Campania
161/2014/PRSP
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REPUBBLICA ITALIANA
LA
CORTE DEI CONTI
IN
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
CAMPANIA
composta dai Magistrati:
dott. Ciro Valentino
Presidente
dott. Silvano Di Salvo
Consigliere
dott. Tommaso Viciglione
Consigliere
dott.ssa Rossella Bocci
Primo Referendario
dott.ssa Innocenza Zaffina
Primo Referendario
dott. Francesco Sucameli
Referendario (relatore)
dott.ssa Raffaella Miranda
Referendario
dott.ssa Carla Serbassi
Referendario
nell’adunanza pubblica del 6 maggio 2014 e nella camera di consiglio del 5
giugno 2014
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno
2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio
2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, da ultimo modificata con deliberazione del Consiglio di
Presidenza n.229 dell’11 giugno 2008;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti;
Udito il relatore, referendario dott. Francesco Sucameli.
1
Premesso che
1. Il Comune di San Marco Evangelista (CE) è un comune di 6.427 abitanti ed ente
soggetto al Patto di stabilità interno (PSI), le cui entrate correnti di competenza
ammontano, nel 2012, a € 5.190.661,40
Considerato in fatto
Dall’esame della relazione dei revisori relativa al rendiconto dell’esercizio 2012
sono emerse le seguenti criticità:
a) una notevole quantità di residui attivi risalenti nel tempo. In merito
l’analisi pre-istruttoria evidenziava che il volume di residui attivi del rendiconto 2012 di
cui al titolo I e III è superiore al 65% degli accertamenti della gestione di competenza dei
medesimi titoli (123,48% per cui risultava integrato il parametro di deficitarietà n. 3, ai
sensi del decreto ministeriale del 24 settembre 2009 pubblicato sulla G.U. n. 238 del 13
ottobre 2009).
In particolare, l’ammontare dei residui anziani dei Titoli I e III riscontrava un
potenziale d’incidenza sul risultato di amministrazione molto elevato (6,36 volte
se si
considerano gli ante 2010, 3,86 volte se si considerano quelli ante 2008), tale da fare
dubitare dell’effettività dell’avanzo nei termini accertati (€ 664.139,55). Il dato è ancora
più significativo se si tiene conto che lo stesso avanzo di amministrazione risultava già
genericamente e integralmente vincolato. Peraltro, non emergeva dal questionario uno
specifico vincolo finalizzato al fondo svalutazione crediti.
Segnatamente, anche solo limitando l’analisi ai residui di parte corrente, al netto
della finanza derivata, la situazione del Comune si appalesava come illustrato nella
seguente tabella:
residui (ante 2012)
annualità
titolo I
es. prec
2008
2009
2010
2011
totale
€ 1.463.028,48
€ 319.873,61
€ 337.664,93
€ 468.569,24
€ 555.614,45
€ 3.144.750,71
titolo III
€ 1.097.395,87
€ 353.038,31
€ 651.169,02
€ 293.834,26
€ 460.915,75
€ 2.856.353,21
totale
€ 2.560.424,35
€ 672.911,92
€ 988.833,95
€ 762.403,50 € 1.016.530,20
€ 6.001.103,92
Per contro, l’Ente non risultava avere effettuato il rituale riaccertamento dei
residui, ai fini del riscontro della loro effettiva esigibilità.
Né, come si è già accennato, risultava evidenziata la costituzione del Fondo
Svalutazione crediti (FSC).
b) residui passivi. L’analisi del questionario ha evidenziato altresì la sussistenza
degli estremi del parametro n. 4 di deficitarietà (ai sensi del decreto ministeriale del 24
settembre 2009 pubblicato sulla G.U. n. 238 del 13 ottobre 2009). Segnatamente, si è
2
rilevata la presenza di un volume di residui passivi provenienti dal titolo I superiore al
40% degli impegni di competenza della medesima spesa corrente (126,66%).
Si aggiunga, altresì, che l’Ente, pur non integrando il parametro di deficitarietà n.
7 (Consistenza dei debiti di finanziamento non assistiti da contribuzioni superiore al
150% rispetto alle entrate correnti per gli enti che presentano un risultato contabile di
gestione positivo e superiore al 120% per gli enti che presentano un risultato contabile di
gestione negativo) presenta un indicatore del 121,3%.
Coerentemente con questo quadro fattuale è stata richiesta l'anticipazione di
liquidità di cui all'art. 1, comma 13, del D.L. 8 aprile 2013, n. 35 convertito dalla legge n.
64/2013, per un importo di € 1.500.000 (Sez. II, punto 1.13.5).
c) inventario Dal questionario emergeva che il Comune non è dotato di inventari
aggiornati alla chiusura dell’esercizio (Sez. II domanda 9.1.a: ultimo aggiornamento,
peraltro parziale, risulta effettuato nel 2010. Peraltro il revisore rispondeva alla specifica
domanda del questionario che il conto del patrimonio rappresenterebbe compiutamente
la situazione patrimoniale e finanziaria del Comune ai sensi dell'art. 230 del TUEL,
mentre l’aggiornamento non sarebbe avvenuto perché “non è presente ufficio preposto e
per mancanza di risorse finanziarie non è stato dato mandato”).
2. In base a queste premesse, il Magistrato istruttore inviava un’apposita lettera
istruttoria (prot. n. 1782 del 17 marzo 2014) con cui richiedeva nell’ordine:
a)
con riguardo ai residui attivi, i) di specificare la natura dei residui attivi correnti ante
2010 e ante 2008 (con una particolare attenzione ai residui del titolo I e del titolo
III) precisando ogni elemento utile ad accertare l’effettività degli stessi e il loro grado
di riscuotibilità, fornendone il relativo elenco; ii) di illustrare le ragioni della
evidenziata e generalizzata difficoltà di riscossione e le misure adottate per la
copertura di stralci e insussistenti; iii) di fornire delucidazioni sulla eventuale
mancata costituzione del FSC e sul mancato riaccertamento dei residui. L’ente è
stato altresì invitato a fornire dati sulla propria capacità di riscossione inerentemente
ai primi tre titoli;
b)
con riguardo ai residui passivi, di conoscere le risultanze dell’attività di verifica degli
stessi ed i criteri adoperati ai fini dell’operazione di riaccertamento di tali partite
debitorie, nonché di descrivere le iniziative intraprese per assicurare la tempestività
di pagamento, allegando al contempo un apposito elenco dei residui sussistenti al
31.12.2012, distinto per titolo ed annualità;
c)
con riguardo agli inventari, di chiarire le ragioni per cui l’Ente non ha provveduto
all’aggiornamento degli stessi.
2.1. L’organo di revisione rispondeva alla richiesta d’informazioni con apposta
nota, fornita di allegati completi (prot. C.C. n. 2382 del 4 aprile 2014) nella quale si
rassegnavano le informazioni richieste.
3
Con riguardo ai residui attivi, che “Per mero errore non veniva indicato nel
questionario il Fondo Svalutazione Crediti. Nel rispetto del DL 95/2012, l'ente ha istituito
un F.S.C. per l'importo complessivo di € 575.872,32 pari al 27,32% dei residui attivi di
cui al Titolo I e III dell'entrata aventi anzianità superiore a cinque anni - Delibera
Consiglio Comunale n. 18 del 29.11.2012.”
Il
mancato
riaccertamento,
inoltre,
sarebbe
dovuto
alla
circostanza
del
pensionamento nell'anno 2012, per raggiunti limiti di età, del responsabile dei servizi
finanziari, “determinando in quella annualità una fisiologica fase di assestamento tra la
precedente e la nuova gestione, soprattutto con riferimento alla conoscibilità della
gestione dei bilanci riferita a diversi decenni precedenti.
Si comunica, inoltre, che con nota, a firma congiunta, del sottoscritto revisore e
dell'attuale responsabile dei servizi finanziari è stato richiesto ai settori, prima
dell'elaborazione del rendiconto 2012, di effettuare il riaccertamento dei residui attivi e
passivi […].
Infine che, nella fase preparatoria del rendiconto 2013, risulta che l'Ente ha
effettuato operazioni straordinarie di riaccertamento dei residui attivi e passivi.
Le suddette operazioni effettuate dai soggetti preposti ai vari servizi hanno
determinato l'eliminazione, totale o parziale, dei residui attivi e passivi riconosciuti
insussistenti, per avvenuta legale estinzione o per indebito o erroneo accertamento del
credito o di dubbia esigibilità, come di seguito riportato:
- residui attivi stralciati dal conto del bilancio, dell'importo complessivo di €
3.136.074,10;
- residui passivi stralciati dal conto del bilancio, importo complessivo di €
2.467.606,66”.
L’ente ha altresì fornito i seguenti dati sulla capacità di riscossione, evidenziando
una particolare e costante debolezza nella riscossione delle entrate di titolo III:
Rendiconto esercizio 2010
Titolo I
Tributi
propri
Titolo II
Trasferi
menti
correnti
Rendiconto esercizio 2011
Accertamenti
(A)
Riscossioni (R)
Capacit
à di
riscossi
one %
(R/A)
3.041.863,75
1.651.043,09
1.365.627,68
Titolo III
–
Entrate
extratrib
901.244,30
Totale
Entrate
Correnti
5.308.735,73
Rendiconto esercizio 2012
Accertamenti
(A)
Riscossioni (R)
Capacità
di
riscossion
e%
(R/A)
Accertamenti
(A)
Riscossioni (R)
Capacità
di
riscossion
e%
(R/A)
54,28
4.371.274,97
3.512.689,23
80,36
4.017.454,00
2.767.953,08
68,9
1.135.889,55
83,18
310.863,45
146.273,40
47,05
330.716,35
176.126,30
53,26
266.713,77
29,59
798.839,77
262.003,38
32,8
842.491,05
239.808,00
28,46
3.053.646,41
57,52
5.480.978,19
3.920.966,01
5.190.661,40
3.183.887,38
61,34
4
71,54
2.2. Per quanto attiene ai residui passivi, la verifica degli elenchi ha evidenziato
un’inesattezza nei dati rassegnati nel questionario.
In particolare, l’elenco fornito dal Comune evidenzia residui 2010 per €
451.810,00 inerenti a “restituzione di anticipazione tesoreria 2010”.
Purtroppo, il documento trasmesso consisteva nell’«elenco dei residui da riportare
al termine dell’anno 2010» (mentre, nella richiesta istruttoria si richiedeva all’ente di
fornire la documentazione relativa ai residui ancora sussistenti al 31.12.2012, distinti per
natura e annualità) e quindi non consentiva di verificare se la tabella anzianità residui di
cui alla Sez. II, punto 1.9.9 risultasse correttamente avvalorata, specialmente al Titolo
III (in cui i valori sono per ogni annualità pari a 0).
Peraltro, il menzionato dato sulle anticipazioni da restituire contrastava con
l’assenza di informazioni nella tabella per le anticipazioni di cassa (Sez. II, punto
1.6.2.b).
Inoltre, l’analisi dei dati Sirtel evidenzia i seguenti dati:

SIRTEL [dati residui passivi del Titolo III al 31.12 di ciascun anno]
2012: € 0
2011: € 451.810,05
2010: € 661.092,13
2009: € 538.138,33
2008: € 0
2.3. Con riferimento agli inventari si specificava «L'inventario è aggiornato dal
punto di vista contabile, infatti il conto del patrimonio rappresenta compiutamente la
situazione patrimoniale e finanziaria del comune ai sensi dell'art. 230 TUEL.
Dal punto di vista della consistenza analitica risulta aggiornato alla data del
31.12.2009 per le motivazioni esposte nel questionario».
3. Premesse le argomentazioni esposte dall’Amministrazione comunale, in base
agli elementi istruttori evidenziati dallo stato degli atti, il magistrato istruttore riteneva
permanesse l’esigenza di approfondire le problematiche di seguito evidenziate:
a)
residui attivi, per apportare maggiori dettagli circa l’effettiva esigibilità dei
residui più risalenti e sullo stato del riaccertamento;
b)
residui passivi. L’Ente sconta l’accumulo di un considerevole debito, sulle cui
caratteristiche
strutturali,
come
sulle
cause,
appariva
opportuno
acquisire
maggiori dettagli anche con riferimento alle eventuali anomalie segnaletiche del
titolo III;
c)
gestione di cassa. Dai dati disponibili, l’Ente avrebbe fatto un ricorso, non
segnalato dall’Organo di revisione (quantomeno nel 2010), ad anticipazioni di
tesoreria, peraltro non regolarizzate a chiusura di esercizio;
d)
aggiornamento dell’inventario.
5
3.1 Nelle more della convocata adunanza pubblica, l’Ente ha depositato apposita
memoria scritta (prot. CC n. 2842 del 29 aprile 2014) cui ha allegato l’elenco dei residui
passivi al 31 dicembre 2012 (l’elenco fornito in origine riguardava invece i soli residui al
31.12.2010). Oltre a confermare il ricorso all’anticipazione nel 2010, l’Ente ha soggiunto
che la restituzione dell'anticipazione di tesoreria anno 2010, pari ad € 451.810,00, è
stata estinta, con apposito mandato, in data 10 gennaio 2011 (fatto ribadito anche in
adunanza pubblica).
Peraltro lo stesso elenco residui evidenziava la sussistenza di impegni per il
pagamento di interessi passivi per anticipazioni di tesoreria, di cui il questionario non dà
notizia (ad oggi € 50.224,39, di cui € 26.616,30 nel 2012, € 6.120,17 relativi al 2011, €
903,6 relativi al 2010).
L’analisi dei dati SIOPE 2012, inoltre confermava il ricorso ad anticipazioni di cassa
negli anni successivi.
In particolare le entrate per cassa, nel 2012, sono inferiori alle uscite per €
31.203,03. Nello specifico, le uscite di cassa 2012 ammontano a € 7.174.934,31 (cfr.
voce SIOPE Totale generale spese) e le
entrate di cassa per 7.143.731,28 (cfr. voce
SIOPE Totale generale entrate). Detto in altri termini, parrebbero sussistere somme
anticipate e non restituite almeno pari alla differenza di € 31.203,03.
L’Ente a specifica domanda in udienza sul ricorso costante ad anticipazioni di
tesoreria nel 2010, 2011 e 2012, rispondeva positivamente.
3.2. Inoltre, un’analisi sistematica dei dati disponibili sulla tesoreria, indotta dalle
sopra richiamate evidenze prodotte nelle more della convocazione dell’udienza pubblica,
ha consentito di riscontrare i seguenti dati SIOPE (dati a fine 2012) concernente partite
da riconciliare tra contabilità dell’Ente e del tesoriere:
INCASSI DA REGOLARIZZARE
1.906.077,35
INCASSI DA REGOLARIZZARE DERIVANTI DALLE
9998
ANTICIPAZIONI DI CASSA
(riscossioni codificate dal
1.906.077,35
tesoriere)
9999
ALTRI INCASSI DA REGOLARIZZARE (riscossioni
codificate dal tesoriere)
PAGAMENTI DA REGOLARIZZARE
PAGAMENTI
9998
DA
0,00
1.906.077,35
REGOLARIZZARE DERIVANTI
DAL RIMBORSO DELLE ANTICIPAZIONI DI CASSA
(pagamenti codificati dal tesoriere)
6
1.906.077,35
9999
ALTRI
PAGAMENTI
DA
REGOLARIZZARE
(pagamenti codificati dal tesoriere)
0,00
4. All’adunanza della Sezione del 6 maggio 2014 sono intervenuti i rappresentanti
del Comune, segnatamente, per l’Amministrazione comunale e per delega del Sindaco,
l’Assessore al Bilancio dott. Lorenzo D’Anna ed il Responsabile del Servizio economicofinanziario, dott. Alessandro Convertito. È altresì intervenuto il Revisore Unico, Dott.
Domenico Carozza.
Il Magistrato istruttore ha chiesto ragguagli su tutti i punti del deferimento e su
quelli emersi in sede di analisi della memoria presentata nelle more. In particolare, sulla
base dell’analisi dell’allegato sui residui passivi, specie di titolo II, si chiedevano ragguagli
sulla capacità del Comune di fare fronte adeguatamente agli impegni programmati,
atteso che si riscontrava una tensione tra fonti di finanziamento e spese di parte capitale,
come di seguito evidenziato:
Totale Residui Attivi in conto capitale (tit. IV +V)
€ 2.884.605,10
Residui Passivi tit. II (conto capitale)
€ 4.175.640,77
Differenziale da coprire con cassa
€ -1.291.035,67
Fondo cassa
€ 383.883,54
Equazione di equilibrio tra fonti finanziamento e
spese di parte capitale
€ -907.152,13
Detto in altre termini, il fondo cassa non risulterebbe teoricamente adeguato alla
copertura delle spesa in conto capitale per € 907.152,13.
Peraltro l’Ente, sulla base di quanto riferito alla Sezione II punto 1.6.3, parrebbe
non aver fatto ricorso a somme a specifica destinazione ex art. 195 TUEL per impieghi di
parte corrente ovvero, in alternativa, ove vi abbia fatto ricorso non avrebbe ricostituito i
fondi come richiesto dalla richiamata norma).
Sui punti esposti è intervenuto il Responsabile del servizio economico-finanziario,
del Comune , il quale, in primo luogo, ha evidenziato che la lacunosità della memoria era
dovuta alla ricezione delle osservazioni accluse all’ordinanza di deferimento (pervenuta il
22 aprile) solo giorni dopo (il 28 aprile), a causa di un errore di trasmissione, in
coincidenza delle festività. Tanto premesso, ha fatto presente che, su sollecitazione del
revisore, l’Amministrazione ha già provveduto ad un cospicuo riaccertamento dei residui
attivi e passivi (consegnando, al riguardo, in adunanza la determinazione
del settore
n.15 dell’08.04.2014).
In merito alla scarsa capacità di riscossione, riferisce che l’Ente si avvale di una
società esterna (Pubbliservizi srl) incaricata della riscossione coattiva dei ruoli e che
7
l’abbassamento della capacità di riscossione nel 2012 ha interessato soprattutto il Titolo
III e il canone idrico.
Ha rappresentato, inoltre, le difficoltà dell’amministrazione nella riscossione del
ruolo Tarsu.
A domanda del relatore, il ridetto responsabile conferma che l’Ente ha fatto ricorso
alle anticipazioni di tesoreria nel triennio 2010-2012, e di avere restituito quelle non rese
alla fine del 2010 nel corso del 2011.
Quanto all’inventario, fa presente che l’Ente dispone di un inventario aggiornato al
31.12.2009 per il tramite di una società esterna, tuttavia fa presente che sarebbe
opportuno adempiere ad un inventario più puntuale e sistematico, rappresentando esso
la realtà patrimoniale dell’Ente.
Quanto i dati SIOPE sulle poste da regolarizzare con il tesoriere, il ridetto
Responsabile fa presente che saranno svolti maggiori accertamenti.
Quanto allo sbilancio tra residui passivi di parte capitale fonti di finanziamento, il
Responsabile osservava che l’Ente non presenta particolari difficoltà di pagamento per le
spese in conto capitale.
Il Revisore unico, Dott. Convertito, infine, ha fatto presente che il Comune non ha
effettuato investimenti negli ultimi anni, come rilevabile dal Piano triennale delle opere
pubbliche.
5. Alla luce delle questioni emerse e discusse, il Collegio, in camera di consiglio, si
è determinato ad effettuare un supplemento di istruttorio, adottando l’ordnanza n. 36
dell’8 maggio 2014.
Con tale ordinanza, segnatamente si chiedevano i seguenti supplementi istruttori:
i)
chiarimenti sulle ragioni della difformità tra il calcolo da sé effettuato circa il rispetto
del limite minimo di legge circa la consistenza del FSC e quello calcolato dagli Uffici di
questa Corte in base ai dati disponibili;
ii)
alla luce dei dati SIOPE (uscite per cassa per € 7.174.934,31 ed entrate, per cassa,
per 7.143.731,28. Detto in altri termini vi sarebbero somme anticipate e non
restituite almeno pari alla differenza di € 31.203,03), dei rilevati residui passivi per
interessi su anticipazioni di tesoreria e di quanto confermato in udienza, si richiedeva
di fornire le informazioni mancanti alla Sez. II, punto 1.6.2., in particolare:
1. di confermare quanto già affermato in udienza circa il ricorso negli
esercizi 2010-11-12 ad anticipazioni di tesoreria
2. di completare in ogni caso la tabella come da questionario sul rendiconto:
8
iii)
rispetto alla voci SIOPE incassi e pagamenti da regolarizzare col tesoriere (voci 9998
e 9999) si chiedeva di fornire adeguate lucidazioni, evidenziando, ove i dati
rispondessero la corretta interpretazione del dato, e le ragioni della mancata
regolarizzazione/trasfusione delle ridette partire all’interno della contabilità dell’ente;
iv)
poiché il fondo di cassa al 31 dicembre 2012 è pari ad € 383.883,54, si chiedeva di
chiarire le ragioni della differenza tra residui attivi e passivi di parte capitale per €
907.152,13, considerato che l’Ente alla Sezione II punto 1.6.3 appare non fare
ricorso a somme a specifica destinazione per impieghi di parte corrente. Nel caso in
cui l’Ente, diversamente da quanto segnalato, faccia ricorso ad entrate a specifica
destinazione ai sensi dell’art. 195 TUEL, si chiedeva di riferire sull’osservanza della
ridetta norma. All’uopo, si pregava:
a. di fornire l’eventuale specifica delibera annuale di Giunta ai sensi
dell’art. 195 TUEL per ciascuno degli anni considerati nella tabella di cui
al seguente punto b;
b. di fornire un prospetto dimostrativo dell’eventuale utilizzo, su specifica
richiesta,
dei
fondi
a
specifica
destinazione,
indicando
per
il
quadriennio 2010-2013;
2010
2011
2012
2013
Somme a specifica destinazione utilizzate
Entità delle somme non ricostituite al 31.12
c. specificare
se
si
è
proceduto
sistematicamente
a
costituire
un
corrispondente vincolo sull’anticipazione di tesoreria concedibile;
d. specificare se l’utilizzo di tale somme, sommato con le anticipazioni di
tesoreria, comunque sia avvento nel rispetto del limite di cui all’art. 222
TUEL (ovvero, € 1.327.183,93).
5.1. Con nota prot. n. 4951 del 26 maggio 2014 (prot. C.C. n. 3276 del 28 maggio
2014), il Comune ha riscontrato l’ordinanza istruttoria con quanto di seguito esposto:
a) «L'Ente nella costituzione del FSC ha incluso i residui attivi dei titoli I e III
dell'entrata relativi agli anni 2006 e precedenti», in quanto ha ritenuto di dover calcolare
sul bilancio di previsione 2013, e
a monte sul rendiconto 2012, una quota del 25%
calcolata solo “sui residui aventi un'anzianità superiore a 5 anni” rispetto a quello di
riferimento. Ha perciò effettuato il seguente ragionamento:
«- anno di riferimento del bilancio meno 5 (2012 - 5 = 2007);
- l'anno così ottenuto è
stato escluso dall'accantonamento (residui attivi anni
2007- 2011 esclusi dal fondo);
- mentre i residui più anziani sono stati inclusi nell'accantonamento (residui attivi
anni 2006 e precedenti inclusi nel fondo);
9
-
residui attivi dei titoli I e III anni 2006 e precedenti pari a €. 2.107.541,30 (cfr.
Allegato)
con ammontare del FSC per almeno € 526.885,33 (ammontare del
fondo costituito pari a €. 575.872,32)»;
b) l’ente ha confermato di avere fatto riscorso ad anticipazioni di tesoreria e ha
pertanto compilato la seguente tabella:
2010
2011
2012
2013
Giorni di utilizzo dell'anticipazione
365
330
203
157
Utilizzo medio dell'anticipazione
Entità anticipazione complessivamente
corrisposta*
3.551,39
3.331,37
2.009,57
2.880,81
1.296.260,45
1.099.260,77
407.943,03
452.288,32
Entità anticipazione non restituita al 31/12
Entità delle somme maturate a titolo di
interessi passivi al 31/12**
451.810,00
-
-
-
35.780,94
30.146,04
4.985,46
4.357,92
*picco massimo dell'anticipazione nell'anno;
**entità degli interessi passivi riscontrata dagli estratti conto del tesoriere.
b) «La mancata regolarizzazione con il tesoriere degli incassi e pagamenti è
derivata esclusivamente dalla circostanza che, mentre gli stanziamenti in bilancio sono
stati costituiti entro il limite massimo dell'anticipazione, nel corso dell'esercizio l'Ente ha
attivato la stessa più volte e la somma algebrica delle operazioni da regolarizzare, pari a
€. 1.906.077,35, è risultata superiore agli stanziamenti di bilancio previsti nei limiti dei
3/12 delle entrate correnti. L'Ente, rilevata l'errata prassi seguita, si impegna ad adottare
una più corretta condotta contabile».
c ) Per quanto concerne lo sbilancio tra fonti di finanziamento e residui di parte
capitale, l’Ente evidenzia che al 31/12/2012 l'Ente aveva, come correttamente rilevato
dagli Uffici, «un fondo di cassa effettivo positivo pari ad € 383.883,54. Come già
comunicato (nota del Revisore del 04/04/2014), l'Ente ha effettuato operazioni
straordinarie
di riaccertamento dei residui attivi e passivi. Il riaccertamento sopra
richiamato ha riguardato quasi esclusivamente le entrate e le spese di parte corrente.
L'Ente, al fine di operare la medesima attività di riaccertamento sulla parte capitale del
bilancio, ha provveduto ad inoltrare ai responsabili dei settori tecnici, l'elenco dei residui
attivi e passivi inerenti la parte capitale del bilancio al fine di procedere ad un
riaccertamento di tipo straordinario delle poste ivi contemplate. Si rileva che, da una
prima verifica, effettuata con i settori competenti, risultano residui passivi di parte
capitale da stralciare (insussistenti e/o indebiti) per un importo stimato di oltre un
milione di euro».
Considerato in diritto
1. La Legge 23 dicembre 2005, n. 266, all’art. 1, comma 166 ha previsto che le
Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, "ai fini della tutela dell'unità economica
10
della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica", svolgano verifiche ed
accertamenti sulla gestione finanziaria degli Enti locali, esaminando, per il tramite delle
relazioni trasmesse dagli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali (co.
166), i bilanci di previsione ed i rendiconti. Giova precisare che la magistratura contabile
ha sviluppato le verifiche sulla gestione finanziaria degli Enti locali, in linea con le
previsioni contenute nell’art. 7, comma 7 della Legge 5 giugno 2003, n. 131, quale
controllo ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, che ha la
caratteristica di finalizzare le verifiche della magistratura contabile all'adozione di
effettive misure correttive da parte degli Enti interessati.
L'art 3, comma 1 lett. e) del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla Legge 7
dicembre 2012, n. 213, ha introdotto nel TUEL l'art. 148-bis, significativamente intitolato
“Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti
locali”, il quale prevede che "Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai sensi
dell'articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la
verifica del
rispetto
degli
obiettivi
annuali
posti
dal
patto di
stabilità
interno,
dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto
comma,
della
Costituzione,
della
sostenibilità
dell'indebitamento,
dell'assenza
di
irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economicofinanziari degli enti". Ai fini della verifica in questione la magistratura contabile deve
accertare che "i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in
società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività
locale e di servizi strumentali all'ente".
In base all’art. 148-bis, comma 3, del TUEL, qualora le Sezioni regionali della
Corte accertino la sussistenza "di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura
di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione
finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno”, gli
Enti locali interessati sono tenuti ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione
della delibera di accertamento, “i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a
ripristinare gli equilibri di bilancio”, e a trasmettere alla Corte i provvedimenti adottati in
modo che la magistratura contabile possa verificare, nei successivi trenta giorni, se gli
stessi sono idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. In
caso di mancata trasmissione dei provvedimenti correttivi o di esito negativo della
valutazione, “è preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata
la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria”.
Come precisato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 60/2013), l’art. 1, commi
da 166 a 172, della legge n. 266 del 2005 e l’art. 148-bis del D.lgs. n. 267 del 2000,
introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del D.L. n. 174/2012, hanno istituito ulteriori
11
tipologie di controllo, estese alla generalità degli enti locali e degli enti del Servizio
sanitario nazionale, ascrivibili a controlli di natura preventiva finalizzati ad evitare danni
irreparabili all’equilibrio di bilancio.
Queste verifiche sui bilanci degli enti territoriali sono compatibili con l’autonomia di
Regioni, Province e Comuni, in forza del supremo interesse alla legalità costituzionalefinanziaria e alla tutela dell’unità economica della Repubblica perseguito dai suddetti
controlli di questa Corte in riferimento agli artt. 81, 119 e 120 Cost. Alla Corte dei conti
è, infatti, attribuito il vaglio sull’equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità economica della Repubblica, in riferimento a
parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza
dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli
che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura
neutrale ed indipendente, garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del
settore pubblico. Tali prerogative assumono ancora maggior rilievo nel quadro delineato
dall’art. 2, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che, nel comma premesso
all’art. 97 Cost., richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con
l’ordinamento dell’Unione europea, ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità
del debito pubblico.
Da ultimo, con la sent. n. 40 del 2014 il Giudice delle leggi ha ulteriormente
evidenziato come tali controlli si collochino su un piano nettamente distinto rispetto al
controllo sulla gestione amministrativa di natura collaborativa, almeno per quel che
riguarda gli esiti del controllo. I controlli di legittimità e regolarità contabile (come già
evidenziato nelle sentenze n. 179 del 2007 e n. 60 del 2013), infatti, sono caratterizzati
da un esito di tipo “dicotomico” rispetto al parametro normativo, un giudizio, cioè,
tipicamente apofantico o dichiarativo (secondo lo schema vero/falso, laddove il controllo
sulla gestione si caratterizza per un carattere spiccatamente valutativo) da cui, a seconda
dell’esito di tale alternativa, conseguono poteri e conseguenze precise (laddove nel
controllo sulla gestione, data la complessità e il carattere aperto dei parametri, l’esito è
sostanzialmente atipico e volto a stimolare l’autocorrezione).
Nella fattispecie, il parametro normativo di siffatto controllo sui bilanci preventivi e
successivi è costituito dalle regole e principi in materia di patto di stabilità, dal principio
dell’equilibrio e dalle specifiche regole contabili dettate per dette finalità.
Quanto all’esito: a) qualora le irregolarità esaminate si pongano in termini di
“squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di
norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato
rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno” la Sezione regionale può
attivare un procedimento che può portare al “blocco dei programmi di spesa” (art. 148-
12
bis TUEL) o, nei casi più gravi, e in presenza dei presupposti di legge, alla procedura di
“dissesto guidato” (art. 6, comma 2, D.lgs. 149/2011); b) qualora invece gli esiti non
siano così gravi da rendere necessaria l’adozione della pronuncia di accertamento
prevista dall’art. 148-bis, comma 3 del TUEL, la Corte segnala agli Enti le irregolarità
contabili, anche se non “gravi” poiché sintomi di precarietà che in prospettiva, soprattutto
se accompagnate e potenziate da sintomi di criticità o da difficoltà gestionali, possono
comportare l’insorgenza di situazioni di deficitarietà o di squilibrio, idonee a pregiudicare
la sana gestione finanziaria che deve caratterizzare l’amministrazione di ciascun Ente.
In ogni caso, l’Ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni che ha ricevuto
ed a porre in essere interventi idonei per addivenire al loro superamento.
L'esame della Corte è limitato ai profili di criticità ed irregolarità segnalati nella
pronuncia, sicché l’assenza di uno specifico rilievo su altri profili non può essere
considerata quale implicita valutazione positiva.
Tanto premesso, sono state oggetto di attenzione collegiale le seguenti criticità:
a) Residui attivi. Carenza nel sistema di riscossione; inadeguatezza del
fondo svalutazione crediti
2. L’ente presenta una quantità elevata di residui attivi. Solo considerando quelli
correnti da finanza propria (titolo I e III) ante 2010, il loro ammontare raggiunge €
4.222.170,22. Se si limita l’analisi ai medesimi residui ante 2007 (€ 2.560.424,35), tra
l’altro rilevanti per la quantificazione del FSC, emerge cristallinamente il rischio che tali
residui possano incidere, a causa di un’eventuale dubbia esigibilità, sul risultato effettivo
di amministrazione (che nel 2012 è stato di € 664.139,55).
La disamina di tali residui fa emergere che, con riguardo a quelli ante 2010, il
66% sono ascrivibili al titolo III; nell’ambito di quelli ante 2008 sono il 43% (ma la
percentuale è comunque elevata se si considera che nella gestione di competenza, le
entrate da titolo III incidono sulla somma con quelle del titolo I solo per il 17%).
Queste evidenze collimano con l’accertamento di una capacità di riscossione sul
titolo III particolarmente bassa, maggiore di quella, già critica, degli altri titoli (circa il
30%, cfr. tabella nella parte in fatto).
Per altro verso l’Ente ha dichiarato che, nelle more della convocazione in
adunanza, ha compiuto un riaccertamento straordinario dei residui il quale avrà
reflluenza sul conto del bilancio 2013.
La documentazione di tale operazione è stata fornita in udienza e consiste nella
determina dirigenziale del responsabile del “settore area-contabile” n. 15 del 8 aprile
2014 . Tale determina prevede:
- lo stralcio di residui attivi per un importo complessivo di € 3.136.074,10;
- lo stralcio di residui passivi per un importo complessivo di € 2.467.606,66
13
Il riaccertamento riguarda per la totalità partite “insussistenti”; principalmente,
per le entrate, i Titolo I e III, per le spese il Titolo I (spese correnti).
In particolare, tra i residui attivi sono stati stralciati € 1.130.943,25 (tit. I) per
TARSU e € 505.130,85 per “servizio idrico-quota tariffa riferita servizio fognatura” (tit.
III).
In via preliminare, si segnala che l’ammontare finale dello stralcio è fortemente
influenzato dalla “ripulitura” del bilancio da una partita “in conto terzi”, per €
1.500.000,00 in entrata (Tit. VI) e 1.500.000,00 in uscita (Tit. IV): ci si riferisce sul
primo versante, alla cancellazione di un residuo attivo titolato “projet financing per
realizzazione piscina comunale”, sul secondo alla eliminazione di un residuo passivo per
“impianto sportivo per piscina (progetto piscina)”.
In proposito si rileva, in primo luogo, che nel questionario il Revisore non aveva
segnalato
la
sussistenza
di
project
financing
da
parte
dell’Ente.
Sulle
ragioni
dell’originaria iscrizione, quanto su quelle della successiva iscrizione, appare necessario
che l’Ente fornisca, a valle della presente pronuncia specifica, gli opportuni ragguagli.
In secondo luogo, si prende atto che la documentazione prodotta, in ogni caso,
non consente di ricavare alcun dato circa l’anzianità dei dati stralciati né sono fornite
specifiche motivazioni sugli stralci più rilevanti, specie sul versante dei residui passivi.
Infatti, cancellazioni di residui passivi non adeguatamente ed effettivamente
supportate da un’analisi circa la ragioni dell’insussistenza, originaria o sopravvenuta,
rischia di determinare, nel calcolo della gestione residui minori elementi negativi che
l’ente si potrebbe ritrovare costretto a reiscrivere in bilancio in esercizi successivi (cfr.
SRC Piemonte n. 100/2014/PAR), mentre per l’esercizio in corso si realizzerebbero avanzi
di amministrazione in tutto o in parte ineffettivi, se non addirittura l’occultamento di
disavanzi.
Oltre alla già segnalata, non chiara, vicenda del project financing, sul versante
delle uscite sono stati stralciati, sempre per insussistenza, € 845.772,80 di spesa
corrente ed € 76.163,75 di spesa in conto capitale.
In particolare, si segnala l’operazione di cancellazione residui concernenti la
TARSU, dove (a fronte di uno stralcio di residui attivi per € 1.100.000,00) sono stati
eliminati “oneri per smaltimento dei rifiuti solidi urbani ed assimilati e spese annesse” per
€ 520.593,65 (per differenza nella cancellazione tra tra entrate e spese per il servizio
igiene, l’Ente realizza una componente negativa, refluente sul futuro risultato di
amministrazione di € 579.406,35). Peraltro, nulla è chiarito sulla reale insussistenza di
costi e spese per il servizio di igiene eventualmente reso.
Pertanto, l’operazione di stralcio non chiarisce in che termini l’Ente interverrà, nel
bilancio 2013, sui residui con titolo più risalente nel tempo.
14
In secondo luogo, la stessa operazione richiede approfondimenti sulle vicende di
alcuni crediti e debiti iscritti in bilancio, che l’Ente dovrà avere cura di comunicare a
questa Sezione di controllo a valle della presente “specifica pronuncia”.
2.1. Ad ogni buon conto, si rileva come la scarsa capacità di riscossione
riscontrata, specie al Titolo III delle entrate, costituisca un elemento di valutazione nel
senso della dubbia esigibilità dei crediti accumulati oltre il quinquennio.
CAPACITÀ
RISCOSSIONE
2010
2011
2012
TITOLO I
54,3%
80,4%
68,9%
TITOLO II
83,2%
47,1%
53,3%
TITOLO III
29,6%
32,8%
28,5%
TOTALE
57,5%
71,5%
61,3%
Fonte: Comune di San Marco Evangelista
2.2. L’anzianità dei residui in questione pone dubbi sulla congruità della loro
valutazione in termini di esigibilità (sussistente o comunque non scarsa), da verificare in
sede di futuro riaccertamento.
Come è noto, la materia dei residui, sia attivi che passivi, è di estremo rilievo ed
importanza nella materia dei bilanci pubblici e, in particolare, di quelli comunali.
Una cattiva rappresentazione e gestione dei residui (attivi e passivi) è foriera di
varie criticità dal punto di vista del bilancio: in primo luogo, si pone in contrasto col
principio di verità dello stesso (sul punto si rinvia all’“indagine sui residui” della SRC
Toscana, delibera n. 4/2011/VSG), con la conseguente non attendibilità del risultato di
amministrazione.
In secondo luogo, poiché compromette la capacità del bilancio e del suo
rendiconto di dare contezza dell’equilibrio finanziario dell’ente, ne svilisce la proprietà di
utile strumento di informazione sulla situazione attuale e di programmazione di politiche
future. Detto in altri termini, l’accumulo di residui mina la capacità del bilancio di indicare
saldi effettivamente sussistenti e quindi priva gli amministratori del primario patrimonio
informativo di cui dispongono per programmare l’attività dell’ente in ragione degli
andamenti finanziari. Ciò diventa particolarmente rilevante in caso di avvicendamento
politico di quei soggetti che, pro tempore, sono investiti del dovere di amministrare i
servizi alla comunità.
In particolare, Il mantenimento ingiustificato di poste relative ai primi tre titoli
delle entrate (entrate correnti) migliora, ma solo fittiziamente, la parte non vincolata
dell’avanzo, poiché́ queste risorse generalmente non hanno alcun vincolo di destinazione.
Questo fenomeno trova nella particolare anzianità dei residui un indice rivelatore
della loro scarsa o ineffettiva esigibilità su cui l’ente è chiamato a fare le opportune
valutazioni e verifiche.
15
A questi fini, il Legislatore conferisce centralità al riaccertamento dei residui (art.
228), operazione da effettuare separatamente, per i residui attivi (art. 189 TUEL) e per i
residui passivi (art. 190 TUEL) ed espressione del principio di veridicità del bilancio e del
suo rendiconto (artt. 151, 153, comma 4, e 162 TUEL).
Tale riaccertamento consiste nella revisione delle ragioni di mantenimento, che
vanno individuate nelle condizioni poste dallo stesso Legislatore.
Si tratta pertanto di un atto necessario per verificare l’esigibilità o la non dubbia
esigibilità del credito, per l’iscrizione rispettivamente nel “Conto del bilancio”, ovvero nel
“Conto del patrimonio”.
2.3. Inoltre sul punto si osserva l’inadeguatezza dell’accantonamento al fondo
svalutazione crediti (pari € 575.872,32).
Sul punto l’Ente ha evidenziato che «Per mero errore non veniva indicato nel
questionario il Fondo Svalutazione Crediti. Nel rispetto del DL 95/2012, l'ente ha istituito
un F.S.C. per l'importo complessivo di € 575.872,32 pari al 27,32% dei residui attivi di
cui al Titolo I e III dell'entrata aventi anzianità superiore a cinque anni - Delibera
Consiglio Comunale n. 18 del 29.11.2012.»
L’Ente ha anche chiarito che ritiene di aver correttamente computato il FSC, in
quanto ha escluso, nel computo del FSC l’annualità 2012, anno di riferimento, con
l’effetto di considerare come riferimento per l’accumulo, ai sensi dell’art. 6 comma 17 del
decreto legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con legge 7 agosto 2012, n. 135, le
annualità ante 2007 e non ante 2008.
Giova, pertanto, rammentare il quadro normativo concernente il ridetto istituto.
I tratti essenziali dell’istituto contabile sono risalenti rispetto al vigente dettato
normativo del D.L. n. 95/2012 e del Dlgs. 118/2011 (nel quale vive di nuova e centrale
vitalità, attraverso la sperimentazione e i principi contabili applicati).
Come è noto, l’istituto contabile è già previsto dallo schema di bilancio
contemplato nel D.P.R. n. 194/1996 (art. 2, comma 6), mentre il suo funzionamento è
delineato dai principi contabili approvati nel marzo 2009 dall’Osservatorio per la finanza e
la contabilità degli Enti Locali (nn. 2.14, 3.40 e 3.51).
La funzione del Fondo svalutazione crediti è quella di costituire, in sede
previsionale, una posta fittizia di spesa non impegnabile, allo scopo di “congelare” una
quota di risorse che confluiranno nel risultato di amministrazione in qualità di economie.
In questo modo, in sede di rendiconto, tali risorse potranno essere vincolate e/o utilizzate
per il futuro “stralcio” dei crediti inesigibili o di dubbia esigibilità.
Il principio applicato alla contabilità̀ finanziaria allegato al DPCM 28 dicembre 2011
di attuazione del decreto legislativo n. 118/2011 per gli enti in sperimentazione (come
successivamente modificato e integrato) prevede, analogamente, che l’accantonamento
16
al fondo svalutazione crediti non è oggetto di impegno e genera un’economia di bilancio
che confluisce, automaticamente, nell’avanzo di amministrazione come quota vincolata.
Inoltre, il calcolo dell’accantonamento e del vincolo è legato alla media storica
dello scarto tra accertamenti e riscossioni.
Quindi, l’istituto è essenzialmente una proiezione previsionale, strettamente
collegata alla rendicontazione dell’esercizio precedente e alla revisione dei residui (tant’è
che i principi contabili prevedono una costante verifica del fondo e del correlativo vincolo
sull’avanzo nella fase di assestamento e di rendicontazione). Tali principi, come è noto,
dovrebbero entrare in vigore per tutti gli enti il 1° gennaio 2015 (l’art. 9 del decreto
legge n. 102/2013, nel rinviare l’applicazione delle disposizioni del titolo primo del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, ha prolungato di un esercizio la durata della
sperimentazione, originariamente prevista per un biennio).
In questo quadro, in via intermedia, si inserisce la previsione transitoria dell’art. 6,
comma 17, D.L. 6 luglio 2012, n. 95 (conv. L. n. 135 del 7 agosto 2012), destinata a
essere surrogata dai nuovi principi contabili applicati al termine del periodo di
sperimentazione, con valore giuridico vincolate (cfr. l’art. 3 del Dlgs 118/2011).
Ai sensi della richiamata norma: «A decorrere dall'esercizio finanziario 2012, nelle
more dell'entrata in vigore dell'armonizzazione dei sistemi
contabili
e degli schemi di
bilancio di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, gli enti locali iscrivono nel
bilancio di previsione un fondo svalutazione crediti non inferiore al 25 per cento dei
residui attivi, di cui ai titoli primo e terzo dell'entrata, aventi anzianità superiore a 5 anni.
Previo parere motivato dell'organo di revisione, possono essere esclusi dalla base
calcolo
i
residui attivi per i quali i
responsabili
dei
servizi
competenti
di
abbiano
analiticamente certificato la perdurante sussistenza delle ragioni del credito e l'elevato
tasso di riscuotibilità».
Appare evidente che il Legislatore ha inteso valorizzare la funzione prudenziale e
accumulativa del fondo svalutazione, operando un calcolo forfettario e obbligatorio sui
residui anziani per cui, per massima di esperienza, si riscontra una percentuale di
inesigibilità (anziché agganciarne il calcolo alla effettiva capacità di riscossione). Esso
opera sul principale strumento di programmazione del ciclo finanziario dell’ente, ovvero il
bilancio di previsione, effettuando un accantonamento teorico che diventerà concreto solo
in sede di rendiconto.
La norma ha avuto una prima applicazione per il previsionale dell’esercizio 2012,
per il quale la norma imponeva di prendere a riferimento i residui rendicontati
nell’esercizio
precedente
(rendiconto
2011).
Infatti,
si
osserva,
al
momento
di
approvazione del previsionale (art. 162 TUEL), l’anno precedente è già virtualmente
chiuso, anche se è necessario approvare il rendiconto nei termini di legge ovvero entro il
17
30 aprile dell’anno successivo, art. 227 TUEL (pena l’esperibilità della procedura di cui
all’art. 141, comma 2 TUEL).
La medesima previsione normativa non disciplina direttamente la refluenza
dell’istituto sul rendiconto dell’esercizio in cui è stata applicata la posta previsionale
(FSC). Si osserva, peraltro, che, il rendiconto costituisce il riferimento inziale e finale del
fondo medesimo.
Sul rendiconto, infatti, refluiscono le economie del fondo svalutazione dell’anno
precedente, ma, contemporaneamente, a fronte del nuovo calcolo sul previsionale
dell’anno successivo, si pone la necessità di adeguare, in aumento o diminuzione, il
vincolo sul risultato di amministrazione, per evitare che la gestione dell’anno in corso
faccia affidamento riferimento su residui attivi insussistenti e su risorse che a fine anno,
potrebbero rivelarsi, come già evidenziato, meramente teoriche.
In buona sostanza, il vincolo sull’avanzo di amministrazione in sede di rendiconto,
da un lato, deve accogliere l’economia del fondo in precedenza costituito, dall’altro deve
essere adeguato all’ammontare del fondo svalutazione che si costituisce col previsionale
dell’anno successivo. Ciò per l’elementare osservazione che nel bilancio di previsione,
l’avanzo di amministrazione costituisce la prima posta dell’anno successivo (art. 165
TUEL), applicabile se non vincolato, e utilizzabile solo dopo che sia stato definitivamente
accertato (art. 187 TUEL) con rendiconto (salvi i limiti di legge, cfr. comma 3-bis).
Pertanto, in sede di rendicontazione, per un verso, ai fini del rispetto dell’art. 6,
comma 17, del D.L. n. 95/2012 è sufficiente procedere ad un vincolo corrispondente al
precostituito FSC in sede previsionale (25% dei residui attivi dei titolo I e III più anziani
di 5 anni, senza comprendere nel calcolo dell’anzianità rilevante anche l’anno di
rendicontazione), dall’altro, alla stregua del principio generale contabile di prudenza (cfr.
Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti Locali, documento Finalità e
postulati del 2008, punti 68 e ss. nonché il principio contabile n. 3, punto 60 nel 2009 e
oggi il principio contabile n. 2 di cui all’allegato n. 1 del Dlgs 118/2011), è necessario
procedere all’”adeguamento” del vincolo tenendo conto, da un lato, del riaccertamento
del residui (a fronte delle intervenute riscossioni e radiazioni dei residui a suo tempo
considerati), dall’altro, procedere eventualmente a costituire un vincolo superiore,
tenendo conto dell’anno di rendicontazione, che costituisce comunque riferimento per il
FSC del bilancio previsionale (su cui refluisce e può essere applicato l’avanzo libero o
comunque il risultato di amministrazione).
Tenuto conto che dalla tabella di anzianità dei residui di cui al rendiconto 2011,
l’ammontare di quelli di titolo I e III ante 2007 era di € 2.107.541,30, l’ammontare del
fondo, in sede previsionale, avrebbe dovuto essere “almeno” di € 526.885,33 (25% del
prefato ammontare), ridondando poi in un corrispondente vincolo sull’avanzo di
amministrazione
2012.
Tale
vincolo
andava
18
peraltro
riadattato
prudenzialmente,
prendendo in considerazione i residui da rendiconto 2012, comprendendo l’anno di
rendicontazione, anno che deve essere già stato considerato per il calcolo del FSC sul
previsionale 2013.
Di conseguenza, tenuto conto che i residui ante 2008 a rendiconto 2012
ammontano a
€ 2.560.424,35, il vincolo sull’avanzo avrebbe dovuto prudenzialmente
attestarsi (pur nel rispetto del D.L. n. 95/2012) ad € 640.106,09. Per contro, per scelta
discrezionale dell’ente, il vincolo sull’avanzo da FSC risulta costituto in soli € 575.872,32.
Si rammenta, infatti, che la misura prevista dal Legislatore, costituisce solo una
misura minima e obbligatoria, che non esime il comune, in ragione delle peculiarità della
propria gestione, dall’adottare una condotta più rigorosa.
Infatti, il “Fondo svalutazione crediti deve essere determinato secondo i canoni
della discrezionalità tecnica e, dunque, secondo un processo razionale e rigoroso di
analisi dei singoli crediti e di ogni altro elemento, di fatto esistente o previsto, utile alla
stima delle perdite presunte. La sola valutazione “forfetaria” del presunto valore di
realizzo dei crediti scaduti non può costituire, invero, idoneo criterio di analisi e di stima
se prescinde completamente da un’indagine condotta sull’esigibilità dei singoli crediti e
sui relativi rischi di insolvenza” (SRC Campania, n. 251/2011/PRSE).
La ratio sottostante alla norma del decreto c.d. “spending review” è quello di
vincolare la discrezionalità dell’ente ad un minimo di legge, salvo l’obbligo di valutare
prudenzialmente la necessità di un maggiore accantonamento in relazione alla situazione
concreta dell’ente. Un Fondo svalutazione crediti di importo pari almeno al 25%
dell’ammontare dei residui attivi iscritti al Titolo I e III ed aventi anzianità superiore a
cinque anni, è da intendersi come un comportamento di prudenza minimo finalizzato ad
introdurre, per tempo, gli operatori degli enti locali al cambio che sarà imposto dalla
norme in materia di armonizzazione dei bilanci.
Infatti «se per i crediti di dubbia e difficile esazione accertati nell’esercizio venisse
effettuato un accantonamento al fondo svalutazione crediti, di ammontare pari alla
dimensione
degli
stanziamenti
relativi
ai
crediti
che
si
prevede
si
formeranno
nell’esercizio e in considerazione della loro natura e dell’andamento del fenomeno negli
ultimi cinque esercizi precedenti (la media degli incassi e accertamenti per ciascuna
tipologia di entrata), si eviterebbe di far sorgere debiti (impegni di spesa) in
corrispondenza di crediti (accertamenti di entrata) caratterizzati da un’ alta probabilità di
non incasso (per esempio le sanzioni al codice della strada, la tarsu e gli oneri di
urbanizzazione)» (SRC Campania n. 12/2014/PRSP).
Per
tale
quantificazione
ragione,
e
al
il
Comune
vincolo
delle
dovrebbe
risorse,
coerentemente
nella
misura
procedere
minima
di
alla
ri-
legge
e
contemporaneamente, valutare l’opportunità di vincolare l’intero avanzo, in ragione della
propria scarsa, storica, capacità di riscossione
19
Si aggiunga altresì che la necessità di provvedere ad una diversa e più adeguata
quantificazione del FSC (anche superiore al minimo di legge) non solo costituisce un
principio di buona gestione e
di prudenza comunque richiedibile al Comune in un
contesto di simile degrado della capacità di riscossione, ma costituisce inoltre un obbligo
di legge in vigore dal 10/08/2011 (G.U. n. 172 del 26/07/2011) ai sensi del D.lgs. n.
118/2011, con decorrenza dal 01/01/2015 (per effetto della proroga disposta dell’art. 9
del Dlgs. n. 102/2013).
b) Residui passivi e tensioni nella gestione per cassa. Anticipazioni di
tesoreria non evidenziate; partite da regolarizzare rispetto alla contabilità del
tesoriere; squilibrio tra fonti di finanziamento delle spese di parte capitale.
3. Sul piano dei residui passivi  somme impegnate, ma non pagate entro il
termine dell'esercizio  si deve osservare che il loro mantenimento, ai sensi dell’art. 189
TUEL, presuppone un impegno di spesa correttamente assunto (ai sensi dell’art. 183) di
cui costituiscono la storicizzazione: ciò, da un lato, presuppone un impegno giuridico cioè
“l’obbligazione giuridicamente perfezionata”, dall’altro una serie di presupposti (la
definizione della somma da pagare; il soggetto creditore; la ragione del debito) per la
costituzione del vincolo sullo stanziamento di bilancio; solo nell’osservanza di queste
condizioni si può legittimamente assumere l’impegno contabile (un atto autonomo
finalizzato a garantire la copertura finanziaria in ordine all’impegno giuridico contratto) e
quindi generare residui passivi. Detto in altri termini, la cancellazione di un residuo
passivo deve avvenire quando vi è la certezza che non sussiste più l’obbligo di pagare,
per motivi di sua insussistenza (la minore spesa sostenuta rispetto all’impegno assunto,
verificata con la conclusione della rispettiva fase di liquidazione del saldo) o prescrizione
(l’estinzione del diritto soggettivo conseguente al mancato esercizio da parte del titolare
per un lasso di tempo determinato dalla legge, ex art. 2934 c.c.).
Non vanno trascurate le problematiche amministrative che si riconnettono allo
specifico fenomeno dell’accumulo dei residui passivi, segnatamente:
i)
la
presenza
non
giustificata
di
residui
passivi
può
provocare,
ad
esempio,
l’immobilizzazione di risorse di cui l’Ente avrebbe potuto usufruire per raggiungere i
propri fini istituzionali; l’esempio più ricorrente è quello in cui vi è un vincolo di
destinazione, come nel caso dei residui passivi di parte capitale correlati ad un
accertamento di entrata relativo all’assunzione di un mutuo, nell’ipotesi di opera
conclusa non necessitante di ulteriori finanziamenti;
ii) ove invece si tratti di residui passivi sussistenti, ma risalenti nel tempo, il loro
accumulo denuncia l’incapacità di provvedere tempestivamente ai pagamenti, con
l’aumento dei costi connessi agli interessi moratori di legge per il ritardo nelle
“transazioni commerciali” (Dlgs. 231/2002, cui si ricollega l’art. 9 del D.L. n. 78/2009,
20
convertito in L. 102/2009, in materia di tempestività dei pagamenti delle pubbliche
amministrazioni. Tale disposizione ha previsto l’obbligo, per gli enti locali, di
predisporre un rapporto sull’analisi e revisione delle procedure di spesa).
3.1 Come sì è già ricordato, la sussistenza degli estremi del parametro n. 4 di
deficitarietà (volume di residui passivi provenienti dal titolo I pari al 126,66% degli
impegni di competenza della medesima spesa corrente, a fronte del valore soglia del
40%) è indicativa di uno sottostante squilibrio tra la gestione delle entrate e delle spese,
le prime afflitte da una patologico deficit di riscossione, le seconde non adeguatamente
contenute in relazione alle effettive disponibilità finanziarie dell’ente.
Segnatamente, il Comune presenta una massa di residui passivi pari a €
13.044.558,97 (di cui 5.987.192,54 per spese correnti). Tenendo conto solo di quelli
anteriori al 2011 lo stesso dato è pari a € 7.870.989,44 (€ 2.688.958,65 correnti).
L’importanza di quest’ultima cifra è evidenziata dal rapporto tra residui e impegni di
competenza (€ 6.531.227,27) pari al 199,73%.
In proposito, si osserva che l’andamento anomalo delle grandezze dei residui
passivi consiglia un immediato aggiornamento dei meccanismi di controllo interno e dei
presidi procedurali già adottati ai sensi dell’art. 9 D.L. n. 78/2009 (L. n. 102/2009) in
materia di tempestività dei pagamenti delle p.a, che agiscano al livello preventivo,
collegando l’assunzione di impegni ad un dettagliato cronoprogramma, il quale consenta
la verifica di un’effettiva disponibilità delle somme per cassa, secondo una valutazione
prudenziale delle entrate e degli andamenti di tesoreria.
Ciò anche a fronte della misura straordinaria dell’anticipazione ex D.L. n. 35/2013
che di fatto sta consentendo al Comune di ristrutturare il debito verso fornitori
trasformandolo in debito di restituzione verso la Cassa depositi e prestiti.
3.2. Peraltro, l’ampliamento dell’analisi sui residui passivi (di cui all’allegato fornito
in sede istruttoria) ha evidenziato la sussistenza di impegni, non pagati, per il pagamento
di interessi passivi per anticipazioni di tesoreria, di cui il questionario non dava notizia
(essi ammonterebbero ad oggi € 50.224,39, di cui € 26.616,30 nel 2012, € 6.120,17
relativi al 2011, € 903,6 relativi al 2010; sulla base della tabella compilata a valle
dell’ordinanza istruttoria, l’ammontare degli interessi complessivamente dovuti era di €
35.780,94 nel 2010, € 30.416,04 nel 2011, € 4.985,46 nel 2012, € 4.357,92 nel 2013 ).
Come già evidenziato in istruttoria e confermato dall’Ente, quantomeno nel 2010
l’Ente ha fatto un ricorso non segnalato ad anticipazioni di cassa.
L’analisi dei dati SIOPE 2012 e la risposta a valle dell’ordinanza istruttoria
conferma il permanente ricorso alle anticipazioni di tesoreria.
La Sezione prende atto del difetto di segnalazione e ricorda, come già affermato
da questa Corte (ex plurimis deliberazione SRC Lombardia n. 121/2008/PRSE), che
l’anticipazione di tesoreria è una forma di finanziamento a breve termine, cui l’ente
21
ricorre per far fronte a momentanei problemi di liquidità e può essere ottenuta previa
richiesta corredata da una delibera di Giunta. Si tratta peraltro di una misura eccezionale,
cui l’ente dovrebbe ricorrere solo per far fronte a momentanei problemi di liquidità (cfr. i
limiti ex art. 222 TUEL) restituendo i fondi a fine esercizio. L’anticipazione di tesoreria,
entro questi ristretti limiti quantitativi e temporali, non ricade normativamente nel
concetto di “indebitamento” (cfr. art. 3, comma 16 e ss. L. 24 dicembre 2003, n. 350,
finanziaria 2004 su cui vd. SCR Lombardia 409/2013/PAR; nonché artt. 202 e ss. TUEL e
art. 222 TUEL)
Il Comune afferma peraltro di non avere fatto ricorso ad “entrate a specifica
destinazione” ex art.
195 TUEL (pur affermando di avere integralmente ricostituito le
somme appositamente vincolate nelle tesoreria)..
Il Comune, ha fatto un ricorso costante alle anticipazioni, dall’altro ha violato il
limite quantitativo di cui all’art. 222 TUEL.
Infatti, il dato SIOPE sotto riportato è stato così spiegato dal Comune:
INCASSI DA REGOLARIZZARE
INCASSI DA REGOLARIZZARE DERIVANTI DALLE
9998
ANTICIPAZIONI DI CASSA (riscossioni codificate dal
tesoriere)
9999
ALTRI INCASSI DA REGOLARIZZARE (riscossioni
codificate dal tesoriere)
PAGAMENTI DA REGOLARIZZARE
PAGAMENTI DA REGOLARIZZARE DERIVANTI DAL
9998
RIMBORSO DELLE ANTICIPAZIONI DI CASSA
(pagamenti codificati dal tesoriere)
9999
ALTRI PAGAMENTI DA REGOLARIZZARE (pagamenti
codificati dal tesoriere)
1.906.077,35
1.906.077,35
0,00
1.906.077,35
1.906.077,35
0,00
«La mancata regolarizzazione con il tesoriere degli incassi e pagamenti è derivata
esclusivamente dalla circostanza che, mentre gli stanziamenti in bilancio sono stati
costituiti entro il
limite massimo dell'anticipazione, nel corso dell'esercizio l'Ente ha
attivato la stessa più volte e la somma algebrica delle operazioni da regolarizzare, pari a
€. 1.906.077,35, è risultata superiore agli stanziamenti di bilancio previsti nei limiti dei
3/12 delle entrate correnti. L'Ente, rilevata l'errata prassi seguita, si impegna ad adottare
una più corretta condotta contabile».
Il limite ex art.222 TUEL (3/12 delle entrate accertate nel penultimo rendiconto,
relativamente ai primi tre titoli), infatti, era pari a € 1.327.183,93 (in proposito, solo per
completezza giova rammentare che l'art. 1, comma
9, del D.L. 8 aprile 2013, n. 35,
convertito con modificazioni dalla L. 6 giugno 2013, n. 64, ha disposto con "Per l'anno
2013, il limite massimo di ricorso da parte degli enti locali ad anticipazioni di tesoreria di
22
cui all'articolo 222 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è incrementato, sino
alla data del 30 settembre 2013, da tre a cinque dodicesimi).
È noto che il ricorso alle anticipazioni di tesoreria, soprattutto se reiterato nel
tempo e, come in questo caso, oltre i limiti di legge, oltre a produrre aggravio finanziario
per l’ente, costituisce il sintomo di latenti squilibri nella gestione di competenza e, nei
casi più gravi, potrebbe configurare una violazione del disposto dell'art. 119 Cost.,
tracimando in una forma surrettizia di “indebitamento”, con il rischio di finanziare spese
diverse da quelle di investimento.
Pertanto, per quanto evidenziato, la fattispecie merita di essere segnalata
all’attenzione del Consiglio comunale, nel quadro del ripristino di una sana gestione
finanziaria. In ogni caso, è necessario che l’Amministrazione effettui una precisa analisi
dello squilibrio nella gestione di cassa, no solo individuando l’origine degli scompensi
prodotti rispetto al bilancio di competenza, ma anche alla luce delle considerazioni che
seguono.
3.3. In ultimo, si rileva uno squilibrio tra fonti di finanziamento e spese di parte
capitale. Anche se l’ente afferma di non avere risentito di difficoltà sul piano dei
pagamenti di parte capitale (anche alla luce dell’ampio e patologico ricorso ad
anticipazioni di tesoreria) cui si deve ricordare che l’Ente ha residui passivi per €
4.175.640,7, un fondo cassa di € 383.883,54 (cui, in ultimo, è giunta in soccorso la
recente anticipazione di liquidità ex D.L. n. 35/13 per € 1.500.000,00).
Tuttavia non si può non rilevare come gli effetti di tale anticipazione di liquidità
sono destinati presto a dileguarsi, riproponendo future tensioni, se l’ente non procederà
ad un efficace recupero della capacità di riscossione. Infatti, l’attuale avanzo economico
di parte corrente, utilizzabile per colmare lo squilibrio evidenziato nella parte in fatto tra
fonti di finanziamento e fondo cassa, rischia di essere fittizio ed apparente se l’Ente non
accorcerà i tempi di riscossione degli accertamenti, tendenzialmente riallineandoli con
quelli dei pagamenti.
Peraltro, si rammenta che in ogni caso, a prescindere dal finanziamento con
somme a “specifica” destinazione ai sensi dell’art. 195 TUEL, il ricorso all’utilizzo di
entrate
di
cassa
“genericamente”
vincolate
per
spesa
in
conto
capitale
può
compromettere la realizzazione di interventi programmati (cfr. SRC Lombardia n.
210/2013/PAR,
282/2012/PRSE,
n.
424/2012/PRSE,
n.
435/2012/PRSE
e
530/2012/PAR). Infatti, il mantenimento di una situazione deficitaria di cassa potrebbe
portare, in caso di improvvisa liquidazione degli oneri di parte capitale sospesi,
all’incapacità di far fronte agli impegni assunti, se non tramite il ricorso al credito
bancario ovvero alla formazione di situazioni di morosità e possibili contenziosi a danno
dell’ente.
23
c) Inventario.
4. Questa Sezione ha più volte ricordato che il mancato aggiornamento
dell’inventario è idoneo ad incidere negativamente sulla esatta determinazione e
quantificazione del patrimonio dell’ente.
A seguito del processo di riforma dell’ordinamento e della contabilità degli enti
territoriali, tutti i comuni sono tenuti alla predisposizione ed approvazione del “Conto del
Patrimonio” che è elemento costitutivo e parte essenziale del Rendiconto (art. 230 TUEL,
che riprende testualmente l’art. 72, comma 7, del D.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77).
In particolare, l’art 230 TUEL disciplina il conto del patrimonio nei termini di
documento contabile che rileva i risultati della gestione patrimoniale e riassume la
consistenza
del
patrimonio
al
termine
dell'esercizio,
evidenziando
le
variazioni
intervenute nel corso dello stesso, rispetto alla consistenza iniziale; in quest’ottica, la
norma in esame dispone che gli enti locali provvedano annualmente all'aggiornamento
degli inventari.
Pertanto, gli enti sono tenuti all’aggiornamento annuale dell’inventario dei beni
appartenenti all’ente che è presupposto essenziale per la predisposizione del ridetto
Conto (art. 230, comma 7 TUEL).
In caso contrario, risulta improbabile che sia stata rappresentata correttamente e
fedelmente l’esatta consistenza patrimoniale dell’ente. Si aggiunga che la tenuta e la
revisione annuale dell’inventario non è solamente necessaria ai fini di una corretta
rappresentazione del patrimonio dell’ente, ma la conoscenza dell’effettiva natura e valore
dei beni rientranti nel patrimonio permette al Comune anche un utilizzo più razionale
delle risorse e un più redditizio impiego economico dei beni.
Il patrimonio degli enti locali, infatti, è costituito dal complesso dei beni e dei
rapporti giuridici, attivi e passivi, di pertinenza di ciascun ente, suscettibili di valutazione
ed attraverso la cui rappresentazione contabile ed il relativo risultato finale differenziale è
determinata la consistenza netta della dotazione patrimoniale. Gli enti locali includono nel
conto del patrimonio i beni del demanio, con specifica distinzione, ferme restando le
caratteristiche proprie, in relazione alle disposizioni del codice civile.
Ne consegue che il mancato aggiornamento annuale dell’inventario, strumento
indispensabile per determinare l’effettiva consistenza del patrimonio dell’ente, costituisce
grave irregolarità gestionale alla quale l’amministrazione comunale di San Marco
Evangelista deve porre rimedio.
***
In definitiva, sono emerse gravi irregolarità contabili ed una situazione di
particolare problematicità nella gestione finanziaria con particolare riferimento ai residui
attivi, al titolo del loro mantenimento e alle misure prudenziali da adottare per addivenire
24
al loro eventuale stralcio, ai residui passivi (sia per quanto riguarda le condizioni di legge
per la loro eliminazione sia per quanto attiene alla capacità di pagamento), al grave, non
segnalato, deficit di liquidità (ricorso endemico all’anticipazione di tesoreria, con
superamento del limite di cui all’art. 222 TUEL)
La Sezione ritiene pertanto necessaria l’adozione di provvedimenti idonei a sanare
il bilancio dell’Ente e ad indirizzare lo stesso ad una corretta gestione finanziaria,
evitando il ripetersi delle gravi irregolarità riscontrate.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Campania, con
riguardo al Comune di San Marco Evangelista (CE)
ACCERTA
le seguenti irregolarità, nei termini di cui in dettaglio in parte motiva, ovvero
A) la sussistenza di una quantità di residui attivi di parte corrente la cui vetustà,
considerata la situazione finanziaria complessiva dell’ente, impone adeguate
politiche prudenziali sul conto di bilancio, anche sul fronte di una maggiore
prudenza nella definizione del vincolo sull’avanzo per fondo svalutazione crediti;
B) carenza nel sistema di riscossione delle entrate;
C) accumulo di residui passivi e patologia nel sistema dei pagamenti;
D) ricorso, non comunicato prolungato e costante, ad anticipazioni di tesoreria con
sforamento del limite di cui all’art. 222 TUEL;
E) il mancato aggiornamento dell’inventario.
DISPONE
ai sensi dell’art. 148-bis, comma 3, TUEL
la fissazione del termine di 60 giorni per l’adozione di provvedimenti idonei, sulla
base delle considerazioni in parte motiva, a rimuovere le irregolarità sopraelencate.
Si dispone altresì:
-
la trasmissione, a mezzo di posta elettronica certificata, della presente pronuncia
al sindaco del Comune e dispone che quest’ultimo, nella sua qualità di legale
rappresentante dell’ente, informi il Presidente del Consiglio comunale affinché
comunichi all’organo consiliare i contenuti della presente delibera;
-
la trasmissione della presente pronuncia al revisore dei conti del Comune;
25
-
che, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n. 33/2013, la presente pronuncia venga altresì
pubblicata sul sito Internet dell’Amministrazione comunale nelle modalità di legge,
dando riscontro a questa Sezione dell’avvenuta pubblicazione.
Così deliberato nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2014.
Il Magistrato Estensore
Il Presidente
f.to dott. Francesco Sucameli
f.to dott. Ciro Valentino
Depositata in Segreteria
Il 19 giugno 2014
Il Direttore della Segreteria
f.to dott. Mauro Grimaldi
26