RIFORMA DELLA PAC E IMPATTO SUL
SISTEMA AGRICOLO LOMBARDO
Copyright© Regione Lombardia, aprile 2004
La ricerca si colloca nel Programma delle ricerche strategiche 2003 della Regione
Lombardia e da questa è stata affidata ad IreR.
Nel quadro delle collaborazioni attivate con diverse realtà istituzionali e considerata l’importanza del tema di ricerca, Agriteam (azienda speciale della Camera di
Commercio Industria Artigianato Agricoltura di Milano), ha ritenuto utile proporre alla Regione ed all’IReR, una propria partecipazione in termini di partenariato
economico ed operativo.
Il gruppo affidatario risulta perciò composto da: Regione Lombardia, IReR ed Agriteam. Ne hanno seguito lo svolgimento, rispettivamente, il Dott. Giorgio Bonalume, della Direzione Generale Agricoltura, Unità Organizzativa Programmazione
e ricerca per le filiere agroindustriali, il Dott. Guido Gay (Project leader), il
Dott. Maurizio Floris.
La realizzazione è stata effettuata con la collaborazione dell'Università degli Studi
di Milano - Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale, sotto la Direzione scientifica del Prof. Dario Casati e il Coordinamento
scientifico del Prof. Roberto Pretolani. Ciò si manifesta nella struttura del rapporto di ricerca che si compone di dodici capitoli, alla cui redazione hanno contribuito in modo distinto i diversi partecipanti al gruppo di lavoro:
Alessandro Banterle: par.3.5, cap.5, par.10.3
Danilo Bertoni: par.9.4
Dario Casati: cap.1, cap.12
Daniele Cavicchioli: par.8.1, par 9.2
Maurizio Floris: cap.4
Dario G. Frisio: par. 3.4, cap.11
Alessandro Olper: cap.7, par. 9.3
Lorenzo Ossoli: cap.6
Roberto Pretolani: cap.1, cap.2, par.3.1, 3.2, 3.3, par. 8.2, par 9.1, par 10.1, 10.2
Valentina Raimondi: par 8.1
INDICE
PARTE PRIMA: LA RIFORMA FISCHLER
1. MOTIVAZIONI E CONTENUTI DELLA RICERCA
1.1. MOTIVAZIONI E FINALITÀ DELLA RICERCA
1.2. TEMI E OBIETTIVI DI RICERCA
1.3. ARTICOLAZIONE DELLE FASI DI LAVORO
2. CONTENUTI E PROBLEMATICHE DELLA RIFORMA
2.1. LA REVISIONE DI MEDIO TERMINE DELLA PAC: UNA VERA RIFORMA
2.2. I PUNTI CHIAVE DELLA RIFORMA FISCHLER
2.3. LE SCELTE APPLICATIVE NAZIONALI E REGIONALI
2.4. ALCUNE CONSIDERAZIONI SUL DISACCOPPIAMENTO DEGLI AIUTI
2.5. I PROBLEMI APERTI
PARTE SECONDA: GLI ELEMENTI DI QUADRO
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3. LE CARATTERISTICHE DEL SISTEMA AGROINDUSTRIALE LOMBARDO
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4. LA DINAMICA DEI MERCATI COMUNITARI, NAZIONALI E LOCALI
41
3.1. LE CARATTERISTICHE STRUTTURALI DELLE IMPRESE AGRICOLE
3.2. LA DINAMICA DELLE PRODUZIONI AGRICOLE
3.3. IL VALORE DELLA PRODUZIONE E IL VALORE AGGIUNTO
3.4. L'IMPIEGO DEI FATTORI DI PRODUZIONE
3.5. LA TRASFORMAZIONE E LA COMMERCIALIZZAZIONE DEI PRODOTTI AGRO-ALIMENTARI
4.1. PRODOTTI VEGETALI
4.2. PRODOTTI DI ORIGINE ANIMALE
5.
IL SETTORE AGRICOLO NEI PAESI PECO E LE CONSEGUENZE
DELL’ALLARGAMENTO SUL MERCATO AGRO-ALIMENTARE ITALIANO
5.1. LE CARATTERISTICHE ECONOMICHE GENRALI DEI PAESI PECO
5.2. LE CARATTERISTICHE ECONOMICHE DELL’AGRICOLTURA NEI PAESI PECO
5.3. LA REVISIONE DI MEDIO TERMINE DELLA PAC E L’ALLARGAMENTO
5.4. LE POSSIBILI CONSEGUENZE DELL’ALLARGAMENTO PER IL SISTEMA
AGRO-ALIMENTARE ITALIANO
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6. LA POLITICA AGRICOLA USA DOPO LA RIFORMA DEL 2002
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7. IL NEGOZIATO WTO: DALL’AGENDA DI DOHA AL ‘FALLIMENTO’
DI CANCUN
97
6.1. LA LEGGE AGRICOLA DEL 2002
6.2. EFFETTI DEL 2002 FARM BILL SULL’AGRICOLTURA AMERICANA
6.3. FARM BILL 2002 E WTO
7.1. INTRODUZIONE
7.2. IL DOHA DEVELOPMENT ROUND
7.3. IL “FALLIMENTO” DI CANCUN
7.4. LE IMPLICAZIONI
PARTE TERZA: I PROBABILI IMPATTI DELLA RIFORMA
E GLI SCENARI
8. GLI IMPATTI SULLE PRODUZIONI E SUI REDDITI AZIENDALI
8.1. IL SETTORE DELLE COLTIVAZIONI ERBACEE
8.2. IL SETTORE DELLA ZOOTECNIA DA LATTE
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9. GLI IMPATTI SUL SISTEMA AGRICOLO
9.1. L'ENTITÀ E LA DISTRIBUZIONE DEI PREMI PER LE DIVERSE OCM
9.2. GLI EFFETTI DEL REGOLAMENTO ORIZZONTALE: IL DISACCOPPIAMENTO
9.3. LA MODULAZIONE DEGLI AIUTI PAC: L’IMPATTO FINANZIARIO
9.4. GLI EFFETTI DELLE NUOVE MISURE DELLO SVILUPPO RURALE
10.GLI SCENARI A MEDIO TERMINE PER IL SISTEMA
AGROINDUSTRIALE LOMBARDO
10.1. LA VARIAZIONE DELLE PRODUZIONI AGRICOLE
10.2. LA VARIAZIONE DEI REDDITI AGRICOLI
10.3. LE CARATTERISTICHE DEL SISTEMA AGROINDUSTRIALE NEL NUOVO SCENARIO
11.I PUNTI DI FORZA E DI DEBOLEZZA, LE MINACCE E LE OPPORTUNITÀ
11.1. PREMESSA
11.2. ANALISI SWOT DEGLI EFFETTI DELLA RIFORMA A MEDIO TERMINE DELLA PAC
SUL SISTEMA AGROINDUSTRIALE LOMBARDO
PARTE QUARTA: CONCLUSIONI
12.FORMULAZIONE DI LINEE DI POLICY E INDIVIDUAZIONE DI PROPOSTE
12.1. TRE TEMPI, UNA SOLA LOGICA DI RIFORMA
12.2. LA RIFORMA E LE SUE CARATTERISTICHE OPERATIVE: UN DIFFICILE APPRENDISTATO
12.3. QUALE FUTURO PER L’AGRICOLTURA LOMBARDA NELLO SCENARIO DELLA RIFORMA?
12.4. RIFLESSIONI PER LA FORMULAZIONE DI LINEE DI POLICY E INDIVIDUAZIONE
DI PROPOSTE
BIBLIOGRAFIA
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Parte prima
La riforma Fischler
Capitolo 1
Motivazioni e contenuti della ricerca
di Dario Casati, Roberto Pretolani*
La politica agricola comunitaria (Pac), dopo circa trenta anni di stabilità negli obiettivi di fondo e nelle linee di intervento, è stata oggetto a partire dal 1992 di
numerose e profonde riforme che ne hanno modificato radicalmente gli strumenti
e le finalità.
Le riforme che si sono succedute nell'ultimo decennio hanno modificato le regole di sostegno della maggior parte dei settori produttivi dell'agricoltura lombarda e coinvolto progressivamente l'amministrazione regionale nella attuazione delle
politiche di mercato e nella definizione delle politiche di sviluppo rurale:
•
con la riforma MacSharry del 1992 si è avviato il passaggio dal sostegno al
prezzo dei prodotti a quello dei redditi (disaccoppiamento parziale), si sono
sperimentate le misure di miglioramento qualitativo dei prodotti (istituzione
delle denominazioni di origine DOP e IGP) e quelle di riduzione dell'impatto
ambientale e diversificazione produttiva (misure di accompagnamento, quali i
Reg. 2078/92 e 2080/92);
con Agenda 2000 nel 1999 è proseguito il processo di disaccoppiamento e sono state avviate le politiche di sviluppo rurale, secondo un approccio di sussidiarietà verticale che ha valorizzato il ruolo programmatorio della Regione;
con la revisione Fischler del 2003, che in realtà è una fase di ulteriore riforma,
vi è una forte accelerazione dei processi di revisione delle modalità di sostegno, anticipata rispetto a quanto previsto da Agenda 2000, con il passaggio al
disaccoppiamento pressoché totale del sostegno rispetto alle produzioni ed il
rafforzamento delle politiche di sviluppo rurale. Nel suo insieme l’intero processo di riforma risponde anche alle necessità di adeguamento delle modalità
di sostegno del settore agricolo connesse all'allargamento dell'Ue ai nuovi dieci paesi membri ed alle trattative multilaterali sul commercio internazionale in
corso di svolgimento in sede WTO/OMC.
•
•
*
Il capitolo è stato redatto congiuntamente dai due autori
10
Il sistema agroalimentare lombardo, uno dei poli di eccellenza del sistema Italia,
ha mostrato nell'ultimo decennio consistenti capacità di adattamento alle nuove
regole, ma dovrà confrontarsi con i nuovi profondi mutamenti introdotti nel 2003,
individuando i percorsi e gli strumenti più consoni alla gestione del cambiamento.
L'amministrazione regionale (D.G. Presidenza e D.G. Agricoltura) ha individuato
la tematica della riforma della Pac come elemento chiave per la definizione delle
modalità di intervento e di supporto al sistema agroalimentare regionale.
A tal fine ha ritenuto opportuno inserire nel piano regionale di ricerca 2003 una
analisi relativa alle conseguenze e agli impatti a medio termine della riforma stessa sul sistema regionale.
Tale ricerca è stata affidata ad IReR che ha coinvolto, in una logica di partenariato, AGRITEAM (Agricoltura Territorio e Ambiente, Azienda Speciale della
CCIAA di Milano). La ricerca è stata coordinata da un gruppo di lavoro composto
da IReR, AGRITEAM e svolta da docenti e ricercatori del Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale dell'Università degli Studi
di Milano e di AGRITEAM.
Il presente rapporto finale di ricerca costituisce il momento finale di un lavoro che
ha visto una stretta collaborazione tra l'amministrazione regionale, affidatari ed
esecutori della ricerca nella definizione del contributo della D.G. Agricoltura alla
scelta delle modalità applicative delegate dai Regolamenti agli Stati membri.
1.1. Motivazioni e finalità della ricerca
Come ricordato in premessa le motivazioni che hanno condotto allo svolgimento
della ricerca contenuta nel presente rapporto sono:
•
•
•
La definizione delle modalità applicative delle nuove misure della Pac
nell’ambito della revisione di medio termine di Agenda 2000, oggi meglio conosciuta come riforma Fischler;
La valutazione dei potenziali impatti dell’ingresso nell'Ue dei PECO dal 1°
maggio 2004;
L’evoluzione delle trattative multilaterali sul commercio in ambito
WTO/OMC e le loro possibili conseguenze.
A partire da tali motivazioni sono state definite le finalità della ricerca, sinteticamente così riassumibili:
•
valutare l'impatto della riforma della PAC sull'agricoltura lombarda a medio
termine (dopo il 2006) e analizzare gli elementi di rilievo nella definizione degli scenari a medio termine;
11
•
•
consentire all’Amministrazione regionale una corretta identificazione degli indirizzi per il settore e una efficiente pianificazione nell’impiego degli strumenti di intervento;
supportare la definizione di posizioni da parte dell'Amministrazione Regionale
stessa, da far valere sia in sede nazionale sia presso gli organi comunitari.
1.2. Temi e obiettivi di ricerca
Le valutazioni di impatto ed supporto alle scelte regionali sono supportate da analisi derivanti dall’approfondimento dei seguenti temi di ricerca:
a) valutazione complessiva degli effetti delle attuali e delle future misure della
Pac (mercati e sviluppo rurale) a livello dei sistemi agricoli dei Paesi
dell’Unione Europea, ed esame analitico degli impatti sulla struttura dei redditi
delle imprese agricole della Lombardia rispetto alla media nazionale;
b) descrizione dei probabili scenari di mercato a livello interno, soprattutto in relazione all'entrata dei Peco, ed internazionale, in funzione degli accordi in ambito WTO/OMC;
c) valutazione della coerenza del nuovo modello di politica agraria, che pone particolare enfasi sul contributo dell’agricoltura alla produzione di beni non di
mercato (ambiente, preservazione del paesaggio, benessere degli animali, sicurezza alimentare), rispetto alle indicazioni e alle finalità programmatiche della
regione Lombardia;
d) individuazione a medio termine (dopo il 2006) dei punti di forza e di debolezza, delle minacce e delle opportunità (analisi SWOT) dei sistemi agricoli e dei
principali comparti produttivi della Lombardia.
L'obiettivo generale della ricerca è, sulla base delle analisi relative alle quattro
tematiche menzionate nel punto precedente, quello di definire un quadro di impatto legato agli scenari evolutivi in atto, al fine di giungere alla formulazione di indirizzi strategici per il sistema agroalimentare regionale a livello aggregato nel
medio-lungo periodo.
L'obiettivo generale è stato dettagliato nei seguenti obiettivi specifici:
•
•
•
consolidamento delle conoscenze settoriali;
valutazione critica delle attuali tendenze e dei nuovi indirizzi di politica agricola comunitaria;
supporto all’attività di pianificazione da parte dell'Amministrazione Regionale
sulle tematiche analizzate.
12
Gli obiettivi della ricerca sono, inoltre, correlati ai seguenti obiettivi del PRS:
3.4.1 Rafforzamento della competitività delle filiere agricole ed agroalimentari.
3.4.4 Gestione diretta delle politiche comunitarie di supporto al settore agricolo e
agroalimentare.
1.3. Articolazione delle fasi di lavoro
La ricerca si articola in 10 fasi di lavoro i cui risultati definitivi sono presentati nei
diversi capitoli di questo rapporto finale:
1) descrizione dei principali contenuti della riforma e delle problematiche di attuazione (cap.2);
2) individuazione della caratteristiche salienti del sistema agroindustriale lombardo alla vigilia della riforma della Pac (cap.3);
3) monitoraggio dei mercati comunitari e nazionali per i principali prodotti agricoli di interesse nazionale, attraverso l'analisi delle produzioni, dei flussi
commerciali e dei prezzi (cap.4);
4) stima dei probabili scenari di mercato in relazione all'entrata dei Peco (cap.5);
5) evoluzione delle politiche agricole in ambito internazionale, stato delle trattative in ambito WTO ed analisi delle loro possibili conseguenze (cap. 6 e 7);
6) analisi della dinamica dei redditi aziendali per le principali tipologie aziendali,
a partire dalla banca dati RICA, e definizione di simulazioni degli effetti di
modifiche delle modalità di sostegno per tipologie aziendali sui redditi e sulle
produzioni dell’agricoltura lombarda (cap.8);
7) analisi di impatto della riforma di medio termine della Pac, attraverso lo studio dell'entità e della distribuzione dei premi e delle sovvenzioni comunitarie
per le diverse Ocm e la valutazione degli effetti delle misure previste dal regolamento orizzontale e dalla modulazione prevista nelle revisione a medio termine a livello europeo, nazionale e lombardo (cap.9 e 10);
8) analisi degli effetti della politica di sviluppo rurale a livello regionale, valutando il suo contributo al consolidamento del concetto di multifunzionalità
(cap.9);
9) formulazione degli scenari a medio termine (dopo il 2006) per il sistema agroindustriale lombardo nel complesso e per i principali comparti produttivi e
dei sistemi agricoli in ambito regionale, attraverso l'individuazione dei punti
di forza e di debolezza, le minacce e le opportunità (cap.11);
10) formulazione di linee di policy e individuazione di proposte (cap.12);
Capitolo 2
Contenuti e problematiche della riforma
di Roberto Pretolani
2.1. La revisione di medio termine della PAC: una vera riforma
Il 29 settembre 2003 il Consiglio agricolo europeo ha approvato i regolamenti che
traducono in norme applicative le proposte di riforma della PAC approvate il 26
giugno 2003.
Il complesso dei sette regolamenti applicativi, pubblicati in gazzetta ufficiale il
21 ottobre, innova profondamente gli strumenti di intervento della PAC, completando, almeno per ora, il processo iniziato nel 1992 con la riforma MacSharry.
Le nuove regole riguardano sia l'equilibrio finanziario tra gli interventi di mercato e quelli di sviluppo rurale (spostando risorse dai primi ai secondi attraverso la
cosiddetta modulazione), sia le modalità di sostegno al reddito dei produttori (introduzione del disaccoppiamento) sia, infine, il rispetto vincolante di norme (condizionalità) per la conservazione dei suoli, la protezione dell'ambiente, il benessere degli animali.
Tuttavia, ripercorrendo l'iter decisionale che ha portato alle norme attuali, si può
vedere che il risultato finale si allontana molto da quella che nelle iniziali intenzioni doveva essere solo una limitata verifica del funzionamento di Agenda 2000,
nota come "Revisione di medio termine" e si attendeva una completa revisione dei
meccanismi di sostegno solo nel 2005-2006.
Infatti, a Marzo 1999, nell’approvare Agenda 2000 i Ministri concordarono di
effettuare nel corso del 2003 una valutazione intermedia degli effetti in alcuni settori, particolarmente per il latte e le oleaginose. Ma già nel Luglio 2002 il documento della Commissione contenente la "proposta Fischler" indicò come necessaria l'effettuazione di una vera e propria riforma della Pac, basata su concetti e
strumenti innovativi quali il disaccoppiamento degli aiuti, la modulazione dinamica, la condizionalità obbligatoria, l'audit aziendale, ecc. Di fronte a tali proposte si
levarono critiche da parte di numerosi Paesi, sia sui contenuti sia, soprattutto, sull'opportunità di modificare il funzionamento della Pac prima delle trattative sul
commercio internazionale e in pieno corso di "Agenda 2000". Ciò nonostante, nel
gennaio 2003, la Commissione presentò le proposte di regolamento, che riprendevano quasi interamente i contenuti del documento Fischler. La Commissione,
quindi, non intendeva modificare i propri orientamenti e, su tale base, si sono
14
svolti i negoziati in sede politica e tecnica che hanno portato, il 26 Giugno 2003, il
Consiglio europeo dei Ministri agricoli riunito a Lussemburgo ad approvare la riforma proposta con revisioni non sostanziali sui punti chiave proposti dalla Commissione e aggiustamenti di compromesso su tempi e modalità operative.
I motivi ufficialmente dichiarati dalla Commissione per procedere ad una riforma
così sostanziale sono diversi: rendere l’agricoltura europea più competitiva e orientata al mercato; semplificare la PAC; facilitare l’allargamento ai nuovi paesi
candidati; difendere meglio la Pac nelle trattative sul commercio in ambito
WTO/OMC; ma soprattutto, riportando le parole di Fischler, "dare un senso alle
sovvenzioni agricole".
I motivi sostanziali sono simili, ma si possono dire forse in modo più semplice:
abbassare i prezzi garantiti e ridurre, in tal modo, sia le spese per le restituzioni
all’export sia i dazi doganali; ridurre i costi burocratici di controllo (obiettivo però
tutto da verificare alla luce delle decisioni adottate); non superare i limiti di bilancio, cioè i costi, connessi all’allargamento ai Peco; spostare la maggior parte dei
sostegni attualmente concessi dalla "scatola blu" (quella dove l'accordo
GATT/WTO classifica i sostegni solo temporaneamente esenti da riduzioni) nella
"scatola verde" (cioè in quella dove vengono classificati i sussidi ammessi senza
riduzione) per le trattative sul commercio internazionale in corso al WTO; ma soprattutto: giustificare spese per 45 miliardi di euro l’anno, pari al 45% del bilancio
UE per un settore che copre il 2% del valore aggiunto dell'economia europea e,
contemporaneamente, tranquillizzare i cittadini che accusano l’agricoltura di produrre alimenti insicuri (si vedano le reazioni alla BSE), di inquinare l’ambiente, di
maltrattare gli animali, di vendere a prezzi eccessivi, ecc.
2.2. I punti chiave della riforma Fischler
La riforma varata nel corso dell'estate 2003 è, come si è detto, di particolare rilievo e molto complessa, ma possono essere individuati alcuni punti principali, alcune parole chiave, che sinteticamente possono essere così riassunti.
2.2.1. Il disaccoppiamento
Il disaccoppiamento degli aiuti consiste in un pagamento unico per azienda, slegato dalla produzione. La finalità è passare dal sostegno differenziato per prodotto e
basato sulla effettiva coltivazione ad un unico pagamento per superficie, in modo
che gli imprenditori possano scegliere le produzioni in funzione delle convenienze
di mercato.
Il calcolo del pagamento unico è basato su un periodo storico (2000-2002) e riguarda: i cereali, le oleaginose, le proteaginose, le leguminose da granella, il frumento duro, il riso, le patate da fecola, i foraggi essiccati, le carni bovine, le carni
ovine e il latte (quando verranno applicati gli aiuti diretti). Si tornerà più avanti
15
dettagliatamente sulle modalità di determinazione dei pagamenti, perché costituiscono la principale novità della riforma e perché coinvolgono pesantemente i rapporti tra proprietari fondiari e produttori.
2.2.2. La condizionalità ecologica
Con tale termine si intende la subordinazione dei pagamenti diretti dell'UE (quello
unico disaccoppiato e gli altri residui accoppiati) al rispetto di norme in materia
ambientale, di sicurezza alimentare, di benessere degli animali, di igiene e di sicurezza sul lavoro, nonché all'obbligo di mantenere i terreni agricoli in buone condizioni agronomiche. Tutti gli agricoltori beneficiari di pagamenti diretti saranno
soggetti a criteri di gestione obbligatori (contenuti nell'allegato III del regolamento sui regimi di sostegno), prescritti dalla normativa nei campi della Sanità pubblica, salute delle piante e degli animali (10 direttive, 3 dal 1/1/2005, le altre dal
2006), dell'Ambiente: 5 direttive, tra cui fanghi e nitrati, dal 1/1/2005 del Benessere degli animali (3 direttive dal 1/1/2007).
Inoltre, gli agricoltori beneficiari di pagamenti diretti saranno obbligati a mantenere i terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali. Tali condizioni dovranno essere definite da ciascun Stato membro a livello nazionale o regionale,
con l'individuazione di requisiti minimi (elencati nell’allegato IV del regolamento) relativamente a: erosione del suolo (copertura minima, minima gestione della
terre, mantenimento delle terrazze); sostanza organica del suolo (eventuali rotazioni, gestione delle stoppie); struttura del suolo (uso adeguato delle macchine);
livello minimo di mantenimento del suolo (densità del bestiame, protezione dei
pascoli, controllo della flora infestante).
In caso di inosservanza dei criteri di gestione obbligatori o delle norme sulle
buone condizioni agronomiche e ambientali i pagamenti diretti potranno essere ridotti o annullati. L’inosservanza dovrà essere: attribuibile al singolo agricoltore;
riguardare una attività agricola o qualsiasi superficie dell’azienda; dovuta a negligenza (riduzione dal 5% al 15% dei pagamenti) oppure dovuta a infrazione dolosa
(minimo 20% fino all’esclusione totale da uno o più aiuti e per uno o più anni).
L'osservanza dei criteri sarà controllata in loco secondo procedure definite
all’interno del sistema integrato di gestione e controllo di nuova istituzione.
2.2.3. La modulazione
La cosiddetta modulazione consiste in una riduzione progressiva dei pagamenti
diretti a carico delle aziende di maggiori dimensioni, per ricavare risorse supplementari da mettere a disposizione dello sviluppo rurale e da destinare al finanziamento di ulteriori riforme. Questo è stato uno dei punti più discussi, poiché la
proposta iniziale prevedeva due scaglioni di aiuti "imponibili" (oltre 5.000 e
50.000 ), due parti (modulazione e degressività) e aliquote che a regime sarebbero arrivate fino al 19,5% per la parte eccedente i 50.000 euro.
16
L'approvazione di misure di sostegno diretto meno costose per il latte ed i seminativi ha condotto, per ora, ad applicare solo la modulazione con un unico scaglione (gli aiuti oltre 5.000 ) e con aliquote pari al 3%nel 2005, al 4% nel 2006 e
al 5% nel 2007 e seguenti.
La modulazione riguarderà, dal 2005, tutti gli aiuti diretti corrisposti agli agricoltori in un determinato anno civile: sono considerati aiuti diretti il futuro pagamento unico (disaccoppiato), gli aiuti alla superficie per pagamenti accoppiati per
frumento duro, proteiche, riso, frutta a guscio, colture energetiche, leguminose,
seminativi, gli aiuti alla produzione per olio d’oliva, tabacco, sementi, patate da
fecola; gli aiuti per latte (dal 2007), ovini, carni bovine per la parte accoppiata.
Dal taglio della modulazione sono esentati i primi 5.000 di pagamenti diretti
ricevuti, entro un massimale nazionale (che per l'Italia sarà pari a 104,6 milioni di
nel 2007). Si ha quindi in sostanza una franchigia, ma nel Regolamento si stabilisce che tutti i pagamenti sono soggetti al taglio e che fino ai primi 5.000 di pagamenti l'azienda riceverà un aiuto supplementare pari al taglio subito. Denominare "aiuto" la restituzione di un importo prelevato appare quantomeno singolare,
ma ciò lascia aperta la strada ad una ipotetica futura riduzione parziale o totale
dell'aiuto.
Gli importi ottenuti con la modulazione saranno messi a disposizione come sostegno supplementare delle politiche di sviluppo rurale, attraverso un complicato
meccanismo che assicura che almeno l'80% dei fondi tornerà, dopo essere transitato da Bruxelles, agli stati che li hanno versati. Nel regolamento si prevede che
dal 2007 vi potrebbero essere ulteriori tagli percentuali (applicando la cosiddetta
degressività) per rispettare i vincoli di bilancio e per finanziare le riforme in altri
settori.
2.2.4. Il rafforzamento dello Sviluppo rurale
Nella riforma si vuole incrementare la dotazione delle politiche di sviluppo rurale,
ottenuta con lo spostamento di risorse derivanti dalla modulazione dal I al II pilastro della Pac, risorse destinate a promuovere il miglioramento della qualità dei
prodotti, ad aiutare i produttori per l’adeguamento alle nuove norme di tipo ambientale, fitosanitario, benessere animale, ad aiuti per la consulenza aziendale
(Audit). Quest'ultima, prevista inizialmente come obbligatorio anello di congiunzione tra il disaccoppiamento e la condizionalità, per consentire un più agevole
controllo del rispetto delle norme, viene di fatto rimandata a dopo il 2007, in forma volontaria e al 2010 come obbligo.
2.2.5. La riforma di alcune OCM
Anche sul versante delle organizzazioni comuni di mercato la riforma è stata abbastanza innovativa, ma in questo campo vi sono state le maggiori modifiche rispetto alle proposte, modifiche che hanno fatto risparmiare fondi e quindi ridurre
il prelievo della modulazione. Nel caso dei cereali la proposta di ridurre i prezzi
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del 5% e di aumentare i premi a 66 /t non è stata attuata; per il grano duro la riduzione del premio supplementare è stata contenuta ed è stato istituito un nuovo
premio alla qualità, permettendo di attenuare molto l'impatto delle prime proposte.
Le modifiche più significative riguardano il riso ed il latte.
Per il riso il regolamento prevede il taglio del 50% del prezzo di intervento e la
sua limitazione quantitativa a 75.000 t/anno; in contropartita vi è un forte aumento
dei premi, che passeranno dagli attuali 318 /ettaro a 1.069 /ettaro, di cui 616
rientreranno nel regime di pagamento unico disaccoppiato e 453 verranno concessi come premio specifico accoppiato alla coltura.
Nel settore del latte, accanto alla proroga delle quote al 2015, si assisterà al
passaggio dal sostegno al prezzo a quello al reddito, pure se in misura inferiore a
quanto proposto dalla Commissione; nell'arco di tre anni dal 2004 al 2006 si avrà
una riduzione dei prezzi media del 21,9% (con l'abolizione del prezzo indicativo)
e la corresponsione di pagamenti diretti, basati sulla quota posseduta, pari in teoria
a 35,50 euro/tonnellata: la compensazione sarà quindi pari a circa la metà della
perdita di ricavi prevista, anche se da più parti si stima una riduzione dei prezzi
meno rilevante.
2.3. Le scelte applicative nazionali e regionali
Proseguendo decisamente nella strada intrapresa con Agenda 2000, la Commissione europea ha notevolmente ampliato le possibilità di scelta tra opzioni applicative da parte degli stati membri e/o delle regioni. Tale direzione segue da un lato
la logica di sussidiarietà verticale (tra istituzioni) demandando le scelte ai livelli
più vicini ai produttori in modo da migliorarne l'efficacia e la condivisione ma,
dall'altro lato, il range delle possibili scelte è stato esteso rispetto alle proposte per
venire incontro alle esigenze ed alle richieste, spesso inconciliabili, avanzate dagli
stati membri nel corso della trattativa.
Occorre, tuttavia, avvertire preliminarmente che tutte le possibili opzioni sono
vincolate dal rispetto dei massimali di bilancio, vanno giustificate debitamente per
dimostrare che non alterino la concorrenza intracomunitaria e devono essere approvate dalla Commissione. Si tratta quindi di scelte che vanno nella logica di una
sussidiarietà fortemente presidiata a livello centrale.
La maggior parte delle scelte applicative nazionali riguarda il cosiddetto regolamento orizzontale (1782/2003), cui si aggiungono le quattro nuove misure del regolamento 1783/2003 sullo sviluppo rurale.
Il regolamento orizzontale consta di 156 articoli e in 28 di questi ogni Stato
membro viene chiamato a scegliere le modalità di gestione nazionale delle misure
previste, oppure se attivare o meno alcune modalità applicative.
La maggior parte di queste scelte deve essere compiuta nel corso del 2004, anche se in alcuni casi, ed in particolare per il disaccoppiamento, il termine può essere rimandato al 2006 (ma anche tale eventuale rinvio è a sua volta una scelta da
compiersi comunque in tempi brevi).
18
Una volta definite le scelte, che in genere sono non modificabili (fa eccezione
il disaccoppiamento parziale), le amministrazioni statali e/o regionali dovranno far
scattare una complessa serie di procedure per definire le modalità applicative delle
stesse e per comunicarne le conseguenze ai produttori (ad es. per la definizione
dei diritti ai pagamenti).
Si tratta, quindi, di un percorso non facile e non breve che in altri paesi è già stato
in parte fatto, almeno a livello di principio, anche ricorrendo a tavoli di discussione con le parti interessate (organizzazioni e amministrazioni locali), che in Italia è
partito nel dicembre 2003.
Per quanto riguarda le misure contenute nel regolamento orizzontale le scelte
principali riguardano diversi argomenti generali ed altri particolari.
Le scelte generali consistono nel:
a) decidere la data di avvio del pagamento unico (cioè del disaccoppiamento);
b) decidere per quali settori/prodotti adottare il disaccoppiamento parziale;
c) scegliere tra determinazione individuale o "regionalizzata" del pagamento unico;
d) stabilire la percentuale di riduzione degli aiuti (fino al 3%) per la costituzione
della riserva nazionale;
e) fissare i criteri per la gestione della riserva e le priorità per l'utilizzo della stessa;
f) scegliere se effettuare o meno la trattenuta del 10% (limite massimo) per il sostegno delle produzioni di qualità ed in quali settori;
g) definire i criteri di gestione obbligatoria (condizionalità degli aiuti) relativi a:
sanità pubblica, salute delle piante e degli animali; ambiente; benessere degli
animali;
h) stabilire a livello nazionale o regionale requisiti minimi per la conservazione
dei terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali;
i) istituire un sistema integrato di gestione e controllo centralizzato o demandato
alle regioni.
Le scelte particolari, in alcuni casi di notevole rilievo, riguardano:
j) la scelta di disaccoppiamento parziale nel settore dei seminativi, tra il 40% del
supplemento per il solo grano duro e il 255 del premio tutti i seminativi;
k) la scelta di escludere le sementi dal regime unico di pagamento;
l) la scelta di disaccoppiamento parziale dei premi per i bovini;
m) la scelta di disaccoppiamento parziale nel settore degli ovini e caprini;
n) la ripartizione tra i produttori di latte bovino del premio supplementare nazionale;
o) l'eventuale anticipo al 2005 della inclusione dei premi per il latte bovino nel
pagamento unico, che dovrebbe avvenire di norma nel 2008.
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E' del tutto evidente che la scelta principale è quella relativa alla data di avvio del
disaccoppiamento, cui conseguono molte delle altre scelte elencate.
L'avvio del disaccoppiamento: per rispettare la data del 1.1.2005 la decisione deve
essere comunicata a Bruxelles entro il 1 agosto 2004. Entro il 15 maggio 2005 i
produttori dovranno presentare all'AGEA o agli organismi pagatori regionali la
prima domanda di utilizzo dei diritti, che potranno così essere erogati, dopo i debiti controlli, a partire dal 1° dicembre 2005. Per rispettare tali date occorre che ai
produttori venga comunicata la determinazione dei diritti con un congruo numero
di mesi di anticipo rispetto al 15 maggio 2005, così da poter effettuare le scelte
colturali e poter risolvere eventuali contenziosi. Ciò impone che la scelta da parte
italiana sia presa ben prima del 1 agosto, e che entro tale data sia già stato stimato
in dettaglio l'ammontare dei diritti da assegnare ai produttori.
Il Regolamento lascia aperta la possibilità di posticipare la data di avvio del regime di pagamenti disaccoppiati di uno o due anni (quindi dal 2006 o dal 2007)
"qualora le condizioni agricole lo giustifichino" (art.71, comma 1,
Reg.1782/2003). Sulla base delle informazioni ad oggi disponibili non sembra che
nessun paese membro sia intenzionato ad avvalersi della proroga, mentre non è
ancora stata resa esplicita la posizione del nostro ministero.
Alcuni autorevoli commentatori hanno sollevato dubbi sia sulle capacità dell'AGEA di stabilire in tempo utile gli importi di riferimento da comunicare ai produttori, sia sulla opportunità stessa di avviare subito il meccanismo del disaccoppiamento. Da più parti, e per più aspetti, ci si rende conto che i meccanismi di calcolo dei diritti al premio unico aziendale basati sul periodo storico 2000-2002 rischiano di provocare, o perpetuare, distorsioni nel mercato fondiario, nelle scelte
dei produttori, nella redditività delle diverse produzioni. Tuttavia, allontanare
l'avvio del sistema sembra un rimedio peggiore del male, perché rischia di aumentare a dismisura i possibili contenziosi e di bloccare il mercato degli affitti. Se,
come sembra, l'AGEA e gli Organismi pagatori regionali dispongono di tutte le
informazioni necessarie per applicare le norme entro il primo anno previsto, sembrerebbe preferibile partire subito assieme agli altri paesi dell'Ue. In tal modo si
potrebbero minimizzare le posizioni anomale, che andrebbero accuratamente regolamentate con circolare applicativa nazionale, e si potrebbero anche ottenere da
subito i vantaggi di maggiore flessibilità che la riforma proposta concede alle scelte imprenditoriali. Ciò consentirebbe, probabilmente, di costituire la riserva nazionale limitando il taglio percentuale dei diritti (previsto al massimo pari al 3%)
e di regolarne meglio l'utilizzo.
Scelte di disaccoppiamento parziale: la seconda grande questione riguarda la scelta dei settori nei quali adottare il disaccoppiamento parziale. In tal caso bisogna
contemperare le esigenze di sostegno a settori specifici (come per il grano duro o
bovini) con quella di evitare l'abbandono dell'attività produttiva, che molti paventano in caso di completo disaccoppiamento, e con quella, infine, di aumentare i
gradi di libertà per gli imprenditori nella scelta della combinazione produttiva.
E' importante ai fini delle decisioni, che riguardano il settore dei seminativi
(25% per tutti i seminativi oppure il 40% del supplemento grano duro), delle carni
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ovine e caprine, delle carni bovine, delle sementi, avviare una ampia consultazione delle organizzazioni di settore e delle regioni, tenendo conto che le singole
scelte possono essere riviste solo nella direzioni di un maggiore disaccoppiamento
e non viceversa.
Modalità di determinazione del diritti: la terza grande questione riguarda la determinazione dei diritti direttamente a livello individuale oppure su base "regionalizzata". Tale scelta presenta ovviamente dei pro e dei contro per le due opzioni. Nel
primo caso si stabiliscono dei diritti che derivano dalle scelte effettuate da ciascun
agricoltore e che, in teoria, dovrebbero minimizzare gli impatti della riforma a livello aziendale ma, contemporaneamente, si ottiene un valore del diritto ad ettaro
diverso da azienda ad azienda, con tutti i riflessi sul mercato fondiario. Nel caso
della regionalizzazione si otterrebbero diritti omogenei per tutti gli agricoltori che
operano in una determinata area, ma si rischia di penalizzare attività specifiche (ad
es. la risicoltura, l'allevamento da carne e, un domani, quello bovino da latte) e di
trasferire il sostegno da un settore ad un altro. Tale ipotesi è certamente attraente
per gli aspetti semplificatori ma una decisione in tal senso va attentamente ponderata per non portare discriminazioni e distorsioni ulteriori.
Riserva per produzioni di qualità: una quarta possibilità di scelta, sinora poco considerata, è quella della creazione di una "riserva" specifica di fondi in uno o più
settori (art.69) fino al 10% dei massimali nazionali dei singoli settori, da impiegare per promuovere e incentivare tipi specifici di agricoltura a fini ambientali e/o le
produzioni di qualità, attraverso la corresponsione di un pagamento supplementare. Questa è, forse, l'opzione che lascia maggiore spazio ai singoli paesi per impostare politiche di sostegno innovative ed orientare le produzioni secondo specifiche esigenze (ad es. piano proteine vegetali), ma potenzialmente tale scelta comporta dei rischi che non vanno sottovalutati. Infatti, poiché la creazione di una o
più di tali "riserve" comporta a priori la decurtazione dei fondi destinati all'ammontare del pagamento unico e/o di quelli parzialmente disaccoppiati, occorre che
i fondi eventualmente trattenuti siano destinati a programmi "fattibili" che consentano di erogare completamente i fondi messi da parte e non siano contestati da
Bruxelles.
L'applicazione della condizionalità: in primo luogo occorre ricordare che l'erogazione dei pagamenti diretti è subordinata al rispetto di due gruppi di norme. Il
primo comprende un rilevante numero di direttive (allegato III del reg. 1782), intese a tutelare la sanità pubblica, la salute delle piante e degli animali, l'ambiente e
il benessere degli animali, cui il nostro Paese deve dare graduale attuazione (per
alcune a partire dal 1.1.2005, per altre dal 1.1.2007). Il secondo gruppo è relativo
alle buone condizioni agronomiche e ambientali: in questo caso il regolamento,
nell'allegato IV, individua gli obiettivi (combattere l'erosione del suolo, mantenere
la sostanza organica, mantenere la struttura del suolo, assicurare livelli minimi di
mantenimento) e lascia facoltà agli Stati membri di definire le modalità attuative
(ad es. copertura minima del suolo, eventuali norme di rotazione, uso delle macchine, protezione dei pascoli). I requisiti possono essere definiti a livello di Stato
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o di regione. Tenendo conto delle forti differenze ed esigenze tra le aree del Paese,
sarebbe utile, in questo caso, aggiornare ed integrare le norme sulle buone pratiche agricole già individuate in occasione della definizione delle misure agroambientali del Reg. 1257/1999 sullo sviluppo rurale. In tale direzione va fatto, tuttavia, uno sforzo di armonizzazione delle norme già esistenti, al fine di garantire un
equilibrio tra norme comuni e regionali, stabilire regole che siano praticabili e che
possano essere efficacemente controllate.
2.4. Alcune considerazioni sul disaccoppiamento degli aiuti
L'introduzione del pagamento unico per azienda disaccoppiato rispetto alla produzione costituisce, certamente, il punto più rilevante della riforma ed anche, per
molti motivi, il più controverso. Molti dettagli operativi vengono lasciati, come si
è visto, alle scelte nazionali ma, secondo quanto emerge dal regolamento
1782/2003, i principi generali sono così stabiliti.
Settori di applicazione (allegato VI del regolamento): il pagamento unico viene
determinato sulla base degli aiuti percepiti dagli agricoltori per i seguenti i settori
o misure specifiche: seminativi, supplemento grano duro, patate da fecola, legumi
da granella, riso (102 /t, pari al 58% del totale), foraggi essiccati, sementi, carni
bovine, carni ovine, latte (dal 2006/2007).
Anno di avvio: entro il 1 agosto 2004 gli Stati membri dovranno stabilire se applicare il nuovo regime dall'1/1/2005, oppure rimandare la data di avvio del disaccoppiamento, con proroga giustificata dallo Stato fino al 1/1/2007.
Calcolo dei diritti all'aiuto Gli agricoltori riceveranno i pagamenti disaccoppiati
sulla base della media di quelli percepiti tra 2000 e 2002 per tutti i settori interessati, ricalcolata secondo i nuovi premi in vigore. Il calcolo verrà svolto moltiplicando la media triennale delle superfici ammesse al premio (escluso il set-aside)
per l'importo stabilito nel 2002 (per i seminativi) o per quello nuovo determinato
dal regolamento (per il riso e il latte).
Per i terreni sui quali negli anni dal 2000 al 2002 è stato effettuato il set-aside
sono stabiliti dei diritti particolari, detti diritti al ritiro, che potranno essere spostati a rotazione da una superficie ad un'altra. I diritti al ritiro dovranno essere richiesti prima di quelli "normali", il che equivale al set-aside obbligatorio.
Pagamenti: i pagamenti così calcolati non verranno versati automaticamente, ma
saranno stabiliti come diritti all'aiuto e comunicati ai produttori che dovranno fare
domanda per il loro utilizzo; tale utilizzo sarà possibile solo se i diritti saranno
collegati ad una superficie di terreno “ammissibile” (tutta tranne quella investita a
colture orticole, arboree e boschi, ma compresa tutta la superficie foraggera). I terreni "ammissibili" non potranno essere usati per coltivare frutta, ortaggi e patate,
salvo rinuncia al pagamento unico.
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Massimale nazionale e riserva: sulla base dei calcoli svolti dalla Commissione l'Italia avrà a disposizione un massimale per i diritti all'aiuto pari nel 2007 e anni
seguenti a 2.882 milioni di . Una volta calcolati i diritti individuali e prima di attribuirli ciascun Stato deve creare una riserva nazionale, prelevando al massimo il
3% dei diritti calcolati, riserva che potrà essere impiegata per sanare problemi di
nuovi agricoltori o casi eccezionali. Nella riserva nazionale confluiranno temporaneamente anche i diritti non utilizzati in ciascun anno, mentre i diritti non utilizzati per 3 anni consecutivi verranno revocati e messi definitivamente nella riserva
nazionale.
Titolarità e trasferimento dei diritti: ogni diritto all'aiuto, così come i diritti al ritiro, abbinato ad un ettaro "ammissibile" darà origine, almeno fino al 2012, al pagamento dell'importo fissato.
I diritti all'aiuto potranno essere trasferiti a titolo oneroso (venduti) con o senza
terra, unicamente ad un altro agricoltore dello stesso stato, salvo in caso di successione o anticipo di successione. Gli stati possono decidere che i diritti non siano
trasferibili tra agricoltori di diverse regioni e di trattenere una parte dei diritti
compravenduti per la riserva nazionale. I diritti possono essere anche affittati, ma
solo assieme alla terra.
Quindi i diritti all'aiuto sono inizialmente attribuiti a coloro che negli anni di riferimento (2000, 2001 e 2002) hanno utilizzato le superfici agricole aziendali ed
hanno presentato domanda di aiuto nei diversi regimi, indipendentemente dal rapporto esistente tra proprietà e impresa. I diritti spettano, dunque, a chi li ha percepiti, non al proprietario dei terreni, a meno che le due figure non coincidano.
Successivamente (si vedano le norme sull'affitto dei diritti) un proprietario che
ha ottenuto i diritti per attribuzione su base storica o li ha acquistati potrà affittarli
assieme alla terra.
2.5. I problemi aperti
La descrizione dei contenuti della riforma, sintetizzati nei paragrafi precedenti,
consente di individuare numerosi problemi interpretativi ed operativi. La soluzione di questi problemi è in parte affidata ai tavoli tecnici che devono compiere in
tempi brevi le scelte nazionali, ma in parte rischia di trascinarsi nel tempo e di generare contenziosi di diversa natura e di difficile gestione.
Ad oggi i problemi che emergono con maggiore evidenza sono quelli legati alla
natura dei diritti all'aiuto ed alle scelte nazionali di carattere generale, ma tra breve
a questi si aggiungeranno quelli connessi alla applicazione della condizionalità,
alla gestione dei sistemi di controllo, alla creazione dei sistemi di consulenza aziendale. A ciò si aggiunge l'incertezza sul reale adattamento dei mercati alle modifiche apportate alle Ocm.
Le problematiche appena ricordate, la stima dei loro effetti, l'individuazione degli
strumenti di intervento da parte dell'amministrazione regionale e degli attori del
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sistema agroindustriale lombardo, costituiscono l'oggetto della ricerca svolta in
questi mesi e che viene presentata nei successivi capitoli del rapporto. Tuttavia, in
conclusione del presente capitolo, occorre accennare brevemente ad alcune problematiche di stretta attualità e di particolare rilievo.
La prima è relativa alla natura dei diritti all'aiuto, alla loro attribuzione ed alle
modalità del loro trasferimento da un agricoltore ad un altro, su cui sono piovute
critiche di diversa natura.
Essenzialmente i punti controversi sono tre:
•
•
•
il primo è relativo al riferimento "storico" utilizzato per l'attribuzione dei diritti, che rischia di penalizzare o beneficiare in permanenza gli agricoltori che
hanno, più o meno casualmente, scelto di produrre alcuni beni piuttosto che altri nel periodo di riferimento; in passato abbiamo già assistito a attribuzioni di
diritti produttivi (quote latte o zucchero, diritti di reimpianto nella vite) su base aziendale oppure alla determinazione dei premi alla coltivazione sulla base
delle rese medie storiche e, in molti casi, tali attribuzioni hanno determinato
discriminazioni tra produttori e tra aree produttive e lunghi contenziosi; purtroppo, ciò accadrà anche in questo caso, anche se non vi sono alternative all'utilizzo dei dati delle dichiarazioni Pac presentate negli anni precedenti per
stabilire i diritti; la creazione della riserva nazionale e la sua oculata gestione
potrebbero permettere di sanare le situazioni più controverse, ma occorre che i
criteri del suo utilizzo siano chiari e generalmente noti e condivisi;
il secondo punto di critica è connesso all'aumento della burocratizzazione;
contrariamente ai proclami della Commissione di voler semplificare la Pac, la
determinazione e la gestione dei diritti, unitamente al permanere di numerose
eccezioni ai premi disaccoppiati, rischia di appesantire notevolmente il carico
burocratico per le imprese e la pubblica amministrazione;
il terzo punto controverso è legato alla attribuzione dei diritti all'agricoltore: se
da un lato ciò appare inevitabile, poiché occorre basarsi su chi ha coltivato effettivamente le superfici oggetto di aiuto, dall'altro rischia di alterare fortemente il mercato fondiario, discriminando tra terreni con diritto e senza, ed apre la strada a contenziosi tra proprietà e impresa alla scadenza dei contratti di
affitto.
Il secondo punto chiave è relativo alle scelte nazionali. La sintetica disamina delle
possibilità di scelta lasciate alla discrezione dello Stato e/o delle regioni porta ad
alcune considerazioni riassuntive:
•
la scelta tra le diverse opzioni può condurre verso due strade alternative, la
prima caratterizzata dalla massima semplificazione (che corrisponde con il
massimo disaccoppiamento) e che lascia maggiori spazi di manovra agli imprenditori, la seconda che consente di indirizzare "politicamente", almeno in
parte, le scelte aziendali attraverso il mantenimento di aiuti parzialmente accoppiati, la costituzione di riserve di fondi per sostenere settori specifici, ecc.;
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•
•
la seconda considerazione riguarda il maggiore peso che, in uno scenario di
aiuti disaccoppiati, assumerà il mercato nel guidare le scelte dei produttori; infatti, nel quadro della progressiva riduzione ed eliminazione dei prezzi garantiti i prezzi dei prodotti europei, sinora guidati e protetti dai meccanismi di sostegno diretto, diverranno più esposti alle oscillazioni di forte entità tipiche dei
mercati mondiali. Tale aspetto va considerato nel decidere tra politiche più o
meno fortemente disaccoppiate;
la considerazione finale è che occorre decidere il più celermente possibile,
coinvolgendo in una logica di sussidiarietà sia le istituzioni locali sia le organizzazioni dei produttori, per dare tempo agli agricoltori di scegliere gli ordinamenti colturali e adattare le aziende alle nuove situazioni.