
commissioni
territoriali
per
riconoscimento
della
internazionale,
stabilendo
il
protezione
requisiti
professionali e percorso formativo dei
membri, nonché quorum costitutivo e
deliberativo per la validità delle decisioni.
L’articolo 3 contiene le disposizioni
relative alla modalità di presentazione
della
domanda
di
protezione
internazionale, nonché le disposizioni in
materia
di accesso
all’accoglienza
e
all’assistenza sanitaria.
L’articolo
4
disciplina
procedimento
trasmissione
le
istruttorio,
degli
atti,
fasi
del
con
la
da
parte
dell’autorità competente a ricevere la
domanda, alla commissione territoriale
competente
all’esame
richiedente
in
un
e
l’invio
CARA
del
ovvero
all’adozione di un provvedimento di
trattenimento.
L’articolo
5
reca
disposizioni
sulle
modalità di esame della domanda da parte
delle
commissioni
territoriali,
con
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particolare riferimento allo svolgimento
del colloquio, alle conseguenze per il
richiedente
in
caso
di
mancata
presentazione al colloquio e ai casi in cui il
colloquio può essere omesso o rinviato.
L’art. 6 elenca le tipologie di decisione che
la commissione territoriale può adottare e
i termini entro i quali devono essere
assunte; disciplina gli effetti derivanti
dall’estensione
domanda
ai
figli
presentata
minori
dal
della
genitore;
prescrive l’obbligo di motivazione di fatto
e di diritto delle decisioni; indica i mezzi
di impugnazione ammissibili; prevede gli
adempimenti
procedurali
relativi
alla
notifica della decisione e il rilascio della
documentazione
che
attesta
il
riconoscimento dello status.
L’art. 7 stabilisce i casi in cui le domande
dei soggetti ospitati nei CARA devono
essere trattate prioritariamente e prevede
tempi più brevi per l’audizione dei
richiedenti trattenuti presso i centri di
identificazione e di espulsione (CEI)e per
l’assunzione delle relative decisioni.
L’articolo 8 detta alcune disposizioni
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relative alla fase dell’impugnazione della
decisione della commissione territoriale e
sulle modalità di accoglienza dopo la
proposizione del ricorso.
L’articolo 9 prevede le modalità per
l’istituzione dei centri di accoglienza per i
richiedenti asilo e consente di destinare,
con decreto del Ministro dell’interno, i
centri di prima assistenza per stranieri, già
istituiti, o apposite aree all’interno di essi
alle finalità di accoglienza.
L’articolo 10 disciplina le modalità di
permanenza nei CARA, in particolare
l’uscita dal centro, comprese le ipotesi di
allontanamento per un periodo di tempo
diverso o maggiore di quello consentito in
via ordinaria.
L’articolo 11 detta le disposizioni intese a
definire le modalità di gestione del centro
e attribuisce al prefetto il potere di
affidarne la gestione agli enti locali o ad
enti pubblici o privati che operano nel
settore dell’assistenza ai richiedenti asilo o
agli
immigrati
ovvero
dell’assistenza
sociale.
L’articolo
12
stabilisce
che
il
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Dipartimento per le libertà civili e
l’immigrazione del Ministero dell’interno
adotta le linee guida per l'organizzazione
della vita nei centri, in modo da assicurare
uniformità nel territorio nazionale ed il
rispetto dei diritti fondamentali del
richiedente. Individua, inoltre, i soggetti
che possono accedere ai CARA (familiari,
avvocati,
rappresentanti
dell’Alto
commissario per i rifugiati delle Nazioni
unite - UNHCR e degli enti di tutela dei
rifugiati, rappresentanti delle istituzioni e
degli organi di informazione).
L’articolo 13 specifica le funzioni della
Commissione nazionale per il diritto di
asilo, tra cui l’organizzazione dei corsi di
formazione e aggiornamento anche in
collaborazione con l’Ufficio europeo di
sostegno per l’asilo (EASA) istituito dal
Regolamento UE n. 439/2010.
L’articolo
14 disciplina
le fasi
del
procedimento di revoca o di cessazione
degli status di rifugiato o di persona
ammessa
alla
protezione
sussidiaria
riconosciuti dalle commissioni territoriali,
che si svolge innanzi alla Commissione
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nazionale, in conformità ai principi ed alle
garanzie fondamentali previste dal decreto
legislativo
n.
25
del
2008
per
il
riconoscimento della protezione.
L’articolo 15 prevede le modalità di
redazione ed i contenuti dell’opuscolo
informativo
che
va
richiedente
asilo
al
consegnato
momento
al
della
presentazione della domanda.
L’articolo 16 rinvia, per l’assistenza
sanitaria, alle corrispondenti previsioni del
testo unico in materia di immigrazione di
cui al decreto legislativo n. 286/1998.
L’articolo 17 reca la clausola di invarianza
finanziaria.
L’articolo
18
abroga
le
vigenti
disposizioni regolamentari in materia di
riconoscimento dello status di rifugiato: il
sopracitato decreto del Presidente della
Repubblica 16 settembre 2004, n. 303 e il
decreto del Presidente della Repubblica 15
maggio 1990 n. 136 (Regolamento per
l'attuazione dell'art. 1, comma 2, del d.l.
30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio
1990, n. 39, in materia di riconoscimento
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dello status di rifugiato).
L’articolo 19 contiene una disposizione di
aggiornamento dei riferimenti alle vigenti
disposizioni
regolamentari
abrogate
espressamente con l’articolo precedente.
Sullo schema proposto sono stati sentiti la
Conferenza unificata di cui all’articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997 n.
281 e i Ministeri degli affari esteri, della
giustizia, dell’economia e delle finanze, del
lavoro e delle politiche sociali e della
salute.
Considerato.
La Sezione premette che l’intervento
regolamentare
proposto
è
in
linea
generale coerente con le disposizioni
contenute nel d.lgs. 28 gennaio 2008, n.
25 e successive modificazioni, con cui è
stata data attuazione nell’ordinamento
nazionale alla
direttiva
2005/85/CE,
recante norme minime per le procedure
applicate negli Stati membri ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status
di rifugiato.
Va tuttavia osservato che il quadro
normativo di riferimento comunitario
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sulla specifica materia non si esaurisce con
la suddetta direttiva, ma include anche la
direttiva 2011/95/UE, recante norme
sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o
apolidi, della qualifica di beneficiario di
protezione
internazionale,
recepita
nell’ordinamento interno con il d.lgs. 21
febbraio 2014 n. 18, e la direttiva
2013/32/UE, recante procedure comuni
ai fini del riconoscimento e della revoca
dello
status
di
protezione
internazionale, quest’ultima non ancora
recepita.
Conseguentemente, pur considerando lo
sforzo
profuso
dall’Amministrazione
proponente per superare i rilievi e i dubbi
sollevati della Commissione europea in
merito all’applicazione della disciplina
comunitaria, è plausibile che l’intervento
regolamentare in esame non metta del
tutto al riparo l’Italia da ulteriori censure
sul recepimento e sull’applicazione delle
direttive comunitarie.
Avuto riguardo, pertanto, all’attenzione
con cui gli organi dell’UE seguono le
procedure di riconoscimento applicate
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dagli stati membri e, in particolare, le
garanzie
offerte
ai
richiedenti
la
protezione internazionale anche in
tema di assistenza sanitaria, si invita il
Ministero proponente a riconsiderare la
formulazione piuttosto criptica dell’art. 16
(assistenza sanitaria) e a sostituirla con
quella suggerita dal Ministero della salute,
che appare più chiara e tassativa in ordine
all’accesso all’assistenza sanitaria, alla
tipologia delle prestazioni comunque
garantite
e
all’individuazione
delle
correlate responsabilità.
Ciò premesso va dato atto al Ministero
proponente
chiarito
di
aver
nella
corrispondendo
dettagliatamente
relazione
alla
tecnica,
richiesta
del
Ministero dell’economia e delle finanze,
che le previsioni del regolamento non
comportano maggiori oneri per la finanza
pubblica, in quanto non introducono
adempimenti
che
non
siano
già
riconosciuti dalla legislazione vigente
anche per quanto concerne i profili di
spesa.
Passando, quindi, all’esame di dettaglio del
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testo proposto si ritiene opportuno
formulare alcune osservazioni e suggerire
i seguenti correttivi:
a. relativamente al preambolo:
- posporre il secondo visto, relativo alla
legge 400 del 1998, e riposizionarlo prima
dell’alinea in cui si richiama il parere del
Consiglio di Stato;
- correggere al terzo visto il dato
identificativo
della
“2005/84/CE”
in
direttiva
da
“2005/85/CE”
e
aggiungere al termine del periodo dopo
“successive
modificazioni”
le
parole
“nonché in particolare l’art. 38”;
- espungere il quarto visto in quanto
assorbito nel terzo;
- riordinare in senso cronologico i visti nei
quali si richiamano norme primarie;
- inserire prima del visto relativo alla
preliminare deliberazione del Consiglio
dei ministri un alinea così formulato
“Acquisito il parere del Ministero dell’economia
e
elle
finanze”,
opportunamente
considerato
che
l’Amministrazione
proponente, ancorché non obbligata dalla
norma primaria di riferimento, ha inteso
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acquisire il preventivo avviso del M.E.F.
sullo schema di regolamento e ha tenuto
conto dei rilievi di quest’ultimo nella
relazione tecnica;
- nel richiamo al parere reso dalla
Conferenza
unificata,
“acquisito
il
inserire
parere”
dopo
l’aggettivo
“favorevole”;
b. all’art. 4, comma 4, dopo le parole
“misure previste” sopprimere “dal” e
inserire “previste dagli articoli 5 e 6 del”;
c. all’art. 5, comma 7, correggere “comma
4” in “comma 5”;
d. all’art. 6, comma 6, dopo le parole
“ricorso sospende” inserire “o meno”;
e. all’art. 8, comma 4, dopo ordinanza
aggiungere “cautelare”;
f. all’art.10, comma 4, al termine del
periodo aggiungere “del decreto”;
g. all’art. 11, comma 1, completare il
richiamo al decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163, con la precisazione “e
successive modificazioni e integrazioni”;
al
comma
dell’interno”
2,
dopo
inserire
“di
“Ministero
natura
non
regolamentare”; al comma 3, alla settima
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riga, dopo “professione” inserire un punto
e virgola;
h. all’art. 12, comma 3, lettera b),
aggiungere
dopo
“informazione”
“debitamente identificati”;
i. all’art. 13, comma 1, secondo periodo e
con
riferimento
alla
Commissione
nazionale per il diritto di asilo, sostituire
“Nell’ambito
delle
funzioni
indicate
dall’art. 5 del decreto” con “Ferme restando
le funzioni indicate dall’art. 5 del decreto”( in
quanto più ampie di quelle richiamate
nello schema di regolamento);
l. all’art. 15 comma 1:
- alla lettera a), dopo “Consiglio del 26
giugno 2013” aggiungere “e successive
eventuali modifiche”, dovendosi preferire una
formula di rinvio dinamico e non formale
alla normativa comunitaria in tema di
individuazione dello Stato competente ai
fini della c.d. procedura “Dublino”,
prevedibilmente suscettibile di ulteriori
modificazioni e integrazioni;
- tra la lettera f) e la lettera g), che diverrà
quindi lettera h), inserire “g) l'indirizzo ed il
recapito telefonico dell'ACNUR e delle principali
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organizzazioni
di
protezione
tutela
dei
richiedenti
internazionale
internazionale;”,
in
ottemperanza a quanto disposto dall’art.
10, comma 2, lettera d), del decreto
legislativo n. 25 del 2008 in tema di
garanzie per i richiedenti asilo;
m. all’art. 19 , comma 1, dopo “si
intendono” inserire“per quanto di ragione”;
n.
completare
il
testo
proposto
aggiungendo in calce la c.d. “clausola di
inserzione
nella
raccolta
degli
atti
normativi”, con la seguente formulazione:
“Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato,
sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti
normativi della Repubblica italiana. E’ fatto
obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo
osservare”.
P.Q.M.
esprime
parere
favorevole
alla
prosecuzione dell’iter di approvazione del
provvedimento
proposto
con
le
osservazioni di cui in motivazione.
L'ESTENSORE
Elio Toscano
IL PRESIDENTE
Giuseppe Faberi
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