Luiss Lab on European Economics
LLEE Working Document no.2
I mercati del lavoro nei paesi dell’Unione
Europea
Mariangela Zoli
March 2004
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I mercati del lavoro nei paesi dell'Unione Europea
Mariangela Zoli*
LLEE Working Document No.2
March 2004
Abstract
In conseguenza al rallentamento economico sperimentato da tutti i paesi, i mercati del lavoro europei, dopo
una iniziale tenuta, hanno iniziato a manifestare segnali di peggioramento, testimoniati dall'interruzione della
crescita occupazionale e dall'aggravarsi delle tendenze della disoccupazione. In un quadro di ristagno
dell'occupazione, il raggiungimento degli obiettivi fissati a partire dal Consiglio Europeo di Lisbona è
seriamente minacciato; i paesi europei sono, quindi, chiamati a mettere in atto strategie efficaci di sviluppo
dell'occupazione e di lotta all'esclusione sociale.
Dopo aver delineato le tendenze occupazionali nei paesi dell'Unione europea, il lavoro presenta una sintesi
dei principali provvedimenti di riforma delle politiche del lavoro, selezionando alcune esperienze nazionali
particolarmente significative e focalizzandosi sulle misure di attivazione. Nell'ultima parte si offre una
descrizione del mercato del lavoro in Italia, rendendo conto dei principali interventi legislativi recentemente
adottati.
(*) Università di Roma, Tor Vergata
Una prima versione del lavoro, dal titolo "I mercati del lavoro nell'Europa unita: mobilità, tutele, flessibilità", è
comparsa tra i vademecum informativi preparati nell'ambito dell'iniziativa "Seminari per l'Europa", organizzati
dalla Luiss-Guido Carli e dall'Istituto Luigi Sturzo
1. Introduzione
A fronte del rallentamento economico, sperimentato da tutti i paesi, i mercati del lavoro europei,
dopo una iniziale tenuta, hanno iniziato a manifestare segnali di peggioramento, testimoniati
dall'interruzione della crescita occupazionale e dall'aggravarsi delle tendenze della disoccupazione.
In questo quadro, all’attenzione di tutti gli Stati membri dell’Unione si impongono con forza
alcune importanti sfide.
La principale è rappresentata dall’invecchiamento della popolazione, a cui si accompagnano
bassi tassi di partecipazione al lavoro delle persone anziane. In questo ambito, diventa cruciale
creare un contesto sociale e politico che stimoli i lavoratori di età più avanzata a rimanere in attività,
non soltanto attraverso riforme nei sistemi fiscale, assistenziale e previdenziale, ma anche
diffondendo la partecipazione a corsi di istruzione e formazione, oltre che migliorando la qualità
degli impieghi.
In secondo luogo, la globalizzazione e i rapidi cambiamenti tecnologici, connessi agli sviluppi
della società dell’informazione, richiedono di elevare i livelli di istruzione e qualificazione della
forza lavoro, particolarmente di quella femminile.
Occorre, poi, restringere il divario tra i tassi di partecipazione e di occupazione maschili e
femminili e ridurre le differenze nel valore degli indicatori tra le varie fasce di età; particolare
attenzione dovrebbe essere rivolta alla promozione della partecipazione giovanile.
Una ulteriore sfida è costituita dalla limitata mobilità geografica all’interno e tra gli Stati
membri: l’eliminazione delle barriere alla circolazione del capitale umano richiede, tra l’altro, di
adattare i sistemi di istruzione e formazione e di migliorare i processi di riconoscimento delle
qualifiche e delle competenze.
Per fronteggiare tali sfide, in occasione del vertice sull’occupazione di Lussemburgo, nel 1997, è
stata varata la Strategia Europea per l’Occupazione, che si è evoluta nel corso del tempo in risposta
ai mutamenti della situazione politica ed economica. Dopo un primo triennio di attuazione, la
Strategia è stata rafforzata nell’ambito del Consiglio Europeo di Lisbona (23-24 marzo 2000), che
ha definito, come obiettivo strategico per l’Unione, quello di “diventare l’economia basata sulla
conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di coniugare una crescita economica
sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro ed una maggiore coesione sociale”. Il perseguimento
di questo obiettivo richiede la definizione di una strategia complessiva, che preveda politiche di
stimolo alle attività di ricerca e sviluppo, soprattutto in campo informatico e delle
telecomunicazioni, nonché riforme strutturali per accrescere la competitività e l’innovazione.
Altrettanta attenzione deve essere prestata alla modernizzazione del modello sociale europeo, per
metterlo in condizione di prevenire e combattere le nuove forme di povertà e di esclusione sociale,
applicando un appropriato policy mix per raggiungere il pieno impiego e rafforzare la coesione
sociale in ambito europeo.
Il Consiglio Europeo di Lisbona ha fissato alcuni target sull’occupazione, concordando di
raggiungere un tasso di occupazione complessivo medio il più vicino possibile al 70% e di
accrescere il numero delle donne occupate a più del 60%, entro il 2010. Successivamente, il
Consiglio Europeo di Stoccolma (23-24 marzo 2001) ha ulteriormente specificato la strategia per il
raggiungimento della piena occupazione, fissando, come obiettivi intermedi da soddisfare entro il
2005, il 67% come tasso di occupazione complessivo (il 57% per le donne) e il 50% per i lavoratori
anziani (55-64 anni), da raggiungere entro il 2010.
1
In particolare, proprio il soddisfacimento di quest'ultimo obiettivo è cruciale per ridurre la
crescente pressione sui sistemi di protezione sociale: attualmente, circa il 60% dei soggetti di età
compresa tra i 55 e i 64 anni di età risultano inattivi, percentuale che sale al 95% per gli
ultrasessentacinquenni. Entrambi i gruppi stanno divenendo sempre più numerosi, a causa dei
miglioramenti nelle aspettative di vita. Poiché in media, un individuo, al momento del
pensionamento intorno ai 60 anni, ha di fronte una prospettiva di vita compresa tra 24 anni per le
donne e 19 anni per gli uomini, è essenziale che si realizzi l'allungamento della vita lavorativa, sia
attraverso il posticipo del pensionamento, sia attraverso l'aumento della partecipazione al lavoro. In
questa ottica, il Consiglio Europeo di Barcellona del marzo 2002 ha sollecitato un aumento di
cinque anni dell'età media di ritiro dall'attività lavorativa.
Entrando nello specifico del lavoro, dopo aver delineato le tendenze occupazionali nei paesi
dell'Unione europea, viene illustrata l'evoluzione delle strategie di promozione dell'occupazione e di
lotta alla disoccupazione adottate in ambito comunitario.
Più in dettaglio, i paragrafi successivi sintetizzano alcuni dei principali provvedimenti di riforma
delle politiche del lavoro, selezionando alcune esperienze nazionali particolarmente significative.
Nella descrizione degli interventi posti in essere, ci si concentra, in particolare, sulle politiche di
attivazione nel mercato del lavoro, in ragione della loro crescente importanza nel dibattito corrente
di policy. Le politiche attive, infatti, vengono sempre più ritenute lo strumento maggiormente
efficace ed incisivo nella prevenzione dei rischi di esclusione e di marginalizzazione sociale.
Infine, viene offerta una descrizione del mercato del lavoro in Italia, rendendo conto dei
principali interventi legislativi recentemente adottati.
2. L’andamento dei principali indicatori del mercato del lavoro
Sebbene nella fase iniziale di rallentamento dell'economia, registratosi a partire dal 2001, i dati
sui livelli di occupazione abbiano continuato ad evidenziare un andamento complessivamente
positivo, con l'eccezione di un lieve aumento del tasso di disoccupazione, nella seconda metà del
2002 la situazione occupazionale è peggiorata. Nel corso degli ultimi due anni, l'Europa ha risentito
l'impatto della recessione economica, registrando una crescita del prodotto interno lordo inferiore
all'1%; parallelamente, dopo un periodo di forte creazione di posti di lavoro, la crescita
occupazionale si è interrotta all'inizio del 2003, mentre il tasso di disoccupazione è cresciuto
gradualmente, passando dal 7,4% del 2001, al 7,7% del 2002, fino a raggiungere l'8% nel 2003.
Mentre nel 2002 il tasso complessivo di occupazione per l'Europa era cresciuto di 0,2 punti
percentuali rispetto all'anno precedente, nel 2003 il valore dell'indicatore non si è modificato,
risultando pari al 64,3% (si veda la tav.1). Il peggioramento occupazionale è stato particolarmente
evidente in Danimarca e Germania, mentre Italia e Spagna hanno registrato un'accelerazione dei
tassi di crescita occupazionale.
In particolare, nel corso del 2002, mentre il tasso di occupazione maschile si è leggermente
ridotto (passando al 72,8%, dal 73% dell'anno precedente), quello femminile è cresciuto in modo
significativo (di 0,6 punti percentuali), salendo al 55,6%. Il gap tra gli indicatori occupazionali di
uomini e donne si è, quindi, ulteriormente ridotto nel 2002, anche se in Grecia, Italia e Spagna la
distanza tra i rispettivi tassi rimane significativa, compresa tra i 27 e i 29 punti percentuali.
2
Relativamente ai livelli di occupazione e al ritmo di miglioramento, persistono disparità
significative tra gli Stati membri: alcuni paesi, in particolare, sono ancora molto distanti dai target
fissati a livello comunitario. I risultati migliori, con tassi di occupazione superiori al 70%, sono stati
realizzati da Danimarca, Paesi Bassi, Svezia e Regno Unito, mentre Grecia, Spagna e Italia
presentano ancora i tassi più bassi (intorno al 55%). Tuttavia, in questi ultimi paesi, oltre all'Austria,
i tassi occupazionali sono migliorati, mentre altri hanno sperimentato un peggioramento (Germania,
Irlanda, Portogallo e Svezia).
Continuano ad essere accentuate le differenze nel valore degli indicatori tra i diversi gruppi di età
(si veda la tav. 2): rispetto ad una media europea del 40,6%, i tassi di occupazione giovanile
(soggetti di età compresa tra 15 e 24 anni) passano da meno del 30% in Grecia, Italia e Belgio, al
70% dei Paesi Bassi, mentre i tassi di occupazione dei soggetti più anziani (55-64 anni) sono
compresi tra meno del 30% di Belgio, Italia e Lussemburgo a più del 50% di Danimarca, Regno
Unito, Portogallo e Svezia (che presenta il tasso più alto, pari al 68%), rispetto ad un dato medio per
l’Unione di poco superiore al 40%.
E' interessante notare che la crescita dei tassi di occupazione tra i lavoratori anziani, piuttosto
modesta nel periodo compreso tra il 1997 e il 2001 (pari a uno 0,5% annuo), è stata, invece, molto
rilevante nel 2002, pari a 1,5 punti percentuali in un solo anno. In particolare, mentre fino al 2001 si
erano realizzati miglioramenti significativi in alcuni paesi, come in Finlandia, Olanda, Danimarca,
Irlanda, Spagna e Svezia, in altri non si erano registrati cambiamenti (Italia, Lussemburgo e
Austria), o addirittura si era verificata una diminuzione dei tassi di occupazione (in Grecia e
Germania), nel 2002 non si è assistito ad alcun peggioramento dei livelli occupazionali dei
lavoratori anziani. In questo anno, anche grazie alla dinamica particolarmente positiva di Francia e
Italia, l'indicatore a livello europeo è aumentato sensibilmente, sebbene rimanga ancora di 10 punti
percentuali al di sotto del target fissato a Stoccolma.
Nonostante l’aumento dell’età pensionistica stabilita per legge realizzato in alcuni paesi
(Finlandia, Danimarca e Svezia) e l’allineamento dell’età limite per le donne a quella maschile
prevista in altri (Belgio, Germania, Regno Unito e Portogallo), l’età media reale di uscita dal
mercato del lavoro nell’Unione Europea rimane piuttosto bassa (pari a 59,9 anni nel 20011): i
lavoratori più anziani al momento del pensionamento tendono ad essere quelli irlandesi (con un'età
media di 63,1 anni), seguiti da inglesi, svedesi e portoghesi (intorno ai 62 anni).
Rispetto al 2001, nei due anni successivi la disoccupazione è aumentata, raggiungendo l'8% nel
2003 (tav. 3); questa dinamica ha caratterizzato quasi tutti gli Stati membri, ad eccezione della
Spagna, in cui il tasso è rimasto invariato, e di Grecia, Italia, Finlandia e Regno Unito, in cui si è
leggermente ridotto. Nonostante i progressi che avevano caratterizzato gli ultimi anni, i tassi
rimangono particolarmente alti in Spagna (11,3%), Grecia, Germania, Finlandia e Italia, il cui tasso
per il 2003 è pari a 8,6%. Gli indicatori di disoccupazione tendono ad essere più elevati per le donne
(8,9%) rispetto agli uomini (7,3%), tranne che nel Regno Unito, in Svezia, Finlandia, Irlanda e
Germania (tav. 4); anche la percentuale di giovani disoccupati è aumentata, raggiungendo il 15,1%
nel 2002, quasi il doppio del tasso di disoccupazione complessivo. La situazione appare
particolarmente preoccupante in paesi come la Finlandia, la Francia, la Grecia, la Spagna e l'Italia,
1
Per il 2001 e il 2002, i dati provvisori per l'età media di uscita dal mercato del lavoro sono pari rispettivamente a 60,5
e 61 anni.
3
in cui il tasso di disoccupazione giovanile supera il 20% (in Italia raggiunge il 27,2%). L’indicatore
relativo alla disoccupazione di lunga durata (3%) si è invece leggermente ridotto, anche se il
fenomeno continua ad essere particolarmente rilevante in Grecia e Italia, in cui interessa più del 5%
della forza lavoro.
Il tasso di attività complessivo, pari al 69,7% nel 2002, è aumentato rispetto all'anno precedente;
l'Italia presenta il dato più basso (61,1%), mentre la Danimarca, con una percentuale del 79,6%,
evidenzia il valore più alto (tav. 5). La differenza tra i tassi di attività di uomini e donne si è
progressivamente ridotta nel corso dell'ultimo decennio, grazie alla crescita costante della
partecipazione femminile alle forze di lavoro: nel 2002, il gap europeo è risultato pari a 17,5 punti
percentuali, anche se alcuni Stati membri (come Grecia, Irlanda e Italia) presentano differenze
ancora superiori a 20 punti.
Nel periodo compreso tra il 1997 e il 2002, la maggior parte dei nuovi posti di lavoro è stata
rappresentata da impieghi a tempo pieno, il cui apporto alla crescita occupazionale (69%) è stato più
che doppio rispetto a quello offerto dalla creazione di nuovi lavori a tempo parziale (31%);
solamente l'Austria, il Belgio e la Germania hanno sperimentato una diminuzione dei livelli
occupazionali a tempo pieno. Nel 2002, il 18% dei lavoratori dell’Unione ha usufruito di contratti
part-time, che nei Paesi Bassi hanno rappresentato il 44% dell'occupazione complessiva. I lavori a
tempo parziale continuano ad essere un aspetto caratterizzante dell’occupazione femminile, con un
terzo delle lavoratrici impiegate con queste forme contrattuali, rispetto al 6,5% degli uomini; in
Spagna, Italia e Grecia, la bassa proporzione di donne con impieghi part-time riflette, in parte, gli
ostacoli che ancora incontra la partecipazione femminile al mercato del lavoro.
Anche per quanto riguarda il livello di specializzazione della forza lavoro, esistono importanti
differenze tra gli Stati europei: nel 2002, nell'Unione Europea i lavoratori a bassa qualificazione
rappresentavano il 38% della popolazione in età lavorativa, mentre i lavoratori ad alta qualifica solo
il 19%. Il numero più elevato di lavoratori low-skilled (ossia che non hanno completato un ciclo di
istruzione secondaria superiore) è presente nei paesi dell'Europa meridionale (in Portogallo
costituiscono il 78% della forza lavoro), mentre la quota più alta di lavoratori altamente
specializzati si concentra in Finlandia (27%) e nel Regno Unito (26%). Generalmente, i livelli
occupazionali tendono ad essere tanto più alti quanto più elevato è il livello di istruzione
conseguito: a livello europeo, il tasso di occupazione per i lavoratori ad alta qualificazione è stato
pari all'82,8%, quello per i lavoratori di media qualifica al 70,5% e quello per i lavoratori lowskilled è stato solo del 49,4%. Il tasso di occupazione per i lavoratori qualificati passa dal 77,5%
della Spagna all'88,6% del Portogallo, mentre per gli individui a bassa specializzazione è compreso
tra il 40,8% del Belgio e il 67,3% del Portogallo.
Anche i tassi di disoccupazione dei lavoratori a bassa specializzazione configurano una
situazione particolarmente disagiata: il dato medio per l'Europa (10,8%) è stato più che doppio
rispetto a quello per la forza lavoro specializzata (4,6%).
Come negli anni precedenti, nel 2002 il settore dei servizi si è rivelato relativamente più
dinamico, impiegando il 68% della forza lavoro occupata; il settore dell'industria si è mantenuto
relativamente stabile, registrando il 28% degli occupati, contro il 4% dei lavoratori utilizzati dal
comparto agricolo. Il peso relativo dei tre settori produttivi varia, comunque, all'interno delle
singole economie nazionali: in Grecia, l'agricoltura riveste ancora un ruolo rilevante, assorbendo il
15% dei lavoratori occupati, rispetto all'1,3% del Regno Unito. Al contrario, il comparto industriale
4
tende ad essere più rilevante per il Portogallo (36% degli occupati), mentre il settore dei servizi
attrae i tre quarti dei lavoratori nei Paesi Bassi e in Lussemburgo.
In base alle previsioni della Commissione Europea2, nel 2004 sono elevati i rischi di una
stagnazione dell'occupazione e di una crescita del tasso di disoccupazione, che nel 2004 potrebbe
salire all'8,2%; anche ipotizzando un modesto recupero dell'economia, la crescita occupazionale,
molto limitata, non sarebbe in grado di assicurare il raggiungimento dell'obiettivo intermedio di un
tasso di occupazione per l'intera Unione del 67% per il 2005. Inoltre, mentre i miglioramenti
registrati nei livelli di partecipazione femminile al mercato del lavoro permettono di essere ottimisti
relativamente all'obiettivo intermedio del 57%, appare, invece, difficile riuscire a rispettare il target
per il tasso di occupazione dei lavoratori anziani (50% entro il 2010).
3. La Strategia Europea per l’Occupazione
A seguito dell'introduzione di un capitolo sull'occupazione nel Trattato di Amsterdam (1997), nel
quale si individua nella salvaguardia e nella creazione di posti di lavoro la sfida più importante per
l'Unione Europea e si considera come obiettivo prioritario delle politiche sociali ed economiche la
promozione di un alto livello di occupazione, il Luxembourg Jobs Summit del novembre 1997 ha
lanciato la Strategia Europea per l’Occupazione.
All'inizio degli anni '90 era diventata evidente la debolezza dell'Unione, che non disponeva di
strumenti e di strategie coerenti per fronteggiare gli shocks macroeconomici ed era incapace di
contrastare gli alti livelli di disoccupazione e gli altri problemi strutturali dei mercati del lavoro.
Questa consapevolezza ha condotto ad un rinnovato interesse per la ricerca di soluzioni che
implicassero un maggior coordinamento tra gli Stati membri e una migliore convergenza tra le
politiche adottate.
Il primo attento esame della questione occupazionale a livello comunitario è stato realizzato
nell'ambito del "Libro Bianco sulla crescita, la competitività e l'occupazione" di Delors, nel 1993,
divenuto la base di riferimento ideologica per lo sviluppo di un approccio europeo coordinato al
problema dell'occupazione. Sulla base delle indicazioni del Libro Bianco, il Consiglio europeo di
Essen, nel dicembre 1994, ha concordato cinque obiettivi chiave relativi allo sviluppo delle risorse
umane attraverso la formazione professionale, la promozione degli investimenti produttivi per
mezzo della moderazione salariale, il miglioramento dell'efficienza delle istituzioni del mercato del
lavoro, l'identificazione di nuove opportunità lavorative promuovendo le iniziative locali, la
facilitazione degli accessi al lavoro per alcuni gruppi specifici, come i giovani, le donne e i
disoccupati di lunga durata.
Tuttavia, prima della stipula del Trattato di Amsterdam, il ruolo della Commissione europea e
delle altre istituzioni comunitarie era limitato alla promozione della cooperazione tra gli Stati
membri, senza tuttavia disporre di una base legale per poter svolgere un ruolo di coordinamento
sovranazionale. Con il Trattato, sebbene gli Stati continuino ad avere una competenza esclusiva
sulle proprie politiche occupazionali, le istituzioni europee hanno ricevuto una legittimazione che
rafforza il loro ruolo e li dota di nuovi e più potenti strumenti di coordinamento.
2
Commissione Europea [2004] e Consiglio dell'Unione Europea [2004].
5
La Strategia Europea per l’Occupazione (SEO), avviata, inizialmente, con la priorità di ridurre la
disoccupazione, è stata successivamente perfezionata per sostenere il più ampio impegno della
strategia di Lisbona, finalizzata alla creazione di posti di lavoro migliori e più numerosi, in una
società inclusiva. Il raggiungimento degli obiettivi occupazionali concordati a Lisbona e l’aumento
della partecipazione al mercato del lavoro sono divenuti una priorità fondamentale, riaffermata
anche dai successivi Consigli Europei, nell’azione di sostegno all’Europa per fronteggiare le sue
debolezze strutturali e ristabilire le condizioni per una piena occupazione.
In seguito alla valutazione dei primi cinque anni di implementazione della SEO, il Consiglio
Europeo di Barcellona, nel marzo 2002, ha proposto un rafforzamento della Strategia per
l'occupazione, incorporando gli obiettivi e i target fissati a Lisbona e sollecitandone una
semplificazione, da realizzare principalmente attraverso lo snellimento delle linee guida.
Tra il 1997 e il 2002, la SEO era stata articolata su alcune priorità tematiche, raggruppate in
quattro Pilastri3 (occupabilità, imprenditorialità, adattabilità e pari opportunità), sulla cui base
venivano definite annualmente le Linee Guida per l’Occupazione4; a partire dal 2003, la nuova SEO
è stata organizzata intorno ai tre obiettivi prioritari della piena occupazione, della promozione della
qualità e della produttività del lavoro, del rafforzamento della coesione e inclusione sociale.
Concretamente, tali obiettivi si sostanziano in dieci ambiti specifici di azione5, che richiedono
interventi in molteplici campi, dai sistemi di prelievo fiscale e di spesa, ai settori dell'istruzione e
della formazione professionale, al mercato del lavoro.
3
Il primo dei quattro Pilastri (Employability) era incentrato sul miglioramento delle opportunità di impiego, in modo da
prevenire e ridurre la disoccupazione e accrescere i tassi di occupazione nell'Unione Europea. Accanto allo sviluppo
delle abilità e alla formazione continua, questo Pilastro evidenzia la necessità di contrastare la disoccupazione giovanile
e di prevenire la disoccupazione di lungo periodo attraverso la promozione di politiche attive per il mercato del lavoro e
le riforme dei sistemi fiscale e assistenziale.
Il secondo Pilastro (Entrepreneurship) puntava, invece, a stimolare la creazione di nuovi e migliori posti di lavoro
attraverso la realizzazione di un ambiente favorevole all’avvio di nuove imprese e allo sviluppo di quelle già esistenti.
Si proponeva, inoltre, di generare nuove fonti di occupazione (incluso il lavoro autonomo) e di creare collegamenti sia
tra imprese, sia tra imprese e autorità locali. La riduzione dei costi amministrativi e degli oneri fiscali era considerata
come una precondizione per il raggiungimento di questi obiettivi.
Il terzo Pilastro (Adaptability) era rivolto a migliorare la capacità di imprese e lavoratori ad adattarsi ai cambiamenti
tecnologici e dei mercati, alla ristrutturazione industriale e allo sviluppo di nuovi prodotti e servizi. Questo Pilastro
riconosceva la necessità di assicurare un equilibrio fra flessibilità e sicurezza, in modo da conciliare i bisogni sia dei
lavoratori sia delle imprese.
L'ultimo Pilastro (Equal Opportunities) mirava a rafforzare le politiche per le pari opportunità fra donne e uomini nel
mercato del lavoro, attraverso la riduzione del divario tra i tassi di occupazione e la promozione di interventi orientati a
conciliare il lavoro e la vita familiare. Infine, poneva enfasi sulla necessità di integrare le persone disabili nella vita
lavorativa.
Al fine di proseguire nel raggiungimento dell’obiettivo strategico di Lisbona, nel 2001 è stata introdotta anche una serie
di obiettivi orizzontali, che avevano per oggetto l'incremento dell'occupazione totale e di quella femminile in
particolare, lo sviluppo e l'implementazione di strategie nazionali per la formazione continua, la promozione della
cooperazione fra le parti sociali e i governi, la realizzazione di un adeguato policy mix per il perseguimento congiunto di
tutti i quattro Pilastri e, infine, lo sviluppo di indicatori europei comuni. A questi orientamenti, nel 2002 si è aggiunto un
nuovo obiettivo trasversale, relativo al miglioramento della qualità del lavoro.
4
Le Linee Guida per l'occupazione stabiliscono una serie di raccomandazioni e di aree di azione, da tradurre in proposte
politiche nazionali attraverso i Piani Nazionali di Azione.
5
Gli orientamenti specifici comprendono l'adozione di misure attive e preventive, la creazione di posti di lavoro
migliorando l'imprenditorialità, la promozione dell'adattabilità e della mobilità sul lavoro, lo sviluppo del capitale
umano, l'aumento della disponibilità di manodopera e la promozione di un invecchiamento attivo, la parità tra i generi,
l'integrazione delle persone svantaggiate, l'incremento della redditività del lavoro, la riemersione del lavoro sommerso e
la lotta alle disparità regionali in materia di occupazione.
6
Sulla base dei nuovi orientamenti, i Piani Nazionali d'Azione 2003 propongono un approccio
complessivamente equilibrato tra i tre obiettivi della SEO, sebbene, in alcuni casi, venga assegnato
un peso relativamente maggiore alla finalità della piena occupazione.
Con riferimento al primo obiettivo, si stima6 che il raggiungimento dei target di Lisbona richieda
una crescita media annua dell'occupazione intorno a 1,5% fino al 20107, prospettiva decisamente
ottimistica se confrontata con le tendenze più recenti, che, al contrario, fanno prevedere un tasso di
crescita occupazionale media intorno allo 0,5% annuo. In questo scenario, i tassi di occupazione
rimarrebbero al di sotto delle soglie stabilite e, in particolare, il valore dell'indicatore per i soggetti
anziani rischierebbe di essere molto inferiore al target del 20108.
Gli Stati membri dell'Unione hanno avviato una serie di riforme per stimolare la partecipazione e
l'offerta di lavoro, attraverso l'adozione di politiche attive del mercato del lavoro, ma anche di
interventi nei settori dell'istruzione, della formazione e della mobilità. Tutti i paesi concordano nel
riconoscere l'importanza della partecipazione al mercato del lavoro come fattore di inclusione
sociale; tuttavia, le strategie concretamente adottate nella lotta alla povertà e all'esclusione sociale
divergono nei diversi casi nazionali. Alcuni paesi, come i Paesi Bassi e la Finlandia, si concentrano
sulla rimozione dei disincentivi al lavoro, privilegiando interventi nel campo della previdenza
sociale e dei regimi fiscali, mentre altri, come la Francia, il Portogallo, la Svezia, l'Austria e la
Grecia, sono maggiormente orientati verso l'adozione di misure specifiche, esplicitamente
indirizzate ai bisogni individuali di persone appartenenti a categorie particolarmente svantaggiate.
Infine, a fronte di un declino della crescita della produttività del lavoro particolarmente
preoccupante nell'ultimo decennio, non tutti gli Stati membri sono in grado di affrontare i problemi
della qualità e della produttività del lavoro nell'ambito di una strategia di azione coerente e
completa; al contrario, la maggior parte dei paesi tende a concentrarsi su alcune proprie specifiche
priorità di intervento. Mentre in Italia, Spagna, Grecia e Portogallo, ad esempio, la parità tra i generi
e l'equilibrio tra flessibilità e sicurezza sono ritenute tematiche essenziali, in alcuni paesi ad alta
produttività, come Danimarca e Francia, è attribuita grande importanza alla formazione e
all'istruzione. In generale, l'integrazione nel mercato del lavoro dei soggetti svantaggiati, come
immigranti e disabili, è ancora molto problematica in tutti i contesti nazionali; inoltre, l'assenza di
strutture adeguate per la custodia dei figli e per l'assistenza a persone non autosufficienti continua a
rappresentare un ostacolo alla crescita della partecipazione femminile.
4. Le riforme dei mercati del lavoro in Europa
Sulla base degli orientamenti comunitari, tutti i paesi europei negli ultimi anni hanno avviato
ampie strategie di riforma al fine di rafforzare i propri mercati del lavoro. In linea con l'approccio
della nuova SEO, un ruolo essenziale è stato assegnato allo sviluppo di politiche del lavoro attive e
preventive, ritenute uno strumento indispensabile per valorizzare le potenzialità della manodopera e
impedire l'instaurarsi di condizioni di dipendenza dagli aiuti pubblici e l'aggravarsi dei fenomeni di
esclusione e di marginalità sociale.
6
Cfr. OECD [2003].
Ipotizzando un tasso di crescita del Pil pari al 2%.
8
Nello scenario più favorevole, il tasso di occupazione per i lavoratori anziani non supererebbe il 43%, in assenza di
cambiamenti di policy (OECD [2003]).
7
7
In questo ambito, gli Stati membri hanno registrato notevoli progressi relativamente alla capacità
di assicurare ai disoccupati servizi individualizzati di ricerca di lavoro e di orientamento nelle prime
fasi del periodo di disoccupazione, così come sono stati compiuti significativi passi in avanti negli
interventi volti a garantire un nuovo avvio ai disoccupati di lunga durata, attraverso l'offerta di
programmi di formazione e riqualificazione, di un lavoro o di altre misure di occupabilità. In
Germania, per esempio, in seguito alle riforme Hartz, l'intervento e la registrazione dei disoccupati
da parte dei servizi per l'occupazione vengono realizzati in una fase precoce del periodo di
disoccupazione, mentre i soggetti che da più tempo hanno interrotto l'attività lavorativa possono
beneficiare del Jump-Plus Programme e del programma "Posti di lavoro per i disoccupati di lunga
durata". Tuttavia, accanto alla crescente attenzione nei confronti della disoccupazione di lungo
periodo, tanto che otto paesi9 hanno soddisfatto l'obiettivo del 25% di attivazione dei disoccupati di
lunga durata, ancora scarsamente protetto è il rischio di inattività e di esclusione sociale delle
persone che non hanno mai svolto attività lavorativa, tuttora largamente impossibilitate ad accedere
a misure attive e preventive.
Al momento, solo alcuni Stati sono in grado di fornire dati sull'efficacia delle misure di
attivazione in termini di reinserimento lavorativo dei partecipanti ai programmi; sulla base dei dati
disponibili, i risultati migliori sono stati realizzati in Austria, in cui quasi la metà dei disoccupati
trova lavoro dopo sei mesi dalla partecipazione ad una misura di integrazione.
4.1 Finlandia
Le tendenze occupazionali
Dalla metà degli anni novanta, l'emergenza occupazionale seguita alla grave crisi economica
dell'inizio del decennio si è progressivamente attenuata, grazie al rapido aumento del numero di
posti di lavoro (cresciuti in media di 1,7 punti percentuali all'anno tra il 1994 e il 2001). La crescita
del tasso medio di occupazione, passato, nello stesso periodo, dal 59% al 67,7%, si è arrestata in
seguito al rallentamento economico degli ultimi anni. Parallelamente, il tasso di disoccupazione,
dopo aver raggiunto un picco del 16,6% nel 1994, ha continuato a scendere, raggiungendo il 9,1%
nel 2002.
Il dato medio nazionale nasconde, tuttavia, considerevoli differenze regionali: la crescita
dell'occupazione successiva al periodo di recessione ha interessato solo alcune aree del paese,
mentre il tasso di disoccupazione è rimasto sensibilmente superiore alla media nazionale nelle
regioni settentrionali, orientali e in alcune città del centro del paese. Solo recentemente, grazie
anche alla diffusione delle nuove tecnologie dell'informazione, l'impatto positivo della crescita
economica sulle possibilità di impiego si è diffuso in tutto il paese.
La disoccupazione di lunga durata, che ha fatto registrare il suo valore più elevato nel 1995,
coinvolgendo circa 140 mila individui, è scesa significativamente fino al 2002. In questo ambito, la
categoria più numerosa è costituita dai soggetti più anziani (ultra cinquantenni), che rappresentano
quasi il 60% degli appartenenti a questo gruppo, mentre solamente il 10,8% sono giovani
disoccupati10, al di sotto dei 25 anni.
9
Si tratta di Belgio, Germania, Francia, Irlanda, Lussemburgo, Finlandia, Svezia e Regno Unito.
Il dato include anche gli studenti a tempo pieno, in cerca di un lavoro.
10
8
La situazione occupazionale degli individui più giovani è migliorata più rapidamente rispetto alle
altre classi di età: dal 1993 il numero dei disoccupati di età inferiore a 25 anni si è più che
dimezzato11, principalmente grazie al parallelo sviluppo della new economy e delle tecnologie
informatiche. Dal 2001, tuttavia, il ritmo di miglioramento è rallentato, e nel 2002 la riduzione è
stata pari solamente a 2,2 punti percentuali rispetto all'anno precedente.
Come negli altri paesi scandinavi, i livelli di occupazione femminile in Finlandia, molto elevati
rispetto alla media europea, si mantengono pari a quelli maschili, sostenuti da ampi programmi di
sussidi alla famiglia e di servizi di cura all’infanzia, che permettono alle donne finlandesi di
conciliare lo svolgimento di un’attività lavorativa e l’assunzione delle responsabilità familiari.
Il rallentamento della crescita occupazionale negli ultimi anni non ha intaccato il raggiungimento
dei target di Stoccolma relativamente al tasso di occupazione complessivo (pari al 67,7% nel 2002)
e femminile (66,2% nel 2002); anche l'indicatore per l'occupazione dei lavoratori più anziani,
corrispondente al 47,8% nel 2002, ha evidenziato una dinamica positiva che rende ancora
potenzialmente perseguibile l'obiettivo del 50% entro il 2010.
I principali interventi di riforma sul mercato del lavoro
Le politiche per l'occupazione finlandesi comprendono sia misure attive, sia misure passive di
sostegno al reddito dei disoccupati12.
Le prestazioni di disoccupazione, che coprono oltre il 90% dei disoccupati, sono suddivise in una
indennità basata sul livello retributivo precedente alla perdita dell'impiego, in un sussidio minimo
giornaliero e in un trasferimento basato sulla prova dei mezzi (labour market benefit).
Le prime due forme di sussidio sono rivolte a soggetti che hanno già svolto un'attività lavorativa,
prerequisito indispensabile per poter accedere ai programmi di disoccupazione, e sono erogate per
un periodo massimo di 500 giorni. In generale, per poter usufruire delle prestazioni, i beneficiari
devono mantenersi a disposizione sul mercato del lavoro e devono cercare attivamente un impiego,
accettando le offerte ricevute nell'ambito dei programmi avviati dagli uffici per l'occupazione.
Il sostegno al lavoro condizionato ai mezzi economici, introdotto nel 1994, è indirizzato ai
disoccupati che hanno già fruito dell'indennità di disoccupazione ordinaria o giornaliera fino al
limite temporale massimo e a coloro che non hanno avuto precedenti esperienze lavorative. Questo
sussidio, che non presenta limiti temporali di fruizione, è però subordinato, per i giovani al di sotto
dei 25 anni, alla partecipazione a corsi professionali o ad altre misure di attivazione.
I disoccupati di lunga durata anziani hanno diritto, invece, ad una pensione di disoccupazione.
A partire dalla seconda metà degli anni novanta è stato incrementato il ruolo delle misure di
attivazione, sia restringendo i criteri di accesso alle indennità di disoccupazione, sia introducendo
nuovi incentivi per l'accettazione di contratti a breve termine. Nello stesso tempo, sono stati
aumentati sia il periodo di contribuzione necessario per avere diritto ai sussidi, sia il periodo di
riduzione del sussidio conseguente al rifiuto di un lavoro o della partecipazione a misure di
reinserimento.
11
Secondo le statistiche del Ministero del Lavoro finlandese; le cifre dell'Istituto di statistica finlandese offrono, invece,
un quadro diverso, a causa di una diversa definizione di disoccupazione giovanile.
12
Nel 2002, la spesa per le politiche del lavoro è stata pari al 3% del PIL, suddivisa tra 0,9% per le misure attive e 2,1%
per le misure passive.
9
In questo ambito, la riforma dei servizi pubblici per l'impiego, avviata nel 1998 e pienamente
compiuta all'inizio del 2002, è stata indirizzata principalmente alla prevenzione della
disoccupazione di lunga durata, le cui problematiche rendono particolarmente difficile il reintegro
al lavoro13. L'elemento innovativo dell'intervento di riforma è consistito nella personalizzazione dei
servizi offerti, basati sulla valutazione delle necessità del disoccupato e su piani di inserimento
individualizzati, realizzati attraverso la collaborazione tra gli uffici per l'impiego e i soggetti in
cerca di lavoro.
L'enfasi assegnata alla promozione di misure di attivazione ha contribuito a migliorare
significativamente le dinamiche interne al mercato del lavoro: nel 2002, oltre il 99% dei disoccupati
ha trovato lavoro o ha partecipato ad un piano di ricerca di un impiego prima di aver raggiunto i 12
mesi di disoccupazione, nel caso dei soggetti al di sopra dei 25 anni di età, o i sei mesi di
disoccupazione, nel caso dei lavoratori più giovani14.
Tra il 1999 e il 2000, due Commissioni ministeriali hanno delineato alcune importanti linee
guida per lo sviluppo delle politiche attive. In particolare, in seguito alle proposte della
Commissione per le politiche sociali di attivazione per migliorare le condizioni dei fruitori
dell'inserimento occupazionale, nel 2001 è entrata in vigore la legge sulla reintegrazione lavorativa
(Act on Rehabilitative Work), che prevede una nuova struttura di coordinamento tra servizi sociali e
servizi per l'impiego, accanto ad una serie di misure per agevolare l'inserimento lavorativo.
Sulla base di quanto dichiarato nel Piano Nazionale d'Azione 2003, nei prossimi anni, le
principali riforme del mercato del lavoro saranno realizzate attraverso il programma governativo
intersettoriale di politica occupazionale, il cui scopo principale è di ridurre la disoccupazione
strutturale, migliorando gli incentivi alla domanda e offerta di lavoro. Concretamente, le azioni del
governo finlandese per la prevenzione e la riduzione della disoccupazione giovanile e di lungo
periodo si sostanzieranno nella riforma strutturale dei servizi pubblici per l'impiego, che avrà luogo
dal 2004 al 2006, nel miglioramento dell'efficacia dei programmi di attivazione e nell'aumento del
tasso di attivazione fino al 30%, nel maggior rilievo assegnato alle politiche attive del lavoro.
Relativamente al primo obiettivo, la riforma dei servizi per l'occupazione si propone di
accrescere la fornitura di servizi a sostegno della ricerca individuale del lavoro e del miglioramento
delle abilità professionali, al fine di assicurare la disponibilità all'impiego; contestualmente, saranno
separati i servizi destinati ai soggetti più difficilmente reintegrabili sul mercato del lavoro,
attraverso l'istituzione di nuovi centri di servizio alla forza lavoro. L'elemento fondante della nuova
strategia viene individuato nella volontà di assicurare una valutazione il più possibile accurata e
competente delle necessità e delle abilità professionali dei soggetti in cerca di lavoro, al fine di
stabilire le potenzialità individuali e impedire il prolungarsi dei periodi di inattività.
I nuovi centri di servizio alla forza lavoro, che prevedono una stretta collaborazione tra
municipalità, uffici per l'impiego, unità sociali e sanitarie locali, le istituzioni assicurative pubbliche
(KELA) ed altri esperti, offriranno pacchetti di servizi composti da misure di vario tipo, dal
supporto alle abilità personali e alla ricerca del lavoro ad un'ampia varietà di programmi di
13
I disoccupati di lungo periodo rappresentano una delle categorie occupazionali più esposte al rischio di esclusione
sociale: l'età e la mancanza di qualifiche professionali, che caratterizzano la maggioranza degli appartenenti a questo
gruppo, costituiscono ostacoli rilevanti alla loro reintegrazione sul mercato del lavoro.
14
Il Governo finlandese ha fissato, come obiettivi da realizzare entro il 2007, la predisposizione di programmi
personalizzati di attivazione per tutti i disoccupati di lunga durata e la partecipazione a corsi di formazione o di
apprendistato per tutti i giovani al di sotto dei 25 anni, entro tre mesi dall'inizio del periodo di disoccupazione.
10
attivazione. L'obiettivo è di trasformare gli uffici per l'impiego in luoghi di incontro tra domanda e
offerta di lavoro sempre più efficaci.
Il secondo obiettivo del Governo finlandese è rappresentato dall'aumento del tasso di attivazione,
dal 22% del 2002 al 30% entro il 2007, e dal miglioramento della qualità e dell'efficacia dei
programmi di attivazione, al fine di ridurre la disoccupazione strutturale e attenuare le disparità
regionali.
Infine, ci si propone di ridurre il peso delle politiche passive del lavoro, incentivando l'adozione
delle misure attive. Originariamente, le forme di supporto finanziario erano state concepite come
strumenti per agevolare il passaggio dei disoccupati nel mondo del lavoro, nella fase di
partecipazione ad una misura di inserimento attivo; nella pratica, invece, questo tipo di sostegno è
divenuto un modo per garantire un reddito permanente ai disoccupati di lungo periodo. Il governo
finlandese si propone, invece, di ripristinare il ruolo originario degli strumenti di sostegno al
reddito, modificandone il carattere di misura passiva e stimolando la diffusione e la partecipazione
ai programmi attivi. A tal fine, la componente di mantenimento del reddito nell'ambito del sussidio
di sostegno sul lavoro sarà trasformata in un supplemento di attivazione e il suo valore sarà
accresciuto per stimolare la partecipazione alle misure attive. A partire dal 2004, inoltre, ai
prerequisiti che occorre soddisfare per poter accedere al trasferimento di sostegno sul lavoro, si
aggiungerà una condizione di disponibilità all'attivazione (activity precondition), per poter
continuare a beneficiare delle misure di supporto dopo un certo periodo di inattività.
Saranno, inoltre, stimolate le forme di collaborazione al finanziamento degli interventi tra livelli
di governo centrale e locale, con l'obiettivo di accrescere l'efficienza delle azioni locali contro la
disoccupazione.
4.2 Svezia
Le tendenze occupazionali
Il sistema di sicurezza sociale svedese si è sviluppato, a partire dal secondo dopoguerra,
all'interno di contesti economici relativamente favorevoli, che hanno consentito di mantenere bassi
livelli di disoccupazione e elevati tassi di occupazione.
Il panorama del mercato del lavoro, tuttavia, è cambiato drammaticamente nella prima metà
degli anni novanta, in concomitanza con l'ingresso in una fase di profonda recessione economica:
nei primi tre anni del decennio, la disoccupazione sul totale della forza lavoro è passata dal 2% al
9%. Verso la metà degli anni novanta, il tasso si è stabilizzato intorno all'8%, iniziando a diminuire
solo dopo il 1997; in questo periodo, almeno il 40% della popolazione in età lavorativa ha
sperimentato un periodo di disoccupazione, mentre per un alto numero di disoccupati di lunga
durata è sensibilmente aumentato il rischio di perdere ogni contatto con il mondo del lavoro.
Nonostante il debole sviluppo economico degli ultimi anni, la situazione occupazionale non si è
deteriorata in modo significativo e sono attesi miglioramenti nel livello degli indicatori a partire
dalla seconda metà del 2004.
Nel 2002, il tasso di disoccupazione complessivo è stato pari al 4%, corrispondente al 4,4% per
gli uomini e al 3,6% per le donne; il divario di genere può essere in parte spiegato dal
peggioramento dell'andamento occupazionale del settore privato rispetto a quello del settore
pubblico, in cui si concentra l'occupazione femminile. Per il 2004 si prevede un lieve aumento del
tasso di disoccupazione, fino al 4,7%, che tuttavia dovrebbe ridursi nei prossimi due anni.
11
La Svezia ha già soddisfatto i target comuni per l'occupazione stabiliti a livello europeo, avendo
registrato, nel 2002, un tasso di occupazione complessivo del 74,9%, un tasso di occupazione
femminile del 73,4% e un valore dell'indicatore per i lavoratori anziani superiore al 68%.
La priorità principale del Governo svedese è il raggiungimento del pieno impiego, da realizzare
perseguendo una strategia politica che comprenda misure sia per i lavoratori sia per i datori di
lavoro. In questa ottica, il Governo ha posto come ulteriore target, da soddisfare entro il 2004,
l'aumento fino all'80% della popolazione, di età compresa tra 20 e 64 anni, occupata in impieghi
regolari15.
I principali interventi di riforma sul mercato del lavoro
A fronte dell'espansione della spesa pubblica e dell'aggravarsi dei deficit di bilancio, conseguenti
all'emergenza occupazionale dei primi anni novanta, durante la seconda metà del decennio le
riforme delle politiche sociali e del lavoro sono state principalmente volte al controllo della spesa
pubblica, realizzato attraverso tagli e trasformazioni delle principali componenti del sistema di
protezione sociale.
In questo contesto, gli indirizzi di politica del lavoro sono stati orientati a preservare il cosiddetto
"principio del lavoro", caratteristico del modello nordico di protezione sociale, in base al quale nelle
misure di sostegno all'occupazione un ruolo di primaria importanza viene attribuito ai programmi di
attivazione, anziché al semplice sostegno economico. Nel corso dell'ultimo decennio, si è assistito
ad un sensibile aumento sia delle singole misure di attivazione, sia del numero di partecipanti,
passato dall'1,2% della forza lavoro nel 1990 al 5,3% del 1994.
Al fine di attenuarne il carattere passivo, nel 2001 i sussidi di disoccupazione sono stati
modificati, in direzione di un'accentuazione dei requisiti di disponibilità all'attivazione.
Dal 1998, l'indennità di disoccupazione si compone di un sussidio di base (grundförsäkring) e di
un trasferimento correlato al reddito (inkomstbortfallsförsäkring). Per poter beneficiare del sussidio
di base, il richiedente deve essere stato occupato per almeno sei mesi e aver lavorato per almeno 70
ore al mese, oppure deve aver lavorato per almeno 450 ore nel corso di sei mesi continuativi
nell'ultimo anno; nel caso degli studenti che hanno completato il proprio percorso formativo, i
potenziali beneficiari devono aver cercato lavoro attraverso gli uffici per l'impiego, oppure devono
aver lavorato almeno 90 giorni nei 10 mesi successivi alla fine del periodo di studio. In aggiunta a
questi requisiti, per ottenere il sussidio legato al reddito, è necessario che il disoccupato sia stato
membro di un fondo assicurativo per la disoccupazione per almeno 12 mesi.
I trasferimenti, che non sono soggetti alla prova dei mezzi, sono erogati rispettivamente in
somma fissa, nel caso del sussidio di base, e in una percentuale pari all'80% del reddito di
riferimento, nel secondo caso.
Il pagamento dei trasferimenti viene interrotto nel caso in cui il disoccupato rifiuti tre successive
offerte di lavoro.
Uno degli interventi più significativi nell'ambito delle politiche di attivazione è stato realizzato
nel 2000, con l'introduzione del Programma di garanzia dell'impiego (Aktivitetsgarantin), che
riunisce in un unico programma tutte le misure attive del lavoro. All'interno del Programma, le
principali tipologie di attivazione sono distinte in politiche di formazione per il mercato del lavoro,
15
Nel 2002, l'occupazione definita in base a questo obiettivo nazionale è stata pari al 78,1%.
12
volte al miglioramento delle competenze dei disoccupati, misure di sostegno ai datori di lavoro per
incentivare l'assunzione dei disoccupati di lungo periodo, l'offerta di pratiche di lavoro e il sostegno
all'avvio di nuove imprese.
Secondo le dichiarazioni contenute nel Piano Nazionale d'Azione per il 2003, a partire dal 2004,
le politiche del lavoro svedesi saranno orientate all'obiettivo prioritario di contribuire al buon
funzionamento del mercato del lavoro, offrendo sostegno alle azioni volte al conseguimento della
piena occupazione e all'accelerazione della crescita economica. Per contrastare il rischio di
esclusione sociale e la disoccupazione di lunga durata, le politiche del lavoro saranno organizzate
sulla base di tre direttrici principali: la realizzazione del collocamento sul lavoro, l'attivazione di
misure volte a compensare le carenze di opportunità di impiego e l'assistenza a soggetti svantaggiati
sul mercato del lavoro.
Al fine di agevolare il reinserimento lavorativo dei disoccupati, riducendo il tempo di
permanenza nella condizione di inattività, i servizi pubblici per l'occupazione sono chiamati a
preparare piani di azione individualizzati, finalizzati a definire le caratteristiche e le necessità
personali del soggetto in cerca di impiego. Le autorità pubbliche svedesi hanno posto, come target
da soddisfare nei prossimi anni, la realizzazione di piani individuali per ciascun disoccupato entro i
primi tre mesi del periodo di inattività.
I servizi di attivazione predisposti si sono rivelati complessivamente efficaci, tanto che, nel 2002,
più del 97% dei giovani disoccupati svedesi e l'83% dei disoccupati adulti hanno avuto la possibilità
di riattivarsi, attraverso l'offerta di un impiego o di altre misure di occupabilità; nello stesso anno, il
50% dei disoccupati di lunga durata ha preso parte a programmi di attivazione.
Tra le priorità per i prossimi anni, le autorità svedesi hanno posto il completamento della riforma
del Servizio Pubblico per l'Occupazione, finalizzata al miglioramento delle capacità organizzative e
gestionali degli uffici per l'impiego, al fine di metterli in grado di reagire in modo più flessibile ai
cambiamenti del mercato del lavoro. Lo scopo dell'intervento è di creare un sistema più uniforme di
servizi, a disposizione sia dei datori di lavoro, sia dei soggetti impegnati nella ricerca di un impiego.
Dall'inizio del 2004, inoltre, è stata istituita una nuova agenzia pubblica (Swedish Unemployment
Insurance Board, IAF), incaricata di esercitare funzioni di supervisione e controllo del sistema di
assicurazione contro la disoccupazione.
4.3 Regno Unito
Le tendenze occupazionali
Nel corso degli anni novanta, il panorama occupazionale inglese è progressivamente migliorato
e, attualmente, il Regno Unito si segnala per l’elevata percentuale di occupati sulla forza lavoro,
rispetto al resto dell’Unione europea. Nel 2002, il tasso di occupazione è risultato pari al 71,7 per
cento, superiore dunque all’obiettivo stabilito dal Consiglio Europeo di Lisbona e di Stoccolma. Per
lo stesso anno, il tasso di disoccupazione è stato pari a 5,1 per cento, il valore più basso tra i paesi
del G7. Particolarmente favorevole è stata l'evoluzione della disoccupazione di lunga durata:
l’incidenza del fenomeno è scesa al 21,2 per cento nella primavera del 2003, contro il 21,5 per cento
dello stesso periodo nell’anno precedente e il 31,6 per cento di cinque anni fa.
La crescita occupazionale, concentratasi principalmente nel settore dei servizi, nel quale è
impiegato il 75% della forza lavoro, è stata caratterizzata da uno sviluppo complessivamente
equilibrato tra i vari gruppi sociali, con riferimento sia al genere e all'età, sia all'appartenenza
13
geografica degli occupati. Nonostante la crescita generalizzata, tuttavia, rimane ancora ampio il gap
occupazionale nei confronti di alcune categorie svantaggiate, come i giovani, i disoccupati di lungo
periodo, gli anziani e le minoranze etniche; in particolare, le basse qualifiche e le scarse competenze
professionali costituiscono una delle cause principali di esclusione dal mercato del lavoro.
In conseguenza alla favorevole evoluzione degli indicatori occupazionali, la quota di individui
che usufruiscono dei sussidi per la disoccupazione negli ultimi anni si è sensibilmente ridotta. In
particolare, si è assistito ad un calo progressivo del numero di beneficiari del Jobseeker's
Allowance, il principale programma assistenziale inglese, rivolto ai soggetti in cerca di
occupazione.
I principali interventi di riforma sul mercato del lavoro
Nell'ambito dei paesi europei, il Regno Unito si è posto come uno dei precursori relativamente
all'avvio di misure di attivazione dei beneficiari delle indennità di disoccupazione. Le politiche
sociali inglesi, caratterizzate dalla compresenza di orientamenti universalistici e di istanze
bismarckiane, sono state tradizionalmente incentrate alla riduzione dei fenomeni di povertà e di
marginalità sociale, la cui causa primaria viene individuata nella disoccupazione e nel conseguente
distacco dalla vita attiva; conseguentemente, l'obiettivo di lotta all'esclusione sociale viene
perseguito principalmente attraverso l'implementazione di misure di incentivazione al lavoro e di
rimozione degli ostacoli all'occupabilità.
Questo approccio di policy trova il suo fondamento nella filosofia del Welfare to work, che ha
informato tutti i più recenti interventi in campo occupazionale e in base alla quale deve essere
garantita, da un lato, l'opportunità di lavorare a chi è in grado di farlo e, dall'altro, l'assistenza a chi
è impossibilitato al lavoro. Secondo questo principio, le autorità pubbliche sono chiamate a
rispondere alle necessità dei cittadini, favorendo la realizzazione di interventi mirati ai bisogni e
incentivando il reinserimento sociale e lavorativo degli individui.
Negli ultimi anni, la strategia di intervento della politica occupazionale adottata nel Regno Unito
si è focalizzata su quattro aspetti: fornire gli incentivi miranti a favorire il passaggio degli individui
dallo stato assistenziale al mercato del lavoro, attraverso la valorizzazione sia dei diritti, sia delle
responsabilità dei soggetti (Work first approach), definire un quadro di regolamentazione che
assicuri standard minimi di protezione e di qualità del lavoro, sostenere la creazione di una forza di
lavoro flessibile e qualificata e, infine, garantire opportunità di inserimento per tutti gli individui.
Nell’ambito della strategia attiva e preventiva, le nuove politiche del lavoro mirano ad accrescere
l’efficacia del programma “Work first”, principalmente attraverso quattro interventi: il
rafforzamento del Jobseeker's Allowance, la realizzazione di colloqui volti all'inserimento
lavorativo per tutti i destinatari di misure assistenziali in età da lavoro, l'implementazione dei New
Deals e la modernizzazione dei servizi per l'occupazione attraverso il Jobcentre Plus.
A partire dal 1996, le prestazioni dell'Income Support per i soggetti disoccupati e i sussidi di
disoccupazione (Unemployment benefit) sono stati integrati e sostituiti dal Jobseeker's Allowance.
Per poter accedere al sussidio, i potenziali beneficiari devono stipulare un accordo per la ricerca
attiva di un lavoro (Jobseeker's agreement); in base a tale patto, i soggetti si impegnano a cercare
un'occupazione, sia attraverso l'iscrizione alle liste predisposte dai datori di lavoro, sia tramite
l'invio personale di domande. Contestualmente, i percettori delle prestazioni si impegnano ad
accettare le proposte di lavoro offerte, purché adeguate alle proprie qualifiche e competenze.
14
Nel caso in cui i beneficiari dei trasferimenti del Jobseeker's Allowance permangano in
condizione di disoccupazione per un periodo di tempo ritenuto eccessivamente lungo, è prevista
l'attivazione dei New Deals16, la cui finalità principale consiste nell'avvio di servizi specifici per i
gruppi maggiormente a rischio di esclusione sociale. Il progetto dei New Deals è, infatti, volto a
stimolare i destinatari dell'indennità di disoccupazione ad intraprendere un percorso di
reintegrazione nella vita sociale e professionale, attraverso corsi di formazione, attività di
orientamento, accordi con i datori di lavoro.
La modernizzazione dei servizi per l'impiego, attraverso il Jobcentre Plus, il cui completamento
è previsto per il 2006, è volta all'integrazione di tutti i servizi a sostegno dei disoccupati in un'unica
rete, al fine di consentire un più rapido ed efficace accesso alle prestazioni. Tale sviluppo viene
posto al centro della strategia governativa per promuovere la crescita economica attraverso la
creazione di un mercato del lavoro competitivo e flessibile.
4.4 Germania
Le tendenze occupazionali
Per diversi decenni, il mercato del lavoro tedesco è stato caratterizzato da una persistente
disoccupazione di massa che, sedimentandosi nel tempo, ha acquisito le caratteristiche di un
fenomeno in larga parte strutturale, tale da non ridursi significativamente nemmeno nei periodi di
crescita economica. Dall'inizio degli anni novanta, la situazione è stata ulteriormente esacerbata, da
un lato, dalle difficoltà occupazionali del mercato del lavoro della Germania orientale e, dall'altro,
dal generale rallentamento della crescita economica.
Tra il 1998 e il 2001, si è assistito ad un aumento dei tassi di occupazione, accompagnato da una
riduzione sensibile della disoccupazione; tuttavia, già dalla metà del 2001, si è verificato un nuovo
peggioramento, che perdura tuttora. Nel 2002, circa 4,5 milioni di persone risultavano registrate
come disoccupate presso il Servizio federale per l'occupazione (Bundesanstalt fur Arbeit),
corrispondenti ad un tasso di disoccupazione complessivo del 9,8% (9,9% per gli uomini e 9,5% per
le donne). Queste cifre sono ulteriormente aggravate se, in aggiunta ai disoccupati registrati, si
considera la cosiddetta "riserva nascosta" dei disoccupati non registrati, in quanto inseriti in misure
di attivazione o in schemi di ritiro anticipato dal lavoro.
Particolarmente diffuso in Germania è il fenomeno della disoccupazione di lunga durata, che
coinvolge circa un disoccupato su tre; in questa categoria, la classe di età più numerosa è
rappresentata dagli individui al di sopra dei 50 anni.
Il problema dell'entità della disoccupazione è aggravato dal permanere di notevoli differenze
regionali nella distribuzione dei rischi legati al mondo del lavoro: il tasso di disoccupazione dei
nuovi Länder nel 2002 è stato pari al 18%, più che doppio rispetto a quello dei vecchi Länder
(7,9%).
I principali interventi di riforma sul mercato del lavoro
Nel corso degli anni ottanta, le politiche avviate per far fronte alla crescente disoccupazione di
massa erano volte, principalmente, a garantire una adeguata protezione sociale per le persone
16
Per esempio, per i giovani tra i 18 e i 24 anni, disoccupati da più di 6 mesi, viene attivato il New Deal for Young
people.
15
rimaste senza lavoro e a offrire opportunità di occupazione all'interno del cosiddetto "mercato
secondario del lavoro". A partire dalla metà degli anni novanta, la persistenza degli alti livelli di
disoccupazione ha sollecitato un ripensamento del ruolo e delle caratteristiche delle politiche sul
mercato del lavoro; in questo contesto, ha iniziato ad affermarsi il principio di un welfare attivo e
preventivo, orientato a incentivare l'integrazione sociale ed economica dei disoccupati, anziché
relegarli al ruolo di semplici fruitori passivi delle politiche di sostegno del reddito.
Le riforme intraprese nell'ultimo decennio sono state, quindi, ispirate dal principio del "lavoro al
primo posto", in base al quale il collocamento degli individui sul mercato del lavoro regolare
assume una priorità assoluta.
Da qualche anno, il Governo federale tedesco è impegnato in un processo di intensa
ristrutturazione e modernizzazione del sistema di welfare state, concepito come un elemento
fondamentale per la costruzione di una politica efficace di crescita economica e occupazionale.
I punti strategici individuati nell'ambito dell'Agenda 2010 (tagli nel sistema impositivo e nei
costi di lavoro non salariali, riduzione degli ostacoli burocratici e snellimento delle strutture
amministrative, incentivi alle attività di formazione professionale, sviluppo e miglioramenti nella
qualità dei sistemi di istruzione, formazione e ricerca) si prefiggono, tra gli altri, l'obiettivo di
rimuovere i disincentivi e i circoli viziosi generati dal sistema di sicurezza sociale, individuato
come una delle cause della diffusione della disoccupazione di lungo periodo.
Il sistema di welfare tedesco offre un'ampia protezione contro il rischio di inattività. La
compensazione per la disoccupazione in Germania si compone di un sussidio assicurativo di
disoccupazione e di un trasferimento assistenziale. Nel primo caso, il pagamento è rivolto ad
assicurare agli individui il livello reddituale precedente alla perdita dell'impiego, corrispondendo il
60% della retribuzione netta ai destinatari senza figli e il 67% ai beneficiari con figli a carico.
L'erogazione è effettuata per un periodo di tempo limitato, compreso tra i 6 mesi per i giovani
disoccupati e i 32 mesi per i soggetti di età superiore ai 57 anni, con una lunga storia contributiva
alle spalle17. Al contrario, i sussidi assistenziali di disoccupazione, finanziati tramite la fiscalità
generale, sono soggetti alla prova dei mezzi e sono erogati senza limiti di tempo. Proprio la
lunghezza dei periodi di erogazione di queste prestazioni monetarie viene identificata come una
delle cause degli alti livelli di disoccupazione di lunga durata.
Nell'ambito della ristrutturazione del mercato del lavoro nazionale, il "Job-AQTIV-Gesetz"
dell'inizio del 2002 e i due "Atti relativi alla modernizzazione dei servizi sul mercato del lavoro",
avviati a gennaio 2003, recependo le indicazioni della Commissione Hartz, costituiscono un primo
passo del processo di riforma del sistema occupazionale. Gli interventi sono stati volti al
miglioramento della qualità e dell'efficienza nel settore del collocamento dei lavoratori18, allo
sviluppo di opportunità per incentivare i lavoratori anziani a rimanere in attività, a promuovere le
iniziative di lavoro autonomo.
17
Al fine di incentivare l'attivazione dei lavoratori più anziani, con i primi due Atti di riforma del mercato del lavoro, il
periodo di erogazione delle indennità di disoccupazione per i soggetti di età superiore a 55 anni è stato limitato a 18
mesi.
18
In seguito ai primi due Atti, le persone sono tenute a registrarsi presso gli uffici per l'impiego all'inizio del periodo di
disoccupazione, al fine di attivare il collocamento sul mercato il più velocemente possibile. In caso contrario, sono
previste decurtazioni delle indennità di disoccupazione.
16
Il passo successivo sarà realizzato con l'entrata in vigore, prevista per il 2004, del "Terzo e
Quarto Atto per la modernizzazione sul mercato del lavoro"; più precisamente, il Terzo Atto si
propone di completare la riorganizzazione del Servizio Federale per l'Occupazione, iniziata nel
2002, con l'obiettivo di trasformarlo in un ente erogatore di servizi per il lavoro orientato alle
esigenze dei disoccupati. Questo intervento costituisce una conferma della volontà di promuovere
un approccio preventivo al problema della disoccupazione.
Il Quarto Atto è diretto a migliorare le opportunità di reinserimento occupazionale dei
disoccupati di lunga durata, attraverso la combinazione dei programmi assistenziali e assicurativi
contro la disoccupazione in un unico sistema di sicurezza di base per i soggetti in cerca di lavoro
(Grundsicherung für Arbeitsuchende). Parallelamente, saranno intensificati gli sforzi per
promuovere l'attivazione delle persone disoccupate da più di 12 mesi, attraverso la realizzazione di
piani personalizzati e di colloqui presso i centri locali per l'impiego19.
Nel 2002, la spesa per le misure attive del lavoro, di cui hanno beneficiato circa 1,4 milioni di
persone, è stata pari a 22,1 miliardi di euro.
La Germania ha soddisfatto il target europeo relativo all'offerta di misure di attivazione al 25%
dei disoccupati di lungo periodo: nel 2002, il 42,8% dei giovani disoccupati di lunga durata e il 24%
degli adulti hanno sperimentato misure di attivazione, rispettivamente entro 6 mesi e 12 mesi
dall'inizio del periodo di inattività.
4.5 Francia
Le tendenze occupazionali
A partire dalla fine degli anni settanta, la disoccupazione di massa è divenuta un fenomeno
strutturale: il tasso di disoccupazione è passato dal 2,4% nel 1973 al 9,3% alla fine del 2000, dopo
aver raggiunto un picco pari all'11,9% nel 1996.
Negli ultimi anni, la Francia ha sperimentato un periodo di crescita occupazionale, con 258 mila
nuovi impieghi creati nel 2001 e altri 97 mila nel 2002: il tasso di occupazione complessivo è
aumentato dal 62,1% del 2000, al 63% del 2002.
I tassi di disoccupazione rispecchiano gli andamenti dell'occupazione e il peggioramento iniziato
verso la metà del 2001 si è stabilizzato nella seconda metà del 2002: il valore dell'indicatore, pari
all'8,5% alla fine del 2001, è salito a circa il 9% nel 2003.
Le donne, che, nel 2002, costituivano il 45,9% della forza lavoro complessiva, continuano ad
essere una categoria sovrarappresentata nell'ambito dei soggetti inattivi, contando per il 47,5% dei
disoccupati e per il 48,8% dei disoccupati di lunga durata. Fino all'inizio del 2002, il valore
dell'indicatore della disoccupazione di lungo periodo si è progressivamente ridotto, in conseguenza
dell'attuazione di interventi più rapidi e maggiormente orientati verso le categorie più deboli sul
mercato del lavoro. Dalla prima metà del 2002, invece, l'indice ha ripreso nuovamente a salire.
I principali interventi di riforma sul mercato del lavoro
Negli ultimi anni, la politica occupazionale francese è stata orientata a migliorare il
funzionamento del mercato del lavoro sulla base di tre direttrici principali: creare un mercato del
19
Sono stati previsti due nuovi programmi, "Jump Plus" e and "Arbeit für Langzeitarbeitslose", per favorire il
reinserimento lavorativo e assicurare una qualifica professionale ai disoccupati di lunga durata.
17
lavoro dinamico, riducendo i costi del lavoro per i datori, accrescere il valore del lavoro, fornire
sostegno nei periodi di cambiamento economico ed espandere gli investimenti in risorse umane.
A fronte del rallentamento economico e del peggioramento della situazione occupazionale,
l'attuazione, attualmente in corso, del programma denominato Piano d'azione per il ritorno al
lavoro/Piano d'azione personalizzato per un nuovo avvio (PARE/PAP-ND) costituisce la strategia
prioritaria di intervento del governo francese per stimolare l'occupazione.
Il programma include sia misure di reintegrazione sul mercato del lavoro, sia misure preventive,
di identificazione immediata dei servizi necessari al soggetto in cerca di un impiego e di rapida
disponibilità dei servizi di sostegno e di consultazione. La riforma, infatti, ha avuto come obiettivo
principale quello di assicurare che i disoccupati possano ritornare sul mercato del lavoro nel più
breve tempo possibile, evitando che ricadano nella categoria della disoccupazione di lunga durata e
riducendo il periodo di dipendenza dal sistema di aiuti pubblici.
Il Piano d'Azione personalizzato per un nuovo avvio (PAP-ND), istituito a luglio del 2001,
all'interno del nuovo accordo di assicurazione contro la disoccupazione stipulato tra le parti sociali,
al fine di creare il Piano d'Azione per il ritorno al lavoro (PARE), è indirizzato a fornire un supporto
personalizzato a tutti i soggetti in cerca di impiego, durante il periodo della loro ricerca,
indipendentemente dal fatto che percepiscano sussidi.
Sulla base di un'intervista realizzata per approfondire la conoscenza delle necessità e delle
caratteristiche del disoccupato, l'Agenzia nazionale per l'impiego (ANPE), in stretta collaborazione
con il soggetto interessato, sviluppa un piano personalizzato d'azione, che stabilisce gli interventi
prioritari da mettere in opera per agevolare il ritorno al lavoro. I servizi erogati comprendono
l'accesso diretto alle offerte di lavoro, selezionate in base al profilo individuale, gruppi di lavoro per
fornire aiuto nella fase di ricerca, valutazioni delle abilità e competenze professionali, programmi di
formazione e iniziative di sostegno personalizzate per i casi più difficili.
Per coloro che rimangono disoccupati dopo sei mesi di partecipazione ai programmi sono
previste la revisione e, eventualmente, la ridefinizione del piano individuale di azione; in queste
circostanze, vengono intensificate le azioni di supporto e di assistenza. Dopo dodici mesi di
disoccupazione, vengono attivati gli incentivi per il ritorno al lavoro, che includono, tra l'altro, la
riduzione delle misure di sostegno al reddito, sia assicurative, sia assistenziali.
Una valutazione completa del programma PARE-PAP-ND non è ancora stata realizzata; tuttavia,
alcuni studi preliminari del Ministero del Lavoro e della Solidarietà evidenziano i progressi del
programma in termini del controllo del processo di ricerca del lavoro e della realizzazione di piani
di ricerca individualizzati. Inoltre, dal 2002, il numero dei servizi erogati è triplicato, garantendo la
copertura a quasi la metà dei disoccupati.
Nell'ambito delle azioni volte a disincentivare la permanenza in una condizione di dipendenza
dai programmi statali di sostegno del reddito, dall'inizio del 2003, sono state ristrette le condizioni
per avere accesso alle indennità di disoccupazione ed è stata ridotta la durata di erogazione delle
prestazioni per tutti i destinatari.
5. Il mercato del lavoro italiano
Il mercato del lavoro italiano è caratterizzato da specificità e da problemi strutturali, che
contribuiscono a spiegare il ritardo che il paese sta continuando a sperimentare rispetto agli altri
Stati membri dell’Unione.
18
Nonostante il generale rallentamento economico, che ha interessato anche l'Italia, il mercato del
lavoro ha continuato a registrare risultati sostanzialmente positivi: nel 2002, il numero di occupati è
cresciuto dell'1,5%, raggiungendo il 55,4%.
La crescita occupazionale ha interessato in misura maggiore la componente femminile, che ha
raggiunto il 42%. Parallelamente, il tasso di disoccupazione si è ridotto, toccando l'8,3% nel 2002,
sebbene continui a rimanere al di sopra del dato medio europeo (pari al 7,7%). Anche per i più
giovani, la quota dei disoccupati in percentuale della forza lavoro giovanile, è diminuita, passando
dal picco del 33,6% del 1996, al 28,1% del 2001 e al 27,2% del 2002, grazie ad un aumento sia dei
livelli occupazionali, sia della partecipazione alle attività formative.
Su queste dinamiche positive degli indicatori occupazionali ha influito il progressivo sviluppo di
forme di lavoro flessibili, introdotte a partire dal 1997 (pacchetto Treu), come è testimoniato
dall’aumento della quota della componente “atipica” dell’occupazione, per entrambi i generi, ma
soprattutto per le donne.
Nonostante i segnali di crescita degli ultimi anni, gli indicatori occupazionali per l’Italia
rimangono ancora lontani dagli obiettivi di Lisbona: il tasso di occupazione è ancora strutturalmente
basso, a causa della tradizionale tendenza ad escludere dal mercato ampi gruppi sociali, in
particolare le donne, i giovani e gli anziani.
Nell’ottica di implementare una strategia rivolta all’innalzamento dei tassi occupazionali,
coerentemente alle sollecitazioni e agli indirizzi delle istituzioni comunitarie, l’Italia dovrà risolvere
le difficoltà strutturali che ancora ostacolano il corretto funzionamento del suo mercato del lavoro.
Una prima area problematica è rappresentata dall’occupazione giovanile, e, in particolare, dagli
alti tassi di disoccupazione tra le fasce di età più basse; nonostante le prospettive lavorative dei
giovani siano migliorate in seguito alla realizzazione di interventi che hanno accresciuto la
flessibilità del mercato, ancora lenta e difficoltosa appare essere la transizione dal mondo della
scuola a quello lavorativo.
La partecipazione nel mercato del lavoro della componente femminile e dei lavoratori anziani è
ancora bassa: sebbene la crescita occupazionale delle donne sia stata molto consistente negli ultimi
anni, persiste il gap rispetto agli altri paesi e agli obiettivi comunitari. Lo sviluppo di forme di
lavoro flessibile, che consentono di conciliare vita familiare e presenza nel mercato del lavoro, ha
rappresentato, e continuerà a rappresentare una opportunità importante per l’incremento dell’offerta
di lavoro femminile. E’ interessante notare, a questo proposito, come la diffusione degli strumenti
di flessibilità non pare aver accentuato la precarizzazione della posizione lavorativa delle donne. Per
quanto riguarda i lavoratori anziani, invece, risulta ancora scarso il ricorso ad attività a tempo
parziale, mentre non si è ancora manifestato l’effetto dei meccanismi di incentivazione a prolungare
la vita lavorativa, già presenti negli ultimi interventi di riforma del comparto previdenziale.
Un altro aspetto problematico è individuabile nel dualismo territoriale che caratterizza il mercato
del lavoro italiano. Le regioni meridionali appaiono caratterizzate da livelli occupazionali
eccezionalmente bassi, che riflettono le ancora scarse prospettive di sviluppo economico; su questo
quadro, si innesta un’alta incidenza del lavoro sommerso, fenomeno particolarmente evidente nel
Mezzogiorno, in cui l’irregolarità non si manifesta solamente in termini di mancato assolvimento
degli obblighi contributivi e fiscali, ma anche attraverso il ricorso a condizioni lavorative precarie e
inferiori agli standard contrattuali.
19
Infine, il sistema di protezione sociale italiano, le cui caratteristiche di categorialità rimangono
ancora molto forti, offre livelli di garanzie molto diversificati, accentuando la segmentazione tra
lavoratori che godono di una copertura assicurativa molto ampia e fasce di lavoratori e disoccupati
solo parzialmente o per nulla tutelati.
A fronte delle sfide che queste debolezze strutturali continuano a porre nel processo di
implementazione delle politiche strategiche a favore dell’occupazione, negli anni più recenti sono
state realizzate profonde modifiche degli assetti istituzionali e normativi del mercato del lavoro.
Tra questi, il primo intervento significativo è rappresentato dalle misure introdotte con il
cosiddetto Pacchetto Treu del 1997, che ha formalizzato la crescente adattabilità del mercato del
lavoro italiano, ampliando le possibilità di applicazione per gli schemi di apprendistato e impiego
part-time e agevolando l’apertura di agenzie per il lavoro temporaneo.
Più recentemente, a febbraio 2003, è stata approvata la legge delega in materia di occupazione e
mercato del lavoro, la Legge 30/2003 (la cosiddetta riforma Biagi), in cui vengono definite le linee
guida di riforma del mercato del lavoro italiano, recependo, in gran parte, le indicazioni contenute
nel Libro Bianco sull’occupazione, presentato a ottobre 2001; alla legge ha poi fatto seguito, nel
secondo semestre dello stesso anno, la pubblicazione del Decreto Legislativo attuativo 276/2003,
che introduce innovazioni profonde nella regolamentazione del lavoro.
Nel decreto si possono individuare due aree prioritarie di intervento, relative, rispettivamente,
alla modernizzazione dei processi di incontro tra domanda e offerta di lavoro e all'introduzione di
un'ampia gamma di forme contrattuali flessibili, che mantengono e accentuano la tendenza in
direzione della cosiddetta “flessibilità al margine”, introdotta a partire dalle misure del pacchetto
Treu.
Relativamente al primo punto, l'obiettivo del provvedimento legislativo è di incentivare la
presenza sul mercato del lavoro anche di operatori privati, di cui si intende valorizzare la capacità di
interazione con il servizio pubblico.
Con riferimento al secondo punto, invece, il decreto introduce nuove forme contrattuali per
l'inserimento lavorativo: tra queste, il contratto di inserimento lavorativo, destinato a sostituire i
precedenti contratti di formazione e lavoro, è esplicitamente rivolto a promuovere l’integrazione
lavorativa e la riqualificazione dei lavoratori considerati svantaggiati20.
Accanto a questi provvedimenti legislativi, orientati ad accentuare il ruolo delle misure attive di
sostegno alla disoccupazione, negli ultimi anni è stata realizzata la riorganizzazione del
collocamento ordinario. Gli ultimi decreti approvati, a partire dal 2002, delineano un sistema di
obblighi reciproci nel rapporto tra i disoccupati e i servizi pubblici per l'impiego, oltre a definire le
modalità di interazione tra gli operatori pubblici e quelli privati nell'erogazione dei servizi per
l'occupazione. In particolare, il Decreto Legge 297/02 prevede, da un lato, che i richiedenti di
prestazioni di disoccupazione, oltre ad essere disponibili al lavoro, siano alla ricerca attiva di un
impiego, secondo modalità concordate con i servizi competenti; questi ultimi, dall'altro lato, devono
garantire la realizzazione di un colloquio di orientamento entro tre mesi dall'inizio dello stato di
disoccupazione e una proposta di adesione ad iniziative di inserimento lavorativo, di formazione o
di riqualificazione professionale, nei tempi stabiliti in base alle caratteristiche del disoccupato.
20
Vengono considerati soggetti svantaggiati i giovani, i disoccupati di lunga durata, i disoccupati ultracinquantenni, le
donne residenti in aree geografiche caratterizzate da alti gap occupazionali di genere, le persone affette da grave
handicap fisico, mentale o psichico (Piano d'azione nazione per l'occupazione. Italia, 2003).
20
La legge Biagi e la riorganizzazione del collocamento ordinario vengono considerate come i due
pilastri fondamentali della strategia di "welfare to work" che il Governo italiano intende perseguire,
la cui finalità principale consiste nell'incremento delle opportunità di impiego, particolarmente per i
soggetti maggiormente a rischio di esclusione sociale. Accanto a questi interventi, al fine di
completare il sistema di “welfare to work”, il Governo ha manifestato l'intenzione di promuovere
l'introduzione di strumenti di sostegno al reddito che, pur assicurando il pagamento di un'indennità
nei periodi di disoccupazione, scoraggino la tendenza a dipendere dalle misure assistenziali di tipo
passivo.
La diffusione delle nuove forme di flessibilità e di attivazione sul mercato del lavoro evidenzia la
necessità di prevedere l’introduzione di nuovi strumenti di tutela, nonché il potenziamento di quelli
esistenti, tradizionalmente poco efficaci nel contesto italiano.
L’Italia è uno tra i pochi paesi la cui spesa per misure attive contro la disoccupazione è superiore
a quella per le politiche passive: nel 2002, la spesa complessiva per le politiche attive è stata pari a
9,1 miliardi di euro, a fronte di 8 miliardi spesi per le politiche passive, cifre che corrispondono,
rispettivamente, allo 0,71% e allo 0,64% in rapporto al Pil. E' rilevante notare come la spesa per le
misure attive sia costantemente cresciuta negli ultimi anni.
Con riguardo all’ammontare della spesa sociale complessiva, invece, l’Italia è il paese con la
quota più piccola di trattamenti di disoccupazione (pari all'1,6%, nel 2000, contro una media
europea del 6,1%)21.
Tra le politiche attive rientrano vari tipi di programmi pubblici, come i servizi per l’impiego e la
formazione, le misure a favore dei giovani e i sussidi all’occupazione; al di là della dimensione
della spesa, tuttavia, i problemi principali riguardano l’efficacia di queste misure. Tra gli interventi
attivi, la voce più importante è rappresentata dagli schemi di incentivazione all’occupazione, ai
quali vengono assimilati anche i contratti di formazione e lavoro e l’apprendistato. Questi incentivi
interessano principalmente i giovani, particolarmente del Centro-Nord, in cui è molto diffuso
l’apprendistato; generalmente, tali misure hanno un carattere automatico, ovvero vengono concesse
a tutti gli appartenenti a determinati gruppi obiettivo (giovani, disoccupati di lunga durata, residenti
nelle aree depresse), indipendentemente dalle situazioni specifiche dei beneficiari e da qualsiasi
forma di prova dei mezzi. Per quanto riguarda le modalità di attuazione, gli incentivi
all’occupazione vengono attuati sia attraverso sgravi contributivi, proporzionali alle retribuzioni dei
lavoratori, sia attraverso la concessione di veri e propri incentivi rivolti sia all’assunzione a tempo
indeterminato di soggetti beneficiari di interventi passivi o disoccupati di lunga durata, sia alla
stabilizzazione di posti di lavoro a termine.
21
Si veda, al proposito, la tab. 3 del WP LuissLab n.1.
21
Tav.1 - Tasso complessivo di occupazione nei paesi
dell'Unione europea. Anni 1999 - 2002
Belgio
Danimarca
Germania
Grecia
Spagna
Francia
Irlanda
Italia
Lussemburgo
Olanda
Austria
Portogallo
Finlandia
Svezia
Regno Unito
UE 15
1999
2000
2001
2002
59,3
76,0
65,2
55,3
53,7
60,9
63,3
52,7
61,7
71,7
68,6
67,5
66,4
71,7
71,0
62,5
60,5
76,3
65,6
55,7
56,2
62,1
65,1
53,7
62,7
72,9
68,5
68,4
67,2
73,0
71,5
63,4
59,9
76,2
65,8
55,4
57,7
62,8
65,7
54,8
63,1
74,1
68,5
68,7
68,1
74,0
71,7
64,1
59,9
75,9
65,3
56,7
58,4
63,0
65,3
55,5
63,7
74,4
69,3
68,2
68,1
73,6
71,7
64,3
Fonte: Eurostat
Tav.2 - Tassi di occupazione per genere e classe di età nei
paesi dell'Unione europea. Anno 2002
Belgio
Danimarca
Germania
Grecia
Spagna
Francia
Irlanda
Italia
Lussemburgo
Olanda
Austria
Portogallo
Finlandia
Svezia
Regno Unito
UE 15
Totale
maschi
femmine
lavoratori
giovani
(15 - 24)
lavoratori
anziani
(55 -64)
59,9
75,9
65,3
56,7
58,4
63,0
65,3
55,5
63,7
74,4
69,3
68,2
68,1
73,6
71,7
64,3
68,2
80,0
71,7
71,4
72,6
69,5
75,2
69,1
75,6
82,4
75,7
75,9
70,0
74,9
78,0
72,8
51,4
71,7
58,8
42,5
44,1
56,7
55,4
42,0
51,6
66,2
63,1
60,8
66,2
72,2
65,3
55,6
29,4
63,5
45,6
26,5
33,3
30,1
47,9
25,8
32,3
70,0
51,8
42,1
40,7
42,8
56,3
40,6
26,7
57,8
38,4
39,7
39,7
34,8
48,1
28,9
28,3
42,3
30,0
50,9
47,8
68,0
53,5
40,1
Fonte: Eurostat
22
Tav.3 - Tasso complessivo di disoccupazione nei paesi
dell'Unione europea. Anni 1999 - 2002
Belgio
Danimarca
Germania
Grecia
Spagna
Francia
Irlanda
Italia
Lussemburgo
Olanda
Austria
Portogallo
Finlandia
Svezia
Regno Unito
UE 15
1999
2000
2001
2002
8,6
4,8
8,4
11,8
12,8
10,7
5,6
11,3
2,4
3,2
3,9
4,5
10,2
6,7
5,9
8,7
6,9
4,4
7,8
11,0
11,3
9,3
4,3
10,4
2,3
2,8
3,7
4,1
9,8
5,6
5,4
7,8
6,7
4,3
7,8
10,4
10,6
8,5
3,9
9,4
2,1
2,4
3,6
4,1
9,1
4,9
5,0
7,4
7,3
4,5
8,6
10,0
11,3
8,8
4,4
9,0
2,8
2,7
4,3
5,1
9,1
4,9
5,1
7,7
Fonte: Eurostat
Tav.4 - Tassi di disoccupazione per genere e classe di età
nei paesi dell'Unione europea. Anno 2002
Belgio
Danimarca
Germania
Grecia
Spagna
Francia
Irlanda
Italia
Lussemburgo
Olanda
Austria
Portogallo
Finlandia
Svezia
Regno Unito
UE 15
Totale
maschi
femmine
disoccupati
giovani
(15 - 24)
7,3
4,5
8,6
10,0
11,3
8,8
4,4
9,0
2,8
2,7
4,3
5,1
9,1
4,9
5,1
7,7
6,6
4,4
8,7
6,6
8,0
7,7
4,6
7,0
2,1
2,5
4,1
4,2
9,1
5,3
5,6
6,9
8,2
4,6
8,4
15,0
16,4
10,0
4,0
12,2
3,9
3,0
4,5
6,1
9,1
4,5
4,5
8,7
18,2
7,7
9,7
26,4
22,2
19,6
8,0
27,2
8,3
5,2
6,8
11,5
21,0
11,8
12,1
15,1
Fonte: Eurostat
23
Tav.5 - Tassi complessivi di attività nei paesi
dell'Unione europea. Anni 1999 - 2002
Belgio
Danimarca
Germania
Grecia
Spagna
Francia
Irlanda
Italia
Lussemburgo
Olanda
Austria
Portogallo
Finlandia
Svezia
Regno Unito
UE 15
1999
2000
2001
2002
64,9
80,6
71,2
63,0
61,7
68,7
67,1
59,6
63,2
74,1
71,3
70,9
73,9
76,8
75,7
68,6
65,1
80,0
71,1
62,9
63,2
68,7
68,1
60,1
64,1
75,2
71,0
71,5
74,5
77,3
75,7
69,0
64,2
79,9
71,5
62,1
64,5
68,7
68,4
60,6
64,4
75,8
71,3
71,8
75,0
77,9
75,6
69,2
64,8
79,6
71,5
63,1
66,0
69,1
68,4
61,1
65,5
76,5
73,0
72,1
74,9
77,6
75,6
69,7
Fonte: Eurostat
24
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25
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