Deliberazione n. 16/2003/G
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
in
Sezione centrale di controllo
sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato
II Collegio
nell’adunanza del 9 maggio 2003
***
Visto il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con
R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;
visto l’art. 3, commi 4-6-8 e 9, della legge 14 gennaio 1994, n. 20
e successive modificazioni;
visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (art. 3, comma 2);
visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, approvato con deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000;
vista la delibera di programmazione n. 11/2001/G del 15.2.2001,
adottata a Collegi congiunti da questa Sezione centrale di controllo, che
prevedeva (punto 4.5) l’espletamento di un’indagine sulla realizzazione
del “Programma di potenziamento e ammodernamento delle ferrovie in
regime di concessione e in gestione commissariale governativa, finanziato dall’art. 2, comma 3, della legge 22 dicembre 1986, n. 910 (legge
finanziaria 1997)”;
2
vista l’ordinanza in data 11 aprile 2003, con la quale il Presidente
della Sezione medesima ha convocato il II Collegio per l’adunanza
odierna, ai fini dell’esame e pronuncia sulla relazione conclusiva della
predetta indagine;
vista la nota prot. n. 275/03 del 15 aprile 2003, con la quale il dirigente della Segreteria della citata Sezione ha notificato la predetta ordinanza al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Gabinetto e Dipartimento per i trasporti terrestri) ed al Ministero dell’economia e delle
finanze (Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello
Stato);
uditi, nella pubblica udienza del 9 maggio 2003, i relatori, Consiglieri Pietro DE FRANCISCIS e Tommaso D’AMBROSIO;
uditi, in rappresentanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Direttore Generale dei sistemi di trasporto ad impianti fissi ing.
Amedeo GARGIULO ed il Dirigente amministrativo dott. Angelo MAUTONE; non rappresentato il Ministero dell’economia e delle finanze;
ritenuto che la relazione all’esame sia meritevole di approvazione
con le modifiche ed integrazioni apportate dai membri del Collegio;
P.Q.M.
DELIBERA
di approvare la relazione conclusiva dell’indagine di controllo sulla realizzazione del Programma di potenziamento e ammodernamento delle
ferrovie in regime di concessione e in gestione commissariale governativa, finanziato dall’art. 2, comma 3, della legge n. 910 del 1986;
ORDINA
3
che copia della presente deliberazione e dell’annessa relazione sia trasmessa, a cura della Segreteria, ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, alla Conferenza unificata tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome, al Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti – Dipartimento per i trasporti terrestri – Direzione Generale dei
trasporti ad impianti fissi.
Il Presidente
(Dott. Tullio Lazzaro)
I Relatori
(Dott. Pietro De Franciscis)
(Dott. Tommaso D’Ambrosio)
CORTE DEI CONTI
Sezione centrale di controllo sulla gestione
delle Amministrazioni dello Stato
****
Ufficio di controllo sulla gestione dei Ministeri
delle infrastrutture ed assetto del territorio
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI
Programma di potenziamento e ammodernamento delle ferrovie in regime
di concessione e in gestione commissariale governativa
(art. 2, comma 3, legge 22 dicembre 1986, n.910)
Magistrati istruttori:
Cons. Pietro De Franciscis
Cons. Tommaso D’Ambrosio
SOMMARIO
1. Oggetto e finalità dell’indagine............................................................... 2
2. Quadro normativo................................................................................... 3
2.1 Le ferrovie in concessione ..................................................................... 3
2.2 Le gestioni commissariali governative ..................................................... 6
2.3 Il riordinamento dei servizi di trasporto locale .......................................... 7
2.3.1 Il decreto legislativo 19 novembre 1997, n.422.................................. 9
2.3.2 Le criticità emerse nella fase transitoria .......................................... 11
2.3.3 Stato di attuazione della delega alle Regioni dei servizi ferroviari
di interesse locale ................................................................................ 14
3. Il Programma di “investimenti ferroviari” finanziati
dalla legge n.910/1986 (art.2, comma 3) ............................................. 23
3.1 Il modulo concessorio per la realizzazione degli interventi........................ 25
3.2 Profili finanziari ................................................................................. 26
3.2.1 Il procedimento per il finanziamento dei mutui e per l’erogazione dei
contributi............................................................................................ 26
3.2.2 L’allocazione e utilizzazione delle risorse ......................................... 33
3.2.3 I flussi di spesa relativi agli anni 1999-2001 .................................... 42
4. Stato di attuazione degli interventi....................................................... 45
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
Le convenzioni di concessione.............................................................. 45
Gli atti integrativi............................................................................... 46
I programmi completati ...................................................................... 47
Gli interventi in corso ......................................................................... 54
Il fenomeno del contenzioso ................................................................ 63
5. Valutazioni conclusive .......................................................................... 78
TABELLE G ED H ..............................................................................................I
ALLEGATI ..................................................................................................... II
2
1. Oggetto e finalità dell’indagine
La Corte dei conti, in sede di controllo successivo sulla gestione delle
Amministrazioni dello Stato, si è più volte occupata delle tematiche concernenti i
servizi pubblici di trasporto ed in particolare del settore delle ferrovie in regime di
concessione ed in gestione commissariale governativa.
Basterà ricordare in proposito la deliberazione n.41/97 dell’11 marzo
1997, con la quale sono stati esaminati gli aspetti normativi ed organizzativi
generali dell’intero comparto e approfonditi i profili amministrativo-contabili di
alcune specifiche gestioni, scelte “a campione” in base alla collocazione geografica
delle rispettive linee in esercizio.1
L’evoluzione del quadro normativo di riferimento e l’aggiornamento dei
dati relativi all’impegno finanziario dello Stato per la ristrutturazione ed il
risanamento delle ferrovie minori sono stati successivamente evidenziati nell’ambito
di due indagini intersettoriali sui lavori pubblici, approvate – rispettivamente – con
deliberazioni della Sezione del controllo (III Collegio) n.81/98 e n.85/2000.
La presente indagine si ricollega alle risultanze delle verifiche compiute
“in parte qua” dalle due pronunce testè citate e riguarda, in particolare,
l’utilizzazione delle risorse stanziate,per il triennio 1999-2001, nello stato di
previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l’ammodernamento
delle reti ferroviarie in concessione e/o in gestione commissariale governativa.
Nell’inserire tale argomento nel programma annuale di controllo per il
2001 la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello
Stato, a Collegi congiunti (delib. n.11/2001/G del 15 febbraio 2001), ha tenuto
conto anche della circostanza che il D.L.vo 19 novembre 1997, n.422 – riguardante
il conferimento alle Regioni ed agli Enti locali di funzioni e compiti in materia di
trasporto pubblico locale – ha previsto (art.8) la delega alle Regioni delle funzioni di
programmazione e di amministrazione dei servizi ferroviari di interesse locale in
gestione commissariale governativa e in concessione a soggetti diversi dalle
Ferrovie dello Stato S.p.a..
Il termine entro il quale doveva essere definito tale conferimento –
originariamente fissato al 1° gennaio 2000 – è stato poi prorogato di un anno dal
D.L.vo n.400/1999: la delega in questione è stata effettivamente attuata per le
Regioni a statuto ordinario con D.P.C.M. 16 novembre 2000 (pubblicato nella G.U.
del 30.12.2000 – Suppl.ord.n.224).
1
Sono state individuate le ferrovie “BOLOGNA-PORTOMAGGIORE”, “CIRCUMVESUVIANA” di Napoli e
“SUD-EST” di Bari, rispettivamente per il Nord, il Centro e il Sud d’Italia.
3
2. Quadro normativo
E’ bene richiamare in questa sede – sia pure in modo estremamente
sintetico – il complesso delle norme legislative e regolamentari che disciplinano la
materia, anche al fine di una corretta valutazione delle modifiche ordinamentali
recentemente intervenute.
2.1 Le ferrovie in concessione
Con riferimento alle ferrovie in concessione, va ricordato che la disciplina
giuridica risale alla legge fondamentale in materia di lavori pubblici (legge
20.3.1865, n.2248 - All. F, titolo V) che, mentre prevedeva l’intervento diretto dello
Stato per la generalità delle opere pubbliche, contemplava l’affidamento in
concessione ad imprese private per la costruzione e l’esercizio di strade ferrate,
essenzialmente a causa della rilevante onerosità degli investimenti necessari e della
notevole complessità tecnica delle infrastrutture ferroviarie.
L’impresa concessionaria, sulla base del progetto approvato dal Ministero
dei lavori pubblici, provvedeva alla realizzazione dell’opera e all’avvio dell’esercizio
della linea ferroviaria verso un corrispettivo (denominato “sovvenzione governativa
di
costruzione”)
erogato
in
annualità
posticipate
fino
alla
scadenza
della
concessione, la cui durata massima era fissata in 70 anni.
Alla scadenza della concessione le infrastrutture fisse venivano acquisite
dallo Stato, che aveva facoltà di rilevare dal concessionario il materiale mobile a
prezzo di stima.
In funzione del preminente interesse pubblico, ampi e penetranti poteri
di vigilanza erano riconosciuti all’Amministrazione, sia durante la costruzione, sia
durante l’esercizio delle singole ferrovie. Era anche prevista una partecipazione agli
utili, eccedenti la giusta remunerazione del capitale investito, che nei fatti si è
rivelata, tuttavia, come ipotesi meramente teorica: nel tempo si è manifestata,
piuttosto, la generalizzata esigenza di un crescente intervento dello Stato per
garantire gli equilibri gestionali e la convenienza per la Società concessionaria a
proseguire l’esercizio della linea, sicché l’attività di vigilanza ha coinvolto sempre
più, non solo gli aspetti tecnici del servizio, ma anche l’assetto economicofinanziario delle singole aziende.
L’istituzione (con il R.D. 15.6.1905, n.259) dell’Amministrazione delle
Ferrovie dello Stato ha poi circoscritto l’intervento delle concessionarie private alle
sole linee di interesse prevalentemente locale (v. tabella A).
4
Per fattori endemici, difficilmente superabili in relazione alla preminente
funzione sociale della maggior parte delle linee minori, le ferrovie in concessione
hanno subito nel tempo un inarrestabile declino, divenuto ancor più evidente per
effetto della motorizzazione di massa e della connessa espansione del trasporto su
strade e autostrade.
Salvo eccezioni, riguardanti reti ferroviarie localizzate in prossimità delle
grandi aree metropolitane2 e destinate prevalentemente al trasporto di pendolari
dai centri di residenza ai luoghi di lavoro, il trasporto ferroviario in concessione
evidenzia diffuse situazioni di precarietà che, in epoche diverse, sono sfociate in
gestioni commissariali governative, spesso istituite per legge per salvaguardare i
livelli occupazionali in zone di marcato disagio economico-sociale.
Significativa in proposito è la legge n.887/1984 (legge finanziaria 1985)
che all’art.8 prevedeva che il Ministero dei trasporti –di concerto con il Ministero del
tesoro e d’intesa con le Regioni interessate- era autorizzato a dichiarare la
risoluzione consensuale o il riscatto delle concessioni riguardanti linee ritenute
essenziali
ai
fini
della
razionalizzazione
del
sistema
ferroviario
nazionale,
assumendo in gestione commissariale governativa anche le autolinee sostitutive o
integrative esistenti.
2
Va evidenziato in proposito che la legge 7 dicembre 1999, n.472, concernente interventi nel settore dei
trasporti, ha direttamente assentito (art.21) alle “FERROVIE NORD MILANO ESERCIZIO S.p.a.” la
concessione di costruzione ed esercizio (fino al 17 marzo 2016) della tratta ferroviaria Busto ArsizioMalpensa, per il collegamento della linea Novara-Saronno-Seregno con l’aeroporto della Malpensa.
5
TABELLA A
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
SOCIETA’ CONCESSIONARIE
LINEE
SOCIETÀ SUBALPINA IMPRESE
FERROVIARIE a.r.l. – Domodossola
(NO)
S.p.a. TORINESE TRASPORTI
INTERCOMUNALI – S.A.T.T.I.
Torino
FERROVIE NORD MILANO
ESERCIZIO S.p.a. - Milano
FERROVIA TRENTO MALE’ S.p.a.
Trento
SAD (SERVIZI AUTOBUS DOLOMITI)
TRASPORTO LOCALE S.p.a- Bolzano
Domodossola – Confine svizzero
SOCIETA’ FUNIVIARIA ALTO
TIRRENO p.a. - Savona
AZIENDA MUNICIPALIZZATA
TRASPORTI - Genova
AZIENDA CONSORZIALE
TRASPORTI A.C.T. di Reggio Emilia
Reggio Emilia
CONSORZIO A.T.C.M. di Modena
Modena
AZIENDA TRASPORTI CONSORZIALI
BOLOGNA (A.T.C.) Bologna
LA FERROVIARIA ITALIANA S.p.a.
Arezzo
CONSORZIO TRASPORTI PUBBLICI
DEL LAZIO - CO.TRAL.
Roma
FERROTRAMVIARIA S.p.a. - Roma
SOCIETA’ PER L’ESERCIZIO DI
PUBBLICI SERVIZI p.a. (S.E.P.S.A.)
Napoli
SOCIETA’ FERROVIE DEL GARGANO
S.r.l. - Bari
Torino – Settimo - Rivarolo –
Pont
Torino - Ciriè – Lanzo - Ceres
Nord – Milano
Brescia – Iseo - Edolo
Trento – Malè - Marilleva
Dermulo – Fondo – Mendola
Bolzano – Caldano – Mendola
Ora – Predazzo
Bolzano - Collalbo
Savona – San Giuseppe di Cairo
Principe – Granarolo
Ciano d’Enza – Reggio Emilia
Sassuolo – Reggio Emilia
Guastalla
Modena – Sassuolo
Casalecchio – Vignola
Stia – Arezzo – Sinalunga
Roma – Prima Porta
Roma – Lido
Roma - Pantano
Bari – Barletta
Napoli – Quarto – Torregaveta
Napoli – Agnano - Torregaveta
San Severo – Rodi - Peschici
-
6
2.2 Le gestioni commissariali governative
La disciplina di base delle gestioni governative nel settore dei trasporti
risale all’art.184 del T.U. 10 marzo 1912 n.1447, come modificato dal R.D. 4 giugno
1936 n.1336 e dall’art.12 della legge 2 agosto 1952, n.1221.
Inizialmente la gestione governativa viene concepita dal legislatore come
soluzione temporanea, in presenza di eventi (patologici o fisiologici) di interruzione
di un rapporto concessorio preesistente tra lo Stato ed un’azienda di trasporto
locale: quando tale evento derivi da inadempimento del concessionario, si parla di
“gestione in danno” di quest’ultimo; quando, invece, si versi in ipotesi di decadenza
o di conclusione naturale del rapporto, si parla di “gestione in pendenza” da parte
dell’Amministrazione
concedente
nelle
more
dell’affidamento
ad
altro
concessionario.
A queste due tipologie se n’è aggiunta, nel tempo, una terza, quella della
“gestione diretta definitiva” da parte dello Stato, sancita espressamente da leggi
speciali che hanno istituito apposite amministrazioni a tempo indeterminato per
altrettante linee ferroviarie minori, alle quali è stato preposto un Commissario
governativo nominato con decreto ministeriale. Va precisato al riguardo che dopo
l’entrata in vigore della legge 26 aprile 1989, n.155 non sono più state istituite “ex
novo” altre gestioni governative per l’esercizio di pubblici servizi di trasporto: i
provvedimenti intervenuti successivamente si sono limitati all’accorpamento o allo
scorporo di alcune aziende preesistenti.3
L’allegata tabella B riporta la situazione al 31 dicembre 2001 delle
Gestioni commissariali governative in esercizio.
3
Con D.M. 16 dicembre 1989, n.3491 le ferrovie Udine-Cividale, Adria-Mestre e Parma-Suzzara sono
state accorpate nella gestione governativa delle “Ferrovie Venete”; con D.M. 2 ottobre 1990, n.2329 la
gestione delle “Ferrovie Calabro-Lucane” è stata scorporata in “Ferrovie Appulo-Lucane” e “Ferrovie della
Calabria”; con D.M. 20 novembre 1991, n.2307 sono state riunite in un’unica gestione le ferrovie
“Alifana” e “Benevento-Napoli”; con D.M. 18 dicembre1991, n.2884 la ferrovia in gestione governativa
Stia-Arezzo-Sinalunga è stata riaffidata alla ex concessionaria “La Ferroviaria Italiana S.p.a.”.
7
TABELLA B
GESTIONI COMMISSARIALI
GOVERNATIVE
FERROVIE VENETE - Padova
1
2
3
Udine – Cividale (km 16)
Parma – Suzzara (km 44)
Mestre – Adria (km 58)
Maggiore, Servizio lacuale
NAVIGAZIONE
LAGHI
Garda e Como - Milano
FERROVIE PADANE - Ferrara
7
FERROVIA SUZZARA - FERRARA
Ferrara
FERROVIA BOLOGNA –
PORTOMAGGIORE - Bologna
FERROVIA GENOVA–CASELLA
Genova
FERROVIA CENTRALE UMBRA
Perugia
8
PENNE – PESCARA - Pescara
9
FERROVIA ADRIATICO SANGRITANA
– Lanciano (CH)
FERROVIE ALIFANA e BENEVENTO –
NAPOLI - Napoli
FERROVIA CIRCUMVESUVIANA Napoli
4
5
6
10
11
12
FERROVIE DELLA CALABRIA
Roma
14
FERROVIE APPULO-LUCANE
Roma
FERROVIE DEL SUD EST
Roma
15
FERROVIA CIRCUMETNEA - Catania
13
16
17
LINEE
FERROVIE DELLA SARDEGNA
Cagliari
FERROVIE MERIDIONALI SARDE
Iglesias (CA)
Ferrara – Codigoro (km 53)
Suzzara – Ferrara (km 82)
Bologna – Portomaggiore (km 48)
Genova – Casella (km 24)
Terni – Sansepolcro (Km 147)
Diramaz. Perugina – Perugia S. Anna
(km 5)
Servizio sostituivo automobilistico
Castel di Onagro – Marina di S.Vito
(km 103)
Piedimonte M.-S.Maria C.V. (km 42)
Benevento – Cancello (km 49)
Napoli – Baiano (km 39)
Napoli – Sorrento (km 42)
Napoli – Sarno (km 52)
Cosenza – Villa S. Giovanni (km 69)
Cinquefrondi – Sinopoli (km 58)
Cosenza – Catanzaro (km 113)
Bari – Potenza (km 150)
Bari – Matera (km 73,4)
Bari – Taranto (km 113)
Bari – Gallipoli (km 156)
Lecce – Otranto (km 80)
Catania – Riposto (km 113)
Sassari – Alghero (km 33)
Sassari – Palau (km 150)
Bosa – Nuoro (km 89)
Cagliari – Sorgono (km 164)
Cagliari – Arbatax (km 159)
Servizio sostitutivo automobilistico
2.3 Il riordinamento dei servizi di trasporto locale
Per comprendere l’evoluzione normativa dell’intero comparto nell’ultimo
decennio occorre prendere le mosse dal “Piano generale dei trasporti” (P.G.T.),
approvato con D.P.C.M. 10 aprile 1986, il quale prevedeva –tra l’altro- l’obbligo di
accertare la possibilità di utilizzazione delle singole ferrovie locali nel contesto dei
8
trasporti regionali, recependo il rinnovato interesse in tal senso manifestato dalle
Regioni medesime già impegnate nella gestione di servizi integrativi o sostitutivi
mediante autolinee.
In quest’ottica va inquadrata la legge 15 dicembre 1990 n.385,
secondo la quale le linee locali, sia in gestione governativa, sia in regime di
concessione (comprese quelle esercite dalle FF.SS.), avrebbero dovuto essere
raggruppate e gestite da apposite società per azioni a prevalente capitale pubblico
di carattere regionale.
La mancanza di norme esplicite di delegificazione, volte a disciplinare le
procedure di “patrimonializzazione” delle gestioni da parte del Ministro dei trasporti
e della navigazione4 mediante atti di natura regolamentare, ha sostanzialmente
impedito che la riforma di cui sopra potesse essere realizzata.
Le predette difficoltà attuative sono state successivamente superate dalla
legge 23 dicembre 1996, n.662 che (art.2, comma 1), “al fine di accelerare il
coordinamento funzionale e operativo delle gestioni governative nei sistemi
regionali di trasporto, nonché l’attuazione delle deleghe alle Regioni delle funzioni in
materia di servizi ferroviari di interesse locale e regionale”, ha affidato alla “Ferrovie
dello Stato S.p.a.” la ristrutturazione delle aziende in gestione commissariale
governativa e la gestione, per un periodo massimo di tre anni a decorrere dal 1°
gennaio 1997, dei servizi di trasporto da esse esercitati5.
Tale ristrutturazione –finalizzata anche alla trasformazione societaria
delle gestioni medesime- doveva realizzarsi attraverso un piano, predisposto dalle
Ferrovie dello Stato d’intesa con le Regioni interessate e approvato dal Ministro dei
trasporti e della navigazione, con l’obiettivo di ottenere nel corso del triennio “un
rapporto di almeno 0,35 tra ricavi da traffico complessivamente conseguiti e costi
operativi complessivamente sostenuti, al netto dei costi di infrastruttura”.
Il piano di ristrutturazione –presentato nell’aprile del 1997 da F.S. S.p.a.
successivamente approvato, previo parere favorevole delle competenti Commissioni
parlamentari- si è ispirato ai seguenti criteri: a) ottimizzazione degli investimenti in
termini di redditività tecnica, economica e sociale; b) migliore integrazione dei
servizi su ferro e su gomma, eliminando interferenze e duplicazioni al fine di
adeguare l’offerta di trasporto alle effettive esigenze degli utenti; c) modificazione
dei regolamenti di esercizio, nell’ottica dello snellimento del traffico ferroviario; d)
4
Il Ministro avrebbe dovuto istituire uno speciale Ufficio per la gestione delle partecipazioni
corrispondenti al valore dei conferimenti da parte delle gestioni commissariali governative e per la
successiva cessione, anche parziale, alle regioni e ad altri enti anche privati.
5
Tale adempimento è stato attuato con D.M. 30 dicembre 1996, n.91T
9
riorganizzazione delle risorse strutturali e umane per incrementare la produttività
del servizio6.
Per l’avvio delle procedure di ristrutturazione erano previste specifiche
intese con le Regioni interessate, da trasfondere poi in appositi accordi di
programma con la partecipazione del Ministero dei trasporti e della navigazione e
delle nuove società concessionarie; contestualmente si sarebbe provveduto, inoltre,
al trasferimento a titolo gratuito dei beni e degli impianti ferroviari dalle gestioni
commissariali alle Regioni.
A tale ultimo riguardo, l’art.2, comma 3, della citata legge n.662/96 ha
disposto che la F.S. S.p.a. individuasse i beni patrimoniali delle singole gestioni
“non utilizzati e non utilizzabili per i servizi di trasporto”, al fine di consentire al
Ministero dei trasporti e della navigazione, di concerto con il Ministero delle finanze,
di avviare le relative procedure di alienazione e dismissione.
Sotto il profilo finanziario, il legislatore ha infine disposto (art.2, comma
4, leg. cit.) che lo stanziamento iscritto per l’anno 1997 nel capitolo 1653 dello
stato di previsione del Ministero dei trasporti e della navigazione (al netto della
sovvenzione di esercizio per i servizi di navigazione lacuale) fosse assegnato alla
Ferrovie dello Stato S.p.a. per l’esercizio delle ferrovie in gestione commissariale
governativa, con obbligo di rendicontare annualmente l’impiego delle somme
acquisite.
2.3.1 Il decreto legislativo 19 novembre 1997, n.422
Con il decreto legislativo 19 novembre 1997, n.422 –emanato in
attuazione della legge 15 marzo 1997, n.59 come modificata dalla legge 15 maggio
1997, n.127 (cd. “leggi Bassanini”)- è stata realizzata la riforma del trasporto
pubblico locale, nell’ambito della più generale riorganizzazione della pubblica
amministrazione e della valorizzazione del ruolo del sistema delle autonomie.
In particolare, l’art.8 ha disciplinato i servizi ferroviari di interesse
regionale e locale non in concessione alla Ferrovie dello Stato S.p.a., prevedendo la
delega alle Regioni delle funzioni di programmazione e amministrazione concernenti
le ferrovie in concessione e le ferrovie in gestione commissariale governativa
affidate per la ristrutturazione alla stessa F.S. S.p.a. dalla legge n.662/96 più volte
citata.
6
Gli obiettivi del piano possono così riassumersi:
riduzione della rete dei servizi ferroviari da 2.500 a 2.050 Km.;
contrazione dell’offerta globale, espressa in treni-Km ed autobus-Km, rispettivamente, da 20 a
18,4 milioni e da 69,3 a 62,2 milioni;
incremento medio delle tariffe di almeno il 14% per le ferrovie e 11% per le autolinee;
riduzione degli addetti ai servizi da 14.000 a circa 9.500 unità;
diminuzione dei costi annuali da £. 1.310 a 920 miliardi alla fine del triennio (1997-2000), con
contestuale aumento dei ricavi totali da £. 186 a 222 miliardi.
10
Le originarie cadenze temporali previste per l’attuazione di tale delega
sono state successivamente prorogate dal D.L.vo 20 settembre 1999, n.400 al
1° gennaio 2000 a causa della oggettiva complessità delle istruttorie necessarie alla
definizione degli accordi di programma tra il Ministero dei trasporti e della
navigazione e le singole regioni, da approvarsi con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Tale provvedimento è stato effettivamente adottato in data 16 novembre
7
2000 , sicché il conferimento delle funzioni ex art.8 del D.L.vo n.422/97 e
l’attribuzione delle relative risorse finanziarie sono stati attuati con decorrenza 1°
gennaio 2001.
In data 31 dicembre 2000, peraltro, era scaduto il termine ultimo
concesso alle Regioni e agli altri Enti locali per il riassetto organizzativo delle
aziende di trasporto e per la loro trasformazione in società di capitali (art.18,
comma 3). Va ricordato in proposito che, al fine di accelerare il conferimento alle
Regioni delle funzioni in materia di servizi ferroviari di interesse regionale e locale,
l’art.31 della legge 17 maggio 1999, n.144 aveva consentito che le ferrovie in
gestione commissariale governativa –affidate per la ristrutturazione alla Ferrovie
dello Stato S.p.a.- potessero costituire società (o assumere partecipazioni) con
apporto di capitale non superiore a 200 milioni di lire, utilizzando i fondi destinati
alle spese di esercizio.
Il D.L.vo n.400/99 ha aggiunto al testo dell’art.18 testé citato il comma
3-bis, riconoscendo alle Regioni un periodo transitorio, limitato al 31 dicembre
2003, entro il quale poter “mantenere tutti gli affidamenti agli attuali concessionari
ed alle società derivanti dalle trasformazioni di cui all’art.3”, ma con l’obbligo di
affidare quote di servizio o servizi speciali mediante procedure concorsuali.
Nell’ambito dello stesso periodo transitorio, inoltre, le Regioni procedono all’
“affidamento della gestione dei relativi servizi alle società costituite allo scopo dalle
ex gestioni governative”: la costituzione delle società, dunque, non è più facoltativa
ma diventa obbligatoria.
Infine, l’art.11, comma 3, della legge 1° agosto 2002, n.166 (cd.
“collegato infrastrutture e trasporti”) ha disposto che alla data del 31 dicembre
2002 le nuove società “subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi imputabili alle
corrispondenti
gestioni
commissariali
governative”;
contestualmente
è
stato
stabilito che il periodo transitorio concesso alle Regioni per l’affidamento della
gestione dei servizi (fissato al 31.12.2003) “è prorogabile per un biennio”.
7
Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30.12.2000 – Suppl. ord. n.224.
11
2.3.2 Le criticità emerse nella fase transitoria
Dal susseguirsi degli interventi legislativi e dalle reiterate disposizioni di
proroga dei termini emerge, con tutta evidenza, la complessità e la delicatezza di
un processo di decentramento troppo a lungo rinviato e sul quale si sono addensate
ulteriori difficoltà in seguito alla modifica del titolo V della Costituzione, disposta
dalla legge costituzionale n.3/2001.
Basti ricordare che, in realtà, la delega alle Regioni delle competenze
amministrative nel settore dei servizi ferroviari di interesse locale era già prevista
dal D.P.R. n.616 del 1977, ma è stata ripetutamente rinviata per consentire il
risanamento tecnico e finanziario delle ferrovie in concessione ed in gestione
commissariale governativa.
Particolarmente
strutture ministeriali
8
onerosa
è
stata
l’attività
svolta
dalle
competenti
per consentire la tempestiva conclusione degli accordi di
programma, poi formalizzati con il citato D.P.C.M. 16 novembre 2000.
Le istruttorie hanno riguardato, per ciascuna Regione:
a)
l’individuazione e classificazione dei beni immobili e mobili da trasferire dal
demanio e dal patrimonio indisponibile e disponibile dello Stato alle
corrispondenti dotazioni regionali;
b)
la definizione degli interventi necessari all’ammodernamento tecnico delle
ferrovie in concessione ed in gestione commissariale governativa;
c)
la quantificazione delle risorse finanziarie da devolvere alle Regioni, per
garantire il mantenimento del livello dei servizi erogati;
d)
la creazione di organismi paritetici Stato-Regione (Comitati di monitoraggio9),
per seguire le diverse fasi applicative degli accordi e consentire al Ministero di
riferire alla Conferenza Stato-Regioni e al Presidente del Consiglio dei Ministri
“sulle modalità di esercizio della delega e sulle eventuali criticità” (art.8,
comma 5, del D.L.vo n.422/97 e successive modificazioni).
Con specifico riferimento ai profili finanziari, va sottolineato che la
mancata emanazione del regolamento previsto dalla legge n.385/90 per la
quantificazione parametrica delle sovvenzioni di esercizio alle ferrovie concesse ed
in gestione commissariale governativa ha costretto l’Amministrazione ad assumere
8
Il riferimento è alla Direzione Generale sistemi di trasporto ad impianti fissi (ex Unità di gestione TIF 1
e TIF 2) del Ministero dei trasporti e della navigazione, ora confluito nel Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti.
9
Si tratta di strutture “miste”, composte da rappresentanti tecnici del Ministero dell’economia e delle
finanze, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e delle singole Regioni, con il compito di favorire
il passaggio dal vecchio al nuovo sistema, evitando situazioni di contenzioso e ricercando soluzioni
operative opportunamente condivise.
12
determinazioni in via provvisoria, adottando un criterio basato sulla verifica di
attendibilità dei conti economici preventivi, presentati dalle aziende al momento
dell’attuazione della delega, e diretto ad evitare o almeno contenere il verificarsi di
nuovi disavanzi d’esercizio.
Negli accordi di programma, sottoscritti dal Ministero con le singole
Regioni, è stata espressamente prevista la rideterminazione dei fondi da attribuire a
queste ultime in base alla normativa vigente ed alle risultanze del monitoraggio
compiuto nel primo anno di delega.
In realtà –come riferisce la stessa Amministrazione- “la quantificazione
definitiva delle risorse da trasferire alle regioni potrà essere fatta solo sulla base del
monitoraggio eseguito nell’anno 2001-2002 nonché delle indicazioni contenute
all’art.20 del D.L.vo n.422/97”, tenendo presenti altresì i bilanci consuntivi delle
aziende al 31.12.2000.
Ciò, in quanto lo schema del regolamento ex lege n.385/90 –predisposto
nei primi mesi del 2001 dall’Amministrazione dei trasporti d’intesa con il Ministero
dell’economia e delle finanze- è stato respinto dal Consiglio di Stato, nel riflesso che
la norma di legge non consente di prendere come anno base, per la costruzione dei
parametri necessari alla individuazione delle spese di esercizio ammissibili, un anno
diverso dal 1988.
Il testo proposto, per contro, aveva preso a riferimento “il primo anno
utile, a norma del codice civile, ai fini della conservazione della documentazione
contabile che l’Amministrazione avrebbe dovuto analizzare”: il lungo tempo
trascorso (13 anni), infatti, rendeva aleatoria la costruzione dell’anno base secondo
la lettera del dettato normativo, essendo venuto meno l’obbligo per le società
esercenti di conservare la documentazione contabile relativa al 1988.
Prendendo atto dell’impossibilità di emanazione del citato regolamento,
una direttiva interministeriale e l’art.12 della successiva legge n.166/2002 hanno
stabilito che la regolazione delle partite debitorie con le ferrovie concesse ed in ex
gestione commissariale governativa è effettuata sulla base dei disavanzi maturati
alla data del 31 dicembre 2000, previa autocertificazione prodotta dalle aziende
medesime.
Per quanto concerne, infine, gli interventi di risanamento tecnico delle
ferrovie in questione, l’art.15 del D.L.vo n.422/97 più volte citato prevede la
conclusione di specifici accordi di programma, al fine di individuare:
a) le opere da realizzare e i mezzi di trasporto, incluso il materiale rotabile
ferroviario, da acquisire;
b) i tempi di realizzazione, in funzione dei piani di sviluppo dei servizi;
13
c) i soggetti coinvolti e loro compiti;
d) le risorse necessarie, le loro fonti di finanziamento certe e i tempi di erogazione;
e) il periodo di validità.
La norma stabilisce che gli accordi in parola sono sottoscritti dal Ministro
dei trasporti e della navigazione e dalla Regione interessata, nonché dai Presidenti
delle province e delle comunità montane e dai Sindaci, nell’ipotesi di esercizio
associato di servizi comunali di trasporto locale, direttamente coinvolti nella
realizzazione delle opere10.
Va sottolineato al riguardo che il Ministero, al fine di semplificare e
accelerare il trasferimento di competenze e l’attivazione degli investimenti, aveva
tempestivamente predisposto e inviato alle Regioni uno schema di accordo di
programma ai sensi del citato art.15 del D.L.vo n.422/97.
Peraltro l’entrata in vigore della legge costituzionale n.3/2001, recante la
riforma del titolo V della Costituzione, ha indotto alcune Regioni a manifestare
dubbi di compatibilità della norma in questione con il nuovo assetto delle
competenze nella subjecta materia: è stata, quindi, sostenuta la necessità di un
trasferimento immediato delle risorse per investimenti, in modo da consentire alle
Regioni di definire autonomamente, nell’esercizio delle nuove attribuzioni, la loro
destinazione e le procedure di impiego.
In senso diametralmente opposto è stato argomentato che una rigorosa
e integrale applicazione della riforma costituzionale comporterebbe l’impossibilità di
erogazione delle risorse medesime da parte dello Stato, poiché il nuovo impianto
costituzionale, per la copertura degli oneri derivanti dalle funzioni attribuite alle
Regioni e agli enti locali, prevede il ricorso a meccanismi di autonomia finanziaria e
impositiva da parte di tali soggetti.
E’ infine prevalsa una tesi intermedia, fondata sull’interpretazione logicosistematica del complesso processo di decentramento di funzioni nei confronti del
sistema delle autonomie, che postula interventi ulteriori del legislatore volti a
favorire in concreto la piena attuazione della riforma, senza eventi traumatici e
dannose contrapposizioni.
In attesa delle norme attuative dell’autonomia impositiva è sembrato,
quindi, preferibile ritenere ancora applicabili le disposizioni contenute nel citato
D.L.vo n.422/97 e successive modificazioni e integrazioni, confermando la necessità
della stipulazione degli accordi di programma, specificamente previsti dall’art.15
10
Per soggetti direttamente coinvolti l’art.11, comma 5, della legge n.166/2002 più volte citata ha
precisato che “sono da intendersi le province, i comuni e le comunità montane….che partecipano alla
realizzazione dell’opera con lo stanziamento di un contributo di importo pari o superiore al 5 per cento
dell’investimento”.
14
dello stesso provvedimento delegato, per gli investimenti destinati al risanamento
tecnico delle ferrovie secondarie.
Conseguentemente il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha
predisposto un nuovo schema di accordo di programma, che disciplina il
trasferimento delle risorse in materia di investimenti dallo Stato alle Regioni, anche
alla luce delle norme transitorie previste dall’art.21 del medesimo D.L.vo n.422/97
in tema di assunzione di impegni di spesa e di perfezionamento dei contratti per
lavori e forniture.
Tale schema di accordo è stato sottoposto all’esame della Conferenza
Stato-Regioni, che ha espresso parere favorevole in data 6 maggio 2002.
Da ultimo la legge n.166/2002 (art.11, comma 5) ha aggiunto all’art.15
del ripetuto D.L.vo n.422/97 il comma 2-ter, il quale dispone che le risorse
destinate all’attuazione degli accordi di programma ivi previsti “sono depositate
presso conti di tesoreria infruttiferi intestati al Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti con vincolo di destinazione alle singole Regioni” e vengono erogate in
relazione allo stato di avanzamento degli interventi mediante accreditamento su
conti di tesoreria infruttiferi intestati alle Regioni medesime.
L’Amministrazione ha precisato che il procedimento, in concreto, prevede
un’erogazione iniziale del 40% del totale e incrementi successivi del 10% in
corrispondenza con un avanzamento dei lavori pari al 30%.
2.3.3 Stato di attuazione della delega alle Regioni dei servizi ferroviari
di interesse locale
Volendo fornire un quadro di insieme del complesso processo di
trasformazione innescato dal D.L.vo n.422/97 e successive modificazioni, va
preliminarmente evidenziata la disomogeneità di alcune situazioni e la peculiarità di
altre, rispetto ad un andamento complessivo accettabile in rapporto alle oggettive
difficoltà operative.
Dai dati forniti dall’Amministrazione è emerso che è stata data ampia e
tempestiva attuazione al comma 3-bis dell’art.18 del citato D.L.vo, introdotto dal
decreto legislativo n.400/99, il quale consente alle Regioni –entro un periodo
transitorio limitato al 31.12.2003 (ma prorogabile fino al 2005 ex art.11, comma 3,
della legge n.166/2002)- di mantenere gli affidamenti dei servizi, rispettivamente,
15
“agli attuali concessionari” e “alle società di capitali costituite dalle gestioni
governative” ai sensi dell’art.31 della legge n.144/9911.
Con riferimento a queste ultime, il prospetto che segue riporta l’elenco
delle società costituite e delle corrispondenti gestioni commissariali, suddivise per
regione:
SOCIETA’ COSTITUITE AI SENSI
DELL’ART.31 DELLA L. N.144/99
Regione Abruzzo
GESTIONE COMM.LE GOVERNATIVA
CORRISPONDENTE
Ferrovia Adriatico-Sangritana S.r.l.
Ferrovia Adriatico-Sangritana
Gestione Trasporti Metropolitani S.r.l.
Ferrovia Penne-Pescara
Regione Basilicata
Ferrovie Appulo-Lucane S.r.l.(*)
Ferrovie Appulo-Lucane
Regione Campania
Ferrovia Alifana e Benevento-Napoli S.r.l. Ferrovia Alifana, Benevento-Napoli
Circumvesuviana S.r.l.
Ferrovia Circumvesuviana
Regione Calabria
Ferrovie della Calabria S.r.l.
Ferrovie della Calabria
Regione Emilia-Romagna
Ferrovie Emilia-Romagna S.r.l.
Ferrovia
Suzzara-Ferrara,
Ferrovie
Padane,
Ferrovia
BolognaPortomaggiore, Linea Parma-Suzzara
delle Ferrovie Venete
Regione Liguria
Ferrovia Genova-Casella S.r.l.
Ferrovia Genova-Casella
Regione Puglia
Ferrovie
del
Sud-Est
e
automobilistici S.r.l.
Ferrovie Appulo-Lucane S.r.l.(*)
servizi Ferrovie del Sud-Est
Ferrovie Appulo-Lucane
Regione Umbria
Ferrovia Centrale Umbra S.r.l.
Ferrovia Centrale Umbra
Regione Veneto
Ferrovie Venete S.r.l.
Ferrovie Venete
(*) La titolarità delle Ferrovie Appulo-Lucane S.r.l. è ripartita pro-quota tra la
Regione Puglia (45%) e la Regione Basilicata (55%) in relazione all’interesse
regionale per i servizi eserciti.
11
Va ricordato che tali società, in forza dell’art.11, comma 3, della legge n.166/2002, alla data del 31
dicembre 2002 sono subentrate in tutti i rapporti attivi e passivi imputabili alle corrispondenti gestioni
commissariali governative.
16
Per consentire la piena operatività delle nuove società, il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti ha impartito specifiche direttive a tutte le società in via
di trasferimento alle Regioni per la sollecita predisposizione dei piani d’impresa e
per la nomina dei Collegi dei sindaci: tali adempimenti sono stati direttamente
curati dallo stesso Ministero per le “Ferrovie del Sud Est S.r.l.” e le “Ferrovie
Appulo-Lucane S.r.l.” (limitatamente alla quota di pertinenza della Regione Puglia),
che, in base ai rispettivi accordi di programma siglati con la Regione, restano di
proprietà dello Stato fino al 31.12.200312.
Parimenti, tra le aziende concessionarie sono rimaste nella competenza
statale la “Società Funiviaria Alto Tirreno S.p.a.” (Liguria), esercente della Funivia
Savona-S. Giuseppe, e la “Società Subalpina di Imprese Ferroviarie a.r.l.”
(Piemonte), titolare della linea Domodossola-Confine Svizzero: i relativi servizi,
infatti,
sono
stati
esclusi
dalla
delega
alle
Regioni,
in
quanto
ritenuti
–
rispettivamente- di interesse nazionale, il primo, ed internazionale il secondo.
La delega è stata invece attuata nei confronti delle seguenti società
concessionarie:
AZIENDE CONCESSIONARIE PER LE
QUALI E’ STATA ATTUATA LA
DELEGA
Regione Piemonte
S.A.T.T.I. S.p.a.
LINEE ESERCITATE
Canavesana e Torino-Ceres
Regione Lombardia
Ferrovie Nord Milano Esercizio S.p.a.
Nord Milano e Brescia-Iseo-Edolo
Regione Emilia Romagna
ACT di Reggio Emilia
Ferrovie Reggiane
ATCM di Modena (ora ATCM S.p.a.)
Modena-Sassuolo
ATC di Bologna
Casalecchio-Vignola
Regione Toscana
La Ferroviaria Italiana S.p.a.
Stia-Arezzo-Sinalunga
Regione Lazio
Met.ro S.p.a.
Roma-Lido,
Pantano
Roma-Viterbo
e
Roma-
Regione Campania
S.E.P.S.A. S.p.a.
12
Cumana e Circumflegrea
Un discorso a parte va fatto per il conferimento delle funzioni in materia di trasporti locali alle Regioni
a statuto speciale, poiché lo stesso è condizionato alla emanazione di apposite “norme di attuazione”,
che per la Sardegna ed il Friuli-Venezia Giulia non risultano ancora emanate. La Regione Sicilia –per la
quale le predette norme sono state emanate con il D.L.vo n.296 dell’11.9.2000- ha subordinato
l’assunzione dei compiti di programmazione e amministrazione della Ferrovia Circumetnea al momento in
cui lo Stato garantirà una idonea azione di sostegno finanziario.
17
AZIENDE CONCESSIONARIE PER LE
QUALI E’ STATA ATTUATA LA
DELEGA
Regione Puglia
LINEE ESERCITATE
Ferrotranviaria S.p.a.
Bari-Barletta
Ferrovie del Gargano S.r.l.
S. Severo-Rodi-Peschici
Per quanto attiene poi al trasferimento di risorse finanziarie necessarie a
garantire l’attuale livello di servizio, l’Amministrazione –dopo aver ripianato
parzialmente nel 2000 il disavanzo di esercizio delle gestioni governative ed erogato
anticipi di sovvenzione alle aziende concessionarie (sui capitoli 1216, 1217 e 1218)ha provveduto, a partire dal 2001, ad erogare con cadenza trimestrale le risorse
alle Regioni, in base alla ripartizione stabilita dal D.P.C.M. 16.10.2000 (All. 2).
Nelle allegate tabelle da C a F sono riportati –rispettivamente- i disavanzi
di esercizio delle aziende in gestione governativa e in concessione, raggruppate per
regioni, dal 1994 al 2000, le sovvenzioni di esercizio erogate, i disavanzi medesimi
al netto delle sovvenzioni ed infine i disavanzi residui da ripianare al 31.12.2000.
Deve aggiungersi, a tale ultimo riguardo, che i relativi fondi sono stati stanziati
dall’art.145, comma 30, della legge n.388/2000 (finanziaria 2001) per un
ammontare di 1.500 miliardi delle vecchie lire.
Con riferimento al trasferimento delle risorse strumentali, va qui
ricordato che l’art.8, comma 4, del D.L.vo n.422/97 (come modificato dal D.L.vo
n.400/99) ha disposto il trasferimento di tutti i beni nella disponibilità delle ex
gestioni commissariali governative dal demanio e dal patrimonio indisponibile e
disponibile dello Stato a quelli delle Regioni interessate, nonché il passaggio a
queste ultime del vincolo di reversibilità gravante sui beni delle aziende
concessionarie a favore dello Stato.
Appositi “gruppi di lavoro” sono stati costituiti nel 2000 nei diversi ambiti
territoriali tra i Ministeri dei trasporti e delle finanze e le Regioni, al fine di accertare
lo stato di fatto e di diritto dei beni in questione con conseguente sottoscrizione di
verbali di consegna ai singoli enti regionali.
Nelle more della formalizzazione da parte del Ministero delle finanze dei
predetti trasferimenti con le modalità precisate dall’art.4, commi da 2 a 6, del
D.P.C.M. 16.10.2000 più volte citato, il Ministero dei trasporti ha assunto l’iniziativa
di trasferire direttamente, con appositi verbali, alle Regioni competenti i beni mobili
18
registrati (autoveicoli) intestati alle singole gestioni commissariali governative, allo
scopo di non pregiudicare il regolare svolgimento del servizio pubblico13.
13
Nel giugno 2001 è stato, inoltre, sottoscritto un “verbale provvisorio di consegna” alla Regione
Calabria anche dei beni immobili e dei rotabili ferroviari nella disponibilità della ex Gestione governativa
Ferrovie della Calabria, ora trasformata nella omonima società a responsabilità limitata.
23
3. Il Programma di “investimenti ferroviari” finanziati
dalla legge n.910/1986 (art.2, comma 3)
Com’è intuibile, il radicale processo di riforma del trasporto pubblico
locale –di cui si è dato conto, sia pure in modo sintetico, nelle pagine che
precedono- non poteva non riverberare effetti sul versante degli investimenti,
finanziati nel tempo a carico del bilancio dello Stato.
La presente indagine è focalizzata, in particolare, sugli interventi
infrastrutturali
di
pertinenza
delle
ferrovie
in
concessione
ed
in
gestione
commissariale governativa, finanziati dall’art.2, comma 3, della legge 22
dicembre 1986, n.910 con uno specifico stanziamento di 800 miliardi di lire per il
quinquennio 1987-1991, ad integrazione della dotazione del fondo costituito
dall’art.11 della legge 10 aprile 1981, n.151 (legge-quadro per l’ordinamento, la
ristrutturazione ed il potenziamento dei trasporti pubblici locali).
Tale somma, da iscrivere in apposito capitolo dello stato di previsione del
Ministero dei trasporti, era destinata alla concessione di contributi in misura pari
agli oneri per capitali e interessi derivanti dall’ammortamento dei mutui garantiti
dallo Stato, che le ferrovie in concessione e in gestione commissariale governativa
potevano contrarre entro il limite complessivo di £. 5.000 miliardi “per la
realizzazione di investimenti ferroviari”14.
Era altresì stabilito che l’erogazione dei contributi avvenisse “sulla base
di singoli progetti accompagnati da relazioni specifiche dei costi e benefici e dai
relativi piani finanziari”; sulla base dei predetti piani finanziari si sarebbe
provveduto alle ulteriori occorrenze per gli anni successivi ai sensi dell’art.19,
comma 14, della legge n.887/84, e cioè mediante quantificazione triennale disposta
dalla legge finanziaria con aggiornamento annuale per scorrimento.
In fase realizzativa l’Amministrazione decise di convogliare tali risorse
nella predisposizione di un piano di ristrutturazione che, nel quadro di una strategia
globale d’intervento, consentisse di individuare per ciascuna rete ferroviaria uno
specifico ruolo per la prestazione dei servizi, viaggiatori e merci, in un sistema
integrato dei trasporti.
La novità, la dimensione e la complessità intrinseca dell’intervento fecero
ritenere opportuno il ricorso all’istituto della concessione integrata di progettazione
14
Ai sensi dell’art.11, comma 4 – n.2) della citata legge n.151/1981 gli interventi riguardano la
“costruzione e ammodernamento di infrastrutture, di impianti fissi, di tecnologie di controllo, di officinedeposito con le relative attrezzature e di sedi”.
24
ed esecuzione, ampiamente utilizzato negli anni ’80 per la realizzazione di
programmi pluriennali di opere pubbliche estesi a tutto il territorio nazionale: tale
procedura, inoltre, venne ritenuta compatibile con la disciplina comunitaria degli
appalti, ai sensi dell’art.3, lett. b) della legge di recepimento n.584/77 allora
vigente.
A tal fine il Ministero dei trasporti, confortato dal parere favorevole del
Consiglio di Stato15, aveva preliminarmente individuato, mediante pubblico avviso,
gli operatori interessati, esperendo poi un confronto concorrenziale tra un congruo
numero di imprese prequalificate. Esperita tale procedura e predisposto lo schematipo della convenzione di concessione16, l’Amministrazione ha autorizzato le Società
esercenti e le Gestioni commissariali governative, interessate ad ottenere il
finanziamento dello Stato, a stipulare con i soggetti aggiudicatari le relative
convenzioni di progettazione ed esecuzione dei lavori di ammodernamento delle
linee ferroviarie di rispettiva pertinenza, sulla base dei progetti di massima
precedentemente approvati.
Contestualmente la Direzione generale della motorizzazione civile e dei
trasporti in concessione –cui erano riservate le funzioni di alta vigilanza, controllo e
direzione lavori- ha ravvisato l’esigenza di avvalersi a tal fine di una struttura
esterna di supporto tecnico-amministrativo, in considerazione della particolare
entità e complessità del programma degli interventi da realizzare.
E’ stata così stipulata, previo parere del Consiglio di Stato (parere
n.562/89 del 5.7.1989), una convenzione di durata quinquennale con il Consorzio
FERCONSULT17, al quale sono stati affidati compiti istruttori di carattere tecnicoprogettuale ed economico-finanziario, funzioni consultive in sede gestionale e
contenziosa,
attività
di
assistenza
(anche
mediante
interventi
ispettivi
e
accertamenti “a campione”) per la direzione, contabilizzazione e collaudo dei lavori,
verso un corrispettivo pari all’8% dell’importo erogato dai soggetti esercenti per la
realizzazione del programma.
15
Parere n.472/87 del 25 febbraio 1987.
Esaminato favorevolmente dal Consiglio di Stato con parere n.788/89 dell’11 agosto 1989.
17
Il Consorzio era composto da Società a partecipazione statale, e precisamente BONIFICA, INFRASUD
PROGETTI, ITALECO e SOTECNI del Gruppo IRI-ITALSTAT, oltre alla FENIT SERVIZI S.r.l. appartenente
alla Federazione Nazionale Imprese Trasporti.
In seguito a modificazioni degli assetti societari, intervenute in prosieguo di tempo, attualmente il
Consorzio risulta composto da: BONIFICA S.p.a. (che ha incorporato Infrasud Progetti e acquisito il ramo
d’azienda da Italeco), SYSTRA-SOTECNI S.p.a. (derivante dalla fusione di quest’ultima con la Soc. Systra
dell’omonimo Gruppo francese) e da FENIT S.p.a. (che ha così modificato la sua ragione sociale nel
2001).
16
25
3.1 Il modulo concessorio per la realizzazione degli interventi
Il rapporto concessorio tra i soggetti esercenti e i soggetti aggiudicatari
della progettazione ed esecuzione dei singoli interventi si presenta articolato in due
fasi.
Nella prima fase viene stipulata –secondo lo schema predisposto dal
Ministero- la convenzione di concessione, che ha un contenuto essenzialmente
normativo e indica le obbligazioni reciproche delle parti in ordine ai tempi e ai modi
di esecuzione delle prestazioni, ivi compresa la disciplina relativa alle cauzioni, alle
varianti in corso d’opera, all’eventuale contenzioso, alla vigilanza spettante
all’Amministrazione statale.
Una volta stipulata la convenzione, il concessionario è tenuto a
presentare
entro
termini
ristretti
(di
regola
30
giorni)
il
“programma
di
avanzamento delle prestazioni” (PAP), contenente le cadenze temporali e le fasi di
sviluppo della progettazione esecutiva e della realizzazione delle opere affidate in
concessione.
L’approvazione del PAP da parte del concedente e la successiva
approvazione dei singoli progetti, elaborati dal concessionario, costituiscono i
presupposti per dare vita alla seconda fase del procedimento, che consiste nella
sottoscrizione di uno specifico “atto integrativo” per ciascun progetto: tale atto –che
è stato considerato una diretta derivazione della convenzione di concessionecontiene la concreta individuazione dei lavori da eseguire e delle forniture da
effettuare, la determinazione analitica dei corrispettivi da erogare, la fissazione dei
termini di ultimazione delle opere e delle relative penali.
Al riguardo va subito osservato che il meccanismo procedimentale
prescelto dal Ministero dei trasporti si è rivelato, alla prova dei fatti, pletorico e di
difficile applicazione. In particolare, la tempistica prevista dallo schema di
convenzione-quadro per la predisposizione dei PAP, la compilazione dei progetti
esecutivi da parte dei concessionari e per la conseguente sottoscrizione degli atti
integrativi è stata completamente disattesa: in realtà, la quasi totalità dei
“programmi di avanzamento delle prestazioni” risultano approvati negli anni 1991 e
1992, a più di un anno di distanza rispetto al periodo (1989-1990) di stipulazione
delle rispettive convenzioni; inoltre, le difficoltà ed i ritardi emersi in sede di
progettazione esecutiva hanno compromesso il rispetto dei termini previsti dagli
stessi PAP per l’approvazione degli “atti integrativi”, che risultano in gran parte
formalizzati solo a partire dagli anni 1993-1994.
26
3.2 Profili finanziari
3.2.1 Il procedimento per il finanziamento dei mutui e per l’erogazione dei
contributi
Per il finanziamento degli investimenti destinati all’ammodernamento
delle infrastrutture e degli impianti le Ferrovie in regime di concessione e in
gestione commissariale governativa sono state autorizzate dall’art.2, comma 3,
della legge n.910 del 1986 a contrarre mutui nel limite complessivo di 5.000
miliardi di lire: la stessa norma ha stanziato 800 miliardi di lire nel quinquennio
1987-1991 per la concessione di contributi in misura pari agli oneri per capitale ed
interessi, derivanti dall’ammortamento dei predetti mutui che beneficiano della
garanzia dello Stato.
Tale finanziamento è stato confermato ed incrementato dalle successive
leggi recanti interventi nel settore dei trasporti nonché dalle leggi finanziarie.
In particolare:
- la legge 11 marzo 1988, n.67 (legge finanziaria 1988) ha
rideterminato, all’art.13, gli stanziamenti sullo specifico capitolo di bilancio del
Ministero dei trasporti (allora 7304) in lire 200 miliardi per l’anno 1988, in lire 500
miliardi per l’anno 1989 ed in lire 700 miliardi per l’anno 1990;
-
il
decreto-legge
4
ottobre
1996,
n.517,
convertito,
con
modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1996, n.611 ha poi autorizzato, all’art.1,
comma 3, l’accensione di ulteriori mutui in relazione al limite d’impegno decennale
di lire 150 miliardi per l’anno 1997;
- la legge 7 dicembre 1999, n.472 ha autorizzato per lo stesso fine,
all’art.41, un limite di impegno quindicennale di lire 63,3 miliardi a decorrere
dall’anno 2000;
- la legge 23 dicembre 1999, n.488 (legge finanziaria 2000) ha
autorizzato, all’art.54, comma 1, limiti d’impegno quindicennali nella misura di lire
35,5 miliardi a partire dall’anno 2001 e di lire 45,5 miliardi a partire dall’anno 2002.
E’ da precisare che il Ministero dei trasporti –ora Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti- è stato interessato direttamente dalla gestione dei
predetti mutui e dei conseguenti contributi con riferimento alle sole risorse di cui
alle leggi n.910/1986 e n.611/1996, non essendo concretamente giunto ad
impegnare gli ulteriori fondi autorizzati dalle successive leggi n.472/1999 e
n.488/1999, che saranno utilizzati secondo le nuove procedure e competenze
conseguenti agli accordi di programma con le subentranti Regioni.
27
Il suddetto Ministero ha emanato numerosi provvedimenti e circolari per
disciplinare il procedimento da seguire per la messa a disposizione dei finanziamenti
e la loro utilizzazione graduata da parte degli esercenti le linee ferroviarie.
Inizialmente, con decreto interministeriale Trasporti-Tesoro n.1334 del 9 luglio
1987 era stata prevista la contrazione dei mutui con la Banca europea per gli
investimenti –in linea con il disposto dell’art.2, comma 3, della legge n.910/1986,
che consente la contrazione dei mutui anche all’estero- nonché con l’Associazione
bancaria italiana in rappresentanza degli Istituti e delle Sezioni di credito speciale
per il tramite della Cassa depositi e prestiti, delegata dagli esercenti a stipulare i
mutui stessi con le predette B.E.I. e A.B.I.
Successivamente, preso atto della rinuncia della B.E.I. all’operazione di
finanziamento, il Ministero ha predisposto lo schema di convenzione tra la Cassa
depositi e prestiti e l’A.B.I. nonché quello fra la Cassa ed il Ministero medesimi. Era
previsto che, rispetto al complessivo importo limite di 5.000 miliardi, la Cassa
stessa dovesse provvedere per 1.000 miliardi in proprio e per 4.000 miliardi per
conto degli Istituti e delle Sezioni di credito speciale. In sede di stipula delle
predette convenzioni, avvenuta, rispettivamente, in data 20 ottobre 1989 e 22
novembre 1989, tali misure sono state aggiornate, nell’ordine, a 500 miliardi e a
4.500 miliardi di lire.
A partire dal 1990 ha avuto luogo l’attivazione dei citati mutui con
cadenza semestrale e con provvista finanziaria da parte della Cassa entro la prima
decade dei mesi di gennaio e di luglio di ciascun anno. I soggetti beneficiari hanno
l’onere di inoltrare tempestivamente, con circa un semestre di anticipo rispetto alle
predette scadenze per la provvista, le istanze di accensione del mutuo, contenenti
un’analitica descrizione delle prevedibili complessive occorrenze, allo scopo di
consentire l’attuazione del previsto meccanismo di gradualità dei finanziamenti.
Estrema importanza (come raccomandato dalle circolari ministeriali
dirette agli Esercenti) riveste una valutazione quanto più esatta possibile delle
occorrenze, poiché valutazioni in eccesso provocherebbero l’accensione di mutui
sovrabbondanti rispetto alle esigenze, con aggravio di interessi passivi in
corrispondenza dei fondi non utilizzati, mentre valutazioni in difetto si tradurrebbero
in evidenti difficoltà per la regolare prosecuzione dei lavori.
Sulla base di dette istanze, il Ministero dei trasporti formula alla Cassa
DD.PP. esplicita richiesta delle necessità finanziarie e, conseguentemente, la Cassa
provvede alla provvista dei fondi in base alla convenzione stipulata con l’A.B.I.,
comunicando al Ministero la propria adesione. A seguito di detta adesione si
procede
all’emissione
dei
decreti
interministeriali
(Trasporti-Tesoro)
di
28
autorizzazione all’accensione del mutuo e di contestuale impegno del contributo
relativo all’ammortamento del mutuo stesso.
Il procedimento descritto è sinteticamente rappresentato dal grafico
seguente, desunto dalla documentazione acquisita.
29
ENTE BENEFICIARIO
Comunica istanza di mutuo
entro il 15 luglio per
occorrenze I semestre anno
successivo ed entro il 15
gennaio per occorrenze II
semestre stesso anno.
CASSA DEPOSITI E PRESTITI
per conoscenza
DIREZIONE GENERALE M.C.T.C.
Formula esplicita richiesta entro il 30
settembre per le occorrenze del I
semestre dell’anno successivo ed
entro il 31 marzo per le occorrenze
del II semestre stesso anno
Comunica propria adesione alla
accensione del mutuo e
quantifica il relativo costo
Trasmette
delibera
di
assunzione mutuo e copia
conforme
del
D.I.
di
autorizzazione e impegno.
Predispone DD.II. di autorizzazione e
contemporaneo impegno di spesa
Stipula il contratto di mutuo e
mette a disposizione le somme
mutuate
30
Il rapporto che si crea a seguito dell’accensione del mutuo fra i soggetti
interessati dall’operazione si configura alla stregua di una delegazione pro soluto
assunta dal Ministero –delegato-, che si accolla tutti gli oneri a beneficio degli
Esercenti –deleganti- a favore della Cassa depositi e prestiti –delegataria-, con
esclusione, nei confronti di quest’ultima, di ogni possibile opposizione derivante
dalle ragioni di credito intercorrenti fra i deleganti e il Ministero delegato.
Le somme occorrenti agli Esercenti le linee ferroviarie per fronteggiare le
spese per lavori e forniture, sempre nei limiti del mutuo, sono erogate su richiesta
degli Esercenti stessi, corredata del nulla-osta ministeriale, rilasciato sulla base dei
certificati di pagamento emessi dal Direttore dei lavori secondo gli stati di
avanzamento dei lavori stessi, delle fatture, delle parcelle professionali, dei
contratti di compravendita e di ogni altro idoneo documento giustificativo della
spesa.
La citata documentazione deve, altresì, contenere copia della fattura
emessa dal Consorzio FERCONSULT cui compete, in base alla convenzione stipulata
in data 7 luglio 1989 fra il Consorzio medesimo ed il Ministero, l’8% delle somme
dovute per anticipazioni e stati di avanzamento, in relazione alla prestazione, da
parte di detto Consorzio, di servizi tecnico-amministrativi e di direzione lavori.
L’importo da corrispondere in occasione dei singoli stati di avanzamento,
peraltro, è incrementato di una percentuale media nella quale vengono trasfuse le
maggiorazioni ottenute per l’applicazione del prezzo chiuso di cui all’art.33 della
legge 28 febbraio1986, n.41, calcolate preventivamente, con il sistema “a scalare”,
per ogni anno previsto per l’ultimazione dei lavori a decorrere dalla data di
stipulazione
delle
singole
convenzioni
fra
Esercenti
e
Concessionari
per
l’affidamento della progettazione ed esecuzione delle opere.
Il procedimento di erogazione delle somme mutuate è schematicamente
illustrato dal grafico che segue, tratto dagli atti dell’Amministrazione.
31
Direttore dei lavori
Predispone SAL e Certific. di
pagamento. Provvede all’apposizione
delle firme ed acquisisce la firma
dell’Ing. Capo.
Comunica l’importo del certificato.
Trasmette tutta la documentazione.
Concessionario
Provvede
alla
fatturazione
e
restituisce.
Esercente
Vista una copia delle fatture e
redige
la
domanda
di
somministrazione per la Cassa
DD.PP..
Trasmette
originale
della
documentazione
Ing. Capo
Appone il visto e
restituisce.
FERCONSULT
Provvede alla fatturazione e
restituisce.
U.S.T.I.F.
Il Direttore dell’USTIF verifica la
documentazione ed appone il
proprio visto.
Trasmette
originale
della
documentazione.
FERCONSULT
Verifica
documentazione
trasmette esito dell’esame.
e
D.G.M.C.T.C.
Acquisisce rapporto USTIF e nota
FERCONSULT.
Verifica
regolarità
della
documentazione e disponibilità
fondi.
Trasmette nulla-osta e domanda di
somministrazione.
Cassa DD.PP.
Trasferisce
le
somme all’esercente.
Concessionario
Esercente
Provvede al pagamento.
FERCONSULT
32
Dal sistema sopra descritto si evince, quindi, che i finanziamenti
complessivi occorrenti per le varie opere da realizzare vengono frazionati in più
mutui per fronteggiare le esigenze di spesa di volta in volta rappresentate dagli
Esercenti.
A partire dal 1995 il sistema stesso risulta semplificato per la cessazione
dell’apporto del sistema bancario e l’assunzione da parte della Cassa depositi e
prestiti dell’onere esclusivo per il finanziamento dei mutui nel limite del residuo
importo utilizzabile, pari a lire 3.035,052 miliardi sul limite complessivo di lire 5.000
miliardi di cui all’art.2, comma 3, della legge n.910/1986.
Tale innovazione è stata sancita con decreto interministeriale TrasportiTesoro n.660 del 13 marzo 1995, con il quale è stato disposto che i mutui richiesti
dagli Enti ferroviari vengano preventivamente autorizzati con singoli decreti del
Ministro dei trasporti e della navigazione di concerto con il Ministro del tesoro, nei
limiti di intervento previsti per ciascun Ente nel piano di ripartizione adottato nel
1988, nonché, ovviamente, nei limiti degli stanziamenti di bilancio annualmente
stabiliti dalle leggi finanziarie.
Le successive richieste di somministrazione sui mutui concessi, avanzate
dagli Enti esercenti, vengono corredate del nulla-osta ministeriale, sulla base dei
certificati di pagamento, emessi dal Direttore dei lavori secondo gli stati di
avanzamento,
delle
fatture,
delle
parcelle
professionali,
dei
contratti
di
compravendita e di altri idonei documenti giustificativi di spesa.
Il pagamento delle rate di ammortamento dei mutui ha luogo alle
consuete scadenze del 30 giugno e del 31 dicembre, previa semplice notifica al
Ministero dei ruoli di riscossione emessi dalla Cassa depositi e prestiti in base ai
vigenti regolamenti.
Lo snellimento delle procedure ha comportato, fra l’altro, l’eliminazione
della cadenza semestrale per la predisposizione, da parte degli Esercenti, dei
programmi di intervento, con la conseguente possibilità, per gli Esercenti stessi, di
richiedere i mutui in qualsiasi momento, in base alle esigenze emerse in relazione
alla concreta progressione dei lavori e previa valutazione ministeriale circa la
congruità ed entità dell’importo del finanziamento.
I mutui sono ammortizzabili in 10 anni e rimborsabili in 20 semestralità
al saggio d’interesse vigente della Cassa al momento della concessione, mediante i
contributi da corrispondere alla Cassa stessa direttamente dal Ministero, in nome e
per conto degli Esercenti, tramite delegazione pro-soluto.
Dal quadro procedimentale sopra illustrato e dalla sua evoluzione si
evince l’opportunità della scelta compiuta nel 1995, che ha portato all’adozione di
33
un sistema di finanziamento meno complesso ed anche meno costoso, come
esplicitamente riconosciuto dallo stesso citato decreto ministeriale n.660/95, nelle
cui premesse, fra l’altro, si legge che “il ricorso alla Cassa depositi e prestiti
consentirebbe un sensibile risparmio per l’erario in dipendenza del minor tasso e
dell’assenza
di
costi
aggiuntivi
nonché
un’accelerazione
delle
procedure
di
finanziamento”. Sarebbe stato preferibile, semmai, addivenire anche prima ad una
tale soluzione, visto che non pare sussistessero problemi di disponibilità della
Cassa, la quale si è accollata, alla fine, la maggior parte dell’onere finanziario.
3.2.2 L’allocazione e utilizzazione delle risorse
Il decreto interministeriale Trasporti-Tesoro n.1334 del 9 luglio 1987,
con il quale sono state fissate le modalità per l’attivazione dei mutui di cui sopra è
detto, ha previsto l’adozione, a cura del Ministro dei trasporti di concerto con quello
del tesoro, di un piano di riparto sulla base di specifiche analisi costi-benefici
espletate su ciascun investimento e dei relativi progetti di massima. Tale piano
individua la quota spettante a ciascun Ente, nei limiti della quale possono essere
contratti i mutui medesimi.
Il suddetto piano di riparto è stato effettivamente adottato con decreto
interministeriale Trasporti-Tesoro n. 225 del 14 novembre 1988, in relazione alle
previsioni formulate dagli Enti ferroviari interessati circa le modalità e i tempi di
esecuzione degli interventi da realizzare sulle linee esercitate. Il piano è articolato
per categorie di opere, ripartite in un arco temporale di dieci semestri, a cominciare
dal primo semestre del 1989.
Le categorie fra le quali sono ripartite le risorse sono le opere civili, che
assorbono la maggior parte delle risorse stesse, l’armamento, l’elettrificazione, il
segnalamento ed il materiale rotabile. Viene, peraltro, prevista la possibilità di
apportare variazioni compensative tra le varie categorie di interventi in relazione
alle risultanze progettuali e nei limiti della quota di finanziamento riconosciuta a
ciascun Ente ferroviario.
E’ altresì previsto che, in caso di divario fra i limiti di finanziamento
autorizzati nel piano di riparto ed i mutui effettivamente autorizzati dopo
l’espletamento delle procedure di affidamento dei lavori, le quote non utilizzate
rimangano
a
disposizione
dell’Amministrazione
per
essere
destinate
al
finanziamento di ulteriori progetti riconosciuti ammissibili ed eseguibili.
Dal piano di riparto approvato con l’anzidetto decreto n.225 si evince che
l’importo
complessivo
più
consistente
è
stato
attribuito
alla
Ferrovia
Circumvesuviana (490 miliardi di lire); segue a breve distanza l’importo destinato
34
alle Ferrovie Nord-Milano (400 miliardi); quello più esiguo (7 miliardi) risulta invece
assegnato alla Ferrovia Udine-Cividale. Il totale degli importi ripartiti ammonta a
lire 4.980 miliardi.
Con successivo decreto del Ministro dei trasporti n.114 del 21 marzo
1991 si è provveduto all’assegnazione delle economie realizzabili per effetto della
riduzione al 4% dell’aliquota I.V.A., disposta, per i lavori di ammodernamento e
potenziamento delle linee ferroviarie, dalla legge 15 dicembre 1990, n. 385.
Tali economie, valutate globalmente in 320 miliardi di lire, sono state
assegnate a n. 17 Ferrovie concesse ed in gestione commissariale governativa,
tenendo conto delle necessità più urgenti e dell’esigenza di realizzare opere
funzionali in relazione al programma di ammodernamento in via di attuazione. La
quota di gran lunga più consistente è stata assegnata alle Ferrovie Nord Milano
(208 miliardi); segue quella destinata alla Ferrovia Circumetnea (56 miliardi); quote
nettamente minori, le più consistenti delle quali non superano i 5,5 miliardi,
risultano attribuite alle altre 15 Ferrovie.
Infine, con il decreto interministeriale Trasporti-Tesoro n.1339 del 13
maggio 1999, è stato completato il riparto dei residui 20 miliardi di lire (non
attribuiti dal citato decreto interministeriale n.225/1988), raggiungendosi così il
limite complessivo di 5.000 miliardi, entro il quale, ai sensi dell’art.2, terzo comma,
della legge n.910/1986, le Ferrovie in regime di concessione ed in gestione
commissariale governativa possono contrarre mutui. Tale riparto finale, originato
dalla necessità di consentire l’approvazione delle ultime progettazioni esecutive, ha
interessato 8 Ferrovie e risulta destinato, prevalentemente, al completamento degli
interventi di ammodernamento.
Il quadro riassuntivo delle assegnazioni per il finanziamento dei mutui
nonché delle attribuzioni delle economie derivanti dalla riduzione dell’aliquota I.V.A.
risulta dal seguente prospetto, nel quale sono contestualmente esposti gli importi
desunti dai tre decreti di cui sopra.
36
Importi in miliardi di lire
FERROVIA
In gestione o
in concessione
D.I. 225/87
D.I. 1339/99
D.M.114/91
(economie)
TORINO-CERES
concessione
196
0
0
CANAVESANA
concessione
91
3,5
3
DOMODOSSOLA-CONF.SVIZZERO
concessione
40
0
2,5
NORD MILANO
concessione
400
0
208
BRESCIA- ISEO- EDOLO
concessione
96
0
0
TRENTO-MALE'
concessione
60
0
5,5
UDINE-CIVIDALE
gestione
7
0
0
GENOVA-CASELLA
gestione
21
0
1
MESTRE-ADRIA
gestione
53
0
0
BOLOGNA- PORTOMAGGIORE
gestione
100
6
0
FERRARA-CODIGORO
gestione
50
1
4
REGGIANE
concessione
80
2
3
MODENA-SASSUOLO
concessione
50
1
0
CASALECCHIO-VIGNOLA
concessione
100
0
0
SUZZARA-FERRARA
gestione
260
5
0
PARMA-SUZZARA
gestione
35
0,5
0
STIA-AREZZO-SINALUNGA
gestione
100
0
0
CENTRALE UMBRA
gestione
120
0
5
ROMA-PRIMA PORTA
concessione
85
1
2,5
ROMA-LIDO
concessione
117
0
5
ROMA-PANTANO
concessione
300
0
0
gestione
105
0
0
CUMANA
concessione
180
0
0
CIRCUMFLEGREA
concessione
200
0
0
CIRCUMVESUVIANA
gestione
490
0
0
ALIFANA
gestione
210
0
0
BENEVENTO-CANCELLO
gestione
160
0
3
BARI-BARLETTA
concessione
144
0
0
GARGANICA
concessione
80
0
3,5
SUD EST
gestione
320
0
5,5
CALABRO LUCANE (*)
gestione
340
0
0
APPULO LUCANE
gestione
0
0
5,5
FERROVIE DELLA CALABRIA
gestione
0
0
4
COMPLEMENTARI SARDEGNA (**)
gestione
100
0
0
STRADE FERRATE SARDE (**)
gestione
90
0
0
FERROVIE DELLA SARDEGNA
gestione
0
0
3
CIRCUMETNEA
gestione
SANGRITANA
Totale
(*) Si sono scisse in Appulo-Lucane e Ferrovie della Calabria
(**) Confluite entrambe nelle Ferrovie della Sardegna
200
0
56
4.980
20
320
37
Entro i suesposti limiti gli Esercenti beneficiari, come già detto, possono
contrarre i mutui di volta in volta autorizzati sulla base delle richieste correlate alle
periodiche occorrenze e prelevare, quindi, le somme necessarie per far fronte alle
spese relative alle esigenze degli interventi, rappresentate in apposite documentate
istanze. Queste sono sottoposte alle verifiche di competenza ministeriale e vengono
poi inoltrate, munite di nulla-osta, alla Cassa depositi e prestiti, che provvede al
pagamento di dette somme secondo le procedure d’uso.
La disponibilità di fondi creata dall’accensione dei mutui è stata
elevatissima nel primo anno di gestione (1990), in relazione alle maggiori necessità
iniziali
dovute
soprattutto
alle
anticipazioni
contrattuali
da
corrispondere,
raggiungendo gli 846 miliardi di lire.
Negli anni successivi e fino al 2002, le nuove disponibilità derivanti dagli
ulteriori
mutui
hanno
avuto
un
andamento
altalenante,
ma
generalmente
decrescente, in rapporto alle minori occorrenze, salvo il picco manifestatosi nel
1999 (circa 795 miliardi).
Le erogazioni lorde (comprensive della maggiorazioni per IVA e delle
quote dell’8% destinate al Consorzio FERCONSULT), che nel 1990 hanno raggiunto i
73 miliardi di lire, l’anno seguente hanno superato di poco i 400 miliardi per poi
scendere nel 1992 a 156 miliardi e risalire lievemente nel 1993 a 196 miliardi. Il
picco delle erogazioni registrato nell’anno 1991 è per lo più attribuibile all’incidenza
delle anticipazioni contrattuali, che nella fase di avvio delle erogazioni hanno
contribuito sensibilmente ad elevarne gli importi.
A partire dal 1994, anno in cui le erogazioni hanno superato di poco i
280 miliardi di lire, si riscontra un andamento generalmente ascendente fino al
1999, allorché si è registrato il livello più alto, pari a oltre 480 miliardi. Dall’anno
seguente ha avuto inizio la discesa dei livelli delle erogazioni stesse, dovuta al
progressivo ridursi del volume globale delle opere in corso.
38
L’andamento dei mutui e delle erogazioni, anno per anno, è evidenziato
dai grafici di seguito riportati (forniti dall’Amministrazione), che mostrano sia gli
importi resi disponibili e quelli erogati in ciascun anno, sia il loro accrescimento
39
progressivo fino al raggiungimento, nel 2002, degli importi, rispettivamente, di
4.065 e 3.668 miliardi di lire18.
1990
mutui x anno
1991
Legge 910/86 art. 2 , 3° comma tabella riassuntiva mutui ed erogazioni
importi in miliardi di lire
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
846
349
248
302
233
481
170
151
199
795
114
93
85
progressivo mutui
846
1.195
1.443
1.745
1.978
2.459
2.629
2.780
2.979
3.774
3.888
3.981
4.065
erogazioni x anno
73
401
156
196
281
242
327
317
409
484
385
162
234
progressivo erogazioni
73
474
630
826
1.108
1.350
1.676
1.994
2.403
2.887
3.272
NB i pagamenti si riferiscono alle erogazioni comprensive di iva e spese generali, la data di riferimento è il n.o. al pagamento
i mutui fanno riferimento alla data del decreto
3.434
3.668
Legge 910/86 - Mutui
900
importi in miliardi di lire
800
700
600
500
mutui x anno
400
300
200
100
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Legge 910/86 - Andamento progressivo mutui
4.500
4.000
importi in miliardi di lire
3.500
3.000
2.500
progressivo mutui
2.000
1.500
1.000
500
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
18
Gli importi sono esposti sempre in lire, anche con riferimento all’anno 2002, per evidenti ragioni di
uniformità e confrontabilità.
40
LEGGE 910/86 - Erogazioni
600
importi in miliardi di lire
500
400
300
erogazioni x anno
200
100
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
Legge 910/86 - Importo progressivo erogazioni
4.000
3.000
2.500
2.000
progressivo erogazioni
1.500
1.000
500
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
1990
importi in miliardi di lire
3.500
40
L’accostamento dell’ammontare delle erogazioni effettuate in ciascuno
degli anni dal 1990 al 2002 a quello dei mutui autorizzati per gli anni medesimi
consente
di
verificare
il
procedimento
seguito,
tendente
ad
assicurare
la
corrispondenza dei mutui alle effettive esigenze rappresentate dagli Esercenti.
Dai grafici che seguono si rileva, così, che l’importo complessivo dei
mutui autorizzati nel periodo considerato, pari a lire 4.065 miliardi, supera non di
molto (per circa 400 mld) l’importo complessivo delle somme erogate nel periodo
stesso, pari a lire 3.668 miliardi, il che conferma, nel complesso, la corrispondenza
di cui sopra.
In particolare, dal confronto degli importi progressivi si evince che nei
primi sei anni l’ammontare complessivo dei mutui supera largamente quello delle
erogazioni effettuate dalla Cassa depositi e prestiti, (per circa 1.100 mld), come se
gli Esercenti avessero, troppo ottimisticamente, largheggiato nel rappresentare le
esigenze, rivelatesi, poi, abbondantemente inferiori, oppure come se, rappresentate
realisticamente le esigenze stesse, avessero trovato, poi, difficoltà nella concreta
attuazione degli interventi.
Nella seconda parte del periodo considerato, è avvenuto gradualmente il
recupero delle eccedenti somme mutuate e a disposizione; infatti, negli anni dal
1996 al 2002 le erogazioni hanno largamente superato, tranne che nel 1999,
l’ammontare dei nuovi mutui autorizzati nei citati singoli anni. Non sembra, quindi,
che il procedimento sia stato sempre così rigoroso da assicurare la costante
aderenza dei mutui accesi alle effettive esigenze di spesa.
Nella fase iniziale si è prodotto, infatti, l’accumulo di una notevole
giacenza di disponibilità presso la Cassa, solo parzialmente assorbita nel prosieguo,
per cui non può ritenersi puntualmente osservata la raccomandazione ministeriale,
di cui è cenno nel paragrafo 3.2.1, circa l’importanza della esatta valutazione delle
occorrenze allo scopo di evitare l’aggravio di interessi passivi per mutui inutilizzati.
41
Legge 910/86 Mutui - Erogazioni lorde per anno
900
importi in miliardi di lire
800
700
600
500
mutui x anno
400
erogazioni x anno
300
200
100
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
Legge 910/86 Mutui- Erogazioni lorde
4.500
3.500
3.000
mutui x anno
2.500
erogazioni x anno
progressivo mutui
2.000
progressivo erogazioni
1.500
1.000
500
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
1990
importi in miliardi di lire
4.000
42
3.2.3 I flussi di spesa relativi agli anni 1999-2001
I flussi di spesa relativi al triennio 1999-2001, che hanno interessato il
pertinente capitolo 7033 (già 7304 nell’esercizio 1999 e divenuto, poi, 8095
nell’esercizio 2002), i cui stanziamenti sono pari a 750 miliardi di lire nel 1999 e a
956 miliardi circa in ciascuno dei successivi due anni, hanno manifestato un
andamento in crescita nel corso del triennio stesso.
Gli impegni sono passati, infatti, dai 601 miliardi circa del 1999 ai 629
del 2000 e, infine, ai 725 del 2001. I pagamenti in conto competenza, a loro volta,
dai 264 miliardi circa del 1999 sono passati ai 408 del 2000 ed ai 505 del 2001.
Anche i residui, però, hanno fatto registrare un incremento ancor più accentuato,
passando dai 91 miliardi circa provenienti dal 1998 ai 428 accertati per il 1999, a
causa, soprattutto, dell’esiguità dei pagamenti complessivi effettuati. I residui
accertati per il 2000, infine, ammontano a circa 474 miliardi e l’andamento
crescente appare destinato a continuare, in quanto a fine 2001 si registrano residui
per circa 586 miliardi di lire.
L’incremento dei residui è dovuto essenzialmente al trasporto di quelli
prodotti in ogni esercizio al corrispondente capitolo dell’esercizio finanziario
successivo, nel quale si sommano ai residui provenienti dalla competenza dell’anno
precedente. Il loro formarsi dipende dalla discontinuità temporale che spesso si
verifica fra il decreto autorizzativo del mutuo, recante anche l’impegno per la prima
rata di ammortamento, e il materiale pagamento di detta rata. Ciò accade in quanto
la Cassa depositi e prestiti, pur avendo dato in precedenza la propria adesione al
mutuo, attende di conoscere gli estremi dell’impegno, assunto dall’Ufficio centrale
del bilancio presso il Ministero, prima di darvi corso o anche semplicemente perché
l’impegno è formalmente assunto nella parte finale dell’anno, il che non consente il
conseguente pagamento entro l’anno medesimo.
Quanto alle risultanze di cassa, i pagamenti totali effettuati nel 1999
sono stati pari a lire 264 miliardi che, in rapporto all’autorizzazione finale di cassa di
650 miliardi, rappresentano il 40% circa dell’autorizzazione stessa. Nel 2000 il
rapporto percentuale fra i pagamenti, pari a lire 583 miliardi, e lo stanziamento di
955 miliardi è salito al 61% circa e nel 2001 è ulteriormente migliorato,
raggiungendo il 69% circa (pagamenti per 612 miliardi contro un’autorizzazione di
892 miliardi di lire).
In detti pagamenti totali sono compresi quelli effettuati in conto residui,
il cui andamento rispecchia quanto sopra detto circa la discontinuità temporale che
determina la formazione dei residui stessi. Infatti, a parte il residuale singolo
43
pagamento di lire 262,6 milioni effettuato nel 1999, nei due anni successivi i
pagamenti hanno avuto luogo nei primi mesi dell’anno. In particolare, nel 2000
sono stati emessi n. 178 titoli di spesa, tutti in data 10 febbraio, per l’importo
complessivo di lire 175.171,7 milioni; nel 2001 i titoli emessi sono stati 120, tutti in
data 22 gennaio, per l’importo complessivo di lire 107.238 milioni.
I
pagamenti
in
conto
competenza
seguono,
invece,
la
cadenza
semestrale della corresponsione delle rate di ammortamento dei mutui. I relativi
titoli di spesa risultano, quindi, emessi in due tornate coincidenti, normalmente, con
i mesi di maggio/giugno e di novembre di ciascun anno.
I dati di cui sopra sono schematicamente evidenziati nel seguente
prospetto, desunto dalle risultanze dei decreti di accertamento residui e dal sistema
informativo della Corte dei conti (S.I.C.D.C.).
44
(importi in milioni di lire)
Capitolo 7033
Esercizio 2001
Capitolo 7033
Esercizio 2000
Capitolo 7304
Esercizio 1999
Competenza
Stanziamento iniziale
Variazioni
750.000
Stanziamento finale
750.000
Impegni
600.955
Residui
Cassa
91.223
750.000
-
100.000
650.000
Economie
149.045
Pagamenti
Residui
263.738
337.217
263
90.960
264.001
Stanziamento iniziale
892.387
428.177
892.387
Variazioni
63.300
63.300
Stanziamento finale
955.687
955.687
Impegni
628.838
Economie
326.849
Pagamenti
Residui
408.148
220.690
175.171
253.006
583.319
Stanziamento iniziale
956.100
473.696
892.000
107.238
366.458
612.307
Variazioni
Stanziamento finale
Impegni
724.937
Economie
231.163
Pagamenti
Residui
505.069
219.868
45
4. Stato di attuazione degli interventi
Alla oggettiva complessità delle procedure di finanziamento, illustrate nel
paragrafo precedente, si sono sommate notevoli difficoltà nella fase di impostazione
e di avvio del programma, con specifico riferimento alle attività finalizzate alla
scelta delle società concessionarie cui affidare la progettazione esecutiva e la
realizzazione degli interventi di rispettiva pertinenza.
4.1 Le convenzioni di concessione
Come già accennato sub 3, solo nell’ottobre del 1989 –vale a dire, oltre
la metà del quinquennio (1987-1991) previsto dalla legge n.910/86- il Ministero dei
trasporti è stato in grado di autorizzare la stipula delle convenzioni di concessione,
sulla base dello schema-tipo precedentemente definito in sede centrale.
E’ così che –come si evince dalla tabella G- sono state stipulate 34
convenzioni con Consorzi o Associazioni temporanee di imprese, di cui 28 a seguito
di confronto concorrenziale, nell’ultimo trimestre del 1989, mentre nel corso del
1990 sono stati perfezionati, a trattativa privata, gli atti convenzionali delle Ferrovie
Nord Milano con il CONSORZIO CON.FE.MI. e della Circumvesuviana di Napoli con il
CONSORZIO FERROVIARIO VESUVIANO; in data 21.5.1991 sono state, infine,
sottoscritte le convenzioni tra la Cumana e la Circumflegrea di Napoli, entrambe a
trattativa privata con l’A.T.I. ITALSTRADE S.p.a., mentre la concessione da parte
della Ferrovia Sangritana in favore della A.T.I. TOTO S.p.a. risulta assentita in data
20 giugno 1991, a seguito di confronto concorrenziale.
Complessivamente l’importo presunto degli investimenti da realizzare
superava i 3.500 miliardi delle vecchie lire, con un picco di spesa di £ 446,8 mld per
le opere della Ferrovia Circumvesuviana di Napoli, seguita dalle Ferrovie Sud-Est in
Puglia con £ 235,4 mld, dalle Ferrovie Calabro-Lucane con £ 235 mld, dalla RomaPantano con £ 212,3 mld e dalla Suzzara-Ferrara con £ 206,1 mld.
Nella fascia compresa tra 100 e 200 miliardi di lire si attestano la
Ferrovia Circumflegrea (NA), con interventi previsti per £ 178 mld, l’Alifana (NA)
con £ 158,1 mld, la Torino-Ceres con £ 153,9 mld, la Benevento-Napoli con £ 126,2
mld, la Ferrovia Cumana (NA) con £ 115,7 mld e le Ferrovie Nord Milano con £
101,8 mld.
I lavori di minore importo riguardano, infine, -in ordine decrescente- la
Ferrovia Parma-Suzzara con un importo presunto di £ 27,7 mld, la DomodossolaConfine svizzero con £ 27,3 mld, la Genova-Casella con £ 16,8 mld e la UdineCividale con 5,4 miliardi di lire.
46
Le convenzioni originarie avevano un contenuto standardizzato, che
comprendeva le attività poste a carico del concessionario (progettazione esecutiva,
procedure espropriative, realizzazione dei lavori e acquisizione delle forniture);
l’indicazione dell’importo presunto degli interventi ed il rinvio a singoli “atti
integrativi” per la definizione delle diverse prestazioni e la specificazione delle
relative clausole contrattuali; la previsione della revisione-prezzi, mediante ricorso
alla formula del “prezzo chiuso”; la disciplina in materia di controlli, direzione lavori
e collaudi.
Uno snodo essenziale del rapporto concessorio era rappresentato dalla
redazione, a cura del concessionario, del “Programma di avanzamento delle
prestazioni” (P.A.P.), un documento di carattere tecnico-operativo contenente la
scansione
temporale
dei
vari
adempimenti
finalizzati
all’espletamento
della
progettazione esecutiva ed alla successiva realizzazione di tutti gli interventi dedotti
in concessione.
Dai dati riportati nella tabella G emerge, tuttavia, che il termine di 30 gg.
(dalla data di esecutività delle singole convenzioni) previsto per tale adempimento è
stato superato da tutti i concessionari: si va da un tempo minimo di circa 5 mesi
per l’A.T.I. TOTO S.p.a. (Ferrovia Sangritana) ad un massimo di 25 mesi del
Consorzio COPRESOP (Ferrovia Stia-Arezzo-Sinalunga), mentre la maggior parte
delle società (19) si attesta tra 7 e 9 mesi; 10 concessionari hanno presentato i
rispettivi programmi in un periodo compreso fra 11 e 18 mesi.
Un discorso a parte va fatto, infine, per le Ferrovie Calabro-Lucane,
poiché il processo di scissione nelle due Gestioni governative delle Appulo-Lucane e
delle Ferrovie della Calabria ha comportato, nel marzo 1992, la stipulazione di atti
modificativi della originaria convenzione con l’A.T.I. IMPREGILO S.p.a.: sicché la
presentazione dei relativi P.A.P. è intervenuta –rispettivamente- nel novembre e nel
settembre del 1992.
In termini cronologici, gli ultimi programmi di avanzamento delle
prestazioni sono stati presentati il 15 gennaio 1993 dall’A.T.I. ITALSTRADE S.p.a.
per le Ferrovie Cumana e Circumflegrea e, in data 23.4.1993, dall’A.T.I. TOTO
S.p.a. per la Ferrovia Sangritana: tale circostanza, peraltro, è da porre in relazione
al tardivo perfezionamento dei rispettivi atti concessori.
4.2 Gli atti integrativi
Le considerazioni che precedono evidenziano in modo inequivocabile
come l’intero quinquennio previsto dall’art.2, comma 3, della legge n.910/1986 sia
stato quasi interamente assorbito da una imponente attività preparatoria: infatti, le
47
prime erogazioni a carico dei fondi stanziati dalla legge medesima riguardano
esclusivamente la corresponsione ai concessionari dell’anticipazione del 10%
dell’importo presunto delle convenzioni.
Inoltre, i ritardi accumulati nella fase di avvio del programma di
ammodernamento non potevano non riverberarsi sulla successiva attività di
progettazione esecutiva dei singoli interventi, affidata ai concessionari.
A ciò si aggiunga che la difficoltà intrinseca di tale attività in molti casi ha
prodotto un ulteriore allungamento dei tempi, sicché i primi “atti integrativi” per la
effettiva realizzazione delle opere hanno potuto essere stipulati solo a partire dalla
metà del 1993, mentre –in relazione allo slittamento temporale delle precedenti fasi
procedimentali
(v.par.4.1)-
per
le
ferrovie
dell’area
napoletana
(Cumana,
Circumflegrea e Circumvesuviana) si è arrivati fino al settembre del 1994. Date
ancora posteriori si riscontrano per la Suzzara-Ferrara (1.10.1995) e per la RomaPantano (4.10.1995), nonché per la Ferrovia Sangritana, che ha sottoscritto il
primo atto integrativo (riguardante le opere civili della tratta Marina di S.VitoLanciano) solo in data 13 aprile 1996.
4.3 I programmi completati
Rispetto
ai
ritardi
generalizzati,
appena
descritti
nel
paragrafo
precedente, in marcata controtendenza si pone la Ferrovia DomodossolaConfine svizzero, che nel periodo luglio 1991-maggio 1992 ha stipulato con la
concessionaria “GIROLA S.p.a.” quattro atti integrativi concernenti, rispettivamente,
armamento opere civili, materiale rotabile ed elettrificazione; i lavori sono stati
eseguiti per un ammontare complessivo di £ 35,6 mld (con un incremento di £ 8,3
mld rispetto all’importo presunto di concessione) e risultano ultimati nei primi mesi
del 1994, in anticipo sui termini contrattuali.
L’unico ritardo si è registrato nelle operazioni di collaudo che, nel caso
dell’armamento, si sono svolte dopo un anno dalla compilazione dello stato finale
(18.4.1994), mentre per gli altri interventi sono state protratte fino al 30.10.1996.
Un andamento ancora più soddisfacente si registra per la Ferrovia
Udine-Cividale, che nel luglio del 1993 ha stipulato con la concessionaria “A.T.I.
PIZZAROTTI & C. S.p.a.” due atti integrativi riguardanti opere civili (ristrutturazione
ponti) e armamento della tratta Remanzacco-Cividale: i lavori, per un’ammontare di
£ 5,3 mld, sono stati ultimati nel marzo del 1994, con un anno di anticipo rispetto
al termine contrattuale; il collaudo è stato espletato il 25.7.1995, a un anno di
distanza dalla presentazione del conto finale.
48
Sostanzialmente completati possono ritenersi gli interventi programmati
dalla Ferrovia Brescia-Iseo-Edolo e definiti mediante la sottoscrizione di sette
atti integrativi con il concessionario “CONSORZIO CON.FE.MI.”, che comprendevano
l’acquisto
di
materiale
rotabile
(complessivamente
n.8
automotrici
e
n.3
locomotori), l’armamento delle tratte Bornato-Rovato, Breno-Cedegolo e CedegoloEdolo, opere civili (rifacimento ponti) e attrezzature di segnalamento (impianti
ACEI), per una spesa complessiva di £ 67,5 mld.
Tutti gli interventi citati sono stati realizzati durante il 1995 (ad
eccezione degli impianti ACEI, eseguiti al 90% e tuttora in corso), usufruendo di
proroghe dei termini di ultimazione non superiori a 6 mesi; ultime in ordine di
tempo sono state le opere civili (importo £ 3 mld) che, consegnate nel novembre
1997, risultano completate nell’agosto 1999.
Ingiustificati ritardi si registrano, tuttavia, nella compilazione del conto
finale dei lavori di armamento (17 mesi) e nell’espletamento dei collaudi (17 mesi).
Considerazioni analoghe valgono per la Ferrovia Genova-Casella, che
tra il luglio 1993 e il novembre 1995 ha stipulato tre atti integrativi con la
concessionaria “A.T.I. ANSALDO TRASPORTI S.p.a.” per acquisto di materiale
rotabile (2 elettromotrici E46 + 3 rimorchi R46), per opere civili relative al progetto
della variante di Begato e per attrezzature di segnalamento (4 impianti ACEI): tutti
gli interventi sono stati realizzati per l’importo complessivo di £ 18 mld (con una
maggiore spesa di £ 1,1 mld rispetto all’importo presunto della concessione), sia
pure con qualche ritardo sui termini contrattuali, prorogati fino al 1°.9.1997 per gli
impianti di segnalamento, al 3.8.1998 per le forniture e al 14.7.2000 per le opere
civili.
Nell’agosto del 2000, con l’ultimazione dei lavori di soppressione dei
passaggi a livello (Bibbiano 3 e 4 I.F.) sono stati completati anche gli interventi
programmati dalle Ferrovie Reggiane e definiti, nel periodo 1993-1998, mediante
sette atti integrativi conclusi con la concessionaria “A.T.I. C.C.P.L.”: l’investimento
complessivo è stato di £ 58,1 mld, inferiore di £ 3,1 mld rispetto all’importo
presunto della concessione.
E’ in via di completamento l’intervento relativo agli
impianti di
segnalamento e telecomunicazione, che presenta una percentuale di avanzamento
pari al 98%. Tutti gli interventi, peraltro, sono ancora in attesa del collaudo.
49
Con sostanziale rispetto dei termini contrattuali sono stati ultimati nel
quadriennio 1994-1998 gli interventi affidati, mediante sette atti integrativi, alla
concessionaria “A.T.I. ANSALDO TRASPORTI S.p.a.” dalla Ferrovia ParmaSuzzara, per una spesa complessiva di £ 25,5 mld.
Gli
investimenti
hanno
riguardato
–tra
l’altro-
l’adeguamento
dell’armamento dell’intera linea (importo £ 14,4 mld), impianti di sicurezza e
automazione (£ 5,2 mld) e opere civili, di armamento e segnalazione per il
Deposito-officina di Guastalla (per un totale di circa £ 5,5 miliardi).
Per quest’ultimo, articolato intervento il collaudo è intervenuto solo il 28
marzo 2000 (armamento e opere civili), mentre per gli impianti di segnalamento
(ultimati nel settembre 1998) si è dovuto attendere più di un anno per la
compilazione dello stato finale e ulteriori tre anni per il collaudo (12.11.2002).
Uno sviluppo analogo hanno avuto nel triennio 1993-1996 gli interventi
di potenziamento della Ferrovia Centrale Umbra, eseguiti sulla base di cinque atti
integrativi dalla concessionaria “A.T.I. FIORONI INGEGNERIA S.p.a.” per l’importo
complessivo di £ 90,4 mld .
Più della metà dell’investimento totale (57,5%) è stato assorbito dal
rinnovo del materiale rotabile mediante l’acquisto di 20 automotrici bicabina e di 16
monocabina, approvvigionate e collaudate nell’aprile 1996; oltre 10 miliardi di lire
sono stati destinati al potenziamento della rete telefonica lungo le tratte Perugia
S.Anna-Ponte S.Giovanni-Umbertide e Umbertide-S.Sepolcro. Impreviste difficoltà
operative hanno procrastinato fino all’ottobre 2001 il termine di ultimazione
(originariamente previsto per il settembre 1997) dei lavori di installazione degli
impianti di segnalamento e di telecomunicazione, per i quali sono stati spesi circa
23 miliardi di lire.
Per completezza va segnalato, infine, che solo il 30 novembre 2000 sono
state collaudate le opere civili relative alla tratta Perugia S.Anna-S.GiovanniUmbertide (importo £ 6,7 mld), con un ritardo di quasi 4 anni e ½ rispetto alla data
di presentazione del conto finale (10.6.1996).
Tra l’aprile 2000 ed il settembre 2002 sono stati collaudati i lavori di 6
interventi (per opere civili) sul totale di 13 previsti da altrettanti atti integrativi,
stipulati dalla Ferrovia Canavesana con la concessionaria “A.T.I. GRANDI LAVORIFINCOSIT S.p.a.”, per un investimento effettivo di oltre 68,1 miliardi di lire,
superiore di £ 4,7 mld rispetto all’importo presunto della concessione (£ 63,4 mld).
50
Le iniziative di maggiore entità finanziaria hanno riguardato l’acquisto di
materiale rotabile per £ 13,2 mld, la realizzazione degli impianti di segnalamento e
telecomunicazione sulla tratta Settimo-Rivarolo per £ 12,5 mld, la ristrutturazione
di stazioni (opere civili e armamento) per oltre 10 miliardi di lire, la soppressione di
passaggi a livello sulle tratte S.Benigno-Rivarolo (per £ 9,5 mld) e Settimo-Volpiano
(per £ 5,2 mld).
Tutti gli interventi risultano ultimati nei termini contrattuali, salvo
l’approvvigionamento del materiale rotabile che è stato completato, con 21 mesi di
ritardo, nel luglio 1999.
Caratteristica negativa, ripetutamente rilevata, di questo rapporto
concessorio è il ritardo con cui risultano presentati gli stati finali dei singoli
interventi, che, per quelli più risalenti nel tempo, oscilla tra i 3 e i 5 anni rispetto
alla data di ultimazione lavori, con un picco di 5 anni e 5 mesi per i lavori di
armamento sulla tratta Bosconero-Rivarolo.
Con un ritardo medio di tre anni rispetto ai termini contrattuali (più volte
prorogati) sono stati completati, tra il maggio 1999 e il febbraio 2000, gli interventi
affidati, mediante quattro atti integrativi, dalla Ferrovia Mestre-Adria alla
concessionaria “A.T.I. FIORONI INGEGNERIA S.p.a.” per l’importo complessivo di
circa 39 miliardi di lire.
Risorse pari a due terzi dell’investimento sono state suddivise, in parti
quasi uguali, tra i lavori di armamento (£ 12,2 mld) e le opere civili (£ 13,4 mld)
che, unitamente agli impianti di segnalamento, avrebbero dovuto essere ultimati
nel 1996; risulta, invece, approvvigionato tempestivamente fin dal dicembre 1993 il
materiale rotabile, per una spesa di £ 8,3 mld.
Tutti gli interventi per lavori, che hanno subito un’incidenza della
revisione prezzi di poco inferiore al 15%, sono stati positivamente collaudati tra
maggio e agosto del 2001.
Una
vicenda
più
complessa
ha
interessato
il
programma
di
potenziamento della Ferrovia Bologna-Portomaggiore, affidato in concessione,
nel novembre 1989, alla “A.T.I. DEL FAVERO COSTRUZIONI S.r.l.” per un importo
iniziale presunto di £ 49,8 mld.
Infatti dopo quasi otto anni, nel giugno 1997, è stato sottoscritto un atto
modificativo della convenzione originaria che, tra l’altro, ha portato l’investimento
complessivo ad oltre 70 miliardi di lire.
51
Fino a tale data erano stati stipulati cinque atti integrativi, riguardanti
lavori di armamento delle tratte Mezzolara-Portomaggiore (£ 13 mld) e RoveriBudrio (£ 7,5 mld), opere civili e impianti di segnalamento per la tratta BudrioPortomaggiore (complessivamente £ 6,7 mld), impianti di sicurezza sulla tratta
Budrio-Roveri (£ 6,6 mld), interventi tutti ultimati tempestivamente nel corso del
1996.
Successivamente alla modifica della convenzione di base sono stati
conclusi ulteriori 7 atti integrativi, focalizzati sull’investimento di 23,8 miliardi di lire
per i lavori di interramento della stazione di Bologna S. Vitale e sui connessi
interventi di armamento e segnalamento della tratta Bologna Centrale-Bologna S.
Vitale (in totale £ 2,6 mld): per questi ultimi interventi le pattuizioni di dettaglio
sono intervenute nel febbraio 2000, contestualmente all’ultimazione delle opere
civili e lavori di armamento per la stazione e deposito di Roveri.
Il complesso degli interventi riguardanti Bologna-S. Vitale è stato
completato alla fine del 2001, con uno scostamento, rispetto ai termini contrattuali,
di 11 mesi per le opere civili e di 3 mesi e ½ per i lavori connessi ed è in attesa di
collaudo.
Va rilevata, conclusivamente, la forte incidenza percentuale della
revisione prezzi, che si è attestata al 35% per gli atti integrativi posteriori alla
modifica della convenzione, superando il 43% per i già ricordati lavori di
interramento della stazione di Bologna S. Vitale.
Nel corso del 2000 è stato completato il programma di investimenti della
Ferrovia Ferrara-Codigoro, affidato in concessione alla “A.T.I. BONATTI S.p.a.” e
definito mediante otto atti integrativi, per un importo complessivo di £ 41,3
miliardi.
Gli interventi di maggiore rilevanza, che assorbono da soli più del 50%
delle risorse, sono i lavori di armamento della linea (prima e seconda fase, per
l’importo di £ 11,6 mld) e gli impianti di segnalamento e sicurezza (interventi
funzionali 1, 2, 3, per l’importo di £ 10,8 mld): essi sono stati completati tra il 1994
e il 1998, dopo aver incrementato il materiale rotabile mediante l’acquisizione di n.3
automotrici FIAT, con una spesa di £ 5,2 miliardi.
In una seconda fase di attuazione del programma sono stati realizzati, a
partire dal novembre 1998, le opere civili, i lavori di armamento e gli impianti di
segnalamento
del
Raccordo
Stazione
ammontare complessivo di £ 6,3 mld.
Codigoro-Falco
di
Pomposa,
per
un
52
Il conto finale di quest’ultimo gruppo di interventi è stato presentato il 7
maggio 2001, a circa un anno di distanza dalle date di ultimazione dei lavori,
mentre il collaudo è stato espletato dopo quasi 18 mesi (18.10.2002).
Tra i programmi di potenziamento di maggiore rilevanza tecnicofinanziaria va certamente annoverato quello della Ferrovia Suzzara-Ferrara,
definito con la concessionaria “A.T.I. C.M.B. Coop. a r.l.” mediante undici atti
integrativi per l’importo complessivo di oltre 180 miliardi di lire.
Lo sviluppo del programma ha avuto un andamento singolare, nel senso
che –pur essendo stata sottoscritta la convenzione quadro alla fine del 1989 e
presentato il relativo PAP nel maggio del 1991- il primo atto integrativo risulta
stipulato solo in data 1°.10.1995, vale a dire quasi 18 mesi dopo la preventivata
scadenza (7.4.1994) della convenzione medesima.
In realtà, quasi i ¾ degli interventi sono stati formalizzati nel triennio
1998-2000 e ultimati tra il 15 maggio 2000 (le opere civili – interventi funzionali 8a
e 8b) e il 31 maggio 2002 (gli impianti antincendio Stazioni di Sermide e Bondeno).
Gli investimenti più consistenti hanno riguardato le opere civili relative al
Viadotto di Bondeno e alla Stazione di Sermide (oltre £ 40,7 mld), i lavori di
armamento delle tratte Poggio Rusco-Ferrara (crica £ 38 mld) e Suzzara-Poggio
Rusco (£ 25,5 mld), gli impianti di automazione e telecomunicazione (quasi £ 20,5
mld) e l’elettrificazione della tratta Poggio Rusco-Ferrara(sottostazione elettrica di
Sermide) per un importo di £ 13,9 miliardi.
Come già accennato, tutti gli interventi risultano ultimati con la sola
eccezione delle opere civili di completamento (importo £ 6,5 mld), che presentano
tuttavia un avanzamento lavori del 97%.
Con sensibile e generalizzato ritardo rispetto alle date di ultimazione dei
lavori (comprese tra il giugno 1996 e l’agosto 1997) sono stati presentati gli stati
finali dei diversi interventi, compresi nella concessione assentita dalle Ferrovie
Complementari Sarde alla “A.T.I. IMPREGILO S.p.a.” per l’importo presunto di
58,5 miliardi di lire.
In effetti, la conclusione del programma di investimenti è stata
formalizzata solo nel corso del 2001, con un ritardo oscillante tra i 2 anni e 3 mesi
per la fornitura di materiale rotabile e i 4 anni e 7 mesi per le opere civili della
tratta Cagliari-Isili (varianti 1-9), con conseguente slittamento al 2002 di parte dei
collaudi.
53
Gli interventi, definiti mediante sette atti integrativi (per un ammontare
effettivo di £ 56,8 mld), sono incentrati sulle opere civili e i lavori di armamento
della tratta Cagliari-Isili (varianti 1-9, 12, 16, 22) con una spesa complessiva di
quasi £ 25,4 mld, e sugli omologhi lavori riguardanti la linea Macomer-Nuoro
(varianti 2, 4, 5, 6), per un importo di poco superiore a 14 miliardi di lire.
Particolarmente rilevante appare, infine, la spesa di £ 17,4 miliardi per
l’acquisto
di
n.6
automotrici
più
n.3
rimorchi:
la
fornitura,
effettuata
tempestivamente nell’ottobre del 1996, è stata peraltro sottoposta a collaudo solo
in data 28 maggio 1999.
Vicende analoghe hanno interessato la realizzazione del programma di
potenziamento delle Strade Ferrate Sarde, l’altra Gestione commissariale
governativa operante nella parte settentrionale dell’isola, che ha affidato in
concessione alla “A.T.I. INGG. PROVERA & CARRASSI S.p.a.” la realizzazione del
programma medesimo, articolato in sei atti integrativi, tutti stipulati in data
26.11.1993.
Gli investimenti, per complessivi 64 miliardi di lire, sono concentrati sulle
opere civili, i lavori di armamento e gli impianti di segnalamento della linea SassariAlghero (spesa totale £ 39,7 mld) e sull’analogo intervento strutturale (escluso il
segnalamento) concernente la tratta Sassari-Sorso, ammontante a circa £ 13,5
mld. Una quota di 10,7 miliardi di lire è stata, inoltre, destinata all’acquisto di
materiale rotabile, nella fattispecie n.2 automotrici più n.2 rimorchi.
Tutti gli interventi sono stati tempestivamente ultimati tra il settembre e
il dicembre del 1996, con la sola eccezione degli impianti di segnalamento sulla
linea Sassari-Alghero, completati (oltre i termini contrattuali) nel dicembre del
1999. Ebbene, anche in questo caso –come nel precedente- gli stati finali dei diversi
interventi risultano presentati con abnormi ritardi, che vanno da un minimo di 19
mesi (per l’impianto di segnalamento da ultimo citato) ad un massimo di quasi 4
anni e ½ per i lavori di armamento della Sassari-Alghero.
Tale situazione, ovviamente, si è riverberata sui collaudi, che in alcuni
casi sono slittati al primo trimestre del 2002.
54
4.4 Gli interventi in corso
Ai fini della presente indagine vengono considerati “in corso” gli
interventi formalizzati con atti integrativi fino al 31.12.2000 e non ancora ultimati,
avuto riguardo all’esplicito divieto, per i soggetti esercenti, di stipulare ulteriori atti
integrativi delle concessioni in essere, introdotto dall’art. 131, comma 4, della legge
23 dicembre 2000, n.388 (finanziaria 2001)19.
In tale ambito viene in evidenza il programma di investimenti della
Ferrovia Torino-Ceres, affidato in concessione all’A.T.I. IMPREGILO S.p.a. per un
importo presunto di circa 154 miliardi di lire e definito mediante la successiva
stipula di 16 atti integrativi.
Il programma si caratterizza per la cospicua acquisizione di materiale
rotabile (ivi compreso un elettrotreno Y0530), con una spesa complessiva di oltre £
32,6 mld, e per una serie di interventi di riqualificazione della tratta Borgaro-Ceres
che comprendono lavori di armamento per £ 20 mld, opere civili (sottopasso di
Borgaro e lavori di completamento, soppressione di passaggi a livello, risanamento
gallerie) per £ 27,3 mld e impianti di segnalamento e sicurezza per £ 27,1 mld.
Vanno, inoltre, citate la spesa di £ 9,2 mld per la sottostazione elettrica di
Germagnano e opere civili connesse e la spesa di £ 15,3 mld per opere civili
sostitutive dei passaggi a livello in prossimità della stazione di Caselle Aeroporto.
Dei sedici interventi programmati, solo sette risultano ultimati: cinque
tra il 1995 e il 1996, mentre gli altri due, riguardanti le forniture di materiale
rotabile, hanno ottenuto il certificato di ultimazione nell’aprile del 1999; inoltre,
devono ritenersi completate –anche se la circostanza non risulta formalizzata- le
opere civili connesse all’armamento e alle rampe di accesso della stazione Dora
nonché alla soppressione dei passaggi a livello 20, 21, 22, 23 e 27, che evidenziano
un avanzamento lavori pari al 100%; al 98% risultano, infine, eseguiti gli analoghi
lavori –prima citati- riguardanti la stazione di Caselle Aeroporto.
Va rilevato, peraltro, che soltanto per le forniture di materiale rotabile
sono stati emessi il conto finale ed il certificato di collaudo, rispettivamente il
12.9.2000 e il 5.3.2001.
Avrebbero dovuto essere completate entro pochi mesi le opere civili e di
elettrificazione per il riclassamento e adeguamento della tratta Borgaro-Ceres,
19
Per completezza va evidenziato che quest’ultima disposizione è stata poi abrogata dall’art.11, comma
2, della legge 1° agosto 2002, n.166, il quale ha espressamente precisato che “prosegue il programma
di ammodernamento e potenziamento delle infrastrutture ferroviarie previsto dalla legge 22 dicembre
1986, n.910 e successive modificazioni”.
55
definite con i più recenti atti integrativi in data 8 marzo 2000: per contro, al
31.12.2002, l’avanzamento lavori ha raggiunto il 64% per le prime, mentre
l’elettrificazione è ferma al 33%; i lavori di armamento della medesima tratta, la cui
ultimazione era stata prorogata al 31.3.2001, risultano eseguiti per il 79%, così
come i coevi lavori riguardanti la sottostazione elettrica di Germagnano; infine, il
corposo intervento (£ 27,1 mld) per il potenziamento degli impianti di segnalazione
e sicurezza, il cui completamento era previsto entro l’aprile del 1999, presenta un
avanzamento lavori limitato al 68% del totale.
Per la completa realizzazione del programma di investimenti (£ 46,4
mld) della Ferrovia Trento-Malè mancano gli interventi relativi al prolungamento
della linea fino a Marilleva, i cui atti integrativi alla concessione con l’A.T.I. DEL
FAVERO COSTRUZIONI S.r.l. sono stati stipulati nel marzo del 1997.
I restanti lavori, di minore entità (£ 2,5 mld), riguardano opere civili,
armamento, segnalazione ed elettrificazione della stazione di Trento, oltre alla
fornitura di materiale rotabile (un elettrotreno E86, del costo di £ 7,1 mld): essi
risultano tutti ultimati nel corso del 1995, salvo l’impianto di sicurezza A.C.C. della
stazione di Trento, che è stato completato nel dicembre 1997.
Si ripropone anche per questo programma il fenomeno, più volte
riscontrato, del ritardo nella presentazione del conto finale dei vari interventi, che
oscilla tra i 14 e i 26 mesi, procrastinando anche l’effettuazione dei collaudi.
L’investimento più cospicuo (£ 34,2 mld, pari a quasi i ¾ dell’importo
totale della concessione) è rappresentato dalle opere civili per il prolungamento
Malè-Marilleva, che presentano una percentuale di avanzamento dell’89%, mentre
sono quasi completati i lavori di armamento (98%); in forte ritardo appare, invece,
la realizzazione degli impianti di segnalamento e sicurezza, ferma al 30%,
nonostante la consistente proroga dei termini, mentre i lavori di elettrificazione
della nuova tratta hanno raggiunto un avanzamento pari al 78%.
La spesa effettiva, risultante dagli atti integrativi, ammonta a £ 56,5 mld
ed è superiore di oltre 10 miliardi di lire rispetto a quella presunta dalla
concessione.
Per il potenziamento della Ferrovia Modena-Sassuolo la convenzione
di concessione con la “A.T.I. C.C.C.” indicava un importo presunto di £ 40,7 mld,
riguardante l’esecuzione di una serie di interventi da ultimare entro il novembre
1993.
56
In realtà, in data 26 luglio 1993 risultano consegnati solo i lavori previsti
dai primi tre atti integrativi stipulati (ad oltre due anni di distanza dall’approvazione
del PAP) per la realizzazione di opere civili minori, inerenti ai Ponti Cerca, Fossa,
Quattroponti e Baggiovara, e relativi lavori di armamento, nonché per impianti di
elettrificazione (linea contatto), con una spesa complessiva di circa 5 miliardi di lire
pari ad appena il 12% dell’investimento totale. Tali interventi sono stati
effettivamente completati tra il marzo 1994 e l’agosto 1996, e collaudati nel
novembre 1995, i primi due, e nel febbraio 1999 (con un ritardo di due anni e tre
mesi) il terzo.
Per la definizione della parte più rilevante del programma si è dovuto
attendere fino al marzo del 1998, allorché sono stati sottoscritti quattro ulteriori atti
integrativi, per un ammontare complessivo di oltre £ 39 mld, concernenti una
nutrita serie di interventi funzionali in materia di armamento, impianti elettrici e di
segnalamento e soprattutto opere civili, le quali sfiorano, da sole, l’importo di 33
miliardi di lire.
I lavori, tutti consegnati in data 29 maggio 1998, dovrebbero essere
completati entro il 9 maggio 2003: in proposito va rilevato, peraltro, che al
31.12.2002 solo gli impianti di segnalamento e le opere civili fanno registrare un
avanzamento soddisfacente (rispettivamente, 82% e 78%), mentre appaiono in
sensibile ritardo i lavori di armamento (35%) e gli impianti di elettrificazione
(17%).
L’effettivo ammontare dell’investimento complessivo ha raggiunto £ 44,2
mld, con un incremento di 3,5 miliardi di lire rispetto all’importo presunto della
concessione.
Non dissimile dalla precedente è la vicenda che ha interessato la
realizzazione del programma di potenziamento della Ferrovia CasalecchioVignola, affidato in concessione alla A.T.I. ANSALDO TRASPORTI S.p.a. per
l’importo presunto di 79,5 miliardi di lire.
Rispetto alla data di approvazione del PAP (4.8.1992) sono trascorsi due
anni per la sottoscrizione del primo atto integrativo, concernente l’acquisto di
materiale rotabile, con una spesa prevista di £ 17,4 mld: va subito precisato al
riguardo che la fornitura in questione risulta eseguita solo in ragione del 59%,
nonostante l’originario termine di ultimazione (22.5.1996) sia stato prorogato di
ben 6 anni e 2 mesi, fino al 25.7.2002.
A tale ultima data risultano, invece, sostanzialmente completati gli
interventi funzionali relativi all’armamento (importo £ 9,9 mld) e alle opere civili
57
(importo £ 20,7 mld), mentre sono in via di ultimazione gli interventi di
elettrificazione e di segnalamento della tratta Casalecchio-Bazzano, per una spesa
complessiva di £ 17,2 mld.
Vale aggiungere che i corrispondenti atti integrativi erano stati stipulati
nel 1995 con la previsione di termini di ultimazione oscillanti tra il maggio e il
settembre del 1997: il ritardo nell’esecuzione delle prestazioni è di ben 5 anni,
peraltro coperti da proroghe concesse dal soggetto esercente.
Per la totalità degli interventi –che ammontano a £ 64,6 mld, pari
all’81,3% della spesa presunta- deve ancora essere redatto lo stato finale dei lavori
ed effettuato il collaudo.
Un macroscopico scostamento tra le cadenze temporali previste dalla
convenzione di concessione e l’effettiva realizzazione degli interventi si riscontra
con riferimento al programma di investimenti della Ferrovia Stia-ArezzoSinalunga, affidato nel novembre 1989 al CONSORZIO COPRESOP per l’importo
presunto di 78,8 miliardi di lire.
Rispetto alla data di approvazione del PAP (28.11.1992) sono strascorsi 1
anno e ½ per la sottoscrizione del primo atto integrativo, riguardante gli impianti di
segnalamento sulla tratta Pescaiola-Sinalunga, e 2 anni per la formalizzazione delle
prestazioni relative alla soppressione di n.16 passaggi a livello (2 subinterventi). E’
da aggiungere che i primi due interventi sono stati ultimati nei termini previsti
(rispettivamente, giugno e luglio 1996), mentre il terzo risulta eseguito in ragione
del 98%.
Nel corso del 1999 sono stati, inoltre, ultimati i due interventi di
maggiore entità finanziaria, definiti nel periodo 1996/1997, e cioè, le opere civili per
la realizzazione della variante Rassina-Corsalone, con una spesa di £ 26,3 mld, e i
connessi impianti di segnalamento per l’importo di £ 10,6 mld.
Tre distinti atti integrativi sono stati stipulati ancora nel 1997 per il
completamento di opere civili connesse alla soppressione di passaggi a livello
(importo complessivo £ 17.5 mld), che sono ormai prossime all’ultimazione.
Altrettante pattuizioni di dettaglio sono state concluse nel corso del 1999
per i lavori di armamento ed elettrificazione della già citata variante RassinaCorsalone e per impianti di segnalamento e sicurezza sulla tratta Rassina-Bibbiena
(importo £ 3,4 mld): anche questi ultimi interventi possono ritenersi pressoché
conclusi.
Va, tuttavia, rilevato che per tutti i lavori –ad eccezione dei due
interventi ultimati nel 1996- non è stato ancora redatto il conto finale.
58
Una considerevole dilatazione dei tempi di esecuzione mostra anche il
programma di potenziamento della Ferrovia Roma-Prima Porta, affidato in
concessione alla A.T.I. IMPRESA ING. FORTUNATO FEDERICI S.p.a. per l’importo
presunto di 67,8 miliardi di lire.
Se si prende come riferimento la scadenza prevista dalla convenzionequadro (31.12.1994), risulterà evidente come entro tale data sia stato predisposto
soltanto lo studio di fattibilità della stazione di Piazzale Flaminio, commissionato con
il primo atto integrativo del 25.10.1993.
Nell’agosto 1995 è stata eseguita la fornitura di materiale rotabile (n.3
motrici+rimorchio+Rp.), con una spesa di £ 22 mld: al riguardo va rilevato,
tuttavia, che il conto finale è stato redatto solo nel luglio del 1999, a quasi 4 anni di
distanza dalla data di ultimazione della fornitura stessa.
Per quanto concerne gli interventi di segnalamento e sicurezza, definiti
nel 1994, quello relativo all’impianto di telecomandi risulta concluso nel dicembre
1997, con 2 anni e 3 mesi di ritardo rispetto alla scadenza contrattuale, mentre per
quello riguardante l’impianto ACEI, Train-Stop, BA tale ritardo sale a 3 anni (dal
19.9.1996 al 5.10.1999).
Solo a partire dal 1996 sono stati formalizzati gli atti integrativi (n.4)
riguardanti le opere civili, l’armamento, l’elettrificazione e il segnalamento per il
raddoppio della tratta Prima Porta-Montebello, con un investimento complessivo di
oltre £ 31,5 mld, di cui più del 70% è rappresentato dalle sole opere civili (22,2
miliardi di lire).
Mediante proroghe dei termini, oscillanti tra i tre e i quattro anni,
l’ultimazione degli interventi testé citati è stata protratta fino al 30.6.2002: a tale
data l’avanzamento dei lavori risulta compreso tra il 92% e il 98%.
Il costo effettivo risultante dagli atti integrativi ammonta a £ 65,3 mld,
con un decremento di £ 2,5 mld rispetto all’importo presunto della concessione.
Considerazioni analoghe valgono per la Ferrovia Roma-Lido, il cui
programma di potenziamento è stato affidato in concessione alla A.T.I. GARBOLIFERROCEMENTO-S.I.A.-L.A.B.-DI STEFANO-ETTO per l’importo presunto di 90,5
miliardi di lire.
Ed invero, nell’ambito della scadenza ipotizzata dalla convenzione-quadro
(4.1.1996) risulta perfezionato un solo atto integrativo, riguardante gli impianti di
sicurezza (Blocco Automatico) per l’importo di circa £ 8 mld, che sono stati ultimati,
peraltro, nell’ottobre del 1997.
59
Negli anni successivi, dal 1996 al 1998, sono stati stipulati altri 11 atti
integrativi, tra i quali spiccano quelli inerenti alle opere civili nelle stazioni di Vitinia,
Ostia A. e Lido Nord (importo £ 13,6 mld) e nella Stazione e trincea di Acilia (£ 17
mld), con i connessi interventi funzionali per armamento, elettrificazione e
segnalamento nella relativa Galleria artificiale (complessivamente £ 4,1 mld);
vanno anche ricordati l’intervento per le sottostazioni elettriche (importo £ 8,7 mld)
e quello concernente la fornitura di materiale rotabile, che comporta il maggiore
investimento finanziario pari a 34,6 miliardi di lire.
Ad eccezione di quest’ultimo, che risulta completato nell’agosto del 2000,
tutti gli interventi appena citati sono stati postergati al 2002, con proroghe oscillanti
tra i 18 mesi e i 3 anni: peraltro, è stata registrata nell’ultimo triennio una notevole
e generalizzata accelerazione dei lavori, che hanno raggiunto percentuali di
avanzamento comprese tra il 79% e il 100%.
La spesa effettiva ha raggiunto £ 94,5 mld, superando di 4 miliardi di lire
l’importo presunto della concessione
Tra le ferrovie minori a servizio della Capitale gli investimenti più cospicui
ai sensi della legge n.910/1986 sono stati riservati alla Ferrovia Roma-Pantano,
che ha affidato in concessione il proprio programma di potenziamento alla A.T.I.
VIANINI LAVORI S.p.a. per l’importo presunto di oltre 212 miliardi di lire.
Nel caso di specie, peraltro, si registra uno scostamento ancora più
marcato tra la fase di avvio del rapporto concessorio e la fase di effettiva
realizzazione degli interventi:
basti pensare che il
primo atto integrativo,
concernente l’intervento di gran lunga più importante del programma – vale a dire
le opere civili della tratta Pantano-Giardinetti, per l’importo di £ 71,2 mld – è stato
sottoscritto solo nell’ottobre del 1995, cioè 3 anni e ½ dopo l’approvazione del PAP
(23.3.1992) e solo 6 mesi prima della prevista scadenza dell’intera convenzione
(21.4.1996).
Altrettanto travagliata appare anche la fase esecutiva dei citati lavori,
che avrebbero dovuto essere completati nel marzo del 1999 e, per contro, al
31.12.2002 risultano ancora in corso, con un avanzamento pari all’88%.
Valori percentuali più bassi si registrano per gli altri interventi,
formalizzati mediante altri 6 atti integrativi nel triennio 1997-1999.
Infatti, la fornitura di materiale rotabile (spesa prevista, circa £ 26 mld)
attualmente risulta eseguita per il 65%, nonostante il termine contrattuale del
12.2.1998 sia stato ampiamente superato; in situazioni analoghe versano anche i
lavori di armamento (67%) e di elettrificazione (73%) della tratta Pantano-Grotte
60
Celoni-Giardinetti, mentre i relativi impianti di segnalamento sono fermi al 23%;
infine, il 2°stralcio delle opere civili per la tratta Pantano-Giardinetti ha raggiunto
un avanzamento di appena il 42%, ancorché il termine di ultimazione (1.12.2001)
sia già scaduto da oltre un anno, mentre la demolizione della linea elettrica di
contatto – che doveva essere completata nel marzo del 2000 – è stata realizzata
per poco più della metà (57%).
La spesa effettiva si è attestata a £ 150,6 mld, pari al 71% dell’importo
presunto della concessione.
Un andamento particolare ha avuto il programma di potenziamento della
Ferrovia Bari-Barletta, affidato in concessione all’A.T.I. FERSALENTO S.r.l.:
infatti, due atti modificativi, sottoscritti rispettivamente in data 22.10.1993 e
18.7.1995, hanno rideterminato i contenuti dell’originaria convenzione dell’ottobre
1989, elevandone l’importo da 91 a 104 miliardi di lire e posticipando i termini di
esecuzione al 2002.
Nell’ambito dell’iniziale scadenza convenzionale (22.5.1994) sono stati,
peraltro, completati gli interventi di maggiore entità finanziaria e cioè i lavori di
armamento della tratta Ruvo-Barletta (dal km. 36 al km. 69) nell’importo di £ 20,4
mld e l’acquisto di n.3 automotrici+3 rimorchi per una spesa di £ 22,8 mld.
Gli altri interventi, definiti da 5 distinti atti integrativi, riguardano i lavori
di elettrificazione e di armamento e gli impianti di segnalamento e sicurezza della
tratta Bari-Bitonto (dal km. 3 al km. 18), nonché le opere civili per il raddoppio
della linea medesima (£ 17,9 mld) e per la soppressione dei passaggi a livello
(importo £ 12,5 mld).
Tutti i lavori avrebbero dovuto essere ultimati nel corso del 2002 (da
febbraio a settembre), ma invece evidenziano uno stato di avanzamento che oscilla
tra il 92% delle opere di raddoppio della tratta Bari-Bitonto ed il 42% dei lavori di
soppressione dei passaggi a livello.
Come
già
accennato
sub
4.1,
certamente
cospicui
appaiono
gli
investimenti programmati dalle Ferrovie Sud-Est e affidati in concessione all’A.T.I.
VIANINI LAVORI S.p.a. per l’importo presunto di 235,4 miliardi di lire.
Si tratta di un programma di notevole ampiezza, articolato in ben tredici
atti integrativi che risultano stipulati nell’arco di un quinquennio (1993-1997), con
crescente e sensibile ritardo rispetto alla data di approvazione del PAP (29.7.1991).
Soltanto un intervento è stato realizzato nel rispetto della scadenza
convenzionale (3.2.1996), vale a dire i lavori di armamento della linea Casarano-
61
Gallipoli-Novoli-Nardò-Gallipoli, ultimati il 31.5.1995 con una spesa di poco
superiore a £ 50 mld.. Nel settembre del 1998 è stato completato l’acquisto di
materiale rotabile (6 carrozze BE e 2 carrozze BXE) per l’importo di £ 11,5 mld,
mentre nei primi mesi del 1999 sono stati ultimati i lavori di armamento della
Nuova Stazione di Putignano e della tratta Martina Franca-Lecce.
E’ in via di completamento (con percentuali di avanzamento che oscillano
tra il 92% e il 98%) un gruppo di sei interventi, consegnati tra il 1995 e il 1996, il
cui termine di ultimazione è stato protratto fino al 31.12.2002 mediante proroghe
comprese tra 4 anni e 9 mesi e 6 anni e ½ che, in pratica, hanno triplicato o
quadruplicato il tempo di esecuzione contrattualmente previsto: si tratta delle opere
civili per spogliatoi e pensiline (£ 6,7 mld), per la stazione di Capurso (£ 0,9 mld),
per la Nuova Stazione di Putignano (£ 1,2 mld) e per il Centro ortofrutticolo di
Melissano (£ 3,2 mld), nonché dei lavori di armamento dello stesso Centro (£ 1 mld
circa) e degli impianti di segnalamento “Sistema 1” sulla tratta Bari-Mungivacca (£
34,4 mld).
E’ stata, infine, prorogata al 31.7.2003 l’ultimazione degli impianti di
segnalamento e sicurezza ASCV-Sistema 2, per l’importo di £ 27,1 mld, e delle
opere civili e lavori di armamento della Stazione di Noicattaro, che comportano una
spesa complessiva di 11,8 miliardi di lire.
Fra gli interventi in corso vengono considerati anche quelli inclusi nel
programma di potenziamento della Ferrovia Sangritana, affidati in concessione
all’A.T.I. TOTO S.p.a. per l’importo presunto di 74,6 miliardi di lire.
Ed invero, pur essendo stata sottoscritta la convenzione quadro fin dal
giugno del 1991 ed approvato il relativo PAP nell’aprile del 1993, gli atti integrativi,
per un totale di cinque, sono stati stipulati il primo nell’aprile del 1996, il secondo
nell’agosto del 1998 e gli altri tre nel corso del 1999.
Ove si consideri che la totalità degli interventi riguarda opere civili,
risulterà chiaro che i consistenti ritardi sono stati accumulati nella fase della
progettazione esecutiva e delle espropriazioni: nella successiva fase realizzativa,
per contro, tutti i lavori sono stati ultimati nel rispetto dei termini contrattuali.
In particolare, nel marzo 1999 sono stati completati i lavori sulla tratta
Marina S. Vito-Lanciano, con una spesa di circa £ 26,2 mld, mentre entro il
dicembre 2001 è stata realizzata la Fermata di Treglio; nel giugno 2002 risultano
terminate le opere civili per la Stazione di Lanciano (importo £ 14 mld) e per il
Nuovo Deposito Officina (£ 9,5 mld), mentre i lavori sulla tratta Val di Sangro-
62
Stazione di Archi, per una spesa di 30,8 miliardi di lire, sono stati completati solo il
31.1.2003.
Sommando l’importo dei singoli atti integrativi, l’investimento effettivo
ammonta a 80,7 miliardi di lire, e supera di 6,1 miliardi l’importo presunto della
concessione.
Come già accennato nella parte introduttiva della presente relazione (cfr.
par. 2.2 –nota 3), nel 1990 la Gestione commissariale governativa delle Ferrovie
Calabro-Lucane è stata suddivisa nelle due distinte gestioni delle Ferrovie della
Calabria e delle Ferrovie Appulo-Lucane.
Per queste ultime –la cui titolarità è ripartita tra la Regione Puglia e la
Regione Basilicata in ragione, rispettivamente del 45% e del 55%- l’originaria
convenzione stipulata nel 1989 dalla precedente Gestione governativa con l’A.T.I.
IMPREGILO S.p.a. è stata modificata nella primavera del 1992 con due successivi
atti, che hanno rideterminato in 202 miliardi di lire l’importo presunto del pertinente
programma di potenziamento ex lege n.910/1986.
Dopo l’approvazione del PAP (9.11.1992), sono stati stipulati nove atti
integrativi nel periodo 1993-1996, comprendenti: cinque interventi di armamento
relativi alle tratte Avigliano Lucania-Avigliano Città, Modugno-Toritto, Anello
Potenza Est, Altamura-Gravina e Marinella-Venusio, per una spesa complessiva di £
22,2 mld; l’acquisto di materiale rotabile per l’importo di £ 11,6 mld; la
realizzazione di impianti di segnalamento (I.F. 2, 5, 6 e 13) per l’ammontare di £
22,3 mld.
La componente più rilevante del programma in termini finanziari è
rappresentata, peraltro, dalle opere civili inerenti al nuovo collegamento BariBitritto
(Km.
8
circa)
ed
alla
già
citata
tratta
Marinella-Venusio,
che
complessivamente raggiungono la cifra di 78,4 miliardi di lire; nell’ottobre del 1999
è stato, infine, aggiunto un intervento di segnalamento e sicurezza sulla tratta
Potenza S. Maria-Potenza Inferiore Scalo, dell’importo di 5 miliardi di lire.
I primi quattro interventi di armamento e la fornitura di materiale
rotabile risultano completati nei termini contrattuali e collaudati: tuttavia, si
ripropone anche in questo caso il fenomeno negativo –già rilevato nell’ambito di
altre concessioni- del consistente ritardo (3-4 anni) con cui è stato redatto il conto
finale dei lavori; ne sono interessate, anche se in modo più contenuto, la fornitura
di materiale rotabile (2 anni dopo l’ultimazione) e le opere civili della tratta
Marinella-Venusio (19 mesi di ritardo).
63
Su quest’ultima tratta sono tuttora in corso i lavori di armamento
(eseguiti per l’81%), che avrebbero dovuto concludersi entro il maggio del 2002,
termine peraltro già posticipato mediante una proroga di oltre quattro anni.
Si
avvicina
alla
conclusione
(avanzamento
93%)
la
realizzazione
dell’impianto di segnalamento tra le due stazioni di Potenza, il cui termine di
ultimazione è scaduto fin dall’ottobre 2001, mentre appaiono ancora in ritardo
(avanzamento 73%) le opere civili per il Nuovo Collegamento Bari-Bitritto, che
avrebbero dovuto essere completate entro il 20.12.2002.
La
quota
di
pertinenza
delle
Ferrovie
della
Calabria,
rispetto
all’originario programma d’intervento predisposto dalla Gestione governativa delle
Ferrovie Calabro-Lucane, è stata rideterminata nel marzo del 1992 in circa 67
miliardi di lire, a seguito della scissione di cui già si è fatto cenno.
La concessionaria A.T.I. IMPREGILO S.p.a. ha stipulato, nel periodo
1993-1996, sei atti integrativi che riguardano: lavori di armamento (£ 3,5 mld) e di
segnalamento (£ 4,5 mld) sulla tratta Cosenza-Pedace; l’acquisto di materiale
rotabile per l’importo di 19,8 miliardi di lire; la realizzazione degli impianti di
segnalamento e sicurezza sulle tratte Gimigliano-Catanzaro e Aprigliano-Rogliano,
con una spesa di £ 14,8 mld; opere civili (£ 17,3 mld) e lavori di armamento (£ 1,3
mld) per il Deposito di Cosenza.
Tutti gli interventi, ad eccezione di quelli concernenti il Deposito di
Cosenza, sono stati eseguiti nei termini contrattuali: in particolare, per i lavori di
armamento della tratta Cosenza-Pedace e per la fornitura di materiale rotabile è
stato redatto il conto finale ed effettuato anche il collaudo; tali adempimenti
mancano, invece, per entrambi gli interventi relativi agli impianti di segnalamento,
ancorché gli stessi siano stati ultimati, rispettivamente, fin dal dicembre 1996 e dal
luglio 1997.
Sono tuttora in corso gli interventi relativi al Deposito di Cosenza, che
avrebbero dovuto essere ultimati nel 1998: nel corso dell’ultimo triennio hanno
subìto, peraltro, una notevole accelerazione, passando dal 13% al 41% nel
comparto dei lavori di armamento e dal 48% all’80% in quello delle opere civili.
4.5 Il fenomeno del contenzioso
Avuto riguardo all’ampiezza ed alla rilevanza tecnico-economica del
Programma di ammodernamento finanziato dal Ministero dei trasporti con i fondi
recati dalla legge n.910/1986 e successive integrazioni e tenuto conto, altresì, della
macroscopica dilatazione dei tempi di esecuzione degli interventi –più che triplicati
64
rispetto al quinquennio di attuazione ipotizzato dalla legge (1987-1991)- appare
doveroso prendere in considerazione, sia pure in linea generale, un profilo quasi
connaturato all’attività di gestione dei lavori pubblici, vale a dire il fenomeno del
contenzioso.
Nel caso di specie, tale fenomeno ha trovato alimento nella particolarità
dello schema contrattuale (convenzione quadro con successivi atti integrativi), che
consente al concessionario di avanzare riserva avverso i corrispettivi stabiliti negli
atti integrativi: in particolare, l’Amministrazione riferisce che i criteri rigorosi ed
univoci da essa applicati in sede di approvazione dei progetti esecutivi, predisposti
dai concessionari dei lavori, hanno causato l’iscrizione di riserve fin dalla fase di
avvio del programma.
Nell’ambito degli interventi globalmente considerati, i concessionari dei
lavori hanno esplicitato riserve per un ammontare di oltre 2.350 miliardi di lire,
risolte prevalentemente attraverso il ricorso alla procedura dell’accordo bonario di
cui all’art.31-bis della legge n.109/1994 e successive modificazioni20.
Al riguardo va sottolineato che una quota pari a £ 240 mld delle ulteriori
risorse stanziate dalla legge n.611/1996 –che ha rifinanziato il programma di
investimenti ex lege n.910/1986- è stata accantonata in uno specifico fondo
destinato a coprire le esigenze del contenzioso, allo scopo di non compromettere il
raggiungimento delle finalità del programma medesimo.
Alla data del 31 dicembre 2002 –come si evince dall’unito prospetto- a
fronte di riserve per un importo complessivo di circa £ 1.500 mld sono stati
sottoscritti n.25 accordi bonari e concluse n.4 transazioni, che hanno interrotto
altrettanti giudizi arbitrali: le somme effettivamente corrisposte dagli Esercenti
ammontano a £ 277,8 mld, pari ad appena il 18,5% di quelle rivendicate. Tutti gli
accordi e le transazioni sono stati approvati dal Ministero dei trasporti dopo avere
acquisito in merito il parere dell’Avvocatura dello Stato.
Inoltre, altri sei arbitrati si sono conclusi con l’emissione dei relativi lodi
che, rispetto alle richieste di maggiori compensi per £ 288,3 mld, hanno
riconosciuto ai concessionari solo l’importo complessivo di £ 40,6 mld, pari ad
appena il 14,1%21.
20
La norma è stata inserita dall’art.9 del D.L. n.101/1995, convertito con modificazioni dalla legge 2
giugno 1995, n.216.
21
Gli arbitrati conclusi hanno riguardato le Ferrovie Nord Milano, Domodossola-Confine svizzero, ParmaSuzzara, Udine-Cividale, Adria-Mestre e le Ferrovie della Sardegna. Sono tuttora in corso i giudizi
arbitrali promossi dai Concessionari nei confronti delle Ferrovie Benevento-Napoli e Circumvesuviana.
68
Programma di ammodernamento e potenziamento ex lege n.910/1986
EROGAZIONI PER IL CONTENZIOSO
Ferrovie
Adriatico-Sangritana (T)
Alifana
Bari-Barletta
Bologna-Portamaggiore
Bologna-Portamaggiore
Brescia-Iseo-Edolo
Calabria
(T)
Canavesana
Casalecchio-Vignola
Casalecchio-Vignola
Centrale Umbra
Circumflegrea
Circumvesuviana
Complementari Sarde
Cumana
Ferrara-Codigoro
Genova-Casella
Modena-Sassuolo
Parma-Suzzara
Reggiane
Roma-Lido (T)
Roma-Viterbo
Stia-Arezzo-Sinalunga
Sud Est (T)
Suzzara-Ferrara
Suzzara-Ferrara
Torino-Ceres (**)
Torino-Ceres (*)
Trento-Malè
Totali
Importo presunto di
concessione
a
74.646.974.000
158.127.687.000
91.064.245.000
49.822.807.000
Importo complessivo
delle riserve
%
(b/a)
b
41.000.000.000
64.253.445.053
98.323.126.303
26.920.872.483
86.185.597.690
7.592.614.829
c
54,93%
40,63%
107,97%
54,03%
172,98%
10,20%
20.359.293.232
27.752.961.208
15.685.375.684
109.323.478.960
230.841.260.794
144.224.231.419
20.959.172.172
120.517.617.136
9.489.798.277
11.974.188.458
9.423.468.835
8.071.209.302
17.234.609.118
111.698.000.000
39.345.863.709
16.877.646.640
32,12%
34,90%
19,72%
114,58%
129,69%
32,28%
35,81%
104,13%
24,41%
71,09%
23,15%
29,11%
26,87%
123,48%
57,98%
21,41%
36.868.000.000
153.932.437.850
46.376.169.000
53.800.350.130
59.271.000.000
45.798.000.000
64.617.739.682
38.105.965.435
26,10%
28,76%
124,22%
41,98%
82,17%
2.589.648.535.372
1.499.646.886.549
57,91%
74.473.170.000
Accordi bonari
sottoscritti dalle
parti
d
5.367.000.000
(importi in lire)
Accordi bonari
%
approvati dal
(d+e)/b
Ministero dei
trasporti
e
f
14.900.000.000
36,34%
8,35%
3.273.378.548
3,33%
6.944.644.881
25,80%
5.220.000.000
6,06%
1.678.337.044
22,10%
15.500.000.000
63.386.606.969
79.526.036.000
95.411.289.000
178.000.000.000
446.824.576.000
58.520.804.288
115.740.000.000
38.874.837.701
16.843.692.000
40.697.796.000
27.722.398.000
64.148.094.128
90.458.265.000
67.861.803.000
78.825.334.000
235.391.911.000
206.103.602.436
Totale accordi sottoscritti (d+e)
Totale accordi in itinere
Totale accordi
Totale comprensivo di spese generali e IVA
5.494.311.136
5.190.000.000
3.950.000.000
12.850.000.000
18.000.000.000
24.500.000.000
3.762.913.622
18.000.000.000
1.650.000.000
556.500.000
4.763.168.776
589.081.097
3.109.415.351
18.990.000.000
8.534.500.000
4.173.000.000
52.000.000.000
11.682.695.000
5.131.115.500
5.961.382.392
8.500.609.502
7.523.354.035
26,99%
18,70%
25,18%
11,75%
7,80%
16,99%
17,95%
14,94%
17,39%
4,65%
50,55%
7,30%
18,04%
17,00%
21,69%
24,73%
20.867.000.000
256.928.406.884
18,52%
Lit.
Lit.
Lit.
Lit.
277.795.406.884
0
277.795.406.884
332.243.306.633
(T)= Transazione in sede di arbitrato.
(*) Impregilo
(**) Vittadello
Nel prosieguo dell’esposizione si riportano, in via esemplificativa, le
vicende relative ad alcuni programmi d’investimento che, più di altri, hanno
21,71%
8,66%
13,02%
13,16%
19,74%
69
evidenziato difficoltà operative e motivi di contrasto tra Esercente e Concessionario,
tali
da
appesantire
notevolmente
la
fase
esecutiva
dei
lavori,
fino
a
comprometterne seriamente la realizzazione.
Una vicenda particolarmente contrastata ha interessato la realizzazione
del programma di potenziamento predisposto dalle Ferrovie Nord Milano S.p.a.
per la tratta Cadorna-Bovisa e affidato in concessione al CONSORZIO CON.FE.MI.
per l’importo presunto di oltre 100 miliardi di lire.
L’Amministrazione riferisce che tale programma era stato affidato al
predetto Consorzio a trattativa privata, sulla base di motivazioni ritenute congrue
dal Consiglio di Stato con i pareri nn.778 e 779 del 28 luglio 1989.
In effetti, fin dal 1985 il Consorzio medesimo era risultato aggiudicatario
– a seguito di procedura concorsuale- dell’appalto dei lavori di quadruplicamento
della tratta Bovisa-Saronno.
Il relativo bando di gara (e l’art.5 della convenzione allora stipulata con il
soggetto esercente) prevedeva espressamente la possibilità, per la stazione
appaltante, di affidare alla CON.FE.MI ulteriori prestazioni analoghe a quelle
aggiudicate.
Utilizzando tale facoltà, le Ferrovie Nord Milano hanno ritenuto utile e
conveniente affidare al citato Consorzio anche i lavori di quadruplicamento della
tratta Cadorna-Bovisa, finanziati con le risorse recate dalla legge n.910/1986,
sottoscrivendo la relativa convenzione in data 14 giugno 1990.
Nell’aprile del 1992 era stato approvato il Programma di avanzamento
delle prestazioni (PAP) e successivamente erano stati stipulati, nel periodo
novembre 1992-dicembre 1995, undici atti integrativi riguardanti prevalentemente
stralci funzionali di opere civili (trincee, sovrappassi sulla viabilità cittadina, lavori di
completamento, ecc.), oltre ai lavori di armamento della tratta Massena-Sempione
e relativi impianti di illuminazione, blocco automatico e telecomunicazione.
Nel periodo maggio 1993-maggio 1995 è seguita la consegna dei lavori
per la costruzione di due trincee (Massena-Ferruccio, 1° stralcio) e tre sovrappassi
(Via Filelfo – 5° str., Via Domodossola – 6° str., Via Ferruccio – 3° str.), con la
previsione di termini di ultimazione fissati al 3.10.1995 per la prima trincea ed al
4.3.1997 per tutte le altre opere.
Peraltro, in sede di esame dei successivi atti integrativi e aggiuntivi il
Consiglio di Stato, con parere n.1947 del 22.1.1997, ha ritenuto radicalmente nulla
la convenzione di concessione del 1990 ai sensi dell’art.1345 c.c., “in quanto la
stipulazione della stessa era frutto di un illecito disegno di natura criminosa”,
70
emerso nell’ambito di un procedimento penale comune ad entrambe le parti: ha
conseguentemente respinto gli atti integrativi, ritenendoli affetti dallo stesso vizio
della volontà.
Il Consorzio concessionario, a sua volta, si è opposto al diniego di
approvazione degli atti in questione da parte dell’Amministrazione, notificando in
data 30.6.1998 istanza di arbitrato.
Il
lodo
arbitrale
ha
riconosciuto
legittimo
l’annullamento
della
convenzione, rigettando le richieste risarcitorie, presentate da entrambe le parti,
sulla base della loro corresponsabilità e ritenendo il Consorzio stesso comunque
compensato dai pagamenti già percepiti fino alla sospensione dei lavori.
Il contenzioso è tuttora in attesa di definizione da parte del giudice
ordinario, davanti al quale il concessionario ha impugnato il lodo anzidetto. I lavori
di completamento della tratta Cadorna-Bovisa sono stati, nel frattempo, affidati ad
altre imprese mediante gare di appalto, esperite sulla base di nuovi progetti redatti
dall’Esercente ai sensi della legge n.109/1994 e successive modificazioni.
Un andamento particolarmente travagliato ha avuto la realizzazione del
programma di potenziamento della Ferrovia Alifana, affidato in concessione al
CONSORZIO ASCOSA QUATTRO per l’importo presunto di 158 miliardi di lire.
Sebbene la concessione-quadro sia stata stipulata fin dal dicembre 1989
ed il relativo PAP risulti approvato nel luglio del 1991, la definizione progettuale
degli interventi ha incontrato una serie di difficoltà da parte degli enti locali
interessati (Comuni di S. Maria Capua Vetere, Macerata Campania e Marcianise)
con
riferimento
alla
ricostruzione
della
tratta
S.
Maria
C.V.
–
Teverola,
precedentemente dismessa.
Basti dire che il progetto di massima ha subito tre successive
rielaborazioni, rispettivamente nel novembre 1991, nell’ottobre 1994 e nell’ottobre
1998 e che solo in data 1° agosto 2000 il Ministero dei trasporti è stato in grado di
approvare il progetto esecutivo delle opere, recependo le prescrizioni formulate
nella conferenza di servizi convocata nei primi mesi del 1999. In tale sede –tra
l’altro- il Comune di S. Maria C.V. si era impegnato a stipulare una convenzione con
le Ferrovie dello Stato e la Ferrovia Alifana, per trasferire a quest’ultima i
finanziamenti messi a disposizione dalle FF.SS. per la soppressione di tre passaggi
a livello nell’ambito del centro urbano.
Successivamente, nonostante fossero state quasi ultimate le previste
espropriazioni, la ridetta Amministrazione comunale, prima si è rifiutata di
sottoscrivere la convenzione in parola, avanzando nuove richieste, e poi –di fronte
71
all’impossibilità, ribadita anche dalla Prefettura di Caserta, di ottenere ulteriori
modificazioni del tracciato- con due deliberazioni del Consiglio comunale del 28 e
del 30 novembre 2000 ha rifiutato l’abolizione dei ricordati passaggi a livello,
bocciando il progetto di ammodernamento della Ferrovia Alifana (opere civili – 3°
intervento).
La vicenda si è protratta per tutto il 2001, poiché la Giunta –dopo aver
accettato la sostituzione dei sovrappassi pedonali (inizialmente richiesti) con due
sottopassaggi alla linea ferroviaria- non ha ottenuto l’approvazione della relativa
convenzione da parte del Consiglio comunale. Il Ministero dei trasporti, per parte
sua, ha ribadito l’immodificabilità del tracciato, minacciando lo stralcio definitivo
dell’opera con conseguente risarcimento dei danni subìti dalla Ferrovia Alifana.
In seguito alle forti pressioni esercitate anche dalla Regione Campania, il
citato Comune ha finalmente sottoscritto nel novembre 2002 la ricordata
convenzione con le Ferrovie dello Stato e con l’Esercente, che nel frattempo ha
concluso un accordo bonario ex art.31-bis della legge n.415/1998 per risolvere il
contenzioso in atto con il Consorzio concessionario, superando inoltre alcune
vertenze espropriative.
Ciò ha consentito al Ministero di riapprovare in data 13.3.2003 il
progetto in questione, in relazione al quale l’Esercente ha recentemente provveduto
alla consegna dei lavori della tratta S. Maria C.V.-Teverola.
Gli avvenimenti appena descritti si sono riverberati negativamente anche
sull’andamento dei lavori riguardanti la tratta in esercizio tra Piedimonte Matese e
S. Maria C.V.: gli interventi, definiti da n.6 atti integrativi, che avrebbero dovuto
essere completati nel periodo 1995-1997 hanno subìto ritardi molto rilevanti (con la
sola eccezione dell’acquisto, nel 1997, di una motrice E828) e sono stati postergati
al periodo 2003-2005, con proroghe che oscillano da 6 a 10 anni.
L’ammontare degli atti integrativi sottoscritti sfiora i 90 miliardi di lire,
pari al 56% dell’importo presunto della concessione: tra gli interventi di maggiore
entità, i lavori di armamento della tratta Bivio Anfiteatro–Piedimonte Matese (£
19,5 mld) presentano un avanzamento del 91%, mentre le opere civili (2°
intervento funzionale, per l’importo di £ 23,9 mld) hanno raggiunto il 78% del
totale.
Un esito meno favorevole ha avuto, invece, la complessa vicenda che ha
interessato il programma di potenziamento della Ferrovia Benevento-Napoli
nella tratta Benevento-Cancello, affidato in concessione all’A.T.I. ASTALDI S.p.a.
per un investimento presunto di 126,2 miliardi di lire.
72
Il progetto di massima presentato dalla Concessionaria e approvato con
D.M. n.457 del 10.7.1989 era incentrato sulle opere civili, lavori di armamento e di
elettrificazione della variante di tracciato S. Felice a Cancello-Paolisi, compresa la
Galleria di Arpaia, e comprendeva altresì interventi minori di segnalamento e
sicurezza (impianto ACEI) nella stazione di Benevento-Appia e di elettrificazione
sulle tratte non interessate dalla variante di tracciato, oltre alla fornitura di
materiale rotabile (n.4 elettrotreni).
Gli interventi minori, definiti da tre atti integrativi, sono stati realizzati
nel 1998 (sia pure con un ritardo di 2-3 anni sulle scadenze previste) per un
ammontare complessivo di £ 10,3 mld, corrispondente a meno del 10% dell’importo
presunto della concessione.
Le opere principali della concessione prevedevano la realizzazione di un
nuovo tracciato, prevalentemente in galleria, con riduzione del percorso di circa 7
km. e l’allestimento di una nuova stazione per il Comune di Arienzo.
Dopo una complessa fase di elaborazione e messa a punto, il progetto
esecutivo delle opere civili veniva approvato nel luglio del 1996: peraltro la
conferenza di servizi, indetta dal Provveditorato alle OO.PP. della Campania,
registrava la diffusa opposizione degli enti locali interessati, che negavano le
autorizzazioni urbanistico-edilizie di rispettiva competenza.
La concessionaria ha, quindi, predisposto una nuova versione del
progetto esecutivo che ha ottenuto parere favorevole da parte di un’ulteriore
conferenza
di
servizi,
conclusasi
nel
dicembre
1999,
subordinatamente
all’ottenimento dell’assenso della competente Autorità di bacino in ordine ai profili
di salvaguardia dal rischio idrogeologico e dal rischio frane (alluvione di Sarno, con
specifico riferimento al Comune di S. Maria a Vico).
L’Autorità di bacino ha rilasciato il proprio nulla-osta nella primavera del
2000, con la prescrizione che non venissero usati esplosivi durante lo scavo della
galleria.
Peraltro il nuovo progetto dell’opera, presentato all’esercente nel marzo
2001, è risultato del tutto diverso da quello approvato nel 1996 per profilo
altimetrico, lunghezza e metodo di scavo della galleria, con sensibile incremento dei
costi (oltre 70 milioni di euro), tale da superare i fondi statali disponibili nonostante
un cofinanziamento di circa 21 milioni di euro deliberato dalla Regione Campania.
L’Amministrazione riferisce che il tentativo di accordo bonario di cui
all’art.31-bis della legge n.109/1994 e successive modificazioni –esperito per
dirimere la controversia instaurata dalla Concessionaria attraverso l’iscrizione di
riserve e la presentazione di un ricorso contro l’applicazione dell’art.131, comma 4,
73
della legge n.388/2000 (divieto di stipulare ulteriori atti integrativi)- ha avuto esito
negativo.
Vale aggiungere in proposito che l’Esercente nei primi mesi del 2000
aveva chiesto e ottenuto dal Ministero lo stralcio della fornitura di materiale rotabile
“per grave inadempienza contrattuale da parte della concessionaria”.
Attualmente è in corso il giudizio arbitrale instaurato da quest’ultima,
nell’ambito del quale dovranno essere esaminate anche le domande riconvenzionali
proposte dalla neocostituita Società “Ferrovia Alifana e Benevento-Napoli S.r.l.” per
il risarcimento dei danni subìti, pari ad oltre 50 milioni di euro.
Un evento traumatico, costituito dal sopravvenuto fallimento dell’impresa
capogruppo dell’A.T.I. CO.GE.I. S.p.a., concessionaria dei lavori, ha interrotto la
realizzazione del programma di potenziamento della Ferrovia Garganica, che
prevedeva un investimento presunto di circa 63 miliardi di lire.
Gli interventi –previsti dalla convenzione sottoscritta in data 30 ottobre
1989- erano incentrati sulle opere civili relative alla tratta S. Severo-Apricena,
dell’importo di circa £ 13 mld, ed alla tratta Sannicandro-Apricena, per una spesa
preventivata di 27,7 miliardi di lire, e comprendevano i connessi lavori di
elettrificazione e di armamento.
Gli atti integrativi, riguardanti i due gruppi di interventi sono stati
stipulati –rispettivamente- nel dicembre 1993 e nel dicembre 1995, mentre
l’approvazione del PAP risale al maggio del 1991: è lecito ipotizzare che, qualora
fossero stati rispettati i tempi previsti dalla convenzione (la cui scadenza era fissata
al 22.5.1995), verosimilmente il programma avrebbe potuto essere completato o
almeno realizzato in una percentuale più elevata del modesto 37%, concretamente
raggiunto dalla concessionaria, peraltro con esclusivo riferimento alle opere civili
della tratta S. Severo-Apricena, al quale deve aggiungersi un ulteriore 2% relativo
all’omologo intervento per la tratta Sannicandro-Apricena.
Secondo notizie fornite dall’Amministrazione, in seguito al fallimento
della CO.GE.I. S.p.a., dichiarato dal Tribunale fallimentare di Roma in data
20.1.1998, il rapporto concessorio è stato risolto ed il Ministero ha effettuato la
ricognizione dello stato degli interventi con decreto dirigenziale in data 17.12.1998,
autorizzando l’Esercente ad utilizzare le risorse residue, rispetto al finanziamento di
£ 59,3 mld, per completare le opere mediante procedure concorsuali nel rispetto
della normativa vigente.
La Società esercente Ferrovie del Gargano S.r.l. ha, quindi, redatto il
progetto esecutivo della variante di tracciato S. Severo-Apricena-Sannicandro tra il
74
km. 3+150 ed il km. 20+997, ottenendo il parere favorevole del Ministero: si è
tuttora in attesa dell’approvazione da parte della Regione Puglia, alla quale il
progetto medesimo è stato trasmesso in seguito al trasferimento di competenze
disposto dal D.L.vo n.422/1997 e successivi provvedimenti di attuazione.
Come già accennato sub 4.1, nell’ambito degli interventi ex lege
n.910/1986 il programma di potenziamento della Ferrovia Circumvesuviana di
Napoli è di gran lunga il più rilevante in termini finanziari, atteso che la convenzione
stipulata nel 1990 con il CONSORZIO FERROVIARIO VESUVIANO prevedeva un
investimento presunto di 446,8 miliardi di lire.
Nell’arco di sei anni, dal settembre 1994 al settembre 2000, sono stati
sottoscritti ben 25 atti integrativi per la realizzazione dei seguenti interventi:
a)
attrezzaggio
del
tronco
Napoli
Bivio-Poggioreale
(opere
civili,
armamento, elettrificazione e segnalamento);
b)
raddoppio
della
tratta
Ponticelli-Cercola,
con
ampliamento
dell’officina/magazzino;
c) raddoppio in una nuova sede del tronco Scisciano-Nola;
d) costruzione del tronco Alfasud-Acerra;
e) raddoppio del tronco Torre Annunziata-Boscoreale.
Va sottolineato, in via generale, che le diverse linee ferroviarie sono
allocate in zona sismica, attraversano aree amministrate da un rilevante numero di
Comuni, dove la densità di popolazione è la più alta d’Europa, interessano
comprensori di eccezionale valore storico-archeologico (Pompei, Ercolano).
In tale peculiare contesto vanno evidentemente inquadrate le numerose
problematiche emerse in fase di realizzazione dei vari interventi, per lo più dovute a
difficoltà di carattere urbanistico-edilizio sollevate dagli enti locali o da specifiche
prescrizioni della competente Sovrintendenza ai beni archeologici.
Lo stato di attuazione dei lavori, come sopra descritti, può essere così
sintetizzato:
ƒ
per l’intervento sub a), risultano in via di ultimazione le opere civili, mentre
sono tuttora in corso i lavori di armamento (40%) e quelli di elettrificazione
(20%), il cui termine di esecuzione è stato posticipato al 2004 (mediante
proroghe di 6 o 7 anni), unitamente agli impianti di segnalamento che
appaiono non ancora iniziati;
ƒ
l’intervento sub b) può considerarsi concluso per quanto concerne le opere
civili (importo £ 22 mld) e in fase molto avanzata riguardo all’armamento
75
(77%),
mentre meno soddisfacente è l’esecuzione degli
impianti di
segnalamento (46%) e di elettrificazione(24%);
ƒ
è stata sospesa la realizzazione delle opere civili di cui al punto c), a causa
del notevole incremento dei costi derivante dalle richieste avanzate dagli
Enti locali in sede di conferenza di servizi; i relativi lavori di armamento e di
segnalamento sono giunti al 35% di avanzamento;
ƒ
sono terminati nel giugno 2002 i lavori di costruzione della nuova tratta
Alfasud-Acerra (lett. d), con una spesa di quasi 100 miliardi di lire;
appaiono, invece, piuttosto arretrati i lavori di elettrificazione, eseguiti per
appena il 18%, mentre percentuali più elevate si registrano per gli impianti
di segnalamento (25%) e per l’armamento (40%);
ƒ
pressoché completate risultano le opere civili del tronco Torre AnnunziataPompei (lett. e), per l’importo di oltre 142 miliardi di lire, il più elevato
dell’intero programma; resta, peraltro, sospeso il ventilato progetto di
interramento della linea nel territorio del Comune di Pompei.
Circa la concreta gestione dei diversi interventi, l’Amministrazione
sottolinea che nell’agosto del 1999 tra l’Esercente ed il Consorzio Ferroviario
Vesuviano è stato sottoscritto un accordo bonario ex art.31-bis della legge
n.109/1994 e successive modificazioni, con il quale –a fronte di riserve iscritte per
oltre £ 144 mld- è stata riconosciuta, in via transattiva, al Concessionario la somma
di 24,5 miliardi di lire.
L’afflusso di ulteriori fondi, sia statali che regionali, per il finanziamento
delle varianti alle opere sospese ha indotto il Ministero dei trasporti a formulare al
Consiglio di Stato un quesito in ordine alla possibilità di affidare al Consorzio
Ferroviario Vesuviano i maggiori lavori, dopo l’entrata in vigore della legge
n.388/2000 (art.131, comma 4).
L’Organo consultivo (Sez. II – par. n.453/2001 del 16.5.2001) ha
espresso il parere che le varianti in questione non erano riconducibili ad alcuna
delle ipotesi tassativamente previste dall’art.25 della citata legge n.109/1994 e
pertanto i relativi appalti dovevano essere aggiudicati mediante procedure di gara
ad evidenza pubblica.
Contestando tale interpretazione, il Concessionario ha ribadito il suo
pieno diritto all’esecuzione di tutti i lavori previsti dalla convenzione quadro del
1990 ed ha notificato domanda di arbitrato per la risoluzione dell’accordo bonario
sottoscritto nel 1999, con contestuale diffida all’Esercente a utilizzare i progetti
relativi al raddoppio della tratta Scisciano-Saviano ed all’interramento della ferrovia
nel territorio del Comune di Pompei.
76
L’Amministrazione riferisce che l’intera questione è attualmente in corso
di riesame, alla luce del nuovo assetto normativo definito dalla legge n.166/2002 e
del trasferimento di competenze alla Regione Campania ormai operante ai sensi del
D.L.vo n.422/1997 e successivi provvedimenti attuativi.
Avrebbero dovuto essere completati nel luglio del 1995 –secondo la
scadenza indicata in convenzione- i lavori di ammodernamento della Ferrovia
Cumana, affidati in concessione all’A.T.I. ITALSTRADE S.p.a. (ora ASTALDI S.p.a.)
per l’importo presunto di 115,7 miliardi di lire.
Entro tale termine risultano, invece, appena stipulati i primi tre atti
integrativi (su un totale di otto), tutti riguardanti opere civili per la soppressione del
passaggio a livello di via Fabbri mediante la costruzione di una galleria artificiale,
per la tratta Dazio-Gerolomini e per il completamento della Galleria Pozzuoli, la
quale ultima assorbe più della metà (£ 60,5 mld) dell’intero finanziamento.
Mentre il primo intervento è stato ultimato fin dal 1995 con una spesa di
£ 8,4 mld, per il completamento degli altri due i termini sono stati prorogati al
31.10.2000, unitamente alle opere di collegamento in sotterranea con il posto di
manovra Accadia, che tuttavia risultano eseguite per poco più della metà (55%).
Sono state differite al 31 maggio 2001 le scadenze contrattuali relative ai
lavori di armamento e di elettrificazione e agli impianti di segnalamento della tratta
Dazio-Gerolomini, il cui avanzamento ha raggiunto, rispettivamente, il 74%, l’82%
ed il 93%; per contro, non risultano neppure iniziati i lavori di costruzione
dell’impianto elettrico del posto di manovra Accadia.
L’Amministrazione informa che ulteriori interventi funzionali, concernenti
le opere civili per le stazioni di Pozzuoli, Gerolomini e Cantieri e l’armamento della
tratta Gerolomini-Cantieri hanno ricevuto pareri negativi da parte degli enti
interessati, in sede di conferenza di servizi in data 27 febbraio 2000: sono in corso
iniziative per la definizione delle conseguenti modifiche progettuali.
Va comunque evidenziato che già nel 1999 erano stati riconosciuti, in via
transattiva, alla Concessionaria maggiori compensi per 18 miliardi di lire, a fronte di
riserve iscritte per 120,5 miliardi.
Molto articolato si presenta il programma di investimenti della Ferrovia
Circumflegrea, affidato in concessione, come il precedente, all’A.T.I. ITALSTRADE
S.p.a. (ora ASTALDI S.p.a.) per l’importo presunto di 178 miliardi di lire.
Nel periodo 1994-1998 sono stati sottoscritti ben 20 atti integrativi, che
si possono ricondurre ai seguenti interventi:
77
a) Nuova Galleria Vomero – completamento opere civili, armamento ed
elettrificazione;
b) ristrutturazione Vecchia Galleria Vomero – opere civili e attrezzaggio;
c) raddoppio della linea tra le stazioni di Soccavo e Traiano – opere civili e
attrezzaggio;
d) raddoppio della linea tra le stazioni di Traiano e Pianura – opere civili e
attrezzaggio;
e) raddoppio della linea tra le stazioni di Pisani e Quarto – opere civili.
Per quanto riguarda lo stato di attuazione, tutti i lavori relativi alla Nuova
Galleria Vomero sono stati tempestivamente eseguiti tra il 1995 e il 1996, con una
spesa complessiva di oltre 13 miliardi di lire.
I termini di ultimazione di tutti gli altri interventi sono stati postergati
agli anni 2001 e 2002, mediante proroghe oscillanti tra 2 anni e 6 mesi e 5 anni e 2
mesi.
Risultano praticamente completate le opere civili di ristrutturazione della
Vecchia Galleria Vomero, mentre sono stati sospesi i lavori di armamento e del
tutto stralciati i lavori di elettrificazione e segnalamento, che verranno eseguiti
separatamente al di fuori della concessione.
Un limitato avanzamento evidenziano gli interventi sulla tratta SoccavoTraiano, in quanto le opere civili sfiorano il 50%, i lavori di armamento hanno
raggiunto il 40%, mentre l’elettrificazione è ferma al 10% e gli impianti di
segnalamento non sono neppure iniziati.
Percentuali ancora più modeste –ad eccezione delle opere civili (importo
£ 51,4 mld), eseguite per il 71%- si riscontrano per il raddoppio della tratta
Traiano-Pianura, dove l’armamento si attesta al 35%, mentre l’elettrificazione è
giunta appena al 7%. L’Amministrazione riferisce che ciò è dovuto alla richiesta di
alcune varianti da parte del Comune di Napoli, che si è impegnato ad accollarsi il
finanziamento dei maggiori lavori.
Anche in questo caso –come nel precedente- la Soc. esercente SEPSA
S.r.l., in seguito ad un accordo bonario ex art.31-bis della legge n.109/1994 e
successive modificazioni, ha riconosciuto in via transattiva alla Concessionaria dei
lavori la somma di 18 miliardi di lire, a fronte di riserve iscritte per 230,8 miliardi di
lire.
Più avanzata, infine, è la realizzazione dell’intervento di raddoppio della
tratta Pisani-Quarto, nell’ambito del quale i lavori di armamento sono quasi ultimati
unitamente alle opere civili, mentre appaiono in ritardo il lavori di elettrificazione
(43%) e di segnalamento (39%).
78
5. Valutazioni conclusive
Come già evidenziato nella parte introduttiva della presente relazione, le
pronunce precedentemente rese dalla Corte dei conti con riferimento alle cd.
ferrovie
minori
hanno
essenzialmente
riguardato
gli
aspetti
normativi
e
organizzativi di tale comparto nell’ottica del risanamento tecnico-finanziario delle
singole gestioni, considerato quale condicio sine qua non per il rilancio della
modalità ferroviaria nel contesto del trasporto pubblico locale22.
In tale ambito la spesa in conto capitale non ha avuto particolare risalto
per effetto della preminente rilevanza attribuita ai problemi di risanamento
gestionale delle aziende operanti nel settore, con riferimento agli oneri per il
personale dipendente, ai regimi tariffari applicabili all’utenza, all’incidenza della
componente “sociale”
sui costi del servizio, al ripianamento dei disavanzi
d’esercizio.
L’indagine di controllo ora compiuta tende a riequilibrare la situazione,
almeno per quanto concerne il più cospicuo programma degli ultimi decenni “per
investimenti ferroviari” di pertinenza delle società concessionarie e delle ex gestioni
commissariali governative, e cioè quello finanziato dall’art.2, comma 3, della legge
22 dicembre 1986, n.910 (finanziaria 1987).
¾
Esigenze
di
completezza
espositiva
hanno
indotto
ad
estendere
l’istruttoria all’intera gestione del programma di ammodernamento in questione.
In via preliminare, si è ritenuto utile dare conto dell’evoluzione normativa
che di recente ha profondamente riformato il settore in particolare per quanto
attiene alle gestioni commissariali governative, dapprima affidate per un triennio (a
decorrere dal 1997) alla Ferrovie dello Stato S.p.a. ai fini della loro ristrutturazione
e della gestione dei servizi, e poi trasformatesi in società di capitali ai sensi
dell’art.31 della legge n.144/1999.
Si è dato atto, inoltre, della complessa attività dispiegata dalle
competenti strutture Ministeriali, anche attraverso organismi misti (Comitati di
monitoraggio), per istruire, predisporre e concludere gli “accordi di programma” con
le singole Regioni, allo scopo di definire il trasferimento di beni immobili, gli
interventi
di
ammodernamento
tecnico,
le
sovvenzioni
d’esercizio
per
il
22
La Sezione autonomie (Deliberazione n.1/2003) ha recentemente predisposto –sulla base delle
indagini curate sul territorio dalle Sezioni regionali di controllo della Corte- una relazione comparativa
sulla gestione del trasporto pubblico locale e sullo stato di attuazione della riforma a livello regionale.
79
mantenimento del livello dei servizi erogati. Con specifico riferimento alle risorse
per investimenti (ivi compresi quelli finanziati dalla legge n.910/1986), è stato
evidenziato come sia prevalsa –in relazione alla modifica del titolo V della
Costituzione- la tesi dell’utilizzazione di accordi di programma anche per la messa a
disposizione dei fondi, che vengono erogati gradualmente in rapporto allo stato
d’avanzamento degli interventi.
Inoltre, la macroscopica dilatazione dei tempi di realizzazione degli
¾
interventi- ha richiesto uno specifico approfondimento delle modalità prescelte
dall’Amministrazione per l’attuazione del programma di potenziamento, sia in
termini finanziari sia sul piano degli strumenti contrattuali.
Sotto
quest’ultimo
profilo,
il modulo procedimentale
adottato dal
Ministero dei trasporti si è rivelato, alla prova dei fatti, pletorico e di difficile
applicazione.
La scelta del legislatore, già complessa ex se, di finanziare il piano di
investimenti attraverso la concessione di contributi pari agli oneri per capitali e
interessi per l’ammortamento dei mutui che gli Esercenti potevano contrarre entro il
limite
di
5.000
miliardi
di
lire
è
stata
oggettivamente
appesantita
dalla
interposizione, decisa dall’Amministrazione in sede attuativa, di un ulteriore
soggetto –il Consorzio FERCONSULT, in prevalenza costituito da Società a
partecipazione statale- cui sono stati affidati rilevanti e capillari compiti istruttori, di
supporto tecnico-amministrativo e di assistenza in sede gestionale e contenziosa,
per l’esercizio delle funzioni di alta vigilanza, controllo e direzione dei lavori,
riservate al Ministero dei trasporti.
In altri termini –come schematicamente rappresentato dal prospetto che
segue- è stato posto in essere un meccanismo procedimentale estremamente
segmentato, per il cui funzionamento è stata necessaria l’emanazione (nel periodo
1990-1999) di ben 40 circolari da parte del Ministero e l’invio di oltre 30
comunicazioni da parte del predetto Consorzio. Se si considera che le concessioni
quadro stipulate dagli Esercenti sono 34 e che gli atti integrativi sottoscritti in
prosieguo di tempo dai concessionari dei lavori ammontano a 294, sarà agevole
comprendere quale impegno operativo sia stato necessario e quale dispendio di
energie ne sia derivato per la concreta realizzazione degli interventi.
83
La scelta di affidare all’esterno la gran parte dei compiti tecnicoamministrativi spettanti all’Amministrazione è stata, in passato criticata dalla
Corte23, non solo sotto il profilo dell’economicità (pagamento di un corrispettivo pari
all’8% di tutte le erogazioni effettuate per la realizzazione del programma), ma
anche dell’efficienza: è stato rilevato, infatti, come sia stata disattesa la
raccomandazione –formulata dal Consiglio di Stato in sede di parere (n.562/1989
del 5.7.1989) sulla concessione di servizi a FERCONSULT-, secondo la quale alla
scadenza della concessione (o eventualmente anche prima) il Ministero dei trasporti
sarebbe dovuto subentrare al Consorzio nelle attività oggetto della concessione
stessa.
Tali giudizi critici non possono che essere confermati in questa sede, ove
si consideri che la convenzione, stipulata per 5 anni, è stata invece prorogata
automaticamente per una durata più che doppia (13 anni) ed è tuttora operante, in
forza dell’art.8 della convenzione medesima, il quale prevede che il termine “si
intenderà
comunque
protratto
per
il
tempo
necessario
ad
assicurare
il
completamento dell’intero programma sino all’approvazione del collaudo di ogni
intervento”.
Al riguardo va, peraltro, evidenziato che nel periodo di proroga il
Ministero ha continuato a corrispondere il corrispettivo nella misura dell’8%, senza
dare applicazione all’ultimo comma dell’art.9 della convenzione, il quale in caso di
prosecuzione delle prestazioni oltre il quinquennio prevedeva che le parti
concordassero un compenso aggiuntivo.
L’Amministrazione
–confermando
in
proposito
quanto
allora
rappresentato alla Corte con memoria del 30.5.2000- ha inoltre ribadito che,
nonostante le reiterate richieste formulate nel tempo ai vertici ministeriali,
l’organico delle strutture centrali e periferiche dell’attuale Direzione generale
sistemi di trasporto ad impianti fissi (STIF) è rimasto pressoché invariato anche in
occasione della fusione con il Ministero dei lavori pubblici nel nuovo Dicastero delle
infrastrutture e dei trasporti. Non si sono, quindi, realizzate le condizioni minime
per assumere direttamente, almeno in parte, l’espletamento delle attività a suo
tempo affidate a FERCONSULT.
D’altro canto, le verifiche compiute –anche mediante accertamenti
diretti- con la presente indagine hanno permesso di constatare l’effettiva onerosità
e delicatezza degli adempimenti svolti dalla struttura esterna di supporto nel corso
degli anni: sicché, al di là di prospettazioni teoriche che è comunque necessario
23
Sez. Controllo – III Collegio, delib. n.85/2000, pagg. da 9 a 17.
84
ribadire in via generale, nel caso di specie non sembra ricorrano le condizioni per
ritenere improvvida la scelta compiuta dall’Amministrazione per il monitoraggio e la
gestione di un programma di interventi così vasto e complesso.
Meno che mai si potrebbe ragionevolmente ipotizzare un’interruzione del
rapporto concessorio nell’attuale momento, caratterizzato da una serie di criticità
connesse con il trasferimento alle Regioni delle competenze in materia di ferrovie
locali.
Nel nuovo quadro di riferimento istituzionale, la circostanza che il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti conserva la titolarità delle risorse di cui
alla legge n.910/1986 –che sono depositate presso conti di tesoreria ad esso
intestati, con vincolo di destinazione alle singole Regioni, e vengono erogate in
relazione allo stato di avanzamento dei lavori mediante accreditamento su conti di
tesoreria infruttiferi intestati alle Regioni medesime (art.11, comma 5, legge
n.166/2002)- rende oggettivamente necessario poter disporre di una struttura
collaudata nel tempo e dotata di competenze specialistiche mirate, in grado di
coadiuvare l’Amministrazione nella fase conclusiva del programma.
¾
Anche lo strumento contrattuale predisposto dal Ministero, e cioè la
concessione congiunta di progettazione ed esecuzione dei lavori –articolata in due
fasi, mediante la stipulazione di una convenzione quadro (a carattere normativo) e
di successivi “atti integrativi” per l’esecuzione dei singoli interventi- non ha
certamente semplificato l’iter procedimentale.
Dalla analitica disamina di tutti i programmi affidati in concessione (cfr.
par. 4) è emersa una generalizzata sottovalutazione dei tempi tecnici (30 gg. per la
presentazione del PAP e ulteriori 120 gg. per la definizione del progetto esecutivo
da parte dei concessionari) per giungere alla consegna dei lavori: il mancato
rispetto delle cadenze temporali nella fase di avvio degli interventi ha prodotto un
diffuso allungamento dei tempi complessivi di esecuzione, creando in qualche caso
situazioni paradossali in cui entro la scadenza della convenzione quadro non è stato
possibile sottoscrivere neppure un atto integrativo.
In effetti, il quinquennio di riferimento (1987-1991) previsto dalla legge
è stato quasi completamente assorbito dalla sola fase di stipulazione delle
convenzioni quadro, sicché solo nel 1990 hanno potuto essere disposte le prime
erogazioni,
peraltro
relative
alla
corresponsione
dell’anticipazione
del
10%
dell’importo presunto delle convenzioni medesime.
Salvo una esigua minoranza di casi –riguardanti programmi di modesta
entità-, la maggior parte degli interventi sono stati realizzati nel periodo 1995-
85
2000, utilizzando in modo massiccio le ampie possibilità di proroga previste dagli
strumenti concessori; per alcuni programmi, interessati da un esteso contenzioso,
una quota consistente degli interventi definiti con gli atti integrativi risulta ancora in
corso, nonostante siano state concesse proroghe di 7-8 anni dei termini
contrattuali.
Con riferimento alla notevole dilatazione dei tempi di realizzazione della
maggior parte dei programmi di lavori, i rappresentanti dell’Amministrazione –
nell’intervento orale svolto nell’udienza del 9 maggio 2003- hanno ricordato
preliminarmente la diffusa situazione di obsolescenza degli impianti e del materiale
rotabile delle ferrovie minori, interessate per oltre un trentennio soltanto da
un’attività di ordinaria manutenzione, routinaria e molto frammentata.
Solo con la legge n.910 del 1986 –è stato sottolineato- si è giunti ad
affrontare in modo organico e con adeguato stanziamento di fondi il problema del
complessivo ammodernamento della rete ferroviaria in concessione, prevedendo,
accanto a numerosi interventi di manutenzione straordinaria, notevoli opere di
potenziamento (raddoppio di tratte preesistenti, prolungamento ed elettrificazione
di linee, realizzazione di nuove stazioni e depositi, costruzione di gallerie e
sovrappassi per l’abolizione dei passaggi a livello, rinnovo di materiale rotabile,
ecc.).
Sono state soprattutto queste ultime a produrre i ritardi più sensibili, a
causa delle connesse procedure espropriative (e relative opposizioni), delle
autorizzazioni urbanistiche e concessioni edilizie da parte degli enti locali, della
risoluzione delle interferenze con la rete viaria e le reti elettriche, acquedottistiche,
fognarie, ecc..
¾
Proprio la cospicua dilatazione dei tempi di esecuzione ha fatto sorgere
dubbi di compatibilità dello schema concessorio di che trattasi con la normativa
comunitaria, sotto il profilo della sostanziale creazione di una riserva di mercato
quasi illimitata a beneficio degli originari concessionari.
Il fondamento giuridico della legittimità del predetto modulo concessorio
è stato individuato dal Consiglio di Stato24 -interpellato dall’Amministrazione- nel
fatto che “gli atti integrativi non rappresentano atti aggiuntivi alle convenzioni, ma
piuttosto precisazione delle pattuizioni della convenzione stessa con la quale
concorrono a formare un inscindibile regolamento contrattuale”.
24
Sezione II – parere n.903/96 del 24 aprile 1996.
86
Conseguentemente, non potendo considerarsi come autonome fattispecie
negoziali, non sono assoggettabili –secondo i più recenti indirizzi giurisprudenzialialla normativa vigente al momento della loro sottoscrizione.
E’ da aggiungere in proposito che il problema sembrava essere stato
risolto direttamente dal legislatore, che all’art.131, comma 4, della legge
n.388/2000 (finanziaria 2001) aveva stabilito il divieto per i soggetti esercenti di
stipulare ulteriori atti integrativi alle concessioni in essere, se non relativi a progetti
esecutivi già approvati alla data di entrata in vigore della legge medesima. Era stata
altresì disposta la revoca delle concessioni a suo tempo stipulate dalle aziende
esercenti, le quali erano tenute ad espletare gare d’appalto per l’affidamento dei
lavori ancora da finanziare, secondo la normativa vigente.
Peraltro, tali disposizioni sono state poi espressamente abrogate dall’art.11, comma
2, della legge 1° agosto 2002 n.166, il quale ha precisato che “prosegue il
programma di ammodernamento e potenziamento delle infrastrutture ferroviarie
previsto dalla legge 22 dicembre 1986, n. 910 e successive modificazioni”.
¾
La richiamata interpretazione del Consiglio di Stato ha, tra l’altro,
prodotto l’ulteriore conseguenza che agli atti integrativi anche più recenti continua
ad applicarsi il regime giuridico fissato a suo tempo dalla convenzione quadro, in
particolare per quanto concerne il meccanismo della revisione-prezzi, recepito dalle
convenzioni stesse nella forma del cd. “prezzo chiuso” di cui all’art.33, comma 4,
della legge 28.2.1986, n.41 (finanziaria 1986).
Inizialmente l’Amministrazione aveva applicato tale meccanismo “a
scalare”, ragguagliando la maggiorazione del 5% per il primo anno all’intero
importo del contratto, mentre per gli anni successivi la predetta maggiorazione
doveva essere riferita all’importo residuo del contratto all’inizio di ciascuno di essi25.
Avuto riguardo al generalizzato ritardo nell’attuazione del programma, la
Commissione
di
alta
vigilanza
(C.A.V.)
operante
presso
il
Ministero
ha
successivamente ritenuto preferibile il criterio di attribuire la maggiorazione del
prezzo chiuso medio, non più in rapporto a tutti gli interventi previsti dalla
convenzione, ma limitatamente a ciascun atto integrativo nell’ambito dell’intervento
funzionale previsto dal PAP, ponderando gli incrementi in un valore percentuale
medio. La possibilità di rideterminare la percentuale di prezzo chiuso, riferita al
singolo atto integrativo, è stata altresì limitata ai casi di differimento dei termini per
cause oggettive non imputabili al concessionario, optando negli altri casi per la
25
Tale interpretazione era conforme a quanto affermato dalla Corte dei conti, con deliberazione n.1812
della Sezione del controllo in data 9 luglio 1987.
87
semplice proroga del tempo contrattuale, senza riflessi in termini di revisioneprezzi.
In concreto, l’Esercente ed il Concessionario dei lavori determinano la
percentuale di maggiorazione a titolo di “prezzo chiuso” mediante verbali di
concordamento, che accertano –nell’ambito dell’arco temporale intercorrente tra la
data di stipula della Convenzione quadro ed il termine di ultimazione previsto nel
programma di avanzamento delle prestazioni (PAP)- il tempo rilevante per la
quantificazione della percentuale medesima.
A tal fine viene considerato soltanto il ritardo imputabile all’Esercente e/o
al Ministero dei trasporti, in coerenza con quanto stabilito dalla Commissione di alta
vigilanza.
Dall’inizio del programma a tutto il 31.12.2002 –come si evince dalla
tabella H- sono stati sottoscritti atti integrativi per un importo complessivo di £
2.721 mld, di cui circa 500 miliardi di lire a titolo di maggiorazione per “prezzo
chiuso”, pari ad un valore medio percentuale del 22,5% sull’intero programma.
Nell’ultimo
quadriennio
(1°
gennaio
1999-31
dicembre
2002)
l’ammontare degli atti integrativi/aggiuntivi stipulati è di £ 254,6 mld, di cui £ 59
mld sono attribuibili al meccanismo del “prezzo chiuso”, con un’incidenza media del
30,1%.
¾
Sotto
moderatamente
il
profilo
positivo
finanziario,
in
virtù
la
gestione
del
criterio
si
di
caratterizza
gradualità
in
senso
adottato
nell’autorizzazione dei mutui da stipulare fra gli Esercenti le varie ferrovie e la
Cassa depositi e prestiti, diretto ad evitare la formazione di cospicue giacenze
presso la Cassa stessa per disponibilità di risorse eccedenti gli effettivi fabbisogni
del momento.
Tale criterio, infatti, determina un contenimento dei costi dovuti agli
interessi passivi da corrispondere all’Istituto mutuante, costi che sarebbero stati
ben maggiori se fossero stati autorizzati mutui corrispondenti all’intero importo
occorrente per la realizzazione dei vari interventi, anziché mutui frazionati,
rapportati alle concrete esigenze periodicamente rappresentate dagli Esercenti,
sulla base del programma di avanzamento delle prestazioni (PAP).
La connotazione relativamente positiva, peraltro, è riferibile alla gestione
complessivamente considerata, posto che l’ammontare dei mutui autorizzati a tutto
il 2001 (lire 4.065 miliardi) supera non di molto (per circa 400 miliardi) le
erogazioni totali effettuate alla stessa data dalla Cassa depositi e prestiti.
88
L’andamento delle due serie di operazioni (mutui ed erogazioni) è stato,
però, notevolmente discontinuo nel tempo. In particolare, nei primi sei anni della
gestione finanziaria (dal 1990 al 1995), si è riscontrato un rilevante divario fra i
rispettivi valori, divario che nel 1995 ha raggiunto i 1.100 miliardi di lire circa e che
è stato, progressivamente e in parte, riassorbito negli anni successivi.
Tale scostamento nella fase iniziale della gestione denota un eccesso
delle richieste di finanziamento allora avanzate dagli Esercenti rispetto agli effettivi
fabbisogni, ovvero un ritardato iter attuativo degli interventi rispetto a quello
programmato.
Al dato moderatamente positivo attinente alle modalità seguite nella
concessione dei finanziamenti, di cui si è appena detto, si contrappone quello,
piuttosto
negativo,
dei
risultati
complessivi
ottenuti
in
relazione
al
livello
attualmente raggiunto dai finanziamenti stessi, quali risultano utilizzati a tutto il
2002.
Infatti, a fronte del tetto di lire 5.000 miliardi previsto dalla legge n.910
del 1986, per i mutui contratti con la Cassa DD.PP., l’importo totale delle somme
prelevate dagli Esercenti a tutto il 2002 risulta essere di 3.668 miliardi di lire.
Pertanto, a distanza di ben tredici anni dall’avvio della procedura dei
finanziamenti, l’ammontare dei fondi utilizzati per la realizzazione degli interventi di
ammodernamento delle strutture e degli impianti ferroviari ha appena raggiunto il
73,4% delle risorse utilizzabili. Quanto testè rilevato circa il protrarsi complessivo
dei tempi conferma ulteriormente la validità del sistema adottato circa lo
scaglionamento nell’autorizzazione dei mutui, di cui si è innanzi detto.
Se rapportate all’ammontare degli atti integrativi stipulati, pari a £
2.721,2 miliardi circa, –come risulta dal prospetto che segue- le somme
complessivamente erogate superano il predetto importo per circa £ 947 miliardi,
che ne rappresenta, in termini percentuali, il 35% circa.
L’eccedenza è dovuta, essenzialmente, alle somme prelevate per far
fronte ad oneri vari, non compresi negli atti integrativi, quali, ad esempio, indennità
di esproprio, oneri diversi compresi fra le somme a disposizione, I.V.A., spese
generali (corrispettivo del Consorzio FERCONSULT nella misura dell’8%) e spese
derivanti dal contenzioso. Incide, inoltre, sia pure in minima parte, la quota delle
spese destinate ad alcuni interventi (Ferrovie Nord Milano, Circumetnea, Cumana),
non compresi nella concessione assentita al predetto Consorzio.
A sua volta il costo effettivo degli interventi, come sopra definito,
corrisponde al 75% della spesa presunta risultante dalle concessioni quadro a suo
tempo stipulate per complessivi 3.606,3 miliardi di lire.
89
A quest’ultimo riguardo l’Amministrazione precisa che le istruttorie
eseguite raggiungono l’importo di 3.206,8 miliardi, di cui ben 2.842 miliardi circa
(pari all’88,6% del totale) si riferiscono a progetti esecutivi approvati; le istruttorie
da compiere non superano i 17 miliardi di lire.
90
Avanzamento programma L n.910/86 al 30.11.2002
(tetto di spesa per l'accensione dei mutui: £ 5.000 mld)
(importi in £/ml.)
1) Importo complessivo presunto interventi
3.606.304
(a)
3.250.468
208.742
17.761
129.334
Lavori e forniture
Indagini (BOB, PIG, ecc.)
Interferenze e allacciamenti (stima)
Espropri (stima)
2) Avanzamento fase istruttoria
Istruttorie eseguite
3.206.773
2.841.927
208.742
9.009
17.761
129.334
Istruttorie progetti esecutivi approvati
Istruttorie BOB, PIG, ecc. approvate
Istruttorie in corso d'approvazione
Interferenze e allacciamenti (stima)
Espropri (stima)
Penali/premi
-17.428
Istruttorie da completare
416.959
16.493
50.503
349.963
Istruttorie in corso
Progetti esecutivi da ricevere
Progetti esecutivi da definire e residui
3) Avanzamento fase affidamenti
Atti integrativi stipulati
(b)
2.721.870 (b/a) 75%
310.582
Altri affidamenti già perfezionati
Penali/premi
Indagini (PIG, BOB, ecc.)
Interferenze e allacciamenti
Espropri
-17.428
210.652
117.358
Atti integrativi da stipulare ed ulteriori affidamenti da
definire
573.852
In corso di stipula, ovvero in fase di verbale,
di accertamento, ovvero in attesa di decreto dirigenziale
In fase di approvazione progetti esecutivi
In fase di istruttoria
In fase di progettazione e residui
Ulteriori affidamenti (espropri, indagini, interferenze, ecc.)
4) Avanzamento fase esecutiva
Erogazioni per:
Lavori
Indagini, bonifiche, ecc.
Interferenze
Espropri
(c)
120.057
9.009
16.493
400.466
27.827
2.511.158 (c/b) 92%
2.417.017
41.013
6.806
46.322
91
¾
Per
quanto
concerne
l’aspetto
della
concreta
realizzazione
degli
interventi, molteplici componenti entrano in gioco, rendendo improponibile ogni
valutazione
comparativa
o
aggregazione
di
dati:
alle
ordinarie
difficoltà
generalmente riscontrabili nella realizzazione delle opere pubbliche si aggiungono,
infatti, quelle peculiari e tipiche del comparto ferroviario, connesse alla rigidità di
tale modalità di trasporto, alla necessità di sedi riservate e adeguatamente
protette, all’esigenza di evitare interferenze con il sistema viario, ai problemi di
attraversamento dei centri urbani, all’utilizzazione di strutture di armamento e di
reti di alimentazione particolarmente estese, alla disponibilità di adeguate sedi per il
ricovero e la manutenzione del materiale rotabile.
Rilevanti e assai delicati sono, altresì, i problemi di impatto ambientale
e/o di compatibilità urbanistica che la realizzazione di una tratta ferroviaria, o il
raddoppio di una linea preesistente, o il prolungamento di un collegamento già in
esercizio possono porre, specie quando si operi in zone densamente popolate o
all’interno di grandi aree metropolitane che comprendono una pluralità di enti locali,
spesso portatori di interessi contrastanti.
Il diffuso fenomeno del contenzioso, riportato in dettaglio al par. 4.5,
testimonia altresì un’accentuata conflittualità tra Esercenti e concessionari dei
lavori, alimentata sovente da persistenti divergenze con gli enti locali interessati,
che reiterate conferenze di servizi non sono riuscite a superare in tempi ragionevoli.
Nel prendere atto di una realtà così composita e diversificata, si ritiene
preferibile
riassumere
i
dati
più
significativi
che
emergono
dalla
analitica
esposizione dei paragrafi 4.3, 4.4 e 4.5.
Su un totale di 294 interventi, definiti da altrettanti atti integrativi, alla
data del 31.12.2002 ne risultano ultimati 96, che hanno esaurito i programmi di
ammodernamento di 14 Ferrovie, ubicate nelle aree del Centro-Nord ed in
Sardegna; sono invece 117 gli interventi in corso, in gran parte vicini alla
conclusione, che interessano altri 13 Esercenti, equamente suddivisi tra il Nord, il
Centro e il Sud Italia; devono, infine, considerarsi “in sofferenza” i programmi di
potenziamento di 7 Ferrovie (attualmente articolati in 81 atti integrativi), localizzati
principalmente in Campania (Alifana, Benevento-Cancello, Cumana, Circumflegrea e
Circumvesuviana), e poi in Lombardia (Ferrovie Nord Milano) e in Puglia (Ferrovia
Garganica), perché in attesa della conclusione di vicende giudiziarie, di giudizi
arbitrali, del contenzioso con gli enti locali, ecc.
Per quanto concerne, infine, gli adempimenti amministrativi di chiusura
delle procedure contrattuali, va evidenziato in termini negativi il frequente e spesso
molto consistente ritardo nella compilazione del conto finale dei lavori, che ha
92
prodotto come ulteriore conseguenza la dilatazione dei tempi di collaudo.
L’Amministrazione ha precisato al riguardo che tale fenomeno, nella maggioranza
dei casi, è dovuto all’esigenza di risolvere mediante accordi bonari le riserve per
maggiori compensi formulate dai Concessionari dei lavori.
I Magistrati istruttori
(Cons. Pietro De Franciscis)
(Cons. Tommaso D’Ambrosio)
I
TABELLE G ED H
II
ALLEGATI
Atti normativi
-
Legge 10 aprile 1981, n.151;
-
Legge 22 dicembre 1984, n.887, art.19, comma 19 (legge finanziaria 1985);
-
Legge 28 febbraio 1986, n.41, art.33 (legge finanziaria 1986);
-
Legge 22 dicembre 1986, n.910, art.2, comma 3 (legge finanziaria 1987);
-
Legge 11 marzo 1988, n.67, art.13 (legge finanziaria 1988);
-
Legge 15 dicembre 1990, n.385;
-
Legge 4 dicembre 1996, n.611, art.1, comma 3;
-
Legge 23 dicembre 1996, n.662, art.2, comma 1;
-
D.L.vo 19 novembre 1997, n.422, art.8;
-
Legge 17 maggio 1999, n.144, art.31;
-
D.L.vo 20 settembre 1999, n.400;
-
Legge 7 dicembre 1999, n.472, artt.21 e 41;
-
Legge 23 dicembre 1999, n.488, art.54, comma 1 (legge finanziaria 2000);
-
Legge 23 dicembre 2000, n.388 (legge finanziaria 2001);
-
Legge 1° agosto 2002, n.166, art.11, comma 3.
Atti forniti dall’Amministrazione
-
Convenzione Ministero dei trasporti – ex Direzione Generale M.C.T.C. con
Consorzio FERCONSULT del 7 luglio 1989;
-
Convenzione tra Cassa Depositi e Prestiti e Ministero dei trasporti – ex
Direzione Generale M.C.T.C. del 22 novembre 1989;
-
Decreto interministeriale Trasporti-Tesoro n.225/22 Segr. del 14 novembre
1988;
-
D.M. n.114/02 del 21 marzo 1991;
-
Decreto interministeriale Trasporti-Tesoro n.1339 del 13 maggio 1999.