11 giugno 2014
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Politiche
Il pagamento ecologico:
una Pac più verde
Roberto Henke
Gli effetti del greening sulle aziende
italiane.
La definizione di un pagamento ecologico obbligatorio e
legato ad alcune specifiche pratiche eco-compatibili è
un’importante tappa di un più lungo processo di revisione della Pac, che potremmo far risalire alla riforma
Mac Sharry del 1992. In quella occasione, infatti, per la
prima volta si mise in discussione l’impianto del sostegno fino a quel momento garantito agli agricoltori e si
fecero largo i primi strumenti che legavano le politiche
agrarie al tema della sostenibilità ambientale. Da allora,
la Pac è passata attraverso un intenso processo di riforme che hanno visto progressivamente crescere
l’interesse per l’ambiente e la gestione delle risorse naturali in agricoltura e che conseguentemente hanno dato luogo a strumenti di intervento che, con diverso grado di successo, rappresentavano la risposta alla maggiore sensibilità mostrata verso queste tematiche.
Il cosiddetto greening della Pac lega, per la prima volta,
una quota dei pagamenti diretti ad alcune pratiche ritenute positive per l’ambiente. Dal punto di vista normativo, il pagamento verde è regolato dagli articoli 43 e 47
del Reg. 1307/2013 e prevede l’applicazione, sulla superficie ammissibile ai pagamenti diretti, di tre tipi di
pratiche agricole: diversificazione delle colture, mantenimento dei prati permanenti, mantenimento o introduzione di aree di interesse ecologico. In contesti specifici, questi requisiti possono essere sostituiti da pratiche
“equivalenti” svolte nell’ambito dei programmi ambientali all’interno delle politiche di sviluppo rurale.
Alla componente verde dei pagamenti diretti è riservato
il 30% del massimale nazionale, per un totale che in Italia varia da 1.170,6 milioni di euro nel 2015 a 1.111,3 milioni nel 2019. Il valore del pagamento verde è calcolato
annualmente ed è dato dal rapporto tra il massimale
spettante al greening a livello nazionale o regionale e il
valore totale di tutti i diritti all’aiuto attivati in un dato
Stato membro. Se lo Stato membro applica il pagamento di base a livello regionale potrà applicare anche il pagamento verde a livello regionale. Inoltre, ciascun Paese
può decidere di definire il pagamento ecologico a livello
individuale: in questo modo, il valore del pagamento
verrà calcolato come percentuale del valore totale dei
diritti di pagamento che l’agricoltore ha attivato per ciascun anno.
La mancata ottemperanza degli obblighi a cui è sottoposto il pagamento verde può portare alla totale sospensione del pagamento verde nei primi due anni (2015 e
2016) alla quale si aggiunge, negli anni successivi, una
decurtazione di una quota della somma da erogare per
tutti i pagamenti diretti, pari al 20% del pagamento
verde nel 2017 e al 25% dal 2018 in poi. In sostanza, nei
primi due anni il mancato rispetto del greening decurta
il solo pagamento ecologico, mentre negli anni successivi incide anche sulla restante parte del pagamento, anche se in misura molto limitata. Questo induce ad affermare che, almeno nei primi anni, il pagamento ecologico possa essere assimilato a un pagamento volontario (chi non adotta la pratica non riceve il pagamento),
mentre negli anni successivi si può parlare di una vera e
propria sanzione per il mancato rispetto delle misure
previste, anche se la limitata percentuale di riduzione
rende l’intento sanzionatorio molto debole.
Gli obblighi del greening
La diversificazione colturale si applica esclusivamente
alle superfici a seminativo superiori ai 10 ettari. Sulle
superfici comprese tra 10 e 30 ettari che non sono interamente coltivate con colture sommerse per una parte
significativa dell’anno, gli agricoltori devono assicurare
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pratica l’agricoltura biologica, anche per le aziende che,
a seguito dell’adesione a misure agro-climaticoambientali o ad alcune tipologie di certificazione, adottano pratiche benefiche per l’ambiente e per il clima che
danno benefici equivalenti o maggiori rispetto a quelli
del greening.
la presenza contemporanea di almeno due colture, con
la coltura principale che non può superare il 75% della
superficie. Sulle superfici a seminativo superiori a 30
ettari le colture presenti devono essere almeno tre; le
due principali non possono superare, congiuntamente,
il 95% della superficie e quella principale da sola non
può coprire più del 75%. Questo obbligo non viene applicato nel caso di superfici a seminativo costituite per
più del 75% da coltura da foraggio, da prati permanenti,
da terreni a maggese o da colture sommerse per una
parte significativa dell’anno, a condizione che la superficie a seminativo rimanente non superi i 30 ettari.
La percentuale dei prati permanenti sulla superficie agricola totale non deve scendere al di sotto del 5%
(l’anno di riferimento è il 2015). Gli Stati membri possono decidere di applicare questo requisito a livello aziendale oppure a livello territoriale (nazionale, regionale o sub-regionale). Inoltre, non è possibile convertire
o arare queste superfici se situate in aree interessate
dalle direttive sulla conservazione degli habitat naturali
e sulla conservazione degli uccelli, o in altre zone ritenute “sensibili” dallo Stato membro.
L’introduzione di aree d’interesse ecologico (Ecological
focus area, Efa) è un requisito che si applica alle aziende con una superficie a seminativo superiore a 15 ettari.
Sono pertanto escluse le superfici a prato-pascolo e a
colture permanenti. Le aree d’interesse ecologico, rappresentate da superfici non coltivate (come siepi, terreni a riposo, terrazzamenti, fasce tampone) ma anche da
elementi caratteristici del paesaggio, superfici oggetto
d’imboschimento e coperte da colture azoto-fissatrici,
devono interessare almeno il 5% della superficie a seminativo. Questa quota potrà essere innalzata al 7% nel
2017, a seguito di una valutazione d’impatto presentata
dalla Commissione europea accompagnata da una specifica proposta legislativa.
Sono escluse dall’applicazione di questo obbligo le aziende la cui superficie ammissibile è costituita per una
quota maggiore del 75% da prati permanenti e foraggi o
coltivata con colture sommerse per una parte significativa dell’anno, nonché le aziende dove più del 75% della
superficie a seminativo è interamente usata per la produzione di erba o altri foraggi erbacei, lasciata a riposo,
coltivata con leguminose (o una combinazione di questi) a condizione che la superficie a seminativo rimanente non superi i 30 ettari.
Il regolamento prevede l’esenzione da questi obblighi,
oltre che per la parte di ciascuna azienda sulla quale si
Gli effetti del greening in Italia
In Italia, secondo studi condotti dall’Inea1, l’obbligo della diversificazione colturale interesserà il 3,8% delle aziende italiane (circa 61 mila unità), a cui corrispondono circa 1,9 milioni di ettari a seminativo, pari al 27,8%
del totale. Lo scarso numero di aziende coinvolte è prevalentemente dovuto all’applicazione della soglia di 10
ettari di superficie a seminativo, che rende la norma
applicabile a meno del 10% delle aziende italiane (157
mila unità). Da questa percentuale sono poi state escluse le categorie che non sono tenute ad applicare la diversificazione, ossia le aziende biologiche e le aziende
con superficie prevalentemente dedicata alla produzione di erba, colture sommerse o a riposo e, delle oltre 135
mila aziende restanti, sono state escluse le quasi 75 mila
che soddisfano già i criteri della diversificazione.
Per quanto riguarda il mantenimento dei prati permanenti, le superfici coinvolte ammontano a oltre 3 milioni di ettari, al netto di quelle biologiche, e riguardano
circa 250.000 aziende. La superficie a prati e pascoli
potenzialmente interessata da questo obbligo corrisponde al 90% del totale e al 24% della Sau. Poiché il
rapporto tra i terreni a prati permanenti e la superficie
agricola totale non dovrà ridursi oltre il 5%, la superficie totale da mantenere corrisponderà a circa 2,93 milioni di ettari.
Per quanto riguarda l’obbligo di introdurre aree di interesse ecologico, una stima approssimativa delle aziende
potenzialmente interessate da questo requisito ambientale può essere fatta utilizzando i terreni a riposo come
variabile che approssima la consistenza delle aree
d’interesse ecologico.
1 Ci si riferisce, in particolare, a due lavori:
Vanni F., Cardillo C., 2013. The effects of CAP greening on
Italian agriculture. PAGRI/IAP Politica Agricola Internazionale, Vol. 3.
Cimino O., Henke R., Vanni F., 2014. The effects of greening
on specialised arable farms in Italy. Terza Conferenza AIEAA,
Alghero. Da questi lavori, sono tratte le elaborazioni e parte
dell’analisi dei risultati.
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Le aziende con superficie a seminativo superiore a 15
ettari rappresentano il 6,7% del totale, una quota che
diminuisce ulteriormente se si escludono le varie tipologie di aziende non sottoposte all’obbligo. Il numero
effettivo di aziende si riduce così a circa 82 mila unità,
pari al 5,1% del totale. A questo dato corrisponde una
superficie a seminativo pari a 3,4 milioni di ettari e le
aree d’interesse ecologico dovranno coprire una superficie pari a 170 mila ettari (5% della superficie a seminativo), che potrebbe essere incrementata a oltre 237 mila
ettari a partire dal 2018.
Passando agli effetti sugli ordinamenti produttivi specializzati, sono stati analizzati il sistema del mais al
nord e quello del grano nel centro-sud.
soprattutto di pianura, dove le coltivazioni dei seminativi hanno maggiore carattere intensivo e di monocoltura. In questi casi, gli obblighi di diversificazione colturale e di individuazione di aree ecologiche diventa più
“costosa” in termini di mancati redditi; il pagamento
verde compensa solo in parte il maggior costo. In effetti,
sulla capacità del pagamento verde di remunerare in
misura più o meno efficace il costo del greening intervengono numerosi fattori, su cui pesano anche le scelte
nazionali in termini di applicazione della riforma della
Pac: la regionalizzazione dei pagamenti, la scelta della
convergenza, la determinazione del pagamento verde
come quota individuale degli aiuti rispetto a un valore
regionale o nazionale, sono tutti elementi che contribuiranno a determinare la capacità del pagamento verde di
remunerare
i
costi aggiuntivi
degli agricoltori
e di contribuire
alla produzione di beni pubblici ambientali in agricoltura.
Nella tabella sono indicate le regioni specializzate nelle
due produzioni, selezionate sulla base di due criteri prevalenti: la concentrazione di superfici a seminativo e la
prevalenza delle due colture individuate tra i seminativi.
Di conseguenza, queste regioni sono presumibilmente
più esposte delle altre agli effetti degli obblighi previsti
dal greening.
Nella tabella sono riportati i valori percentuali delle aziende colpite dalle misure legate al pagamento ecologico.
In sintesi
Il pagamento ecologico – che certamente rappresenta
una delle principali novità di questa riforma – in Italia
ha un effetto molto diversificato per territori e per specializzazioni produttive. Le misure previste dal greening vanno a incidere in areali fortemente specializzati,
Roberto Henke è dirigente di ricerca dell’Istituto nazionale di
economia agraria.
www.intersezioni.eu
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