DOCUP Ob. 2 2000-2006
Regione Piemonte
SERVIZIO DI VALUTAZIONE
INDIPENDENTE INTERMEDIA
RAPPORTO TEMATICO SULLA QUALITÀ DEI
PROCESSI DI GOVERNANCE DEL
DOCUP PIEMONTE OB.2 2000-06
Un’analisi della customer satisfaction
Roma, Novembre 2005
INDICE
1.
2.
3.
INTRODUZIONE ...............................................................................................................................1
1.1.
Generalità ..................................................................................................................................1
1.2.
L’attenzione comunitaria e nazionale al tema della governance ...............................................5
1.3.
L’influenza indiretta dei Programmi comunitari sui processi di ammodernamento della
PA ...........................................................................................................................................22
LA RICOSTRUZIONE DEI PRINCIPALI MECCANISMI E PROCESSI DI
GESTIONE DEL DOCUP PIEMONTE .........................................................................................28
2.1.
Una descrizione del funzionamento del programma ...............................................................28
2.2.
Le procedure attuative.............................................................................................................30
2.3.
L’avvio operativo delle linee d’intervento ..............................................................................35
2.4.
Il trasferimento dei flussi finanziari ........................................................................................40
2.5.
La gestione on line degli interventi .........................................................................................47
LA VERIFICA DEI PROCESSI DI GOVERNANCE DEL DOCUP ATTRAVERSO
L’ANALISI SULLA CUSTOMER SATISFACTION....................................................................49
3.1.
L’analisi della customer satisfaction: una prospettiva esterna della qualità del sistema .........49
3.2.
L’approccio metodologico all’indagine ..................................................................................49
3.3.
4.
3.2.1.
Obiettivi perseguiti dall’analisi .................................................................................49
3.2.2.
Individuazione dell’Universo di riferimento.............................................................50
3.2.3.
Le procedure di campionamento ...............................................................................53
3.2.4.
La ratio e la struttura del questionario.......................................................................60
I risultati conseguiti.................................................................................................................61
3.3.1.
L’analisi della soddisfazione tra i soggetti beneficiari pubblici ................................61
3.3.2.
L’analisi della soddisfazione tra i soggetti destinatari privati ...................................73
CONCLUSIONI.................................................................................................................................88
ALLEGATO 1 QUESTIONARIO PER LE IMPRESE/ENTI DESTINATARI DI
CONTRIBUTI DOCUP - DESTINATARI PUBBLICI..........................................100
ALLEGATO 2 QUESTIONARIO PER LE IMPRESE/ENTI DESTINATARI DI
CONTRIBUTI DOCUP - DESTINATARI PRIVATI ............................................108
APPENDICE METODOLOGICA DOCUMENTAZIONE DEL PROCESSO: ANALISI
CUSTOMER SATISFACTION DOCUP OB. 2
REGIONE PIEMONTE ................................................. 116
I
1.
INTRODUZIONE
1.1.
GENERALITÀ
Il focus tematico sulla “qualità dei processi di governance” del DOCUP ob.2 è stato finalizzato a verificare l’efficacia della gestione del DOCUP ob.2 intesa come capacità
della PA di orientare le scelte politiche di fondo e le procedure espresse dalla struttura
amministrativa, verso visioni strategiche e ad informarli alla cultura del risultato. Per
misurare adeguatamente la qualità dell’azione implementata nel corso dell’attuale periodo programmatico ed i risultati conseguiti, la stessa Amministrazione, ha sentito la
necessità di raccogliere direttamente presso i propri utenti una valutazione attraverso
una autentica analisi di “customer satisfaction” su efficacia ed efficienza delle pratiche
attuative inerenti la gestione delle strategie di sviluppo programmate con il DOCUP, assumendo come riscontro quello diretto con gli utenti del servizio.
L’intento della verifica è stato quello di appurare con un particolare metodo- quello
dell’analisi esterna dei risultati- dinamiche virtuose in termini di “efficacia attuativa” da
trasmettere nel prossimo ciclo di programmazione, verso il quale la stessa Amministrazione sta già operando, ovvero pervenire all’identificazione di possibili nodi critici riguardanti la gestione del DOCUP, in modo tale da identificare correttivi volti a migliorare la qualità dei processi attuativi.
Il presente rapporto, risulta particolarmente attuale, se si tiene conto dei seguenti elementi: (i) la crescente attenzione dedicata dalle Istituzioni comunitarie al tema della governance; (ii) il consolidamento del processo di modernizzazione e miglioramento della
PA italiana, avviato a partire dalla fine degli anni novanta con le riforme amministrative, che ha notevolmente stimolato gi amministratori (a livello centrale e soprattutto locale) a perseguire obiettivi di efficienza ed efficacia ed orientare la propria azione alle
esigenze del territorio (bisogni della collettività).
Occorre precisare infatti che:
-
l’ampio dibattito portato avanti a livello delle istituzioni europee sullo Spazio Amministrativo Europeo (si veda in particolare il “Libro Bianco sulla Governance”)
indirizza l’azione pubblica a principi di chiarezza, trasparenza e responsabilità evi-
1
denziando ulteriormente i principi ispiratori di sussidiarietà e proporzionalità
dell’intervento comunitario rispetto al governo regionale di ciascun Paese membro1;
-
le recenti riforme istituzionali (riforma del Titolo V della Costituzione sul decentramento amministrativo) e legislative (riforma dell’organizzazione della P.A., e
impostazione delle attività di valutazione e controllo interno delle strutture pubbliche centrali), introdotte nel Settore Pubblico, hanno stimolato gli operatori istituzionali ad implementare meccanismi di miglioramento delle performance della Pubblica Amministrazione. In particolare l’introduzione di una moderna logica di auditing
e di valutazione della funzionalità/efficienza delle operazioni di amministrazione e
la maturazione di meccanismi di razionalizzazione dell’azione pubblica, hanno indotto le Amministrazioni Pubbliche a impegnarsi sempre di più nel rilevare gli effetti e i risultati della propria attività, guardando sempre di più all’esterno, osservando i risultati con l’ottica della collettività che beneficia dei provvedimenti posti
in essere. Gli organismi nazionali stanno indirizzando notevoli sforzi nell’intento di
trasferire una cultura della buona amministrazione e del miglioramento della qualità
dei servizi attraverso il contatto diretto con il cittadino-utente del servizio pubblico.
Recente è la Direttiva del Ministro della Funzione Pubblica sulla “customer satisifaction” (2004), che pone l’accento per la prima volta anche a livello nazionale, sui
principi a cui si deve ispirare l’azione pubblica e sottolinea la necessità di misurare
l’efficienza e l’ efficacia della amministrazione attraverso la soddisfazione
dell’utente.
Risulta in questa sede necessario precisare che la verifica sui processi di governance effettuata nell’ambito del presente studio è stata essenzialmente rivolta a cogliere quanto
la struttura regionale, principale beneficiaria di strumenti programmatici come i
DOCUP, sia stata in grado di ottimizzare, l’esperienza della gestione di tali programmi
in una logica di miglioramento interno ed adeguamento generale delle funzioni, producendo effetti di un incremento della qualità.
1
Gli indirizzi comunitari per un efficace gestione ed un miglioramento dei processi di governance dei
governi locali insistono sulla necessità di semplificazione delle procedure amministrative in termini
di ambiente normativo per regolamentare e migliorare la performance delle pubbliche amministrazioni, argomento proposto alle istituzioni comunitarie e agli Stati membri nel Consiglio europeo di
Lisbona. Tale obiettivo è perseguibile attraverso forme di cooperazione tra soggetti-operatori
all’interno delle stesse amministrazioni e tra istituzioni. Gli obiettivi di trasparenza, chiarezza, responsabilità e sussidiarietà enunciati chiaramente nel “Libro bianco sulla Governance”, evidenziano
l’esigenza espressa a livello comunitario e fatta propria anche dalla Amministrazione responsabile
della gestione del DOCUP Piemonte, di legare l’azione pubblica alle esigenze dell’utenza.
2
L’esigenza di effettuare tale verifica è stata avanzata proprio dall’ AdG del DOCUP
Piemonte che ha fatto propri tali indirizzi, ritenendo necessario andare a verificare i
principali risultati conseguiti presso i principali utenti del servizio con
l’implementazione dell’attuale programma (periodo 2000-06), ciò con il principale intento di registrare utili indicazioni per un miglioramento dei processi da mettere a frutto
per la futura programmazione 2007-20132.
In tal senso, la stessa AdG, in qualità di principale stakeholders dell’attività della Valutazione, si è reso portavoce di una specifica domanda valutativa, interessato a appurare
la validità delle scelte operative effettuate. Ha dimostrato di saper valorizzare adeguatamente la funzione tipica della valutazione, quella di supporto al miglioramento dei
processi interni per una maggiore efficacia. Infatti, attraverso le attività di valutazione
intermedia e soprattutto nella presente fase di “Aggiornamento della Valutazione Intermedia”, è stato possibile sviluppare delle specifiche verifiche sugli esiti delle politiche
di sviluppo attuate in termini di registrazione dei primi effetti prodotti rispetto al bacino
d’utenza territoriale. Gli esiti conseguiti sono necessari alla stessa struttura Responsabile dell’attuazione, soprattutto ad oggi, alla luce dell’attuale fase si formulazione degli
orientamenti per la prossima programmazione.
Con la verifica dei cosiddetti “risultati” dunque, è dalle politiche e ancor più nello specifico di evidenziare quali linee programmate e attuate possano giudicarsi più attuali di
altre ovvero con quali strumenti si siano conseguiti effetti di “sistema” o si siano innescate dinamiche virtuose di sviluppo del territorio.
A partire da tali considerazioni, la verifiche effettuate dal valutatore hanno riguardato i
principali processi sottostanti l’attuazione del DOCUP.
La validità e l’attualità delle prime risultanze della analisi così poste in essere si avvalora alla luce dell’attuale fase di avanzamento programmatico (livello di attuazione del
programma) e in relazione alla formulazione delle prime ipotesi di programmazione futura per i programmi monofondo FESR e FSE dell’obiettivo Competitività e occupazio-
2
Con riguardo proprio ai DOCUP, l’amministrazione regionale, nel corso delle varie fasi di programmazione, ha potuto sperimentare, nei limiti normativi imposti dalla legislazione nei vari periodi,
contenuti e modalità di programmazione/gestione particolarmente condivise e coerenti alle dinamiche emergenti dal territorio stesso. L’esperienza che l’Ente Regionale ha raccolto con
l’implementazione dei programmi comunitari cofinanziati dai fondi strutturali, quali i DOCUP per
l’ob.2 (nei vari cicli di programmazione), si può dire abbia favorito nel corso del tempo il miglioramento delle stesse pratiche gestionali indirizzandole con più attenzione all’utenza del servizio pubblico.
3
ne. Il principale risultato che si è voluto conseguire con le verifiche effettuate, è stato
quello di individuare i necessari spunti di riflessione per la futura programmazione.
L’analisi, particolarmente complessa, dal momento che ha richiesto il coinvolgimento a
diversi livelli di più stakeholders, è stata avviata a partire dall’approfondimento su un
sistema di gestione considerato (probabilmente in maniera errata) “secondario” (si tratta
di una gestione straordinaria, perché addizionale rispetto alla gestione ordinaria delle
funzioni comuni all’Ente Territoriale ed alle unità operative che strutturalmente lo compongono) quello del DOCUP, e che tuttavia si è dimostrata essere almeno nel caso del
DOCUP Piemonte, funzionale rispetto alle procedure individuate dai regolamenti comunitari e in linea con le aspettative dei beneficiari/destinatari del programma, tanto da
configurare per alcuni aspetti un esempio di buona gestione.
Una volta analizzato il contesto di riferimento comunitario e nazionale con riguardo alla
qualità dei processi di governance, si è ritenuto opportuno concentrare l’attenzione su
due aspetti che corrispondono alla principali sezioni di cui si compone il Rapporto: (i)
ricognizione sulle procedure attuative del DOCUP con riguardo alla gestione del ciclo
di progetto (fase di avvio, selezione/valutazione e rendicontazione dei progetti finanziati; (ii) verifica dell’efficienza e dell’efficacia della gestione come percepita dai soggetti
destinatari diretti degli interventi. I risultati di ricerca si basano sul contributo diretto di
un campione di soggetti destinatari degli interventi – pubblici (Enti Locali) e privati
(imprese) - contattati nell’ambito di un’indagine ad hoc e considerati interlocutori privilegiati per rilevare la c.d. “customer satisfaction”.
In prima istanza si è ricostruito anche con la collaborazione dei Responsabili
dell’attuazione delle misure /linee del programma, il quadro delle procedure attivate per
l’implementazione del DOCUP; in particolare ciò è avvenuto rispetto a tutte le fasi inerenti le procedure avviate dai vari soggetti responsabili dell’attuazione delle misure/linee d’intervento del programma (attivazione delle operazioni di selezione/valutazione dei progetti giudicati ammissibili sino alla erogazione dei contribuiti). La
verifica è avvenuta con il coinvolgimento dei soggetti attuatori e attraverso l’attenta analisi della documentazione specifica. L’intento è stato quello di offrire una descrizione
del processo successivamente sottoposto a verifica diretta dell’utente–beneficiario (è
stato selezionato un campione) chiamato a esprimere un giudizio, attraverso la compilazione di un questionario, sulla qualità del sistema gestionale complessivo.
Con la successiva indagine si è rilevata direttamente presso i soggetti beneficiari/destinatari degli interventi del DOCUP 2000-06 la percezione esterna della qualità
4
raggiunta dall’Amministrazione nella gestione e la capacità di perseguire efficacemente
le strategie di sviluppo concertate3. I soggetti “destinatari” (distinti tra imprese e Soggetti Pubblici) sono stati selezionati con procedura a campione, rispetto all’universo di riferimento delle imprese beneficiarie dei finanziamenti DOCUP, selezionate con procedura a bando, e del complesso dei beneficiari pubblici (Enti Locali e soggetti misti) individuati tramite selezione pubblica di manifestazione d’interesse. Ai soggetti ritenuti coinvolgibili, distinti in pubblici e privati, sono stati somministrati dei questionari valutativi
(il questionario è stato adattato alla tipologia di rispondente). Essi sono stati sollecitati
ad esprimere una valutazione qualitativa in termini di soddisfazione rispetto alle principali procedure utilizzate per l’accesso e utilizzo dei contributi ricevuti.
Il risultato di tali verifiche, riportato nelle conclusioni deve, rispondendo alle necessità
analitiche, evidenziare i possibili spunti e formulare suggerimenti utili alla programmazione futura dei fondi strutturali per il Piemonte ovvero indurre l’amministrazione ad
una riflessione sulla possibilità i adottare le procedure efficaci per la programmazione
“ordinaria”.
1.2.
L’ATTENZIONE COMUNITARIA E NAZIONALE AL TEMA DELLA GOVERNANCE
Il tema della governance e più nello specifico il miglioramento dei processi di governance delle istituzioni ha assunto a partire dalla fine degli anni novanta un notevole rilievo. Ciò è avvenuto a livello nazionale a partire dal processo di ammodernamento che
ha coinvolto tutta la Pubblica Amministrazione italiana e che ne ha modificato in modo
rilevante i caratteri. Tale processo riformistico tuttora in atto, ha rappresentato, contestualmente alla sua stessa realizzazione, una risposta alla domanda di adeguamento
formulata dal resto delle istituzioni comunitarie e considerata necessaria al fine di migliorare la qualità dell’assetto interno alla organizzazione del settore pubblico nazionale.
I principali protagonisti del disegno di riforma istituzionale sono stati gli Enti Locali e
ancor prima le Regioni, riconosciute come responsabile della programmazione dello
sviluppo del territorio. L’Istituto regionale, sia pur di recente costituzione (l’attuazione
del dettato costituzionale che prevedeva l’istituzione delle Regioni come amministra-
3
Come già accennato, il soggetto ultimo in qualità di “consumatore” o più precisamente di “fruitore”
dei finanziamenti comunitari è stato individuato e coinvolto in qualità di osservazione privilegiato
per la valutazione dei risultati delle azioni poste in essere. Se da un lato infatti, essi sono resi partecipi solo di alcune specifiche fasi del processo di gestione, dall’altra proprio in relazione a queste fasi
possono contribuire a determinare una valutazione sulla “buona amministrazione”, nella misura in
cui la stessa abbia dimostrato di essere in grado con la sua azione, di soddisfarne le aspettative.
5
zioni periferiche dello Stato è avvenuta a partire dai primi anni ’70), vive una fase di
adeguamento nell’ambito dell’ordinamento giuridico e dell’organizzazione istituzionale
italiana. Si tratta in effetti di un processo di ammodernamento, in cui l’ente regionale
rappresenta il principale beneficiario di innovazioni normative avanzate in tema di adeguamento funzionale (decentramento amministrativo) e di assetto organizzativo4.
Se da un lato, dal punto di vista normativo manca un riferimento legislativo comunitario
sul tema della buona amministrazione europea, dall’altro negli ultimi anni tale tematica
è risultata al centro di un dibattito ancora aperto. Gli orientamenti comunitari che ne sono derivati costituiscono un fil rouge per le Amministrazioni Pubbliche di tutti i Paesi
Membri 5.. Proprio, nell’ottica di integrazione europea, ciascun Stato membro ha sentito
la necessità di adeguare l’organizzazione della propria Pubblica Amministrazione centrale e soprattutto locale alle esigenze espresse dal cittadino inteso non più solo come
destinatario dell’azione locale ma come parte del contesto allargato ad una prospettiva
sovranazionale europea e quindi in qualità di “cittadino europeo”. Nell’ambito dello
“Spazio Amministrativo Europeo” s’inseriscono gli obiettivi di miglioramento dei meccanismi di governance all’interno e all’esterno delle istituzioni.
Sul concetto di “spazio amministrativo europeo” si sta concentrando da qualche tempo
un forte interesse. Nel campo della regolazione e dell’azione amministrativa,
l’omogeneità e la semplificazione sono state individuate quali componenti importanti e
necessarie per il processo d’integrazione. Al fine di conseguire risultati positivi
nell’attuazione di politiche pubbliche di sviluppo si è giunti a condividere l’istanza comune e condivisa da più parti di miglioramento dell’efficacia delle politiche pubbliche,
di necessità di maggiore snellezza ed economicità dell’azione amministrativa. Anche
sull’approccio metodologico, sul come operare per conseguire risultati positivi, il confronto tra i vari attori, ha portato alla condivisione di prospettive comuni ( la qualità
come parametro di riferimento e lo scambio delle esperienze come base
4
La riforma attuata rispondendo ad obiettivi di modernizzazione, tutt’ora in progress, sta rappresentato una risposta alla domanda di allineamento allo standard europeo in tema di organizzazione
dell’amministrazione pubblica.
5
Nel diritto comunitario non è mai stata predisposta una direttiva specifica sui sitemi amministrativi
dell’U.E.. Tuttavia il tema del buon funzionamento dei sistemi amministrativi ha assunto una rilevanza notevole. Si ritiene infatti che, la qualità dell’azione pubblica incida complessivamente sul
miglioramento della competitività dei territori. Migliori performance pubbliche sono indice di maggiore efficienza (l’obiettivo attuale è il rispetto del patto di stabilità) e di efficacia (miglioramento
degli standard dei servizi pubblici comuni a tutti i paesi membri) con effetti diretti sul diritto alla cittadinanza.
6
dell’apprendimento). Inoltre, l'
obiettivo principale dell'
agenda di Lisbona è quello di fare in modo che l'
Europa diventi l'
economia della conoscenza più concorrenziale al mondo, con uno sviluppo sociale ed economico sostenibile. La strategia di Lisbona interessa
le attività economiche, sociali ed ambientali e comprende un ampio numero di azioni
specifiche quali misure per promuovere la società dell'
informazione per tutti, la creazione di un'
area europea per la ricerca e l'
innovazione, la creazione di un ambiente favorevole per l'
avvio e lo sviluppo di imprenditoria innovativa, riforme economiche per un
mercato interno completo e pienamente operativo, mercati finanziari efficienti ed integrati e il coordinamento di politiche macroeconomiche. Risulta in tal senso strategico
l’intervento dei Governi che ricoprono un ruolo di primo piano nella realizzazione dello
sviluppo sociale ed economico.; è importante pertanto considerare come fondamentale il
ruolo delle pubbliche amministrazioni nel quadro del processo di Lisbona. Il 6 settembre 2001 il Parlamento europeo ha approvato, con una specifica risoluzione, un Codice
di buona condotta amministrativa, affidando al Mediatore europeo il potere di condurre
indagini su possibili casi di cattiva amministrazione. E il diritto ad una buona amministrazione è riconosciuto dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione di
Nizza, confluita nella nuova Costituzione europea. Oggi, dunque si prefigura sempre di
più uno spazio amministrativo europeo a 27, uno spazio cioè, nel quale sono in procinto
di entrare a partecipare anche i paesi dell’est già integrati (dal maggio 2004) nell’U.E..
Il dibattito su tali tematiche è stato raccolto e sistematizzato dagli organismi comunitari
nel “Libro Bianco sulla Governance”.
La Commissione Europea si è espressa con una certa attenzione rispetto al concetto di
“governance”, dedicando alla questione uno specifico documento. Nel “Libro Bianco
sulla Governance” accanto ai principi di sussidiarietà e proporzionalità6, vengono avanzati obiettivi più specifici, quali della responsabilità ed efficacia, che possano contribuire ad una gestione migliore del potere affidato direttamente dai cittadini alle istituzioni.
Il concetto di governance europeo, designa “le norme, i processi e i comportamenti che
influiscono sul modo in cui le competenze sono esercitate a livello europeo, soprattutto
6
Il principio di sussidiarietà, menzionato dal Trattato sull’Unione Europea (trattato di Maastricht,
1992), richiama come opportuno in via prioritaria, l’intervento dell’Ente che risulta più vicino al cittadino e limita l’ingerenza di Istituzioni superiori (lo Stato o la U.E.) in ambiti di carattere strettamente locale, salvo nei casi in cui l’Ente locale non sia in grado di intervenire adeguatamente. Il
Principio di proporzionalità, legittima l’intervento dell’Ente in proporzione alle effettive possibilità;
in relazione ad esso si rende opportuno verificare l’adeguatezza dell’azione pubblica implementata e
della sua coerenza contemperando misure proposte ad obiettivi perseguibili.
7
con riferimento ai principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza”.
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Fonte: La Governance Europea. Un Libro Bianco, C.E. Bruxelles 2001
Da un lato l’input a cui ha intrinsecamente risposto la stessa Commissione Europea con
un simile documento, è stato quello di verificare il livello d’integrazione e la coerenza
8
della propria azione pubblica rispetto alle politiche nazionali7. Dall’altro promuovendo
al proprio interno l’esigenza di semplificazione del sistema istituzionale- organizzativo
e normativo ha avviato per prima, stimolando l’adeguamento all’interno delle istituzioni
nazionali, un processo di rinnovamento. Il Libro Bianco raccoglie lo stimolo ad una riflessione sul tema del rinnovamento del processo politico europeo, rappresentando in
prospettiva, uno strumento utile per avviare un processo analogo per i governi nazionali.
Per migliorare i processi di qualità della governance interna ed esterna le proposte del
Libro bianco si basano sui cinque principi politici - apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza - ai quali deve ispirarsi l'
Unione per organizzare il suo funzionamento e far procedere le riforme nell’ambito del trattato in vigore. Le risposte in relazione a tali principi/obiettivi sono sintetizzabili come di seguito specificato:
-
strutturare le relazioni dell'
Unione europea con la società civile. Un codice di condotta in materia di consultazioni individuerà le responsabilità e obbligherà tutte le
parti in causa a rispondere delle proprie azioni. Ciò potenzierà il dialogo e contribuirà all’apertura della società civile organizzata;
-
sfruttare meglio le competenze e l'
esperienza pratica delle autorità regionali e locali.
È anzitutto compito delle autorità nazionali affrontare tale questione, secondo le rispettive disposizioni costituzionali e amministrative. All'
Unione spetterebbe invece
sfruttare appieno il potenziale di flessibilità esistente per migliorare l'
attuazione
concreta delle politiche europee;
-
rafforzare la fiducia del pubblico su come i responsabili politici si avvalgono dei pareri degli esperti. Il sistema di consultazione pluridisciplinare dell'
Unione sarà reso
più trasparente, per consentire all'
opinione pubblica di valutarlo e di dibatterne.
7
L'
integrazione graduale che ha caratterizzato la crescita dell'
Unione ha portato a perseguire una varietà di politiche settoriali con riguardo ad una molteplicità di obiettivi tra loro eterogenei e attraverso diversi strumenti. Ciò, è avvenuto col rischio di non garantire la coerenza delle politiche e di deludere le aspettative della cittadinanza. Infatti, con il forte livello d'
integrazione raggiunto, i cittadini
nutrono nei confronti dell'
Unione le stesse aspettative che hanno nei confronti della politica interna e
delle istituzioni politiche nazionali. Tuttavia l'
Unione non può elaborare né attuare le politiche come
se fosse un governo nazionale. Il suo ruolo è invece quello di promuovere partenariati e affidarsi a
tutta una varietà di interlocutori. Si rammenta che l'
Unione ha tentato qualche risposta parziale varando programmi politici trasversali come il piano di Tampere (1999) per uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, quello di Lisbona (2000) per un rinnovamento economico e sociale scadenzato fino
al 2010 e quello di Göteborg (2001) per lo sviluppo sostenibile. L’intento ad oggi è invece di rivedere tale processo. Le istituzioni e gli Stati membri devono operare di concerto e definire una strategia
politica globale.
9
Quest'
apertura è necessaria per gestire le sfide, i rischi e i problemi etici suscitati
dalla scienza e dalla tecnologia;
-
contribuire ad una definizione più chiara degli obiettivi politici dell'
Unione e rendere le politiche più efficaci, combinando gli atti legislativi ufficiali con soluzioni non
legislative e di autoregolamentazione, per facilitare il raggiungimento di tali obiettivi;
-
stabilire le condizioni per costituire agenzie europee di regolamentazione. Simili
agenzie possono rafforzare l’efficacia e la visibilità del diritto comunitario agli occhi delle imprese e della pubblica opinione, prendendo decisioni più pertinenti ai
settori interessati, nelle materie più tecniche e complesse;
-
ridefinire i ruoli e le responsabilità di ciascuna istituzione. In questo modo risulterà
più facile per i cittadini chiamare i loro leader politici e le istituzioni a rispondere
delle decisioni prese dall’Unione.
In una logica di sussidarietà e proporzionalità, le istituzioni internazionali devono poter
intervenire rispondendo direttamente ai cittadini sul miglioramento delle politiche di
sviluppo. Per questo, alla luce di questi principi, le proposte del Libro bianco hanno inteso rafforzare l’attenzione dei governi locali sull'
uso equilibrato dei diversi strumenti
per attuare politiche commisurate agli obiettivi, rispondenti a risultati raggiungibili e
appropriati rispetto alle aspettative del territorio. Gli Stati membri, operando assieme
all’interno dell’Unione, possono offrire risposte più efficaci alle preoccupazioni della
cittadinanza8.
Rispetto al tema di miglioramento della governance a livello nazionale, e soprattutto per
quello che riguarda i governi regionali, lo stimolo che viene dalle istituzioni comunitarie
8
Si evince che, i terreni di confronto e di intervento sono svariati e tra loro collegati: elaborazione e
diffusione di indirizzi comuni, definizione di obiettivi omogenei in termini di qualità dei servizi, colloquio, scambio informativo e di esperienze tra amministrazioni nazionali e tra queste e gli organismi comunitari, attivazione e realizzazione di progetti riguardo a processi che già oggi prevedono il
coinvolgimento di più attori nazionali, modalità di finanziamento pubblico a vari livelli (comunitario, nazionale, regionale), partecipazione privata alle iniziative, diffusione della cultura
dell’innovazione, confronto continuo. In questo senso lo sforzo da attuare è comune in quanto il
cambiamento richiede l’impegno di tutte le altre istituzioni e, negli Stati membri attuali e futuri, delle
amministrazioni centrali, delle regioni, delle città e della società civile. È soprattutto a loro che si rivolge il Libro bianco. Serve anzitutto una forte volontà politica, perché il progetto è parte di un processo più ampio che riguarda tutti i governi nazionali e regionali. Adattando la governance in casa
propria, l'
Unione si dà i mezzi per contribuire a nuove forme di governance mondiale (cfr. “Governance Europea. Un Libro Bianco, C.E. Bruxelles 2001”)
10
è stata in parte recepito. Tuttavia, sulla base del modello comunitario le azioni delle
Amministrazioni Pubbliche dovrebbero applicarsi secondo una logica “a rete”, coinvolgendo tutti gli attori territoriali ai vari livelli (verso una cultura della consultazione e del
dialogo) e dovrebbero orientarsi sempre più a garantire una crescente apertura e interazione con i soggetti destinatari delle politiche pubbliche (più trasparenza e apertura e
partecipazione). Questi ultimi, rappresenterebbero il target per valutare i risultati rispetto agli obiettivi fissati (per verificare l’efficacia e la coerenza). Per realizzare tale fine è
necessario operare ridefinendo il ruolo delle istituzioni nazionali, stimolandole ad agire
con un maggior senso di responsabilità. Risulta fondamentale un’operazione di razionalizzazione e semplificazione delle normative e un conseguente miglioramento delle politiche. Accrescendo la rilevanza strategica dei processi di programmazione si renderà
opportuno monitorare i risultati conseguiti con riguardo alla qualità delle performance e
all'
efficacia Come emerge dagli stessi orientamenti comunitari è fondamentale una più
accentuata cultura della valutazione e del feedback, così da trarre insegnamento dai successi e dagli errori del passato. Ciò contribuirà ad evitare che le proposte siano eccessivamente normative e ad assicurare che le decisioni siano prese e attuate al livello opportuno.
Il termine governance inteso in una accezione più stretta, rappresenta la capacità della
PA di orientare le scelte politiche di fondo e i programmi espressi dalla struttura amministrativa verso visioni strategiche e ad informarli alla cultura del risultato9.
A livello locale, applicando i principi di una buona governance come suggerito dagli orientamenti comunitari è possibile perseguire e realizzare obiettivi di sviluppo dei territori conseguendo risultati sotto molteplici profili: (i) uno più strettamente legato allo
sviluppo locale di aumento della competitività del singolo territorio (che si avvale della
capacità delle istituzioni di dialogare fra di loro e di lavorare in rete con il parternariato
sociale, con le istituzioni sovraordinate); (ii) un secondo- conseguente al primo- di miglioramento degli standard qualitativi delle realtà locali e della qualità della vita della
cittadinanza destinataria delle azioni pubbliche (obiettivo finale a cui si deve ispirare
l’amministrazione pubblica).
9
Per realizzare tale finalità con efficacia, la PA può decidere di attuare le proprie politiche avvalendosi di organizzazioni separate dall’amministrazione, alle quali sono affidate l’erogazione di servizi
ai cittadini, lo svolgimento di attività di supporto alle funzioni svolte o altro. La delegazione delle
funzioni rientra nel concetto di “Governance esterna”. Altro il caso della cooperazione interistituzionale che è strettamente legato al concetto di governance, attraverso cui la PA orienta la propria azione pubblica, in modo sinergico e convergente alle azioni realizzate da diversi soggetti istituzionali
(enti locali, regioni, Stato), per la realizzazione di progetti comuni.
11
Anche se, sono ancora molti e complessi i passi da compiere perché si concretizzi uno
“spazio amministrativo europeo”, risultano sostanziali i passi avanti fatti negli ultimi
anni con riguardo al contesto nazionale italiano. Nel passaggio dall’ambito comunitario
a quello dell’Amministrazione Pubblica regionale, sono i cittadini od utenti ad essere al
centro delle verifiche sulla qualità dei servizi offerti, sull’efficacia dell’azione pubblica
posta in essere. I due piani quello organizzativo relativo all’implementazione
dell’azione pubblica e quello della percezione della qualità del servizio offerto sono
strettamente correlati tra loro tanto da influenzarsi a vicenda. Se infatti, l’azione pubblica, perseguendo bisogni comuni relativi all’universo dei soggetti appartenenti alla collettività (o solo a categorie di essi), è chiamata alla produzione di risultati di interesse
collettivo (ovvero alla produzione di servizi pubblici), per contro, l’utente destinatario
dell’azione pubblica col suo ruolo sempre più centrale risulta oggi legittimato a rispondere sul quantum sia stato realizzato, e soprattutto con quale efficacia. Il controllo sulla
qualità dell’azione pubblica è divenuto oggi, un controllo sui risultati, è effettuato ed affidato direttamente sul e al destinatario ultimo dell’azione pubblica, in cui quest’ultima
trova fondamento. La capacità della amministrazione pubblica di rispondere ai bisogni
dei singoli cittadini, si può misurare a partire dalla soddisfazione espressa da
quest’ultimi. Sono proprio i cittadini a rappresentare, la cartina tornasole, la chiave di
volta che legittima il perdurare di forme di gestione pubblica più o meno efficaci. Sarà
pertanto interesse della stessa amministrazione, nei termini della libertà d’azione che gli
è stata riconosciuta per effetto delle recenti riforme amministrative, di ispirare la propria
azione a principi di maggiore trasparenza, efficienza coerenza ed efficacia, così come
suggerito a livello comunitario.
Per cogliere adeguatamente il senso del concetto di governance e come esso abbia assunto a livello regionale un significato più forte alla luce dell’esperienze di gestione di
programmi comunitari (in cui, nel corso degli ultimi vent’anni, hanno ricoperto un ruolo
da protagonisti gli enti periferici- Regioni ed Enti Locali- oltre che l’Amministrazione
Centrale dello stato), si è ritenuto opportuno evidenziare alcuni aspetti relativi al processo di adeguamento interno della PA strettamente legato al concetto di governance. Ciò è
avvenuto con riguardo al tema della sistematizzazione della disciplina normativa e della
conseguente razionalizzazione e responsabilizzazione delle funzioni e dei ruoli (accountability) all’interno della stessa PA italiana.
Negli ultimi anni l'
esperienza del regionalismo italiano è stata segnata da significativi
mutamenti istituzionali, sia attraverso interventi di legislazione ordinaria sia mediante
novellazioni di rango costituzionale; tali novità hanno inciso profondamente sul delicato
12
assetto delle relazioni fra Stato e Regioni, valorizzando il ruolo di programmazione di
queste ultime e ridimensionando i compiti di più stretta gestione delle funzioni amministrative. Le principali novità del mutato quadro ordinamentale regionale sono:
-
l'
esteso decentramento delle funzioni amministrative, nel rispetto del principio di
sussidiarietà, introdotto dalle leggi Bassanini e attuato dalla decretazione delegata
(in primis il d. lgs. 112/1998);
-
l'
introduzione con la L. cost. 1/1999 dell'
elezione diretta del Presidente della Regione e il potenziamento dell'autonomia statutaria regionale con conseguente recupero del ruolo istituzionale delle Regioni;
-
la riforma del Titolo V della Costituzione con la L. cost. 3/2001 (successivamente
attuata dalla L. 131/2003, cd. legge La Loggia) che ha fornito una copertura costituzionale alle novità introdotte con la legislazione ordinaria negli anni precedenti.
In tema di riorganizzazione degli uffici pubblici, risulta di fondamentale importanza il
Decreto Legislativo 29/1993 “Razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma
dell'
articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”10. La variabile su cui si gioca molto
della attuale sfida al miglioramento della gestione pubblica ispirata sempre pi al principio dell’efficienza della Pubblica Amministrazione si relaziona alla variabile organizzativa dell’Ente11.
10
Dal punto di vista della governance si enuncia per la prima volta il principio di differenziazione
nell’Ente Pubblico tra Politica e Amministrazione ( assegnazione di differenti funzioni ai ruoli politici rispetto a quelli “tecnici”). L’effetto è stato quello di assegnare la funzione programmatica e di
controllo al politico, mentre le scelte gestionali sono attribuite alla dirigenza (la figura del Direttore
Generale responsabile davanti all’Assessore del conseguimento di risultati del cosiddetto PEG che
possano essere quanto più efficienti, si rafforza con tale provvedimento). Tuttavia, ancora poca attenzione in termini formali è stata indirizzata al tema dell’efficacia. In questo senso si rivolgono gli
attuali sforzi delle Amministrazioni centrali e periferiche, maggiormente sensibilizzate a misurare
anche e soprattutto la qualità dei servizi offerti alla propria cittadinanza.
11
In questo senso, la prima disposizione innovativa è stata introdotta con il D.Lgs 29/93, che da l’avvio
al processo di “privatizzazione del pubblico impiego”. Il D.Lgs. 286/99 fissa i principi generali per
l’impostazione del sistema di valutazione e controllo interno dell’Amministrazione centrale (“Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, e i rendimenti e dei risultati delle attività svolte dalle amministrazioni pubbliche”); si definisce in linea di
continuità con quest’ulltimo il D.Lgs. 267/2000, conosciuto come Testo Unico delle leggi
sull’ordinamento degli Enti Locali; Gli obiettivi di gestione sono legati al conseguimento di una
maggiore accountability; ciò in linea con il perseguimento di obiettivi di efficacia/efficienza ed economicità a cui si ispira anche la P.A (a patire dal D.Lgs. 29/93). La responsabilizzazione degli amministratori e la “managerializzazione” del sistema di gestione pubblico ha modificato l’ordinamento
13
Con la riforma attuale è stata avviata una prima razionalizzazione del funzionamento
degli Enti Pubblici, l’obiettivo di rinnovamento da conseguire riguarda in particolare
l’organizzazione interna in termini di valorizzazione delle risorse umane a disposizione
dell’ente funzioni e competenze a disposizione dell’Ente Pubblico. la separazione tra le
funzioni politiche e tecniche all’interno dell’ente locale ed in generale dell’ente pubblico, sono da interpretare come avvio di un percorso di rinnovamento interno alla pubblica amministrazione, teso a riconoscere la professionalità della dirigenza pubblica al servizio del raggiungimento di obiettivi di efficienza ed efficacia e di qualità del servizio
pubblico. Pur tuttavia, la razionalizzazione delle competenze è un percorso molto lungo
e complesso che coinvolge a più livelli diverse componenti e impegna il politico impegnato con un maggior margine discrezionale rispetto al passato nella selezione di una
classe dirigente maggiormente qualificata, coinvolta direttamente nella realizzazione di
obiettivi condivisi di sviluppo e soprattutto misurabili.
Così come si è configurato, tale processo di riforma, ha rappresentato un’occasione di
sviluppo ed un’opportunità di ammodernamento per la pubblica amministrazione italiana. La normativa vigente, novellando le disposizioni passate ha proiettato l’Ente Pubblico (regionale e locale) in una nuova dimensione di autonomia organizzativa. Per la prima volta nella storia costituzionale italiana l’Ente locale (l’ente riconosciuto come più
vicino al cittadino) si è trovato ad essere protagonista effettivo nella definizione dei
programmi di sviluppo con riguardo al proprio territorio e autonomo nell’organizzare le
modalità ed i tempi necessari alla realizzazione delle strategie selezionate. Il decentramento legislativo e amministrativo, seguito solo parzialmente da quello finanziario (non
esiste una autonomia effettiva dal punto di vista finanziario) ha rappresentato a livello di
politica regionale una grande opportunità per le regioni italiane, considerate ciascuna
nella propria specificità.
Il Policy making, la possibilità di programmare il proprio sviluppo, si concretizza con il
limite dell’interesse locale. Il programmatore, chi elabora le strategie, si preoccupa di
rilevare le potenzialità di sviluppo che emergono spontaneamente dal territorio stesso ed
organizza strategicamente un programma tenendo conto del fabbisogno espresso dalla
popolazione destinataria delle azioni del programma stesso. Il politico è divenuto in
questo senso il policy maker, colui che opera le scelte sulle linee strategiche di sviluppo
perseguibili. Esso tuttavia è tenuto a rilevare le esigenze di sviluppo, definisce gli obiet-
del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (ex D.Lgs. 165/2001), mutandone anche
la strutturazione organizzativa, maggiormente ispirata a conseguire obiettivi di efficacia ed efficienza, nonché di economicità gestionale.
14
tivi in relazione a queste. Per la prima volta ad esso è riconosciuta la responsabilità di
individuare, rispetto alle risorse finanziarie disponibili, con quali tempi e con quali
mezzi (strumenti, risorse umane) conseguire i risultati per cui è stato scelto, rispondendo alla domanda del territorio stesso12. L’obiettivo è infatti quello di rendere concreta e
misurabile l’azione pubblica e di qualificarla realmente come “al servizio del cittadino”,
visibile al destinatario diretto delle strategie di sviluppo implementate, di pari passo alla
loro realizzazione.
L’elemento caratterizzante il nuovo sistema normativo e regolamentare della PA, nonché quella che rappresenta la ratio che ha mosso il legislatore a dare avvio al processo
di razionalizzazione della pubblica amministrazione, è l’identificazione di un sistema
controlli a cui è sottoposta l’azione politica (e di conseguenza anche quella tecnica, di
cui la prima necessariamente si serve)13. L’obiettivo è infatti quello di rendere concreta e
misurabile l’azione pubblica e visibile al destinatario diretto delle strategie di sviluppo
implementate, di pari passo alla loro realizzazione. In questo senso gli elementi che
hanno fatto registrare il cambiamento si riferiscono ad una azione orientata ad obiettivi
di efficienza ed efficacia (oltre che economicità) applicati alla pubblica amministrazione
come al settore privato.
L’impegno del policy maker è quello di utilizzare le risorse che ha (le risorse da gestire
sono pubbliche, provengono dal contributo della collettività) non solo nel rispetto
dell’equilibrio economico, ma ottenendo il massimo risultato (efficienza). A partire dai
risultati ottenuti è possibile misurare l’efficacia raggiunta. Il risultato perché sia percepito deve essere sempre misurabile e dunque soggetto a forme di controllo. Il controllo è
in primo luogo effettuato come verifica da parte del cittadino beneficiario dell’azione
pubblica sulla qualità del servizio posto in essere dall’ente pubblico (verifica qualitativa). In secondo luogo è possibile quantificare il raggiungimento degli obiettivi fissati
12
Programmare significa adeguare gli obiettivi che ci si propone di raggiungere alle risorse umane (in
termini di numerosità e competenze) e risorse materiali (nei limiti di un’autonomia finanziaria imperfetta che caratterizza al momento l’Ente Locale) che partecipano al conseguimento degli stessi
obiettivi. Tutto ciò deve essere rapportato alla dimensione temporale, termine entro cui realizzare il
programma e conseguire gli obiettivi.
13
Occorre ricordare che l’azione pubblica si deve ispirare al principio di “trasparenza” per cui la produzione di un servizio a favore della collettività deve essere tangibile agli occhi della stessa in qualsiasi momento. L’opera dell’Amministratore deve rivolgersi dunque, in primo luogo alla sua utenza,
che deve trovarsi in grado di leggere facilmente i risultati dell’utilizzo efficiente delle risorse pubbliche a cui contribuisce (management by objectives). I controlli attualmente si configurano come verifiche sui risultati conseguiti. Si parla in questo senso di controllo di gestione
15
verificando quantitativamente i servizi prodotti e i risultati ottenuti (misurazione degli
indicatori, azione di valutazione e di controllo attuata dalla stessa pubblica amministrazione) rispetto a quanto programmato. L’azione pubblica posta in essere dall’Ente Locale nell’interesse del cittadino (programmazione e d’attuazione del programma di sviluppo, declinato in obiettivi e misurato in risultati) è orientata oggi strategicamente ad obiettivi condivisi e sottoposta ai principi di differenziazione” “adeguatezza” “e “sussidiarietà”.
Differenziazione: L’ente territoriale può e deve programmare il proprio percorso di sviluppo tenendo conto delle specificità del territorio, rispetto a quanto è rilevata l’esigenza
del territorio stesso.
Adeguatezza: L’ente territoriale può e deve programmare il proprio percorso di sviluppo
tenendo conto delle risorse a disposizione e delle potenzialità o dei limiti funzionali, relativi alla propria organizzazione. Il programma di sviluppo, si concretizza in obiettivi
perseguibili in relazione alle risorse (soprattutto umane, in termini di competenze) a disposizione dell’ente stesso. L’ente deve fissare i propri obiettivi, in relazione alla propria adeguatezza.
Sussidiarietà: L’ente territoriale (in primo luogo quello che risulta più vicino al cittadino) è autorizzato ad agire in attuazione al programma definito, con riguardo alle specificità territoriali (differenziazione) e alla rispondenza del proprio apparato amministrativo
(adeguatezza), per realizzare in modo più diretto possibile le esigenze di sviluppo emerse. L’azione pubblica si giustifica in relazione alla dimensione locale della domanda di
servizi pubblici e solo quando la risposta non può pervenire correttamente dall’Ente più
vicino al cittadino, titolare dell’iniziativa amministrativa, a complemento è legittimato
ad intervenire l’ente superiore (che si tratti dello Stato ovvero dell’U.E).
La rivoluzione copernicana dell’organizzazione della Pubblica amministrazione ed in
generale della capacità di governare nell’interesse collettivo14, sconvolge i parametri
della governance sotto due aspetti in particolare: (i) il tema della buona governance si
lega sempre di più ad azioni cooperative tra Amministrazioni ed Enti che contribuiscono allo sviluppo del territorio; (ii) per definirsi buona la governance dell’Ente Pubblico
14
Oltre alla produzione di servizi per la collettività è compito della PA di produrre politiche pubbliche.
Queste devono ispirarsi ad obiettivi di miglioramento delle performance nel rispetto dei vincoli di bilancio andando a monitorare la qualità dei propria output con riguardo ad entrambi gli aspetti suddetti.
16
deve essere misurata dal punto di vista della collettività destinataria dell’azione pubblica.
In primo luogo (i) occorre precisare che, il sistema della governance intesa come organizzazione governativa interna ed esterna all’Ente è stato modificato. Infatti, per effetto
delle riforme istituzionali, si è accresciuto il ruolo al centro della scena di un notevole
numero di attori, che entrano a partecipare al processo programmatico e amministrativo.
Ciò è avvenuto anche in relazione all’aumento dei settori di competenza legislativa ed
amministrativa esclusiva dell’Ente territoriale, ed in relazione alla nuova ripartizione
delle funzioni e dei ruoli nell’organizzazione degli uffici coinvolti nel processo di gestione. I processi decisionali risultano sempre più complessi in quanto includono la partecipazione di tutti i cosiddetti stakeholders, soggetti portatori d’interesse del territorio
stesso. Si tratta di Enti, Istituzioni, Associazioni e tutta la pluralità di soggetti rappresentanti di principali interessi della collettività, i quali personificano i bisogni del contesto
locale e se ne rendono portavoce davanti agli Amministratori responsabili della programmazione e attuazione delle strategie di sviluppo. Essi risultano partecipativi, soprattutto in fase di programmazione, quando al fine di razionalizzare il sistema normativo territoriale rispetto alle tematiche di sviluppo comuni da perseguire, si concertano le
strategie da perseguire.
Incoraggiati dalle disposizioni normative comunitarie, che vincolano al ricorso a tali
forme di programmazione e gestione condivise, le occasioni di incontro- confronto ai
tavoli di partenaraito pubblici, sono diventate sistematiche ed istituzionalizzate nel corso degli ultimi anni; ciò ha contribuito ad incrementare logiche di condivisione degli obiettivi, partecipazione alle scelte, producendo come effetto il rafforzamento della cooperazione. Dal punto di vista normativo, l’attenzione alla “programmazione negoziata”
è notevolmente cresciuta nella Amministrazione Pubblica a tutti i livelli, tanto da rendere diffuso il ricorso a strumenti condivisi di sviluppo: è crescente il ricorso alla Conferenza di Servizi (all’interno dello stesso ente) al fine di razionalizzare e semplificare le
procedure amministrative per una maggiore efficienza dell’azione pubblica; si è ulteriormente rafforzato il ricorso agli strumenti di programmazione negoziata per progetti
di sviluppo condivisi tra più Enti sullo stesso territorio (si tratta dei patti territoriali, dei
progetti territoriali integrati, i piani strategici delle città, i progetti di riqualificazione urbana, le agenda 21 locale).
Se da un lato tali logiche hanno contribuito al miglioramento delle performance della
PA, in termini di governance il principale rischio si è rilevato in ordine alla frammentazione delle competenze e alla differenziazione dei centri decisionali. In questo senso è
17
ancora molto importante lo sforzo di miglioramento da compiersi, nel senso di aumentare le occasioni di confronto e migliorarne le modalità15.
In secondo luogo (ii), la capacità di governare la fa il cittadino, che si “riappropria” di
strumenti di audit, ritornando ad essere allo stesso tempo promotore e beneficiario
dell’azione pubblica. In questo senso, l’input comunitario di rendere la cittadinanza al
centro delle politiche di produzione pubblica e di erogazione dei servizi, è stato recepito
dall’Amministrazione pubblica nazionale, tanto da ribaltare la logica del sistema amministrativo: una volta il cittadino era la servizio dell’ente pubblico mentre oggi è considerato il protagonista.
In molti ambiti è crescente l’approccio del cittadino “cliente” della Pubblica amministrazione. Ad esso s’indirizza la buona gestione pubblica (buona governance). Al fine di
offrire risposte adeguate a bisogni specifici, l’Amministrazione si preoccupa di verificare il conseguimento degli obiettivi strategici. Cresce la cultura dell’ascolto nella PA che
coinvolge direttamente la soddisfazione della sua utenza, per un miglioramento dei servizi. Le PA si orientano a aumentare le relazioni e la comunicazione con l’utenza andando a rilevare presso di essa la qualità del proprio intervento.
Nel contesto nazionale, sotto il profilo normativo, si annovera come recente il provvedimento del Dipartimento della Funzione Pubblica che ha emanato nel 2004 una Direttiva sulla Rilevazione della qualità percepita dai cittadini: si tratta della cosiddetta “Direttiva sulla Customer satisfaction” .
In linea con il processo di trasformazione e modernizzazione delle amministrazioni
pubbliche avviato nei primi anni novanta è cresciuta l’attenzione delle amministrazioni
locali e centrali sulla necessità di migliorare la soddisfazione dei cittadini e delle imprese per i servizi offerti16. In tale processo, la qualità dei servizi pubblici è particolarmente
legata alla percezione del cittadino/ soggetto fruitore, non solo nella veste di destinatario
dei servizi ma anche quale risorsa strategica per valutare la rispondenza dei servizi erogati ai bisogni reali. Tra gli strumenti a disposizione per verificare ciò vi è la misurazio-
15
Il miglioramento della cooperazione interistituzionale a favore del miglioramento della qualità
dell’azione pubblica è oggi complementare allo sviluppo nella stessa PA di nuove tecnologie che
permettono una maggiore condivisione delle politiche e l’inclusione di tutti gli attori (Enti e cittadinanza)
16
Già il decreto legislativo n. 29 del 1993 nell’art. 12, così come la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio1994, hanno richiamato il concetto di verifica presso i cittadini per evidenziare la qualità e l’efficacia dei servizi prestati.
18
ne del grado di soddisfazione degli utenti o, in altri termini, del grado della qualità percepita da parte dei cittadini e delle imprese, comunemente denominata indagine di customer satisfaction.
La direttiva si sofferma a chiarire il senso delle indagini sul grado di soddisfazione degli
utenti dei servizi pubblici: “servono ad ascoltare e comprendere a fondo i bisogni che il
cittadino-cliente esprime, porre attenzione costante al suo giudizio, sviluppare e migliorare la capacità di dialogo e di relazione tra chi eroga il servizio e chi lo riceve”.
La logica dell’audit presso l’utenza si collega al superamento del limite
dell’autoreferenzialità tipica della PA ed è funzionale alla riprogettazione per un miglioramento delle politiche implementate (politiche pubbliche che il sistema di erogazione
dei servizi). Rilevare la customer satisfaction è una opportunità per la PA ed in quanto
tale dovrebbe, secondo tale direttiva diventare una pratica consolidata.
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Fonte:
Direttiva del Dipartimento della Funzione Pubblica sulla rilevazione della qualità percepita dai cittadini
(2004).
19
Come già sostenuto, l’obiettivo di modernizzazione e il conseguente miglioramento
dell’efficienza della pubblica amministrazione, fortemente indotto dalle scelte operate a
livello programmatico comunitario e recepite a partire dagli anni novanta dagli organismi nazionali attraverso una legislazione adeguata, è stato avvalorato ulteriormente alla
luce di nuove interpretazioni condivise dai soggetti responsabili della amministrazione
pubblica. Infatti, un sinonimo attraverso cui è possibile nell’immediatezza misurare
l’efficienza dell’azione pubblica e nel tempo registrarne l’efficacia ovvero il miglioramento qualitativo è quello di customer satisfaction. La locuzione anglosassone che sta
per “soddisfazione del consumatore”, è comunemente utilizzata per descrivere la qualità
percepita tra i clienti, consumatori di un bene, in ordine all’utilizzo del prodotto o degli
utenti di un servizio in relazione alla fruizione di cui hanno goduto. Utilizzata come elemento per la valutazione dell’efficienza gestionale nell’economia aziendale, a partire
dalle azioni di riforma della PA, recentemente conseguite tale pratica ha acquisito notevole rilevanza anche nell’ambito del settore pubblico17. Il valore della customer satisfaction nelle amministrazioni pubbliche consiste nell’individuare il potenziale di miglioramento dell’amministrazione, nonché dei fattori su cui si registra lo scarto maggiore tra
ciò che l’amministrazione è stata in grado di realizzare e ciò di cui gli utenti hanno effettivamente bisogno o che si aspettano di ricevere dalla stessa amministrazione. Rilevare la customer satisfaction serve a costruire un modello di relazione amministrazionecittadini basato sulla fiducia e a dare nuova legittimazione all’azione pubblica fondata
sulla capacità di dare risposte tempestive e corrispondenti ai reali bisogni dei cittadini e
delle imprese. Anche in questo si rispecchia un principio di buona governance.
17
Originariamente, la nozione di soddisfazione del cliente era strettamente legato alle strategie di marketing nelle politiche di sviluppo aziendale, ad identificare l’obiettivo aziendale di catturare nuovi
target di domanda e di trattenere i segmenti ormai consolidati. In entrambi i casi, le strategie da implementare per raggiungere la fidelizzazione del cliente riguardano la qualità o il miglioramento
dell’efficienza del servizio o del risultato. Nelle organizzazioni che operano in regime di concorrenza e di mercato la molla che spinge a sviluppare un sempre maggiore orientamento al consumatore e
alla valutazione della customer satisfaction è la ricerca della competitività. L’impresa ha bisogno di
un consumatore soddisfatto, di un cliente fidelizzato. Le ricerche di marketing dimostrano che è molto più difficile – e oneroso – per le imprese catturare nuovi clienti che trattenere quelli già presenti.
Per questo aumentare la sua soddisfazione diventa un investimento redditizio e l’obiettivo da privilegiare per mantenere o incrementare quote di mercato. Anche la Pubblica Amministrazione ha bisogno, nella stessa accezione utilizzata con riferimento al settore privato, di un cliente soddisfatto.
Spesso però il cliente pubblico è una vasta classe di soggetti della Società (ad esempio le imprese)
ovvero tutta la collettività con aspettative molto elevate rispetto al servizio pubblico di cui sono fruitori.
20
L’attualità di una tematica come questa trova riscontri nelle attività del Governo italiano, ad oggi impegnato ad estendere la sfida sulla “buona governance” come comune a
tutti i governi europei.
Da qui, la recente proposta del Ministro della Funzione Pubblica Baccini sulla “ human
governance”, presentato in occasione dell’ultima riunione dei Direttori generali europei
responsabili della funzione pubblica svoltasi a Maastricht, il 22 e 23 novembre 2004, ha
contribuito a riportare l’attenzione sul tema della buona governance in ambito comunitario. L’obiettivo è stato quello di avviare una cooperazione informale sul tema della
Pubblica Amministrazione in Europa più vicina al cittadino e dunque più umana.
L’oggetto della proposta è quello di creare una Carta europea della Human Governance.
Nell’intento di realizzare gli obiettivi di miglioramento, risulta senza dubbio fondamentale investire per il presente e in relazione alle sfide future su un rafforzamento nell’uso
delle tecnologie ICT per la Pubblica Amministrazione.
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Fonte:
Contributo del Ministro della Funzione Pubblica Baccini sulla “ human governance” al Convegno Bruxelles, Marzo 2005
21
Il rafforzamento delle politiche a favore dello sviluppo della Società dell’Informazione
garantirebbe un incremento notevole dell’efficienza e dell’efficacia per la PA. Con la
diffusione delle tecnologie informatiche, risulta infatti crescente il fenomeno dell’egovernment che si applica al settore dei servizi pubblici, e cresce la domanda di tale tipologia di servizi digitalizzati (on line).
1.3.
L’INFLUENZA
INDIRETTA DEI
PROGRAMMI
COMUNITARI SUI PROCESSI DI
AMMODERNAMENTO DELLA PA
L’aspetto che preme evidenziare prima di entrare nel merito dei contenuti e dei principali risultati dell’indagine che sottende al presente Rapporto è che le politiche comunitarie – e più in particolare la Politica di Coesione Economica e Sociale – hanno contribuito ad alimentare sia il processo di regionalizzazione dell’intera UE che, indirettamente, quello di rafforzamento della efficienza della macchina amministrativa italiana.
A partire dall’Atto Unico Europeo (entrato in vigore nel corso del 1987) e soprattutto
dalla ratifica del Trattato di Maastricht (1992)18, con l’affermazione del “principio di
sussidiarietà” quale principio cardine dell’ordinamento istituzionale e amministrativo
comunitario, si registra un processo di crescente “regionalizzazione” delle politiche di
sviluppo e più in particolare delle politiche per la coesione. A rafforzare questo processo concorrono parimenti il “Libro Bianco” di Delors (1993) e la crescente attenzione
all’efficacia di strategie di sviluppo locale “dal basso” in grado di valorizzare punti di
forza e vocazioni di aree territoriali circoscritte in una prospettiva gestionale di forte
coinvolgimento di tutti gli attori istituzionali e socio-economici locali.
I principi di sussidiarietà e di “partenariato istituzionale” che informano la definizione e
l’implementazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali hanno comportato
in tutti i Paesi membri una responsabilizzazione crescente degli Enti amministrativi che
si collocano a un livello inferiore a quello statale nella gestione delle politiche di sviluppo. Nel caso dell’Italia tale processo ha investito di maggiori responsabilità in particolare le Regioni, anche per il parallelo processo di devoluzione interna di poteri è funzioni che si è andato accelerando negli anni ’90, di cui si è diffusamente reso conto in
precedenza.
18
Non è sicuramente causale che una delle principali innovazione nell’architettura istituzionale comunitaria comportata dal Trattato di Maastricht è la creazione del Comitato delle Regioni.
22
Nell’ambito dei due cicli 1989-1993 e 1994-99, soprattutto a livello regionale, emergono delle difficoltà di adattamento di strategie di sviluppo regionale e modus operandi
italiane a principi e prassi dell’azione comunitaria. In questi due cicli, infatti, sono soprattutto le Regioni a registrare performance attuative alquanto deludenti.
Segnali di un superamento di questa impasse (o quantomeno della volontà di superarla)
emergono nello scorcio finale degli anni ’90 in corrispondenza, non a caso, dell’ampio
dibattito sviluppato in vista della programmazione 2000-2006. Ciò per almeno tre ordini
di fattori: (i) l’avvio della “nuova programmazione”, ossia di quel processo di rinnovamento delle strategie di politica regionale in Italia caratterizzato dalla volontà di coordinare maggiormente interventi di sostegno allo sviluppo finanziati con risorse nazionali
con quelli cofinanziati dai Fondi Strutturali19; (ii) l’ulteriore spinta dell’UE verso la responsabilizzazione delle Regioni anche nella fase di policy maiking; (iii) la maggiore
autonomia – anche statutaria – delle Regioni nell’ordinamento italiano.
Il processo di cui sopra – sia in relazione all’ampliamento delle funzioni devolute alle
Regioni, sia in relazione alla centralità che esse acquisiscono nella gestione delle risorse
comunitarie - ha imposto anche un rafforzamento delle loro capacità di programmazione
e di quelle amministrative. Le Regioni hanno dovuto migliorare sia la capacità di policy
making che quella di governance. «Da questo punto di vista le politiche comunitarie
hanno avuto effetti molto importanti: hanno aiutato le regioni europee deboli a creare
istituzioni per lo sviluppo, hanno introdotto la cultura della programmazione e, in parte
dell’integrazione degli interventi, hanno introdotto la cultura della valutazione, stanno
introducendo forme di benchmarking, di concorrenza virtuosa tra diverse istituzioni regionali; stanno introducendo complesse ma importanti forme di cooperazione e di
scambio internazionale di esperienze e di buone pratiche»20.
L’esperienza maturata in tema di programmazione, implementazione, monitoraggio e
valutazione delle iniziative da attivare con le risorse dei Fondi Strutturali, in questi ultimi anni, nelle Amministrazioni Centrali e regionali del nostro Paese è certamente positiva.
Si tratta di un’attività processuale che ha permesso alle nostre Amministrazioni di introdurre tecniche, procedure e modalità di programmazione/implementazione, che sia pure
19
Ministero del Tesoro, La nuova programmazione e il Mezzogiorno; Donzelli, Roma, 1998.
20
G. Viesti – F. Prota; Le politiche regionali dell’Unione Europea; Il Mulino, Bologna, 2004, p. 184.
23
nella loro complessità, hanno determinato un miglioramento nell’efficienza ed efficacia
nell’uso di risorse pubbliche (per definizione sempre scarse).
L’approccio metodologico indicato dalla regolamentazione comunitaria – certamente
collegato alla esperienza del Planning Programming Budgeting System e/o a la Rationalisation de choix budgetaires sperimentata nei Paesi anglosassoni ed in quelli di lingua
francese – è in effetti una forma di “programmazione di bilancio” indicata e prevista
nella nostra normativa di riferimento per la costruzione dei bilanci delle AA.PP. (Centrali e Territoriali).
La più puntuale definizione del processo di programmazione/implementazione regolato
dalla normativa comunitaria, tuttavia, ha prodotto una crescita nella capacità di dominare tale problematica da parte delle strutture pubbliche.
Certamente il processo di programmazione “a cascata”, caratteristico dell’approccio implicito nell’utilizzo dei fondi comunitari è un processo strutturato e logico che permette
di coniugare correttamente problemi e potenzialità ad obiettivi ed interventi da realizzare: dall’analisi dei punti di forza e di debolezza del sistema, alla definizione e formulazione di obiettivi gerarchizzati da perseguire; da questi alla tipologia di misure/azioni/linee di intervento da realizzare per conseguire gli obiettivi; dall’analisi dei
fabbisogni di intervento per realizzare gli obiettivi quantificati alla costruzione del piano
finanziario; per poi concludere sulle modalità e procedure attuative e sull’attribuzione di
responsabilità attuative alla pluralità di operatori direttamente coinvolti nell’attuazione
dei programmi.
Processo di programmazione complesso, ma logico e concatenato in ogni sua fase, che è
oggi largamente adottato nelle strutture pubbliche, seppure con qualche difficoltà nella
fase di impostazione. Non si sarebbe potuto, d’altra parte, agire in modo diverso.
Le risorse comunitarie infatti non avrebbero potuto essere utilizzate, da parte delle nostre Amministrazioni, se non si fossero puntualmente rispettate le condizioni richieste
dalla regolamentazione comunitaria.
Quello che invece sarebbe importante oggi verificare è se questa “best practice” in termini di “processo di programmazione/implementazione/monitoraggio/valutazione”, sia
stata di fatto adottata anche nell’uso delle risorse ordinarie che le nostre Amministrazioni destinano alle attività di formazione e di supposto all’occupazione.
24
Certamente è questo un aspetto più complesso da verificare. Il tentativo esperito con
l’indagine di cui si dà conto nel resto del Rapporto, comunque, è proprio quello di capire in che misura l’esperienza della Regione Piemonte nella gestione del DOCUP Ob. 2
possa essere valorizzata non solo in sede di definizione dei programmi regionali cofinanziati dai Fondi Strutturali nel corso del ciclo 2007-2013 – nell’ipotesi ottimistica che
l’impasse del negoziato possa essere superata in tempi ragionevoli e positivamente anche in relazione alle esigenze delle Regioni ex Ob. 2 – ma anche nell’ambito della gestione ordinaria.
Risulta in questa sede necessario precisare che la verifica sui processi di governance effettuata nell’ambito del presente studio è essenzialmente rivolta a cogliere quanto la
struttura regionale, principale beneficiaria di strumenti programmatici come i DOCUP,
sia stata in grado di ottimizzare, l’esperienza della gestione di tali programmi in una logica di miglioramento interno ed adeguamento generale delle funzioni, producendo effetti di un incremento della qualità.
Facendo tesoro della metodologia comunitaria, nello specifico, attraverso l’utilizzo dei
fondi comunitari, le Regioni italiane, in particolare hanno potuto sperimentare con una
certa continuità temporale, la progettazione e gestione strategica dello sviluppo del territorio; ciò è avvenuto con particolare riguardo alle scelte programmatiche sugli obiettivi
di sviluppo e la capacità di conseguire i risultati. La programmazione si è definita “dal
basso”, ossia in relazione all’individuazione del fabbisogno espresso dei cittadini e delle
imprese.
L’esperienza del DOCUP Piemonte nella gestione dei programmi regionali cofinanziati
attraverso i fondi strutturali ha contribuito all’obiettivo di miglioramento ed ammodernamento della Pubblica amministrazione, avvalorando la pratica della gestione efficiente della cosa pubblica e orientata agli obiettivi.
Infatti, l’adeguamento amministrativo dell’Italia, rispetto a standard europei ha permesso a quelle realtà regionali, probabilmente già avanzate dal punto di vista della governance, di mettere al frutto l’opportunità offerta da strumenti di sviluppo del territorio
come quelli offerti dai fondi strutturali e massimizzando la continuità nel tempo (tre cicli programmatici si sono succeduti in più di 20 anni). La logica della programmazione
strategica, tipicamente legata alla gestione del ciclo di progetto comunitario, si è radicata lentamente nella riformata organizzazione dell’Ente Pubblico sino a produrre risultati
tangibili di ammodernamento. Le strategie individuate- selezionate come obiettivi di
sviluppo comuni a buona parte dei paesi membri- rispecchiano priorità d’intervento se-
25
gnalate dallo stesso territorio ove si applicano: si tratta di obiettivi che abbracciano sotto
più aspetti lo sviluppo del territorio come la riqualificazione urbana e ambientale, la
pianificazione delle politiche sociali. Tali strategie oltre ad essere state individuate secondo il principio di partenariato enunciato dai Regolamenti comunitari, in maniera partecipata da tutti i soggetti portatori d’interesse, sono state gestite coerentemente agli obiettivi individuati e nel rispetto dei limiti finanziari. Il senso della politiche di coesione
comunitarie, è infatti quello di innescare meccanismi di sviluppo andando ad intervenire
solo su alcuni specifici anelli strategici del sistema e non incidendo su tutto il sistema. I
meccanismi attuativi previsti per la gestione dei DOCUP, sia pur complessi, hanno avvicinato l’amministratore regionale ad una governance più aperta ai principi di efficienza, efficacia e economicità. Hanno costituito una scuola di governance rivolta ai principi di partenariato sociale ed istituzionale (governance esterna), di equilibrio economico
(efficienza/efficacia) e di responsabilità e trasparenza (governance interna). Pochi Uffici
dell’amministrazione regionale si sono occupati, nel corso di più di un decennio, di attuare politiche di sviluppo e produrre servizi per il territorio con riguardo un numero ristretto di settori/ambiti, seguendo indicazioni e strumenti comunitari specifici.
Nell’ottica di partenariato, gli stakeholders del DOCUP hanno continuato ad interagire
anche in fase di gestione garantendo la massima partecipazione alle pratiche messe in
atto sul territorio e collaborando a migliorare i percorsi più validi per il conseguimento
dei risultati attesi, andando a valorizzare le pratiche di gestione partecipata e garantendo
lo scambio di esperienze tra varie amministrazioni o all’interno di diversi uffici relativi
alla amministrazione stessa.
Inoltre, grazie al ricorso ai meccanismi di delivery, individuati nelle disposizioni comunitarie per il miglioramento delle pratiche gestionali, è stato possibile incrementare la
qualità dei servizi erogati e la trasparenza delle procedure attuate, orientandoli sempre
più a favore del cittadino. Rilevare effetti diretti dell’attuazione degli interventi DOCUP
2000-06, può essere a volte verificare anche direttamente come siano state percepite nel
complesso dal punto di vista del destinatario.
Come suggerito dai regolamenti per i fondi strutturali, a verificare ed indicare indicazioni e correttivi per il miglioramento delle performance nel quadro del ciclo strategico
della programmazione del DOCUP, è il Valutatore Indipendente. Quando la sua funzione è percepita correttamente dalle Autorità di gestione dei programmi, risulta prezioso il
contributo per conseguire miglioramenti dei processi decisionali in progress. La necessità di ricorrere a verifiche continue e processi di riprogrammazione in corso anche grazie
al supporto di strutture esterne alle amministrazioni regionali (Società individuate per
26
l’Assistenza Tecnica e il monitoraggio nonché la valutazione) ma anche per effetto
dell’azione dei nuclei interni di valutazione per il miglioramento delle politiche pubbliche. La valutazione interviene a supporto nel processo della programmazione strategica
per quanto riguarda tutte le fasi di attuazione del programma. Essa, sulla scorta di specifiche analisi socio-economiche e di processo è intervenuta a individuare le strategicità
del contesto territoriale a supporto delle attività di elaborazione del programma e
l’orientamento dei processi decisionali (valutazione ex ante). Ha suggerito, ove necessario, le correzione in itinere dei processi decisionali delle priorità strategiche e dei processi di attuazione sulla base della verifica dei primi esiti conseguiti. A fianco di un più
“tradizionale” servizio di accountability, volto a rendere conto delle realizzazioni e dei
risultati/impatti emersi nel ciclo di programmazione in corso, offre un supporto al processo decisionale dell’AdG, finalizzato al miglioramento delle scelte di policy in ordine
alle priorità attuative da perseguire nel successivo ciclo di programmazione.
27
2.
LA RICOSTRUZIONE DEI PRINCIPALI MECCANISMI E PROCESSI
DI GESTIONE DEL DOCUP PIEMONTE
2.1.
UNA DESCRIZIONE DEL FUNZIONAMENTO DEL PROGRAMMA
Prima di procedere alla sintesi dei principali risultati conseguiti con la rilevazione della
qualità del sistema di gestione dal punto di vista dell’utenza, si provvede a sintetizzare,
qui, il funzionamento dei principali meccanismi selezionati ed attuati per
l’implementazione del programma21.
Nel processo di programmazione strategica, alla fase propriamente di programmazione
segue l’attuazione e implementazione delle misure/linee programmate. Su tale fase si
concentra l’analisi del valutatore, con l’intento di ricostruire questo step del processo
strategico della programmazione con riguardo ad ogni processo che lo compone e contraddistingue. A partire da ciò è stato possibile verificare i primi esiti conseguiti per effetto di tale attività dal punto di vista del destinatario tipo del programma. L’analisi di
processo per i programmi complessi come il DOCUP prevede un’articolazione
dell’implementazione per fasi che, nel seguito, vengono definite quali “macroprocessi:
Le fasi dell’implementazione per il DOCUP
5#
3
C
$
7
8
9
#
D
#
!
3
E
-
%
%
%
'
!
= E
3
1
$
8
!1
$
9
!
3
> E
#!
21
È opportuno precisare che quanto qui ricostruito è frutto dell’analisi dei principali documenti relativi
al funzionamento del programa, prodotti dall’AdG; inoltre, le verifiche sui principali aspetti tecnici/operativi relativi alle procedure attivate, sono state effettuate presso i principali opeatori (AdG,
RdM e soggetti attuatori) con analisi avviate già in fase di RVI e oggi aggiornate.
28
Queste quattro fasi dovrebbero funzionare secondo un meccanismo circolare che prevede l’attivazione di feed back correttivi del processo programmatorio: eventuali criticità
dei processi di selezione degli interventi e di quelli implementativi e i risultati rilevati
dal sistema di monitoraggio dovrebbero fornire gli elementi sulla cui scorta rivedere il
processo di programmazione.
Tutti i macroprocessi che caratterizzano il complesso processo di gestione del DOCUP
sono implementate dai soggetti responsabili dell’attuazione (a seconda dei casi, come
individuati dall’AdG) identificati come soggetti attuatori, Responsabili di Misura, soggetti gestori o beneficiari finali delle azioni del programma. In relazione alla varietà delle formule gestionali individuate nel DOCUP, coerentemente con la tipologia di progetto, i quattro macroprocessi si dettagliano in una serie di operazioni attuative, operazioni
in cui si instaurano le relazioni dirette tra Amministrazione Pubblica e soggetto destinatario della gestione.
Con riguardo all’obiettivo di analisi perseguito, nell’intento di indagare sulla cosiddetta
“cutomer satisfaction” dell’utente DOCUP, le verifiche condotte dal valutatore hanno
dato maggiore rilievo proprio a tali operazioni o procedure attuative.
Si è ritenuto opportuno in questa sezione, verificare alcuni aspetti relativi ai principali
processi gestionali del programma. In particolare, si è trattato di ricostruire la funzionalità delle fasi di:
(i) avvio operativo delle linee d’intervento del DOCUP (con riguardo alle differenti tipologie d’intervento attuate), che comprende al suo interno le succitate operazioni
di selezione delle operazioni (comprese tutte le attività preliminari compiute
dall’AdG per dare inizio al processo attuativo: approvazione e pubblicazione/pubblicizzazione bandi/avvisi; costituzione comitati tecnici e applicazione criteri
di selezione ecc..);
(ii) attuazione e chiusura delle operazioni delle misure/linee del DOCUP, che comprende le suddette fasi di realizzazione e rendicontazione degli interventi ammessi a finanziamento.
Come si avrà modo di evidenziare anche nel capitolo 3, nella cosiddetta analisi della
“customer satisfaction”, attraverso la verifica della funzionalità di tali operazioni, si è
pervenuti ad evidenziare sono la qualità della gestione complessiva del DOCUP dal
punto di vista prettamente esterno, con il “metro” del “consumatore” di tale servizio.
29
Per cogliere appieno le osservazioni che il destinatario finale (o beneficiario finale) fa in
ordine al servizio di cui ha fruito, risulta essenziale definire come si susseguono le operazioni che lo compongono22.
2.2.
LE PROCEDURE ATTUATIVE
L’iter attuativo per il DOCUP si differenzia in relazione alle specifiche procedure di gestione previste secondo tre tipologie attuative differenti (riassunte nella Tav. 2.1.):
-
a bando;
-
a regia regionale;
-
a titolarità regionale.
Le misure a bando sono attuate attraverso un bando per la presentazione di progetti di
soggetti privati, Enti, Società, Associazioni. I progetti selezionati con procedura a regia
regionale sono riferiti ad azioni di interesse per amministrazioni locali o altri enti pubblici; la Regione predispone un invito a presentare le proposte progettuali. Nel caso della titolarità regionale, i progetti vengono individuati dalla Regione stessa in programmi
di settore.
Le misure/linee del DOCUP attuate con procedura a bando numericamente sono quasi
la metà (45%), delle linee d’intervento del programma; esse rappresentano (alla luce
dell’ultima fase di riprogrammazione) circa il 32% del costo totale del programma.
Le misure/linee del DOCUP attuate con procedura a regia regionale rappresentano il
27,5% delle linee del programma, ricoprendo circa il 50% del costo totale del programma.
22
La possibilità di sorvegliare i macroprocessi sopraindicati e di garantire la continuità e l’efficienza
del meccanismo circolare, pertanto, dipende ampiamente dalla completezza del sistema di monitoraggio e cioè dalla capacità del sistema di rilevare non solo l’avanzamento fisico e finanziario delle
varie operazioni ammesse a beneficio, ma anche l’avanzamento procedurale nelle articolazioni delle
attività precedentemente illustrate.
30
Tav. 2.1. Tipologie attuative delle misure-linee del Docup
Le misure /
linee del DOCUP attuate
1.2 a Promozione internazionale delle imprese
PROCEDURA A BANDO
Predisposizione di bandi e moduli di do- 2.1 a Finanziamento Legge 488/92
manda, campagna informativa, distribuzio- 2.1 b Finanziamenti per gli investimenti delle imprese
2.1 c Leggi integrative per gli investimenti imprenditoriali
ne dei moduli;
2.1 d Aiuti agli investimenti in connessione con prestiti BEI
Raccolta delle domande;
2.2 b Interventi di ingegneria finanziaria tramite prestiti parteProtocollo di verifica ammissibilità formale
cipativi
e di conformità ed archiviazione delle do2.2 c Consulenze strategiche per la qualificazione delle imprese
mande;
2.4 c Azioni a sostegno dell’e-business
Istruttoria di merito;
2.6 a
Atti amministrativi di ammissione al con2.6 b
tributo;
3.3
Interventi di riqualificazione locale effettuati da soggetti
Comunicazioni agli interessati;
privati
Realizzazione progetti;
4.1 b Regime di aiuto rimborsabile per il sostegno di attività eControlli pagamenti intermedi;
conomiche
Controlli pagamenti finali.
4.2 a Strumenti finanziari per la creazione d'
impresa
1.1 b Promozione internazionale per settori economici ed aree
geografiche
2.3
Completamento e sviluppo di strutture insediative per il
PROCEDURA A REGIA REGIONALE
sistema economico
Invito a presentare progetti23;
2.5 b Sviluppo del sistema dei prodotti turistici territoriali e termalicontinua
Valutazione e identificazione priorità;
3.1a
Progetti integrati di sviluppo socioeconomico di area
Atto amministrativo di ammissione;
3.2
Interventi
di riqualificazione locale effettuati da soggetti
Realizzazione del progetto;
pubblici
Controlli e pagamenti intermedi;
3.4
Iniziative multiassiali di supporto all’attività economica
Controlli e pagamenti finali.
4.1 a Riqualificazione edifici ed aree a funzione sociale plurima
Procedure attuative previste
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
1)
2)
3)
4)
5)
6)
1)
2)
3)
4)
5)
6)
4.2 b Realizzazione infrastrutture territoriali per lo sviluppo imprenditoriale
1.1 a Piemonte nel Mondo
PROCEDURA A TITOLARITÀ REGIONALE
1.2 b Supporto agli investimenti esteri in Piemonte
Individuazione soggetto attuatore;
2.2 a Interventi di ingegneria finanziaria tramite consorzi di gaDefinizione del progetto esecutivo;
ranzia
’
Affidamento dell incarico per la realizza- 2.4 a Ricerca Applicata di sistema
zione;
2.4 b Azioni di sostegno alla realizzazione della SI
Realizzazione del progetto;
2.5 a Sistema delle residenze sabaude
Controlli e pagamenti intermedi;
3.1 b Sistema della Corona Verde
5.1. Assistenza Tecnica
Controlli e pagamenti finali
Le linee d’intervento del DOCUP attuate con procedura a titolarità sono il 27,5% delle
linee del programma, rappresentando circa il 18% del costo totale del programma.
23
La linea 3.1a prevede una procedura specifica dei progetti a regia regionale, in quanto rivolta ad attuare progetti integrati. Le principali differenze con la regia regionale sono riferibili all’atto amministrativo: per i progetti integrati tale atto è un impegno alla realizzazione del progetto integrato con il
soggetto individuato come “capo fila”.
31
Graf. 2.1 - Tipologia attuativa delle misure/linee d’intervento del DOCUP
27,5%
45%
27,5%
bando
regia
titolarità
L’attuazione del Programma è realizzata attraverso l’emanazione periodica da parte
dell’AdG di avvisi/bandi di partecipazione per la presentazione di progetti. Nel caso
delle Misure e linee a regia regionale previste dal DOCUP e dal relativo CdP, gli avvisi
sono rivolti alle Amministrazioni Pubbliche coinvolte nell’implementazione24 e si configurano come “Inviti alla Presentazione delle domande”.
Tab. 2.1. - Peso delle misure/linee di intervento sul programma per procedura di attuazione
Procedura a bando
Misura/
Linee
1.2 a
Procedura a Regia Regionale
Risorse finanziarie
Risorse
finanziarie
Costo totale
% sul CT
del DOCUP
53.833.333
4
181.900.000
14
2.1 a
30.000.000
2
2.1 b
91.400.000
2.1 c
Misura/
Linee
Risorse finanziarie
Costo totale
% sul CT
del DOCUP
Misura/
Linee
Risorse finanziarie
Risorse
finanziarie
Costo totale
% sul CT
del DOCUP
28.500.000
2
1.1 a
22.500.000
2
134.125.000
10
1.2 b
11.250.000
1
2.5 b
36.737.500
3
2.2 a
60.000.000
5
7
3.1 a
156.750.000
12
2.4 a
28.571.429
2
25.000.000
2
3.2
191.450.211
15
2.4 b
22.500.000
2
2.1 d
35.500.000
3
3.4
49.965.614
4
2.5 a
67.200.000
5
2.2 b
19.500.000
2
4.1 a
24.812.500
2
3.1 b
12.500.000
1
2.2 c
21.666.667
2
4.2 b
22.625.000
2
5.1 a
17.999.302
2.6
47.550.000
4
2.1
2.6 a
2.800.000
0
2.6 b
44.750.000
3
3.3
14.000.000
1
4.1 b
7.000.000
1
4.2 a
27.666.667
2
Tot. Mis. A
Bando
401.450.000
31
1.1 b
Procedura a titolarità
Risorse
finanziarie
2.3
1
19
Tot. Mis. A
Regia
644.965.825
TOTALE DOCUP
50
Tot. Mis. A
Titolarità
242.520.731
19
1.288.936.556
*
Le somme riportate in tabella si riferiscono al piano finanziario vigente, approvato con Decisione della Commissione C(2004)
3338 del 3/9/2004 con cui la Commissione Europea ha approvato il “Documento Unico di Programmazione” Reg. (CE)
1260/99 ob. 2 periodo di programmazione 2000/2006 proposto nella seduta del 15 aprile 2004 del Comitato di Sorveglianza
rettificando e modificando la Decisione C(2001) 2045 del 7/9/2001.
24
Queste ultime a loro volta sono tenute a raccogliere e selezionare i progetti che vengono presentati a
livello locale, procedendo a valutarli secondo i criteri definiti dal CdP.
32
Nel caso delle misure/linee di aiuto, i bandi sono rivolti alle aziende/istituti/ enti/associazioni che presentino i requisiti per essere ammesse a finanziamento, come determinato dai criteri del DOCUP.
Nel caso delle misure/linee a titolarità regionale, nella maggior parte dei casi si realizza
un progetto unico (si tratta di un “macroprogetto”, il quale a sua volta si compone di una
serie di interventi specifici), finanziato nell’ambito di un programma d’interventi regionali (infatti essendo programmato e gestito direttamente dalla struttura regionale non da
luogo ad alcuna procedura di selezione). In alcuni casi, come ad esempio la linea
d’intervento 1.2 b, la struttura regionale individua un soggetto “terzo” (nello specifico si
tratta della Fondazione ITP), alla quale viene affidata, con incarico diretto, la gestione
del progetto stesso o di alcuni interventi che lo compongono25.
In tutti i casi è stato emanato un unico bando/avviso: per tutte le misure/linee, gli avvisi/bandi sono “aperti”, non prevedono un termine temporale per la presentazione delle
domande/progetti; il termine coincide con la chiusura del programma stesso.
Come si evidenzia nella tabella 2.2, sono diversi gli “attori” che contribuiscono alle operazioni di attuazione delle misure/linee d’intervento del programma. Rilevante il contributo, nel caso delle misure di aiuto alle imprese (misure a bando), dell’Ente Finpiemonte, (individuato dalla Direzione Industria, come Ente Gestore). Per le linee 2.1a e
2.1c, trattandosi del cofinanziamento di interventi di aiuto sulle Leggi 488/92 (linea
2.1a) e Leggi 1329/65 e L. 598/94 (2.1c), l’AdG ha stipulato convenzione per la gestione, rispettivamente con L’I.P.I .(e il MAP), e con MCC.
25
In altri casi specifici come la linea a titolarità 2.2a, le Regione seleziona con avviso pubblico i soggetti attuatori (gli enti bancari che provvederanno a costituire garanzie verso i soggetti destinatari
degli interventi); invece nel caso della linea 3.1 b il progetto regionale della “Corona verde” è attuato
attraverso il coinvolgimento di alcune Amministrazioni pubbliche dei territori coinvolti. Spetta alla
struttura regionale di selezionare con avviso pubblico/invito alla presentazione delle manifestazioni
d’interesse gli enti da coinvolgere.
33
Tab. 2.2. - Procedura di selezione delle misure/linee di intervento del programma per tipologia
Misura /Linea
1.1 a Piemonte nel Mondo
1.1 b Promozione internazionale per
settori economici ed aree geografiche
1.2. a Promozione internazionale delle
imprese
1.2. b Supporto agli investimenti esteri in
Piemonte
2.1 a Finanziamento Legge 488/92
2.1 b Finanziamenti per gli investimenti
delle imprese
2.1 c Leggi integrative per gli investimenti imprenditoriali
2.1 d Aiuti agli investimenti in connessione con prestiti BEI
2.2 a Interventi di ingegneria finanziaria
tramite consorzi di garanzia
2.2 b Interventi di ingegneria finanziaria
tramite prestiti partecipativi
2.2 c Consulenze strategiche per la qualificazione delle imprese
2.3 Completamento e sviluppo di
strutture insediative per il sistema economico
2.4 a Ricerca Applicata di sistema
2.4b Azioni di sostegno alla realizzazione della SI
2.4c Azioni a sostegno dell’e-business
2.5 a Sistema delle residenze sabaude
2.5 b Sviluppo del sistema dei prodotti
turistici territoriali e termalicontinua
3.1a Progetti integrati di sviluppo socioeconomico di area
3.1 b Sistema della Corona Verde
3.2
3.3
3.4
4.1a
4.1b
4.2a
4.2 b
5.1
Interventi di riqualificazione
locale effettuati da soggetti pubblici
Interventi di riqualificazione
locale effettuati da soggetti privati
Iniziative multiassiali di supporto all’attività economica
Riqualificazione edifici ed aree a
funzione sociale plurima
Regime di aiuto rimborsabile per il
sostegno di attività economiche
Strumenti finanziari per la creazione d'
impresa
Realizzazione infrastrutture territoriali per lo sviluppo imprenditoriale
Assistenza Tecnica
Beneficiari/Destinatari
Procedura
gestione
Presentazione delle
domande
Ente Responsabile
della gestione
Pubblici
Titolarità
Progetto regionale
Regione Piemonte: Settore Comunicazione Istituzionale della Giunta
Regionale
Pubblici/ Privati
Regia Regionale
Presentazione progetti a Regione
Piemonte:
Direzione
sportello
Commercio e Artigianato
Privati
Bando
Regione
Piemonte:
Direzione
Presentazione progetti a
Commercio e Artigianato Finsportello permanente
Piemonte
Pubblici/ Privati
Titolarità
Privati
Bando
Privati
Bando
Privati
Bando
Privati
Bando
Privati
Titolarità
Privati
Bando
Privati
Bando
Pubblici
Regia Regionale
Pubblici
Titolarità
Pubblici
Titolarità
Progetto regionale
Presentazione progetti a
sportello permanente
Presentazione progetti a
sportello permanente
Presentazione progetti a
sportello permanente
Presentazione progetti a
sportello permanente
Progetto regionale
Investi Torino Piemonte
Ministero Attività Produttive/IPI
Regione Piemonte: FinPiemonte
Medio Credito Centrale
Regione Piemonte: FinPiemonte
Regione Piemonte: Direzione Industria
Presentazione progetti a
Regione Piemonte: FinPiemonte
sportello permanente
Presentazione progetti a
Regione Piemonte: FinPiemonte
sportello permanente
Presentazione progetti a Regione Piemonte: Direzione Indusportello
stria
Progetto regionale
Progetto regionale
Regione Piemonte: Direzione Industria
Regione Piemonte: Direzione Industria
Presentazione progetti a
Regione Piemonte: FinPiemonte
sportello permanente
Regione Piemonte: Direzione Beni
Progetto regionale
Culturali
Privati
Bando
Pubblici
Titolarità
Pubblici
Regia Regionale
Presentazione progetti a
sportello
Regione Piemonte: Direzione Turismo
Pubblici
Regia Regionale
Presentazione progetti a
sportello
Pubblici
Titolarità
Progetto regionale
Regione Piemonte: Direzione Industria
Regione Piemonte: Direzione Turismo
Pubblici
Regia Regionale
Presentazione progetti a
sportello
Regione Piemonte: Direzione Industria
Privati
Bando
Presentazione progetti a
sportello permanente
Regione Piemonte: FinPiemonte
Pubblici
Regia Regionale
Pubblici
Regia Regionale
Privati
Bando
Privati
Bando
Pubblici
-
Presentazione progetti a
sportello
Presentazione progetti a
sportello
Presentazione progetti a
sportello permanente
Presentazione progetti a
sportello permanente
Regione Piemonte: Direzione Industria
Regione Piemonte: Direzione Industria
Regia Regionale
Presentazione progetti a
sportello
Regione Piemonte: Direzione Industria
titolarità
Progetto regionale
Regione Piemonte: Direzione Industria:
34
Regione Piemonte: FinPiemonte
Regione Piemonte: FinPiemonte
Graf. 2.2 - Procedure di selezione adottate
4%
26%
51%
19%
valutativa a bando
progetto regionale
invito a manifestazione interesse
affidamento diretto
L’affidamento dell’incarico attuativo ad altri soggetti esterni alla Regione, è stato effettuato anche nel caso di alcune misure a titolarità regionale. Si tratta della linea
d’intervento1.2b “ Supporto agli investimenti esteri in Piemonte”, affidata all’Ente “Investi Torino Piemonte” (il Beneficiario finale è sempre la regione Piemonte). In tutti gli
altri casi, la gestione resta alla Regione Piemonte; tuttavia accanto alla Direzione Industria, sono stati individuati altri importanti settori in qualità di responsabili di alcune linee del DOCUP: si tratta del Settore Comunicazione istituzionale della Giunta Regionale (1.1a), il Settore Commercio ed artigianato (1.1b), Settore Beni Culturali (2.5 a) e
Settore Turismo e Parchi (2.5 b e 3.1b).
Per quanto riguarda la modalità scelta per la presentazione delle domande/progetti di finanziamento è a sportello sia per le misure/linee a bando, sia per le misure/linee a regia
regionale, sia per alcune linee a titolarità (si tratta della linea 2.2a)26.
2.3.
L’AVVIO OPERATIVO DELLE LINEE D’INTERVENTO
L’avvio operativo delle linee d’intervento si ha al momento della pubblicazione del
bando o dell’avviso pubblico sul Bollettino della Regione Piemonte (successiva alla
Approvazione della relativa Determina da parte della Giunta Regionale). Tra le opera-
26
Va detto che, la scelta di attuare le linee d’intervento (tutte le tipologie sono interessate) con procedura valutativa a sportello in relazione ad un unico bando aperto (la chiusura del bando avviene di
norma contestualmente alla conclusione del programma ovvero con l’utilizzo del totale delle risorse
disponibili) permette da un lato di ottimizzare il livello di risposta progettuale, dall’altro lato, non ha
permesso di mettere in atto formule di “correttivi” in progress per un miglioramento delle procedure
attuative (con successivi bandi).
35
zioni preliminari, che caratterizzano la fase di avvio operativo, risultano di notevole rilevanza tutte le attività di pubblicizzazione e promozione delle linee d’intervento in partenza. Si tratta di azioni di animazione, organizzate dall’AdG del DOCUP per promuovere l’esistenza e l’utilizzo dei canali di finanziamento delle azioni/linee d’intervento
del DOCUP e per informare i potenziali destinatari delle modalità di partecipazione/adesione. Tra i canali maggiormente utilizzati per dare comunicazione dell’avvio e
delle modalità di accesso ai finanziamenti, è stato privilegiato l’incontro tra l’AdG e i
soggetti coinvolgibili (imprese e Enti Locali) durante i workshop e seminari specifici
(cfr. grafico 2.3). Accanto a questi, si evidenzia il ricorso all’utilizzo di strumenti di
comunicazione come le brochure informative, newsletter e altro materiale informatico
(es. cd rom). Opportuna, la scelta dell’AdG di “produrre”, con la collaborazione e la
sponsorizzazione della Finpiemonte degli opuscoli (vademecum) esplicativi per i soggetti destinatari delle misure di aiuto alle imprese (uno per l’obiettivo 2 e uno per il phasing out).
Graf. 2.3 - Modalità di pubblicizzazione dell’avvio delle misure/linee del DOCUP
25
22
21
18
4
4
Fiere/ eventi
Vis it e p ro mo zio nali
Sit i WEB
alt ro
5
Seminari/ wo rks ho p s
Camp ag ne p ro mo zio nali t ramit e i med ia
Strumenti d i co municazio ne
Con la pubblicazione dei bandi/avvisi e l’apertura dei termini per la presentazione delle
domande di finanziamento si apre il macroprocesso “Selezione delle operazioni, istruttoria e valutazione”.
36
L’attività di valutazione dipende dalla costituzione dei nuclei di valutazione. Il carattere
“aperto” dei bandi/avvisi e la procedura a sportello permanente presuppongono che, la
selezione si effettui in base all’ordine cronologico di presentazione delle domande e
proceda sino a concorrenza di risorse finanziarie. Pertanto, è possibile presentare domanda di finanziamento sino alla conclusione del programma o sino a quando le risorse
finanziarie stanziate per la misura/linea non vengano esaurite. La conclusione degli interventi (termine ultimo della presentazione delle domande) relativi alle aree
dell’obiettivo 2 è fissata al 31.12.2006; per gli interventi delle aree del Phasing out è invece il 31.12.2005.
Graf. 2.4 - Modalità di selezione: commissioni di valutazione
5%
11%
30%
55%
Commissione tecnica costituita solo da esperti interni
Commissione tecnica mista
Commissione tecnica costituita da esperti esterni
altro
La Commissione tecnica di valutazione è costituita, nella maggior parte dei casi, da esperti interni ed esterni alla struttura di gestione regionale. Per il 55% delle misure/linee
l’attuazione degli interventi coinvolge diversi soggetti in qualità di beneficiari finali. È
il caso delle misure/linee a bando che sono gestite da Finpiemonte e di alcune linee a titolarità regionale che coinvolgono nella valutazione delle proposte progettuali esperti
appartenenti a istituzioni esterne alla regione. Le misure/linee a regia regionale (sia pur
coinvolgendo nell’attuazione degli interventi, soggetti esterni come le Amministrazioni
Pubbliche) prevedono una valutazione delle domande totalmente “internalizzata”, affidata cioè ai funzionari regionali. In un solo caso, la linea 2.2a “Costituzione di consorzi
di garanzia” la valutazione delle domande di garanzia viene effettuata da una commissione esterna, che seleziona in ottemperanza ai criteri determinati dal DOCUP: dal consorzio degli enti bancari selezionati (con avviso pubblico) dalla Regione, in qualità di
soggetti attuatori, prestatori di garanzia.
37
Due casi distinti (l’11% della totalità delle misure) di istruttoria e valutazione riguardano le linee d’intervento a bando 2.1a “Legge 488” e la 2.1c “ Leggi integrative per gli
investimenti imprenditoriali”, la cui gestione è affidata rispettivamente al Ministero delle Attività Produttive e alla Società MCC S.p.a.. Le procedure di selezione e valutazione
sono relative alle istruttorie previste dalle relative leggi: la legge 488/92, la L. 1329/65 e
598/9427.
L’istruttoria formale si conclude, in tutti i casi, con la selezione dei progetti per i quali si
sono verificati i requisiti di ammissibilità formale fissati dal DOCUP. I progetti selezionati sono considerati proponibili al finanziamento. La graduatoria viene poi composta
sulla base della valutazione di merito dei progetti. I progetti entrati in graduatoria sono
ammessi a finanziamento. Il processo qui descritto (fasi di avvio operativo delle linee
d’intervento e di selezione e valutazione della progettualità) viene sintetizzato in un apposito diagramma (graf. 2.5). Le fasi riportate nel grafico, riguardano in generale sia gli
interventi di aiuto alle imprese, sia gli interventi infrastrutturali. Nello specifico occorre
precisare che, ciascuna linea si distingue a seconda della tipologia e si differenzia a seconda delle procedure individuate prima nel CdP e poi nei bandi/avvisi28. Inserisci il
grafico 2.5 (vecchio grafico6).
27
L’ammissione a finanziamento degli interventi del DOCUP per le relative linee avviene attingendo
alle graduatorie regionali delle suddette Leggi d’incentivazione nazionali.
28
Nell’ambito dell’analisi del processo attuativo, come si è già avuto modo di evidenziare ampiamente
nel corso delle verifiche della valutazione intermedia (cfr, RVI 2003, cap. 6), un ruolo fondamentale
ha assunto la valutazione dei criteri e delle modalità adottate per il macroprocesso “istruttoria, valutazione e selezione” degli interventi da finanziare con le risorse programmate a livello di misura/linea
d’intervento. Tale macroprocesso è una fase al contempo significativa e critica in quanto si pone tra
la programmazione e la realizzazione degli interventi, dovendo garantireil collegamento funzionale
tra le indicazioni programmatiche contenute nel CdP e le disposizioni formali dei bandi. Questi ultimi coerentemente col CdP devono richiamare nel contenuto, criteri e modalità procedurali per la presentazione delle domande, criteri di selezione da adottare per la valutazione dell’ammissibilità e della
proponibilità, griglia di valutazione per l’assegnazione dei punteggi, modalità per la costruzione della
graduatoria, verifica della documentazione presentata dagli aggiudicatari degli interventi, provvedimenti di concessione e criteri per l’avvio delle operazioni). In relazione alle verifiche effettuate per il
RVI 2003, è stato verificato, il dettaglio sulle procedure del macroprocesso selezione/valutazione ed
istruttoria, attraverso il confronto diretto con l’AdG. In relazione a ciascuna misura/linea d’intervento
è stata pertanto verificata la congruenza delle procedure in relazione ai criteri di selezione e alle relative griglie di valutazione, ripercorrendo il collegamento tra criteri prioritari da adottare per la selezione degli interventi programmati con il CdP e criteri contenuti nei bandi pubblicati per
l’implementazione delle varie misure) Il risultato delle verifiche valutative ha evidenziato come tale
processo di regola, è stato gestito con estrema diligenza, attraverso: (i) la predisposizione di avvisi e
di bandi molto dettagliati che, a parere del Valutatore, costituisce in generale conditio sine qua non
per stimolare potenziali soggetti proponenti, dal momento che la genericità dei bandi, di regola, tende a scoraggiare i potenziali destinatari (specialmente nel caso delle PMI); (ii) la definizione particolareggiata delle procedure di selezione; (iii) il rispetto dei criteri di selezione e delle griglie di valuta-
38
Come si evince dal grafico 2.5, il processo di selezione e valutazione si conclude in tutti
i casi con l’ammissione a finanziamento dei progetti valutati positivamente (in ordine di
punteggio premiale). Da questo momento in poi si dà luogo alla realizzazione dei progetti “finanziati”. La fase realizzativa ha una durata variabile a seconda della tipologia
del progetto.
Graf. 2.5 - Macroprocesso: Istruttoria, Valutazione, Selezione delle operazioni
Fasi ed iter procedurale adottati
Approvazione e pubblicazione del Bando che stabilisce modalità e termini di
presentazione domande e criteri di selezione
(nel rispetto prescrizioni Docup e C.d.P.)
Presentazione delle domande
Costituzione dei nuclei di valutazione
Istruttoria per valutare l'
ammissibilità formale dei
progetti presentati
Per questi progetti si conclude
l'iter istruttorio
NON
AMMISSIBILI
AMMISSIBILI
Per questi progetti si procede
alla costruzione della
graduatoria
Proponibili al
finanziamento
Per questi progetti si procede
nella ulteriore fase di
valutazione
Non Proponibili
Questi progetti non sono
proposti al finanziamento
Approvazione (con determina dirigenziale) della graduatoria dei
progetti (ammessi ed in lista d'
attesa)
Progetti
finanziati con le risorse disponibili
Progetti da finanziare in caso di recesso/ revoca di altri
progetti o di assegnazione di ulteriori risorse finanziarie e
ribassi d'
asta
Progettazione esecutiva
Appalto lavori/forniture
Avvio (comunicazione di avvio lavori) dei Progetti
Per quanto riguarda i progetti infrastrutturali, si verifica che, i progetti finanziati debbano risultare immediatamente cantierabili (devono essere presentati sottoforma di progetti esecutivi). Per l’attuazione dei progetti, è necessario che i soggetti Beneficiari (Enti
Pubblici) provvedano a realizzare alcune necessarie operazioni: (i) il soggetto Beneficiario deve far seguire al progetto esecutivo, la comunicazione di aggiudicazione dei la-
zione che erano specificati nella descrizione delle misure del DOCUP (criteri che, peraltro, si sono
rilevati pertinenti rispetto agli obiettivi della strategia adottata.
39
vori (entro 9 mesi dalla data di ammissione a contributo); (ii) provvede in seguito, a
comunicare l’inizio dei lavori,; (ii) presentazione di un ulteriore stato di avanzamento
intermedio dei lavori (che deve avvenire entro 18 mesi dalla data di ammissione a contributo); (iii) con la comunicazione dello stato finale dei lavori, raggiunge la conclusione operativa del progetto; (iv) conclude infine le relazioni con l’amministrazione responsabile della concessione dei finanziamenti con la presentazione del certificato di
collaudo.
Per i soggetti privati, infine, le procedure attuative dei progetti d’investimento delle imprese, sono gestiti da Finpiemonte. Le operazioni che le imprese ammesse a finanziamento devono compiere in raccordo con l’ente gestore per portare a conclusione i propri
progetti possono variare da una a tre comprendono: (i)l’avvio dei lavori da parte
dell’impresa titolare del finanziamento; (ii) una eventuale fase intermedia di avanzamento dei lavori; (iii) la fase finale di conclusione dei lavori.
Ognuna di queste operazioni da luogo alla verifica o controllo da parte del Responsabile
di Misura (sono possibili richieste d’integrazioni o chiarimenti)e avvia il processo di
rendicontazione finanziaria come previsto in genere dai documenti operativi29.
2.4.
IL TRASFERIMENTO DEI FLUSSI FINANZIARI
Nel presente rapporto, la descrizione del funzionamento del ciclo finanziario deve concentrarsi, in particolare, sul circuito più ristretto che mette in connessione i soggetti attuatori delle linee d’intervento con i soggetti beneficiari/destinatari dei finanziamenti. Si
tratta di un sottoinsieme del più ampio processo del cosiddetto “Ciclo finanziario del
Programma”.
Quest’ultimo, coinvolge l’Amministrazione Regionale e la Commissione Europea, negli
step di assunzione dell’impegno comunitario in sede di approvazione del programma,
ed erogazioni periodiche (con reiterazione annuale) nel corso della vita del programma.
Il Ciclo finanziario in senso stretto è il processo che coinvolge soggetti beneficiari e
Amministrazione regionale nella rendicontazione/erogazione delle quote di finanziamento. Le fasi di realizzazione degli interventi sono seguite dalle operazioni di rendicontazione delle spese effettuate.
29
Accanto alle disposizioni del CdP, riportate in ciascun bando/avviso, per le linee d’intervento a Regia Regionale, è stato approvato dalla Giunta con specifica determina un “manuale” contenente le
procedure di gestione sulle misure/linee a regia regionale.
40
Nei successivi due grafici si provvede a sintetizzare un modello di ciclo finanziario per
quanto riguarda le fasi di attuazione progettuale/rendicontazione sia per i progetti di realizzazione di opere pubbliche, sia per la erogazione dei contributi per i progetti
d’investimento delle imprese.
Come si evince dalla lettura del grafico 2.6, per l’attuazione dei progetti di infrastrutturazione (si tratta in particolare dei progetti a Regia regionale) in generale le fasi attuative di rendicontazione che mettono in relazione Soggetti attuatori e Soggetti beneficiari
si possono sintetizzare come di seguito riportato:
1) l’erogazione della prima quota di contributo avviene contestualmente alla notifica di
ammissione a finanziamento avanzata nei confronti dell’Ente selezionato (anticipo
del primo 30% del totale del contributo);
2) l’erogazione del secondo contributo avviene al momento della comunicazione di
avvio lavori da parte dell’Ente (la quota che rappresenta il secondo 30% del totale
del contributo);
3) l’erogazione del terzo contributo che segue la comunicazione della fine lavori
(l’ultimo 30%);
4) l’erogazione del saldo effettuata in seguito alla presentazione della certificazione
dell’avvenuto collaudo (10% finale).
Nel grafico 2.7 si delineano i principali flussi finanziari attivati tra Soggetto gestore
(Finpiemonte) e i soggetti destinatari finali degli interventi di erogazione dei contribuiti
alle imprese. L’AdG ha individuato al massimo tre step attuativi (per molte linee
d’intervento è prevista una procedura di erogazione a saldo in unica soluzione):
1) per alcune linee d’intervento è stata prevista l’erogazione della prima quota di contributo contestualmente alla notifica di ammissione a finanziamento avanzata nei
confronti dell’impresa selezionata (si tratterebbe dell’a anticipo del primo 30% del
totale del contributo, a cui seguono un pagamento intermedio del secondo 30% e il
pagamento finale a saldo dell’ultima parte di contributo);
2) per altre linee d’intervento l’erogazione viene effettuata in due fasi; la prima quota
pari al 50% viene effettuata dietro presentazione della documentazione di spesa intermedia da parte dell’impresa; il secondo pagamento, viene effettuato a saldo a se-
41
guito della trasmissione della certificazione di spesa finale (documentazione di fine
lavori da parte dell’impresa) e rappresenta l’ultimo 50% del contributo totale);
3) in molti casi, l’erogazione del contributo viene effettuata in un'
unica tranche a seguito della presentazione della certificazione di spesa relativa alla conclusione dei
lavori (saldo o ultimo 30%).
Per ciascuna linea d’intervento del programma, in ottemperanza alle disposizioni normative del Reg. CE 438/01, il processo di realizzazione attuativa e rendicontazione progettuale è stato ricostruito nelle “piste di controllo”. Nel corso dell’attività
d’implementazione, l’AdG, con la collaborazione dei Responsabili delle strutture di gestione e dell’assistenza tecnica, ha provveduto a predisporre ed approvare con relativa
Determinazione dell’Ufficio competente, le piste di controllo per tutte le misure/linee
d’intervento attuate.
Esse si compongono di tre parti: (i) una scheda anagrafica con funzione di fornire tutte
le informazioni relative ai centri responsabili dell’attuazione della misura/linea; (ii) una
scheda descrittiva i flussi relativi ai processi di programmazione e attuazione delle misure/linee, individuante le fasi dei controlli corrispondenti; (iii) una scheda finale la quale ricostruisce il dettaglio delle attività di controllo da effettuarsi nelle varie fasi del processo. In tutti i casi, si è verificata una sostanziale rispondenza delle suddette piste in
termini di completezza delle informazioni anagrafiche relative a ciascuna linea e alla
fluidità dei flussi individuati in relazione a ciascun processo per tutte le azioni.
42
Graf. 2.6 -
Macroprocesso: Attuazione e Rendicontazione (modello standard realizzazione opere
pubbliche)
Fasi ed iter procedurale adottati nelle relazioni tra Soggetto attuatore e Beneficiario Finale
ATTIVITÀ
Avvio operativo: definizione
graduatorie relative ai progetti
ammissibili o non ammissibili al
finanziamento
Approvazione delle graduatorie delle
domande ammissibili
SOGGETTO
ATTUATORE
BENEFICIARIO
FINALE
SOGGETTI ESTERNI
SOGGETTI FLUSSI
FINANZIARI
DIREZIONE
INDUSTRIA
RESPONSABILE DI
MISURA
Comunicazione al beneficiario e al
monitoraggio dell’esito di
ammissione/non ammissione
Dichiarazione di accettazione
contributo
SOGGETTO
GESTORE
Sistema Informativo
Regionale
RESPONSABILE DI
MISURA
comunicazione progettazione esecutiva
comunicazione avvenuto appalto
Rideterminazione del costo
dell’investimento (Quadro tecnico
economico ridefinito)
RAGIONERIA
DECENTRATA
Concessione del contributo impegno di
spesa sui capitoli di bilancio regionale
Comunicazione di inizio lavori
RESPONSABILE DI
MISURA
RAGIONERIA
DECENTRATA
Liquidazione del 30% a titolo di
anticipazione
Emissione del mandato di pagamento
Comunicazione del raggiungimento
dell'avanzamento di spesa nella
misura del 30%
TESORERIA
RESPONSABILE DI
MISURA
Attuazione del 60% dell'intervento
RESPONSABILE DI
MISURA
Liquidazione di un ulteriore 30%
RAGIONERIA
DECENTRATA
continua
43
segue
ATTIVITÀ
SOGGETTO
ATTUATORE
BENEFICIARIO
FINALE
SOGGETTO
GESTORE
SOGGETTI ESTERNI
Emissione del mandato di pagamento
SOGGETTI FLUSSI
FINANZIARI
TESORERIA
Comunicazione di fine lavori
RESPONSABILE DI
MISURA
Liquidazione di un ulteriore 30%
RAGIONERIA
Emissione del mandato di pagamento
TESORERIA
Riderminazione del contributo
rispetto della
Rideterminazione del contributo da
erogare a saldo sulla base del rispetto
del cronoprogramma di attuazione
mancato rispetto
della tempistica
Emissione del certificato di collaudo
RESPONSABILE
DI MISURA
Liquidazione a saldo
RAGIONERIA
DECENTRATA
Emissione del mandato di pagamento
TESORERIA
Stato di avanzamento fisico e
rendicontazione finanziaria
(trimestrale e finale)
Trasmissione dei dai di monitoraggio
e di certificazione della spesa
RESPONSABILE DI
MISURA
cartaceo
elettronico
Sistema informativo
Regionale
Verifica di validità del dato
ok
Comunicazione di
avvenuta verifica
Consolidamento e trasferimento dei
dati nel sistema informativo IGRUE
Certificazione all'AdG
dell'avanzamento della Misura
Sistema informativo
Regionale
MONIT 2000
DIREZIONE
INDUSTRIA
(AdG)
44
Graf. 2.7 -
Macroprocesso: Attuazione e Rendicontazione (modello standard realizzazione erogazione di contributi alle imprese)
Fasi ed iter procedurale adottati nelle relazioni tra Soggetto attuatore e destinatari ultimi
ATTIVITÀ
REGIONE PIEMONTE
DESTINATARI
Ammissione a contributo delle
domande che raggiungono i
punteggi minimi
Comunicazione elenco domande
approvate
Comunicazione ai destinatari
dell'ammissione al finanziamento ed
impegno
Attuazione dell'intervento
SOGGETTI ESTERNI
SOGGETTI FLUSSI
FINANZIARI
FINPIEMONTE
RESPONSABILE DI
MISURA
LETTERE
FINPIEMONTE
DESTINATARIO
Presentazione della
documentazione comprovante la
spesa sostenuta (pari o superiore al
50% dell'intervento)
Erogazione del contributo
SOGGETTO
GESTORE
FINPIEMONTE
DESTINATARIO
FINPIEMONTE
Presentazione della
documentazione finale di spesa
(pari al 50% del contributo pubblico
o il minor importo) e di una sintesi
dettagliata sulle attività svolte
FINPIEMONTE
FINPIEMONTE
Verifica del rendiconto
Verifica delle tempistiche previste
per la realizzazione del progetto
Verifica del rispetto dell'incremento
occupazionale previsto
si
Erogazione dell'acconto e/o del
saldo
DESTINATARIO
Riduzione del contributo
effettivamente maturato
DESTINATARIO
Relazione tecnica - illustrativa degli
interventi effettuati ed in corso
(semestrale)
Relazione annuale
no
FINPIEMONTE
continua
45
segue
ATTIVITÀ
REGIONE PIEMONTE
Trasmissione delle relazioni
RESPONSABILE DI
MISURA
DESTINATARI
SOGGETTO
GESTORE
SOGGETTI ESTERNI
SOGGETTI FLUSSI
FINANZIARI
no
Stato di avanzamento fisico e
finanziario (trimestrale)
Trasmissione dello stato di
avanzamento fisico e finanziario
FINPIEMONTE
RESPONSABILE DI
MISURA
elettronico
cartaceo
Sistema Informativo
Regionale/Archivio di
storicizzazione
ok
Verifica del dato
Rendiconto trimestrale delle
liquidazioni relative alle domande
pervenute
Valutazione a chiusura
programmazione della posizione
finanziaria delle risorse per stabilire
se la misura sia stata interamente
eseguita
MONIT 2000
DIREZIONE
INDUSTRIA (AdG)
RESPONSABILE DI
MISURA
FINPIEMONTE
no
RAGIONERIA
TESORERIA
Restituzione delle disponibilità
residue
no
FINPIEMONTE
Trasmissione rendicontazione finale
al responsabile di Misura
RESPONSABILE DI
MISURA
cartaceo
CSI - Archivio di
storicizzazione
ok
Verifica prospetto di rendiconto
finale
Trasmissione rendicontazione finale
all'AdG
elettronico
MONIT 2000
DIREZIONE
INDUSTRIA (AdG)
46
2.5.
LA GESTIONE ON LINE DEGLI INTERVENTI
Con riguardo all’utente che accede a tali operazioni, l’AdG ha programmato ed attuato
una specifica procedura di gestione a carattere informatico delle operazioni sopradescritte. Questa procedura è stata ideata per permettere al soggetto beneficiario,
“all’istruttore” (o soggetto responsabile della gestione), e ad altri soggetti (ad esempio
alle Province ed Enti capofila) di seguire l’iter della pratica relativa alla Domanda di finanziamento DOCUP 2000-2006 presentata telematicamente dai soggetti attuatori o i
destinatari). L’istruttore e i soggetti beneficiari sono gli unici in grado di poter modificare i dati relativi alle pratiche, mentre i soggetti “altri” possono solo prendere “visione
“ e“commentare” il lavoro svolto all’interno di ognuna.
La gestione on line spetta in primo luogo ai soggetti operatori interni che possono accedere con una loro password dispositiva alle operazioni on line, alla verifica dei dati e
delle informazioni fornite dall’utente e richiedere delle integrazioni. L’operatore, può
ricorrere all’uso di un apposito manuale esplicativo per le operazioni da effettuare attraverso il format digitale (le fasi implementate e le operazioni sono sintetizzate nel box
qui riportato).
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“Guida alla compilazione della procedura di gestione degli interventi Ammessi al finanziamento”, Sistema Piemonte – finanziamenti pubblici –DOCUP 2000 / 2006 (Manuale “altro”)
Tale sistema è stato impostato e realizzato, anche e soprattutto a beneficio del soggetto
partecipante (impresa o Ente Pubblico); esso interagisce con l’Amministrazione attraverso uno specifico format digitale presente sul web della regione Piemonte (che rinvia
al sito creato ad hoc www.sistemapiemonte.it). L’utente vi accede per compilare on line
47
la domanda di partecipazione e presentare il proprio progetto di finanziamento, anticipando il successivo invio cartaceo della documentazione presso gli uffici competenti.
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Fonte: “Guida alla compilazione della procedura di gestione degli interventi Ammessi al finanziamento”, Sistema
Piemonte – finanziamenti pubblici –DOCUP 2000 / 2006 (Manuale Beneficiario)
La procedura informatica, attivata in via iniziale già a partire dal 2002 e portata a completamento negli ultimi mesi del 2004, permette al soggetto destinatario o utente del
servizio, di verificare l’avanzamento progettuale con riguardo alla domanda di contributo presentata. Trattandosi di una procedura informatica, lo sforzo della AdG, è stato
quello di assicurare all’utente, un supporto adeguato in tutte le fasi relative alle procedure di presentazione delle proposte progettuali. Si è trattato di attivare dei “call center”
per il supporto tipo “font office” all’utenza. Inoltre, è stato predisposto un supporto cartaceo disponibile anche on line sottoforma di Manuale operativo per i Beneficiari Pubblici e per i destinatari privati. I soggetti utenti sono, secondo tale procedura, messi in
condizione di interagire con l’Amministrazione, in tutte le fasi del processo gestionale.
http://www.sistemapiemonte.it/finanz_pubbl/docupWFR/index.htm
Il funzionamento completo di tale procedura entra a regime proprio in questi mesi, in
corrispondenza con la conclusione operativa degli interventi. In questo senso, considerata come esperienza “pilota” si è rivelata anch’essa oggetto di verifica esterna presso i
soggetti destinatari del servizio o utenti.
Già prima di raccogliere le valutazioni specifiche di questi ultimi sembrerebbe configurasi come particolarmente innovativa, Si rinvia pertanto alla specifica trattazione che gli
è stata riservata nel capitolo 3 del presente rapporto.
48
3.
LA VERIFICA DEI PROCESSI DI GOVERNANCE DEL DOCUP
ATTRAVERSO L’ANALISI SULLA CUSTOMER SATISFACTION
3.1.
L’ANALISI
DELLA CUSTOMER SATISFACTION: UNA PROSPETTIVA ESTERNA
DELLA QUALITÀ DEL SISTEMA
Fino a qualche anno fa, la nozione di soddisfazione del consumatore si applicava esclusivamente alle strategie di sviluppo aziendale, con l’obiettivo di catturare nuovi target di
domanda e di trattenere i segmenti ormai consolidati. In entrambi i casi, le strategie da
implementare per raggiungere la fidelizzazione del cliente riguardano la qualità o il miglioramento dell’efficienza del servizio o del risultato. Oggi, alla luce dei mutamenti rilevanti sia nel quadro competitivo- che richiedono una maggiore efficienza e qualità dei
servizi amministrativi per le imprese- e nel quadro di finanza pubblica- restringimento
dei vincoli di bilancio- la Pubblica Amministrazione ha fatto proprio tale principio, rendendosi necessaria l’adozione dei criteri gestionali con gli obiettivi tipicamente aziendali di economicità e di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. Anche per il
settore pubblico, e soprattutto per quei settori dell’amministrazione impegnati nella attuazione di programmi comunitari complessi come i DOCUP, si è reso necessario ed utile verificare la qualità delle azioni implementate a favore della collettività. Si è ritenuto di farlo con riguardo alla qualità dei servizi erogati dal punto di vista del “bisogno del
cliente” e coinvolgendo quest’ultimo direttamente nelle verifiche. L’oggetto del presente lavoro è proprio la verifica della qualità dei processi di governance del DOCUP come
percepita dai “clienti” (potenziali beneficiari). In relazione a tale verifica è stato necessario, come in parte già evidenziato, con la collaborazione dell’AdG definire gli elementi strategici dell’indagine: definire i destinatari, le misure/interventi oggetto
dell’indagine e le questioni analitiche.
3.2.
L’APPROCCIO METODOLOGICO ALL’INDAGINE
3.2.1.
Obiettivi perseguiti dall’analisi
Nell’intento di rilevare la qualità del sistema della governance dell’attuale DOCUP, si è
ritenuto opportuno coinvolgere direttamente i beneficiari delle risorse. L’analisi si è focalizzata soprattutto sulla verifica della funzionalità del sistema di gestione rispetto
all’importante prospettiva esterna, rispetto cioè alle percezioni che i destinatari finali
49
hanno maturato sui servizi di cui hanno beneficiato. Questi ultimi sono stati coinvolti in
qualità di “consumatori” o più precisamente di “fruitori” dei finanziamenti comunitari
dei quali l’amministrazione regionale è responsabile, e hanno rappresentato degli autentici “testimoni privilegiati” per la valutazione dei risultati delle azioni poste in essere.
Per misurare la “customer satisfaction” si è avviata un indagine ad hoc, certamente di
natura campionaria30, finalizzata a rilevare presso i destinatari la qualità dei servizi offerti, i risultati conseguiti e l’effetto provocato sui soggetti più generali del sistema su
cui si opera, evidenziando nello specifico il livello di soddisfazione sulle principali fasi
di gestione (da quella relativa ai canali di accesso per la fruizione dei contributi a quella
relativa alle modalità utilizzate per la erogazione dei singoli finanziamenti).
La valutazione ha riguardato:
1) il processo di accesso ai finanziamenti in relazione alle attività di pubblicità/informazione realizzate dalla A.d.G. del DOCUP per promuovere la partecipazione ai finanziamenti comunitari;
2) il processo di selezione/valutazione (e ammissione a finanziamento) delle richieste
di contributo (qualità della selezione progettuale ed efficienza/tempestività della gestione delle domande di partecipazione/progetti);
3) il processo di rendicontazione/pagamento e le procedure di raccordo con l’Autorità
responsabile del procedimento nelle varie fasi di finanziamento/erogazione dei contributi.
Tale valutazione è stata orientata a verificare se vi è stato un gradimento dell’utenteprivato delle procedure attuate e quali processi sono risultati più efficienti ovvero migliorabili dal punto di vista dell’utenza.
3.2.2.
Individuazione dell’Universo di riferimento
Primo step dell’indagine, necessario all’avvio della rilevazione diretta (e che ha richiesto un significativo spazio in termini progettuali e operativi), è stato quello
dell’individuazione della cosiddetta “popolazione di riferimento” dell’indagine di cam-
30
L’indagine campionaria per la rilevazione degli aspetti qualitativi del programma costituisce
un’indagine complessa, in quanto persegue obiettivi di tipo differente, ciascuno dei quali può implicare soluzioni campionarie ottimali diverse. Le specifiche soluzioni adottate saranno quindi, necessariamente, soluzioni di compromesso tra le diverse soluzioni ottimali specifiche per i singoli obiettivi
conoscitivi.
50
po. Per effettuare le verifiche necessarie alla suddetta attività, è risultato opportuno, in
primo luogo, operare alcune riflessioni rispondendo a delle specifiche domande valutative: è stato infatti necessario individuare i soggetti definiti “consumatori”, dei contributi/obiettivi di sviluppo del DOCUP. Una volta verificata l’esistenza di almeno due categorie di soggetti “consumatori” si è ritenuto utile rispondere ad una seconda domanda
valutativa: fino a che punto tali soggetti potessero essere coinvolgibili effettivamente
come “consumatori” delle risorse e opportunità messe a disposizione con il programma?
Da tali considerazioni, è emerso che:
i)
in ordine al coinvolgimento di destinatari/consumatori fruitori del finanziamento,
questi ultimi sono stati individuati in destinatari pubblici (Enti locali) titolari della
progettualità delle opere infrastrutturali (in qualità di “beneficiari finali”) e destinatari privati titolari dei progetti di investimento;
ii) in ordine all’individuazione di quali destinatari (tra i pubblici e privati) coinvolgere
effettivamente in qualità di Beneficiari/consumatori, la selezione è ricaduta su tutti
quelli che alla data del 30/06/04 (come è risultato dal dato di monitoraggio) hanno
ricevuto il pagamento di almeno una tranche relativa al totale del contributo finanziato. Una tale scelta ha permesso di escludere in primo luogo tutte le misure che alla suddetta data non avessero ancora registrato alcuna erogazione (si tratta delle misure/linee 2.4a e 2.4b, 2.6a e 2.6b, 3.3, 3.4)31.
In sintesi, si è definito che destinatari dei contributi potessero essere tutti i soggetti pubblici e privati che fino al momento del primo avvio delle operazioni avessero beneficiato di almeno una parte dei contributi in relazione al loro progetto approvato.
Nel procedere alla individuazione della popolazione di riferimento dell’indagine, sono
state effettuate delle ulteriori selezioni, tenendo conto di alcuni elementi/variabili particolarmente significativi:
-
in primo luogo, come già richiamato, si sono distinte le misure/linee coinvolgibili, a
seconda che fossero rivolte a beneficiari pubblici o a destinatari privati32;
31
32
Le misure/linee del DOCUP che nel 2004 sono risultate “operative” producendo degli effettivi esiti
procedurali, (i cui progetti finanziati abbiano registrato almeno una prima erogazione), rappresentano
il 35% del Programma al 30-06-2004
Le misure che hanno costituito oggetto di indagine sono relative a:
a) le linee d’intervento del programma che si rivolgono ai soggetti destinatari privati e ai beneficiari pubblici (Enti Locali e Consorzi a partecipazione pubblica);
b) le linee d’intervento del programma che sono gestite dalla struttura regionale direttamente o con
il sostegno di soggetti/Istituzioni esterne (Finpiemonte).
51
-
in secondo luogo si è ritenuto opportuno considerare tra queste quelle che afferisse-
-
ro al maggior numero di Uffici regionali coinvolti nell’attuazione delle misure del
DOCUP; accanto a ciò si è valutato quali di queste coinvolgevano anche soggetti attuatori esterni corresponsabili della gestione accanto al funzionario regionale;
per ultimo si è verificata l’opportunità di coinvolgere progetti inerenti a tutte le tipologie d’intervento previste dal programma (regimi d’aiuto, infrastrutture, servizi, animazione economica) andando a valutare contemporaneamente le relative procedure attuative (a bando, a regia regionale, a titolarità).
La sintesi, della selezione operata misura per misura è riassunta nella tabella 3.1.
Una volta impostati i “campi di indagine” e i criteri per l’individuazione dell’universo
statistico, si è reso necessario avviare le procedure di coinvolgimento dei soggetti responsabili del monitoraggio per verificare le informazioni utili alla identificazione della
popolazione di riferimento33. La procedura ha coinvolto referenti regionali e responsabili della Finpiemonte a più riprese, a seconda che si trattasse di destinatari/progetti privati e beneficiari/progetti pubblici.
In relazione agli obiettivi dell’indagine, con la collaborazione dell’AdG, è stata effettuata una selezione delle misure coinvolgibili nell’indagine. Ciò è avvenuto tenendo conto
di alcune necessità analitiche:
1) rappresentare l’eterogeneità dell’utenza. Si è ritenuto opportuno quindi coinvolgere
le due più importanti tipologie di soggetti destinatari, quelli pubblici (Enti Locali) e
quelli privati (imprese);
2) rappresentare l’eterogeneità delle tipologie di intervento che interessano il programma, con riguardo in particolare a quelle che hanno registrato alla data del
31/06/2004 esiti operativi (progetti che hanno ricevuto un finanziamento);
3) rappresentare l’eterogeneità delle procedure attuate a regia regionale e a bando, fatta
eccezione la titolarità regionale34.
33
34
Il coinvolgimento dell’operatore interno, in qualità di responsabile del monitoraggio ovvero di Responsabile di Misura, è necessario al fine di reperire tutte le informazioni anagrafiche relative ai progetti finanziati e ai relativi titolari dei progetti (destinatari privati e beneficiari pubblici).
Ciò dal momento che i progetti da attuare per le misure/linee a titolarità regionale (1.1a, 1.2b, 2.2a,
2.5a), rientrano in un programma pluriennale di interventi predisposto dal settore competente
dell’attuazione, che si caratterizza come complementare alle azioni DOCUP. In molti casi poi, i destinatari ultimi sono slegati dalla relazione diretta con il Beneficiario regionale, entrando a contatto
esclusivamente con l’Ente gestore, che svolge la funzione di intermediazione tra il primo (l’ente finanziatore) e il secondo (il destinatario).
52
Tab.3.1. - Misure/linee che rappresentano l’universo di riferimento dell’indagine e relative entità
progettuali
Misura
Destinatari
Settore
N° progetti
finanziati al
30/06/04
Misto: privati e
camere di commercio
Commercio e
artigianato
33
Animazione economica
A bando
Privati
Industria/
FinPiemonte
445
Regime d’aiuto
A bando
Privati
Industria/
FinPiemonte
538
Tipologia
1.1b
Promozione internazionale set- Azione promozionatori economici
le a Regia regionale
1.2a
Promozione internazionale imprese
2.1b
Finanziamenti
imprese
2.1d
Prestiti in connessione con BEI
Regime d’aiuto
A bando
Privati
Industria/
FinPiemonte
45
2.2b
Fondo di rotazione per prestiti
partecipativi
Servizi
A bando
Privati
Industria/
FinPiemonte
64
2.2c
Consulenza strategica alle imprese
Servizi
A bando
Privati
Industria/
FinPiemonte
462
2.3
Completamento e sviluppo di
strutture insediative per il sistema economico
Infrastrutture
A Regia Regionale
Pubblici (Enti Locali- Comuni)
Industria
28
2.4c
E governament/ e- commerce /
e-buisiness
Animazione tecnologica
A bando
Privati/pubblici
Industria/
FinPiemonte
310
2.5b
Prodotti turistici e Termali
Infrastrutture
A Regia Regionale
Pubblici (Enti Locali- Comuni)
Turismo e
Sport
23
3.1a
Progetti integrati di sviluppo
d’area
Infrastrutture
A Regia Regionale
Pubblici (Enti Locali- Comuni)
Industria
473
3.2
Riqualificazione per soggetti
pubblici
Infrastrutture
A Regia Regionale
Pubblici (Enti Locali- Comuni)
Industria
97
4.1a
Riqualificazione edifici a funzione sociale
Infrastrutture
A Regia Regionale
Pubblici (Enti Locali- Comuni)
Industria
28
4.1b
Regime aiuto per attività economiche
Regime d’aiuto
A bando
Privati
Industria/
FinPiemonte
25
4.2a
Creazione d’impresa
Regime d’aiuto
A bando
Privati
Industria/
FinPiemonte
60
4.2b
Infrastrutture
(incubatori)
Infrastrutture
A Regia Regionale
Pubblici (Enti Locali- Comuni)
Industria
3
investimenti
imprenditoriale
Totale progetti
3.2.3.
2634
Le procedure di campionamento
Il risultato delle precedenti attività ha condotto alla selezione del campione effettivo
dell’indagine35.
35
L’avvio delle procedure di campionamento ha previsto le seguenti fasi preliminari:
1°
fase: coinvolgimento dei responsabili regionali per richiesta dati anagrafici delle imprese e degli Enti
(per le misure selezionate) necessari alla costruzione dell’universo;
53
Una volta raccolte (negli archivi informatici) tutte le informazioni necessarie a delineare
le due popolazioni di riferimento riguardanti (i) il complesso dei soggetti destinatari
privati e (ii) i beneficiari pubblici selezionati e finanziati sulle misure/linee individuate,
si è trattato di isolare le variabili considerate rilevanti al fine della selezione statistica
delle unità di analisi.
Con riferimento alle unità di analisi ed agli obiettivi individuati per l’indagine campionaria, le informazioni raccolte che contraddistinguono la popolazione di riferimento
hanno riguardato sia per i soggetti privati sia per i pubblici:
-
i dati anagrafici distintivi: denominazione dell’impresa o dell’Ente, tipologia e sede
di localizzazione (distinguendo le zone ob.2 e phasing out), nome del responsabile
del procedimento;
-
i dati relativi ai progetti di cui sono risultati titolari: entità finanziaria del progetto e
stato di avanzamento procedurale e finanziario.
Per la realizzazione dell’indagine, è stato adottato un disegno di campionamento ad un
unico stadio di stratificazione.
In generale, le unità di tale stadio – i progetti – sono state stratificate sulla base dei seguenti caratteri:
-
stato di avanzamento procedurale dei progetti;
-
tipologia dei progetti;
-
sede dei progetti;
-
dimensione dei progetti (espressa dalla dimensione finanziaria).
Come già richiamato, è risultato opportuno seguire una duplice procedura che coinvolge
da una parte i soggetti destinatari privati e dall’altra i pubblici con le relative stratificazioni.
2°
fase: coinvolgimento dei responsabili del monitoraggio (RdM, ovvero responsabili del procedimento
anche se esterni alla Regione, struttura del monitoraggio regionale) per la ricostruzione del dettaglio
delle informazioni richieste;
3°
fase: individuazione dei criteri per la stratificazione del campione e operazioni di campionamento;
verifica della rappresentatività del campione selezionato;
4°
fase: impostazione delle domande valutative e dei campi d’indagine del questionario; individuazione
delle modalità per il coinvolgimento degli utenti da intervistare e relativa scelta delle modalità per la
somministrazione dello stesso; avvio indagine con invio questionari.
54
La selezione delle unità di analisi per i soggetti privati
L’unità di misura utilizzata per la definizione della popolazione di riferimento è stata il
progetto. L’universo dei privati risulta essere composto da un totale di 1949 progetti.
Tab. 3.2. - Numerosità dell’universo progettuale relativo ai destinatari privati
Misura
Totale
1.2a
Promozione internazionale imprese
445
2.1b
Finanziamenti investimenti imprese
538
2.1d
Prestiti in connessione con BEI
45
2.2b
Fondo di rotazione per prestiti partecipativi
64
2.2c
Consulenza strategica alle imprese
462
2.4c
E governament/ e- commerce / e-buisiness
310
4.1b
Regime aiuto per attività economiche
25
4.2a
Creazione d’impresa
60
Totale complessivo
1.949
Sono stati selezionati i quattro criteri scelti per la stratificazione del campione come di
seguito sintetizzati:
'
12
9
9
'
'
!
!2
3
D
'
3
!-4
+
.
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42
++
4 -!+' 3
(
9
9
9
9
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9
5
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1
1
1
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9
94
#
8
9!
55
La stratificazione è stata effettuata tenendo conto di tutti e quattro i criteri individuati.
Il campione individuato è costituito da 191 progetti (su 1949), e rappresenta il 9,8%
dell’universo.
Tab. 3.3 - L’universo dei progetti privati per classi di costo e ipotesi di campione
Classe
costo 1
Classe
costo 4
Universo
Campione
Campione
Campione
Universo
Campione
Universo
Campione
Totale
Campione
Classe
costo 3
Universo
Misure/
linee
Selezionate
Classe
costo 2
1.2a
385
31
60
6
0
0
0
0
445
37
2.1b
318
25
175
17
40
13
5
4
538
59
2.1d
2
0
17
2
10
4
16
13
45
19
2.2b
31
3
33
3
0
0
0
0
64
6
2.2c
462
37
0
0
0
0
0
0
462
37
2.4c
310
25
0
0
0
0
0
0
310
25
4.1b
14
1
8
1
3
1
0
0
25
3
4.2a
51
4
9
1
0
0
0
0
60
5
1.573
126
302
30
53
18
21
17
1.949
191
Totale
La selezione delle unità di analisi per i soggetti pubblici
L’universo risulta essere composto da 685 progetti. Anche in questo caso ogni titolare
può risultare beneficiario di più progetti ammessi a contributo e finanziati.
Tab. 3.4. - Numerosità dell’universo progettuale relativo ai beneficiari pubblici
Misure/linee selezionate
Totale
1.1b
Promozione internazionale settori economici
33
2.3a
Completamento e sviluppo di strutture insediative per il sistema economico
28
2.5b
Prodotti turistici e Termali
23
3.1a
Progetti integrati di sviluppo d’area
473
3.2
Riqualificazione per soggetti pubblici
97
4.1a
Riqualificazione edifici a funzione sociale
28
4.1b
Regime aiuto per attività economiche
3
Totale complessivo
685
Si è tenuto conto di quattro criteri ipotizzati per la stratificazione del campione:
56
'
9
9
9
'
9
9
'
12
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&
++
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&
,
+
D
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9
9
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+
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3
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3
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3
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4
83
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A partire dalla elaborazione del database, si è proseguito con la costruzione delle variabili di stratificazione, analizzando le varie combinazioni delle variabili/criteri individuati, le frequenze relative all’universo di riferimento (ciò in funzione della misura, della
classe di costo e dell’avanzamento dei progetti portati avanti da ciascun destinatario). Il
campione estratto è costituito da 82 unità (su 685), e rappresenta il 12% circa
dell’universo (vedi tabella successiva).
Tab. 3.5. - Rappresentatività dell’universo pubblici per classi di costo e ipotesi di campionamento
progetti beneficiari pubblici
2
0
33
Campione
Universo
12
2.3a
2
0
7
1
19
6
28
3
2.5b
5
0
17
2
1
0
23
3
3.1a
302
24
142
14
29
9
473
57
3.2
22
2
40
4
35
12
97
12
4.1a
9
1
14
1
5
2
28
3
4.2b
0
0
0
0
3
1
3
0
352
28
241
24
92
30
685
82
57
0
Campione
Campione
Universo
21
Totale
1.1b
Totale
complessivo
1
Classe
costo 3
Campione
Classe
costo 2
Campione
Universo
Misure/
linee
Selezionate
Classe
costo 1
4
Alla vigilia dell’avvio operativo dell’indagine ci si è posti l’obiettivo, una volta estratto
il campione, di verificare la validità delle ipotesi formulate per il campionamento, in
termini di rappresentatività (numerica e finanziaria) del campione rispetto all’universo.
Ciò al fine di individuare una rispondenza in sede di analisi dei risultati della validità
dell’impostazione dell’indagine in oggetto.
Una volta estrapolata la quota rilevante di soggetti da coinvolgere, ci si è posti il quesito
su quali fossero gli utenti effettivi del servizio, in qualità di “interlocutori privilegiati”
per valutare l’efficacia del processo gestionale.
In considerazione della differente qualità delle informazioni inerenti la duplice tipologia
di utenti coinvolti, pubblici e privati, le procedure attuate hanno previsto uno sdoppiamento delle attività operative con procedure di avvio separate e con la definizione di
questionari distinti riportati in allegato.
Di seguito le due figure visualizzano le procedure che è stato necessario attivare da subito al fine di giungere, nel più breve tempo, all’avvio effettivo dell’indagine (Fig.1 e
2).
Occorre precisare che le procedure di somministrazione del questionario hanno coinvolto la struttura di Ecoter, per una fase abbastanza lunga. Se da un lato, le procedure utilizzate hanno previsto l’invio del questionario on line, con conseguente velocizzazione
delle fasi di avvio, dall’altro lato i soggetti contattati non sempre si sono dimostrati interessati alla risposta. Pertanto, soprattutto nel caso dei soggetti privati, a seguito degli invii e-mail dei questionari, è stata affiancata un’attività di accompagnamento ai soggetti
compilatori che sono stati raggiunti telefonicamente con azioni di indirizzo e guida,
nonché di sollecito per il rinvio della risposta (con effetto di rallentamento sulla tempistica prevista originariamente: sono stati effettuati due solleciti).
58
Fig.1.
Sequenze avvio indagine:destinatari privati
3-4: Avvio indagine
Privati
(1)
VALUTATORE
AdG
(2)
Responsabili di procedimento
Database Anagrafe Indirizzi
Aziende - Privati
Fig.2.
Sequenze avvio indagine: beneficiari pubblici
3-4: Avvio indagine
Enti Locali
(1)
VALUTATORE
AdG
(2)
Responsabili di procedimento
Regionali
59
Database Anagrafe Indirizzi
Enti Locali - Comuni
3.2.4.
La ratio e la struttura del questionario
I principali obiettivi di analisi sono stati strutturati in uno specifico questionario
d’analisi. Le tre sezioni in cui si articola il formato utilizzato per l’invio sono relative ai
seguenti aspetti36.
1) Verifica delle modalità di accesso ai finanziamenti:
a.
pubblicità/informazione predisposta dalla A.d.G. del DOCUP per promuovere
le possibilità di accesso ai finanziamenti comunitari; le analisi si concentreranno sui giudizi espressi dai destinatari su ciascuna modalità selezionata ed attuata dalla Regione per dare visibilità ai canali di finanziamento e alle modalità/requisiti di partecipazione. A questo proposito un giudizio specifico riguarderà il grado di chiarezza e trasparenza dei bandi/avvisi pubblici;37
b.
modalità (informatiche e non) di accesso ai finanziamenti comunitari predisposte dalla A.d.G. del DOCUP, in termini di presentazione delle richieste di contributo; valutazione dei tempi e della rispondenza dello staff operativo.
2) Verifica delle modalità di ammissione a finanziamento:
-
procedure di elaborazione (selezione- valutazione e ammissione a finanziamento)38 delle richieste di contributo (qualità della selezione progettuale ed efficienza/tempestività della gestione delle domande di partecipazione/progetti);
rilevazione dei giudizi dei destinatari in termini di tempestività della valutazione delle domande di partecipazione e nella capacità della amministrazione rendere servizio e assistenza alla verifica degli esiti.
36
Al tempo stesso, ovviamente, si è tenuto conto dell’esigenza di non appesantirlo eccessivamente, in
modo da conseguire tassi di risposta soddisfacenti, a fronte di costi di rilevazione ragionevoli.
37
L’intento principale è rilevare gli elementi che condizionano la percezione e il giudizio dell’utente
tipo” dei servizi front –office predisposti dall’A.d.G. del DOCUP, anche quando la gestione è affidata a più soggetti e coinvolge più categorie di “utenti” (destinatari finali e beneficiari).
38
Non è stato possibile indagare nello specifico su aspetti strategici relativi l’attività di selezione e valutazione (ad esempio la verifica dei criteri specifici e trasversali, come ambiente e pari opportunità,
applicati dalle strutture valutative per la selezione/istruttoria) in ragione del fatto che, l’utente del
servizio ha un limitato coinvolgimento rispetto a tale fasi, partecipandole solo in relazione al risultato/esito del processo (ammissione o no in graduatoria). Avrebbe pertanto potuto fornire un giudizio
scarsamente “critico” (dal momento che i soggetti coinvolti hanno visto tutti approvato il proprio
progetto). Pertanto tale sezione è stata notevolmente semplificata.
60
3) Verifica sulle attività di rendicontazione/pagamenti:
-
procedure di raccordo con l’Autorità responsabile del procedimento nelle varie
fasi di finanziamento/erogazione dei contributi; si accerteranno i giudizi dei
soggetti attuatori sui tempi di pagamento e si cercherà di evidenziare possibili
nodi critici che producano ritardi in questa fase.
4) Sezione di valutazione complessiva su effetti della gestione:
-
verifica degli esiti/effetti della gestione dei finanziamenti DOCUP;
-
verifica della “fidelizzazione” dell’utente e del grado complessivo di soddisfazione
In allegato al presente lavoro sono stati riportati i due modelli di questionario, utilizzati
per le verifiche presso i Beneficiari Pubblici e Destinatari Privati.
3.3.
I RISULTATI CONSEGUITI
3.3.1.
L’analisi della soddisfazione tra i soggetti beneficiari pubblici
La verifica effettuata presso gli “utenti” beneficiari pubblici dei contributi del DOCUP,
ha portato ad evidenziare in primo luogo che, tra i rispondenti, il Comune è l’ente che
più di frequente utilizza i finanziamenti del DOCUP Ob. 2 (ciò avviene nel 67% dei casi); sensibile risulta anche la partecipazione delle Comunità Montane (13%)39.
Tra gli Enti locali, il Comune si configura come il soggetto istituzionale più vicino al
cittadino, promuovendo iniziative di sviluppo del territorio. Emerge in particolare come
i Comuni coinvolti abbiano partecipato soprattutto con la presentazione di progetti di
infrastrutturazione e o riqualificazione di zone a valenza turistica e per la valorizzazione
39
Con la Deliberazione della Giunta Regionale 21 dicembre 2001, n. 26-4892 Reg. (CE) 1260/99 DOCUP obiettivo 2. Programmazione 2000/2006, è stato approvato il documento denominato “Criteri della Regia Regionale” per l’attuazione delle misure rivolte agli enti pubblici. La Regione ha istituito un Fondo di finanziamento, denominato Fondo Parco Progetti (FPP), allo scopo di favorire i
Comuni, di piccola dimensione e con maggiori difficoltà finanziare, per sostenere le progettazioni
definitive e concorrere, mediante una sorta di overbooking regionale, a finanziare i progetti che risultano in lista di attesa. Potranno beneficiare dei contributi per la progettazione definitiva: comunità
montane, comuni montani e collinari, comuni singoli o associati fino a 10.000 abitanti.
61
di aree d’interesse storico artistico. Rilevante anche il ruolo delle Comunità Montane,
che intervengono con progetti di infrastrutturazione e recupero ambientale e turistico.
Il 60% degli Enti rispondenti è la prima volta che presenta progetti per ricevere contributi sul DOCUP ob.2. Il 68% di essi non ha avuto accesso a tale tipologia di finanziamenti neanche durante le precedenti fasi programmatiche (1994-1996, 1997-1999)40. Per
25 Comuni su 40, vi è stata l’opportunità di partecipare con altra progettazione ad altre
misure dell’attuale programma. Così è avvenuto anche per 5 Comunità Montane su 8
(più del 60% dei casi).
Graf. 3.1 - Tipologia di Enti Pubblici rispondenti
8,33%
1,67%
10,00%
13,33%
66,67%
Provincia
Comune
Comunità Montana
S.p.A.
Altro
Più in generale emerge che, l’attenzione dei soggetti beneficiari si è rivolta alla misura
3.2 “ Interventi di riqualificazione urbana da parte di soggetti pubblici” (il cui contenuto
finanziario è di 191.450.211 Euro e rappresenta da sola il 14,8% del Costo totale del
DOCUP). Una certa linea di continuità rispetto alla fasi programmatiche precedenti è
riconosciuta alle “imprese” S.p.a. o soggetti misti, che insieme agli Enti Pubblici partecipano alla gestione di iniziative di sviluppo del territorio (ad esempio la costituzione di
Consorzi interessati della realizzazione dei PIS, AIA e Parchi Tecnologici avviati con il
DOCUP Ob.2 1994-1996 e 1997-1999 ed oggi in fase di completamento).
40
Va tuttavia qui rilevato che i territori dell’obiettivo 2 dell’attuale fase di programmazione, nei quali
ricadono come ovvio, anche gli Enti rispondenti all’indagine, non sempre risultano geograficamente
coincidenti con quelli obiettivo 2 relativi alle precedenti fasi programmatiche (1994-1996 e 19971999).
62
Sono questi ultimi a segnalare una partecipazione già al DOCUP Ob.2 1994-1996 (nel
40% dei casi) e del DOCUP Ob.2 1997-1999 (per il 50%). Solo il 32% degli Enti rispondenti evidenzia la propria partecipazione ad altre iniziative di sviluppo del territorio. Il 15% di essi ha beneficiato di finanziamenti attivati dalla Legge Regionale sullo
sviluppo turistico L. R. 4/2000. Emerge che vi è una certa frequenza di partecipazione
anche ad iniziative di programmazione negoziata come i Patti territoriali, e di sviluppo
sostenibile del territorio come i P.R.U.S.S.T.. Alcuni dei soggetti intervistati hanno presentato progettazione anche su altri programmi comunitari come Urban II e Interreg III.
I beneficiari pubblici, sono stati chiamati ad offrire una valutazione su ogni singola fase
del percorso attuativo relativo al ciclo di progetto per le fasi in cui sono venuti direttamente a contatto con l’Ente gestore: fasi di (i) sensibilizzazione all’accesso
all’informazione sulla possibilità di accesso ai finanziamenti, (ii) risposta ai bandi, (iii)
ammissione a contributo per effetto delle procedure di selezione e valutazione e (iv) beneficio delle agevolazioni. Si propongono di seguito le principali evidenze risultanti
dall’elaborazione dei dati raccolti.
3.3.1.1.
Le procedure di pubblicità e comunicazione sull’ accesso ai finanziamenti
In ordine al livello di soddisfazione espresso sulla pubblicità/informazione predisposta
dalla A.d.G. del DOCUP per promuovere le possibilità di accesso ai finanziamenti comunitari, le verifiche effettuate hanno fatto emergere una valutazione nel complesso positiva. L’AdG ha attivato in modo efficiente tutte le procedure per dare una adeguata informazione ai potenziali beneficiari dei contributi delle misure/linee del programma.
Come si evidenzia nel successivo grafico, i Comuni nella maggior parte dei casi sono
stati invitati a partecipare alle iniziative organizzate dalla Regione, trovandosi al centro
di varie iniziative come seminari e workshop (nel 27% dei casi) e risultando destinatari
di materiale promozionale predisposto ad hoc (per un altro 27%).
Si segnala inoltre un atteggiamento “proattivo” di autoconvolgimento e partecipazione
spontanea di una quota di Comuni rispondenti (23,53%) che indica il sito web come rilevante canale di accesso all’informazione sull’avvio delle operazioni. Anche per la
Comunità Montana il canale informatico risulta di notevole importanza; nel 25% dei casi l’informazione è stata raccolta sul web, attraverso il sito della Regione o attraverso la
partecipazione a specifiche newsletter. Resta prevalente, nel 33% dei casi, l’accesso attraverso gli eventi promozionali.
63
L’unica Provincia rispondente all’indagine, evidenzia una altra modalità di accesso, ossia la partecipazione ad una attività partenariale presso il tavolo di Coordinamento Provinciale Patti Territoriali. In generale, la modalità d’informazione risultata più utilizzata
dal punto di vista degli Enti coinvolgibili, è l’organizzazione e realizzazione da parte
della Regione di seminari, workshop o eventi promozionali per diffondere le informazioni sulla apertura di termini per la presentazione dei progetti.
Graf. 3.2 - Modalità di partecipazione degli Enti Pubblici alle attività di pubblicizzazione dell’avvio
del DOCUP
A ltro
20,00%
20,00%
20,00%
33,33%
S .p.A .
26,67%
P ro v inc ia 0,00%
0,00%
20,00%
20,00%
0,00%
20,00%
100,00%
33,33%
C o m unità M o ntana
C o m une
20,00%
27,45%
10,00%
20,00%
0,00%
25,00%
11,76%
30,00%
33,33%
23,53%
40,00%
50,00%
27,45%
60,00%
70,00%
80,00%
8,33%
9,80%
90,00%
100,00%
S e m ina ri/wo rks ho ps (e ve nti pro m o zio na li )
C a m pa gne pro m o zio na li tra m ite i m e dia (a udio /vide o )
S iti WEB
R ic e zio ne di m a te ria le pubblic ita rio (bro c hure info rm a tive ; Ne ws le tte r; C D…)
Altro
Fonte:
Domanda A1 del Questionario Beneficiari Pubblici
I soggetti intervistati, hanno espresso una serie di valutazioni sul grado di chiarezza e
trasparenza delle informazioni trasferite da parte della struttura gestionale. È emerso
che, vi è una medio-alta soddisfazione da parte degli utenti in termini di comprensibilità
e completezza delle informazioni ricevute. Il 55% dei rispondenti evidenziano una adeguata tempestività nella pubblicizzazione delle opportunità a loro disposizione per poter
presentare le domande di ammissione. Per il 71% dei casi, vi è inoltre stato un buon livello di rintracciabilità dell’Ente o ufficio responsabile della raccolta delle domande di
ammissione. Tale valutazione è avvalorata ulteriormente dal giudizio sulla scarsa necessità di ricorrere all’aiuto alla compilazione delle domande di ammissione presso la deputata struttura tecnica della Regione.
64
3.3.1.2.
Le procedure di presentazione delle domande di partecipazione
Con riguardo al livello di soddisfazione espresso sulle modalità (informatiche e non) di
accesso ai finanziamenti comunitari, in primo luogo emerge una valutazione complessivamente positiva sulla reperibilità dei bandi. Questi sono risultati ampiamente reperibili
(buono il giudizio espresso dal 52% dei soggetti intervistati), trasparenti e chiari in maniera più che sufficiente (60%) sia per quanto riguarda le procedure che occorre seguire
per rispondere adeguatamente alla selezione, sia con riguardo alla indicazione della documentazione da presentare.
Graf. 3.3 - Valutazione sulla reperibilità e chiarezza dei bandi /avvisi pubblici
6 ,6 7%
Chiare z z a de lle ric hie st e pe r
56 ,6 7%
3 6 ,6 7%
pre se nt az ione doc um e nt az ione
Chiare z z a/ Traspare nz a de lle
6 ,6 7%
6 0 ,0 0 %
3 3 ,3 3 %
proc e dure bandi
R e pe ribilit à de l bando
0 ,0 0 %
0,00%
4 8 ,3 3 %
10,00%
20,00%
51,6 7%
30,00% 40,00%
Scarsa
Fonte:
50,00%
Sufficiente
60,00%
70,00%
80,00%
90,00% 100,00%
Buona
Domanda A4 del Questionario Beneficiari Pubblici
Pur tuttavia, gli intervistati hanno fatto ricorso nella maggioranza dei casi (65%)
all’assistenza predisposta dalla struttura regionale per reperire informazioni aggiuntive o
elementi di chiarificazione sui bandi. Ciò è avvenuto con maggior frequenza per la
compilazione e presentazione della domanda di partecipazione presso l’ufficio competente.
65
Alla luce di ciò, confermata la valenza formale del documento-bando (avviso pubblico),
il quale è giudicato adeguato dal soggetto destinatario, si è manifestata la necessità (da
parte dello stesso utente) di entrare a contatto con l’Ente appaltante (Regione) per migliorare il processo di formulazione e presentazione della documentazione e dei contenuti progettuali, rispetto alle necessità espresse dalla Amministrazione (bando). Come
già evidenziato, gli Enti rispondenti nella maggior parte dei casi non sono avvezzi alla
partecipazione a forme di finanziamento pubblico; tale elemento ha probabilmente indotto l’utente a cercare il contatto e l’assistenza.
In relazione a ciò, è rilevante che il risultato dell’attività front-office predisposta ed attivata dalla struttura regionale per rispondere alle richieste dell’utente è stata giudicata
all’altezza delle aspettative. Infatti il giudizio su tale ricorso è risultato buono circa nel
70% dei casi. In relazione invece alla esigenza di ricorrere alla assistenza per la domanda di partecipazione (ciò è avvenuto per il 78% degli enti rispondenti), essa trova un
fondamento nel fatto che la compilazione della domanda di partecipazione è avvenuta
attraverso il sistema informatico, predisposto dalla struttura regionale, cui segue l’avvio
in forma cartacea presso gli uffici responsabili della raccolta delle domande di partecipazione.
Graf. 3.4 - Modalità di compilazione e presentazione delle domande di partecipazione
28,33%
71,66%
Compilazione della domanda di partecipazione online
Invio della domanda cartacea di partecipazione all’ufficio competente
Fonte:
Domanda A3 del Questionario Beneficiari Pubblici
L’utilizzo di strumenti di compilazione attraverso il web ha indotto gli utenti a ricorrere
anche alla specifica assistenza tecnica della Regione per le procedure informatiche (help
66
desk attraverso il numero verde). Anche in questo caso, il giudizio sull’esito delle richieste informative e di accompagnamento è stato medio alto (nel 70% dei casi il giudizio è buono).
Gli utenti sono infatti stati coinvolti nella verifica sulla facilità di compilazione on line
delle domande di partecipazione. Ne è emerso nel complesso un giudizio mediamente
sufficiente. Per circa 43 Enti (sul totale di 60 rispondenti) la compilazione oltre che in
forma cartacea è avvenuta on- line. Per il 48% di essi è stato sufficientemente facile
l’inserimento dei dati e delle informazioni richieste con criteri del format on line. Anche
la fase di modifica o integrazione dei dati e documenti è avvenuta con sufficiente facilità (per circa il 47%).
Tuttavia, la fase di feedback delle informazioni da parte della struttura regionale sullo
stato d’avanzamento della domanda presentata potrebbe essere, dal punto di vista
dell’utente, ancora migliorabile (il 49% ha giudicato sufficientemente reperibili sul web
tali informazioni). Per i 17 Enti che hanno, come previsto dalle disposizioni normative,
predisposto solo la compilazione cartacea, il giudizio sulla facilità di risposta ai bandi
per ogni sezione di cui si compone la domanda di partecipazione è mediamente buono,
anche con riguardo al ricorso alla consulenza regionale a supporto della compilazione
(in questo caso il ricorso risulta meno frequente, avvenendo solo per pochi soggetti e
comunque il giudizio è di una buona assistenza).
Graf. 3.5 -
Valutazione espressa sul servizio di Assistenza Tecnica per la fase di accesso ai
contributi
Capacità dell’ufficio
res pons abile di fo rnire
0,00%
indicazioni s ulle modalità di
pres entazio ne delle
do mande di partecipazio ne
Tempes tività dell’ufficio 0,00%
res pons abile nel fo rnire
chiarimenti s ui bandi
30,61%
69,39%
28,57%
69,39%
0,00%
2,04%
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00%
Scars a
Sufficiente
Fonte: Domanda A5 del Questionario Beneficiari Pubblici
67
Buo na
Non ris ponde
In generale, la valutazione su tale fase è risultata positiva, se si considerano gli elementi
che condizionano la percezione e il giudizio dell’utente tipo dei servizi front –office
predisposti dall’A.d.G. del DOCUP, soprattutto quando la gestione è affidata a più soggetti e coinvolge più categorie di “utenti” (misti e pubblici). Inoltre, dal punto di vista
dell’utente, risulta sempre critico, il ricorso a procedure informatiche che per quanto
semplificate richiedono una certa familiarità con strumenti informatici da parte dei soggetti destinatari.
3.3.1.3.
Le procedure di selezione e valutazione della progettualità
In ordine al livello di soddisfazione espresso sulle procedure di selezione delle richieste
di contributo, gli utenti coinvolti nelle verifiche hanno espresso un giudizio mediamente
positivo sulla gestione delle fasi di selezione e valutazione delle proposte progettuali sino alla comunicazione dell’avvenuta ammissione a beneficio dei progetti finanziati.
Si tratta di fasi in cui l’intervento dei soggetti utenti è operativamente ristretto (i risultati
della fase di valutazione sono le evidenze della graduatoria di ammissione). Pur tenuto
conto di ciò, l’utente intervistato è stato in grado di esprimere un giudizio sulle evidenze
che risultano relative al processo di gestione di tali fasi/procedure; ciò è avvenuto, in
particolare, in termini di intelligibilità e tempestività dei principali passaggi compiuti
operativamente dall’amministrazione per giungere alla formulazione della lista dei progetti ammessi a finanziamento (il giudizio dell’utente è in questo senso buono o più che
buono per la quasi totalità dei rispondenti).
Mediamente buono anche il giudizio sulle relazioni e lo scambio di comunicazione tra
gli Enti Gestori delle misure/linee e gli Enti beneficiari dei contributi, come emerge dal
grafico successivo. Il giudizio positivo sulla tempistica si conferma anche in termini di
affidabilità riconosciuta alla struttura di gestione.
68
Graf. 3.6 -
Valutazione sulla chiarezza e tempestività delle
l’Amministrazione in fase di selezione della progettualità
Relazio ni in fas e di
conclus ione interventi
3,33%
Relazio ni in fas e di 1,67%
attuazione interventi
Relazio ni in fas e di
co municazione della 1,67%
ammis s ione a
finanziamento
36,67%
relazioni
45,00%
intercorse
con
15,00%
43,33%
55,00%
0,00%
45,00%
53,33%
0,00%
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00%
Scars a
Fonte:
3.3.1.4.
Sufficiente
Buona
Non ris ponde
Domanda B2 del Questionario Beneficiari Pubblici
Le procedure di erogazione dei contributi
Infine, per quanto riguarda il livello di soddisfazione relativo alle attività di rendicontazione/erogazione dei contributi, fasi conclusive del processo, i soggetti pubblici risultano, come prevedibile, particolarmente sensibili al problema e attenti nella definizione di
valutazioni.
La complessità delle procedure e dei passaggi per quanto compongono il ciclo finanziario non risulta sempre evidente al destinatario, il quale tuttavia è molto sensibile rispetto
al tema del ricevimento dei pagamenti da parte dell’Amministrazione regionale. La velocità delle erogazioni all’utente/beneficiario finale dipende spesso dai flussi finanziari
interni all’Amministrazione stessa la quale- una volta effettuate le verifiche sulla documentazione presentata dall’Ente (certificazione di spesa)-garantisce le erogazioni al beneficiario, anticipando con propri impegni di bilancio la quota comunitaria (questa viene poi rimborsata alla Regione in un tempo successivo). Ciò richiede un notevole sforzo
in termini di liquidità non sempre possibile. La verifica dei suddetti processi è stata comunque effettuata dal punto di vista del soggetto/utente che evidenzia di essere stato in-
69
formato al momento della firma dell’ordinanza di pagamento (il 72% si ritiene soddisfatto) e dell’emissione del mandato di pagamento (l’80% è stato tempestivamente informato). Anche il giudizio sulla fluidità delle relazioni con l’Amministrazione responsabile, risulta positivo; ciò sia in fase di comunicazione della ammissione a finanziamento (è buona per il 53% dei soggetti), sia in fase di attuazione degli interventi (55%),
sia in fase di conclusione degli interventi (45%).
Infatti, come abbiamo già avuto modo di descrivere nel capitolo 2 del presente rapporto,
con riguardo ai momenti di contatto tra Amministrazione regionale e soggetti beneficiari, l’AdG ha individuato i quattro step attuativi: (i) l’erogazione della prima quota di
contributo (30%) all’avvio operativo del progetto; (ii) l’erogazione della seconda quota
di contributo (30%) come avanzamento intermedio; (iii) l’erogazione della terza quota
di contributo (30%) alla conclusione dei lavori; (iv) l’erogazione della ultima quota di
contributo o saldo (10%) con il collaudo.
Tenuto conto della complessità delle procedure, l’utente manifesta alcune riserve rispetto ai tempi dei pagamenti: i tempi intercorsi tra le comunicazioni di avanzamento dei
lavori e le erogazioni dei contributi relativi sono stati valutati medio- lunghi. La lunghezza della tempistica evidenziata dall’utente sulle varie fasi di rendicontazione/liquidazione, risulterebbe concentrata in particolare sulla fase di avvio lavori (comunicazione da parte dell’ente realizzatore all’amministrazione regionale) che corrisponde
alla erogazione del secondo contributo (tempi giudicati lunghi dal 48% degli intervistati).
Sicuramente, è in questa fase che aumenta la complessità operativa delle verifiche necessarie alla certificazione di spesa e che potrebbero rallentare l’esecuzione del mandato
di pagamento. Pur tuttavia, lo stato di avanzamento del programma cui si riferisce
l’avvio dell’indagine, non permette di effettuare una valutazione complessiva sugli esiti
di una tempistica media riguardante tutto il ciclo finanziario di progetto: sono pochi i
casi di progetti conclusi al 30/06/04, data alla quale è stata avviata l’indagine41. Pertanto,
anche alla luce delle segnalazioni dell’utenza, risulta attualmente difficile evidenziare
l’esistenza o le cause di eventuali strozzature o difficoltà interne, tali da giustificare i
41
Si vuole qui ricordare che, l’avvio degli interventi infrastrutturali del DOCUP, è stata posposta alla
partenza e messa a regime degli interventi di aiuto, per effetto di una scelta organizzativa-gestionale
della stessa Direzione Industria. Per tale ragione, il dato sullo scarso numero di progetti conclusi al
giugno/settembre 2004, non è indice di ritardo attuativo e resta in linea con le aspettative realizzative
della stessa amministrazione.
70
rallentamenti qui segnalati. Sarà opportuno, in fase conclusiva dell’aggiornamento della
valutazione intermedia del dicembre 2005 (Rapporto di Valutazione finale), andare a
verificare la tempistica delle operazioni relative ai progetti infrastrutturali.
Graf. 3.7 - Valutazione della tempistica in ordine alle fasi di rendicontazione
3 ,3 3 %6 ,6 7%5,0 0 %
Ero g az io ne d el s ald o
5,0 0 %
Ero g az io ne d el terz o co ntrib uto
13 ,3 3 %
10 ,0 0 %
Ero g az io ne d el s eco nd o co ntrib uto
Ero g az io ne d ella p rima q uo ta d i
co ntrib uto
0 ,0 0 %
8 5,0 0 %
2 3 ,3 3 %
2 8 ,3 3 %
3 8 ,3 3 %
2 0 ,0 0 %
3 0 ,0 0 %
Brevi
Fonte:
3.3.1.5.
4 8 ,3 3 %
2 0 ,0 0 %
10 ,0 0 %
58 ,3 3 %
4 0 ,0 0 %
M ed i
13 ,3 3 %
4 1,6 7%
50 ,0 0 %
Lung hi
6 0 ,0 0 %
70 ,0 0 %
8 0 ,0 0 %
0 ,0 0 %
9 0 ,0 0 %
10 0 ,0 0 %
No n ris p o nd e
Domanda C.2 del Questionario Beneficiari Pubblici
Alcuni suggerimenti dell’“utenza Pubblica”
Nel complesso si evince una valutazione largamente positiva sull’efficacia della gestione. Si sottolinea una crescente attenzione della Regione verso l’utilizzo di canali di informazione/comunicazione web per attivare la partecipazione dell’utenza pubblica (Enti
Locali).
Tale sistema si configura come quello maggiormente democratico, permettendo
l’agevole accesso alle informazioni di base necessarie all’utenza potenziale per la partecipazione anche di quelle realtà geograficamente più periferiche (i comuni di piccola entità o appartenenti a zone di confine). In questo senso è da segnalare anche il giudizio
espresso sull’utilizzo del sistema informatico per la compilazione on line delle domande
71
di partecipazione e per tutte le successive procedure. Si evidenzia un livello di soddisfazione relativo alle procedure informatiche sufficiente e tuttavia ancora migliorabile
(l’utente medio, Ente Locale utilizza l’accesso web anche se non lo padroneggia appieno). Considerate le difficoltà operative degli uffici comunali e tenendo conto che si tratta nel caso del DOCUP Piemonte di piccoli Comuni e piccole Comunità Montane (che
possono contare su un organico ristrettissimo) è sicuramente un buon risultato quello
raggiunto (capita che lo stesso soggetto rispondente sia responsabile per più comuni o
Comunità Montane della gestione dei progetti). Alcune riflessioni “critiche” possono riguardare un miglioramento nello snellimento delle procedure, così come suggerito dagli
stessi soggetti/utenti (cfr. grafico successivo).
Graf. 3.8 - Osservazioni dei beneficiari pubblici su possibili miglioramenti
M aggio re c o o rdinam e nto
c o n gli uffic i c o m pe te nti pe r
le v arie attiv ità
3
34
0
M aggio re te m pe s tiv ità ne lla
ge s tio ne de lle v arie fas i
36
5
S ne llim e nto de lle pro c e dure
0
10
3
28
20
M e dio
5
21
25
S c a rs o
Fonte:
18
30
Ele va to
40
2
50
60
No n ris po nde
Domanda D.1 del Questionario Beneficiari Pubblici
Pur tuttavia il riferimento sembra riguardare più le operazioni e la tempistica dei pagamenti che le fasi di selezione e valutazione, dove il giudizio è risultato complessivamente buono.
72
3.3.2.
L’analisi della soddisfazione tra i soggetti destinatari privati
Le informazioni di ordine generale raccolte attraverso il questionario evidenziano che
tra le imprese rispondenti hanno avuto accesso ai finanziamenti del DOCUP per
l’attuale fase, in prevalenza, imprese di piccola (52,82%) e media (30,28%) dimensione
(CFR. Graf,. 3.9)42.
Graf. 3.9 - Tipologia delle imprese rispondenti
14,79%
2,11%
52,82%
30,28%
Piccole imprese
Medie imprese
Medio-grandi imprese
Non rispondono
Tra le piccole imprese, una quota rilevante (il 20%) dei rispondenti è giovane, esiste
cioè da pochi anni (massimo cinque). Tra le piccole imprese rispondenti il 37% ha raggiunto da 6 a 15 anni di attività, e per un altro 20%, ha consolidato la propria presenza
sul mercato (con un anzianità fino a 25 anni). Le imprese più anziane, come quelle fino
e oltre i cinquant’anni di attività hanno raggiunto un organico che va dai 21 ai cinquanta
dipendenti (per il 47% circa di queste) o oltre i cinquanta (si tratta del 14% dei casi).
Sono dunque pochi i casi in cui ad aver avuto accesso sono strutture produttive forti,
prevalgono piuttosto le piccole medie imprese di recente costituzione.
42
Va tenuto conto, in questo caso che le azioni del programma sono espressamente rivolte alle Piccole
e Medie Imprese, relative ai settori industria, artigianato, commercio, costruzioni. Ai fini
dell’elaborazione delle analisi, si è ritenuto opportuno considerare come piccole imprese quelle con
al massimo venti dipendenti (considerati come totale di dipendenti a tempo determinato e indeterminato). Le medie imprese raggiungono fino a 50 dipendenti (a tempo determinato e indeterminato). Le
medio-grandi imprese hanno una struttura che supera le 50 unità tra dipendenti a tempo determinato
e indeterminato. Tra i rispondenti queste ultime rappresentano il 15% circa e si configurano come
consolidate, in quanto sono in attività da un minimo di 25 anni a oltre 50 (66,66%).
73
Graf. 3.10 - Profilo delle imprese rispondenti per dimensione e anni di attività
Oltre 50 a nni 1,33% 11,63%
Da 26 a 50 a nni
Da 16 a 25 a nni
12%
23,26%
20%
37,21%
20%
19,05%
20,93%
14,29%
6,98%4,76%
P ic c o le
Fonte:
47,62%
37,33%
Da 6 a 15 a nni
F ino a 5 a nni
14,29%
M e die
M e dio -gra ndi
Elaborazione dalle risposte al Questionario Destinatari Privati
Si evidenzia che le imprese rispondenti, nel 66% dei casi, è la prima volta che aderiscono alle procedure di finanziamento del DOCUP ob.2.; per il restante 32 % circa, le imprese hanno già presentato domanda di finanziamento su altre linee di intervento del
DOCUP. In particolare, ciò è avvenuto con riguardo alla linea d’intervento 2.2c “Consulenze strategiche per la qualificazione delle imprese” che in generale, ha suscitato
ampio interesse tra i potenziali beneficiari.
Il profilo medio delle imprese rispondenti (relativamente di “nuova generazione”), conferma altresì, una tendenza di limitata continuità col passato: sono pochi (si tratta del
25% circa) i casi in cui le imprese rispondenti dichiarano di aver partecipato durante le
precedenti fasi programmatiche (1994-1996 e 1997-1999) ad iniziative avviate col
DOCUP Ob. 2. Tra queste si rileva una maggiore linea di continuità col DOCUP 19971999 (in particolare sulla misura 3.2 “Fondo di rotazione a sostegno degli investimenti
innovativi e ambientali delle PMI”)43. Anche in questo caso, come già ribadito per
43
Dall’analisi si evince che, la quasi totalità di imprese giovani contattate (quelle esistenti da massimo
cinque anni) non ha mai avuto accesso ai finanziamenti DOCUP dei programmi passati, tranne una
74
l’analisi degli “utenti” Enti Pubblici, attualmente sono considerati ammissibili territori
dell’obiettivo 2 differenti rispetto alle aree geografiche individuate nel passato obiettivo
244. L’analisi su esposta ha pertanto evidenziato una prevalenza nell’ accesso agli attuali
contributi di nuovi destinatari privati.
Per contro per il 65% delle imprese contattate si evidenzia un ricorso frequente ad altri
strumenti programmatici regionali di sostegno. Si segnala in particolare che l’attenzione
degli imprenditori è rivolta a strumenti finanziari come gli incentivi automatici (interventi conferiti alle Regioni); si tratta in particolare delle Leggi L.140/97 “Incentivi automatici per la ricerca e l’innovazione” a cui hanno aderito il 22% degli intervistati, come credito d’imposta la L.341/95 “Incentivi automatici per le aree depresse (e all’art. 9
“Assistenza tecnica al commercio”) a cui ha aderito un altro 17% ed infine la L.266/97
“Incentivi automatici per le PMI dell’intero territorio nazionale” utilizzata da circa il
12%. Inoltre, si rileva una certa adesione anche alla principale legge di finanziamento
delle imprese nelle aree depresse (L.488/92)45. Poco rilevante (meno del 5%) la partecipazione ai patti territoriali attivati sul territorio regionale46.
Anche le imprese contattate, come gli Enti pubblici, hanno potuto esprimere una valutazione su ciascuna fase caratterizzante il percorso attuativo (da quella di informazione
sulla possibilità di partecipare ai finanziamenti, attraverso la risposta ai bandi, a quella
relativa all’ammissione a contributo per effetto delle procedure di selezione e valutazione fino a quella di conclusione del progetto d’investimento e il ricevimento dell’ultima
che ha aderito al DOCUP 1997-1999. Al contrario tra le consolidate che dichiarano una maturità pari
o superiore a cinquant’anni si osserva che è maggiormente diffuso il ricorso ai finanziamenti attraverso i precedenti canali DOCUP Ob.2 (il 18% di esse ha aderito al DOCUP 1994-1996 e il 45% circa al DOCUP 1997-1999).
44
Inoltre, le imprese destinatarie di contributi sul Phasing out sono numericamente inferiori rispetto
all’obiettivo 2.
45
La 341/95 e la 266/97 sono conosciute come i due strumenti agevolativi tipici tra gli “incentivi automatici”, relativi alla procedura automatica per l’assegnazione del bonus fiscale alle imprese. Rappresentano l’alternativa alla legge 488 per il contributo in conto impianti e finanziano gli investimenti di imprese nei settori industria, artigianato, servizi reali alle imprese, commercio e turismo per
l’acquisizione di beni strumentali e servizi. Come confermato nel corso delle precedenti valutazioni
(cfr. Rapporto di Valutabilità 2002, Ecoter e il RVI 2003), si riscontra da un lato una complemetarietà nell’utilizzo di tali strumenti a disposizione delle imprese, dall’altra potrebbe risultare come effetto “spiazzamento” sull’attuazione del DOCUP stesso.
46
Come già detto in relazione alla partecipazione delle imprese contattate ai passati DOCUP, si conferma anche nel caso del ricorso ad altre forme di finanziamento una maggiore attitudine a fare ricorso agli altri strumenti regionali da parte delle imprese mature. Infatti il 90% di queste hanno dichiarato di aver utilizzato tali strumenti. Il ricorso, eccezion fatta per le giovani imprese (solo il 20%
ha utilizzato altri finanziamenti), è diffuso tra tutte le tipologie di imprese.
75
erogazione)
offrendo
notevoli
spunti
di
riflessione
sui
percorsi
realizzati
dall’Amministrazione responsabile dell’attuazione. Si propongono di seguito le principali evidenze risultanti dall’elaborazione delle risposte.
3.3.2.1.
Le procedure di pubblicità e comunicazione sull’ accesso ai finanziamenti
In ordine al livello si soddisfazione espresso sulla pubblicità/informazione predisposta
dalla A.d.G. del DOCUP per promuovere le possibilità di accesso ai finanziamenti comunitari, le verifiche effettuate hanno fatto emergere che l’utente destinatario privato
utilizza come prevalente canale di accesso alle informazioni specifiche (si tratta del 50%
dei casi) l’intermediazione dei consulenti esterni (liberi professionisti o studi di consulenza). Questi ultimi, insieme alle Associazioni di categoria, sensibilizzano le imprese
direttamente sull’opportunità di accedere ai finanziamenti DOCUP, con la presentazione di uno specifico progetto.
Per la restante metà delle imprese contattate, si è verificato che l’accesso alle informazioni è avvenuto direttamente attraverso i canali usuali attivati dalla Regione: nel 25%
dei casi, gli utenti hanno ricevuto materiale pubblicitario ad hoc (brochure informative,
newsletter, cd rom….); per il 12 % attraverso il sito web; per il 10% i seminari attraverso workshop o altri eventi promozionali specificamente attivati (diversamente dai soggetti pubblici per i quali è risultato il principale canale di accesso); solo per il 2% dei rispondenti, attraverso campagne promozionali tramite i media.
Le Società di consulenza e/o di Associazioni di categoria svolgono quindi, una rilevante
azione di sensibilizzazione, stimolando il tessuto produttivo alla partecipazione, e contribuiscono a creare continuità (rispetto a vari canali di finanziamento e rispetto alla partecipazione nei vari anni) e sinergie d’azione (stimolano la cooperazione tra sistemi di
imprese e tra imprese e settore pubblico). Pur tuttavia, è necessario segnalare che la loro
funzione appone un filtro alla relazione diretta dell’impresa con l’Ente Responsabile
della gestione del programma.
Gli intervistati, nel 50% dei casi, riferiscono una loro “mediata” partecipazione alle iniziative di accompagnamento all’utilizzo delle opportunità del DOCUP, tanto da individuare nel consulente (sotto la voce altro) il canale di informazione percepito 47. In tutti
47
Sono i consulenti, prima che le imprese a captare le informazioni sull’accesso ai canali di finanziamento DOCUP. In qualche modo però l’attività di mediazione risulta nella fasi seguenti (selezione,
valutazione ed in particolare erogazione) compartecipa; l’impresa interagisce assieme al consulente
76
gli altri casi, la Regione risulta avere avviato adeguate procedure per dare una informazione ai potenziali destinatari dei contributi delle misure/linee del programma, riscuotendo un maggiore risultato in termini di materiali pubblicitari inviati direttamente presso l’utenza. Meno utilizzato (rispetto agli Enti Pubblici) il canale web.
Per migliorare ulteriormente l’efficacia delle azioni di pubblicizzazione e conseguire un
utilizzo maggiormente condiviso delle azioni di promozione e pubblicizzazione, equilibrando la funzione svolta dagli intermediari, si ravvede l’opportunità di potenziare ulteriormente (per l’attuale fase o in vista delle futura programmazione) la realizzazione di
campagne promozionali tramite video (che risultano ancora poco diffusi) o tramite
stampa e attraverso il sito web.
I soggetti intervistati hanno espresso una serie di valutazioni sul grado di chiarezza e
trasparenza delle informazioni trasferite da parte della struttura gestionale. È emerso che
vi è una medio-alta soddisfazione da parte degli utenti in termini di comprensibilità e
completezza delle informazioni ricevute.
Il 52% dei rispondenti riferiscono su una sufficiente tempestività nella pubblicizzazione
delle opportunità a loro disposizione per poter presentare le domande di ammissione; il
giudizio sulla tempistica si trasforma in buono per il 32% di essi. Valutato adeguato
(medio- buono) anche il livello di rintracciabilità dell’Ente o ufficio responsabile della
raccolta delle domande di ammissione48.
3.3.2.2
Le procedure di presentazione delle domande di partecipazione
Per quanto concerne il livello di soddisfazione espresso sulle modalità (informatiche e
non) di accesso ai finanziamenti comunitari, si evidenzia che la compilazione della domanda di partecipazione da parte degli utenti destinatari privati è avvenuta, per il 49,7%
dei soggetti, attraverso il sistema informatico, predisposto dalla struttura regionale, cui
segue l’invio in forma cartacea presso gli uffici responsabili della raccolta delle doman-
nel processo, partecipando interattivamente alle fasi. Infatti, si evidenzia che, l’utente compilando
correttamente tutte le altre sezioni del questionario, ha dato evidenza di aver partecipato attivamente
alle attività che lo hanno relazionato con l’Ente gestore nelle varie fasi operative del ciclo di progetto, anche grazie al supporto del consulente stesso. L’esternalizzazione di tali attività da parte delle
imprese ha come risvolto positivo quello di migliorare la qualità progettuale, producendo un valore
aggiunto per lo sviluppo del territorio e per la stessa impresa.
48
Ad avvalorare tale giudizio positivo, si evidenzierà successivamente, come sia risultato scarso il ricorso all’aiuto della struttura tecnica della Regione per le varie attività, tra cui la compilazione delle
domande di ammissione; ciò è indicatore di chiarezza delle informazioni fornite dall’AdG.
77
de di partecipazione. Una quota rilevante di intervistati, 37,7% segnala l’invio cartaceo
presso l’ufficio competente per la raccolta (Finpiemonte)49. L’11% dei rispondenti ha
preferito affidare anche questa operazione direttamente al consulente ovvero alla Associazione di categoria intermediaria.
Graf. 3.11 - Modalità di compilazione e presentazione delle domande di partecipazione
11,06%
1,51%
49,75%
37,69%
C o m pila zio ne de lla do m a nda di pa rte c ipa zio ne o nline
Invio de lla do ma nda c a rta c e a di pa rte c ipa zio ne a ll’uffic io c o m pe te nte
Altro
No n ris po nde
Fonte:
Domanda A.3 del Questionario Destinatari Privati
In generale, chi ha visionato (ed estratto per l’utilizzo) il bando sui principali canali informativi, esprime di tale documento una valutazione positiva; ciò in termini di chiarezza e trasparenza delle procedure da attuare sia della presentazione della documentazione
di gara sia infine della redazione progettuale (cfr. Graf 3.12.).
Meno deciso, il giudizio sulla reperibilità del documento. Gli intervistati si dividono nel
valutarlo sufficientemente reperibile (per il 41%) oppure attribuiscono a tale requisito
un buon giudizio (per il 46% di essi). Il giudizio mediamente positivo è avvalorato dal
fatto che, gli intervistati nel 52,82% dei casi non hanno dovuto ricorrere all’assistenza
predisposta dalla struttura regionale per reperire informazioni aggiuntive o elementi di
49
Si rammenta che, nel caso dei destinatari privati tutte le procedure operative dalla fase di raccolta
delle domande di ammissione alla fase della rendicontazione dei progetti conclusi, sono effettuate direttamente da FINPIEMONTE per conto delle Regione (AdG del DOCUP- Direzione Industria). Le
valutazioni degli utenti sono riferibili a tale ente gestore che cura le varie fasi, anche se
l’individuazione delle modalità è stata condivisa con la stessa AdG alla quale resta comunque la funzione di controllo.
78
chiarificazione sui bandi. Così anche è avvenuto per la compilazione (on line o cartacea
della domanda di ammissione): il 52,11% dichiara di non aver utilizzato tale servizio di
supporto. La restante parte (47,89%) che ha dichiarato di averne fatto ricorso, esprime
un giudizio di soddisfazione delle aspettative medio: per il 50% circa degli utenti
l’utilizzo dell’help desk rispetto alle domande effettuate è sufficiente (sia per quesiti sul
bando sia per quelli sulle domande di ammissione da presentare).
Graf. 3.12 - Valutazione sulla reperibilità e chiarezza dei bandi
Chiarezza delle richies te per
la pres entazio ne della
documentazione
Chiarezza/Tras parenza
delle procedure previs te dai
bandi
Reperibilità del bando s ui
principali canali informativi
13,38%
11,27%
8,45%
47,89%
35,21%
51,41%
33,80%
41,55%
46,48%
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00%
Scars a
Fonte:
Sufficiente
Buo na
Domanda A.4 del Questionario Destinatari Privati
Soprattutto nei casi in cui la procedura di risposta al bando e della compilazione della
domanda di ammissione è avvenuta senza la partecipazione o supporto del consulenteintermediario, si è potuta verificare una buona qualità del documento-bando (che è risultato comunque rispondente alle necessità dell’utenza) e si è osservata una “fisiologica”
necessità (da parte dello stesso utente) di ricorrere al supporto diretto (tipo front-office)
dell’Ente gestore (Finpiemonte ovvero la Regione stessa) al fine di migliorare il processo di formulazione e presentazione della documentazione.
I soggetti intervistati, esprimono dunque un giudizio positivo ma contenuto
sull’efficacia degli strumenti predisposti dalla AdG del DOCUP per quanto riguarda le
prime procedure attuative che li mettono in connessione con l’ente gestore (presentazio-
79
ne della documentazione di gara). Questa evidenza si può attribuire ad un elevato livello
delle aspettative delle imprese rispondenti le quali posseggono una esperienza consolidata sugli strumenti di finanziamento (avendone fatto frequente ricorso).
La soddisfazione contenuta può riferirsi, per contro al fatto che quelle imprese che sono
scarsamente avvezze all’uso delle suddette procedure, vivono come difficoltoso
l’utilizzo di strumenti informatici di accesso a procedure complesse come queste.
L’utilizzo di strumenti di compilazione web da parte dell’utente, risulta in ogni caso,
sempre critico; ciò indipendentemente da quanto l’utente sia preparato o avvezzo a tali
procedure.
Dai destinatari privati emerge che, tra i rispondenti, circa la metà ha formulato la propria domanda di ammissione utilizzando il format predisposto dalla Regione sullo specifico sito web. Tra questi, il giudizio sulla facilità di effettuare tutte le procedure web richieste è in alcuni casi di sufficienza, in altri l’accesso a tali procedure è giudicato buono. Per il 37% dei rispondenti, è stato sufficientemente facile l’inserimento dei dati e
delle informazioni richieste con i criteri del format on line (per il 26% la procedura dà
un esito buono).
Anche la fase di modifica o integrazione dei dati e documenti è avvenuta con sufficiente
facilità (per circa il 41,5%). Per i destinatari privati come per i soggetti pubblici, si evidenzia un giudizio più incerto per quanto riguarda la fase di feedback delle informazioni
d parte della struttura regionale sullo stato d’avanzamento della domanda presentata (un
17% ha valutato poco reperibile tale informazione sul web, il 32% l’ha giudicato sufficientemente reperibile ed infine per il 27%l’accesso all’informazione è risultato buono).
Nel ricorso alle strutture di assistenza tecnica telefonica (a supporto dell’utilizzo degli
strumenti informatici e per l’aiuto alla compilazione on line, inserimento e modifica dati) gli utenti hanno riscontrato un esito positivo, valutando sufficientemente semplice
l’accesso a tale servizio aggiuntivo. Anche per gli utenti che hanno effettuato le operazioni utilizzando solo i modelli cartacei, la valutazione complessiva sulla facilità delle
procedure di compilazione della domanda si conferma medio buona (con la medesima
rilevanza data alla restituzione delle informazioni sullo stato d’avanzamento degli step
procedurali inerenti la domanda presentata- per i quali il giudizio è meno positivo). Per
questi ultimi vi è stato un minore ricorso al supporto della Regione per chiarimenti sulla
compilazione della domanda.
80
Lo staff contattato in entrambi i casi (compilazione web o cartacea) è risultato adeguato
alle aspettative; ciò sia in termini di disponibilità e cortesia, sia di competenza e di tempestività. Ciò non di meno, il sistema, dal punto di vista dell’utente, risulterebbe ulteriormente migliorabile dal punto di vista della “trasparenza”, con particolare riguardo
alla restituzione delle informazioni relative allo stato d’avanzamento della richiesta di
contributo. Se si considera che la “digitalizzazione” di un servizio diretto all’utenza è
espressione di efficienza della pubblica amministrazione ed è in linea con le strategie di
innovazione e snellimento delle procedure per la qualità del servizio stesso, i risultati
conseguiti da tale punto di vista sono valutabili come molto positivi.
In primo luogo, l’utente privato (impresa) percepisce tale servizio come coerente con un
crescente e condiviso bisogno di razionalizzazione e snellimento delle procedure che
collegano la Pubblica Amministrazione con l’utenza. La conferma che il privato ha vissuto tale potenzialità come opportunità, viene dal fatto stesso che in media, l’utente ne
ha fatto ricorso e ha avuto interesse a segnalare possibili miglioramenti.
In secondo luogo è stata la stessa amministrazione che, cogliendo per se stessa una opportunità di sviluppo, ha investito in tale esperienza e si sta ancora applicando per accrescere ulteriormente la qualità del servizio offerto preoccupandosi di rilevare i primi
esiti conseguiti. L’esperienza attuale della AdG per il DOCUP Piemonte ob. 2 2000-06,
per l’implementazione di un sistema digitale di gestione raccolta e selezione della progettazione, è configurabile perciò, come una “buona prassi”, sia pur tenuto conto del
suo carattere ancora “sperimentale”. Va infatti segnalato che il sistema attualmente in
uso si basa su procedimenti che si stanno dinamicamente perfezionando o e per questo è
caratterizzato da margini di miglioramento.
I risultati di questa sezione dell’indagine hanno mostrato come l’utente privato abbia
manifestato una generale soddisfazione e nel contempo elevate aspettative di miglioramento rispetto al Servizio di assistenza tecnica.
81
Graf. 3.13 - Valutazione espressa sul servizio di Assistenza Tecnica per la fase di accesso ai contributi
C a pa c ità de ll’uffic io re s po ns a bile
di fo rnire indic a zio ni s ulle mo da lità
di pre s e nta zio ne de lle do m a nde di
pa rte c ipa zio ne
Te mpe s tività de ll’uffic io
re s po ns a bile ne l fo rnire c hia rime nti
s ui ba ndi
0,00%
14,29%
45,45%
15,58%
10,00%
49,35%
20,00%
S c a rs a
Fonte:
3.3.2.3.
37,66%
30,00%
S uffic ie nte
40,00%
Buo na
28,57%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
2,60%
6,49%
90,00% 100,00%
No n ris po nde
Domanda A.5 del Questionario Destinatari Privati
Le procedure di selezione e valutazione della progettualità
In ordine al livello di soddisfazione espresso sulle procedure di selezione delle richieste
di contributo, gli utenti coinvolti nelle verifiche hanno evidenziato un loro buon coinvolgimento e partecipazione nella gestione (da parte dell’ente gestore) delle fasi di selezione e valutazione delle proposte progettuali sino alla comunicazione dell’avvenuta
ammissione dei progetti finanziati. Tale giudizio è inteso come più che positivo se si
considera che queste sono fasi/operazioni di scarsa intellegibilità da parte dell’utenza.
Ad ognimodo, l’utente è pervenuto a formulare un giudizio comunque positivo in merito alle procedure di selezione e valutazione effettuate dalll’Amministrazione: si è espresso in termini di buona tempestività con riguardo alle operazioni compiute dall’Ente
Gestore per giungere alla formulazione della graduatoria di finanziamento (tale giudizio
è stato espresso dalla quasi totalità dei rispondenti). Giudicate positive (soddisfazione
medio- elevata) anche le relazioni e lo scambio di comunicazione tra gli Enti Gestori
delle misure/linee e le imprese destinatarie dei contributi, come emerge dal grafico 3.14.
82
Graf. 3.14 - Valutazione sulla chiarezza e tempestività delle
l’Amministrazione in fase di selezione della progettualità
Relazio ni in fas e di
co nclus ione interventi
Relazio ni in fas e di
attuazione interventi
Relazioni in fas e di
co municazio ne della
ammis s ione a
finanziamento
0,00%
11,97%
50,70%
13,38%
3.3.2.4.
29,58%
51,41%
16,90%
48,59%
intercorse
con
7,75%
28,87%
6,34%
28,87%
5,63%
10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00%
Scars a
Fonte:
relazioni
Sufficiente
Buo na
No n ris po nde
Domanda B.2 del Questionario Destinatari Privati
Le procedure di erogazione dei contributi
Infine, per quanto riguarda il livello di soddisfazione relativo alle attività di rendicontazione/erogazione dei contributi, fasi conclusive del processo, i soggetti privati manifestano (come prevedibile) in modo più marcato rispetto ai soggetti pubblici (avvezzi alla
tempistica di procedure complesse come quelle relative ad interventi di infrastrutturazione) elevate aspettative di miglioramento soprattutto con riguardo ai tempi delle erogazioni. È necessario segnalare che per le imprese private, diversamente dagli enti pubblici, al momento della selezione del campione, l’avanzamento degli interventi era molto più inoltrato (sono più frequenti i casi di progetti conclusi).
Nel caso dei destinatari privati, la complessità delle procedure si è ridotta notevolmente
se si tiene conto che il numero dei passaggi riguardanti il ciclo finanziario è inferiore rispetto ai beneficiari pubblici (gli step previsti vanno da uno a tre)50. Inoltre, la scelta
50
Con riguardo alla descrizione del funzionamento dei flussi finanziari in fase di rendicontazione tra il
Soggetto attuatore e il destinatario finale, si rinvia al capitolo due.
83
dell’AdG di incaricare ad un soggetto attuatore “terzo” l’implementazione di tali procedure, affidandole a Finpiemonte, si può leggere anche al fine di garantire una maggiore
tempestività (alleggerendo gli oneri organizzativi e materiali a carico
dell’amministrazione regionale).
Graf. 3.15 - Valutazione della tempistica in ordine alle fasi di rendicontazione
9,86%
Ero gazio ne de l s aldo
Ero gazio ne de l s e c o ndo
c o ntributo
7,75%
Ero gazio ne de lla prim a quo ta
di c o ntributo
39,44%
30,99%
13,38%
0,00%
19,72%
41,55%
20,42%
41,55%
25,35%
19,72%
10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00%
Bre vi
Fonte:
30,28%
M e di
Lunghi
No n ris po nde
Domanda C.2 del Questionario Destinatari Privati
Non a caso, le verifiche sulla documentazione presentata dall’impresa (per la certificazione di spesa)- spettano direttamente alla finanziaria regionale, che punta
all’ottimizzazione della tempistica relativa a tale operazione51.
51
Finpiemonte, è stato individuato come Ente gestore e rappresenta anche il soggetto beneficiario delle
misure/linee di aiuto alle imprese per il DOCUP 2000-06. La gestione delle procedure finanziarie
(per il ciclo “strettamente finanziario”, quello cioè che lega il soggetto destinatario all’ente gestore
che autorizza -una volta conseguiti i controlli- i pagamenti ovvero li effettua) attiene a tale Ente, senza che intervenga altro soggetto o la Regione (almeno sino alla erogazione del contributo al destinatario). Non si riscontrano pertanto interferenze di “terzi” che possano produrre allungamenti delle
procedure da questo punto di vista. Inoltre, dalla verifica dei documenti procedurali, come si è già
avuto modo di evidenziare in precedenti analisi, emerge la scelta programmatica di procedure abbastanza lineari e dunque snelle. Si tenga conto infine che sono molto frequenti i casi in cui il processo
di rendicontazione si limita al pagamento in unica soluzione (le fasi intermedie non sono previste e i
tempi si riducono molto).
84
Ad ogni modo l’utente destinatario, sollecitato sulla verifica delle principali operazioni
sottolinea di essere stato informato al momento della firma dell’ordinanza di pagamento
(nel 52%dei casi) e dell’emissione del mandato (nel 56% dei casi).
Dalle verifiche, sul circuito “strettamente finanziario”, quello cioè che lega il soggetto
destinatario all’ente gestore che autorizza (una volta conseguiti i controlli) i pagamenti,
si evince-dal punto di vista dell’utenza- un certo allungamento dei tempi; ciò avverrebbe tra la fase di comunicazione dell’ammissione a finanziamento cui segue l’erogazione
del primo contributo (tempi giudicati medio-lunghi dal 66% degli intervistati) ed in parte anche nella fase finale che intercorre tra la trasmissione della documentazione finale e
l’erogazione del saldo (tempi giudicati medi per il 39% dei rispondenti e lunghi per il
30%). Sui controlli, effettuati dal soggetto gestore, si aggiunga che, sono usualmente
concentrati in un'
unica fase, contestualmente alla presentazione della documentazione
finale prima dell’erogazione del saldo.
Per evidenziare eventuali nodi critici relativi a tali procedure, anche in questo caso sarà
opportuno validare il giudizio espresso dall’utenza sui tempi, verificando i valori medi
registrati sull’attuazione delle misure di aiuto, operazione che sarà effettuata nel corso
dell’aggiornamento della valutazione intermedia.
Pertanto, se in qualche modo il livello di soddisfazione dell’utenza non raggiunge un
giudizio di “eccellenza” in ordine alla tempistica, è opportuno relazionarlo alle esigenze
specifiche delle aziende che richiedono il contributo; il fenomeno rispecchia la percezione soggettiva dei destinatari sulla fase relativa ai pagamenti che, è sicuramente la più
critica trattandosi della momento conclusivo di un progetto d’investimento dell’impresa.
La velocità dell’erogazione del finanziamento è una variabile su cui si basa l’attività
stessa dell’impresa. Il giudizio espresso da parte dei destinatari privati contattati, che restituisca tempi medio- lunghi necessari alla erogazione del contributo, deve essere attenuato considerando tale rilevanza; aldilà degli impegni dei responsabili della gestione
per migliorare la fluidità delle operazioni, inevitabilmente le aspettative dei soggetti
privati resteranno sempre molto elevate con riguardo a tale processo.
3.3.2.5.
Alcuni suggerimenti dell’“utenza Privata”
Nel complesso, le valutazioni formulate dall’utente privato sugli esisti complessivi delle
procedure selezionate e attuate dalla AdG del DOCUP, restano positive. Sicuramente
migliorabili le relazioni (anche in termini di comunicazione) tra il destinatario finale e
l’Ente gestore. Si avvalora in questo senso la posizione dell’utente stesso che segnala
85
(come si evidenzia nel graf. 3.16) il miglioramento dello scambio informativo
quest’ultimo, accanto all’obiettivo di snellimento delle procedure, e del miglioramento
della tempistica, come obiettivo di sviluppo futuro; il 78% dei rispondenti, giudica infatti di media-elevata importanza l’opportunità di realizzare un maggiore coordinamento
con gli uffici competenti per le attività di gestione52.
L’utente privato, così come delineato dagli esiti dell’indagine svolta, si configura quale
soggetto dotato di significativa consapevolezza del servizio del quale ha fruito orientandosi con notevole interesse verso il miglioramento dello stesso. Ciò in quanto è a conoscenza del procedimento che va a giudicare e, segnalando i margini di miglioramento
applicabili, comprende in qualche modo il valore aggiunto della sua risposta.
L’approccio medio è stato dunque propositivo e partecipato.
Ne emerge un quadro sicuramente positivo, ulteriormente confermato dal fatto che, al di
là di possibili nodi critici riscontrati ed evidenziati, praticamente la totalità (95% dei rispondenti), manifesta la volontà di ricorrere nuovamente ai finanziamenti del DOCUP
Piemonte. Rispetto a quanto su esposto occorre, in conclusione, confermare come buona
pratica l’esperienza “innovativa” della gestione delle procedure attuative attraverso il
sistema digitale con accesso all’utenza privata (ma vale anche per i soggetti pubblici che
ne hanno usufruito).
Tra gli elementi ulteriormente migliorabili, a giudizio del valutatore, vanno annoverate
le operazioni di diffusione dell’informazioni sull’esistenza dei finanziamenti DOCUP,
potenziando da ora al futuro (2007/2013) i canali di comunicazione di massa considerati
più democratici come il video, la stampa e il sito web. La comunicazione, in termini di
scambio informativo, potrebbe essere migliorata ulteriormente anche in fase attuativa
degli interventi ammessi a finanziamento.
L’impegno per il futuro potrebbe riguardare il raccordo tra i vari “attori” (la Regione, il
CSI, FinPiemonte, ecc..) che entrano a partecipare al processo “operativo” delle attività
di gestione (selezione, valutazione, erogazione contributi), e che sono in contatto diretto
52
Dall’analisi dei risultati emerge che, la tempistica è fondamentale per le imprese di piccole dimensioni che hanno difficoltà di accesso al credito e che sopportano da questo punto di vista dei costi elevati per la realizazione di investimenti anche se cofinanziati o agevolati (infatti il 43% di esse segnala come rilevante un miglioramento dei tempi per la gestione); chiaramente legata alla tempestività è la necessità di snellire le procedure (anch’essa giudicata rilevante per il 41% delle piccole imprese rispondenti). Le grandi imprese invece, meno preoccupate della tempistica, avrebbero come interesse più vivo quello del miglioramento delle procedure in termini di semplificazione (tale obiettivo è rilevante per il 43% delle grandi imprese rispondenti).
86
con l’utenza (per cui resta importante la fase di feedback delle informazioni da parte
della struttura di gestione).
Graf. 3.16 - Osservazioni dei destinatari privati sui possibili miglioramenti
Maggiore co ordinamento
con gli uffici co mpetenti per
le varie attività
Maggiore tempes tività nella
ges tio ne delle varie fas i
S nellimento delle pro cedure
6,34%
53,52%
25,35%
14,79%
6,34%
45,77%
35,92%
11,97%
7,04%
45,07%
37,32%
10,56%
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00%
Scars o
Fonte:
Medio
Elevato
Non ris ponde
Domanda D.1 del Questionario Destinatari Privati
Una maggiore comunicazione e interazione è sinonimo di maggiore trasparenza, che a
sua volta è percepita dall’utenza come più alta qualità. Per la categoria dei destinatari
privati, resta rilevante la tempestività. Tuttavia, è spesso difficile conciliare tale interesse con le procedure attuative che sono da esperire obbligatoriamente a garanzia
dell’efficienza del procedimento e in relazione ai risultati53. Un incremento e potenziamento del contatto con l’utenza, tuttavia, consente sicuramente di incrementare la qualità dei servizi percepita dai potenziali beneficiari.
53
Sarà opportuno in fase di redazione finale del presente Rapporto andare a verificare la tempistica
media per quanto riguarda le procedure attuative implementate. Ciò al fine di verificare i giudizi espressi dall’utenza con riguardo sia alla gestione degli interventi di sostegno ai privati, sia rispetto alla attuazione delle misure “Pubbliche”.
87
4.
CONCLUSIONI
Alla luce di quanto emerso, è possibile formulare in sintesi un giudizio ampiamente positivo in termini di risultati/esiti registrati relativamente al processo di programmazione
e implementazione del programma DOCUP 2000/06. L’analisi svolta, orientata a cogliere i principali risultati della gestione del programma attraverso la rilevazione dei
primi effetti direttamente “sul campo” andando a effettuare le verifiche presso i destinatari diretti del programma, ha evidenziato l’esistenza di meccanismi di governance interna rispondenti in larga parte alle aspettative dell’utenza. Attraverso la descrizione dei
principali meccanismi di attuazione prima programmati adeguatamente
dall’Amministrazione regionale54 e successivamente posti in essere nel rispetto delle disposizioni programmatiche dall’AdG, con il presente studio si è potuto verificare
l’effetto di feedback dell’azione posta in essere con l’attuazione del DOCUP.
Fig. 4.1
Il ciclo della Programmazione strategica e ruolo della Valutazione e dell’audit
#
Valutazio ne
Ve rific a
C o ntro llo
Valutazio ne
Ve rific a
C o ntro llo
7
Anche attraverso il contributo delle attività Valutative, legate all’Aggiornamento della
Valutazione Intermedia, fase strategica del ciclo della programmazione, si è proceduto
ad una verifica del raggiungimento degli obiettivi fissati in sede programmatica
54
Le verifiche effettuate sul sistema di gestione in fase di Valutazione Intermedia (Rapporto di Valutazione Intermedia, Dicembre 20003, Ecoter) avevano messo in evidenza la rispondenza/coerenza dei
principali processi sottostanti l’attuazione del DOCUP rispetto a quanto programmato e sottolineando un buona funzionalità avevano offerto spunti di riflessione e indirizzi di ulteriore miglioramento
per la successiva fase attuativa (2004-2006).
88
all’avvio del ciclo 2000/06; ciò, è stato effettuato sia più in generale rispetto ad alcuni
aspetti della governance caratterizzanti tale fase, sia nello specifico- come evidenziato
nel presente studio- sotto il profilo della gestione del programma, alla luce dei primi risultati raggiunti e verificati direttamente “sul campo”.
L’analisi così strutturata ed in particolare incentrata sulle verifiche effettuate con
l’analisi della “customer satisfaction ” è risultata in tal senso particolarmente funzionale
al fine di evidenziare:
a) in un ambito analitico più “macro”, il grado di accountability (in tema di governance ed in attuazione delle recenti riforme di ammodernamento della P.A.) della Amministrazione responsabile della gestione del programma;
b) da un punto di vista “micro”la qualità del sistema di gestione programmato/attuato
attraverso la verifica dei servizi erogati all’utenza target;
c) in sintesi, l’importanza dell’attivazione di meccanismi di fine tuning, di gestione orientata al miglioramento della qualità e dell’efficienza ed efficacia, da prospettare
in continuità col futuro programmatico.
In tema di accountability, bisogna ricordare che, la stessa analisi sulla customer satisfaction ha rappresentato un riscontro all’esigenza espressa della stessa AdG del
DOCUP Piemonte ob. 2 2000/06 di verificare oggettivamente i risultati dell’azione posta in essere attraverso il coinvolgimento dell’utente-tipo dei servizi erogati e giungere
attraverso l’analisi di questi ad isolare buone pratiche e correttivi necessari.
Al contempo, in tema di governance, come già messo in evidenza, l’esperienza maturata
in tema di programmazione, implementazione, monitoraggio e valutazione delle iniziative da attivare con le risorse dei Fondi Strutturali, in questi ultimi anni, nelle Amministrazioni Centrali e regionali del nostro Paese è certamente positiva (sia pur scontando
le difficoltà intrinseche alla realizzazione di un difficile decentramento amministrativo e
ad un complesso processo di razionalizzazione e ammodernamento). Ciò in quanto ha
permesso alle nostre Amministrazioni di introdurre tecniche, procedure e modalità di
programmazione/implementazione, che sia pure nella loro complessità, hanno determinato un miglioramento nell’efficienza ed efficacia nell’uso di risorse pubbliche (per definizione sempre scarse).
In relazione a ciò, risulta pertanto significativa l’esperienza perseguita con la gestione
del DOCUP Piemonte obiettivo 2 2000-06. A conclusione dello studio effettuato (seb-
89
bene esso abbia potuto considerare solo alcuni aspetti della tematica, considerati particolarmente rilevanti per la presente fase) il giudizio sulla azione posta in essere può dirsi positivo: l’azione implementata è risultata coerente con principi di chiarezza trasparenza e responsabilità, rispondendo così a obiettivi non solo nazionali di qualità del sistema di governance ma anche comunitari (ampiamente richiamati nel capitolo 1 del
presente lavoro). Alla luce in particolare, delle analisi svolte nel cap.2 e 3 del presente
elaborato, per evidenziare ulteriormente la singolarità di tale esperienza e il contributo
in tema di miglioramento dei meccanismi di governance, si riporta di seguito una tavola
riassuntiva (tav. 4.1) che contiene le principali riflessioni a cui il valutatore è potuto
giungere in relazione alle verifiche effettuate.
Come si evince dalla tavola 4.1, nel ciclo della programmazione strategica relativa
all’attuazione del DOCUP 2000-06, un punto di forza a favore del rafforzamento del
meccanismi di governance per il programma è stato rappresentato dalla valorizzazione
delle esperienze positive e non, fatte registrate dalle precedenti fasi attuative (19941996 e 1997-1999). In fase di programmazione (1999/2000) le scelte effettuate sulle
formule gestionali da attuare sono state influenzate dalla valutazione sugli esiti passati
(potenziamento di azioni e formule gestionali risultate già di successo).
Uno dei principali obiettivi della politica regionale comunitaria e nazionale è costituito
dal rafforzamento delle capacità amministrative dei diversi livelli di governo, attraverso
adeguate innovazioni di tipo organizzativo e procedurale: si tratta di un obiettivo, perseguito con successo dall’Amministrazione Responsabile del DOCUP Piemonte, che garantendo il più possibile, la continuità/stabilità tra un periodo programmatico e l’altro ha
scelto la linea della continuità programmatica/amministrativa perseguita per la gestione
dell’attuale DOCUP. Allo stesso tempo, ha introdotto una serie di innovazioni, alla luce
di un’ attenta analisi delle potenzialità/limiti dell’organizzazione interna all’Ente individuando in alcuni casi, (misure di aiuto) utili forme di “affidamento esterno” della gestione di misure/linee (partnership interistituzionali). Se da un lato tali logiche hanno
contribuito al miglioramento delle performance della PA (miglioramento
dell’efficienza, confermato anche attraverso le verifiche presso l’utenza), in termini di
governance il principale rischio si è rilevato in ordine alla frammentazione delle competenze e alla differenziazione dei centri decisionali.
90
Tav. 4.1
La Qualità dei processi di governance del DOCUP Piemonte: ottimizzazione dei processi di gestione per il DOCUP 2000/06
LA PROGRAMMAZIONE STRATEGICA
1.
FASE DI PROGRAMMAZIONE
Obiettivi
Azioni
Risultati
Concentrazione su obiettivi coerenti e rag- Innovazioni indotte dal recepimento nella Programgiungibili (rispetto alle risorse disponibili);
mazione 2000/06 di alcune esperienze passate:
Individuazione e recepimento di esperienze positive già messe a frutto nel corso delle precedenti programmazioni (1994-1996
e 1997/1999) e superamento dei nodi critici passati:
Individuazione della Formula FPP: Fondo Parco
Progetti (per agevolare la presentazione di progetti
esecutivi rispondenti ai criteri DOCUP anche per i
Messa a frutto di formule gestionali risultate
piccoli comuni);
già positive;
Individuazione della presentazione a sportello permanente per tutte le Misure/linee del DOCUP;
Rafforzamento della capacity bulding
Potenziamento delle strutture a disposizione e
garantendo il più possibile la continuiIndividuazione della formula della partenership getà/stabilità tra un periodo programmatico e
stionale (Affidamento a Finpiemonte della gestione
l’altro
di tutti i regimi d’aiuto);
Individuazione di azioni migliorative nuove
Individuazione della Gestione in linea degli interventi (digitalizzazione del servizio).
(continua)
91
(segue)
2.
FASE D’IMPLEMENTAZIONE
Obiettivi
Azioni
Risultati
Assegnazione di riserva di premialità e superamento
della soglia N+2
Funzionalizzazione della scelta dello sportello
Raggiungimento di esiti elevati in termini di tassi di
permanente:
risposta progettuale (sia nel caso di privati sia di
pubblici) e buoni tassi di efficienza attuativa già nei
Avvio operativo prioritario per le misure di aiuprimi anni (2002-2004) e coerenza con i criteri quato; Avvio posticipato delle misure infrastruttulitativi fissati dal DOCUP:
rali( i progetti selezionati sono però immediatamente cantierabili: FPP) legate attuativamente a rigidi cronogrammi e legate a meccanismi Elevata qualità progettuale rispondente
interni di premialità
Buon Tasso di utilizzo delle risorse
Attuazione della programmazione e raccolta dei primi esiti (verifica in itinere)
Funzionalizzazione della scelta della formula
della partenership gestionale (Affidamento a
Finpiemonte della gestione di tutti i regimi
d’aiuto): ripartizione delle funzioni, valorizzazione dell’esperienza della struttura esterna
Finpiemonte
Processi di selezione – valutazione della progettazione molto selettivi: buona qualità progettuale e
buon tasso di risposta progettuale
Rispetto della tempistica
Completamento del format informatico di gestione
on line con l’aumento dell’accessibilità/scambio
Funzionalizzazione della formula di gestione
informativo per tutti i beneficiari delle azioni
digitale delle operazioni
DOCUP e ottimizzazione dei tempi/costi per le
strutture di gestione
(continua)
92
(segue)
3.
FASE DI VALUTAZIONE/AUDIT
Obiettivi
Azioni
Risultati
Recepimento dei suggerimenti della valutazio- Miglioramento dell’organizzazione interna alla
struttura: maggiore accountability e capacity builne (RVI 2003)
Valutazione della funzionalità di tutti i
ding.
processi di gestione per suggerire correttivi
Attuazione dell’ audit interno
alla programmazione in itinere:
Incremento della trasparenza e dell’efficienza delle
Adeguata valorizzazione del ruolo dell’A.T.
operazioni
Valutazione dei primi risultati per effetto
dell’attuazione (processi di gestione per Attuazione di formule di
individuare le formule positive o suggeri- (tipo customer satisfaction)
menti utili alla programmazione futura)
4.
audit
esterno
Verifica con l’utenza della buona qualità del sistema e individuazione d miglioramenti per i servizi
erogati (si veda tab 4.2)
INDIVIDUAZIONE DI BUONE PRATICHE E POSSIBILI TRASFERIMENTI ALLA FUTURA PROGRAMMAZIONE
Obiettivi
Azioni
Risultati
Individuazione e recepimento di esperienAnalisi dei risultati che provengono dalla Valu- Individuazione Buone pratiche e suggerimenti per
ze positive che si delineano nella fase contazione e bilancio dell’azione posta in essere possibili miglioramenti.
clusiva dell’attauazione e trasmissione alla
col DOCUP 2000-06
programmazione regionale ordinaria e/o al
Programma futuro
Riflessioni sulla programmazione futura (peRecepimento nei documenti programmatici
riodo 2007/2013)
93
In questo senso è ancora molto importante lo sforzo di miglioramento da compiersi, nel
senso di aumentare le occasioni di confronto e migliorarne le modalità55 (come si evince
anche dal giudizio espresso dall’utenza).
La più importante delle innovazioni individuate in fase programmatica e introdotte in
fase di implementazione, che hanno caratterizzato il processo di gestione del DOCUP
aggiungendo notevole valore aggiunto alla erogazione dei servizi presso i destinatari, è
l’introduzione del sistema digitale di gestione degli interventi. In linea con gli obiettivi
nazionali e comunitari di ammodernamento dell’azione pubblica, snellimento delle procedure e razionalizzazione delle funzioni, l’AdG ha fortemente puntato sull’obiettivo
del rafforzamento dell’informatizzazione dei servizi (il sistema regionale informatico o
e-governament è già molto avanzato in tema di PA –efficiente la RUPAR- e collegamento con i privati) e con il,Contributo del CSI-Piemonte ha completato il portale digitale SISTEMA PIEMONTE per la gestione on line degli interventi, ed in generale ha introdotto l’accesso “telematico” ai contributi del DOCUP. Anche in questo caso,
l’esperienza innovativa, definibile quale buona pratica realizzata col DOCUP Piemonte
ob. 2 2000/06, centra il risultato del miglioramento dell’efficienza dell’azione posta in
essere, avvalora la qualità del servizio (sempre più accessibile) e dunque raggiunge
l’efficacia auspicata (si veda in tal senso la verifica effettuata presso l’utenza).
Accanto all’analisi sui “macro-effetti” di una efficiente/efficace azione pubblica, sono
risultate strategiche le verifiche (a livello di micro-effetti) presso l’utenza. Infatti,
l’azione pubblica deve ispirarsi ad obiettivi di efficienza ed efficacia orientando la propria azione alle esigenze del territorio. Anche in questo caso, la misurazione della soddisfazione dell’utenza del servizio pubblico è risultata come segno di una cultura di orientamento al cittadino e di consapevolezza dell’importanza del suo giudizio (capacità
di ascolto e di risposta della P.A.) per orientare/riorientare le scelte
dell’amministrazione e valutare la qualità dei servizi offerti, garantendo una maggiore
trasparenza e migliorando l’accesso.
La capacità di governare la valuta il cittadino, che si “riappropria” di strumenti di audit,
ritornando ad essere allo stesso tempo promotore e beneficiario dell’azione pubblica. In
55
Il miglioramento della cooperazione interistituzionale a favore del miglioramento della qualità
dell’azione pubblica è oggi complementare allo sviluppo nella stessa PA di nuove tecnologie che
permettono una maggiore condivisione delle politiche e l’inclusione di tutti gli attori (Enti e cittadinanza)
94
questo senso, l’input comunitario di rendere la cittadinanza al centro delle politiche di
produzione pubblica e di erogazione dei servizi (buona governance), è stato recepito
dall’Amministrazione pubblica regionale, tanto da ribaltare la logica del sistema amministrativo: una volta il cittadino era la servizio dell’ente pubblico mentre oggi è considerato il protagonista.
In quest’ ottica, l’utente tipo DOCUP (beneficiari pubblici: Enti Locali e altri Enti; destinatari privati: imprese, Consorzi,Associazioni, Cooperative) si è espresso dando il suo
giudizio a volte anche rispetto ad aspetti tecnici rilevanti per la gestione del DOCUP.
Premiante, soprattutto, la logica innovativa “digitalizzata” della gestione scelta per
l’attuale fase programmatica. Migliorabile la cooperazione tra i centri attuatori.
Nella tavola 4.2 si riporta come schema sintetico le principali valutazioni espresse
dall’utenza, analizzate nel dettaglio nel capitolo 3 del presente elaborato (a cui si rinvia
per maggior dettaglio).
Le verifiche interne ed esterne effettuate permettono al valutatore, in relazione alle attuali esigenze analitiche, di evidenziare alcuni considerazioni conclusive.
L’esperienza della gestione del DOCUP 2000/06, è risultata in qualche modo “esemplare”, sia pure nella sua specificità. L’analisi, particolarmente complessa, avviata a partire
dall’approfondimento su un sistema di gestione considerato (probabilmente in maniera
errata) “secondario” (si tratta di una gestione straordinaria, perché addizionale rispetto
alla gestione ordinaria delle funzioni comuni all’Ente Territoriale ed alle unità operative
che strutturalmente lo compongono) quello del DOCUP, e ha portato ad evidenziare,
almeno nel caso del DOCUP Piemonte, un buon livello di funzionalità gestionale del
programma rispetto alle procedure individuate dai regolamenti comunitari e in linea con
le aspettative dei beneficiari/destinatari del programma, tanto da configurare per alcuni
aspetti un esempio di buona gestione.
La validità e l’attualità delle prime risultanze della analisi così poste in essere si avvalora alla luce dell’attuale fase di avanzamento programmatico (livello di attuazione del
programma) e in relazione alla formulazione delle prime ipotesi di programmazione futura per i programmi monofondo FESR e FSE dell’obiettivo Competitività e occupazione. In questa fase programmatica- il 2005 rappresenta il penultimo anno attuativo- evidenziare risultati positivi e negativi dell’attuazione deve, più che influenzare la stessa
implementazione, innescare un processo di rivalutazione e orientare la programmazione
95
Tav. 4.2
La Qualità dei processi di governance del DOCUP Piemonte: la soddisfazione dell’utenza, giudizio complessivo
Azioni specifiche
Soggetti pubblici
Soggetti privati
1. INFORMAZIONE E PUBBLICITÀ
1.a Informazione e pubblicità
Giudizio nel complesso positivo
1.
2.
Rilevanza dei contributi informativi di Società
di consulenza e Associazioni di categoria
Giudizio nel complesso positivo
2. PRESENTAZIONE DELLE DOMANDE
2.a Reperibilità dei bandi/avvisi
Positivo
Mediamente positivi
Mediamente positivo
Positivo
Positivo
Positivo
3.a Durata di istruttoria e selezione
Positivo
Positivo
3.b Affidabilità dell’Ente gestore
Positivo
Positivo
3.c Comunicazioni con l’Ente gestore
Positivo
Mediamente positivo/da migliorare
Positivo
Positivo
Poco positivo/da migliorare
Poco positivo/da migliorare
2.b Chiarezza dei bandi/avvisi
2.c Assistenza tecnica degli Uffici preposti
3. VALUTAZIONE DEI PROGETTI
4. EROGAZIONE DEI CONTRIBUTI
4.a Tempestività delle comunicazioni
4.b Ritardi nelle erogazioni
96
dei futuri processi gestionali (verificare la possibile riproposizione delle azioni in vista
della formulazione del futuro programma operativo regionale per il Piemonte)56.
Alla luce delle già positive risultanze, l'
amministrazione regionale in tema di Governance e istituzioni, potrà, in coerenza con gli orientamenti comunitari espressi per il
2007/2013, perseguire ulteriormente i seguenti obiettivi (come evidenziato nella tav.
4.3):
1- incrementare ulteriormente la qualità dell'
attività attuativa e, sulla base dell’esempio
positivo del DOCUP, proseguire nel conseguire maggiore efficienza nell'
erogazione
dei servizi collettivi anche attraverso promozione di modelli organizzativi più efficienti per la gestione dei servizi nonché la trasparenza dell'
attività amministrativa
sulla base dell’ esperienza positiva sin ora maturata:
a-
accrescere la qualità e la produttività delle strutture regionali promuovendo
la trasposizione dei processi di programmazione e implementazione/controllo/sorveglianza adottati nell'
utilizzo delle risorse comunitarie e
FAS alla programmazione regionale ordinaria; ciò deve avvenire in coerenza
con il suesposto obiettivo dell'
integrazione finanziaria e con l'
obiettivo di
promuovere un approccio sistemico alla politica di sviluppo alla quale devono concorrere in un ottica unitaria tutte le risorse finanziarie e le professionalità disponibili all'
interno della struttura regionale;
b-
56
ricorrere in maniera sistematica, periodicamente, a verifiche esterne
sull’efficienza/efficacia della gestione dei servizi implementati attraverso
analisi tipo “customer satisfaction”;
L'
assetto istituzionale e i processi di governance, da predisporre per la programmazio-ne ed implementazione dei fondi comunitari per la politica di coesione economica e sociale - per il periodo
2007/2013 - necessitano di una rivisitazione delle attuali strutture e norme procedurali e procedimentali al fine di “adeguarle” alle modifiche introdotte dalle proposte di regolamentazione della Commissione, tuttora in fase di negoziato.
97
Tav. 4.3 Indicazioni e suggerimenti in coerenza con gli orientamenti 2007-2013
Orientamenti 2007/2013
Miglioramento della governance:
Miglioramento delle capacità istituzionali
Azioni
da perseguire
Azioni di Empowerement
Suggerimenti provenienti
dalla valutazione
Dare continuità al processo (già avviato)di formazione/accrescimento delle competenze del personale interno alla struttura di gestione che ha aggiunto
specifiche competenze (soprattutto in campo informatico)
Diffusione di una cultura della Valutazione Rafforzamento della cooperazione e Maggiore diffusione dei risultati delle valutazioni
scambi delle pratiche migliori
Maggiore parternship
Recepire le azioni di successo, trasmettendole ai
processi di programmazione ordinari (si veda tav.
4.1)
Aumento della trasparenza e maggiore re- Rafforzamento dell’accountability
sponsabilizzazione
Aumentare
le
occasioni
di
interazione/partecipazione ai tavoli (in fase di programmaRafforzamento dell’informatizzazione zione e implementazione) dei vari soggetti responsabili dell’attuazione , garantendo così: maggiore
dei servizi
partnership, maggiore accountability e dunque
aumento della trasparenza
Far proprio lo strumento della verifica
dell’efficienza/efficacia e della qualità dei servizi
pubblici con l’analisi della soddisfazione
dell’utente (tipo customer satisfaction)
Rafforzare i processi di digitalizzazione dei servizi
legati all’implementazione delle azioni dei futuri
programmi operativi ed in generale ampliare la rete di infrastrutturazione immateriale alla gestione
dei servizi regionali (completamento RUPAR e il
format on line per la gestione degli interventi)
98
c-
migliorare i processi di accountability regionale potenziando a tal fine le
strutture regionali nell'
ottica di promuovere la cultura della Valutazione (ex
ante, in itinere ed ex post) con l'
obiettivo di allocare le "risorse scarse" secondo criteri di efficacia ed efficienza della spesa pubblica;
d-
completare i processi di informatizzazione delle P.A locali anche attraverso
la piena realizzazione della RUPAR e conseguire il processo di egovernament già avviato con l’attuale fase al fine di incrementare
l’accessibilità ai servizi;
2- semplificare e snellire la macchina amministrativa regionale, razionalizzare l'
uso
delle risorse provenienti dal bilancio regionale orientandole prioritariamente in favore di politiche di crescita delle competenze e delle professionalità interne;
3- promuovere e agevolare in misura maggiore rispetto al passato, forme di partenariato pubblico/privato (PPP - Public Private Partnership) nell'
implementazione (finanziamento, realizzazione e gestione) di investimenti pubblici al fine di accelerare
il processo di crescita ed integrazione del sistema economico;
4- accrescere la propensione ad investimenti produttivi del settore pubblico perseguendo l'
allocazione ottimale di "risorse scarse" verso gli usi più efficienti; in tal
senso
avvalorare
ulteriormente
dell’informatizzazione dei processi.
99
l’esperienza
positiva
del
2000-06
ALLEGATO 1
QUESTIONARIO PER LE IMPRESE/ENTI DESTINATARI DI
CONTRIBUTI DOCUP - DESTINATARI PUBBLICI
100
Direzione Industria
Indagine sulla qualità dei processi di governance del DOCUP OB. 2 2000/2006
QUESTIONARIO PER LE IMPRESE/ENTI DESTINATARI DI CONTRIBUTI DOCUP
Destinatari pubblici
Misure/Linee 1.1b; 2.3; 2.5b; 3.1a; 3.2; 4.1a; 4.2b
INFORMAZIONI GENERALI
1.
Data di compilazione
¶
2.
Nome dell’Ente
¶
3.
Posizione dell’intervistato
¶
4.
N° di Pratica (posizione)
¶
5.
Misura/Linea DOCUP
1.1b
6.
Territorio di riferimento
Obiettivo 2
1.
2.3
2.5b
3.1a
3.2
4.1a
4.2b
phasing out
TIPOLOGIA DEL PROGETTO: barrare la casella corrispondente alla tipologia del progetto rispetto ai principali
interventi previsti
1.
Azioni di promozione del territorio Piemontese all’estero
2.
Infrastrutturazione, attrezzaggio, urbanizzazione al servizio dei sistemi produttivi
3.
Infrastrutturazione, attrezzaggio, urbanizzazione e riqualificazione al servizio dei sistemi turistici
4.
Riqualificazione urbana/ambientale e valorizzazione storico/artistica
5.
Altro (specificare) ¶
2.
TEMPISTICA DELCONTRIBUTO/PROGETTO: (indicare
le date specificando mese ed anno)
1.
Data di presentazione della richiesta del contributo
¶
2.
Data di comunicazione della concessione del contributo
¶
3.
Data di inizio della realizzazione/avvio lavori
¶
4.
Data del 1° pagamento
¶
5.
Data del 2° pagamento
¶
6.
Data dell’ultimo pagamento o saldo (solo per progetti conclusi)
¶
101
Direzione Industria
3.
E’ LA PRIMA VOLTA CHE IL SUO ENTE È AMMESSO A FINANZIAMENTO SUL DOCUP PIEMONTE OBIETTIVO 2
2000/2006?
No
Sì
;
Se No, specificare su quale altra misura/linea, l’Ente ha ricevuto il finanziamento durante l’attuale ciclo programmatico:
¶......................
4.
IL SUO ENTE HA GIÀ BENEFICIATO DI CONTRIBUTI DOCUP
PROGRAMMAZIONI?
; Sì, sul DOCUP Piemonte ob.2 1994-1996
No
;
OBIETTIVO 2, NEL CORSO DELLE PRECEDENTI
Sì, sul DOCUP Piemonte ob.2 1997-1999
Se si, specificare su quale misura/linea relativa a ciascun programma, l’Ente ha ricevuto il finanziamento
¶......................
5.
Sì
IL SUO ENTE HA BENEFICIATO DI CONTRIBUTI SU ALTRI DOCUMENTI PROGRAMMATICI?
No
;
Se si, specificare su quale programma
¶......................
102
Direzione Industria
A.
SEZIONE DI VERIFICA SULLE MODALITÀ DI ACCESSO AI FINANZIAMENTI DOCUP 2000/06
A.1.
CON QUALE MODALITÀ IL SUO ENTE È VENUTO A CONOSCENZA DELL’OPPORTUNITÀ DI PRESENTARE
MANIFESTAZIONE D’INTERESSE (DOMANDA DI AMMISSIONE) PER IL FINANZIAMENTO DOCUP 2000/06?
Scegliere tra i seguenti canali informativi di accesso (è possibile più di una risposta)
1
Seminari/workshops (eventi promozionali )
2
Campagne promozionali tramite i media (audio/video)
3
Siti WEB
4
5
Ricezione di materiale pubblicitario (brochure informative; Newsletter; CD…)
Altro (specificare) ¶......................
A.2
ESPRIMA UNA VALUTAZIONE SULLE ATTIVITÀ DI PROMOZIONE/PUBBLICIZZAZIONE ATTIVATE DALLA
REGIONE PIEMONTE PER L’ACCESSO AI FINANZIAMENTI DEL DOCUP 2000/06 IN TERMINI DI:
Variabili
1.
2.
3.
4.
A.3.
Scarsa
Sufficiente
Buona
Comprensibilità delle informazioni ricevute sulle opportunità/modalità di accesso
al finanziamento
Completezza delle informazioni ricevute sulle opportunità/modalità di accesso al
finanziamento
Tempestività nella pubblicizzazione delle opportunità/modalità di accesso al finanziamento rispetto ai termini di apertura delle operazioni
Rintracciabilità dell’Autorità/ufficio competente per la presentazione delle domande di ammissione
QUALI SONO STATE LE MODALITÀ DI PRESENTAZIONE DELLE DOMANDE PER ESSERE AMMESSI A RICEVERE
IL FINANZIAMENTO DOCUP 2000/2006:
Descrizione
Barrare le caselle corrispondenti alle modalità di adesione effettivamente utilizzate (è possibile più di una risposta)
1
Compilazione della domanda di ammissione online
2
Invio della domanda cartacea di ammissione all’ufficio competente
3
Altro (specificare) ¶......................
A.4.
ESPRIMA UNA VALUTAZIONE SUI BANDI/AVVISI:
Variabili
Scarsa
1.
Reperibilità del bando/avviso sui principali canali informativi
2.
Chiarezza/Trasparenza delle procedure previste dai bandi/avvisi
3.
Chiarezza delle richieste per la presentazione della documentazione
103
Sufficiente
Buona
Direzione Industria
A.5
IL SUO ENTE HA RISCONTRATO IN QUESTA FASE LA NECESSITÀ DI RICORRERE ALL’ASSISTENZA DELLE
STRUTTURE REGIONALI PER CHIARIMENTO SUL BANDO/AVVISO E/O PER LA COMPILAZIONE E
PRESENTAZIONE DELLE DOMANDE DI AMMISSIONE?
si
1.
Assistenza per bando/avviso
2.
Assistenza per domanda
no
Se si, esprima un giudizio riguardo alla:
Scarsa
1.
Tempestività dell’ufficio responsabile nel fornire chiarimenti sui bandi/avvisi
2.
Capacità dell’ufficio responsabile di fornire indicazioni sulle modalità di presentazione delle domande di ammissione
A.6.1.
Sufficiente
Buona
DA COMPILARSI PER GLI ENTI CON PRESENTAZIONE DELLE DOMANDE MEDIANTE SISTEMA ELETTRONICO (WEB. REGIONE PIEMONTE:
HTTP//WWW.SISTEMAPIEMONTE.IT).
ESPRIMA UNA VALUTAZIONE SULLA FACILITÀ DI EFFETTUARE ON LINE LE SEGUENTI OPERAZIONI:
Variabili
Scarsa
1.
Compilazione on line della domanda per l’inserimento dei dati/informazioni richiesti
2.
Compilazione on line della domanda per la modifica/ integrazione (web) dei dati/informazioni forniti
3.
Reperibilità delle informazioni web sullo stato di avanzamento della domanda di
ammissione presentata
4.
Ricorso all’assistenza telefonica come supporto tecnico per il software informatico
5.
Ricorso all’assistenza telefonica per la compilazione on line della domanda di
ammissione
104
Sufficiente
Buona
Direzione Industria
A.6.2.
SOLO
PER GLI ENTI CHE NON HANNO PRESENTATO DOMANDA MEDIANTE IL SISTEMA ELETTRONICO E CHE HANNO UTILIZZATO
ESCLUSIVAMENTE IL MODULO CARTACEO
ESPRIMA UNA VALUTAZIONE SULLA FACILITÀ DI EFFETTUARE LE SEGUENTI OPERAZIONI:
Scarsa
Variabili
1.
Compilazione dei moduli relativi alla domanda di ammissione
2.
Modifica/ integrazione dei dati/informazioni forniti
3.
Reperibilità delle informazioni sullo stato di avanzamento della domanda di ammissione presentata
4.
Ricorso all’assistenza telefonica per la compilazione della domanda di ammissione
A.7.
Sufficiente
Buona
ESPRIMA UNA VALUTAZIONE SULLO STAFF OPERATIVO DELL’UFFICIO IMPEGNATO NELLA RACCOLTA
DELLE MANIFESTAZIONI D’INTERESSE (DOMANDE DI AMMISSIONE) /PROGETTI IN TERMINI DI:
Scarsa
Variabili
1.
Disponibilità/cortesia della struttura/ufficio nel fornire assistenza
2.
Competenza della struttura/ufficio nel fornire assistenza
3.
Tempestività della struttura/ufficio nel fornire assistenza
B.
Sufficiente
Buona
SEZIONE DI VERIFICA SULLE MODALITÀ DI AMMISSIONE AI FINANZIAMENTI DOCUP
2000/06
B.1.
GESTIONE DELLE FASI DI SELEZIONE E DI VALUTAZIONE DELLA PROGETTUALITÀ:
Variabili
Basso
1.
In che grado, ritiene che, le fasi di selezione/valutazione previste, siano state gestite in
modo intellegibile dall’amministrazione responsabile
2.
In che grado, ritiene che, le operazioni di selezione, siano state effettuate tempestivamente dalla amministrazione responsabile
3.
In che grado, ritiene che, le operazioni di valutazione e la pubblicazione dei risultati
(nella graduatoria di merito), siano state gestite tempestivamente dall’amministrazione
responsabile
105
Medio
Elevato
Direzione Industria
B.2.
COME VALUTA LA FLUIDITÀ DELLE RELAZIONI CON L’AMMINISTRAZIONE RESPONSABILE NELLE FASI DI
AVANZAMENTO DEGLI INTERVENTI, IN TERMINI DI:
Variabili
Scarsa
1.
Chiarezza/tempestività delle relazioni in fase di comunicazione della progettazione esecutiva;
2.
Chiarezza/tempestività delle relazioni in fase di avvio lavori
3.
Chiarezza/tempestività delle relazioni in fase di conclusione lavori
Sufficiente
Buona
C.
SEZIONE DI VERIFICA SULLE ATTIVITÀ DI RENDICONTAZIONE/PAGAMENTO DEI
FINANZIAMENTI DOCUP 2000/06
C.1.
IL SUO ENTE È STATO INFORMATO AL MOMENTO IN CUI SONO STATE EFFETTUATE LE SEGUENTI
OPERAZIONI?
si
1.
Firma dell’ordinanza di pagamento
2.
Emissione del mandato di pagamento
C.2.
no
RISPETTO ALLA COMPLESSITÀ DELLE PROCEDURE IMPLEMENTATE, COME VALUTA I TEMPI INTERCORSI
TRA LE SEGUENTI FASI:
Variabili
brevi
1.
Come valuta i tempi intercorsi tra la notifica di ammissione a finanziamento e
l’erogazione della prima quota di contributo (anticipo del 30%)
2.
Come valuta i tempi intercorsi tra la comunicazione di avvio lavori e l’erogazione del
secondo contributo (successivo 30%)
3.
Come valuta i tempi intercorsi tra la comunicazione della fine lavori e l’erogazione del
terzo contributo (Ultimo 30%)
4.
Come valuta i tempi intercorsi tra la certificazione del collaudo e l’erogazione del saldo (10%)
C.3
medi
lunghi
COME VALUTA LE RELAZIONI MANTENUTE CON L’ENTE GESTORE RISPETTO A:
Scarse
Lo scambio di comunicazione nelle attività di rendicontazione/erogazione dei contributi
DOCUP 2000/06
106
Sufficienti
Buone
Direzione Industria
D.
SEZIONE DI VALUTAZIONE COMPLESSIVA SUGLI EFFETTI DELLA GESTIONE DEL
FINANZIAMENTO DOCUP 2000/06
D.1
GRADO DI SODDISFAZIONE: QUALI MIGLIORAMENTI RITIENE NECESSARI PER UN PIÙ ADEGUATO
FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA DI GESTIONE E QUALE GRADO DI RILEVANZA ATTRIBUISCE A CIASCUNO DI
ESSI?
Variabili
Scarso
1.
Snellimento delle procedure
2.
Maggiore tempestività nella gestione delle varie fasi
3.
Maggiore coordinamento con gli uffici competenti per le varie attività
4.
Altro (specificare) ¶......................
D.2.
Medio
Elevato
GRADO DI FIDELIZZAZIONE: AL MOMENTO, IL SUO ENTE RISULTA INTERESSATO A PRESENTARE (O HA GIÀ
PRESENTATO) MANIFESTAZIONE D’INTERESSE /DOMANDA DI AMMISSIONE (CON ALTRA PROGETTAZIONE),
PER BENEFICIARE DI NUOVI FINANZIAMENTI COMUNITARI?
Sì
No
;
Se Si, Specificare di seguito su quale Programma e su quale misura/linea¶......................
Il questionario è finito. La ringraziamo per la collaborazione e Le ricordiamo che in relazione al trattamento dei Suoi dati personali, Lei potrà esercitare i diritti previsti dal D.Lgs. 196/2003 sulla tutela della privacy.
Le richiediamo infine di spedire il questionario possibilmente in formato elettronico tramite e-mail al seguente
[email protected] entro 20 giorni dalla data di ricevimento della presente comunicazione.
In alternativa può inviarlo via fax al numero 06. 8411459, o all’indirizzo di posta ordinaria ECOTER srl via Tevere, 44, 00198 ROMA.
In caso di difficoltà di compilazione, può contattarci e richiedere il supporto della Dr.ssa Daniela Romeo
107
indirizzo:
.
ALLEGATO 2
QUESTIONARIO PER LE IMPRESE/ENTI DESTINATARI DI
CONTRIBUTI DOCUP - DESTINATARI PRIVATI
108
Direzione Industria
Indagine sulla qualità dei processi di governance del DOCUP OB. 2 2000/2006
QUESTIONARIO PER LE IMPRESE/ENTI DESTINATARI DI CONTRIBUTI DOCUP
Destinatari privati
Ente Gestore FINPIEMONTE: Misure/Linee 1.2a; 2.1b; 2.1d; 2.2b;2.2c;2.4c; 4.1b;4.2a;
INFORMAZIONI GENERALI
1.
Data di compilazione
¶
2.
Denominazione dell’impresa
¶
3.
Posizione dell’intervistato
¶
4.
N° di Pratica (posizione)
¶
5.
Misura/Linea DOCUP
1.2a
6.
Territorio di riferimento
Obiettivo 2
1.
2.1b
2.1d
2.2b
2.2c
2.4c
4.1b
4.2a
phasing out
INFORMAZIONI SULL’IMPRESA
1.
Data di costituzione dell’impresa
¶
2.
Attività caratteristica dell’impresa (Descrizione
secondo la classificazione ISTAT)
¶
3.
N° di dipendenti totali dell’impresa a tempo indeterminato
Fino a 10
; da 11 a 25
; da 26 a 50
; oltre i 50
4.
N° di dipendenti totali dell’impresa a tempo determinato
Fino a 10
; da 11 a 25
; da 26 a 50
oltre i 50
2.
INFORMAZIONI SUL CONTRIBUTO/PROGETTO: TEMPISTICA (indicare le date specificando mese ed anno)
1.
Data di presentazione della richiesta del contributo
¶
2.
Data di comunicazione della concessione del contributo
¶
3.
Data di inizio della realizzazione/avvio lavori
¶
4.
Data del 1° pagamento
¶
5.
Data del 2° pagamento
¶
6.
Data dell’ultimo pagamento o saldo (solo per progetti conclusi)
¶
109
Direzione Industria
3.
E’ LA PRIMA VOLTA CHE LA SUA IMPRESA È AMMESSA A FINANZIAMENTO SUL DOCUP PIEMONTE OBIETTIVO
2 2000/2006?
Sì
No
;
Se No, specificare su quale altra misura/linea, l’impresa ha ricevuto il finanziamento durante l’attuale ciclo programmatico:
¶......................
4.
No
LA SUA IMPRESA HA GIÀ BENEFICIATO DI CONTRIBUTI DOCUP OBIETTIVO 2, NEL CORSO DELLE PRECEDENTI
PROGRAMMAZIONI?
; Sì, sul DOCUP Piemonte ob.2 1994-1996
;
Sì, sul DOCUP Piemonte ob.2 1997-1999
Se si, specificare su quale misura/linea relativa a ciascun programma, l’impresa ha ricevuto il finanziamento
¶......................
5.
LA SUA IMPRESA HA BENEFICIATO DI CONTRIBUTI SU ALTRI DOCUMENTI PROGRAMMATICI E/O SU ALTRI
STRUMENTI FINANZIARI DI SOSTEGNO ALLE IMPRESE?
Sì
No
;
Se si, specificare su quale programma/ strumento finanziario
¶......................
110
Direzione Industria
A.
SEZIONE DI VERIFICA SULLE MODALITÀ DI ACCESSO AI FINANZIAMENTI DOCUP 2000/06
A.1.
CON QUALE MODALITÀ LA SUA IMPRESA È VENUTA A CONOSCENZA DELL’OPPORTUNITÀ DI PRESENTARE DOMANDA
DI PARTECIPAZIONE PER IL FINANZIAMENTO DOCUP 2000/06?
Scegliere tra i seguenti canali informativi di accesso (è possibile più di una risposta)
1
Seminari/workshops (eventi promozionali )
2
Campagne promozionali tramite i media (audio/video)
3
Siti WEB
4
Ricezione di materiale pubblicitario (brochure informative; Newsletter; CD…)
5
Altro (specificare) ¶......................
A.2
ESPRIMA UNA VALUTAZIONE SULLE ATTIVITÀ DI PROMOZIONE/PUBBLICIZZAZIONE ATTIVATE DALLA REGIONE
PIEMONTE PER L’ACCESSO AI FINANZIAMENTI DEL DOCUP 2000/06 IN TERMINI DI:
Scarsa
Variabili
1.
Comprensibilità delle informazioni ricevute sulle opportunità/modalità di accesso
al finanziamento
2.
Completezza delle informazioni ricevute sulle opportunità/modalità di accesso al
finanziamento
3.
4.
A.3.
Sufficiente
Buona
Tempestività nella pubblicizzazione delle opportunità/modalità di accesso al finanziamento rispetto ai termini di apertura delle operazioni
Rintracciabilità dell’Autorità/ufficio competente per la presentazione delle domande di partecipazione
QUALI SONO STATE LE MODALITÀ DI PRESENTAZIONE DELLE DOMANDE PER ESSERE AMMESSI A RICEVERE IL
FINANZIAMENTO DOCUP 2000/2006:
Descrizione
Barrare le caselle corrispondenti alle modalità di adesione effettivamente utilizzate (è possibile più di una risposta)
1
Compilazione della domanda di partecipazione online
2
Invio della domanda cartacea di partecipazione all’ufficio competente
3
Altro (specificare) ¶......................
A.4.
1.
2.
3.
ESPRIMA UNA VALUTAZIONE SUI BANDI:
Variabili
Scarsa
Reperibilità del bando sui principali canali informativi
Chiarezza/Trasparenza delle procedure previste dai bandi
Chiarezza delle richieste per la presentazione della documentazione
111
Sufficiente
Buona
Direzione Industria
A.5
LA SUA IMPRESA HA RISCONTRATO IN QUESTA FASE LA NECESSITÀ DI RICORRERE ALL’ASSISTENZA DELLE
STRUTTURE REGIONALI PER CHIARIMENTO SUL BANDO E/O PER LA COMPILAZIONE E PRESENTAZIONE DELLE
DOMANDE DI PARTECIPAZIONE?
si
1.
Assistenza per bando
2.
Assistenza per domanda
no
Se si, esprima un giudizio riguardo alla:
Scarsa
1.
Tempestività dell’ufficio responsabile nel fornire chiarimenti sui bandi
2.
Capacità dell’ufficio responsabile di fornire indicazioni sulle modalità di presentazione delle domande di partecipazione
A.6.1.
DA
Sufficiente
COMPILARSI PER LE IMPRESE CON PRESENTAZIONE DELLE DOMANDE MEDIANTE SISTEMA ELETTRONICO (WEB.
Buona
REGIONE PIEMONTE:
HTTP//WWW.SISTEMAPIEMONTE.IT).
ESPRIMA UNA VALUTAZIONE SULLA FACILITÀ DI EFFETTUARE ON LINE LE SEGUENTI OPERAZIONI:
Scarsa
Variabili
1.
Compilazione della domanda per l’inserimento dei dati/informazioni richiesti
2.
Compilazione della domanda per la modifica/ integrazione (web) dei dati/informazioni forniti
3.
Reperibilità delle informazioni web sullo stato di avanzamento della domanda di
partecipazione presentata
4.
Ricorso all’assistenza telefonica come supporto tecnico per il software informatico
5.
Ricorso all’assistenza telefonica per la compilazione on line della domanda di
partecipazione
112
Sufficiente
Buona
Direzione Industria
A.6.2.
SOLO
PER LE IMPRESE CHE NON HANNO PRESENTATO DOMANDA MEDIANTE IL SISTEMA ELETTRONICO E CHE HANNO UTILIZZATO
ESCLUSIVAMENTE IL SISTEMA CARTACEO
ESPRIMA UNA VALUTAZIONE SULLA FACILITÀ DI EFFETTUARE LE SEGUENTI OPERAZIONI:
Scarsa
Variabili
1.
Compilazione dei moduli relativi alla domanda di partecipazione
2.
Modifica/ integrazione dei dati/informazioni forniti
3.
4.
A.7.
Sufficiente
Buona
Reperibilità delle informazioni sullo stato di avanzamento della domanda di partecipazione presentata
Ricorso all’assistenza telefonica per la compilazione della domanda di partecipazione
ESPRIMA UNA VALUTAZIONE SULLO STAFF OPERATIVO DELL’UFFICIO IMPEGNATO NELLA RACCOLTA DELLE
DOMANDE DI PARTECIPAZIONE/PROGETTI IN TERMINI DI:
Variabili
Scarsa
1.
Disponibilità/cortesia della struttura/ufficio nel fornire assistenza
2.
Competenza della struttura/ufficio nel fornire assistenza
3.
Tempestività della struttura/ufficio nel fornire assistenza
Sufficiente
Buona
B.
SEZIONE DI VERIFICA SULLE MODALITÀ DI AMMISSIONE AI FINANZIAMENTI DOCUP 2000/06
B.1.
GESTIONE DELLE FASI DI SELEZIONE E DI VALUTAZIONE DELLA PROGETTUALITÀ:
Basso
1.
In che grado, ritiene che, le fasi di selezione/valutazione previste, siano state gestite in
modo intellegibile dall’amministrazione responsabile
2.
In che grado, ritiene che, le operazioni di selezione, siano state effettuate tempestivamente dalla amministrazione responsabile
3.
In che grado, ritiene che, le operazioni di valutazione e la pubblicazione dei risultati
(nella graduatoria di merito), siano state gestite tempestivamente dall’amministrazione
responsabile
113
Medio
Elevato
Direzione Industria
B.2.
COME VALUTA LA FLUIDITÀ DELLE RELAZIONI CON L’AMMINISTRAZIONE RESPONSABILE NELLE FASI DI
AVANZAMENTO DEGLI INTERVENTI, IN TERMINI DI:
Scarsa
1.
Chiarezza/tempestività delle relazioni in fase di comunicazione della ammissione
a finanziamento;
2.
Chiarezza/tempestività delle relazioni in fase di attuazione interventi
3.
Chiarezza/tempestività delle relazioni in fase di conclusione interventi
ATTIVITÀ
DI
Sufficiente
Buona
D.
SEZIONE DI VERIFICA SULLE
FINANZIAMENTI DOCUP 2000/06
RENDICONTAZIONE/PAGAMENTO
C.1.
LA SUA IMPRESA È STATA INFORMATA AL MOMENTO IN CUI SONO STATE EFFETTUATE LE SEGUENTI OPERAZIONI?
si
1.
Firma dell’ordinanza di pagamento
2.
Emissione del mandato di pagamento
C.2.
no
RISPETTO ALLA COMPLESSITÀ DELLE PROCEDURE IMPLEMENTATE, COME VALUTA I TEMPI INTERCORSI TRA LE
SEGUENTI FASI:
brevi
1.
La notifica di ammissione a finanziamento e l’erogazione della prima quota di contributo
2.
La comunicazione di avvio lavori e l’erogazione del secondo contributo
3.
La comunicazione della fine lavori e l’erogazione del saldo
C.3
DEI
medi
lunghi
COME VALUTA LE RELAZIONI MANTENUTE CON L’ENTE GESTORE RISPETTO A:
Scarse
Lo scambio di comunicazione nelle attività di rendicontazione/erogazione dei contributi
DOCUP 2000/06
114
Sufficienti
Buone
Direzione Industria
D.
SEZIONE
DI
VALUTAZIONE
COMPLESSIVA
SUGLI
EFFETTI
DELLA
GESTIONE
DEL
FINANZIAMENTO DOCUP 2000/06
D.1
GRADO DI SODDISFAZIONE: QUALI MIGLIORAMENTI RITIENE NECESSARI PER UN PIÙ ADEGUATO
FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA DI GESTIONE E QUALE GRADO DI RILEVANZA ATTRIBUISCE A CIASCUNO DI ESSI?
Scarso
1.
Snellimento delle procedure
2.
Maggiore tempestività nella gestione delle varie fasi
3.
Maggiore coordinamento con gli uffici competenti per le varie attività
4.
Altro (specificare) ¶......................
D.2.
Medio
Elevato
GRADO DI FIDELIZZAZIONE: AL MOMENTO, LA SUA IMPRESA RISULTA INTERESSATA A PRESENTARE (O HA GIÀ
PRESENTATO) DOMANDA DI PARTECIPAZIONE
(CON ALTRA PROGETTAZIONE), PER BENEFICIARE DI NUOVI
FINANZIAMENTI COMUNITARI?
Sì
No
;
Se Si, Specificare di seguito su quale Programma e su quale misura/linea¶......................
D.3
AVENDONE L’OPPORTUNITÀ, RICORREREBBE NUOVAMENTE AI FINANZIAMENTI
DOCUP, PER FINANZIARE UN
PROGETTO D’INVESTIMENTO?
Sì
No
;
Il questionario è finito. La ringraziamo per la collaborazione e Le ricordiamo che in relazione al trattamento dei Suoi dati personali, Lei potrà esercitare i diritti previsti dal D.Lgs. 196/2003 sulla tutela della privacy.
Le richiediamo infine di spedire il questionario possibilmente in formato elettronico tramite e-mail al seguente indirizzo: [email protected] entro
20 giorni dalla data di ricevimento della presente comunicazione. In alternativa può inviarlo via fax al numero 06. 8411459, o all’indirizzo di posta ordinaria
ECOTER srl via Tevere, 44, 00198 ROMA.
In caso di difficoltà di compilazione, può contattarci e richiedere il supporto della Dr.ssa Daniela Romeo.
115
APPENDICE METODOLOGICA
DOCUMENTAZIONE DEL PROCESSO:
ANALISI CUSTOMER SATISFACTION DOCUP OB. 2 REGIONE
PIEMONTE
116
DOCUMENTAZIONE DEL PROCESSO:
ANALISI CUSTOMER SATISFACTION
DATI IDENTIFICATIVI DEL PROCESSO
1.1. Dati identificativi del processo: denominazione
Indagine sulla soddisfazione dell’utente Docup Ob. 2 2000/2006.
1.2. Dati identificativi del processo: soggetto titolare
Ecoter S.r.l.
1.3. Dati identificativi del processo: data di compilazione
Progettazione delle rilevazioni: marzo 2004.
Data rilevazioni = settembre – ottobre 2004.
PROGETTAZIONE DEL PROCESSO
OBIETTIVI CONOSCITIVI
2.1. Obiettivi conoscitivi: sorgente del processo
Tale valutazione è stata orientata a verificare se vi è stato un gradimento dell’utente-privato delle procedure attuate e quali processi sono risultati più efficienti ovvero migliorabili dal punto di
vista dell’utenza.
2.2. Obiettivi conoscitivi: fenomeni oggetto di studio
La valutazione ha riguardato:
1) il processo di accesso ai finanziamenti in relazione alle attività di pubblicità/informazione
realizzate dalla A.d.G. del DOCUP per promuovere la partecipazione ai finanziamenti comunitari;
2) il processo di selezione/valutazione (e ammissione a finanziamento) delle richieste di contributo (qualità della selezione progettuale ed efficienza/tempestività della gestione delle
domande di partecipazione/progetti);
117
3) il processo di rendicontazione/pagamento e le procedure di raccordo con l’Autorità responsabile del procedimento nelle varie fasi di finanziamento/erogazione dei contributi.
POPOLAZIONE OGGETTO DI STUDIO
3.1. Popolazione oggetto di studio (o universo di riferimento), unità di analisi
In sintesi, si è definito che destinatari dei contributi potessero essere tutti i soggetti pubblici e
privati che fino al momento del primo avvio delle operazioni avessero beneficiato di almeno
una parte dei contributi in relazione al loro progetto approvato.
3.2. Popolazione oggetto di studio (o universo di riferimento), unità di analisi: definizioni
e classificazioni adottate
Nel procedere alla individuazione della popolazione di riferimento dell’indagine, sono state effettuate delle ulteriori selezioni, tenendo conto di alcuni elementi/variabili particolarmente significativi:
-
in primo luogo, come già richiamato, si sono distinte le misure/linee coinvolgibili, a seconda che fossero rivolte a beneficiari pubblici o a destinatari privati57;
-
in secondo luogo si è ritenuto opportuno considerare tra queste quelle che afferissero al
maggior numero di Uffici regionali coinvolti nell’attuazione delle misure del DOCUP; accanto a ciò si è valutato quali di queste coinvolgevano anche soggetti attuatori esterni corresponsabili della gestione accanto al funzionario regionale;
-
per ultimo si è verificata l’opportunità di coinvolgere progetti inerenti a tutte le tipologie
d’intervento previste dal programma (regimi d’aiuto, infrastrutture, servizi, animazione economica) andando a valutare contemporaneamente le relative procedure attuative (a bando, a regia regionale, a titolarità).
La sintesi, della selezione operata misura per misura è riassunta nella tabella 3.1.
VARIABILI E CLASSIFICAZIONI
4.1. Variabili e classificazioni: descrizione
In generale, le unità di tale stadio – i progetti – sono state stratificate sulla base dei seguenti caratteri:
57
Le misure che hanno costituito oggetto di indagine sono relative a:
a) le linee d’intervento del programma che si rivolgono ai soggetti destinatari privati e ai beneficiari pubblici (Enti Locali e Consorzi a partecipazione pubblica);
b) le linee d’intervento del programma che sono gestite dalla struttura regionale direttamente o con
il sostegno di soggetti/Istituzioni esterne (Finpiemonte).
118
-
stato di avanzamento procedurale dei progetti;
-
tipologia dei progetti;
-
sede dei progetti;
-
dimensione dei progetti (espressa dalla dimensione finanziaria).
Come già richiamato, è risultato opportuno seguire una duplice procedura che coinvolge da una
parte i soggetti destinatari privati e dall’altra i pubblici con le relative stratificazioni.
QUESTIONARIO
5.1. Questionario: tecniche di progettazione
I principali obiettivi di analisi sono stati strutturati in uno specifico questionario d’analisi. Le tre
sezioni in cui si articola il formato utilizzato per l’invio sono relative ai seguenti aspetti58.
1) Verifica delle modalità di accesso ai finanziamenti:
a. pubblicità/informazione predisposta dalla A.d.G. del DOCUP per promuovere le possibilità di accesso ai finanziamenti comunitari; le analisi si concentreranno sui giudizi espressi dai destinatari su ciascuna modalità selezionata ed attuata dalla Regione per dare
visibilità ai canali di finanziamento e alle modalità/requisiti di partecipazione. A questo
proposito un giudizio specifico riguarderà il grado di chiarezza e trasparenza dei bandi/avvisi pubblici;59
b. modalità (informatiche e non) di accesso ai finanziamenti comunitari predisposte dalla
A.d.G. del DOCUP, in termini di presentazione delle richieste di contributo; valutazione
dei tempi e della rispondenza dello staff operativo.
58
Al tempo stesso, ovviamente, si è tenuto conto dell’esigenza di non appesantirlo eccessivamente, in
modo da conseguire tassi di risposta soddisfacenti, a fronte di costi di rilevazione ragionevoli.
59
L’intento principale è rilevare gli elementi che condizionano la percezione e il giudizio dell’utente
tipo” dei servizi front – office predisposti dall’A.d.G. del DOCUP, anche quando la gestione è affidata a più soggetti e coinvolge più categorie di “utenti” (destinatari finali e beneficiari).
119
2) Verifica delle modalità di ammissione finanziamenti:
-
procedure di elaborazione (selezione- valutazione e ammissione a finanziamento)60 delle richieste di contributo (qualità della selezione progettuale ed efficienza/tempestività
della gestione delle domande di partecipazione/progetti); rilevazione dei giudizi dei destinatari in termini di tempestività della valutazione delle domande di partecipazione e
nella capacità della amministrazione rendere servizio e assistenza alla verifica degli esiti.
3) Verifica sulle attività di rendicontazione/pagamenti:
-
procedure di raccordo con l’Autorità responsabile del procedimento nelle varie fasi di
finanziamento/erogazione dei contributi; si accerteranno i giudizi dei soggetti attuatori
sui tempi di pagamento e si cercherà di evidenziare possibili nodi critici che producano
ritardi in questa fase.
4) Sezione di valutazione complessiva su effetti delle gestioni
-
verifica degli esiti/effetti della gestione dei finanziamenti DOCUP;
-
verifica della “fidelizzazione” dell’utente e del grado complessivo di soddisfazione.
5.2. Questionario: test del questionario
Il questionario è stato testato su un gruppo di imprese e Enti Beneficiari.
L’esito positivo ha portato a lasciare invariato il questionario.
VERIFICA PREVENTIVA DEL PROCESSO
6.1. Verifica preventiva del processo: test o sperimentazioni sulle procedure
Non è stato effettuato alcun test o sperimentazione sulle procedure poi utilizzate durante il processo di rilevazione. Le tecniche adottate sono state scelte sulla base di precedenti esperienze e
avvalendosi della consulenza di esperti nell’ambito dei servizi pubblici comunali (responsabili/addetti di Uffici di Statistica di comuni della provincia bergamasca).
60
Non è stato possibile indagare nello specifico su aspetti strategici relativi l’attività di selezione e valutazione (ad esempio la verifica dei criteri specifici e trasversali, come ambiente e pari opportunità,
applicati dalle strutture valutative per la selezione/istruttoria) in ragione del fatto che, l’utente del
servizio ha un limitato coinvolgimento rispetto a tale fasi, partecipandole solo in relazione al risultato/esito del processo (ammissione o no in graduatoria). Avrebbe pertanto potuto fornire un giudizio
scarsamente “critico” (dal momento che i soggetti coinvolti hanno visto tutti approvato il proprio
progetto). Pertanto tale sezione è stata notevolmente semplificata.
120
6.2. Verifica preventiva del processo: indagine pilota
Per la struttura ed il tipo di indagine, non si è ritenuto opportuno effettuare l’indagine pilota.
ESECUZIONE DEL PROCESSO
CARATTERISTICHE GENERALI DEL PROCESSO
7.1. Caratteristiche generali del processo: periodicità
Indagine non ha carattere periodico.
7.2. Caratteristiche generali del processo: indagine totale o campionaria
Indagine campionaria.
Popolazione beneficiari pubblici:
685 unità (progetti)
Popolazione beneficiari privati:
1.949 unità (progetti)
Campione estratto beneficiari pubblici:
85
Campione estratto beneficiari privati:
191
È stato compreso il campione sostitutivo nel caso di tasso di caduta elevato.
CARATTERISTICHE DEL DISEGNO CAMPIONARIO
8.1. Caratteristiche del disegno campionario: descrizione
Campionamento stratificato.
121
8.2. Caratteristiche del disegno campionario: modalità di stratificazione
Sono stati individuati 4 strati:
Beneficiari Privati
Criterio 1. Territorio:
a)
ob.2;
b) phasing out.
Criterio 2. Misura;
Misure/linee 1.2a; 2.1b- d; 2.2b-c;2.4c; 4.1b; 4.2a.
Criterio 3. Classi di costo:
La classe di costo è costruita sulla variabile Costo totale dell’investimento:
a)
Classe 1: Investimenti totali fino a 150.000 ;
b) Classe 2: Investimenti totali da 150.000 a 500.000 ;
c)
Classe 3: Investimenti totali da 500.000 a 1.000.000 ;
d) Classe 4: Investimenti totali oltre 1.000.000 .
Criterio 4. Avanzamento dei progetti:
Sono stati individuati due livelli di avanzamento:
a)
Progetti non saldati, corrispondenti ai progetti con uno stato d’avanzamento primario, (corrispondenti ai progetti che hanno ricevuto il primo o successivi pagamenti ma non ancora
l’ultima quota o saldo);
b) Progetti saldati: corrispondono ai progetti con una fase di avanzamento conclusiva, sia che
si tratti del pagamento di una tranche intermedia sia che sia stata effettuata un’unica erogazione (“erogazione in unica soluzione”o pagamento a saldo).
Beneficiari pubblici
Criterio 1.
a)
Classe di costo (costruito sulla base della variabile costo totale investimento):
Classe di costo 1: fino a 250.000 ;
b) Classe di costo 2:da 250.000 fino a 1.000.000 ;
c)
Classe di costo 3:da 1.000.000 a 21.273.153 .
122
Criterio 2. Tipologia beneficiari:
a)
Comuni;
b) altro: (Province, Comunità Montane, Parchi, Associazioni e privati).
Criterio 3.
Misura:
Misure/linee 1.1b; 2.3; 2.5b; 3.1 a; 3.2 (a-b-c-d); 4.1a 4.2b.
Criterio 4. Territorio:
a)
Obiettivo 2;
b) Phasing out;
c)
Miste (Misura 1.1b).
8.3. Caratteristiche del disegno campionario: metodo di selezione del campione
Le selezioni del campione è avvenuta per numero causale.
UNITÀ DI RILEVAZIONE, ARCHIVI E LISTE DI RIFERIMENTO
9.1. Unità di rilevazione, archivi e liste di riferimento: unità di rilevazione
Progetti finanziati per i beneficiari pubblici/privati dei contributi Docup
9.2. Unità di rilevazione, archivi e liste di riferimento: archivio utilizzato per l‘estrazione
del campione
Liste di riferimento: Database dati del Monitoraggio regionale (dati imprese e dati Enti Pubblici).
9.3. Unità di rilevazione, archivi e liste di riferimento Enti/soggetti coinvolti:
-
AD6 del Docup
-
Responsabili di Misura/Linea
-
Responsabili dell’azione(FinPiemonte)
123
INDAGINI (O RILEVAZIONI) DIRETTE
ACQUISIZIONE DEI DATI
10.1. Acquisizione dei dati: tecnica di rilevazione
Poiché l’aggiornamento affrontato dall’indagine ed il tipo di popolazione erano tali da confidare
in un buon livello di collaborazione, si è adottata l’autocompilazione quale tecnica di rilevazione. Il questionario cartaceo, accompagnato da lettera di presentazione della Regione, è stato rinviato per e-mail ai soggetti campionati.
In termini di tempi, la consegna dei questionari ha richiesto un mese circa, data la dispersione
territoriale del territorio nazionale; per la raccolta, invece, poiché è stato previsto un piano dei
solleciti (due), sono state dedicate più di tre settimane. Tra la consegna e la raccolta, è stato lasciato un lasso di tempo per l’autocompilazione pari a due settimane.
10.2. Acquisizione dei dati: enti che hanno collaborato nella fase di rilevazione sul campo
La fase di rilevazione sul campo è stata curata da Ecoter.
10.3. Acquisizione dei dati: controlli di qualità
Trattandosi di autocompilazione, non vi sono stati controlli durante la fase di compilazione.
È stato effettuato da parte del rilevatore un controllo durante la fase del ritiro volto a verificare
la completa compilazione del questionario in tutte le sezioni.
10.4. Acquisizione dei dati: azioni intraprese per la massimizzazione della partecipazione
all‘indagine
Nessuna sensibilizzazione è stata possibile.
10.5. Acquisizione dei dati: dati sensibili
Nessun dato sensibili ai sensi del Deg. 167/03.
10.6. Acquisizione dei dati: informazione relativa a chi ha fornito le risposte
Nella sessione anagrafica sono state rilevate le definizioni generali del rispondente.
124
ESECUZIONE DEL PROCESSO
REVISIONE MANUALE
17.1. Revisione manuale: modalità di revisione
È stata effettuata una revisione manuale dei questionari cartacei per la verifica della corretta
compilazione della coerenza delle risposte date e per la verifica della completezza dei questionari stessi.
17.2. Revisione manuale: autori della revisione
La revisione è stata svolta all’esterno 8società che ha elaborato: (“Ceris”).
CODIFICA
18.1. Codifica: modalità di effettuazione
La procedura di codifica è avvenuta manualmente, con l’ausilio di tabelle di codifica predisposte per alcune variabili e la pre-codifica (indicata sul questionario) per altre variabili.
18.2. Codifica: svolta internamente o affidata all‘esterno
L’attività di codifica è stata svolta da Ente esterno.
18.3. Codifica: caratteristiche della codifica manuale
La fase di codifica ha coinvolto una persona che è stata incaricata di seguire anche le altre fasi
dell’indagine (elaborazione e rendicontazione del risultato).
18.4. Codifica: software utilizzato per la codifica
Non è stato implementato alcun processo di codifica automatica.
18.5. Codifica: variabili sottoposte a codifica
Sono state sottoposte a codifica tutte le variabili che si rilevano alle domande a risposta chiusa;
non sono state sottoposte a codifica le variabili riferite alle domande a risposta aperta. Solo in
alcuni quesiti ultimi sono state raggruppate e codificate.
125
REGISTRAZIONE
19.1. Registrazione: modalità di effettuazione della registrazione
La registrazione è stata effettuata manualmente ed ha portato alla creazione di un database su
foglio di lavoro formato Excel. Il personale impiegato è in questa fase è composto da una unità
che seguito l’indagine fino alla elaborazione.
19.2. Registrazione: svolta internamente o affidata all‘esterno
La fase di registrazione è stata svolta esternamente.
REVISIONE AUTOMATICA O SEMIAUTOMATICA
20.1. Revisione automatica o semiautomatica: descrizione
Data la dimensione del database generato attraverso la registrazione dei dati, non si è reso necessario procedere con alcuna revisione automatica o semiautomatica per l’individuazione e
correzione di eventuali errori.
20.2. Revisione automatica o semiautomatica: modalità di formazione e supervisione dei
revisori
Nessuna.
20.3. Revisione automatica o semiautomatica: procedura generalizzata/predisposta ad hoc
Nessuna.
20.4. Revisione automatica o semiautomatica: test preventivo
Nessuna.
20.5. Revisione automatica o semiautomatica: follow-up
Nessuna.
20.6. Revisione automatica o semiautomatica: editing selettivo, identificazione degli outliers, …
Nessuna.
126
20.7. Revisione automatica o semiautomatica: trattamento delle mancate risposte totali
Nessuna.
ELABORAZIONE DEI DATI
21.1. Elaborazione dei dati: architettura hardware e prodotti software utilizzati
Per l’elaborazione dei dati è stato utilizzato un PC con processore Pentium IV Ram 1 gigabyte e
disco fisso 10 gigabyte ed il pacchetto SPSS versione 11.0.
METODI DI STIMA
22.1. Metodi di stima: tipologia di stime calcolate
Le stime calcolate si riferiscono ai valori percentuali delle variabili e ai valori medi delle variabili che misurano la soddisfazione degli utenti sui diversi aspetti dei servizi indagati.
22.2. Metodi di stima: metodo di riporto all‘universo
Per il calcolo delle stime, è stato utilizzato il metodo diretto di riporto all’universo che tiene
conto del peso da attribuire a ciascuna unità (numerosità della popolazione nello strato su numerosità del campione nello strato).
22.3. Metodi di stima: vincolo a quantità note da altre fonti
Non sono state calcolate stime a quantità note da altre fonti.
22.4. Metodi di stima: correzione in presenza di mancate risposte totali
Non sono stati utilizzati metodi per correggere le stime rispetto alle mancate risposte totali.
DIFFUSIONE DEI RISULTATI
30.1. Diffusione dei risultati: dati provvisori
In relazione alla tempistica necessaria per l’elaborazione, sono stati diffusi i primi dati a maggio
2005.
127
30.2. Diffusione dei risultati: canali di diffusione
La presentazione è avvenuta in sede di CdS – Maggio 2005.
30.3. Diffusione dei risultati: tutela della riservatezza
La tutela della riservatezza in fase di diffusione dei risultati è stata garantita attraverso la presentazione e pubblicazione dei dati in forma aggregata.
30.4. Diffusione dei risultati: metodologie e software usati per garantire la tutela della riservatezza
L’accesso al data base era consentito solo alla persona che si è occupata dalla registrazione, controllo ed elaborazione dei dati.
I dati elaborati con i software indicati al punto 21.1 sono stati diffusi anche in formato elettronico, ma solo in forma aggregata.
RISTRUTTURAZIONI O RIPROGETTAZIONE PER MIGLIORARE LA QUALITÀ
31.1. Ristrutturazioni o riprogettazioni per il miglioramento della qualità: modifiche al
processo di produzione
È prevista una successiva ripresentazione di dati definitivi in relazione all’aggiornamento della
Valutazione Intermedia a dicembre 2005.
RIFERIMENTI ALLA DOCUMENTAZIONE DISPONIBILE
Allegato: Questionario della Customer Satisfaction.
128