Campania/ 41 /2015/VSG
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
IN
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
CAMPANIA
composta dai magistrati:
dott. Ciro Valentino
Presidente
dott. Silvano Di Salvo
Consigliere
dott. Tommaso Viciglione
Consigliere
dott.ssa Rossella Bocci
Primo Referendario
dott.ssa Innocenza Zaffina
Primo Referendario
dott. Francesco Sucameli
Referendario
dott.ssa Raffaella Miranda
Referendario (relatore)
dott.ssa Carla Serbassi
Referendario
nella camera di consiglio del 25 marzo 2015
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16
giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2
del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
1
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL);
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Visto l’art. 16, comma 26, del D.L. n. 138/2011, conv. nella legge n. 148/2011;
Visto il D.M. 23 gennaio 2012;
Vista la deliberazione del 26 gennaio 2015, n 6/2015/INPR con la quale la Sezione
regionale di controllo per la Campania ha approvato il “Programma dell’attività di
controllo della Sezione regionale di controllo per la Campania per l’anno 2015;
Visto il prospetto sulle spese di rappresentanza inviato dall’ente con nota prot. 1988
del 28.05.14 e ricevuto in data 11.06.14 prot. Cdc n. 3482;
Vista la risposta alla nota istruttoria inviata dall’ente in data 4.02.15 con prot. 579 e
ricevuta in data 6.02.15 prot. Cdc 919;
Vista la risposta alla relazione del magistrato inviata dall’ente in data 4.03.2015 prot.
n. 1038 ( prot. Cdc 1687 del 13.03.2015);
Vista l’Ordinanza presidenziale n.18/2015 del 25.03.2015 di convocazione
dell’adunanza odierna;
Udita la relatrice, dott.ssa Raffaella Miranda;
FATTO
Il Comune di Rocca San Felice (AV) ha inviato a questa Sezione il prospetto dell’elenco
delle spese di rappresentanza sostenute per l’anno 2013 con nota prot. 1988 del 28.5.14 (
prot. Cdc n. 3482/14).
Dall’esame del suddetto elenco sono emerse necessità istruttorie, per cui il magistrato
incaricato inviava nota prot. n. 489 del 26.1.15 alla quale il Comune di Rocca San Felice
(AV) rispondeva con nota prot. CdC. n. 919 del 6 febbraio 2015.
A seguito dell’esame della suddetta risposta emergevano alcune criticità, su cui si
concentrava il successivo contraddittorio cartolare con il Comune.
Nello specifico si rilevava il potenziale contrasto con la consolidata giurisprudenza di
questa Corte con particolare riguardo a:
-
- spese per noleggio minibus per partecipazione esequie “Don
Antonio Sciarra” Avezzano per € 385,00.
In particolare l’ente nella nota istruttoria richiamata specificava che “(…) la (…)spesa fa
riferimento al noleggio di un minibus per la partecipazione degli amministratori e di una
rappresentanza di dipendenti alle esequie di Don Antonio Sciarra ex parroco del Comune
profondamente legato alla nostra comunità (…)”.
2
Ai fini dell’instaurazione del contraddittorio ( cfr. nota prot. Cdc n. 1386 del 2.03.2015 ) si
evidenziava al Comune che occorreva “richiamare la giurisprudenza formatasi al riguardo
secondo cui per aversi spesa di rappresentanza sono necessari, fra gli altri i seguenti
requisiti che sembrerebbero mancare nel caso in esame:
-la spesa deve essere strettamente correlata con le finalità istituzionali dell’ente;
- deve avere la caratteristica dell’inerenza”, nel senso che le spese “devono essere
strettamente connesse con il fine di mantenere o accrescere il ruolo, il decoro e il prestigio
dell’ente medesimo” (così Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la
Lombardia, deliberazione 5 novembre 2012, n. 466);
- la spesa deve rispondere a criteri di ragionevolezza, sobrietà1 e congruità, sia con
riguardo all’evento eventualmente realizzato, sia con riferimento ai valori di mercato;
- le spese de quibus devono avere i caratteri dell’ufficialità e dell’eccezionalità
- infine, in relazione alla qualifica del destinatario della spesa, è indispensabile che la
funzione di rappresentanza sia espletata necessariamente da un organo di vertice,
istituzionalmente rappresentativo, avente titolo a impegnare all’esterno il nome e
l’immagine della p.a., e non da un qualsiasi dipendente della p.a. Viceversa, la spesa
risponderebbe solo all’interesse privato dei destinatari. Ovviamente, come ripetuto
sovente dalla giurisprudenza, la spesa non può essere rivolta nei confronti di politici o di
dipendenti dell’ente, ma dev’essere rivolta all’esterno (cfr., fra le altre, Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per l’Umbria, sentenza 30 marzo 2000, n. 160)”.
Con nota a firma del Sindaco, del Segretario Generale, e del Revisore dei conti (nota del 4.03.2015
prot. n. 1038 - prot. Cdc 1687 del 13.03.2015), l’ente specificava nuovamente che “La spesa fa
riferimento al noleggio di un minibus per la partecipazione degli amministratori (Sindaco e altri
amministratori) e di una rappresentanza di dipendenti, ai fini di accompagnare la rappresentanza
istituzionale con il gonfalone comunale, alle esequie di don Antonio Sciarra ex parroco del Comune
e profondamente legato alla nostra comunità (…)A riguardo, si precisa che le spese de quibus
posseggono il crisma dell'ufficialità, e sono strettamente correlate con finalità istituzionali
dell'ente, cioè sono destinate a finanziare manifestazioni ufficiali, idonee ad attrarre l'attenzione di
ambienti qualificati o dei cittadini (ex multis, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Lombardia, deliberazione 5 novembre 2012, n. 466). Le spese sono rigorosamente giustificate e
1
Particolare rilievo nell’ambito di tali criteri assume quello della sobrietà rispetto alle dimensioni territoriali e alle caratteristiche del singolo ente
locale (per cui, ad esempio, un ente seppur piccolo ma a vocazione turistica ha una maggiore esigenza di promozione della pro pria immagine).
Con riguardo a tale criterio, cfr., fra gli altri, Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per l’Abruzzo, sentenza 30 ottobre 2008, n. 394.
3
documentare e perseguono un interesse istituzionale, specificando la dimostrazione del rapporto
tra attività dell'ente e della spesa e l'occasione della medesima (Corte dei Conti - Sezione I1
giurisdizionale centrale d'Appello - Sentenza 20 marzo 2007, n. 64) (…) Inoltre, le spese di
rappresentanza devono finanziare manifestazioni della pubblica amministrazione idonee ad
attrarre l'attenzione di ambienti qualificati o dei cittadini amministrati, al fine di ricavare i
vantaggi correlati alla conoscenza dell'attività amministrativa. L'attività di rappresentanza ricorre
in ogni manifestazione ufficiale attraverso gli organi muniti, per legge o per statuto, del potere di
spendita del nome della pubblica amministrazione di riferimento (Corte dei Conti Sezione
regionale di controllo per la Lombardia - Deliberazione 5 novembre 2012, n. 466). Si
ribadisce,(…) che si tratta di spese esigue e modeste (Euro 385,00 sic!) connotate essenzialmente
da congruità e sobrietà delle stesse (…).Le spese hanno carattere di eccezionalità in quanto, stante
l'ampia discrezionalità che ha l'amministrazione pubblica nel prevederle, hanno carattere
eccezionale rispetto all'ordinaria attività amministrativa di spesa. Tale requisito è ormai
consolidato nella giurisprudenza contabile; si veda, per tutte, la Sezione regionale di controllo per
la Sardegna della Corte dei conti, deliberazione 9 novembre 1993, n. 111. Si tratta di spese
riconducibili agli "organi di vertice" - Per poter considerare legittime le spese in argomento,
occorre, altresì, che la "funzione di rappresentanza sia espletata non da un qualunque dipendente
della pubblica Amministrazione, - bensì solo da quegli organi, per lo più posti al vertice,
istituzionalmente rappresentativi perché aventi titolo ad impegnare all'esterno il nome e l'immagine
de ll'Amministrazione (Corte dei conti, Sezione 11 giurisdizionale centrale di Appello, sentenza 18
luglio 1990, n. 234)”.
DIRITTO
I) Il controllo della sez. regionale della Corte dei conti sulle spese di rappresentanza
sostenute dagli Enti locali.
L’art. 16, comma 26, del D.L. n. 138/2011, conv. nella legge n. 148/2011 (c.d. legge
taglia costi della politica) ha stabilito che «le spese di rappresentanza sostenute dagli organi
di governo degli enti locali sono elencate, per ciascun anno (a partire dal 2011, ndr), in
apposito prospetto allegato al rendiconto di cui all'art. 227 del citato testo unico di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000 (rendiconto della gestione, ndr). Tale prospetto è
trasmesso alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti ed è pubblicato, entro
dieci giorni dall'approvazione del rendiconto, nel sito internet dell'ente locale. Con atto di
4
natura non regolamentare, adottato d'intesa con la Conferenza Stato-città e autonomie locali
ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Ministro dell'Interno, di
concerto con il Ministro dell'Economia e delle finanze, entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, adotta uno schema tipo del prospetto di cui al primo
periodo».
Successivamente, in attuazione di quanto disposto dal presente comma, è stato adottato il
D.M. 23 gennaio 2012, del Ministro dell’Interno di concerto con il Ministro dell’Economia e
delle finanze (pubbl. in G.U. n. 28 del 3 febbraio 2012) con cui si individua lo schema tipo
del prospetto nel quale sono elencate le spese di rappresentanza sostenute dagli organi di
governo degli enti locali.
Il prospetto è compilato a cura del segretario dell'ente e del responsabile di servizi
finanziari, nonché sottoscritto dai predetti soggetti, oltre che dall'organo di revisione
economico finanziario.
Ratio della norma introdotta con il D.L. n. 138/2011 è, evidentemente, quella di
assoggettare a un doppio controllo le spese di rappresentanza: da parte, in primo luogo,
dell'Organo di revisione e, in secondo, della Corte dei conti.
In particolare, si intende sottoporre a controllo tutte le spese di rappresentanza, anche
quelle di importo inferiore ai 5000,00 euro (a differenza del precedente controllo ex art. 1,
comma 173, legge n. 266/2005) (Su cui cfr. Corte dei conti, sezione regionale per il controllo
della Toscana, delibera n. 428/2009).
Orbene, poiché il legislatore non ha individuato le singole categorie di spesa di rappresentanza, è
stata la giurisprudenza a specificare una serie di criteri e principi necessari per delimitarne
l’ammissibilità e la liceità. In particolare, l’attività di controllo di questa Sezione si basa su
consolidati arresti giurisprudenziali delle Sezioni giurisdizionali e di controllo, spesso raccolte, a
titolo ricognitivo, in linee guida o indagini (cfr. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Lombardia deliberazione n. 151/2012/INPR; Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per
l’Emilia Romagna n. 171/2013/VSGO).
In maggior dettaglio, si rammentano i seguenti principi di carattere procedimentale e sostanziale:
- la spesa deve essere strettamente correlata con le finalità istituzionali dell’ente; pertanto, “le
spese di rappresentanza possono essere ritenute lecite, solo se sono rigorosamente giustificate e
documentate, con l'esposizione, caso per caso, dell'interesse istituzionale perseguito, della
dimostrazione del rapporto tra l'attività dell'ente e la spesa, della qualificazione del soggetto
destinatario e dell'occasione della spesa” (in questi termini cfr. Corte dei conti, sezione II
giurisdizionale centrale d’appello, sentenza 20 marzo 2007, n. 64);
5
- la spesa deve avere uno scopo promozionale per l’ente. In tal senso, è indispensabile che la stessa
sia effettuata per la promozione dell’immagine o delle attività dell’ente. “Le attività di
rappresentanza, in altri termini, garantiscono una proiezione esterna dell’amministrazione verso la
collettività amministrata e sono finalizzate ad apportare vantaggi che l’ente trae dall’essere
conosciuto”(cfr. Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione 30
luglio 2012, n. 356 che alla luce di tale definizione ha escluso che “l’organizzazione di eventi e
spettacoli per i bambini della scuola dell’infanzia rientri in tale nozione”, in quanto, appunto, si
tratterebbe di spese effettuate non a fini promozionali). In tale prospettiva, se, quindi, la spesa viene
effettuata a fini promozionali di un singolo, per quanto rappresentativo dell’ente ( es. il sindaco), la
stessa non sarà ammissibile e non potrà essere considerata quale spesa di rappresentanza appena
delineata. In questo senso si parla di “inerenza”, nel senso che le spese “devono essere strettamente
connesse con il fine di mantenere o accrescere il ruolo, il decoro e il prestigio dell’ente medesimo”
(così Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione 5 novembre
2012, n. 466);
- la spesa deve rispondere a criteri di ragionevolezza, sobrietà 2 e congruità, sia con riguardo
all’evento eventualmente realizzato, sia con riferimento ai valori di mercato;
- le spese de quibus devono avere i caratteri dell’ufficialità e dell’eccezionalità. Nel primo senso
devono, quindi, finanziare “manifestazioni della pubblica amministrazione idonee ad attrarre
l’attenzione di ambienti qualificati o dei cittadini amministrati al fine di ricavare i vantaggi
correlati alla conoscenza dell’attività amministrativa. L’attività di rappresentanza ricorre in ogni
manifestazione ufficiale attraverso gli organi muniti, per legge o per statuto, del potere di spendita
del nome della pubblica amministrazione di riferimento”( cfr. Corte dei conti, sezione regionale di
controllo per la Lombardia, deliberazione 5 novembre 2012, n. 466, citata). In relazione al carattere
della eccezionalità, occorre rilevare che è necessario che le spese in esame siano al di fuori
dell’ordinaria attività amministrativa di spesa (Corte dei conti, sezione I giurisdizionale centrale
d’Appello, sentenza 28 luglio 2008, n. 346 secondo cui è illecita “l’organizzazione (e relativo
svolgimento) di una vera e propria attività ordinaria e continuativa di “politica estera”, con trasferte
e missioni a cadenza pressoché regolare”).
- infine in riferimento all’elemento soggettivo e cioè in relazione alla qualifica del destinatario
della spesa, è indispensabile che la funzione di rappresentanza sia espletata necessariamente da un
organo di vertice, istituzionalmente rappresentativo, avente titolo a impegnare all’esterno il nome e
l’immagine della p.a., e non da un qualsiasi dipendente della p.a. Viceversa, la spesa risponderebbe
2
Particolare rilievo nell’ambito di tali criteri assume quello della sobrietà rispetto alle dimensioni territoriali e alle caratteristiche del singolo ente
locale (per cui, ad esempio, un ente seppur piccolo ma a vocazione turistica ha una maggiore esigenza di promozione della propria immagine).
Con riguardo a tale criterio, cfr., fra gli altri, Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per l’Abruzzo, sentenza 30 ottobre 2008, n. 394.
6
solo all’interesse privato dei destinatari. Ovviamente, come ripetuto sovente dalla giurisprudenza, la
spesa non può essere rivolta nei confronti di politici o di dipendenti dell’ente, ma dev’essere rivolta
all’esterno (cfr., fra le altre, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per l’Umbria, sentenza 30
marzo 2000, n. 160).
- quali adempimenti formali, alla luce dei principi di trasparenza e del generale obbligo di
motivazione (cfr. art. 3 legge n. 241/1990 e ss. mm. ii.) è necessario fornire una rigorosa
motivazione in relazione al fine istituzionale perseguito e al rapporto tra l’attività dell’ente e la
spesa; le spese devono essere rendicontate analiticamente, evidenziandone, in modo documentale,
la natura, le circostanze che hanno generato la spesa, i modi e i tempi di tali erogazioni (Cfr. Corte
dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la Toscana, sentenza 5 luglio 2013, n. 246).
Concludendo, si ricorda che sotto il profilo contabile, con particolare riferimento ai vincoli di
bilancio, è necessario rispettare, oltre al limite degli stanziamenti di spesa, anche il vincolo ex art. 6,
comma 8, del D.L. n. 78/2010.
La violazione di tali limiti comporta “una grave irregolarità contabile per violazione diretta di
principi di ordine pubblico economico volti a salvaguardare la tenuta dei conti pubblici della
Repubblica Italiana”( cfr.. Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia,
deliberazione 5 novembre 2012, n. 466, citata).
II) Profili di non regolarità delle spese di rappresentanza sostenute dalla Comune
di Rocca San Felice (AV) nel corso dell’esercizio finanziario 2013.
Il prospetto, redatto secondo lo schema tipo individuato da D.M. 23 gennaio 2012, e le
risposte pervenute da parte dell’ente evidenziano criticità rispetto alle spese di
rappresentanza sostenute dall’ente nel corso dell’ultimo esercizio finanziario.
Come detto le criticità riguardano la spesa di rappresentanza titolata:
-
- spese per noleggio minibus per partecipazione esequie “Don
Antonio Sciarra” Avezzano per € 385,00.
che nello specifico l’ente riferisce a :
“noleggio di un minibus per la partecipazione degli amministratori e di una
rappresentanza di dipendenti alle esequie di Don Antonio Sciarra ex parroco del Comune
profondamente legato alla nostra comunità (…)”.
Al riguardo ciò che desta perplessità riguarda la qualifica del destinatario della spesa;
in quanto per aversi spesa di rappresentanza è indispensabile che la funzione di rappresentanza
sia espletata necessariamente da un organo di vertice, istituzionalmente rappresentativo, avente
7
titolo a impegnare all’esterno il nome e l’immagine della p.a., e non da un qualsiasi dipendente
della p.a. nel caso in esame, per stessa ammissione del Comune la spesa è stata effettuata in
favore del “Sindaco e altri amministratori e di una rappresentanza di dipendenti” per cui
risponderebbe solo all’interesse privato dei destinatari. Al riguardo come ripetuto sovente dalla
giurisprudenza, la spesa non può essere rivolta nei confronti di dipendenti dell’ente (cfr., fra le
altre, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per l’Umbria, sentenza 30 marzo 2000, n. 160).
Lo stesso Comune nelle controdeduzione del 4.03.2015 (prot. 1038) richiama la giurisprudenza
secondo cui “L'attività di rappresentanza ricorre in ogni manifestazione ufficiale attraverso gli
organi muniti, per legge o per statuto, del potere di spendita del nome della pubblica
amministrazione di riferimento (Corte dei Conti Sezione regionale di controllo per la Lombardia Deliberazione 5 novembre 2012, n. 466)” e che “per poter considerare legittime le spese in
argomento, occorre, altresì, che la "funzione di rappresentanza sia espletata non da un qualunque
dipendente della pubblica Amministrazione, - bensì solo da quegli organi, per lo più posti al
vertice, istituzionalmente rappresentativi perché aventi titolo ad impegnare all'esterno il nome e
l'immagine dell'Amministrazione (Corte dei conti, Sezione 11 giurisdizionale centrale di Appello,
sentenza 18 luglio 1990, n. 234)”.
Come, invece,già rilevato la spesa in esame non è stata effettuata esclusivamente nei confronti di
organi di vertice che siano muniti del potere di spendita dell’ente, bensì anche nei confronti di
amministratori e di dipendenti.
Alla luce delle considerazioni che precedono
P.Q.M.
la Sezione, ai sensi dell'art. 16, comma 26, del D.L. n. 138/2011, conv. nella legge n.
148/2011,
DICHIARA
la non regolarità delle richiamate spese di rappresentanza sostenute dal Comune di Rocca San
Felice (AV), nel corso dell’esercizio finanziario 2013, per le ragioni espresse in parte motiva,
riservandosi il Collegio ogni conseguenziale e pertinente valutazione in sede di controlli ex artt.148
ss Tuel.
La presente deliberazione va indirizzata al Presidente del Consiglio comunale, al Sindaco, e
all’Organo di revisione.
DISPONE
che, ai sensi dell’art. 31 del Dlgs. n. 33/2013, la presente pronuncia venga altresì pubblicata sul
sito Internet dell’Amministrazione provinciale nelle modalità di legge, dando riscontro a questa
Sezione dell’avvenuta pubblicazione.
8
L’Estensore
Il Presidente
f.to dott.ssa Raffaella Miranda
f.to dott. Ciro Valentino
Depositata in Segreteria il 25.03.2015
Il Direttore della Segreteria
f.to Dott. Mauro Grimaldi
9