C'È SPAZIO ANCHE IN ITALIA PER UNA CONCEZIONE “CULTURALISTA” DELLA
CITTADINANZA? BREVI PROFILI COMPARATISTICI E SPUNTI DI RIFLESSIONE IN
VISTA DI UNA REVISIONE DELLA LEGISLAZIONE NAZIONALE.
di
Daniele Porena
(Ricercatore confermato di Diritto Costituzionale
Università degli Studi di Perugia)
18 gennaio 2012
Sommario: 1. Considerazioni introduttive – 2. Il modello “assimilazionista” francese – 3.
Evoluzioni a partire da una “cittadinanza etnica” nell'esperienza tedesca – 4. La cittadinanza
multiculturale britannica – 5. Il «caso» italiano: cenni alla legislazione vigente e
considerazioni conclusive de iure condendo.
1. Considerazioni introduttive
«Mi auguro che in Parlamento si possa affrontare anche la questione della cittadinanza ai
bambini nati in Italia da immigrati stranieri. Negarla è un'autentica follia, un'assurdità. I
bambini hanno questa aspirazione». Con queste parole, pronunciate dal Presidente
Napolitano lo scorso 22 novembre, la questione relativa alla revisione della disciplina
sull'accesso alla cittadinanza italiana è tornata nuovamente ad animare il dibattito politico del
nostro Paese. E' ormai probabile che già in questa, o più verosimilmente nella prossima
legislatura, le forze politiche avvieranno un confronto serio sulla necessità di svecchiare una
normativa che si segnala per essere tra le più conservatrici in Europa e nel Mondo.
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Proprio rispetto a quest'ultima notazione sembra utile una breve riflessione, di natura
comparatistica, tra le linee che ispirano l'architettura della cittadinanza italiana e quelle che
invece caratterizzano esperienze a noi geograficamente vicine e, in generale, politicamente
più significative.
La perdurante necessità di svolgere un esame comparatistico tra diverse legislazioni nazionali
si conserva anche in ragione del grado di sviluppo – non particolarmente avanzato - raggiunto
dalla normazione comunitaria nella materia della cittadinanza europea.
Come noto, l'istituto comunitario assume ad oggi natura essenzialmente derivata e
complementare rispetto alle cittadinanze nazionali. Con specifico riferimento alle regole
relative ai canali di accesso alla cittadinanza comunitaria, la scelta compiuta in sede europea è
stata poi quella di rinviare, sic et simpliciter, alle diverse legislazioni nazionali di modo che è
«cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno stato membro (...)»1.
Sovente si è detto che i più significativi profili di omogeneità e continuità tra gli Stati europei
fossero rinvenibili sul versante degli interessi economici e che, per questi motivi, il significato
dell'Unione poggiasse prevalentemente su ragioni di tipo economico. Tuttavia, le difficoltà
economiche e finanziarie di recente lamentate da diversi Stati membri mi pare abbiano
contribuito a far affiorare una realtà nella quale sussistono, nell'Europa unita, interessi
economici nazionali talora in aperto conflitto tra loro.
Non credo dunque che sia solo il terreno dell'economia a “dover esser battuto” nell'auspicata
direzione di un rafforzamento dell'integrazione comunitaria.
Al contrario, nella vicenda storica, sociale, civile e politica europea vi sono valori ed
esperienze – tra cui, per ricordarne solo alcune, rinascimento, umanesimo, rivoluzione
francese, illuminismo e romanticismo, rivoluzione industriale e solidarietà sociale - che
hanno contribuito a definire un condiviso senso di appartenenza, un comune sentire ed un
modo di vedere le cose ed approcciare i problemi assai spesso indifferenziato2.
Confido sul fatto che sia questa, più che altra, la “materia” dalla quale forgiare il civis
europeus. E che su questo, dunque, possa anche poggiare l'elaborazione di comuni criteri di
accesso a questo nuovo, evocativo status civitatis.
1 Così è sancito all'art. 17 del Trattato Ce.
2
Cfr. con le opinioni espresse da P. HABERLE, La cittadinanza come tema di una dottrina europea della
costituzione, in Riv. dir. costituz., Torino, 1997, p. 33, laddove l'Autore, assai condivisibilmente, osserva che
«per quanto riguarda i testi, si pensi alla formula della “comune eredità culturale” di cui all'art. 128 trattato CE.
Per quanto riguarda la sostanza, ci si cali nella profondità dello spazio storico della letteratura, delle scienze e
dell'arte che sono specificamente europee ed hanno fondato culturalmente l'Europa – fino al presente. Le
rispettive “età dell'oro” dell'arte (ad es. in Italia, Spagna, Francia, Olanda, Germania) contribuiscono a costituire
– quasi come cristallizzazioni – quella sfera pubblica europea».
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2
Ma la materia – delicata ed impegnativa – meglio potrà essere oggetto di un successivo
approfondimento. Al momento conviene rimanere all'interno del perimetro assegnato al
presente lavoro e cominciare dunque ad esplorare, pur con necessaria sintesi espositiva, le
principali esperienze europee.
Non mi soffermerò sul diverso percorso storico che ha caratterizzato la nascita degli Stati
francesce, britannico e tedesco3. E' fuor di dubbio che la disciplina della cittadinanza, il “chi
siamo” di una comunità statuale (non uso volutamente l'espressione 'nazionale'4), sia il frutto
di fattori politici, culturali, geografici ed in generale storici tali da far si che ciascuna
esperienza sia caratterizzata da elementi coerenti con un proprio, peculiare percorso di
sviluppo.
E' non meno vero, tuttavia, che - “dati alla mano” - nel corso degli ultimi decenni tutti i grandi
Stati europei, ben compreso il nostro, hanno vissuto un similare processo di accentuazione
della dimensione multiculturale della propria società5. Complice di questo l'intensificazione
dei flussi migratori (da noi, peraltro, avvertita più che altrove)6, lo spaccato dei nostri
3 Per un approfondimento dei profili richiamati, ed in generale per una più ampia trattazione del tema oggetto
del presente saggio, mi sia consentito un rinvio a D. PORENA, Il Problema della cittadinanza. Diritti, sovranità
e democrazia, Torino, 2011.
4 L'ancoraggio della dimensione civica ai profili di identità nazionale non reggerebbe difatti all'esame di quelle
società nelle quali convive una pluralità di identità sub-nazionali. L'equivoco, peraltro, sarebbe accentuato a
causa di una diversa concezione dell'idea di nazione che emerge nelle differenti tradizioni. Il problema è stato
anche di recente ripreso da E.W. BÖCKENFÖRDE, Stato, Costituzione, democrazia. Studi di teoria della
Costituzione e di diritto costituzionale, ed. it., Milano, 2006, pp. 437 e ss., dove l'Autore si sofferma sulla
tradizionale distinzione tra la concezione franco-britannica della nazione “elettiva”, intesa come partecipazione
politica ad un orizzonte condiviso di valori, e concezione tedesca, tesa invece ad affermare i limiti di
appartenenza entro la condivisione di stessi vincoli di ordine etnico e culturale. Le profonde implicazioni legate
ad un'idea di nazione come «comunità storica di destino» o, diversamente, secondo la celebre definizione di
Ernest Renan, come «plebiscito quotidiano», hanno largamente impegnato le riflessioni, orientate a conclusioni
differenti rispetto a quelle di BÖCKENFÖRDE, di J. HABERMAS, Morale, diritto, politica, ed. it., Torino,
1992, pp. 108 e ss. Tra i riferimenti “classici”, da cui peraltro prese avvio la riflessione sulla diversa concezione
di cittadinanza in Francia e Germania, il saggio di R. BRUBAKER, Citizenship and Nationhood in France and
Germany, Cambridge, Mass., 1992.
5 In Germania e in Italia la tendenza ad una composizione multiculturale della società si è prevalentemente
accentuata negli ultimi decenni. Francia e Gran Bretagna rappresentano al contrario Paesi dove il fenomeno ha
ormai acquisito connotati tradizionali. I cittadini francesi e britannici di origine straniera naturalizzati nel periodo
compreso tra il 2003 ed il 2008 ammontano a circa ottocentosettantamila in Francia e ottocentonovantamila in
Gran Bretagna. A ciò si aggiunga la massiccia ed ormai difficilmente quantificabile presenza in Francia e Regno
Unito di cittadini “di seconda o terza generazione” di origine straniera: già nel censimento britannico del 2001 le
cifre relative ai cittadini appartenenti ad una minoranza etnica arrivavano a toccare più di quattro milioni e
mezzo di individui, pari quasi all'otto per cento della popolazione complessiva (percentuale che oggi, si stima,
sia significativamente accresciuta per effetto del più alto tasso di natalità nelle minoranze etniche). Le cifre del
censimento riportavano peraltro, come detto, la ripartizione etnica della popolazione e non la provenienza
geografica della stessa: sicché nel gruppo etnico “whites”, nel quale rifluisce il novantadue per cento della
popolazione, vi sono comunque percentuali elevate di cittadini di origine straniera. In Francia, i cittadini di
seconda o terza generazione e di origine straniera superano quattordici milioni di unità, pari al ventitré per cento
della popolazione. Di questi, circa nove milioni sono di origine africana.
6 In Francia il saldo migratorio degli ultimi anni si è assestato intorno alle settanta-ottanta mila unità annue (cfr.
con i dati forniti dall'Institut national de la statistique et des etudes economiques, reperibili in
http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?ref_id=ip1276#inter1). In Gran Bretagna, il saldo migratorio
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3
aggregati sociali segnala oggi, in modo piuttosto uniforme tra i diversi Stati europei, la
crescente consistenza di identità nazionali, etniche, culturali e religiose differenti da quella
originaria.
In altre parole, sono sempre di più i cittadini appartenenti a gruppi allogeni. Ho scritto
'cittadini': tuttavia, proprio su questo punto, le cose cambiano, e di molto, a seconda della
disciplina applicata da Stato a Stato.
La scelta, non casuale, di impiegare nell'esame comparatistico le normative adottate in
Francia, Gran Bretagna e Germania nasce dall'idea che questi tre Paesi abbiano in qualche
modo contribuito più di altri a delineare i contorni di tre “modelli” generali di cittadinanza. In
Francia
ha
progressivamente
preso
forma
un
modello
che
“assimilazionista” e “culturalista”. La Germania è rimasta invece
potremmo
definire
fedele ad una sua
tradizionale impronta “etnico-identitaria”. Infine, in posizione ulteriormente differenziata, si
pone la cittadinanza britannica per un proprio profilo marcatamente multiculturale.
2. Il modello “assimilazionista” francese
Le norme alle quali occorre fare breve cenno al fine di comprendere l'impronta generale che
caratterizza la cittadinanza francese sono per lo più contenute nel Code civil (artt. nn. 17 e
ss.).
L'impianto normativo vigente è il frutto di un profondo processo di stratificazione storica, che
ha avuto avvio con la Grande Rivoluzione, è passato attraverso la legislazione napoleonica, ha
vissuto l'epoca coloniale ed è culminato in alcuni interventi di riordino apportati nel corso
degli anni novanta del secolo scorso (in particolare, con le leggi n. 93-933 del 22 luglio 1993
e n. 98-170 del 16 marzo 1998).
La composizione etnica della Francia di oggi mostra tutte le conseguenze di una legislazione
che, nel dopoguerra, è stata per lo più incentrata sul principio recante il così detto “doppio
positivo, ben più consistente, negli ultimi anni si è assestato, in ogni caso, tra le centocinquanta e le centottanta
mila unità annue (cfr. con i dati forniti da Office for National Statistics del Governo britannico, reperibili in
http://www.statistics.gov.uk/CCI/nugget.asp?ID=260&Pos=2& ColRank=2& Rank=224). In Italia, come visto,
salvo una lieve recentissima flessione, il saldo migratorio si è posizionato negli ultimi anni anche al di sopra
delle trecentomila unità, «in presenza di una dinamica naturale negativa, ma il cui contributo al processo di
rinnovamento dal basso (nascite) e dall’alto (decessi) della piramide della popolazione rimane comunque
importante, la crescita demografica del Paese è da attribuire, ancora una volta, alla dinamica migratoria. Nel
2010 la stima del saldo migratorio è pari a 291 mila unità in più dall’inizio dell’anno, per un tasso migratorio
pari al 4,8 per mille, in calo rispetto al 2009, anno in cui il saldo migratorio risultò pari a +318 mila unità (con un
tasso del 5,3 per mille). Al netto del tasso migratorio dalle componenti relative al “saldo migratorio interno” 2
(0,1 per mille) e al “saldo migratorio per altri motivi” 3 (-1,3 per mille), risulta un saldo migratorio netto con
l’estero pari a 365 mila nuovi soggetti, corrispondente a un tasso del 6 per mille (Figura 5), risultato questo
dovuto a 80 mila cancellazioni per l’estero e ben 445 mila iscrizioni», in questo senso i rilievi operati dall'Istat
reperibili in
www.istat.it/salastampa/comunicati/in_calendario/ inddemo/20110124_00/testointegrale20110124.pdf.
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4
diritto di suolo”, vale a dire la regola in base alla quale l'individuo nato in Francia acquisisce
la nazionalità francese se figlio di straniero anch'esso nato in Francia o, alternativamente, se
figlio di genitore nato in territorio ex-coloniale prima dell'indipendenza7.
Il caratteristico principio del doppio diritto di suolo trova affermazione nell'art. 19, n. 3 del
Codice civile francese secondo cui «est français l'enfant, légitime ou naturel, né en France
lorsque l'un de ses parents au moins y est lui-même né». Prosegue la norma, al n. 4, stabilendo
inoltre che «toutefois, si un seul des parents est né en France, l'enfant français, en vertu de
l'article 19-3, a la faculté de répudier cette qualité dans les six mois précédant sa majorité et
dans les douze mois la suivant». Il nato in Francia da genitori stranieri ambedue nati all'estero
acquisterà invece la cittadinanza - secondo quanto previsto dall'art. 21, n. 7 del Code civil - al
compimento della maggiore età ed a condizione che sia residente in Francia ed abbia avuto
nel Paese la propria residenza abituale per almeno cinque anni8.
Il principio di acquisto della cittadinanza iure sanguinis, ereditato invece dalla legislazione
napoleonica9, trova la propria disciplina nell'art. 18 del codice civile, laddove è sancita la
regola in base alla quale «est français l'enfant, légitime ou naturel, dont l'un des parents au
moins est français».
Il profilo assimilazionista che caratterizza la legislazione francese in materia di cittadinanza
incontra significativa enfatizzazione nella disciplina della naturalizzazione.
Il criterio temporale richiesto dall'art. 21, n. 17 del Codice, secondo cui «la naturalisation ne
peut être accordée quà l'étranger justifiant d'une résidence habituelle en France pendant les
cinq années qui précèdent le dépôt de la demande», è mitigato dalla disposizione sancita alla
norma successiva, a mente della quale l'ordinario periodo di cinque anni è ridotto a due per
«l'étranger qui a accompli avec succès deux années d'études supérieures en vue d'acquérir un
diplôme délivré par une université ou un établissement d'enseignement supérieur français» ed
in favore di «celui qui a rendu ou qui peut rendre par ses capacités et ses talents des services
importants à la France».
7 La legge 22 giugno 1993 ha disposto, all'art. 44, che le disposizioni rifluite negli artt. 19.3 e 19.4 del Codice
civile e relative al c.d. “doppio ius soli” «sont applicables à l'enfant né en France avant le 1er janvier 1994 d'un
parent né sur le territoire qui avait, au moment de la naissance de ce parent, le statut de colonie ou de territoire
d'outre-mer de la République française. Toutefois, les articles 23 et 24 du code de la nationalité française sont
applicables à l'enfant né en France après le 31 décembre 1993 d'un parent né sur le territoire des anciens
départements français d'Algérie avant le 3 juillet 1962, dès lors que ce parent justifie d'une résidence régulière
en France depuis cinq ans».
8 Dispone l'art. 21, n. 7, del Code civil che «tout enfant né en France de parents étrangers acquiert la nationalité
française à sa majorité si, à cette date, il a en France sa résidence et s'il a eu sa résidence habituelle en France
pendant une période continue ou discontinue d'au moins cinq ans, depuis l'âge de onze ans».
9 Il principio era previsto, in origine, dall'art. 13 della legge 8 marzo 1803.
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5
Retaggio della passato impegno coloniale francese è invece la norma di cui all'art. 21, n. 19,
che non subordina ad alcun requisito temporale l'acquisto della nazionalità francese in favore
del «ressortissant ou ancien ressortissant des territoires et des Etats sur lesquels la France a
exercé soit la souveraineté, soit un protectorat, un mandat ou une tutelle».
Ancora, l'alto livello di attenzione osservato dalla legislazione francese rispetto al grado di
assimilazione linguistico-culturale nell'attribuzione della nazionalità è testimoniato dalla
disposizione contenuta nell'art. 21, n. 20 del Codice civile, secondo cui «peut être naturalisée
sans condition de stage la personne qui appartient à l'entité culturelle et linguistique
française, lorsqùelle est ressortissante des territoires ou Etats dont la langue officielle ou
l'une des langues officielles est le français, soit lorsque le français est sa langue maternelle,
soit lorsqùelle justifie d'une scolarisation minimale de cinq années dans un établissement
enseignant en langue française». Di decisa impronta assimilazionistico-culturale, è poi la
norma di cui all'art. 21, n. 24 del Codice, secondo la quale «nul ne peut être naturalisé s'il ne
justifie de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance
suffisante, selon sa condition, de la langue française».
Due ulteriori regole confermano l'avanzato grado di concentrazione della legislazione
francese alla dimensione dell'integrazione culturale.
La prima è contenuta nell'art. 43 del decreto 93-1362 del 30 dicembre 1993, secondo cui il
richiedente la naturalizzazione è tenuto a presentarsi «di persona di fronte ad un funzionario
designato nominativamente dall’autorità prefettizia oppure da quella consolare. Dopo un
colloquio individuale, il funzionario redige un processo verbale nel quale accerta il grado di
assimilazione del richiedente agli usi e costumi della Francia nonché la sua conoscenza della
lingua francese».
Assai significativa, nel quadro prospettico da cui muove l'analisi, è poi la regola in base alla
quale è possibile che il Governo si opponga, in caso di “difetto di assimilazione” o di
indegnità, alla stessa naturalizzazione dello straniero coniugato con cittadino francese10.
Il quadro normativo brevemente tratteggiato illustra come la tradizione d'Oltralpe abbia
definitivamente consolidato i contorni di un modello di cittadinanza “culturalista” ed
“assimilazionista”. Alla luce di quanto osservato, è dunque improprio, a mio avviso,
10 Si tratta della disposizione di cui all'art. 21, n. 4 del Code civil, a mente della quale «Le Gouvernement peut
s'opposer par décret en Conseil d'Etat, pour indignité ou défaut d'assimilation, à l'acquisition de la nationalité
française par le conjoint étranger dans un délai d'un an à compter de la date du récépissé prévu au deuxième
alinéa de l'article 26 ou, si l'enregistrement a été refusé, à compter du jour où la décision judiciaire admettant la
régularité de la déclaration est passée en force de chose jugée. En cas d'opposition du Gouvernement, l'intéressé
est réputé n'avoir jamais acquis la nationalité française. Toutefois, la validité des actes passés entre la
déclaration et le décret d'opposition ne pourra être contestée pour le motif que l'auteur n'a pu acquérir la
nationalité française».
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descrivere la cittadinanza francese, come pure è stato fatto, quale “cittadinanza elettiva”,
lasciando con ciò intendere che la stessa possa configurarsi come il frutto di una autonoma e
libera scelta, operata dall'individuo, nell'aderire al “progetto politico” della comunità. A me
sembra che la cittadinanza francese, più che configurarsi come una polarità di segno opposto
rispetto alle normative ispirate da una tradizione organicista - e strutturate secondo la
dominante etnica che scaturisce dalla applicazione del criterio dello ius sanguinis - si collochi
piuttosto in una posizione intermedia, valorizzando i profili comunitaristi insiti nel grado di
assimilazione culturale dell'individuo nella consociazione, senza tuttavia erigere barriere
“etniche” molto spesso al limite del valicabile.
Benché il modello sul quale mi sono soffermato meriterebbe ben altro approfondimento, e
nonostante permangano alcuni interrogativi che non credo sia possibile affrontare nel breve
spazio della presente esposizione, non posso nascondere un certo grado di preferenza per la
scelta politica, culturale, giuridica ed istituzionale che ha sorretto l'edificazione della struttura
complessiva della cittadinanza francese.
3. Evoluzioni a partire da una “cittadinanza etnica” nell'esperienza tedesca
Nella letteratura comparatistica venuta a svilupparsi intorno alle categorie di popolo, nazione
e cittadinanza, normalmente si affida all'esperienza tedesca il ruolo di archetipo dei modelli
venuti a strutturarsi, prevalentemente, sulla base di una dominante etnico-culturale.
A questo proposito, val la pena ricordare come già l'originaria normativa guglielmina,
contenuta nella Staatsangehoerigkeitsgestets del 1913 (a lungo conservata dalla Repubblica
federale tedesca anche dopo il 194911) era radicalmente improntata sul modello etnico fondato
11 Come noto, l'originaria normativa del 1913 fu sostanzialmente ripristinata nel dopoguerra, all'indomani della
caduta del regime nazional-socialista e delle previsioni da quest'ultimo introdotte in materia di cittadinanza. A
quest'ultimo proposito, le note ed infami leggi di Norimberga, approvate il 15 settembre del 1935, esasperando la
già sperimentata concettuologia della discendenza etnico-razziale ed il mito della purezza del sangue e della
stirpe, disponevano tra l'altro che «un cittadino tedesco è un suddito dello Stato di sangue tedesco o affine, che
dimostri con la sua condotta di voler servire fedelmente la Germania e il popolo tedesco», art. 2, comma 1. Il
successivo regolamento attuativo disponeva, all'art. 4, comma 1, che «Un ebreo non può essere cittadino del
Reich. Non ha diritto di voto nelle consultazioni politiche e non può ricoprire cariche pubbliche». Il successivo
art. 5 stabiliva che «1. Si considera ebreo chiunque discenda da almeno tre nonni ebrei che siano razzialmente
interamente giudei. (...) 2. Si considera ebreo anche chi discende da due nonni interamente ebrei se: a)
apparteneva alla comunità ebraica al momento dell'emanazione della presente legge o vi abbia aderito
successivamente. b) abbia contratto matrimonio con persona ebrea al momento dell'emanazione della presente
legge o successivamente, c) sia nato dal matrimonio con un ebreo nel senso della Sezione I, contratto dopo
l'emanazione della Legge per la protezione del sangue e dell'onore tedesco, d) sia il frutto di una relazione extraconiugale con una persona ebrea in accordo con la Sezione I o sia nato fuori del matrimonio dopo il 31 luglio
1936». In ultimo l'art. 6 del menzionato regolamento sanciva il principio in base al quale «1. I requisiti di
purezza di sangue stabiliti nella legge del Reich o in ordine al Partito Nazionalsocialista dei lavoratori e delle sue
emanazioni - non coperti dall'Articolo 5 - rimangono immutati. 2. Ogni altro requisito di purezza di sangue non
coperto dall'Articolo 5 può essere stabilito soltanto con l'autorizzazione del Ministro degli Interni del Reich e del
Vice Führer (...)».
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sul criterio dello ius sanguinis. Le disposizioni di cui al § 4 della citata normativa riducevano
difatti alla discendenza da parte di padre tedesco (e poi, dopo la metà degli anni Settanta,
anche da madre) l'acquisto dello status civitatis, indipendentemente dal luogo di nascita.
L'adozione di criteri ispirati al principio dello ius soli per l'acquisto della cittadinanza tedesca
rimasero praticamente assenti sino alla metà degli anni '70, quando fece il proprio esordio un
primo gruppo di norme sulla naturalizzazione. Il regolamento sulla naturalizzazione
(Einbürgerungsrichtlinien, approvato il 15 dicembre 1977) introdusse una normativa assai
rigida, essenzialmente riconducibile alla necessità di un periodo di residenza legale in
Germania non inferiore a dieci anni, ed alla assoluta discrezionalità conservata
all'amministrazione federale circa la concessione della cittadinanza12.
Ulteriori riforme hanno contribuito, in periodi più recenti, ad ammorbidire i rigori contenuti
nell'impianto generale della cittadinanza tedesca. Con la Gesetz zur Reform des
Staatsangehoerigkeitsrechts approvata il 15 luglio 1999, non solo sono state introdotte
profonde innovazioni sul piano di requisiti per la naturalizzazione ma è stata anche introdotta
una importante fattispecie applicativa del criterio dello ius soli13.
Alla luce di quanto previsto dalla normativa attualmente vigente, la concessione per
naturalizzazione della cittadinanza tedesca14 richiede allo straniero un periodo di residenza
legale e sostanzialmente ininterrotta di otto anni sul territorio della Repubblica (cfr. StAG, §
10, n. 1). Si aggiunge a ciò una ulteriore serie di requisiti15. Tra questi, in particolare, è
12 Tra le enunciazioni più significative riportate nella normativa richiamata si ricordino le seguenti: «2. Requisiti
generali per la naturalizzazione: […] 2.2. Gli assunti di RuStAG rappresentano il requisito minimo. L'interesse
pubblico della Germania è superiore agli interessi personali ed economici del richiedente che non hanno alcun
peso. 2.3. La Repubblica federale di Germania non è un paese di immigrazione. 3.1. La naturalizzazione
presuppone un impegno volontario e costante verso la Germania. 3.1.1 L'impegno volontario e costante verso la
Germania deve essere assolto fondamentalmente attraverso l'avvicinamento alla cultura tedesca e sarà valutato in
base alla precedente condotta generale. L'impegno costante verso la Germania non può considerarsi in sostanza
come tale, se il richiedente la naturalizzazione si impegna attivamente in un'organizzazione politica dei migranti.
[…] 3.2 (Durata di soggiorno) La permanenza in Germania richiesta è di almeno dieci anni».
13 La «scelta progressista della Germania, che con lo Staatsangehörigkeitsgesetz del 1999 si è aperta al principio
dello ius soli, superando una volta per tutte la concezione determinista della cittadinanza tedesca come
discendenza» è posta in evidenza da I. REA, La cittadinanza in Italia e in Europa: modelli di integrazione a
confronto, in www.federalismi.it, 29 novembre 2006, p. 2.
14 Le disposizioni in materia di naturalizzazione sono contenute negli articoli di cui al paragrafo 10 della vigente
Staatsangehörigkeitsgesetz.
15 Il corpo di norme disciplinanti la cittadinanza tedesca poggiano sulla legge sulla cittadinanza
(Staatsangehörigkeitsgesetz - StAG) del 22 luglio del 1913, come successivamente novellata dalla legge sulla
naturalizzazione (Einbürgerungsrichtlinien) del 15 dicembre 1977, dalla legge sugli stranieri (Ausländergesetz AuslG) del 9 luglio 1990 e dalla riforma della cittadinanza (Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts)
del 15 luglio 1999, dalla legge sul soggiorno (Aufenthaltsgesetz - AufenthG) del 30 luglio 2004 e dal
regolamento amministrativo generale sulla cittadinanza (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum
Staatsangehörigkeitsrecht - StAR-VwV) del 13 dicembre 2000. I requisiti per la naturalizzazione, in estrema
sintesi, sono i seguenti: soggiorno legale in Germania per almeno otto anni; il periodo di residenza legale in
Germania è ridotto, ai fini della naturalizzazione, a sette anni in favore di chi abbia frequentato un corso di
integrazione (Integrationskurs) e ad sei anni in favore di chi abbia dato prova di particolare integrazione; la
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8
richiesto che lo straniero sia in grado di assicurare il mantenimento proprio e dei propri
familiari e non sia percettore di sussidi sociali (StAG, § 10, n. 3). Ancora, deve conoscere la
Costituzione tedesca e giurare a questa fedeltà, non deve aver riportato condanne penali e
deve avere un buon grado di conoscenza della lingua (cfr. StAG, § 10, nn. 5 e 6). In ultimo, le
nuove norme richiedono che lo straniero conosca l'ordinamento giuridico e sociale tedesco
(cfr. StAG, § 10, n. 7) e, a tal proposito, egli è chiamato al superamento di un test mediante il
quale gli vengono rivolte specifiche domande16.
L'elaborazione di criteri e requisiti specifici, rigorosamente valutati dall'amministrazione
federale, ha inoltre contribuito ad una significativa riduzione del margine di discrezionalità di
cui la stessa godeva in precedenza: come è stato autorevolmente osservato, l'acquisto della
cittadinanza per naturalizzazione finisce oggi per configurare, assolti i requisiti di cui sopra, la
regola generale di un diritto17.
Come detto, la vigente normativa prevede anche una significativa ipotesi di acquisto della
cittadinanza iure soli. Si tratta della fattispecie dei nati in Germania da genitori stranieri. Ove
almeno uno di questi ultimi sia legalmente residente nel territorio della Repubblica da non
meno di otto anni (pur non essendo, dunque, naturalizzato), il figlio di costui acquisisce di
diritto la cittadinanza tedesca, salvo successiva rinuncia.
Le recenti innovazioni apportate in Germania alla disciplina della cittadinanza rendono a
questo punto improprio, dal mio punto di vista, definire lo status civitatis tedesco come
modello esemplare di cittadinanza “etnica”. La stessa riunificazione delle due Repubbliche ha
contribuito invero ad attenuare la vocazione nazional-identitaria che aveva ispirato il
dichiarazione di non sostenere o di non aver sostenuto organizzazioni o movimenti contrari all’ordinamento
costituzionale e democratico della Germania e di rispettare i principi dettati dal Grundgesetz; il possesso di
un’autorizzazione di soggiorno di durata illimitata; l'essere in grado di provvedere al sostentamento proprio e dei
propri familiari senza dover fruire di sovvenzioni pubbliche di assistenza e l'essere in grado si sostenere gli oneri
derivanti dalle assicurazioni sociali; la rinuncia alla cittadinanza di origine (salvo le previste eccezioni); la
conoscenza della lingua tedesca, secondo lo standard europeo, ed attestata in seguito alla frequentazione di
appositi corsi di integrazione oppure diploma della Hauptschule (scuola media), o di un istituto tecnico o
professionale; la conoscenza dell’ordinamento giuridico e della struttura sociale della Germania; il non aver
riportato in precedenza condanne penali o aver riportato soltanto condanne penali per reati di lieve entità.
16 Con apposito regolamento del 5 agosto 2008, attuativo del paragrafo 10 della Staatsangehörigkeitsgesetz, è
stato introdotto un test uniforme per tutti i Länder, basato sulla somministrazione di trentatré domande a risposta
multipla relative all'ordinamento costituzionale ed alla storia tedesca. È esentato dalla necessità di superare il test
lo straniero che abbia conseguito diploma attestante la frequentazione in Germania del ciclo scolastico della
scuola dell'obbligo.
17 Di questo tenore il rilievi di C. JOPPKE, Immigration and the Nation-State. The United States, Germany and
Great Britain, Oxford, 1999, pp. 203-204, secondo il quale, a seguito dei più recenti interventi di riforma «the
two core principles of Naturalisation Rules: absolute state discretion and culturl assimilation as precondition
for citizenship, are no longer. Assiliation is simply deduced from the applicant's length of residence; it isw no
longer examined, case by case, on the basis of his or her economic situation, cultural orientation, and crime
record. (…) The right of naturalisation has fundamentally transformed the german citizenship regime:
citizenship for foreigners is no longer the exception, but the rule».
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preambolo della Grundgesetz laddove si leggeva che «il popolo tedesco (…) al fine di dare
alla vita statale per un periodo transitorio un nuovo ordinamento in virtù del suo potere
costituente, ha deliberato la presente Legge fondamentale della Repubblica Federale Tedesca,
agendo anche per quei tedeschi a cui è stato negato di collaborare. Tutto il popolo tedesco è
esortato a realizzare, mediante libera autodeterminazione, l'unità e la libertà della
Germania»18.
E' vero, da un lato, che il lessico “nazional-popolare” continua tuttora a pervadere anche le
più alte enunciazioni normative. Tuttavia, dall'altro lato, è non meno vero che la disciplina
positiva in concreto adottata per la regolamentazione dell'istituto della cittadinanza mostra
ormai piena consapevolezza circa la necessità di integrare la crescente presenza di gruppi
allogeni, assegnando loro non più soltanto il ruolo, dimesso ed assai poco dignitoso, di
gastarbeiter.
4. La cittadinanza multiculturale britannica
Anche la vicenda britannica, per comprenderne a fondo le caratteristiche evolutive,
richiederebbe un più ampio sforzo di analisi storico-giuridica. Tuttavia, rimanendo entro il
perimetro affidato alle presenti note, mi limiterò ad un breve resoconto dei principali snodi
normativi intervenuti a partire dal secondo dopoguerra.
L'eredità imperiale ha di sicuro pesato enormemente sulle linee evolutive della cittadinanza
britannica. A questo proposito, basti un primo riferimento alla circostanza in base alla quale,
secondo quanto previsto dal British Nationality Act del 194819, era concesso agli stranieri
18 La concezione costituzionale incarnata nell'originario Preambolo della Grundgesetz, era quella di uno Stato
nazionale “temporaneo”, “incompleto” e che andava oltreconfine alla ricerca della perduta unità politicoculturale. Il Preambolo della Grundgesetz nella nuova Germania unificata recita ora: «consapevole della propria
responsabilità davanti a Dio e agli uomini, animato dalla volontà di servire la pace nel mondo in qualità di
membro di eguale diritti di un'Europa unita, il popolo tedesco ha adottato, in forza del suo potere costituente,
questa Legge fondamentale. I tedeschi nei Länder Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen,
Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland,
Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein e Thüringen hanno conseguito l'unità e la libertà della Germania
con una libera autodeterminazione. La presente Legge fondamentale è perciò valida per l'intero popolo tedesco».
19 Cfr. art. 1 del British Nationality Act del 1948, a mente del quale «every person who under this Act is a
citizen of the United Kingdom and Colonies or who under any enactment for the time being in force in any
country mentioned in subsection (3) of this section is a citizen of that country shall by virtue of that citizenship
have the status of a British subject.2) Any person having the status aforesaid may be known either as a British
subject or as a Commonwealth citizen; and accordingly in this Act and in any other enactment or instrument
whatever, whether passed or made before or after the commencement of this Act, the expression "British subject"
and the expression "Commonwealth citizen" shall have the same meaning. (3) The following are the countries
hereinbefore referred to, that is to say, Canada, Australia, New Zealand, the Union of South Africa,
Newfoundland, India, Pakistan, Southern Rhodesia and Ceylon».
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facenti parte del Commonwealth lo status di cittadino britannico ed il correlato diritto di
entrare e risiedere nel territorio del Regno Unito20.
L'impegno volto a rafforzare lo spirito di “britishness” tra i popoli del Commonwealth, e la
suggestione emulativa dell'esperienza imperiale parafrasata nell'espressione “civis britannicus
sum”21, condusse peraltro ad una massiva e mal tollerata immigrazione dai Paesi del
Commonwealth verso le sponde britanniche22. La dimensione delle problematiche aperte dalle
vastissime ondate migratorie registrate
nel corso degli anni successivi al secondo
dopoguerra23 - ed inizialmente incoraggiate dalle avvertite necessità di manodopera necessaria
alla ricostruzione postbellica - sollecitarono la necessità di successivi interventi di modifica e
correzione24.
20 Come ricordato da D. CESARANI, The Changing Character of Citizenship and Nationality in Britain, in D.
Cesarani – M. Fulbrook (a cura di), Citizenship, Nationality, and Migration in Europe, New York, 1996, p. 63,
«the transmogrification of empire into Commonwealth after the Second World War impelled further mutations in
British national identity and modalities of belonging. The next rethinking of British nationality and the rights of
British subjects was necessitated, first by Canadàs determination to establish its own citizenship and, second, by
the partition of India. These events led to the 1948 British Nationality Act: wich created two main categories:
citizen of UK and colonies, also known as British subjects, and citizen of Commonwealth countries. Both had the
status of British subjects and carried the entitlement to settle in Britain».
21 Cfr. con D. CESARANI, op. cit., p. 65, il quale osserva come corrispondesse alla dottrina «of 'civis
britannicus sum', the notion that the people who dwelled in the Commonwealth possessed a common citizenship
binding them together and facilitating free movement within it».
22 Cfr. con A. TORRE, Regno Unito, Bologna, 2005, p. 16, il quale ricorda che la cronica difficoltà di gestire le
periodiche ondate migratorie affondi in «eventi come l'indipendenza dell'India, la nascita del Pakistan e del
Bangladesh, la decolonizzazione africana degli anni sessanta, il recente passaggio di Hong Kong sotto la
sovranità cinese, e l'aggravarsi della crisi politica nello Zimbabwe (ex Rhodesia) hanno prodotto ciascuno forti
ondate migratorie, non sempre adeguatamente incanalate secondo i tracciati legali del British Nationality Act».
23 La prima emigrazione di massa verso le sponde britanniche si ebbe, a partire dai primi anni '50, dalla
Giamaica e dalle altre isole caraibiche. Il numero di immigrati in Gran Bretagna provenienti dall'aera caraibica si
attestò, nel corso degli anni '50, intorno alle 15.000 unità all'anno per poi superare le 50.000 l'anno a cavallo con
il decennio successivo. Cfr. con C. PEACH, Trends in levels of Caribbean Segregation, Great Britain, 1961-91,
in M. Chamberlain, Caribbean migration: Globalised Identities, London, 1998, p. 203 e ss.; M. PHILLIPS – T.
PHILLIPS, Windrush: the irresistible rise of multi-racial Britain, London, 1999, pag. 20 e ss. Le massive ondate
migratorie provenienti anche dal subcontinente indiano e dall'Africa orientale si intensificarono tra il i 1961 ed il
1962 in corrispondenza del dibattito intorno alle restrizioni agli ingressi che condusse all'approvazione del I
Commonwealth Immigrants Act. Ulteriori ingressi si ebbero peraltro anche a seguito delle vicende legate alle
espulsioni di massa degli asiatici con passaporto britannico volute alla fine degli anni sessanta dal governo
keniota e, nel 1971, da quello ugandese. L'immigrazione in Gran Bretagna non ebbe tuttavia, quali aree di
provenienza, le sole comprese nel vecchio impero. Sempre nei primi anni cinquanta, complice la carenza di
manodopera divenuta cronica negli anni della ricostruzione, circa duecentomila individui provenienti dall'est
Europa si insediarono nel territorio del Regno Unito.
24 Una prima esplosione di violenza razziale si ebbe in Gran Bretagna nell'estate del 1958, a Londra, con la nota
rivolta di Notting Hill, in cui la comunità afrocaraibica fu oggetto di violente aggressioni che durarono per due
settimane. Ulteriori occasioni in cui l'intolleranza razziale si manifestò in forme parossistiche si ebbero con gli
scontri di Brixton e Liverpool nel 1981, e, più recentemente, con le violenze di Bradford nel 2001, quando la
minoranza asiatica, all'epoca pari al diciannove per cento della popolazione residente, fu oggetto di aggressioni
violente e ripetute da parte di alcuni gruppi appartenenti alla maggioranza etnica “white british”. Ulteriori fasi di
tensione, e la progressiva diffusione di un vero e proprio sentimento di “islamofobia” ha cominciato a diffondersi
e radicarsi anche più recentemente, specie dopo gli attentati del 7 luglio 2005, giorno in cui persero la vita a
Londra cinquantadue persone a causa di una serie di attentati suicidi perpetrati alle linee della metropolitana da
parte di giovani mussulmani britannici.
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A questo proposito intervennero, in successione, il I Commonwealth Immigrants Act del 1962,
poi una seconda analoga legge nel 1968 e, ancora, il III Commonwealth Immigrants Act del
1971. Ulteriore revisione dello status civitatis britannico ebbe luogo, infine, con il British
Nationality Act del 198125.
Con il primo dei corpi normativi citati furono introdotte una serie di previsioni volte ad
accordare all'amministrazione britannica il potere di rifiutare l'ingresso nel territorio del
Regno Unito ai cittadini provenienti dai Paesi del Commonwealth e veniva introdotto il
sistema degli employment voucher26. In sostanza, l'originaria previsione in base alla quale lo
status di suddito britannico “si fondeva” con quello di cittadino del Commonwealth
configurando in conclusione un'unica cittadinanza del Regno Unito, subiva una significativa
incisione27 nella misura in cui i diritti di ingresso e residenza finivano per essere differenziati
a seconda che il cittadino del Commonwealth fosse nato nel territorio del Regno Unito, fosse
in possesso del passaporto del Regno Unito o, al contrario, fosse sprovvisto di ambedue i
requisiti28.
25 Alle tensioni alla base delle riforme via via introdotte in Gran Bretagna, a partire dagli anni sessanta,
relativamente all'istituto della cittadinanza fa riferimento E. GROSSO, Le vie della cittadinanza. Le grandi
radici. I modelli storici di riferimento, Padova, 1997, p. 41, che «a partire dagli anni sessanta, in seguito a gravi
problemi di immigrazione, soprattutto dall'India, dal Pakistan e dalla Giamaica, le norme sulla cittadinanza
devono essere radicalmente riformate in senso limitativo. Vengono emanati prima due successivi Commonwealth
Immigrants Act (nel 1962 e nel 1968), e infine l'Immigration Act del 1971, che, fissando condizioni
estremamente restrittive per l'ingresso e la residenza in Gran Bretagna dei cittadini del Commonwealth (c.d.
Right of Abode), blocca di fatto l'estensione della cittadinanza politica a milioni di individui che, pur possedendo
legalmente la cittadinanza come appartenenza, non sono più titolari del diritto di soggiorno, dunque non possono
risiedere in Gran Bretagna e partecipare in tal modo alle elezioni. Tale distinzione è stata in fine confermata dal
British Nationality Act del 1981, il quale, codificando tre tipi diversi di cittadinanza (British citizenship, British
Dependent Territories citizenship e British Overseas Citizenship: cittadinanza britannica, cittadinanza britannica
dei territori dipendenti, cittadinanza britannica dei territori d'oltre mare), prevede il diritto di voto per tutte e tre
le categorie, con la sola condizione della residenza, ma riconosce esclusivamente ai cittadini britannici stricto
sensu il diritto di ingresso e residenza senza restrizioni sul territorio del Regno Unito».
26 Il corpo normativo richiamato, che nel proprio preambolo si ispirava alla finalità di introdurre «temporary
provision for controlling the immigration into the United Kingdom of Commonwealth citizens», consentiva
all'amministrazione britannica, a mente di quanto previsto dall'art. 2, «on the examination under this Part of this
Act of any Commonwealth citizen to whom section one of this Act applies who enters or seeks to enter the United
Kingdom, refuse him admission into the United Kingdom or admit him into the United Kingdom subject to a
condition restricting the period for which he may remain there, with or without conditions for restricting his
employment or occupation there».
27 Sulle contraddizioni nate dalla disgiunzione tra cittadinanza e diritto di ingresso e residenza nel territorio del
Regno Unito, cfr. con E. GROSSO, Cittadini per amore, cittadini per forza: la titolarità soggettiva del diritto di
voto nella costituzioni europee, in Dir. pubbl. com. ed eur., Torino, 2000, II, p. 515.
28 Le disposizioni limitative di cui alla citata normativa trovavano applicazione, a mente di quanto previsto
all'art. 1, I Parte, nei confronti di ogni «commonwealth citizen not being a person born in the United Kingdom; a
person who holds a United Kingdom passport and is a citizen of the United Kingdom and Colonies, or who
holds such a passport issued in the United Kingdom or the Republic of Ireland; a person included in the
passport of another person who is excepted under paragraph (a) or paragraph (b) of this subsection».
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Con le disposizioni normative intervenute successivamente lo spirito più profondo della
Citizenship of the UK and colonies29 di fatto fu privato del suo originario significato. Il
secondo Commonwealth immigration act del 1968, introdusse la distinzione, scivolosa per la
tradizione britannica, tra patrials e non-patrials30: il diritto di ingresso e residenza, in
precedenza accordato ai cittadini del Commonwealth titolari di passaporto britannico, fu
ulteriormente limitato a coloro, tra questi, che fossero nati nel territorio del Regno Unito o,
quantomeno, vantassero un ascendente in linea retta entro il secondo grado nato in territorio
britannico. Con tale innovazione anche la Gran Bretagna cedeva alla necessità di introdurre,
nella complessiva disciplina della cittadinanza, elementi normativi in qualche modo
riconducibili ad un criterio di discendenza iure sanguinis31.
La cesura storico-normativa ricordata incontrò successivamente ulteriore sviluppo nelle
disposizioni articolate con il III Commonwealth Immigration Act del 1971. In particolare, il
diritto di ingresso in Gran Bretagna veniva limitato solo in favore dei cittadini del Regno
Unito tali per nascita, adozione o naturalizzazione ed ai cittadini del Commonwealth nati o
adottati da genitori che, all'epoca della nascita o dell'adozione, avevano la cittadinanza
britannica per nascita nel territorio del Regno Unito32.
Il British Nationality Act del 1981 abolì infine l'originaria cittadinanza, la Citizenship of the
UK and colonies, sostituendola con tre differenti categorie: la British citizenship, la British
dependent territories citizenship33 e la British Overseas citizenship.
La cittadinanza britannica, nella vigente disciplina normativa, è oggi acquisita «by birth»,
secondo canali, invero non amplissimi, articolati in base alla applicazione del criterio iure
29 La legislazione introdotta a partire dalla fine degli anni sessanta in poi pervenne, sostanzialmente, alla
abrogazione dello ius soli quale principale criterio di accesso alla cittadinanza britannica in favore del principio
della discendenza. Cfr. con quanto osservato da A. DUMMET – A. NICOL, Subjects, Citizens, Aliens and
Others. Nationality and Immigration Law, London, 1990, pp. 241 e ss.
30 Cfr. con W. A. VEENHOVEN - W. CRUM EWING, Case studies on Human Rights and Fundamental
Freedoms: a World Survey, Vol. 2, L'Aja, 1976, p. 218, «by creating two separate categories of immigrants, the
patrials and non-patrials, the Act ascribed two kinds of status and rights to prospective immigrants».
31 A mente di quanto previsto dal testo emendativo (art. 1) delle precedenti disposizioni, «the condition referred
to in subsection (2) of this section, in relation to a person, is that he, or at least one of his parents or
grandparents, was born in the United Kingdom (…)».
32 Cfr. art. 2, (l), Commonwealth Immigration Act del 1971, «a person is under this Act to have the right of
abode in the United Kingdom if (a) he is a citizen of the United Kingdom and Colonies who has that citizenship
by his birth, adoption, naturalisation or (except as mentioned below) registration in the United Kingdom or in
any of the Islands; (…) (d) he is a Commonwealth citizen born to or legally adopted by a parent who at the time
of the birth or adoption had citizenship of the United Kingdom and Colonies by his birth in the United Kingdom
or in any of the Islands».
33 Che con il British Overseas Territories Act 2002 fu sostituita con la British overseas territories citizenship.
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soli34, «by descent», in linea con il criterio di acquisto della cittadinanza iure sanguinis35 e,
infine, «by naturalisation»36.
Anche alla luce di quanto sommariamente ricordato, mi sembra di poter sostenere che il
carattere differenziale che ad oggi contrassegna la cittadinanza britannica distinguendola dalle
altre principali esperienze europee risieda, più che sui canali di accesso allo status,
sull'articolazione dei suoi contenuti.
Ciò che mi sembra interessante notare è come la legislazione britannica si sia rapidamente
evoluta negli ultimi anni favorendo l'istituzionalizzazione e la diffusione di un
multiculturalismo non più relegato alla mera rilevazione fattuale della composizione etnicoculturale del Paese, ma “giuridicizzato” in forme sempre più avanzate. Dalla ufficiale
rilevazione circa l'esistenza e la consistenza di una società multi-etnica e multi-culturale
operata con il censimento del 199137, la Gran Bretagna ha sviluppato il proprio modello di
cittadinanza non solo consentendo, ma anche favorendo la conservazione, la manifestazione e
lo sviluppo delle differenti identità culturali di gruppo presenti nella propria popolazione.
Complice di tale modello evolutivo si è reso anche il pragmatismo correlato al sistema della
common law che, grazie alla elasticità di statuizioni sovente ispirate a “ragionevolezza” e
“comune buon senso”38, ha via via consentito l'assorbimento di esperienze in passato di certo
34 A mente di quanto disposto dall'art. 1 del British Nationality Act del 1981, l'individuo nato nel territorio del
Regno Unito è considerato cittadino britannico a condizione che almeno uno dei genitori, se stranieri, sia
stabilmente residente nel Regno Unito. Cfr. con Cfr. con I. REA, La cittadinanza in Italia e in Europa: modelli
di integrazione a confronto, in www.federalismi.it, 29 novembre 2006, p. 5, «in Gran Bretagna lo ius soli è
idoneo a conferire la cittadinanza allo straniero, se nato da genitore residente nel Regno Unito e non soggetto alle
legislazione d’immigrazione, o se residente nel Regno Unito nei dieci anni successivi alla nascita, mentre i tempi
della residenza finalizzata alla naturalizzazione ammontano a soli cinque anni».
35 Invero, l'applicazione del criterio non manca di mostrare nella legislazione britannica taluni elementi di
complessità. L'individuo nato nel territorio del Regno Unito da cittadino britannico acquisterà senz'altro la
cittadinanza britannica. L'individuo nato al di fuori del Regno Unito acquisterà invece la cittadinanza alla
condizione che almeno uno dei genitori sia cittadino britannico non per discendenza (cfr. British Nationality Act,
art. 2, comma 1, «a person born outside the United Kingdom (...) shall be a British citizen if at the time of the
birth his father or mother is a British citizen otherwise than by descent») ovvero, nel caso in cui almeno uno dei
genitori sia cittadino britannico iure sanguinis, impiegato all'estero al servizio del Governo britannico.
36 Unitamente al criterio relativo alla residenza stabile da almeno cinque anni nel territorio del Regno Unito, la
naturalizzazione dello straniero richiede, a mente di quanto previsto dal British Nationality Act, Allegato 1, «that
he is of good character», «that he has a sufficient knowledge of the English, Welsh or Scottish Gaelic language»,
« that he has sufficient knowledge about life in the United Kingdom» e, ancora, «his intentions are such that, in
the event of a certificate of naturalisation as a British citizen being granted to him, his home or (if he has more
than one) his principal home will be in the United Kingdom».
37 In precedenza, le stime relative alla composizione etnica della popolazione erano effettuate indirettamente e,
prevalentemente, mediante l'indicazione del Paese di nascita dei proprietari di ogni singola abitazione. La
previsione di una domanda relativa alla appartenenza etnica sottolinea il maturato interesse per un diretto
monitoraggio circa la consistenza delle minoranze. Non sottovaluta il significato che ebbe, nel censimento del
1991, l'inserimento di una domanda rivolta alla rilevazione delle appartenenze etniche della popolazione C.
JOPPKE, op. cit., pp. 232 e ss.
38 Osserva C. JOPPKE, op. cit., pp. 133-134, che «an often overlooked, but fundamental, source of
multuculturalism avant la lettre has been the English common-law tradition. The spirit of common-law is well
captured in this statement by an English judge: 'England, it may be said, is not a country where everything is
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estranee alla tradizionale britishness39. Anche per tale via, il corredo culturale apportato dalle
minoranze etniche in Gran Bretagna si è progressivamente tradotto in pratiche sociali
consentite e molto spesso legalmente riconosciute e protette dall'ordinamento.
In particolare, il percorso avviato da un modello di cittadinanza fondato sul riconoscimento
di posizioni giuridiche comuni ed universali sino ad un altro che, potremmo definire, di
“cittadinanza differenziata”, si è tradotto, principalmente, nel riconoscimento di una serie di
diritti di gruppo in forza dei quali la diversa appartenenza etnico-religiosa e culturale
introduce elementi differenziali, da cittadino a cittadino, nel riconoscimento delle più varie
posizioni giuridiche40.
Mentre in Francia si discuteva intorno all'affaire du foulard, reclamando la messa al bando di
indumenti e simbologie identificate con specificità etnico-culturali e religiose ed in nome di
una cittadinanza “uguale per tutti” ed a colori tendenzialmente sbiaditi, la diffusione del
chador in Gran Bretagna offriva la rappresentazione icastica della cittadinanza multiculturale.
E ciò con tutte le pittoresche e più folkloristiche curiosità del caso: tra queste, basti pensare al
diritto di indossare un turbante antiproiettile reclamato dalla minoranza di origine indiana per
i bobbies appartenenti alla confessione religiosa Sikh41!
5. Il «caso» italiano: cenni alla legislazione vigente e considerazioni conclusive de iure
condendo.
Ed ora, con qualche elemento comparatistico in più, veniamo al «caso» italiano.
forbidden except what is permitted; it is a country where everything is permitted except where itis expressly
forbidden' (...). Guided by the unprincipleed pragmatism of 'common sense, good manners and reasonable
tolerancè (…), the common-law judiciary has been remarkably tolerant of cultural pluralism, outlawing only
morally 'repugnant' practices like polygamy, forced marriage, female circumcision, and some Muslim divorces».
39 La capacità del sistema britannico di assorbire innovazioni sociali e culturali in un percorso di continuità con
la tradizione è evidenziata nelle parole di F. CERRONE, La cittadinanza e i diritti, in R. Nania – P. Ridola (a
cura di), I diritti costituzionali, Torino, 2001, p. 237, laddove l'Autore osserva che «la storia della costituzione
inglese, i suoi tratti che filtrano dalle opere di Coke e Blackstone, si riflettono nelle pagine di Burke e appaiono
come mito fondativo del costituzionalismo britannico, un mito legato alle figure della tradizione e della
continuità, una continuità capace di assorbire le innovazioni per integrarle nel complesso di un'eredità
costituzionale che proviene da un lontano passato. Così, il complesso dei diritti dell'individuo fondati sul diritto
naturale possono essere letti solo per il tramite della common law, che li spodesta dalla collocazione astratta e
astorica tanto cara agli illuministi del continente per situarli in una dimensione concreta, non metafisica, immersa
nella corposità delle relazioni economico-sociali in cui si forma la costituzione britannica».
40 La logica dei c.d. group's rights è arrivata odiernamente a permeare la disciplina dell'intero vivere sociale in
Gran Bretagna. In particolare, nel mondo della scuola ed in quello del lavoro si è assistito negli ultimi anni al
fiorire di legislazioni rivolte alla creazione di un'ampia rete di speciali prerogative, deroghe o diritti “di gruppo”
specificatamente riconosciuti ai cittadini appartenenti alle diverse minoranze etnico-culturali.
41 La circostanza - che non ha mancato di sollevare alcune giustificate ironie tra commentatori e studiosi - si
colloca in ogni caso nel più serio contesto di una continua tensione “rivendicativa” alimentata da parte delle
minoranze britanniche rispetto all'ottenimento di diritti e deroghe normative sempre più ampie in favore del
proprio gruppo di appartenenza.
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Il primo articolo della legge 5 febbraio 1992, n. 91 dispone che cittadino «per nascita» è colui
il quale sia «figlio di padre o di madre cittadini».
La disposizione citata eredita l'impostazione fatta propria dalla previgente disciplina,
imperniata sul c. d. principio dello ius sanguinis a patre, in base al quale il criterio principe
per la trasmissione della cittadinanza coincideva con l'essere figlio di padre cittadino42.
La norma da ultimo richiamata, che ereditava i criteri elaborati nella codificazione civilistica
del 186543 - a loro volta debitori nei confronti del Codice napoleonico44 - esprimeva la
posizione di prevalenza all'interno della famiglia del coniuge di sesso maschile45.
L'elemento naturale e patriarcale, che ha caratterizzato la filosofia di fondo dello status
civitatis sin dalle codificazioni preunitarie46, sembra dunque aver attraversato quasi indenne i
mutamenti intervenuti nelle epoche più e meno recenti giungendo fino ad oggi, “appena
42 Cfr. art. 1, comma 1, della legge 13 giugno 1912 n. 555. La trasmissione della cittadinanza italiana per linea
materna era limitata, nella previgente disciplina, ai soli casi in cui il padre fosse stato ignoto o non avesse avuto
la cittadinanza italiana, né quella di altro Stato. Si pensi, ancora, alla disposizione di cui all'art. 2 della l. 555 del
1912, secondo cui «il riconoscimento o la dichiarazione giudiziale della filiazione durante la minore età del figlio
che non sia emancipato, ne determina la cittadinanza secondo le norme della presente legge. E’ a tale effetto
prevalente la cittadinanza del padre, anche se la paternità sia riconosciuta o dichiarata posteriormente alla
maternità».
43 Come evidenziato da R. CLERICI, La cittadinanza nell'ordinamento giuridico italiano, Padova, 1993, pp. 12
e ss., già nel Codice del 1865 figuravano le norme che di seguito avrebbero condizionato l'intera evoluzione
della materia, sino ai giorni nostri. Sul criterio dell'acquisto iure sanguinis a patre, a mente di quanto allora
previsto dall'art. 4 del Codice del 1865 «è cittadino il figlio di padre cittadino».
44 È particolarmente interessante notare come, già a partire dal Codice napoleonico del 1804, fosse ben chiara
la distinzione tra l'acquisto della cittadinanza iure sanguinis e l'acquisto della cittadinanza iure soli. Ai due criteri
richiamati sono difatti ispirate le norme di cui agli artt. 9 e 10 di quella che viene ricordata come la prima
codificazione moderna. Al primo dei due principi è riconducibile l'art. 10 del Codice, secondo cui «il figlio di un
francese nato in uno Stato straniero è francese». Al criterio dello ius soli si riferisce invece, con formula assai
simile a quella tutt'ora contenuta nella vigente disciplina italiana, la norma di cui all'art. 9 secondo cui «ogni
individuo nato in Francia da uno straniero può, nell'anno successivo al raggiungimento della maggiore età,
richiedere lo status di francese», Cfr. Code Napoleon, Libro I, Titolo I, Capitolo I, artt. 9 e 10.
45 Disponeva l'art. 12 del Codice napoleonico che «la straniera che sposerà un francese seguirà la condizione del
marito».
46 Il principio dello ius sanguinis a patre nelle codificazioni preunitarie trovava riscontro in un ampia varietà di
previsioni normative. Il Codice per gli Stati di Parma, Piacenza e Guastalla concesso da Maria Luigia nel 1820
disponeva, all'art. 13 che «è cittadino chi nasce da padre cittadino di questi Stati, ancorché nasca in paese
straniero» mentre, all'art. 18, che «la donna forestiera, che si marita con un cittadino, segue la condizione del
marito e la ritiene anche rimasta vedova, purché continui ad abitare in questi Stati». Il Codice civile per gli Stati
di S.M. il Re di Sardegna, concesso da Carlo Alberto nel 1837, disponeva all'art. 19 che «il figlio nato in paese
straniero da padre godente tutt'ora né Regii Stati de diritti civili inerenti alla qualità di suddito è pure suddito, e
ne gode tutti i diritti». Lo stesso Codice, all'art. 21, stabiliva che «la donna straniera maritata con un suddito
segue la condizione del marito». Estremamente interessante è poi la circostanza in base alla quale nel Codice del
Regno di Sardegna figurava una norma sull'accesso alla cittadinanza iure soli che, per suo tenore, sembra
addirittura richiamare alcune formulazioni avanzate nel corrente dibattito intorno alle ipotesi di modifica della
vigente legislazione italiana in materia. Disponeva difatti l'art. 24 del Codice che «il figlio nato ne'Regii Stati da
uno straniero, che vi ha stabilito il suo domicilio con animo di perpetua dimora, è considerato come suddito.
L'intenzione di perpetua dimora si presumerà se non vi è prova contraria, sempreché lo straniero avrà mantenuto
il suo domicilio ne'Regii Stati per lo spazio non interrotto di anni dieci compiti». Sulla disciplina preunitaria
della cittadinanza, ed in particolare della naturalizzazione, si rinvia agli ampi approfondimenti offerti da S.
MAGLIANI, Sul problema della naturalizzazione: il caso Waddington, in Rass. storica del Risorgimento, 2001,
pp. 225 e ss.
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depurato” dei più primitivi profili di prevalenza delle linee maschili ed adeguandosi ai
postulati del vigente diritto di famiglia.
Rimane dunque dominante, anche nella vigente disciplina, il criterio di trasmissione della
cittadinanza attraverso il vincolo di sangue47.
La nascita sul suolo della Repubblica integra di fatti un criterio meramente residuale, cui
affidare le sorti di chi «è nato nel territorio della Repubblica se entrambi i genitori sono ignoti
o apolidi, ovvero se il figlio non segue la cittadinanza dei genitori secondo la legge dello Stato
al quale questi appartengono»48 o, ancora, del «figlio di ignoti trovato nel territorio della
Repubblica, se non venga provato il possesso di altra cittadinanza»49. Di tipo “elettivo”, ma
comunque marginale, sembra poi il criterio che consente allo «straniero nato in Italia, che vi
abbia risieduto legalmente senza interruzioni fino al raggiungimento della maggiore età» di
divenire «cittadino se dichiara di voler acquistare la cittadinanza italiana entro un anno dalla
suddetta data»50.
Quanto alle ipotesi di naturalizzazione riconosciute dal nostro ordinamento, esse
presuppongono - anziché un legame di sangue o comunque parentale - un vincolo di tipo
diverso che, mi sembra di poter dire, integri una sorta di legame con il territorio. In
particolare, mi pare corretto leggere in questa prospettiva l'ipotesi dell'acquisto della
cittadinanza da parte dello «straniero che risiede legalmente da almeno dieci anni nel territorio
della Repubblica» disciplinato dall'art. 9, comma 1, lett. f), della l. n. 91 del 1992.
Assai curioso, se non addirittura contraddittorio rispetto agli stimoli che giungono in
direzione opposta, è poi il fatto che la disposizione da ultimo citata abbia introdotto una
disciplina addirittura più restrittiva rispetto a quella precedente: l'omologa previsione
contenuta nella legislazione del 1912 consentiva difatti l'accesso alla cittadinanza da parte
47 Cfr. con P. BONETTI, Ammissione all'elettorato e acquisto della cittadinanza: due vie dell'integrazione
politica degli stranieri. Profili costituzionali e prospettive legislative, in www.federalismi.it, n. 11/2003, p. 25, il
quale osserva come «il criterio dello ius sanguinis, ovvero dell'acquisto della cittadinanza per discendenza o
filiazione, è tuttora il criterio fondamentale del nostro ordinamento, anche se il criterio o principio dello ius soli,
ovvero dell'acquisto territoriale, è sempre stato presente, almeno in via residuale». Ugualmente, S. ROSSI, Note
a margine del disegno di legge governativo in materia di cittadinanza, in www.forumcostituzionale.it, p. 3, il
quale osserva che «nella legge del '92, il principio dello ius sanguinis è ancora dominante, mentre lo ius soli ha
rilievo assai modesto e trova applicazione in casi limitati».
48
L. 5 febbraio 1992, art. 1, comma 1, lett. b).
49
L. 5 febbraio 1992, art. 1, comma 2.
50
Cfr., l. 5 febbraio 1992, art. 4, comma 2. Come più avanti si avrà occasione di precisare, l'ipotesi contenuta
nella norma citata sembra invero integrare l'unica fattispecie di acquisto dello status di cittadino iure soli prevista
dalla normativa vigente.
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dello straniero decorsi soli cinque anni dall'inizio della permanenza dello stesso sul territorio
della Repubblica51.
La mia opinione è che la concezione “etnico-razziale” (e per certi versi anche formale) di
cittadinanza, che emerge dalla sostanza delle norme richiamate, manifesti un considerevole
grado di miopia a confronto con un'idea «sostanziale di comunità politica»52.
L'eccesso formalistico cui si espone la disciplina brevemente richiamata giunge persino al
paradosso secondo cui un individuo nato e vissuto all'estero, e che magari ha acquisito le
cittadinanza italiana per il solo effetto della trasmissione iure sanguinis senza tuttavia aver
mai “calcato” il suolo della Repubblica (o ancora, per ipotesi, senza nemmeno conoscere
l'italiano), si trova tuttavia nelle condizioni di godere pienamente dei diritti di cittadinanza, ivi
compresi i diritti politici correlati allo status. Viceversa lo straniero, perfettamente integrato
sul piano culturale, linguistico, lavorativo, socio-economico, politico, valoriale, ecc. è
condannato ad attendere i tempi lunghi della legge prima, e poi quelli biblici della burocrazia,
per partecipare a pieno titolo alla comunità alla quale si informa il c.d. Paese legale.
E' in questo senso che il criterio privilegiato dal nostro ordinamento si rivela di natura
meramente giuridico-formale. L'idea che la cittadinanza non si acquisti, ma si trasmetta per
“via ereditaria” valorizza di fatti solo su uno degli elementi che caratterizzano il concetto di
nazionalità, prescindendo del tutto dal rapporto con il territorio, con la comunità, con la
cultura nazionale: con l'insieme cioè di quei profili identitari che, diversi da quello
strettamente etnico-razziale, concorrono tuttavia assieme a quest'ultimo a definire l'idea di
Nazione.
L'opinione che intendo sostenere è che l'elemento “etnico-razziale” finisca per collocarsi su
un piano del tutto secondario rispetto ad una corretta ed aggiornata identificazione della
dimensione comunitaria che concettualmente continua a porsi alla base dello status civitatis.
51
A mente di quanto originariamente previsto dall'art 4, comma 1, l. 13 giugno 1912, n. 555, «la cittadinanza
italiana, comprendente il godimento dei diritti politici, può essere concessa con decreto reale, sentito il Consiglio
di Stato: (…) 2. Allo straniero che risieda da almeno cinque anni nel Regno; 3. Allo straniero che risieda da due
anni nel Regno ed abbia reso notevoli servigi all’Italia od abbia contratto matrimonio con una cittadina italiana».
52
Con specifico riguardo al ragionamento relativo alla titolarità del diritto di voto, osserva E. GROSSO,
Cittadini per amore, cittadini per forza: la titolarità soggettiva del diritto di voto nelle Costituzioni europee, in
Dir. pubbl. comp. ed europeo, 2000, II, p. 534, che «la questione del riconoscimento del diritto di voto ai
cittadini residenti all'estero può essere inquadrata nella stessa prospettiva che abbiamo scelto per osservare i
diritti politici dei non cittadini: quella del rapporto tra nozione giuridico-formale di cittadinanza e nozione
politico-sostanziale di comunità politica. Si può anzi sostenere che proprio il voto dei non residenti tenda a
mettere in evidenza la contrapposizione tra una definizione della cittadinanza come mera Staatsangehörigkeit (o
nationalité) basata sulla legge che ne definisce i modi d'acquisto, e una definizione della cittadinanza come
Staatsburgerschaft (o citoyenneté) fondata sulla concreta partecipazione alla vita politica e sociale della
comunità di appartenenza e sul reciproco rapporto tra concittadini».
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Nella gran maggioranza dei casi la cittadinanza riassume, in Occidente, un vincolo
relazionale che gli individui costituiscono tra loro identificandosi in un panorama valoriale
condiviso. La dimensione del patto civico, di sicuro palpabilmente più tangibile nelle
tradizioni costituzionali contrattualiste, caratterizza ormai i termini del dibattito pubblico nel
più ampio spettro delle società euro-atlantiche: pluralismo, democrazia, tolleranza, laicità,
ecc., rappresentano ormai le “infrastrutture” culturali insostituibili attraverso cui si realizza la
partecipazione civica.
Coerentemente con quanto osservato, la mia opinione è che sia proprio l'elemento culturale,
lato sensu, a dover imprimere la più forte caratterizzazione al vincolo di cittadinanza.
Anche da noi, seguendo questa direzione, sarebbe quanto mai auspicabile il trapasso da una
cittadinanza “etnico-razziale” ad un modello di tipo culturale. Anche da noi, il vincolo civico
dovrebbe estendersi a tutti coloro i quali si ritrovino ad essere “culturalmente assorbiti” nella
dimensione valoriale che caratterizza il nostro più alto portato civile e costituzionale.
Sotto questo profilo sarebbe tutt'altro che irragionevole introdurre meccanismi differenziali
nell'articolazione dei canali di accesso alla cittadinanza.
Di sicuro, la nascita da cittadino come anche il soggiorno per periodi di pluriennale residenza
sono elementi che di per sé garantiscono all'individuo l'accumulo di quella serie di esperienze
che, induttivamente, favoriscono la maturazione di approcci e consapevolezze coerenti con le
finalità generali della consociazione.
Tuttavia, dovrebbe esserci anche dell'altro. Ed è a partire da questo punto che la nostra
legislazione si mostra carente.
La normativa attualmente vigente in Italia non valorizza alcuno degli ulteriori elementi che,
viceversa, dovrebbero identificare fattori e criteri di “misurazione” del diverso grado di
integrazione culturale dell'individuo nella comunità.
La decorrenza di un determinato periodo di residenza può rappresentare al massimo un
criterio residuale e presuntivo rispetto al grado di assimilazione culturale che credo sia
corretto richiedere. D'altronde, è assai verosimile che lo straniero che si sia limitato, al di là
dei periodi di effettivo soggiorno53, a conservare la residenza anagrafica nel territorio dello
53 Sul punto sembrano peraltro giungere indicazioni giurisprudenziali in parte contraddittorie. Se da un lato in
fatti si afferma che «per luogo di residenza, rilevante ai sensi della legge n. 1423 del 1956, dovrebbe intendersi
non già quello risultante dai registri anagrafici, ma quello di residenza reale ed effettiva» (Tar Basilicata, sent. n.
668 del 2003), dall'altro lato è stato anche sostenuto che «l’irreperibilità dell’interessato, cui non faccia seguito
l’effettiva cancellazione dall’anagrafe, non può inficiare il possesso della residenza legale ai fini del
conseguimento della cittadinanza», Tar Piemonte, I Sez., sent. n. 62 del 2005).
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Stato per più di dieci anni, possa aver maturato un grado di integrazione socio-culturale
notevolmente inferiore rispetto allo straniero che - magari anche per un periodo di tempo assai
più breve - abbia tuttavia perseguito in Italia i propri studi o sia stato impegnato in attività
lavorative.
La disciplina della naturalizzazione, a mio modo di vedere, dovrebbe essere precipuamente
finalizzata a saggiare la misura di una più ricca varietà di “indicatori di integrazione”,
valorizzando circostanze ed elementi ad oggi del tutto trascurati.
L'espletamento di un ciclo scolastico da parte dello straniero nei gradi dell'istruzione di base o
in quella superiore dovrebbe, ad esempio, essere apprezzato come motivo di riconoscimento
della cittadinanza anche in presenza di un periodo di residenza inferiore rispetto a quello
ordinariamente richiesto. D'altronde il percorso educativo scolastico, essendo rivolto - tra gli
altri obbiettivi - all'apprendimento dei principi fondamentali di convivenza civile alla base
del nostro ordinamento (come anche di recente condivisibilmente enfatizzato dal
legislatore54), rappresenta probabilmente il più efficace veicolo di integrazione a disposizione
della società ospitante.
Analogo ragionamento dovrebbe essere operato anche con riguardo all'avvio ed alla
conclusione in Italia, da parte dello studente straniero, del percorso universitario. Il
conseguimento dei più alti gradi di istruzione, anche in questo caso per un periodo di
corrispondente residenza, rappresenterebbe uno strumento di integrazione indubbiamente
efficace nelle dinamiche socio-culturali del Paese. E ciò, peraltro, a tacere dell'interesse che la
società “ospitante” dovrebbe coltivare nel trattenere nuovi cervelli, anziché mettere in fuga
quelli rimasti.
Ancora, l'inserimento stabile nel mercato del lavoro, con la pluralità di vincoli di interazione
che nello stesso si instaurano, identifica un “volano” per le meccaniche di integrazione sociale
assai più capace rispetto alla mera e passiva permanenza nel territorio dello Stato.
Scuola, università e lavoro – in una prospettiva peraltro rivolta a toccare le corde “profonde”
della Costituzione – dovrebbero dunque rappresentare le migliori “chiavi di ingresso” per
54 A mente di quanto previsto dal primo articolo, intitolato “Cittadinanza e Costituzione”, della legge 30 ottobre
2008, n. 169, «a decorrere dall'inizio dell'anno scolastico 2008/2009, oltre ad una sperimentazione nazionale, ai
sensi dell'articolo 11 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275,
sono attivate azioni di sensibilizzazione e di formazione del personale finalizzate all'acquisizione nel primo e nel
secondo ciclo di istruzione delle conoscenze e delle competenze relative a «Cittadinanza e Costituzione»,
nell'ambito delle aree storico-geografica e storico-sociale e del monte ore complessivo previsto per le stesse.
Iniziative analoghe sono avviate nella scuola dell'infanzia». Cfr. con quanto osservato da V. ANTONELLI,
Cittadini si diventa: la formazione alla democrazia partecipativa, in D. Bolognino – G. C. De Martin (a cura
di), Democrazia rappresentativa e nuove prospettive della cittadinanza, Padova, 2010, pp. 99 e ss.
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agevolare l'integrazione dell'individuo nel tessuto sociale e consentire allo stesso il più rapido
riconoscimento dello status civitatis.
Parallelamente alla introduzione di criteri presuntivi nella misurazione del livello di
integrazione, sarebbe poi sensata la creazione di percorsi e meccanismi idonei a saggiare
effettivamente il grado di assimiliazione socio-culturale dell'individuo.
Nelle legislazioni straniere si assiste in questi anni ad una “fioritura” di normative volte a
disciplinare strumenti di valutazione discrezionale del grado di “assimilazione” sociale e
culturale del cittadino straniero. La conoscenza della lingua, quale strumento indispensabile
per la consapevole espressione della personalità dell'individuo nella comunità, è sovente alla
base delle valutazioni discrezionali che le autorità pubbliche di vari Stati perseguono nel
procedimento di attribuzione della cittadinanza55. Ancora, numerose sono le legislazioni
straniere che si spingono a richiedere la conoscenza dei valori e dei principi fondamentali alla
base dell'ordinamento56.
È chiaro come l'attribuzione della cittadinanza non possa derivare dal mero superamento di un
“test di ingresso” o di una “valutazione idoneativa”, quasi analogamente a quanto avviene per
il rilascio di una patente di guida. E non stupisca la necessità di ribadire, anche in questa sede,
concetti che già di per sé parrebbero “auto-evidenti”: d'altronde, in un dibattito politico
caratterizzato da proposte argomentate come anche, tuttavia, da amenità assai meno
convincenti, è spuntata di recente anche l'idea di una cittadinanza a punti!
La cittadinanza – è dunque bene ricordarlo – identifica profili tali da escludere che la stessa
possa, nella pratica, rifluire nel novero degli atti integranti una mera “iscrizione
amministrativa”. In altri termini, non credo che il riconoscimento della cittadinanza possa
prescindere da più o meno prolungati periodi di soggiorno dello straniero sul territorio della
Repubblica. Solo, mi pare ragionevole sostenere, tali periodi dovrebbero essere abbreviati o
prolungati a seconda di cosa lo straniero fa in occasione della propria permanenza e del suo
conseguente grado di assimilazione.
55 La legislazione tedesca in materia di naturalizzazione richiede, come visto, la conoscenza della lingua
tedesca, secondo lo standard europeo, ed attestata in seguito alla frequentazione di appositi corsi di integrazione
oppure con diploma della Hauptschule (scuola media), o di un istituto tecnico o professionale. La
naturalizzazione dello straniero in Gran Bretagna richiede tra gli altri requisiti, a mente di quanto previsto dal
British Nationality Act, «that he has a sufficient knowledge of the English, Welsh or Scottish Gaelic language».
Il Codice civile francese stabilisce, infine, all'art. 21, n. 24 che «nul ne peut être naturalisé s'il ne justifie de son
assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la
langue française».
56 Il profilo da ultimo richiamato sembra essere stato particolarmente avvertito da parte del legislatore tedesco.
La disciplina tedesca sulla naturalizzazione (Staatsangehörigkeitsgesetz) richiede, ad esempio, la conoscenza
della Grundgestz, dell’ordinamento giuridico e della struttura sociale della Germania. Più generica la
prescrizione prevista nel British Nationality Act ai fini della naturalizzazione in Gran Bretagna dove, tra gli altri
requisiti, è richiesto all'interessato «that he has sufficient knowledge about life in the United Kingdom».
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Altro vistoso vuoto normativo presente nella legislazione italiana mi sembra poi rappresentato
dalla sostanziale assenza di un canale di accesso alla cittadinanza iure soli. In buona sostanza,
il diritto alla cittadinanza per chi nasce sul territorio della Repubblica è difatti limitato al caso
dello straniero nato in Italia ed ivi residente senza interruzioni sino alla maggiore età, il quale
richieda la cittadinanza entro l'anno successivo al compimento della maggiore età57.
La fattispecie accolta dal legislatore italiano trova radicamento, probabilmente, nell'idea di
non “imporre” la cittadinanza a chi, maturati i necessari requisiti anagrafici, potrebbe
liberamente scegliere di conservarne una diversa.
Se questa fosse la ratio, essa troverebbe il proprio antecedente storico addirittura duecento
anni fa, nel contesto della legislazione napoleonica. All'epoca, furono i dubbi rispetto al
vincolo di lealtà alla Nazione - che il nato da stranieri, come tale, alimentava - che
sconsigliarono di conservare il meccanismo di acquisto dello status civitatis iure soli.
Mi pare chiaro che la cittadinanza di oggi esprima significati assai differenti rispetto a quelli
propri della sensibilità dell'epoca. Il “vincolo di allegeance” alla Nazione va interpretato oggi
in una chiave prospettica del tutto differente rispetto a quella del passato.
Peraltro, la mobilità degli individui e le fenomenologie migratorie odierne impongono una
riflessione aggiornata ai tempi e scevra da preoccupazioni oramai in buona parte inattuali.
Se l'odierno vincolo di cittadinanza si identifica con un legame relazionale tra Stato ed
individuo, e non più come un vincolo di appartenenza dell'individuo allo Stato, la relazione
natia con il territorio non può che trovare adeguata valorizzazione.
Le ipotesi che si prospettano anche nel corrente dibattito nazionale58 sono prevalentemente
incentrate sulla introduzione del criterio di acquisto della cittadinanza iure soli in forma
“temperata”, vale a dire secondo modalità che richiedano, oltre alla nascita sul territorio della
Repubblica, anche la presenza di condizioni ulteriori.
Essenzialmente, tra le condizioni aggiuntive prospettate, figura quella relativa alla nascita sul
territorio della Repubblica anche di uno dei genitori del nuovo nato, replicando in sostanza il
meccanismo del c.d. double droit du sol adottato dalla legislazione francese59. Ancora,
alternativamente, si profila la possibilità di richiedere, in aggiunta alla nascita sul territorio
della Repubblica, il requisito relativo ad un periodo più o meno prolungato di residenza
57 Art. 4, secondo comma, l. 5 febbraio 1992, n. 91.
58 Nel corso della corrente XVI legislatura, un ampio dibattito sembra essersi sviluppato intorno alla proposta di
legge n. 2670 recante modifiche alla legge 5 febbraio 1992, n. 91, primi firmatari Sarubbi e Granata, presentata il
30 luglio 2009, reperibile in
www.camera.it/_dati/leg16/lavori/schedela/apriTelecomando.asp?codice=16PDL0028000.
59 Cfr. art. 19.3 Codice civile francese, a mente del quale, «est français l'enfant, légitime ou naturel, né en
France lorsque l'un de ses parents au moins y est lui-même né».
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regolare da parte di almeno uno dei due genitori, sulla falsariga di quanto recentemente
realizzato in Germania.
Il principio dello ius soli, in forma “pura”, ossia non temperata dalla compresenza di ulteriori
condizioni, trova attualmente applicazione in vari ordinamenti tra cui, per citare una delle
esperienze più note e significative, quello nord-americano. Il solo fatto della nascita nel
territorio dello Stato è difatti sufficiente, negli Stati Uniti, per l'acquisto dello status civitatis60.
L'esperienza nord-americana - profondamente influenzata dalle condizioni storiche entro le
quali il nuovo Stato venne a formarsi prima e ad arricchirsi poi grazie al massivo afflusso di
individui e comunità provenienti da altri luoghi del Mondo61 - mostra oggi, con specifico
riguardo al criterio di acquisto della cittadinanza in esame, limiti e rigidità tali da condizionare
in negativo le stesse politiche migratorie e degli ingressi62.
Più prudentemente, altre legislazioni richiedono dunque che l'evento della nascita sul
territorio dello Stato abbia luogo in un contesto familiare già, in una certa misura, radicato
nella comunità ospitante. Il criterio dello ius soli, concepito in forma incondizionata, altro non
rappresenta difatti che un riferimento meramente formale, e in questo senso non diverso dal
criterio di acquisto della cittadinanza iure sanguinis.
Viceversa, se il significato che l'istituto della cittadinanza attualmente conserva è,
prevalentemente, quello relativo all'adesione culturale dell'individuo ad un comune disegno
comunitario ed istituzionale, allora anche il fatto della nascita sul territorio dello Stato
richiederà, per l'attribuzione della cittadinanza, la presenza di ulteriori fattori “integrativi” che
60 Cfr. XIV Emendamento alla Costituzione degli Stati Uniti, a mente del quale «all persons born or naturalized
in the United States, and subject to the jurisdiction thereof, are citizens of the United States and of the State
wherein they reside».
61 Solo nel periodo precedente alla prima guerra mondiale, e precisamente tra il 1836 al 1914, il numero degli
immigrati negli Stati Uniti dalla sola Europa si attestò intorno ai trenta milioni di individui, cfr. con E. A. ROSS,
The Old World in the New, London, 1914, p. 307. Dopo i grandi flussi migratori a cavallo degli anni venti, gli
Stati Uniti introdussero le prime normative restrittive in materia di ingresso tra cui, in particolare, il Quota Act
del 1921 ed il Johnson Act del 1924. Tra il 1820 e il 2005 sono immigrati negli Stati Uniti d'America più di
settanta milioni di individui (dati tratti da www.census.gov/compendia/statab/ 2007/population/immigration.
html): la cifra offre da sola una prima idea di quanto il fenomeno migratorio abbia complessivamente inciso
sull'intera storia americana.
62 La semplice gravidanza epilogata nel territorio dello Stato, anche magari in un periodo di permanenza
meramente transitoria o, addirittura come sovente avviene, intenzionalmente “calcolata” ai fini dell'ottenimento
della cittadinanza al nuovo nato - e, correlatamente, del permesso di soggiorno ai familiari dello stesso per
ragioni di ricongiungimento - rappresenta in effetti un criterio troppo debole e, per certi aspetti, “rischioso” nel
riconoscimento della cittadinanza. L'intera disciplina della cittadinanza Usa è di competenza federale e risulta
attualmente normata dal Immigration and Nationality Act del 1952 e dal successivo Immigration and Nationality
Act del 1965. La legislazione richiamata esclude espressamente dalle rigide limitazioni annue previste per il
contingente complessivo dei nuovi immigrati dall'estero «the immediate relatives of United States citizens»,
intendendo come tali «children, spouses, and parents of citizens of the United States», cfr. Immigration and
Nationality Act del 1965, sec. 1, lett. a) e b), reperibile in
http://library.uwb.edu/guides/USimmigration/79%20stat%20911.pdf.
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offrano più effettiva testimonianza di un legame (ancorché, nel caso, in fieri) tra individuo e
comunità.
E' ormai altamente probabile che lo stadio raggiunto dalla corrente evoluzione dei mutamenti
sociali si mostri tale da consentire, anche nel nostro Paese, il superamento di una normativa
sulla cittadinanza divenuta, a mio parere, polverosa ed antiquata.
In ogni caso, il dibattito al quale il Parlamento e la società italiana sono stati richiamati dal più
alto pulpito della Repubblica sarà teso ad orientare non una semplice riforma legislativa ma
un autentico processo di rinnovamento sociale.
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