QUADERNI FORMEZ
I
I
l Formez-Centro di Formazione Studi ha avuto, da sempre, una
particolare attenzione per le iniziative editoriali. Fin dai
primissimi anni di attività si è impegnato nella produzione e
N
divulgazione di collane e riviste su cui intere generazioni di funzionari
pubblici si sono formate. In seguito al decreto legislativo 285/99, che ha
individuato nel Formez l’Agenzia istituzionale che sostiene e promuove
i processi di trasformazione del sistema amministrativo italiano,
l’attività editoriale del Centro è stata rilanciata e rinnovata nella veste
grafica e nei contenuti.
R
Sono state create quattro nuove linee editoriali: Quaderni, Strumenti,
Ricerche e Azioni di Sistema per la Pubblica Amministrazione. In queste
collane vengono pubblicati soprattutto i risultati delle attività formative
e di ricerca svolte dall’Istituto.
E
Con “Quaderni” e “Ricerche” si diffondono Rapporti e riflessioni
teoriche su temi innovativi per la P.A. mentre, con due collane più
specialistiche quali “Strumenti” e “Azioni di Sistema per la P.A.”, si
mettono a disposizione soprattutto strumenti di lavoro o di
progettazione per quanti lavorano o si occupano di pubblica
D
amministrazione e di sviluppo locale. Tutte le pubblicazioni con un
breve abstract vengono presentate sul sito web (www.formez.it).
Questo volume analizza alcune pratiche di governance realizzate
in Germania dagli enti locali, dal governo federale e da agenzie
governative.
A
Le esperienze descritte nel report, quali quella del caso del cooperazione
intergovernativa del progetto OSP (programma di sostegno
all’occupazione nel Land di Berlino) o quella di cooperazione pubblicoprivato, descritta nel caso del progetto Digitales Nordrheinwestfalen,
risultano particolarmente interessanti per i possibili spunti che offrono
per la realtà italiana.
U
L’analisi del caso tedesco rientra in una più ampia ricerca condotta dal
Formez sulla governance in alcuni Paesi europei, nata con l’obiettivo di
evidenziare i modelli e gli approcci di governance che rendano efficace
l’operato degli attori della P.A.
Q
Carlo Flamment
Presidente Formez
Formez
30
LA PUBLIC
GOVERNANCE
IN EUROPA
4 Germania
F o r m e z
•
A r e a
P r o g e t t i
E d i t o r i a l i
A cura di
Valeria de Magistris, responsabile Area Diffusione dell’Innovazione, Formez
Piervincenzo Bondonio, docente di Scienza delle Finanze, Dipartimento di
Economia, Università di Torino
Redazione testi
Augusta Badriotti, Valeria Gritti
Collaborazione di
Elisabetta D’Agostino, Maria Fiore, Giuseppe Gioioso
Organizzazione editoriale
Paola Pezzuto, Roberta Crudele
Premessa
7
L’indagine sulla governance in diversi Paesi europei si colloca all’interno delle
attività di analisi e ricerca che il Formez ha realizzato per conto del
Dipartimento della Funzione Pubblica nell’ambito del Progetto Governance.
Tale indagine nasce dall’esigenza di leggere i fenomeni della governance in
Italia attraverso una chiave di lettura più ampia, quale quella internazionale.
Scopo ultimo è quello di fornire un quadro dei sistemi di regole e di opportunità messi in atto da altri Paesi europei, per offrire servizi, governare il territorio e promuovere lo sviluppo in maniera più efficace, partecipativa e concorrenziale, individuando elementi di analogia con la realtà italiana e fornendo
utili spunti per la potenziale trasferibilità dei diversi strumenti nel contesto
nazionale. A tal fine, l’attività di ricerca è stata affidata a diverse Università/Centri di ricerca italiani con cui si sono definiti gli ambiti d’indagine e i
percorsi di analisi per rendere quanto più possibile omogenei i report nazionali. Ogni Paese è stato esaminato da un gruppo di lavoro diverso e il Formez ha
curato la progettazione e il coordinamento complessivo dell’indagine.
Il lavoro che presentiamo è il report di analisi sulla Germania redatto dal
Dipartimento di Economia dell’Università di Torino, con il coordinamento di
Piervincenzo Bondonio, in stretta collaborazione con Augusta Badriotti. Alla
sua stesura ha contribuito anche Valeria Gritti.
Il gruppo ha condotto ricerche sia documentali che sul campo (per alcuni casi
studio) esaminando esperienze originali in termini di governance con riferimento a livelli di governo centrale e locale tedeschi.
Valeria de Magistris
INDICE
INTRODUZIONE
CAPITOLO 1
Il sistema istituzionale in Germania
1. Caratteristiche istituzionali e politiche
del Paese
2. Caratteristiche della governance
in Germania
3. La regolamentazione della governance
CAPITOLO 2
La governance interistituzionale
1. Cooperazione interistituzionale, partenariato
e partecipazione
2. La governance nella pianificazione territoriale
Das Ökologisches Sanierungsprogramme (ÖSP)
Sviluppo sostenibile nella Biosphärenreservat
Schaalsee
CAPITOLO 3
La governance esterna
1. Il processo di privatizzazione in Germania
2. Privatizzazione e rapporti sindacali:
l’esempio del settore delle telecomunicazioni
3. Il partenariato pubblico-privato
4. Forme innovative di finanziamento
5. Regolazione e accountability
delle public utility: il settore idrico
Il progetto Digitales Nordrheinwestfalen
Il progetto scuola della provincia di Offenbach
11
15
17
31
43
45
47
52
59
72
85
87
90
92
94
97
101
118
9
10
CAPITOLO 4
La governance interna
1. La riforma della pubblica amministrazione:
quadro normativo e livelli di governo
2. L’informatizzazione della PA
3. Management moderno
4. Tardivo accoglimento del NPM in Germania
5. Il Neues Steuerungsmodell
6. Strumenti di gestione delle risorse umane
L’agenzia federale per l’amministrazione pubblica
Il municipio virtuale di Brema
139
141
141
147
148
154
160
162
180
CONCLUSIONI
199
BIBLIOGRAFIA
217
INTRODUZIONE
11
INTRODUZIONE
13
Questo rapporto si compone di un capitolo introduttivo e di tre parti.
L’introduzione descrive il contesto istituzionale della Germania e, in termini
generali, le politiche di governance. Le successive tre parti sono dedicate ciascuna all’analisi di un ambito di governance (interistituzionale, esterna e interna, rispettivamente). Nelle singole parti vengono descritte e analizzate le caratteristiche nazionali della categoria di governance, che trovano poi applicazione
nella coppia di schede relative ai casi di buona governance individuati (uno
relativo al governo centrale – federazione o Land, l’altro al governo locale). La
scelta dei casi è stata orientata dalla letteratura di riferimento e dall’indagine
conoscitiva direttamente condotta, mediante Internet e contattando direttamente esperti e testimoni privilegiati tedeschi.
Date la struttura istituzionale tedesca, costruita su tre livelli di governo (federale, nazionale e locale) e la divisione delle competenze tra di essi, in due casi
su tre sono stati scelti casi centrali relativi ai Länder (costituisce eccezione, per
la governance interna, il caso del Bundesverwaltungsamt, agenzia del ministero
federale degli interni). A livello locale i casi scelti riguardano il comune o la provincia, in conseguenza della rilevanza del caso e della reperibilità di documentazione adeguata. Anomalo è il caso di Brema, città-Stato che somma il ruolo di
comune a quello di Land, considerato per la governance interna. La scelta di collocare questo caso tra quelli locali discende dal fatto che si tratta della creazione di un municipio virtuale (il che rientra ovviamente tra le competenze di
governo locale della città-Stato).
Punto di partenza per l’analisi sono stati i riferimenti tratti dai lavori di organismi internazionali quali l’OECD, la World Bank e l’Unione europea, nei loro
report periodici sull’andamento dell’economia e sul funzionamento delle istituzioni tedesche. A livello nazionale hanno costituito iniziale riferimento i lavori
della Fondazione Bertelsmann, dell’Istituto di ricerca sulla Pubblica Amministrazione dell’Università di Speyer e del Ministero degli Interni. I materiali e
i contatti reperiti al Convegno Moderner Staat 2003 (7° Fachmesse und
Kongress, 25 e 26 novembre 2003, tenuto presso il Messegelände di Berlino)
INTRODUZIONE
14
sono stati di aiuto nell’orientare il successivo sviluppo del lavoro. L’utilizzo di
strumenti elettronici (ricerca sul web) è stato particolarmente fruttuoso, grazie
alla disponibilità on-line di una documentazione ricca e ben strutturata.
Per i casi di buona governance selezionati si è anche proceduto a intervistare
gli enti coinvolti, in alcuni casi con visite in loco (contattando a Brema M. Hagen
e, per il caso della governance esterna centrale, in cui la scelta è caduta sul progetto Digitales Nordrheinwestfale - D-NRW, J. Geier). Negli altri casi i contatti
sono stati telefonici e telematici (interviste via e-mail). Così è stato per approfondire la conoscenza del caso di governance esterna locale (provincia di
Offenbach, contattata tramite J. Ditzinger); del caso di governance interistituzionale statale (Land di Berlino, contattato tramite Thekla Heinel della B.&S.U.
Beratungs-und Servicegesellschaft Umwelt GmbH) e locale (Förderverein
Biosphäre Schaalsee, sentito tramite Frank Hermann, il Ministero für Arbeit und
Bau Mecklenburg-Vorpommern e l’Amt für das Biosphärenreservat Schaalsee,
Zarrentin).
Ulteriori contatti, via e-mail e telefono, sono stati stabiliti con B. Stach della
Fondazione Bertelsmann, con collaboratori esterni della stessa Fondazione (A.
Wegener dell’Università di Potsdam, C. Brenski in rappresentanza di K. Hönig,
direttore dell’istituto di ricerca sulla Pubblica amministrazione dell’Università
di Speyer), con U. Glassmann dell’Università di Köln e con A. Uhrhammer
dell’OECD.
A tutte le persone ricordate, che hanno generosamente messo a nostra disposizione parte del loro tempo, va il nostro sentito ringraziamento: senza il loro
aiuto questo rapporto non avrebbe visto la luce. Naturalmente nessuno di loro è
responsabile per gli eventuali errori ed omissioni e per le molte imperfezioni
certamente presenti nel testo, oltre che per le opinioni espresse: la responsabilità di tutto ciò ricade interamente sugli autori.
La progettazione del lavoro si deve alla stretta collaborazione tra Piervincenzo
Bondonio e Augusta Badriotti; alla sua stesura ha contribuito anche Valeria
Gritti. Più precisamente Piervincenzo Bondonio ha la responsabilità dell’impostazione scientifica e della revisione editoriale di tutto il testo e ha redatto le
conclusioni e i paragrafi di tutti i capitoli che definiscono la trasferibilità al contesto italiano dei casi analizzati. A Valeria Gritti è attribuibile la stesura del
secondo capitolo e del caso di Brema; ad Augusta Badriotti la stesura di tutti gli
altri capitoli.
CAPITOLO 1
IL SISTEMA ISTITUZIONALE
IN GERMANIA
15
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
17
1. Caratteristiche istituzionali e politiche del Paese
Alcune tra le caratteristiche istituzionali della Repubblica federale di Germania, quali la peculiare forma di federalismo accentrato e cooperativo, contrassegnato dalla presenza forte del cancellierato e da una struttura amministrativa policentrica, presentano stimoli per riflessioni interessanti.
Il federalismo tedesco, insieme a quello austriaco, rappresenta un esempio
significativo della creazione di un sistema federale composto da Stati unitari
(Länder) che, tuttavia, sono Stati decentralizzati in senso federale.
Dopo la Restaurazione, i popoli di lingua tedesca, dispersi in numerose cittàStato e Stati indipendenti, sono stati guidati verso l’unità dall’egemonia della
Prussia. Il congresso di Vienna sancì il diritto della Prussia a costituire la
Confederazione tedesca (Deutscher Bund) con alcune caratteristiche di Stato
federale: potere legislativo distribuito tra regioni e centro, presenza di una camera alta (Bundesrat) formata da rappresentanti delle regioni (tuttavia, i poteri più
significativi erano concentrati nella camera bassa).
La Costituzione tedesca del 1945, la “Legge Fondamentale” (Grundgesetz), fu
elaborata prevalentemente da esperti tedeschi e soprattutto dai responsabili
delle amministrazioni dei Länder insediati dagli occupanti. Essa definisce la
Repubblica federale di Germania come Stato federale a governo parlamentare. La
Legge Fondamentale prevede al centro due camere: il Bundestag, eletto a suffragio universale e il Bundesrat, composto da delegati dei Länder normalmente
sostituiti quando cambia il governo del Land. Il numero dei Länder, originariamente di 11, passò a 16 dopo la riunificazione del 3 ottobre 1990.
La Costituzione prevede un Presidente federale (Capo dello Stato) eletto per
cinque anni da un’apposita Assemblea federale formata da membri del
Bundestag e da rappresentanti dei Länder. Le sue competenze spaziano dalla
nomina del Cancelliere allo scioglimento del Bundestag, dalla proclamazione
dello stato di emergenza amministrativa alla promulgazione delle leggi.
Il Cancelliere federale è nominato dal Presidente in seguito ai risultati delle
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
18
elezioni politiche che rinnovano il Bundestag (di norma è il leader del partito
vincitore). Il Cancelliere è una figura politica forte rispetto ai ministri, la cui
nomina dipende da lui; al Cancelliere spetta definire l’indirizzo politico del
governo. Il parlamento bicamerale è composto da un Consiglio federale
(Bundesrat) e dalla Camera federale (Bundestag). Il Bundesrat, composto da 68
membri, è la camera dei Länder cui partecipano i delegati dei governi in numero rapportato alla popolazione.
Nella seguente tabella sono riportati alcuni dati sui vari Länder.
Tabella 1
Breve profilo dei Länder
Land
Voti
Popolazione Superficie
Note
Renania settentrionale Vestfalia
6
17,3
34066
Baviera
6
11,4
70553
Baden-Würtemberg
6
9,8
35751
Bassa Sassonia
6
7,4
47348
Assia
4
5,7
21114
Sassonia
4
4,8
18337
Ex Ddr
Renania Palatinato
4
3,7
19848
Ex Ddr
Berlino
4
3,4
883
Sassonia-Anhalt
4
2,9
20443
Turingia
4
2,6
16000
Ex Ddr
Brandeburgo
4
2,6
29000
Ex Ddr
Schleswig-Holstein
4
2,6
15730
Mecklemburgo-Pomerania occidentale
3
1,9
23800
Amburgo
3
1,6
755
Saarland
3
1,1
2750
Brema
3
0,7
404
Totale
68
79,5
Città-Stato
ex Ddr
Città-Stato
Città-Stato
Fonte: Degni M. e Iovinella G., 1995
Se il Bundesrat ha un profilo costituzionale minore dell’altra camera (Brosio
1995), in quanto non ha voce nell’elezione del governo e ha un limitato potere
di veto nell’attività legislativa, ha, invece, funzioni importanti nel campo della
politica fiscale. In particolare, è richiesta l’approvazione del Bundesrat per le
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
leggi che riguardano la disciplina delle imposte il cui gettito è incassato dai
Länder, la ripartizione del gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche
tra governo federale e Länder, i pagamenti eseguiti ai fini della perequazione
fiscale tra i Länder, l’amministrazione effettuata dai Länder per conto del governo federale di imposte di competenza di quest’ultimo (attività che segnala la
stretta cooperazione fra Stato federale e Länder, tipica del federalismo tedesco).
Ogni revisione del testo costituzionale deve avvenire a maggioranza di due
terzi di entrambe le camere, il che contribuisce a rafforzare il potere dei Länder.
Il Bundestag è eletto per quattro anni da tutti i cittadini, per metà utilizzando
collegi uninominali con sistema maggioritario a turno unico, per l’altra metà col
sistema proporzionale in collegi plurinominali a voti di lista. La sua posizione è
preferenziale rispetto al Bundesrat, nel senso che quest’ultimo non può rifiutarsi di approvare i testi passati dal Bundestag, tranne che su alcune materie di prevalente interesse dei Länder. Il concreto coordinamento fra le due camere viene
garantito da alcune commissioni bicamerali, tra le quali una commissione di
conciliazione, che ha il compito di risolvere i casi controversi. Un altro organo
costituzionale di estrema importanza è il Tribunale Costituzionale Federale
(Bundesverfassungsgericht), composto da sedici giudici eletti per metà dal
Bundesrat e per metà dal Bundestag. Tra le sue competenze, accanto alla tutela
costituzionale dei diritti, che viene esercitata mediante il controllo di costituzionalità delle leggi federali e dei Länder, e il giudizio sui ricorsi individuali a
tutela dei diritti fondamentali, figurano la soluzione di conflitti fra Stato e
Länder e tra i diversi poteri dello Stato. Esso è affiancato a livello di singolo
Land dal tribunale costituzionale del Land, cui è affidata la decisone sui conflitti
costituzionali all’interno del Land.
In generale, i Länder esercitano la funzione legislativa per le materie loro attribuite dalla Costituzione, mentre per le restanti materie implementano o applicano le leggi federali (art. 83). In via esemplificativa, la responsabilità amministrativa, finanziaria e decisionale per l’istruzione è completamente affidata ai
Länder, residuando alla federazione la determinazione dei principi generali che
riguardano l’istruzione superiore; la responsabilità per la fornitura del servizio
sanitario è affidata in modo non esclusivo alle autorità locali: alcuni servizi possono anche essere forniti dai Länder o da altre istituzioni parastatali, tra cui le
comunità religiose; i fondi per l’assistenza sociale sono forniti dalla federazione,
ma l’erogazione dei servizi avviene a livello locale. La Costituzione (art. 28)
garantisce, infatti, alle autorità locali/regionali totale autonomia amministrativa.
A fronte dell’attribuzione di competenze di primo piano ai Länder, alcune
caratteristiche dello Stato federale tedesco assicurano, tuttavia, un elevato grado
di coesione nazionale. Tra queste si sottolineano soprattutto la forte posizione
del Cancelliere e la tendenza degli anni ’60 e ’70 a rafforzare le competenze dello
19
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
Stato federale, come nel caso delle funzioni comuni, per una maggiore specificazione delle quali si veda la parte relativa al federalismo tedesco.
Lo schema che segue presenta la struttura del governo (Bund), nelle sue principali articolazioni funzionali e territoriali.
Tabella 2
20
La struttura del governo federale
Grundgesetz
Legislativo
Esecutivo
Giudiziario
Cancelliere federale
Cancellierato federale
Gabinetto
Comitati
Ministeri (18)
Interni
Esteri
Economia
Generi alimentari, agricoltura e boschi
Lavoro e previdenza sociale
Famiglia e anziani
Poste e telecomunicazioni
Donne e gioventù
Alloggi, sviluppo urbano e pianificazione territoriale
Finanze
Giustizia
Trasporti
Difesa
Salute
Ricerca e tecnologia
Istruzione e scienza
Cooperazione economica
Commissioni
Autorità amministrate
direttamente
Autorità federali
subordinate a
ministeri federali
Autorità federali
intermedie
Autorità federali
inferiori
Fonte: OECD 1992
Autorità amministrate
indirettamente
Imprese pubbliche
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
Più in dettaglio ciascun ministero federale è composto da un ministro, da alcuni segretari di Stato, da capi dipartimento, da capi dei sub dipartimenti e dai
responsabili delle divisioni.
Tabella 3
21
Gerarchia tipica dei ministeri federali
Ministero
Segretario di Stato
da 1 a 3 in ogni ministero
Capi dipartimenti
da 4 a 7 in ogni ministero
Capi dei sub dipartimenti
Responsabili delle divisioni
Fonte: OECD 1992
È la Costituzione a specificare le competenze del Bund e dei Länder. Il Bund
ha competenza legislativa esclusiva negli ambiti di politica estera, difesa, cittadinanza e passaporti, sistema valutario e monetario (competenza ceduta all’Unione europea), dogane e commercio estero (anche queste devolute all’Unione
europea), traffico aereo e ferrovie federali, poste e telecomunicazioni. Ha, inoltre, facoltà di emanare leggi-quadro in materia di istruzione universitaria, tutela
dell’ambiente, ripartizione del territorio, pianificazione territoriale e certificazione anagrafica.
I Länder hanno competenze originarie ed esclusive nei campi dell’istruzione
(compresi aspetti importanti dell’istruzione universitaria), della politica culturale, della polizia (ordine pubblico e polizia locale) e svolgono le funzioni
amministrative relative all’attuazione delle norme federali.
Questa ripartizione di competenze, tipica dell’ordinamento tedesco, delinea una situazione in cui centro e periferia sono sollecitate a ricercare un elevato livello di cooperazione, che risulta indispensabile per il buon funzionamento delle istituzioni e per la coerente realizzazione delle principali politiche pubbliche.
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
I Länder
22
Tredici dei sedici Länder attuali sono enti territoriali, i restanti tre (Berlino,
Brema e Amburgo) sono città alle quali è stata riconosciuta la qualifica di cittàStato (cioè di Land e autorità locale allo stesso tempo), il che comporta l’assunzione di competenze amministrative sia centrali che locali.
I Länder godono di ampia discrezionalità nell’organizzazione amministrativa.
La maggior parte di essi ha optato per un’articolazione della funzione amministrativa su tre livelli: superiore, intermedio e inferiore.
Il livello superiore svolge funzioni amministrative per l’intero Land da un’unica postazione centrale; è immediatamente subordinato ai ministeri statali e non
ha sottostrutture. Svolge in prevalenza competenze amministrative federali.
Le autorità di livello intermedio svolgono, invece, funzioni amministrative per
i singoli distretti del Land, a capo dei quali viene nominato un commissario che
dipende dal Ministero degli Interni del Land (nei Länder più piccoli questo
livello di amministrazione può mancare).
Le autorità di livello inferiore possono essere sia autorità statali ad hoc (come
ad esempio uffici sanitari), sia autorità del governo locale, ma operanti per conto
del Land nello svolgimento di determinate funzioni.
L’organigramma che segue, riferito al Nordreno Vestfalia, esemplifica meglio
la struttura di un tipico Land, che rispecchia da vicino quella di uno Stato
sovrano tradizionale, con una propria Costituzione e un sistema di divisione
dei poteri.
Questa caratteristica è propria del federalismo tedesco, nato nell’Ottocento
mediante la concessione alla federazione di alcune competenze, soprattutto legislative, da parte dei Länder, Stati legittimi, che restano unità di potere autonome.
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
Tabella 4
Struttura governativa dei Länder (il caso del Nordreno Vestfalia)
Costituzione
Legislativo
Esecutivo
Giudiziario
Primo ministro
Ufficio del Primo ministro
Gabinetto
Comitati
23
Ministeri (10)
Interni
Giustizia
Finanze
Esteri
Affari culturali
Scienza e rircerca
Lavoro, salute e affari sociali
Cooperazione economica e tecnologica
Ambiente, pianificazione regionale e agricoltura
Sviluppo urbano e trasporto
Affari federali
Commissioni
Commissari distrettuali
Autorità amministrate
direttamente
Autorità amministrate
indirettamente
Imprese pubbliche
Autorità dei Länder a livello
locale e distrettuale
Fonte: OECD 1992
Le autorità locali: Kreise e Gemeinde
Il governo locale ha una lunga tradizione in Germania: il diritto di ogni comunità locale a governare i propri affari è garantito dalla Costituzione federale ed è
ripreso dalla Costituzione di ciascuno Stato. Ci sono due livelli di governo locale: municipale o comunale (Gemeinde), e distrettuale o provinciale (Kreise), formato da aggregazioni di municipalità.
Il principale compito degli enti locali è la regolamentazione dei servizi pubblici locali. Inoltre, essi sono responsabili dell’attuazione della legislazione
federale e statale, relativamente al Land di appartenenza.
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
24
I comuni sono responsabili delle prestazioni sociali (OECD, 1997): garantiscono ad esempio l’erogazione di sussidi per l’accesso agevolato ai servizi abitativi
e assistenziali (pagati dalle autorità locali, ma finanziati dal governo federale).
Ai comuni fa capo anche la produzione diretta di servizi generali, ad esempio la
polizia locale. Sono inoltre direttamente responsabili dell’assistenza agli indigenti, attraverso la costituzione di un fondo che finanzia le attività di ospizio e
ricovero. I comuni mettono a disposizione gli edifici scolastici, sia per i giovani
che per gli adulti (per le iniziative di formazione permanente); sono responsabili della presenza e del funzionamento di istituzioni culturali quali le biblioteche,
i musei, i teatri, le orchestre e le scuole di musica; mettono a disposizione delle
scuole e delle associazioni sportive gli impianti necessari. Nel campo tecnico, le
autorità locali regolamentano l’utilizzo del territorio, la viabilità e i parchi e
sono responsabili della redazione dei piani di sviluppo locali. Dove la fornitura
di elettricità, di gas e di acqua non è stata data in gestione ad aziende private,
sono gli stessi comuni ad occuparsene. I comuni o le province sono, inoltre,
responsabili dello smaltimento delle acque fognarie e dei rifiuti, la cui regolazione è competenza del Land di appartenenza.
I comuni possono scegliere tra molteplici modelli alternativi di organizzazione
per svolgere le proprie funzioni. I servizi di loro competenza possono essere forniti, per esempio, ricorrendo alla gestione diretta o in economia, alla gestione da
parte di imprese di proprietà del governo locale o di imprese possedute dai comuni ma regolate dal diritto privato, o alla fornitura da parte di soggetti privati che
hanno ottenuto l’abilitazione a operare. Gruppi di comuni possono anche formare delle autorità ad hoc (Zweckverbände) per realizzare specifiche funzioni.
Le competenze di questi due livelli di governo locale sono regolate dal principio
di sussidiarietà: la responsabilità primaria per le questioni locali risiede nei comuni e nelle province e solo nel momento in cui queste istituzioni non fossero in
grado di svolgere le proprie funzioni il Land sarebbe autorizzato a farsene carico.
Tra la fine degli anni ’60 e i primi anni ’70, sulla scia di un modello nord europeo di riforma degli enti locali, sono state promosse dai Länder riforme che
hanno portato ad un consistente allargamento delle dimensioni minime dei
comuni portate a 9.000 abitanti (in alcuni Länder a 30.000), attraverso la fusione di comuni. Queste riforme miravano a raggiungere una migliore efficienza
amministrativa dei comuni senza, tuttavia, perdere di vista il problema di garantire un’adeguata rappresentanza democratica alle istituzioni così allargate, istituendo meccanismi di elezione diretta dei sindaci.
I fondi necessari allo svolgimento delle funzioni di Gemeinde e Kreise provengono da tributi locali (principalmente sugli immobili e sulle attività commerciali) e in larga misura da trasferimenti dei Länder e dalla federazione attraverso la perequazione fiscale (Finanzausgleich).
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
Riferimenti istituzionali
La funzione principale del governo federale è di assumere le decisioni politiche nazionali e di tradurle in leggi, mentre le responsabilità amministrative sono
principalmente devolute ai Länder, che possiedono in tale ambito competenze
generali. Rispetto ad altri sistemi federali, in Germania le funzioni direttamente
svolte dall’amministrazione centrale sono piuttosto limitate. Le aree ove le funzioni amministrative spettano al governo federale sono poche e specificate nella
Costituzione federale. I Länder sono direttamente impegnati in materia di sicurezza, polizia, difesa civile e istruzione, in cooperazione con enti semi-pubblici1
e chiese. Le autorità locali sono responsabili dei servizi sociali, soprattutto
mediante l’erogazione di trasferimenti finalizzati a specifici bisogni.
I Länder hanno importanti responsabilità legislative in ambiti quali il governo
locale, l’amministrazione della giustizia, la regolamentazione degli affari culturali e dell’istruzione e buona parte dei servizi di polizia.
La Costituzione di ciascun Land deve conformarsi ai principi generali della
Grundgesetz, ma per il resto può essere modellata con ampia autonomia. Anche
l’amministrazione dei tribunali dei Länder è indipendente dalle autorità federali. Alle differenze storiche e ambientali tra i Länder possono corrispondere significative differenze nelle strutture organizzative e amministrative che ogni Land
ha facoltà di creare. Ciò non impedisce che le similitudini tra i Länder, soprattutto tra quelli di dimensioni simili, siano normalmente elevate. La sovranità dei
governi locali in campo organizzativo e fiscale, di statuto e ordinamento del personale, di pianificazione e gestione del territorio rappresenta uno dei pilastri su
cui si basa il funzionamento delle istituzioni e della democrazia tedesche e assume che le autorità locali abbiano notevole capacità di regolamentare le proprie
funzioni.
Per coordinare le politiche tra i vari livelli di governo vengono costituiti
“comitati di alto livello”, il più importante dei quali è il Consiglio per la pianificazione finanziaria, che produce raccomandazioni non vincolanti sul coordinamento del bilancio e dei piani finanziari del governo federale, dei Länder e
delle municipalità. Un altro importante organismo, costituito da rappresentanti
di ogni livello di governo, è il Consiglio di politica economica presieduto dal
Ministro federale dell’Economia che coordina la politica macroeconomica tra i
Länder.
Benché i Consigli non dispongano di alcun potere decisionale ufficiale, le loro
raccomandazioni hanno un peso determinante nell’orientare gli indirizzi di
politica economica. Organismi consultivi (ed anche questa è una caratteristica
1
Eingenbetrieb: aziende municipalizzate speciali gestite con libri contabili differenziati e dotate
di semi-autonomia amministrativa.
25
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
26
del sistema politico-istituzionale tedesco) sono presenti ad ogni livello dell’amministrazione.
Il funzionamento delle istituzioni e i comportamenti delle persone in Germania sono tradizionalmente fondati sulla scrupolosa osservanza della legge.
Ciò implica anche che il controllo dell’operato delle istituzioni pubbliche e
delle persone che in esse operano non si basi, se non marginalmente, sull’osservazione e la valutazione delle performance.
La Grundgesetz esclude qualsiasi controllo federale su forma e contenuto dei
bilanci statali, della cui preparazione e gestione sono unicamente responsabili i
Länder. In caso di interferenze della federazione i parlamenti statali possono
presentare ricorso al tribunale costituzionale federale per la supervisione e il
controllo delle competenze. Invece, per valutare le politiche realizzate sono stati
elaborati e vengono correntemente utilizzati standard di qualità specifici per i
diversi settori di attività (ad esempio, per la protezione ambientale, le politiche
sociali, la circolazione stradale, la pianificazione territoriale). Gli standard sono
per lo più stabiliti dai Länder, che condizionano spesso al loro rispetto l’allocazione delle risorse alle municipalità. Non mancano casi in cui anche governi
locali hanno sviluppato e adottato standard di qualità dei propri servizi. Questo
sviluppo, che ha avuto inizio negli anni ’60, ha contribuito a costruire una politica generale di miglioramento qualitativo dei servizi pubblici, qualunque sia il
livello di governo responsabile per la loro fornitura. Essa comprende risultati
significativi in campi quali lo snellimento delle procedure, l’orientamento dei
servizi alle attese dei cittadini, la formazione continua del personale.
Il modello di federalismo tedesco
Il modello di federalismo realizzato nella Costituzione tedesca viene definito
nella teoria e nella pratica “federalismo cooperativo”. In base alla Costituzione,
il gettito delle principali imposte è diviso fra i diversi livelli di governo. Molte
funzioni sono svolte in comune, i Länder amministrano le leggi emanate dal parlamento federale ed esistono sedi istituzionali di concertazione politica fra i vari
livelli di governo (Degni, Iovinella, 1995).
Come accennato, il sistema tedesco di relazioni finanziarie intergovernative è
peculiare e presenta strette interconnessioni tra le competenze del centro e della
periferia, con una prevalenza legislativa del primo e amministrativa della seconda, interconnessioni qualificate come Politikerverflechtung, letteralmente
“intreccio politico”: l’emblema, appunto, del federalismo cooperativo. Per quanto concerne le competenze a livello legislativo, il sistema vede una netta prevalenza del governo federale, ma sono frequenti e importanti le materie sulle quali
Governo federale e Länder hanno competenze legislative congiunte (è così, ad
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esempio, per i servizi sociali e l’istruzione, per la regolamentazione delle attività
produttive, industria, commercio e assicurazioni, per la promozione della ricerca scientifica, per la viabilità e il sistema dei trasporti marittimi). Competenza
congiunta, nell’accezione tedesca, significa che sussiste una sorta di diritto di
prelazione a favore dello Stato federale, nel senso che i Länder possono legiferare solo se il centro si astiene dal farlo, il che praticamente mai è accaduto. Se
lo Stato realizza la sua competenza, l’attività dei Länder si riduce all’amministrazione e all’applicazione delle leggi federali (ma non va dimenticata la loro
possibilità di esprimere opinioni, difendere interessi, esercitare pressioni attraverso il Bundesrat).
Il particolare carattere cooperativo del federalismo tedesco, quale oggi si manifesta, risale ad alcuni emendamenti alla Costituzione approvati tra il 1967 e il
1969, che hanno individuato materie che postulano una gestione coordinata da
parte di tutti e tre i livelli di governo. È il caso, ad esempio, della politica fiscale: i Länder sono responsabili del proprio budget, ma le misure fiscali adottate
autonomamente devono risultare coerenti con la politica economica generale
espressa dal governo federale in carica e sono previste azioni di compensazione
fiscale dai Länder ricchi ai Länder poveri.
Questa già rilevante intersezione delle sfere di autonomia è stata incrementata con la riforma finanziaria del 1969, che ha introdotto le Gemeinschaftaufgaben, le funzioni comuni. Tali funzioni, in origine di competenza
esclusiva dei Länder, per le difficoltà di natura finanziaria a darvi attuazione del
tutto autonoma vengono trasformate in azioni comuni, nel senso che il governo
federale interviene nel finanziamento, seppure con quote contenute. La concessione dei finanziamenti è collegata alla condivisione degli obiettivi delle politiche federali da parte del singolo Land, il che ne limita considerevolmente l’autonomia politica. Sono coinvolte in questo schema alcune politiche a forte rilievo nazionale, seppure a specificazione locale, quali la costruzione di nuove università, il sostegno allo sviluppo economico regionale, gli interventi in agricoltura e di protezione costiera.
La struttura del sistema di finanziamento della spesa pubblica tedesca si basa
su quattro principi fondamentali: l’uniformità del sistema tributario su tutto il
territorio nazionale; un sistema di partecipazione di tutti i livelli di governo al
gettito delle principali imposte; una stretta cooperazione in materia di politica
tributaria fra centro e periferia; un sistema di perequazione delle risorse fra i
Länder, attuato mediante trasferimenti orizzontali, cioè fra i Länder stessi, che
assicura ai Länder con entrate inferiori alla media nazionale di raggiungere il
95% della media delle entrate fiscali pro capite. Il sistema dei trasferimenti si
basa su un “indice di capacità fiscale” (Bedarfzuweisungen), determinato per
ogni Land sulla base delle entrate fiscali e di quelle degli enti locali e un “indi-
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ce di egualizzazione fiscale” (Schlüsselzuweisungen), determinato sulla base del
gettito fiscale pro capite medio nazionale relativo alle entrate, su cui opera il
meccanismo di egualizzazione, ponderato con altri indicatori di costo e di fabbisogno (Degni e Iovinella, 1995). Qualora l’indicatore di capacità fiscale di un
Land sia superiore all’indicatore di egualizzazione, il Land è obbligato a effettuare pagamenti di egualizzazione ad altri Länder.
L’assoluta uniformità del sistema tributario – le uniche eccezioni sono rappresentate dalla potestà concessa ai governi locali di applicare maggiorazioni
d’imposta su alcuni loro tributi, a partire da una base imponibile e da un sistema di aliquote fissate centralmente – esclude di fatto che sia operativo qualsivoglia meccanismo di competizione fiscale fra Länder e enti locali. Le quote di
riparto delle imposte dirette fra governo federale e Länder sono fisse, mentre è
negoziabile, a cadenza biennale, la compartecipazione all’imposta sul valore
aggiunto.
Numerose proposte di riforma intese prevalentemente a dare maggiore autonomia ai Länder e ad aumentare gli elementi competitivi del federalismo tedesco, avanzate negli anni ’80, sono passate in secondo piano dopo la riunificazione, soverchiate dai problemi che questa ha imposto a tutti i livelli di governo. Manifestazioni della tendenza sopra richiamata si sono avute, in anni recenti, con la modificazione della prassi fino ad allora vigente nel sistema di relazioni finanziarie intergovernative, con la riduzione delle funzioni comuni, tra
cui l’abolizione delle competenze federali in materia di programmazione e
finanziamento del sistema ospedaliero, che sono tornate integralmente nell’ambito dei Länder, e con l’assunzione di maggior responsabilità del Land nelle
politiche industriale e sociale. La nuova formula prevede un centro che assicura la stabilità del quadro macroeconomico e unità periferiche responsabili della
politica allocativa e di sviluppo settoriale.
In sostanza, gli elementi di concorrenza fra i Länder sono aumentati e vi è stato
un generale rinvigorimento dell’iniziativa e delle responsabilità a livello subnazionale. In alcune politiche, in primo luogo quella ambientale, i Länder, sollecitati dai movimenti verdi (che condividono la direzione del governo federale),
hanno tuttavia preferito rivolgersi al centro, ritenendo che in tale modo gli obiettivi di sostenibilità ambientale risultassero perseguibili meglio.
Inoltre, anche in Germania, nonostante la consolidata tradizione di federalismo cooperativo, sarebbe ingenuo ritenere che la scelta tra dosaggi alternativi di
centralismo/decentramento possa prescindere da altre opzioni generali che dividono gli schieramenti politici. Non sfugge a nessuno, infatti, che maggior autonomia implica (ceteris paribus) maggior opportunità per i ricchi e maggior difficoltà per gli altri. Non stupisce, quindi, che Länder e enti locali con maggiori difficoltà finanziarie siano meno favorevoli ad ampliare ulteriormente i confini del-
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l’autonomia finanziaria locale e a contare in maniera crescente sul funzionamento dei trasferimenti perequativi che, per quanto ormai profondamente radicati nella tradizione germanica, presentano tuttavia un ineliminabile aspetto di
discrezionalità politica, potenzialmente reversibile.
L’esistenza di governi locali consolidati, con ruolo istituzionale forte, ha una
lunghissima tradizione in Germania: per questo motivo non si parla di tendenze devoluzioniste recenti, come invece è avvenuto in altre parti d’Europa (con
realizzazioni in via di rapido consolidamento, nel Regno Unito, con progetti di
riforma dal contenuto ad oggi ancora instabile, in Italia). Dopo la caduta dello
Stato nazional-socialista, fortemente accentrato, la ricostruzione su basi democratiche del Paese ebbe tra i suoi perni anche la decentralizzazione. Ciò è leggibile con grande chiarezza nelle Costituzioni dei Länder e, nel 1949, anche nella
Grundgesetz, la Costituzione federale.
La crescente cooperazione fra i vari livelli di governo – in particolare per quanto riguarda forme di federalismo fiscale o tassazione congiunta (partecipata), il
cui gettito è riscosso da tutti i tre livelli di amministrazione – viene vista sempre più come una minaccia per l’indipendenza dei Länder e, conseguentemente, per il loro ruolo politico. Per questo motivo, il governo federale e i Länder
stanno cercando di definire una linea di demarcazione più chiara dei rispettivi
compiti e responsabilità finanziarie. Inoltre, in seguito ai già avvenuti e prospettati ulteriori trasferimenti di competenze alla Comunità europea, i Länder
chiedono che venga riconosciuta loro una maggiore partecipazione al processo
decisionale comunitario. In proposito, è in discussione un emendamento alla
Costituzione federale che prevede l’introduzione di un potere di co-decisione
dei Länder per le materie oggetto di legislazione comunitaria che rientrano nella
loro sfera di competenza.
La riunificazione delle due Germanie
La riunificazione delle due Germanie è stata realizzata prevalentemente
estendendo le strutture politico-istituzionali e amministrative della Germania
dell’ovest alla Germania orientale (Bosco, 2000). Come noto, i due territori
erano dotati di regimi politico-istituzionali divaricati, di strutture e di capacità
economiche molto diverse (nel 1991 il Pil pro capite dei Länder orientali raggiungeva a malapena il 30% della media dei Länder occidentali causando una
riduzione del Pil occidentale prima dell’unificazione di un sesto). La necessità
di riconvertire l’economia al mercato e di trasferire nell’Est le istituzioni occidentali e l’elevato numero di disoccupati tra i cittadini della defunta DDR causarono una enorme crisi sia politica che economica. Nonostante il modello economico tedesco avesse funzionato brillantemente per la RFT, non altrettanto
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facilmente questo modello si adattava alla RDT. Il grado di arretratezza del
sistema produttivo e la perdita dei mercati orientali hanno creato una situazione difficilmente superabile nel breve periodo. Il decollo economico orientale
non ha avuto luogo nei tempi previsti, con effetti negativi sull’economia della
parte occidentale trovatasi a dover affrontare, da un lato, un rallentamento congiunturale e, dall’altro, l’ingente peso economico che la ricostruzione dell’Est
richiedeva.
Dovevano anche essere superati problemi istituzionali di governance nella
Germania orientale. Il sistema era caratterizzato dall’assenza di elementi di corporate governance, di autogoverno settoriale, ma era invece caratterizzato da un
elevato interventismo statale. Lo sforzo in questo ambito ha prodotto frutti significativi: oggi la Germania si trova ben integrata sul piano politico-istituzionale,
ma lo è ancora poco sul piano economico.
La Germania, il Paese europeo con maggiore stabilità economica, si è ritrovata con un elevato tasso di disoccupazione, con un bilancio in crescente disavanzo e con una spesa per la sicurezza sociale dal trend esplosivo. Nel 1995 il
tasso medio di disoccupazione nell’ex Germania Ovest ammontava al 9,3%, nei
nuovi Länder una quota del 19,9% era senza lavoro o inserito in programmi
occupazionali finanziati con fondi pubblici. Date le caratteristiche del sistema
fiscale e sociale, le conseguenze della disoccupazione sugli introiti statali e sui
sistemi di sicurezza sociale risultarono particolarmente onerosi. La grande rilevanza delle imposte dirette ricavate dai salari e la dipendenza dei contributi
delle assicurazioni sociali dall’andamento complessivo dell’occupazione erano
fattori funzionali a una Germania stabile, ma non alla nuova realtà post-riunificazione. I problemi di bilancio sono stati notevolmente acuiti da trasferimenti ai nuovi Länder per un totale netto di 1.000 miliardi di marchi tra il 1990 e
il 1997. Il debito pubblico è salito dai 929 miliardi nel 1989 a 2.135 miliardi nel
1996 e più della metà del nuovo indebitamento è dovuto direttamente ai nuovi
Länder.
Rivedere i contenuti della riforma pensionistica del 2001 è divenuta una priorità della politica economica, cui si sono aggiunti, nell’agenda politica, la necessità di rivedere il sistema sanitario con lo scopo di ridurre i contributi dell’assicurazione malattia, la riforma del codice del lavoro, la ridefinizione delle condizioni di rilascio dei sussidi di disoccupazione, la riduzione delle agevolazioni fiscali. Come non si stenta ad immaginare, la riforma della politica fiscale
costituisce oggetto di accese discussioni, in quanto investe interessi particolari
e competenze non solo federali.
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2. Caratteristiche della governance in Germania
Riferimenti normativi
Come già si è accennato, la pubblica amministrazione tedesca è costruita su tre
livelli: federale (Bund), statale (Land) e locale. Ogni livello di governo gode di
autonomia legale ed è in principio indipendente nel conseguimento dei compiti definiti dalla Costituzione federale (Grundgesetz). Al governo federale spetta
in primo luogo la funzione legislativa. Le funzioni dell’amministrazione federale sono lasciate ai Länder, ad eccezione delle aree amministrate direttamente
dalle autorità federali, che sono specificamente indicate nella Costituzione.
Anche gli Stati dispongono di potestà legislative, su temi quali il sistema di polizia pubblica, l’amministrazione della giustizia, gli affari culturali e l’istruzione
dal livello primario a quello universitario. Le amministrazioni locali hanno una
lunga tradizione di autonomia e indipendenza nell’orientare i propri interventi
regolatori della vita pubblica e nella fornitura di servizi alle comunità locali: ciò,
nel tempo, ha generato una considerevole capacità di gestione autonoma delle
proprie risorse.
A livello amministrativo, l’esistenza di un corpo pubblico uniforme costituisce un elemento unificante di un sistema che altrimenti, per la sua elevata articolazione, potrebbe rivelare incoerenze interne. Il servizio pubblico è assolto da
funzionari pubblici (Beamte), impiegati (Angestellte) e lavoratori (Arbeiter), in
ogni livello dell’amministrazione. Lo status dei funzionari è regolato da contratti pubblici, mentre per impiegati e lavoratori i contratti hanno natura privatistica. Questo sistema sembra coerente con le caratteristiche attese di una dirigenza pubblica formata con uniformità di criteri e dai caratteri individuali e di gruppo che riecheggiano quelli impersonati dal “burocrate prussiano” di weberiana
memoria. Non sembra quindi appropriato contrapporvi il modello di origine
anglosassone (nordamericana, soprattutto), cui recentemente ha fatto riferimento anche la riforma della dirigenza pubblica in Italia, come modello “geneticamente superiore”, che prevede il permanere di contratto pubblico per dipendenti rank and file e il ricorso al contratto privatistico (con significative componenti, nelle intenzioni incentivanti, legate all’assunzione di specifiche responsabilità organizzative e di risultato) per i dirigenti. Un confronto pacato tra i due
modelli, che prevedono peraltro – come si vedrà più avanti – forme significative di avvicinamento, richiederà tempi lunghi e capacità di isolare l’effetto di fattori ambientali influenti (certamente non sovrapponibili nei due Paesi).
Ancora una notazione tecnica sugli sviluppi tedeschi: è il Ministero
dell’Interno a svolgere un ruolo centrale nel governo delle politiche del personale. È responsabile degli sviluppi normativi dello status giuridico del persona-
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le impiegato a livello federale e fornisce le linee guida sullo status del personale statale, delle municipalità e delle corporazioni soggette al diritto pubblico.
Basandosi sul principio dei “compiti pubblici aperti”, il legislatore dei due
livelli (statale e federale) ha ampia facoltà di decidere quali funzioni collettive
assolvere e, quando la collettività esprime nuove domande di intervento, può
dare via libera alla creazione di nuovi servizi pubblici. Questa possibilità non è
puramente astratta, ma si è concretata in una gamma di servizi pubblici che,
ancora in anni recenti, ha visto significative new entry, basti pensare ai servizi
di counseling ai cittadini. Ciò non esclude, tuttavia, il manifestarsi di fenomeni
di segno opposto: anche in Germania, infatti, la tendenza europea alle privatizzazioni ha avuto riscontri significativi, ad esempio, nel servizio postale, ferroviario e radiotelevisivo.
Nel 1969 furono approvati emendamenti al testo costituzionale che modificarono alla base le relazioni tra i vari livelli di governo. Furono, infatti, introdotti
“compiti comuni” (Gemeinschaftaufgaben) ai due livelli di governo, ambiti nei
quali pianificazione, decisioni e finanziamento sono tutte azioni da esercitare
congiuntamente. Le finalità dell’innovazione – che costituisce da allora una caratteristica peculiare del “federalismo alla tedesca” – erano molteplici: aiutare il raggiungimento di obiettivi nazionali, regolare i conflitti tra le regioni, ridurre gli
squilibri economici territoriali, razionalizzare l’uso delle risorse. La modifica non
ha, tuttavia, annullato il diritto dei Länder a partecipare alla formulazione della
politica federale attraverso la camera alta o consiglio federale (Bundesrat). Anche
città, municipalità e distretti, raggruppati in associazioni di autorità locali, hanno
mantenuto una considerevole capacità di influenzare le politiche federali.
Coordinamento e consenso restano, quindi, la regola di base delle relazioni
intergovernative. Relazioni non sempre facili e coordinamento non senza problemi, naturalmente, soprattutto per la necessità di esplicitare e, in qualche
modo condividere, le priorità politiche. In particolare, inevitabile risulta una
certa tendenza di Länder e comuni a proteggere i propri interessi contro le
“interferenze federali”, che può mettere a rischio la capacità del governo centrale di esercitare con efficacia la sua funzione di arbitraggio nei conflitti di interesse, altrettanto o ancor più inevitabili, tra governi locali.
Gli ultimi decenni vedono l’emergere di due tendenze principali:
• riforme dei governi locali, con la finalità di aumentarne le capacità amministrative generali, con particolare riguardo ai compiti di pianificazione dell’uso del territorio;
• rafforzamento della partecipazione dei cittadini ai processi decisionali e della
funzionalità complessiva degli istituti di democrazia. Ne sono manifestazioni
l’elezione diretta dei sindaci e l’introduzione dell’istituto referendario, esercitabile su iniziativa popolare.
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
Negli anni ’90 la politica tedesca si è caratterizzata per i tentativi di riformare
in profondità l’amministrazione federale. Un primo importante passo ha avuto
luogo nel 1995, quando è stato riformato il trattamento giuridico dei dipendenti pubblici, introducendo la possibilità di tenere conto di incentivi basati sulla
performance e sul merito e facilitando forme di mobilità del personale tra le
diverse amministrazioni.
Tali cambiamenti sono avvenuti sotto la pressione di due eventi di portata
generale, che investono anche la politica, la società e l’economia tedesche: la
tendenza alla globalizzazione e il rallentamento dei ritmi dello sviluppo economico, con le conseguenti restrizioni sulle risorse disponibili (anche) per il settore pubblico.
Tra le riforme recentemente apportate al sistema federale che qui interessano
si devono richiamare le seguenti.
• In applicazione dell’articolo 65, secondo comma della Costituzione (che prevede che i Ministri federali godano di autonomia nel guidare le proprie strutture, nel rispetto delle linee guida del Cancelliere federale), all’inizio di ogni
legislatura la coalizione governativa dichiara solennemente un “accordo di
programma”, presentato in Parlamento, e si impegna a rispettarlo (si veda, per
esempio, l’accordo di coalizione del 1998).
• Il 18 giugno 1995 viene istituito, presso il Ministero dell’Interno, il Comitato
di Consiglio Statale Provvisorio, composto da rappresentanti di tutti i livelli
di governo, dell’industria, dei sindacati e dell’università, con funzioni di
supervisione del processo di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni. Un Comitato Guida ristretto, designato dal Consiglio, ha presentato
nella primavera del 1998 un rapporto conclusivo dei propri lavori contenente raccomandazioni sulle modalità per sviluppare i processi di modernizzazione dell’amministrazione già intrapresi, sottolineando la centralità dello
sviluppo delle risorse umane e delle capacità manageriali in ambito pubblico. Tra i problemi approfonditi figurano il superamento delle lentezze del
sistema giudiziario, il miglioramento delle politiche del personale, l’individuazione di ulteriori spazi e modalità di privatizzazione. Il modello di riferimento auspicato dal Comitato era la creazione di uno Stato snello
(Schlanker Staat). Il Comitato Guida ha anche competenza nel monitorare i
risultati ottenuti con le azioni di riforma delle strutture organizzative e le
realizzazioni strategiche di ogni Ministero, riferendone direttamente al
Gabinetto.
Tra le innovazioni va anche ricordata la nascita di numerosi enti, dotati di specifiche competenze consultive su specifiche politiche pubbliche. Essi hanno
prodotto analisi articolate, che tendono a concludersi con la formulazione di
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raccomandazioni al governo federale sui temi di loro competenza. Vanno menzionati in proposito:
• la Commissione federale indipendente sulla semplificazione normativa e sul
funzionamento dell’amministrazione. Istituita nel 1983, ha presentato numerose survey e raccomandazioni concernenti la sburocratizzazione e la deregulation;
• la Commissione Schlichter o comitato indipendente di esperti sulla semplificazione delle procedure di pianificazione. Formata all’inizio del 1994, ha prodotto proposte nello stesso anno;
• l’Istituto di ricerca sulla pubblica amministrazione presso l’Università di
Speyer, che si dedica allo studio delle problematiche amministrative a livello
federale e nazionale.
Le azioni di modernizzazione concernenti le autorità locali
Il dibattito sulla riforma della pubblica amministrazione ha investito anche i
governi locali. In proposito, va ricordato l’operato dell’agenzia comunale per la
razionalizzazione dell’amministrazione, Kommunale Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsvereinfachung (KGSt), che ha presentato molte proposte riguardanti in special modo il cambiamento organizzativo e le modifiche del processo di
bilancio, sostenendo una maggiore flessibilità e responsiveness del sistema, tramite maggior decentramento decisionale e conseguente responsabilità in capo a
strutture di organizzazione formale interne (le singole divisioni).
Sono stati introdotti elementi di contabilità aziendale per calcolare i costi
effettivi dei servizi erogati e per sollecitare le autorità locali ad assumere un
atteggiamento di servizio nei confronti dei cittadini, utenti/clienti delle prestazioni che ricevono. L’agenzia comunale per la razionalizzazione dell’amministrazione (KGSt) è un ente autonomo, al quale partecipano le tre città-Stato e un
buon numero di municipalità. Fornisce suggerimenti a tutti i suoi membri, sotto
forma di pareri, survey e relazioni su tutte le questioni concernenti il management, in particolare riguardo a personale, finanza, organizzazione, informazione
e comunicazione tecnologica. Ogni tre anni il KGSt organizza un forum, palestra
di discussione e confronto per funzionari delle amministrazioni ed esperti delle
varie discipline e metodologie di analisi ed intervento organizzativo.
Recentemente il KGSt ha anche effettuato confronti tra i servizi erogati dagli enti
partecipanti, punto di partenza per innescare azioni emulative o di benchmarking, ed ha svolto azioni di supporto delle società di consulenza interessate
a intervenire a supporto delle amministrazioni.
Nell’ultimo decennio gli enti locali tedeschi hanno fornito un contributo rilevante per modernizzare la pubblica amministrazione e realizzato con successo
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considerevole le riforme loro proposte, che hanno soprattutto riguardato i campi
seguenti:
• politica e gestione;
• amministrazione strategica;
• nuovi strumenti di direzione;
• gestione della qualità;
• utilizzo di strumenti incentivanti (benchmark);
• partecipazione dei cittadini ai processi decisionali e valutativi;
• utilizzo delle reti informatiche (Internet, IT).
Si può affermare che in questo processo gli enti locali siano venuti reinterpretando il proprio ruolo, con un’enfasi che passa dalla funzione tradizionale di
autorità pubbliche a quella (anche) di fornitori di servizi e che il maggior orientamento ai bisogni dei cittadini e degli utenti abbia aperto nuovi canali e offerto
nuove occasioni per una rinnovata partecipazione del cittadino alla vita politica
e amministrativa locali. Oggi gli enti locali operano in misura crescente come
promotori dell’impegno dei cittadini e per aiutare i processi di identificazione
dei cittadini con i propri rappresentanti politici, processi che sono facilitati dalla
consapevolezza (come si potrebbe sostenere non senza qualche forzatura ottimistica) che nel sistema tedesco operano istituzioni che si sforzano di migliorare la
propria efficienza. L’orientamento al cittadino, la maggiore visibilità del programma politico degli eletti, il monitoraggio dei fornitori di servizi operanti in
concorrenza, la domanda di maggior efficienza nella gestione economica sono
tutti fattori che stanno incidendo in modo – si spera – durevole sul funzionamento degli enti locali, certamente influendo in modo non marginale su atteggiamenti e culture che apparivano fondate su radici culturali affatto diverse.
In questo senso si potrebbe sostenere che il processo di globalizzazione, almeno in un’accezione europea, stia attualmente investendo il funzionamento delle
PA tedesche.
In tale contesto si stanno sviluppando ulteriori azioni, quali ad esempio:
• uso sistematico delle nuove contabilità (dei costi, per centro di costo o per
linea di attività) e dei processi di responsabilizzazione delle unità organizzative decentralizzate sull’uso delle risorse, come base di valutazione dei nuovi
prodotti forniti dalla PA e delle strategie di controllo orientate al risultato;
• utilizzo di forme di contract management e obbligo di reporting, come base
per una maggiore trasparenza del funzionamento delle amministrazioni e per
una puntuale attribuzione di responsabilità personali sui risultati conseguiti;
• adozione di cultura e tecniche di gestione del personale ispirate ai moderni
principi di sviluppo delle risorse umane, con adozione di strumenti incentivanti;
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IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
• ricorso a confronto fra le performance conseguite da enti diversi, inteso non
più come fatto eccentrico e “politicamente scorretto”, ma come utile prassi
ordinaria, dalla quale trarre stimoli per un miglioramento emulativo.
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A quest’ultimo proposito, qualche semplice dato. Ad oggi risultano in funzione ben 85 circuiti di benchmark ed un’altra quindicina sono in progettazione;
essi riguardano più di 600 servizi diversi, per la cui realizzazione lavorano più
di 3.000 operatori pubblici. Si tratta, quindi, di una realtà di dimensioni ancora
molto ristrette, seppure con buone potenzialità di sviluppo. Ogni circuito ha elaborato ed utilizza per il confronto batterie di indicatori di tipo quantitativo e
qualitativo, relativi ormai all’intera gamma delle funzioni svolte dagli enti locali. I dati così raccolti sono disponibili nel database IKON (rete IKO), recentemente elaborato e accessibile a tutti gli enti locali aderenti.
L’operato della fondazione Bertelsmann
La Fondazione Bertelsmann, fondata nel 1977 al fine di onorare (continuandolo nel tempo) l’impegno socio-politico e culturale delle famiglie Bertelsmann
e Mohn, ha predisposto e realizzato numerosi progetti sulla riforma dell’amministrazione, da sola o in collaborazione con l’Istituto per l’Impiego, numerosi
Ministeri nazionali, autorità locali tedesche e internazionali. Tra i temi trattati
figurano il performance oriented management, il confronto tra le prestazioni
delle autorità di polizia e tra le iniziative intraprese la costituzione di “autorità
per il futuro” e della rete internazionale cities of tomorrow. Tra le iniziative più
recenti della Fondazione, particolarmente attiva su tematiche dell’evoluzione
delle forme di governo, figura la preparazione di una griglia valutativa sulla
governance negli enti locali, presentata ad un convegno internazionale promosso dall’Università di Stoccarda (Proehl 2002).
L’idea di fondo è che una buona governance locale rafforzi la democrazia in
quanto canalizza tutte le risorse localmente disponibili (rappresentate dai governi locali, dai cittadini e da tutti gli altri partner: la comunità degli affari, le NPO,
le istituzioni culturali, religiose e civili, ecc) verso uno sviluppo locale funzionale a una migliore qualità della vita. Per produrre gli effetti desiderati, la triangolazione pubblico-privato-terzo settore richiede congiuntamente nuove partnership e uno stretto controllo democratico. Di seguito sono riportate alcune
azioni suggerite dalla Fondazione, non senza l’utilizzo di locuzioni suggestive.
Più democrazia e migliore qualità di vita nelle Comunità
Si ha una buona governance quando si realizza una democrazia locale vigorosa, caratterizzata da una cooperazione vivace e in spirito di partnership fra il
consiglio comunale, l’esecutivo, l’apparato amministrativo, i cittadini e tutti i
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soggetti espressi dalla società civile (associazioni di categoria, NGOs, istituzioni
culturali, Comunità religiose, associazioni e gruppi di volontariato, ecc.), per
incentivare lo sviluppo locale e il miglioramento della qualità della vita.
Modellare la politica futura su obiettivi di policy comuni
Affinché un ente locale sappia fare fronte in modo pienamente adeguato alle
sfide del futuro, deve sapere sviluppare e realizzare una visione che sia globalmente condivisa dai cittadini e dai loro rappresentanti politici.
Realizzare partenariati con maggior collaborazione e partecipazione
La compartecipazione efficace dei governi locali con i cittadini, altri livelli di
governo, soggetti del settore privato e del terzo settore, all’interno e all’esterno
dei confini comunali, costituisce un fattore vitale per la soluzione fruttuosa dei
problemi.
Garantire un’amministrazione efficace ed efficiente con maggior cooperazione
All’interno di un buon contesto di governance, l’organizzazione amministrativa deve essere efficace, efficiente, trasparente, competitiva e orientata ai servizi.
Occorre, a tale fine, promuovere la cooperazione e la partecipazione non soltanto con i partner esterni, ma anche all’interno dell’organizzazione stessa, verticalmente ed orizzontalmente. Questa cooperazione è responsabile della qualità
e dell’efficienza dei servizi, prodotti direttamente o acquisiti mediante contratto sul mercato. Per stimolare azioni di questo tipo conviene che l’ente locale elabori e renda pubblici dati e relazioni che diano conto del livello di realizzazione degli obiettivi comuni.
Abbinare il management strategico con una elevata trasparenza
La realizzazione degli obiettivi condivisi di policy deve avvenire tramite processi ad un tempo trasparenti e strategici. Ciò avverrà se tutte le politiche e le
azioni realizzate sono rese pubbliche e valutate, adottando la prospettiva tipica
della policy analysis, secondo la quale la valutazione viene usata per correggere
e migliorare le politiche future. All’interno di questo processo conviene prevedere anche l’utilizzo di misure e indicatori di qualità della vita come strumenti
essenziali per esprimere valutazione pregnanti.
Preparare il bilancio comunale con maggiore attenzione alle risorse
Come noto, la parola finale sul bilancio comunale spetta al consiglio. Tuttavia,
il coinvolgimento dei cittadini nella fase iniziale della sua predisposizione,
quando si tratta di definire le priorità, aumenta la trasparenza e l’accettabilità
dell’intero processo di bilancio. Una procedura maggiormente aperta ai contri-
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IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
buti di soggetti esterni aumenta inoltre le possibilità che ai finanziamenti con
fondi propri dell’ente locale si affianchino finanziamenti privati e provenienti
da altri livelli di governo.
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Innovare e apprendere gli uni dagli altri
La trasparenza, la comunicazione degli obiettivi delle politiche e il pieno sviluppo della dimensione dei risultati sono aspetti che qualificano e migliorano la
governance. L’adozione senza timori di pratiche diffuse di benchmarking e la
creazione di reti di informazione con altri comuni offrono significative occasioni di apprendimento e di scambio delle innovazioni.
Indicatori di qualità della vita: il network cities of tomorrow
La Fondazione Bertelsmann è stata tra le sostenitrici, negli anni ’90, della creazione del network cities of tomorrow, che raccoglie comunità locali tedesche e
di altri Paesi. Il funzionamento della rete è scandito da cicli di lavoro biennali,
ciascuno caratterizzato da obiettivi specifici. Tra i più significativi ricordiamo:
l’amministrazione di qualità, la progettazione strategica, strategie alternative per
la fornitura dei servizi, politiche di sviluppo del personale, partecipazione dei
cittadini, concorrenza orizzontale (ovvero tra enti omologhi) (primo ciclo, 199596); costruire la fiducia nell’ente locale, gestire le informazioni strategiche (ICT),
vivere la società multietnica, favorire lo sviluppo economico locale (secondo
ciclo, 1996-97); promuovere l’occupazione, migliorare lo stile di vita di bambini, adolescenti ed anziani nella città (in un ciclo successivo). Filo conduttore
costante tra tutti i temi trattati è stata la costruzione di una strategia generale per
la gestione dell’innovazione.
Nel 2001, sempre per iniziativa della Fondazione, è stato inserito nella rete,
come nuovo strumento di lavoro, il “Gruppo di Lavoro degli Esperti”, che ha prodotto una guida di riferimento per gli enti locali e, per i cittadini, opuscoli e guide
informativi, tra cui: “Il comune virtuale”, “Stato come garante – alternativa alla
fornitura dei servizi” e “Le strategie della rete di integrazione”. È stato, inoltre,
avviato un lavoro sistematico per la costruzione, la validazione e l’uso di “indicatori di qualità della vita”. L’attività attualmente in corso nella rete assume come
punto di partenza il riconoscimento dei successi conseguiti nelle politiche di
modernizzazione degli enti locali e del valore aggiunto che questi successi portano per la soluzione di numerosi problemi di convivenza nelle città.
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
Modernizzazione a livello federale
Nel 1999 il nuovo governo federale ha siglato l’accordo di coalizione “Avvio e
rinnovamento – la via della Germania nel XXI secolo”2 , con il quale si impegnava a definire un vasto programma di rinnovamento. Il programma “Stato
Moderno – Amministrazione Moderna” (Moderner Staat – Moderne Verwaltung),
presentato il 1° dicembre 1999, costituisce un frutto di tale impegno. Esso delinea i contorni di una (nuova) politica tutta centrata sulla necessità di modernizzazione dello Stato e degli apparati amministrativi federali, sotto la guida di un
piano comune di riforme.
Una precedente iniziativa – centrata sull’idea-forza di “Stato snello” e utilizzata per indicare l’obiettivo di alleggerire, in ogni modo possibile, le procedure
(burocratiche) in uso – aveva cercato di favorire la riduzione del numero degli
impiegati pubblici, senza tuttavia ottenere pienamente i risultati sperati.
Attualmente il governo federale è impegnato nella riforma della pubblica amministrazione, con risultati di qualche interesse, che saranno visti e valutati nel
capitolo relativo alla governance interna. Il programma “Stato Moderno –
Amministrazione Moderna” deriva direttamente dalla nozione dello “Stato attivante” (Aktivierender Staat) e mira in particolare a:
• realizzare una nuova distribuzione delle responsabilità
• mantenere le peculiarità delle singole unità pubbliche di amministrazione,
secondo il concetto di molteplicità nell’unità (Einheit in Vielfalt)
• garantire un orientamento costante verso i cittadini
• gestire gli affari pubblici in modo efficiente ed efficace.
All’interno del programma, il governo federale ha avviato 15 progetti guida e
23 progetti supplementari, che riguardano, nel loro insieme, le seguenti quattro
aree di riforma:
• aumento dell’efficacia e dell’accettazione della legislazione
• il governo federale come partner
• amministrazione competitiva, economica e trasparente
• personale altamente motivato.
Ambiziosa aspirazione del programma è di pervenire ad un nuovo bilancio tra
doveri statali, iniziativa privata e impegno sociale. La prospettiva è quella di
uno Stato che perde in ruolo decisionale, modera la sua funzione di produttore
diretto di servizi ed espande, invece, la funzione di moderatore e “attivatore”
dello sviluppo della società. “Stato attivante” significa sostenere il potenziale di
autoregolazione della società civile ed economica e costruire lo spazio in cui
2
Accordo di coalizione del 20 ottobre 1998, capitolo IX, n. 11, paragrafo 2.
39
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
40
essa possa operare. Gli attori statali, parastatali e privati devono lavorare insieme per raggiungere fini congiunti. La Federazione ha il compito di creare la
struttura giuridica di uno Stato partecipe e orientato verso i cittadini con una
struttura amministrativa efficiente. Gli interessi e le motivazioni delle decisioni
statali devono essere pubblici e agli attori sociali devono essere fornite informazioni migliori e in maggiore quantità. Il governo deve migliorare la trasparenza
dell’amministrazione e intensificare la partecipazione dei cittadini.
Il progetto prevedeva anche un maggior coordinamento con Länder e enti locali. Gli Stati possono far fronte alla modernizzazione solo lavorando insieme: lo
spirito federalista su cui si basa la Repubblica e la realizzazione del principio
della “molteplicità nell’unità” lo richiedono. Il governo vuole costruire una cooperazione più stretta tra i vari livelli amministrativi e, ovunque possibile, creare spazi di autonomia decisionale, con lo scopo di rafforzare la responsabilità
dei singoli, il principio di sussidiarietà e la complessità delle strutture della
Federazione (legate saldamente tra di loro da un elevato un numero formalismi
legali), attraverso la riduzione quantitativa dei procedimenti giuridici federali.
Il rinnovamento della struttura interna dell’amministrazione è essenziale anche
per utilizzare al meglio le risorse finanziarie, che attraversano una fase di costante decremento. L’attenzione deve essere concentrata sul rendimento e sul risparmio. I procedimenti amministrativi devono essere verificati e snelliti. Questo
viene realizzato tramite una maggiore competitività dei servizi e un confronto
delle prestazioni, al fine di ottimizzare i procedimenti amministrativi. Tutto ciò
si realizza solo se l’efficienza del personale e dei mezzi a disposizione vengono
migliorati. Lo schema seguente presenta la logica generale del progetto.
Tabella 5
Stato moderno – Amministrazione moderna
Stato Moderno Moderna Amministrazione
Nuova distribuzione
delle responsabilità
Amministrazione efficiente
4 principi
Diversità delle strutture federali
Servizio pubblico responsabile
4 aree di riforma
Aumento dell’efficacia
e dell’accettazione
della legislazione
Il governo federale
come partner
Amministrazione competitiva, trasparente e
costo
15 progetti guida del governo federale
Fonte: BMI 1999
Impiegati altamente
motivati
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
Lo Stato ed il sistema amministrativo hanno ridefinito i loro compiti prendendo in considerazione i cambiamenti avvenuti all’interno della società. Lo
Stato promuove la devoluzione delle responsabilità dove ciò è fattibile: con ciò
si punta a una nuova distribuzione e classificazione delle responsabilità tra
Stato e società.
Lo Stato continua ad assumere su di sé il dovere di proteggere la libertà e la
sicurezza dei cittadini, che resta suo compito centrale, per il quale porta intera
responsabilità. Il modello dello Stato attivante è la risposta alla nuova distribuzione delle responsabilità tra Stato e società. Una riforma dello Stato e del suo
sistema amministrativo basata su tale modello deve creare un nuovo equilibrio
tra i doveri statali, iniziativa individuale ed impegno sociale. Detto ancora altrimenti, Stato attivante significa rafforzamento della società attraverso l’autoregolazione e l’azione combinata di pubblico, semi-pubblico e attori privati per realizzare fini comuni. In questo contesto, è speciale responsabilità del governo
federale creare la struttura legale per un Stato in grado di soddisfare le necessità
dei suoi cittadini e dei partner e dotato di un sistema amministrativo efficiente.
Lo Stato è al servizio dei cittadini: essi sono partner uguali nel contribuire al
benessere pubblico: ciò impone che gli interessi ed i motivi sottesi alle decisioni statali diventino più trasparenti e che gli attori sociali abbiano a disposizione
informazioni adeguate. Solo se si realizzano tali condizioni le persone coinvolte saranno capaci di vedere come i compiti stanno cambiando e contribuire alla
nuova distribuzione di responsabilità. A questo fine, lo Stato ed il suo sistema
amministrativo dovranno prepararsi per la transizione da una società basata
sulla produzione manifatturiera ad una società di servizi, basata sulla conoscenza, che sfrutta le possibilità offerte dall’IT per tenere i cittadini informati e
per comunicare con loro.
Il modello di Stato abilitante ha un impatto non solo sulle relazioni tra governo federale e cittadini, ma anche tra governo federale, Länder ed autorità locali.
La modernizzazione dello Stato e del sistema amministrativo è possibile se i
diversi livelli di amministrazione pubblica lavorano insieme. La distribuzione
delle competenze e la divisione della responsabilità svolgono un ruolo centrale
come elementi di principio del federalismo. La struttura federale della
Repubblica di Germania e del suo sistema amministrativo, che permette “la
diversità all’interno di unità”, rende ciò indispensabile. I Länder hanno un’opportunità di continuare i loro già notevoli sforzi per la riforma dei propri sistemi amministrativi e il governo federale offre loro maggior spazio di manovra.
L’integrazione della Germania nell’Unione europea ed il suo ruolo nella comunità internazionale devono essere presi in considerazione in questo contesto.
Perciò, Stato e Federazione devono cooperare più da vicino e, insieme, godere
di una più ampia libertà decisionale. Lo scopo del modello è di incentivare l’as-
41
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
42
sunzione diffusa di responsabilità, di accrescere il peso del principio di sussidiarietà e di sostenere lo svilupparsi di diversità all’interno della federazione,
riducendo numero e portata degli interventi del governo federale.
Per rendere l’amministrazione più efficiente è indispensabile rinnovare le
strutture interne dello Stato federale, anche come risposta all’esigenza, avanzata dai cittadini, di un uso consapevole delle risorse che essi mettono a disposizione dello Stato pagando i tributi.
Creare procedure maggiormente orientate agli utenti e più efficaci in termini
di costo è un contributo essenziale dell’amministrazione alla costruzione dello
Stato attivante. Ciò può essere realizzato tramite un maggior ricorso al mercato,
stabilendo obiettivi chiari e con approcci che stimolano all’adozione di buone
pratiche. Le esperienze di altri Paesi hanno mostrato che in tanto è possibile
realizzare un’amministrazione efficiente in quanto i funzionari pubblici hanno
percepito la modernizzazione come un fatto che li riguarda da vicino, di fronte
al quale sono disposti ad assumere nuove responsabilità. Questo richiede anche
un nuovo stato giuridico per gli impiegati pubblici, ove spazio più ampio si
assegna agli incentivi a comportamenti più impegnati e ad una maggiore assunzione di rischio.
Un sistema amministrativo competitivo, efficiente nei costi e trasparente nei
suoi processi decisionali permette di realizzare performance migliori, misurabili attraverso metodi mutuati anche dalla microeconomia e dall’economia
aziendale. L’intenzione che sta dietro a questa maggior apertura è di rendere
possibile un dialogo concreto coi cittadini, eliminando le barriere erette da una
burocrazia attenta solo ai mezzi e mai ai fini (senza che ciò comporti derive
verso comportamenti discrezionali e arbitrari). A questo fine, sostiene il progetto, Länder e Stato federale possono avvalersi su larga scala delle tecnologie
di comunicazione più avanzate, portando a termine la transizione verso l’ egovernance.
Elevata performance ed impegno del personale discendono da una organizzazione del personale più competitiva e motivante. Attribuzione di maggiori e più
diffuse responsabilità personali, apertura di migliori opportunità di carriera e
creazione di strutture di lavoro più flessibili assicurano che il potenziale di
ammodernamento sia davvero usato.
Con la realizzazione del piano Bundonline 2005, l’iniziativa di e-government
del governo federale, il Cancelliere tedesco ha lanciato nel settembre 2000 la
sfida alle amministrazioni pubbliche affinché esse forniscano on-line i loro servizi entro il 2005. Nel periodo intermedio (giunto ora a due terzi del suo cammino) il governo federale ha reso accessibili ai cittadini, alla comunità economica e ad altre amministrazioni 355 servizi on-line su Internet.
Un ulteriore elemento essenziale del processo di ammodernamento è la rigo-
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
rosa politica di privatizzazione intrapresa. L’esperienza ha mostrato che l’introduzione di capitale privato e di responsabilità imprenditoriale nelle società in
precedenza esclusivamente a capitale pubblico ha generato risposte positive, da
parte sia del personale impiegato che degli investitori. Questa politica di privatizzazione è basata sul convincimento che molte aree dove lo Stato era solito
agire da imprenditore esclusivo possono essere gestite da stakeholder, che rappresentano una gamma più ampia di interessi e di posizioni. Resta tuttavia chiaro che il processo di privatizzazione tedesco non riguarda in alcun modo i compiti essenziali dello Stato, intesi in senso ampio (che si spingono ben al di là di
quanto suggerito da ogni forma di “Stato minimo”).
3. La regolamentazione della governance
Il modello tedesco non prevede autorità propriamente preposte alla regolazione della governance. La regolazione economica in ambito di fornitura di servizi
locali (ad esempio, lo smaltimento rifiuti) e la fissazione delle relative tariffe è
affidata dalle leggi federali alle amministrazioni locali (comuni). Di fatto queste
ultime svolgono un’ampia gamma di funzioni di regolazione, in materie che
rientrano direttamente nella propria sfera di responsabilità e in altre nelle quali
invece operano su mandato di livelli di governo superiori. Le municipalità, ad
esempio, sono tenute a garantire determinati standard, pur nell’ambito di una
totale autonomia organizzativa, standard fissati con leggi federali in materia di
fornitura di servizi di pubblica utilità (quali la produzione e distribuzione di
energia elettrica e acqua): è una situazione tipica dei rapporti interistituzionali
del federalismo tedesco.
Sono quindi alcuni principi posti alla base della Costituzione (anche “materiale”) tedesca, i principi del federalismo e della sussidiarietà, che spiegano l’assenza sostanziale di forme e strumenti di controllo esterni rispetto all’attività
svolta dalle municipalità. La legge federale garantisce alle municipalità totale
autonomia finanziaria e gli enti locali non possano contare sul sostegno finanziario del bilancio statale per sanare eventuali gestioni deficitarie. I comuni sono
direttamente responsabili della determinazione delle tariffe dei servizi offerti,
congiuntamente al gestore dei servizi stessi. La normativa che regola la formazione dei prezzi si fonda sui principi sanciti dagli ordinamenti comunali
(Kommunalabgabengesetze).
Nonostante le forti radici cooperative del federalismo tedesco, la crescente collaborazione intergovernativa viene vista, in alcuni casi, come una minaccia per
l’indipendenza dei Länder e conseguentemente per il loro ruolo politico. La
ricerca di una linea di demarcazione meglio definita dei compiti e delle respon-
43
IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
sabilità finanziarie rispettive di governo federale e dei Länder costituisce oggetto di confronto continuo tra i due livelli di governo e caratterizza la vita politica del Paese. Ultimamente i Länder chiedono un proprio ruolo autonomo nel
processo decisionale dell’Unione europea, che per essere realizzato richiederebbe un emendamento alla Costituzione federale.
44
CAPITOLO 2
LA GOVERNANCE
INTERISTITUZIONALE
45
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
47
1. Cooperazione interistituzionale, partenariato e partecipazione
La governance interistituzionale in Germania assume particolare rilevanza
soprattutto in ambito locale, dove sono stati realizzati modelli ed esperienze
diversi. A livello centrale, invece, come abbiamo sottolineato nel primo capitolo, è il particolare carattere cooperativo del federalismo tedesco stesso a determinare una situazione tipicamente di governance interistituzionale.
Federazione e Länder
Se la devolution, intesa come processo di decentralizzazione di competenze
legislative, in altri contesti nazionali rappresenta una tendenza in corso, non
così è nel dibattito istituzionale tedesco, nel quale non rappresenta un tema rilevante. Già nel secondo dopoguerra, infatti, riprendendo la storia costituzionale
del Paese precedente al periodo nazista, la Germania è stata ridisegnata come
Stato federale fortemente decentralizzato.
Come si è già ricordato, la Germania è una Repubblica federale caratterizzata
da una struttura amministrativa policentrica e da una marcata decentralizzazione delle funzioni legislative in favore dei Länder.
Tuttavia, sebbene la Costituzione tedesca mirasse a creare la cornice istituzionale per uno Stato federale nel quale fosse garantita la massima autonomia ai
Länder, nel corso della vita della Repubblica questa impostazione è stata progressivamente mitigata in favore di una crescente compenetrazione fra i due
livelli di governo.
Infatti, se da un lato le competenze attribuite al governo federale per determinate materie lasciano poco spazio per un intervento legislativo a livello statale,
dall’altro i Länder sono coinvolti direttamente e in maniera talvolta determinante nel processo decisionale centrale.
Il modello attuale del federalismo tedesco viene, quindi, spesso definito di
tipo cooperativo, perché si fonda su una cooperazione interistituzionale fra i
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
48
vari livelli di governo e sul coordinamento delle politiche fiscali.
Il coordinamento delle politiche fra i vari livelli di governo è istituzionalizzata in una serie di organi, il più importante dei quali è il Consiglio di
Programmazione Finanziaria (Finanzplanungsrat), costituito dai Ministri delle
Finanze dei Länder, dal Ministro federale dell’Economia e dai rappresentanti
degli enti locali. La funzione del Consiglio, che rappresenta un forum di discussione utile al processo decisionale, è consultiva.
Quanto alla partecipazione dei Länder al processo decisionale centrale, si sottolinea il fatto che in Germania il livello di governo statale ha una rilevanza
maggiore rispetto ad altri Stati federali. I Länder, infatti, non solo sono responsabili di una serie di politiche di primo piano, quali ad esempio l’istruzione e la
giustizia, ma entrano con i loro governi a far parte direttamente del processo
decisionale federale. Nella seconda camera, il Bundesrat, siedono, infatti, i rappresentanti dei governi dei Länder.
La Germania e l’Unione europea
In Germania il dibattito sulla decentralizzazione dei poteri politici e delle funzioni amministrative ha assunto importanza in particolar modo nel contesto del
processo di integrazione europea e dell’implementazione del principio di sussidiarietà.
Il tradizionale modello della pubblica amministrazione comunale tedesca,
improntato sui concetti di indipendenza ed autonomia, è stato, infatti, notevolmente messo in crisi, nell’ultimo decennio, dal processo di globalizzazione e dal
progredire della costruzione europea (in primo luogo con la realizzazione del
mercato unico europeo), che hanno progressivamente sottratto porzioni significative di sovranità agli Stati e agli enti locali.
L’aumento e la differenziazione verticale e orizzontale dei livelli di governo e
degli attori politici ha innescato in molti Paesi un dibattito circa l’assetto delle
relazioni fra questi soggetti. Il concetto di governance viene spesso introdotto
nella discussione. L’OECD, ad esempio, ha recentemente riferito in un suo report
che la governance “riflette la pluralizzazione degli attori nella gestione e nella
fornitura dei servizi pubblici. I ruoli degli enti sovra e subnazionali stanno
diventando sempre più importanti, mentre attori privati o semi-pubblici stanno
guadagnando maggior spazio. Allo stesso tempo, i rapporti d’interazione fra i
vari soggetti pubblici stanno diventando meno gerarchici e più cooperativi”1.
In Germania questo depauperamento di sovranità ha indotto i Länder a reclamare una partecipazione attiva al processo decisionale europeo. È in discussio1
OECD, 1997:15.
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
ne un emendamento alla Costituzione federale per introdurre un potere di codecisione dei Länder per le materie oggetto di legislazione comunitaria che rientrano nella loro sfera di competenza.
Nell’analizzare la governance interistituzionale in Germania, non ci si può esimere dal prendere in considerazione anche la particolarità del contesto della
costruzione europea.
L’Unione europea è un soggetto internazionale atipico. Si tratta, infatti, di un
soggetto sopranazionale che non può essere considerato né una federazione, né
una confederazione di Stati nazionali. Se, infatti, in alcune materie anche importanti come la politica commerciale, la struttura europea presenta caratteristiche
tipicamente federali, con la devoluzione di competenze dagli Stati nazionali in
favore del livello di governo centrale europeo, in altri ambiti altrettanto rilevanti, come la giustizia e la sicurezza, i meccanismi di coordinamento delle singole politiche nazionali predisposti dalla costruzione europea rispecchiano quelli
di una confederazione di Stati. La coesistenza di queste due impostazioni e la
particolarità istituzionale di questo soggetto politico fanno sì che si parli spesso
di governance europea, piuttosto che di governo europeo. La costruzione europea si fonda, infatti, su un sistema complesso di interazione fra i vari livelli di
governo, nel quale l’elemento gerarchico lascia spesso il campo alla cooperazione interistituzionale.
In merito al processo decisionale a livello comunitario e ai rapporti tra Unione
europea e Stati nazionali, emergono due problemi rilevanti per un discorso sulla
governance: il deficit democratico delle istituzioni comunitarie e la necessità di
rappresentazione degli interessi delle regioni e degli Stati delle federazioni.
Per quanto riguarda la Germania, a livello di Unione europea non vengono formalmente rappresentati gli interessi dei Länder. Nel processo decisionale
dell’UE, infatti, sono coinvolti esclusivamente i governi centrali. La partecipazione dei Länder al processo decisionale europeo, tuttavia, viene parzialmente
garantita dall’ordinamento interno della Germania. Un emendamento alla
Costituzione ha, infatti, stabilito che qualora le decisioni prese in ambito comunitario riguardino materie di competenza dei Länder, la posizione adottata dal
governo federale debba raccogliere il consenso della maggioranza dei governi
statali (Benz A., 2003). Inoltre, il Bundesrat ha il diritto di esprimersi accanto al
Bundestag. I Länder dispongono, in questo modo, di un potere di veto esterno al
processo decisionale europeo (Benz A., 2003).
Quando il Consiglio delle Comunità europee delibera in materie di competenza dei Länder, quindi, la posizione adottata dal governo tedesco è il risultato di un processo di sintesi di interessi diversi, spesso conflittuali. Anche in
questo ambito si manifesta chiaramente il carattere cooperativo del federalismo
tedesco.
49
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
50
Quanto al secondo problema, il deficit democratico è dato dallo scarso peso
del Parlamento europeo nel processo decisionale dell’UE, nonché dalle profonde disuguaglianze fra i Paesi membri nel numero di elettori rappresentati da ciascun parlamentare europeo. Sebbene, infatti, le competenze dell’assemblea parlamentare europea siano considerevolmente aumentate negli ultimi anni, grazie
soprattutto all’estensione del meccanismo di cooperazione e all’introduzione
della procedura di co-decisione, in ambito comunitario i governi nazionali restano i principali responsabili del processo decisionale.
Con una serie di emendamenti alla Costituzione, in Germania si è cercato di
ovviare almeno parzialmente a questo problema. Al Parlamento tedesco è stato
riconosciuto il diritto ad essere informato in merito a qualsiasi questione europea, nonché la facoltà di adottare risoluzioni relative a decisioni prese in ambito comunitario, venendo così coinvolto nel processo prima della ratifica e dell’applicazione della legislazione europea (Auel K., Benz A., 2003). Sebbene queste risoluzioni del Parlamento tedesco non siano legalmente vincolanti possono,
tuttavia, avere l’effetto di condizionare la posizione del governo. Non è raro,
infatti, che il governo intraprenda un giro di consultazioni con il Parlamento
prima di adottare una posizione in merito ad una decisione europea. Centrale
diventa, quindi, la possibilità di accesso alle informazioni sulle attività dell’UE.
Per questo molti parlamentari hanno creato una rete di contatti informali con le
istituzioni europee (Auel K., Benz A., 2003).
Un altro problema legato al deficit democratico nelle istituzioni europee è lo
scarso potere di controllo dei cittadini sulle posizioni del proprio governo in
merito alle questioni europee, dal momento che raramente vengono fatte oggetto di dibattito pubblico dai partiti politici nelle arene nazionali (Benz A., 2002).
Ne consegue che i cittadini europei hanno scarse possibilità di influire sulle
politiche comunitarie con il loro voto a livello nazionale.
Il rinnovamento della politica dal basso
Nel corso degli ultimi due decenni, in Germania sono state sviluppate una
serie di riforme dell’amministrazione pubblica locale. Si possono identificare
due tendenze: riforme che puntano a migliorare la partecipazione dei cittadini e
riforme che mirano a conseguire una maggiore efficienza per gli enti locali. Negli
anni ’80 è stata la prima linea a prevalere, mentre negli anni ’90 sono state intraprese anche in Germania riforme ispirate al concetto di new public management,
già realizzate in altri Paesi (Hendriks F., Tops P., 1999). Rilevante per un’analisi
sulla governance interistituzionale appare il primo trend, mentre il NPM verrà
trattato nel quarto capitolo.
Le riforme degli anni ’80 sono il frutto di un processo che è stato chiamato die
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
Erneuerung der Politik von Unten: il rinnovamento della politica dal basso.
Questo processo mirava all’istituzionalizzazione della partecipazione dei cittadini dal basso, vale a dire alla creazione di meccanismi e strumenti per favorire
l’accesso dei cittadini al processo decisionale a livello locale.
Dal momento che le leggi che regolano e delineano la struttura del governo
locale sono emanate dai Länder, ne consegue che in Germania coesistono più
modelli di governo locale.
Negli anni ’80 in Germania, contrariamente alle tendenze in atto in altri Paesi,
poca attenzione riscuotevano temi come il contract management e il controllo
dei costi. Il dibattito sull’amministrazione pubblica era concentrato sul rinnovamento della politica dal basso. Questo processo mirava a scardinare l’impostazione centralista, gerarchica e tecnocratica dell’amministrazione pubblica, in
favore di una strategia decentralizzata, su scala ridotta, basata sulla cooperazione orizzontale, sulla trasparenza e sulla ricerca di una maggiore partecipazione
dei cittadini (Hendriks F., Tops P., 1999). Al posto dei concetti di efficienza e
produttività del NPM, le parole chiave erano partecipazione e consenso.
Questo processo è stato largamente sostenuto dai nuovi movimenti sociali fioriti in Germania fra la fine degli anni ’60 e gli anni ’80. Queste forze, che nascevano intorno a interessi diversi (dalla questione ambientale all’opposizione al
nucleare, dalla rivendicazione delle pari opportunità per le donne alla lotta contro le discriminazioni degli omosessuali, ecc.), hanno esercitato pressioni sul
sistema dell’amministrazione pubblica, sollecitando riforme in senso democratico a livello nazionale, ma soprattutto a livello locale. Determinante in questo
processo è stata la nascita, nel 1981, del Partito dei Verdi (die Grünen), che si è
fatto interprete di queste istanze. La rete dei movimenti sociali otteneva, così, un
supporto politico. Accanto ai Verdi, un ruolo importante nella promozione delle
riforme è stato giocato da un gruppo di pressione, die Bürgerinitiativebewegung
(il movimento di iniziativa dei cittadini), costituito da cittadini e operante a
livello locale. Questo movimento richiedeva un maggiore coinvolgimento dei
cittadini nell’ambito della pianificazione territoriale e della partecipazione
democratica alla vita pubblica delle città.
Le riforme adottate in molti Länder per rispondere a queste richieste non rappresentano, per la verità, una rottura col passato. Spesso sono stati istituzionalizzati meccanismi per garantire una maggiore partecipazione della società civile, che erano già operanti nella prassi. Ad esempio, molte iniziative hanno interessato il mercato del lavoro locale e le politiche sociali, dove sindacati, camere
di commercio e altre organizzazioni erano già coinvolte nel processo di policymaking (Hendriks F., Tops P., 1999).
La partecipazione dei cittadini al governo locale ha assunto diverse forme. Si
possono individuare sei modelli:
51
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
52
– Advokatenplannung: professionisti che svolgono attività di consulenza per
particolari aree della città;
– Bezirksverwaltung: creazione di comitati di quartiere;
– Gemeinwesenarbeit: gruppi di lavoro che svolgono servizi diretti a gruppi
socialmente e/o economicamente disagiati;
– Planungsbeirat: comitato di consulenza per la pianificazione territoriale costituito da cittadini interessati;
– Planungszelle: una sorta di giuria formata da cittadini selezionati casualmente, con la facoltà di intervenire in merito a iniziative di breve periodo di pianificazione territoriale della città;
– Bürgerforum: un forum istituzionalizzato per la discussione fra cittadini e
pubblica amministrazione.
Nonostante la nuova attenzione per il Neues Steuerungsmodell, le riforme in
favore di un rinnovamento della politica dal basso non si sono arrestate negli
anni ’90. Al contrario, in molti Länder queste hanno prodotto addirittura cambiamenti alla Costituzione, con l’introduzione dell’istituto del referendum
anche livello locale.
2. La governance nella pianificazione territoriale
La governance metropolitana
Con il termine “governance metropolitana” si intende una combinazione di
meccanismi che rende possibile la cooperazione e la risoluzione di conflitti di
interessi tra attori diversi (appartenenti alla pubblica amministrazione, al settore economico e alla società civile), volti a delineare e mettere in atto una strategia di pianificazione territoriale per la regione che gravita intorno a una o più
città (Fürst D., 2002). Azioni di governo in senso stretto si intrecciano ad azioni
incentrate su una rete di cooperazione fra i vari attori e su istituti creati per favorire il dialogo e la sintesi fra i diversi interessi in campo.
Il tema della pianificazione territoriale assume particolare rilevanza per alcune aree nelle quali sono presenti forti carenze strutturali. Nel ’97 la Conferenza
dei Ministri per la Pianificazione territoriale (Ministerkonferenz für
Raumordnung) ha individuato sette aree metropolitane che necessitano di una
strategia di sviluppo tempestiva ed efficace: Berlin/Brandeburg, Hamburg,
München, Rhein-Main (Frankfurt), Rhein-Ruhr (l’area della Ruhr), Stuttgart e
Halle/Leipzig/Dresden/Chemnitz.
La pianificazione territoriale non è un tema recente in Germania, ma negli
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
anni ’90 ha assunto un rilevo particolare a causa di una serie di fattori. In primo
luogo, la competizione fra regioni che si è sviluppata in seguito all’integrazione
europea e alla globalizzazione, per cui il governo federale tende a sostenere la
regionalizzazione e i Länder sono impegnati a rendere le proprie aree metropolitane più competitive, sfruttando il potenziale economico regionale. In secondo
luogo, la riunificazione della Germania, che poneva in primo piano il problema
della ristrutturazione dei nuovi Länder.
Percorsi di governance metropolitana in Germania
Nella creazione di modelli di governance per la pianificazione territoriale delle
aree metropolitane assume particolare rilevanza la tipologia dell’area stessa.
In particolare, le regioni che gravitano intorno ad un’unica città dalle dimensioni metropolitane (come Berlino-Brandeburgo) presentano tipologie di governance diverse dalle regioni nelle quali coesistono più centri di grandi dimensioni (è il caso della Ruhr). Nelle prime, infatti, è più facile che nascano meccanismi cooperativi che, invece, possono essere ostacolati nelle seconde a causa di
una sorta di competizione fra le diverse città. Inoltre, la presenza di un unico
centro importante può favorire l’insorgere di pratiche di governance grazie alla
funzione di leader naturale assunta dalla città (Fürst D., 2002).
Una caratteristica comune a tutte le aree metropolitane è, invece, il fatto che
la governance nella pianificazione territoriale non ha completamente sostituito
i tradizionali meccanismi del governo del territorio, al contrario è andata ad
intrecciarsi ad essi. La governance è stata adottata come metodo per la gestione
di alcune politiche specifiche e spesso la struttura e la rete cooperativa realizzata per un settore differisce in maniera significativa da quella ideata per un
altro, all’interno della stessa area metropolitana.
In Germania si possono riscontrare due modelli di governance metropolitana:
una governance realizzata attraverso la creazione di organizzazioni pubbliche
(agenzie, consigli) e una governance realizzata da una rete di organizzazioni di
varia natura (Fürst D., 2002).
Il primo modello comporta la creazione di una nuova istituzione pubblica che
svolge una funzione di coordinamento orizzontale fra i governi locali dell’area
metropolitana.
Le più comuni fra queste istituzioni sono le Zweckverbände: agenzie cui vengono assegnati compiti precisi, dirette da un’assemblea formata da rappresentanti dei governi locali nominati dai Consigli comunali.
Le funzioni che possono venire assegnate a queste agenzie sono diverse: pianificazione, elaborazione di un concetto integrato di sviluppo della regione,
marketing regionale e gestione di servizi pubblici (come i trasporti e la nettezza
urbana). Se l’organismo è dotato di risorse proprie e ha un mandato sufficiente-
53
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
54
mente ampio, questo assume il ruolo di agenzia per lo sviluppo regionale.
In altre realtà non sono state create organizzazioni operative, ma ci si è limitati ad istituire organismi per il coordinamento dei diversi governi locali, come i
consigli i cui membri sono rappresentanti dei governi locali.
Queste organizzazioni sono finanziate dai governi locali che ne fanno parte.
Il secondo modello rappresenta una forma più avanzata di governance, in
quanto realizza forme di cooperazione orizzontale e verticale fra le diverse istituzioni pubbliche locali e a livello di Land.
Questo secondo modello, inoltre, offre opportunità di partecipazione al processo decisionale relativo alla pianificazione territoriale anche a soggetti appartenenti a settori diversi dalla pubblica amministrazione.
I soggetti appartenenti alla rete provengono, infatti, da vari mondi. In primo
luogo, vi sono organizzazioni pubbliche costituite da politici e rappresentanti
dei governi locali. In tempi più recenti si sono aggiunti attori del settore economico, come la Camera di Commercio, e della società civile, come le organizzazioni no-profit e i comitati di quartiere. Il coinvolgimento del settore del business avviene, invece, tramite la costituzione di PPP, per garantire comunque un
controllo pubblico.
Queste reti di organizzazioni svolgono funzioni diversificate: alcune costituiscono esclusivamente un forum per facilitare la definizione collettiva di un percorso di sviluppo dell’area. Altre svolgono un ruolo più attivo.
Nonostante le reti spesso si formino spontaneamente e su un piano informale,
nel momento in cui esse vengono ufficialmente inserite nel processo della pianificazione territoriale la cornice istituzionale prevale sullo spontaneismo.
Funzioni e responsabilità vengono chiaramente definite e distribuite fra i vari
soggetti.
La governance nel campo dello sviluppo sostenibile: Agenda21
La Germania vanta una lunga tradizione in campo ambientale. Per molto
tempo è stata all’avanguardia nel controllo dell’inquinamento dell’aria e delle
falde acquifere e negli anni ’70 è stata uno dei Paesi pionieri nel campo della
pianificazione ambientale. Invece, la Germania è decisamente in ritardo rispetto ad altri Paesi europei per quanto riguarda lo sviluppo di politiche che si riferiscono al più recente concetto di sviluppo sostenibile (OECD, 2001).
L’affermazione del concetto di sviluppo sostenibile ha messo in crisi il tradizionale sistema di policy-making degli Stati.
Lo sviluppo sostenibile, infatti, è espressione di una concezione della società
nella quale gli aspetti economici, sociali ed ecologici sono interconnessi, per cui
si rende necessaria una maggiore coerenza nelle scelte politiche dei governi e il
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
coordinamento delle politiche economiche, sociali e ambientali.
A ciò invita la Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992, che
si è chiusa con l’adozione di un documento che richiama l’attenzione dei singoli
governi sulla necessità di garantire una maggior partecipazione della società
civile al processo decisionale in merito alle politiche di sviluppo sostenibile.
Fattore non meno importante, il concetto di sviluppo sostenibile presuppone
l’adozione di una strategia basata sul lungo periodo, mentre le decisioni dei
governi rispondono solitamente ad una logica di medio-breve periodo.
Per la verità, in Germania l’adozione di una visione di lungo termine per la
questione ambientale era stata adottata già nei primi anni ’70. Allo stesso modo,
nello stesso periodo la politica ambientale era stata formalmente qualificata
come politica intrasettoriale. Nel 1970, inoltre, era stato istituito un gruppo di
lavoro per le questioni ambientali (Arbeitsgemeinschaft für Umweltfragen),
dipendente dal governo federale, con funzione consultiva nel rispetto dei principi di cooperazione e di partecipazione (OECD, 2001).
Nella prassi, tuttavia, la politica ambientale aveva seguito i canali tradizionali del processo di policy-making di qualsiasi altra politica. Una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile è stata elaborata da una serie di gruppi di lavoro coordinati dal Ministero dell’Ambiente solo nel 1998, senza peraltro venir
adottata dal governo federale. Con la vittoria della coalizione rosso-verde alle
elezioni politiche del 1998, sono ripresi gli sforzi per delineare una strategia
nazionale per lo sviluppo sostenibile. Sono state, quindi, istituite due commissioni di indagine conoscitiva e due organismi di consulenza del governo, attivamente coinvolti nella preparazione di una strategia nazionale per lo sviluppo
sostenibile: il Gabinetto Verde e il Consiglio per lo Sviluppo Sostenibile (OECD,
2001).
Il principale ostacolo all’implementazione di una strategia nazionale per lo
sviluppo sostenibile sembra essere l’oggettiva difficoltà di realizzare la necessaria cooperazione orizzontale fra i diversi ministeri interessati da questi temi.
Questo problema non si presenta, invece, a livello locale, dove la più ridotta
portata degli obiettivi che possono venire perseguiti in ambito regionale in tema
di sviluppo sostenibile rende meno problematico stabilire una cooperazione
orizzontale produttiva fra più ministeri.
Se il governo centrale ha competenza legislativa principale in tema ambientale, secondo la Costituzione ai Länder compete, oltre al potere di attuazione delle
leggi federali, una competenza legislativa residuale per taluni aspetti della politica ambientale (ad esempio nel campo idrico e della protezione della natura).
Si rende, dunque, necessaria una cooperazione verticale fra centro e periferia,
che è stata istituzionalizzata nella Conferenza dei Ministeri dell’Ambiente
(Umweltministerkonferenz, UML), che riunisce i Ministri dell’Ambiente dei
55
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
56
Länder e il Ministro dell’Ambiente del governo federale. La UML si riunisce due
volte l’anno (OECD, 2001).
Anche a livello di Land azioni in favore dello sviluppo sostenibile sono state
intraprese relativamente tardi rispetto ad altri Paesi.
Le soluzioni adottate nei vari Länder sono diverse: non si riscontra quindi un
modello unico di governance per lo sviluppo sostenibile.
Alcuni Länder hanno provveduto ad adottare un’Agenda21 regionale, altri
(come la Sassonia) devono ancora compiere questo passo. I Länder più virtuosi,
poi, hanno realizzato meccanismi di governance interministeriale per coordinare orizzontalmente i diversi ambiti delle politiche di sviluppo sostenibile.
L’elaborazione del documento Agenda21 è stato quasi ovunque il frutto di un
lungo percorso di consultazione pubblica, aperta alla partecipazione della
società civile.
In alcuni casi è stato seguito l’approccio degli accordi fra lo Stato e il settore
privato (Umweltallianzen o Umweltpacte), nell’ottica di un partenariato pubblico-privato per la ricerca di una soluzione comune a problemi di fronte ai quali
i due soggetti presentano interessi diversi e spesso contrapposti (OECD, 2001).
L’obiettivo, in questi casi, è di assicurare la tutela ambientale all’interno del processo produttivo delle imprese.
Altri Länder, come Berlin e Brandenburg, sono andati oltre, integrando il concetto di sviluppo sostenibile all’interno della strategia di pianificazione territoriale, aprendo così la cooperazione orizzontale e verticale alla partecipazione di
altri soggetti, come quartieri, distretti e uffici pubblici che si occupano di modernizzazione e riqualificazione urbana.
Infine, i nuovi Länder (quelli, cioè, dell’ex DDR) rappresentano un ambito di
particolare rilevanza per quanto riguarda la governance in campo di sviluppo
sostenibile. Queste regioni sperimentano ancora oggi una situazione economica
e sociale molto più problematica rispetto al resto della Germania. In questo contesto la questione ambientale tende a passare in secondo piano di fronte ad
obiettivi ritenuti prioritari, come la ristrutturazione economica e la lotta alla
disoccupazione. È proprio in queste regioni, allora, che devono essere adottate
politiche riconducibili al concetto di sviluppo sostenibile. La sfida per i vari
livelli dell’amministrazione pubblica, infatti, è di creare le condizioni per conciliare tutela ambientale, sviluppo economico ed equità sociale. Nel corso dell’ultimo decennio sono emerse alcune esperienze positive di governance che
hanno dato luogo a situazioni di tipo “win-win” (OECD, 2001). Il caso di studio
sull’ÖSP presenta un’esperienza di questo tipo.
Accanto alle iniziative intraprese a livello di Land, l’ultimo decennio ha visto
il proliferare di azioni di tipo bottom-up, iniziate a livello locale, che hanno portato all’adozione di Agenda21 locali. La maggior parte di queste esperienze è
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
stata promossa e iniziata da organizzazioni non governative e chiese. Altre sono
nate su iniziativa di gruppi di personalità politiche locali. Più raramente sono
state organizzazioni del settore privato a farsi promotrici di questo processo
(OECD, 2001).
Il finanziamento per lo sviluppo delle Agenda21 locali proviene in larga parte
da fondi statali. Il primo Land a contribuire a queste politiche è stato il NordRehin-Westphalen nel 1996, con l’assegnazione di un contributo di 0,50 DM a
cittadino per ogni comune che avesse attivato un’Agenda21 locale. A partire dal
1997 quasi tutti i Länder hanno istituzionalizzato una qualche forma di cooperazione per favorire l’attuazione delle Agenda21 locali (OECD, 2001).
La partecipazione al processo decisionale di soggetti provenienti da settori
diversi dalla pubblica amministrazione è determinante. Le organizzazioni coinvolte nelle politiche di sviluppo sostenibile appartengono a tre gruppi diversi:
organizzazioni del settore privato, organizzazioni dei lavoratori, organizzazioni
non governative ambientaliste.
Al primo gruppo appartengono associazioni ombrello dell’industria e del commercio, come la Federazione Tedesca delle Camere dell’Industria e del
Commercio (Deutscher Industrie und Handelstag) o associazioni a carattere settoriale e locale. Queste organizzazioni hanno un ruolo di primo piano nella promozione di accordi volontari fra imprese per l’adozione di politiche di tutela
ambientale all’interno del processo produttivo. Nel luglio del 2000 la Deutscher
Industrie- und Handelstag ha fondato un forum per lo sviluppo sostenibile costituito dai Consigli di Amministrazione di 18 grandi imprese. Il forum costituisce
un luogo d’incontro e di dibattito per il mondo dell’industria, nel quale viene
elaborata una comune strategia per lo sviluppo sostenibile (OECD, 2001). Nel
novembre dello stesso anno la Federazione Tedesca delle Camere dell’Industria
e del Commercio ha iniziato con il Ministero Federale dell’Ambiente un dialogo istituzionale per la tutela ambientale negli investimenti esteri diretti delle
imprese tedesche.
Per quanto riguarda il mondo del lavoro, si segnala la Deutscher
Gewerkschaftsbund (DGB), l’organizzazione confederale sindacale che riunisce
11 sindacati. Nel 1999 la DGB ha intrapreso una serie di iniziative per integrare
la questione ambientale all’interno delle Alleanze per il Lavoro (Bündnis für
Arbeit) (OECD, 2001), un forum per il dialogo istituzionalizzato fra organizzazioni sindacali, industria e governo, istituito nel 1996 e incentrato sui temi dell’occupazione, formazione e competitività.
Le organizzazioni non governative che operano in campo ambientale sono
numerosissime in Germania (circa 400). Si stima che tra il 5 e il 7% della popolazione sia inserito in organizzazioni di questo tipo (OECD, 2001). Queste organizzazioni sono determinanti nel processo di elaborazione di una strategia
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LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
nazionale per lo sviluppo sostenibile. A livello locale sono spesso attivamente
inserite all’interno del processo decisionale in materia di ambiente e di sviluppo sostenibile.
58
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
Das Ökologisches
Sanierungsprogramme (ÖSP)
59
Descrizione del contesto
Dopo la riunificazione il tasso di disoccupazione del Land di Berlino ha raggiunto livelli allarmanti. Si rendevano, dunque, necessarie nuove e più incisive
misure a sostegno dell’occupazione. Gli enti per il lavoro (Arbeitsämter) non
erano nelle condizioni di poter far fronte da soli a questo tipo di situazione.
Negli ultimi 15 anni, nell’ambito di una politica di sostegno allo sviluppo dei
nuovi Länder, si stanno compiendo grandi sforzi a livello federale per destinare
fondi per la creazione di nuovi posti di lavoro in questa parte del Paese, tramite il finanziamento di programmi regionali che favoriscono l’ingresso di nuove
imprese sul mercato (Maliszewski B., 2001).
Il 30 aprile del 1991, il Senat del Land Berlino (l’organo di governo dello stato)
ha varato un piano per l’occupazione, l’Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm für Berlin (ARP), elaborato dal Ministero del Lavoro, Formazione
Professionale e Donne (Senatsverwaltung für Arbeit, Berufliche Bildung und
Frauen). L’ARP si presenta come una strategia unitaria per lo sviluppo dell’occupazione nell’intero Land. Il programma è stato rielaborato più volte nel corso
degli anni, in seguito alle modifiche degli strumenti di finanziamento predisposti dall’Ente Federale per il Lavoro, il Bundesanstalt für Arbeit (BA).
La nuova politica dell’occupazione del Land Berlino, così come delineata
dall’ARP, prevede interventi di:
• sostegno alle imprese, principalmente attraverso la formazione e la riqualificazione della forza lavoro, in modo da soddisfare la domanda del mercato del
lavoro;
• sostegno alla nascita di nuove imprese;
• tutela delle pari opportunità e sostegno delle categorie più svantaggiate (Senat
Berlin, 2002).
Inoltre l’ARP, essendo dotato di fondi propri erogati dal governo del Land, si
presenta come una nuova struttura regionale per il co-finanziamento delle ini-
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
60
ziative a sostegno dell’occupazione all’interno dello Stato.
Per rendere effettivo il suo mandato, l’ARP ha creato nuovi strumenti di politica del lavoro e ha dato vita ad organizzazioni di nuovo tipo. Già nel 1991 venivano istituite a Berlino società regionali di servizio relative a specifici settori
economici a sostegno del Ministero del Lavoro, Formazione Professionale e
Donne del Land. La funzione di questi nuovi soggetti è di seguire l’attuazione
delle iniziative per il sostegno all’occupazione decise dal governo. Esse sono
inoltre incaricate di predisporre un bilancio per il finanziamento dei singoli
provvedimenti e di amministrare i fondi erogati dal governo statale nell’ambito
dell’ARP (Senat Berlin, 2002).
L’Ökologisches Sanierungsprogramme è il primo programma finanziato
dall’ARP.
Descrizione del caso
Motivazione
Più d’ogni altra città tedesca, Berlino ha subito le conseguenze della riunificazione del Paese. Questo storico evento ha innescato un processo di trasformazione radicale della città, i cui effetti sono principalmente ricaduti sul mercato
del lavoro.
In seguito al precipitoso declino dell’industria nella parte est e alla continua
recessione in corso nel resto della città, Berlino negli ultimi 15 anni sta attraversando profondi cambiamenti strutturali. A Berlino la quota degli occupati
nell’industria è la metà di quella occupata nelle realtà paragonabili della
Germania ex occidentale. La città si è progressivamente concentrata nel settore
terziario. Nel corso di questo processo di trasformazione sono andati persi molti
posti di lavoro, soprattutto nei settori dell’edilizia e dei servizi pubblici (Senat
Berlin, 2002).
All’incremento del tasso di disoccupazione della città negli anni ’90 hanno
inoltre contribuito un’immigrazione di massa dal Land Brandeburgo e la soppressione delle agevolazioni fiscali per la città (Berlinförderung), istituite all’inizio degli anni ’90 proprio per far fronte alle difficoltà della riunificazione (UE,
1997).
Se paragonata alle grandi città dell’ex Germania occidentale, Berlino ha un PIL
relativamente basso, tanto da essere diventata un obiettivo possibile per il Fondo
Strutturale dell’UE. La forza lavoro consta di 1,56 milioni di persone. Il tasso di
disoccupazione della città è nettamente superiore alla media tedesca, come si
può vedere dalla tabella 1. La percentuale dei lavoratori dipendenti assunti a
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
tempo indeterminato è crollata a Berlino molto più che nel resto della Germania.
Se nel 1985 a Berlino ovest gli occupati con contratti a tempo indeterminato
costituivano il 72,1% della forza lavoro, nel 1998 la quota era scesa al 54,3%
(nello stesso anno la media tedesca era del 58,4%) (Senat Berlin, 2002).
Inoltre rimangono altre differenze strutturali tra le due parti della città: ad
esempio, se la forza lavoro di Berlino ovest è costituita in buona parte da personale qualificato o semiqualificato, a Berlino est è prevalentemente formata da
lavoratori non qualificati, che stentano ad adeguarsi alle nuove esigenze del
mercato del lavoro (Senat Berlin, 2002).
Tabella 1
Tassi di disoccupazione a Berlino e in Germania
Anno
Tasso di
disoccupazione
a Berlino
Tasso di
disoccupazione
femminile a Berlino
Tasso di
disoccupazione
in Germania
1995
13,63
13,0
10,4
1996
15,3
14,3
11,5
1997
17,3
16,1
12,5
1998
17,9
16,3
12,3
1999
17,7
15,8
11,7
2000
17,6
15,5
10,7
2001
17,9
15,6
10,3
Fonte: Landesarbeitsamt Berlin-Brandenburg (Senat Berlin, 2002)
Se nel Land di Berlino il problema dell’occupazione è prioritario, non meno
importante è il problema dell’ambiente.
La situazione ambientale di Berlino soffre dei tipici problemi legati alle aree
ad alta intensità abitativa e industriale. A partire dalla riunificazione, i problemi ambientali si sono andati aggravando a causa del declino dell’industria dell’ex DDR, che ha comportato l’abbandono e il successivo degrado dei siti industriali di Berlino est.
Il programma “Ökologisches Sanierungsprogramme”, avviato nel 1991 su iniziativa del Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale del Land
Berlino, è stato creato come misura tempestiva per affrontare il problema della
disoccupazione di massa nella città-Stato, sorto in seguito alla riunificazione
della Germania e, allo stesso tempo, per la promozione della tutela ambientale.
Il programma si configura come schema operativo per la creazione di nuovi
61
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
62
posti di lavoro ed è stato integrato nel processo di modernizzazione ecologica
della città-Stato (UE, 1997).
Nel corso della sua attività l’Ökologisches Sanierungsprogramme ha co-finanziato iniziative di sostegno all’occupazione e di qualificazione dei giovani nel
campo della tutela ambientale e investimenti per la modernizzazione urbana in
termini ecologicamente sostenibili.
Nell’ambito dello schema operativo messo in atto da questo programma sono
stati, infatti, realizzati progetti nel campo della riqualificazione urbana, sono
stati finanziati investimenti per la tutela ambientale ad opera delle piccole e
medie imprese, misure idrologiche e di decontaminazione del suolo, azioni nel
campo dello smaltimento dei rifiuti e attività di monitoraggio ambientale
(B&SU, 1996).
Obiettivi
Gli obiettivi del progetto sono due: ridurre la disoccupazione di massa nella
città, sorta in seguito alla riunificazione della Germania, e migliorare la qualità
dell’ambiente urbano.
L’originalità del programma sta nel tentativo di coniugare l’obiettivo della lotta
alla disoccupazione con quello della tutela ambientale, nell’ottica di uno sviluppo sostenibile della città-Stato inteso in senso estensivo.
Ciò significa non accettare l’assunto, che viene spesso acriticamente ritenuto
incontestabile, che la tutela ambientale è inconciliabile con una politica di
sostegno all’occupazione. Alla base di questo atteggiamento controcorrente si
colloca non solo una precisa opzione ideale, ma anche la constatazione che, in
ragione di un’accresciuta sensibilità politica (si ricordino i successi elettorali del
partito “verde”), culturale ed anche economica (maggiore attenzione al lungo
rispetto al breve periodo), l’ambiente sia – per usare un’espressione presa a prestito dal gergo del marketing – un prodotto che “vende bene” in Germania.
Per il suo inserimento nel più vasto programma urbano di modernizzazione
ecologica, l’Ökologisches Sanierungsprogramme si configura anche come strumento della politica di pianificazione del territorio intrapresa dal Land.
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
Figura 1
Strategia del programma
DISOCCUPAZIONE
INQUINAMENTO
OSP
Finanziamento
Formazione
Organizzazione
Sviluppo del mercato
del lavoro, formazione
della forza lavoro
63
Riqualificazione
ambientale
EFFETTI
Pace sociale
Ambiente sano
Crescita economia nel lungo periodo e possibilità di esportazione del modello
e delle tecnologie innovative per la tutela ambientale ad altre realtà
Strumenti attuativi del programma sono l’uso combinato di misure federali e
regionali e di interventi finanziari locali nel campo della qualificazione professionale e del sostegno alle imprese, della protezione ambientale e della riqualificazione urbana.
Per quanto riguarda le misure contro la disoccupazione, il programma è indirizzato a migliorare le opportunità di accesso al mercato del lavoro attraverso la
creazione di nuovi settori di attività economica e lo sviluppo di competenze professionali specifiche (B&SU, 1996).
Quanto alla tutela ambientale, il programma è stato considerato un’opportunità
per realizzare progetti ambientali a diretto beneficio dei cittadini, per i quali non
si sarebbero altrimenti rese disponibili le risorse finanziarie necessarie (UE, 1997).
Soggetti coinvolti e azioni
Nel programma sono stati coinvolti i seguenti partner:
• Ministero per lo Sviluppo Urbano, la Tutela Ambientale e la Tecnologia del Land
Berlino: assume la responsabilità politica e finanziaria complessiva del programma e dà l’approvazione finale alle proposte di programma da finanziare.
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
64
• B&SU: questa impresa, organizzata come public-private partnership, è stata
appositamente creata per gestire il programma e fornire servizi di consulenza
sia alle imprese che hanno preso parte ai singoli progetti, sia al Senat di
Berlino (il governo locale).
• Singoli dipartimenti (Bezirke): realizzano azioni di sostegno alla gestione del
programma in veste di partner nella realizzazione di singoli progetti.
• Organizzazioni dei beneficiari (comprendono sia organizzazioni no-profit, sia
organizzazioni di diritto pubblico, come agenzie del Land Berlino o uffici
amministrativi, sia enti di diritto privato, come imprese): rappresentano gli
interessi dei beneficiari degli interventi, con ruoli attivi anche nel processo di
realizzazione dei progetti.
• Ministero del Lavoro, della Formazione Professionale e degli Affari delle
Donne: ha responsabilità di co-finanziamento del programma tramite la
gestione dei fondi messi a disposizione dal Programma Quadro Regionale per
il Mercato del Lavoro (ARP).
• Uffici locali del lavoro (Arbeitsämter): analizzano e approvano le domande
per accedere alle misure a sostegno dell’occupazione e svolgono funzioni per
il finanziamento principale di tali misure, tramite i fondi previsti dal Programma federale per l’occupazione.
• Organizzazioni no-profit e istituzioni pubbliche: coadiuvano nella gestione
del programma in qualità di partner nella realizzazione dei progetti (ad es.
attraverso la ricerca e la consulenza).
Mentre le iniziative a sostegno dell’occupazione hanno avuto un impatto
immediato nella creazione di posti di lavoro, gli investimenti per le infrastrutture in favore della tutela ambientale hanno promosso l’occupazione nel lungo
periodo (B&SU, 1996).
I progetti realizzati attraverso il Programma di riqualificazione ambientale possono essere classificati in 4 gruppi:
• progetti di riqualificazione ambientale che puntano ad offrire impiego di
breve periodo (ad esempio manutenzione di aree verdi, monitoraggio dei
danni ambientali);
• progetti di riqualificazione ambientale che puntano ad istruire nuovo personale. Solitamente questi progetti sono accompagnati da investimenti nelle
infrastrutture tecniche;
• progetti di riqualificazione ambientale che utilizzano le misure disponibili
per programmare interventi formativi, in preparazione alle future occasioni di
lavoro nel campo della tutela ambientale create dai progetti (ad es. progetti
per il riciclaggio dei rifiuti, progetti di risparmio energetico);
• progetti di riqualificazione ambientale che realizzano misure e tecnologie
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
innovative nei settori industriale e commerciale, con lo scopo di accelerare il
progresso tecnologico e, in parallelo, di formare il personale con le abilità
richieste per farne uso (ad es. il riciclaggio di prodotti elettronici, la demolizione eco-compatibile di autovetture) (UE, 1997).
I progetti si sono concentrati in un ristretto numero di campi d’azione e in tutti
era presente, in modo diretto o indiretto, anche una valenza sociale (nel senso
economico di creazione gratuita di esternalità positive). Infatti le attività realizzate, quali la riqualificazione delle aree urbane e degli spazi aperti, la decontaminazione del suolo e delle acque, lo smaltimento dei rifiuti, hanno contribuito
direttamente al miglioramento della qualità della vita nelle zone interessate (e,
implicitamente, a creare ricchezza sotto forma di accresciuto valore dei terreni
e delle case situati nelle zone bonificate).
Altri interventi sono stati messi in campo con l’obiettivo di contribuire a una
strategia di lungo termine di sviluppo economico sostenibile: tale infatti è, ad
esempio, il ruolo svolto dal monitoraggio ambientale e dalla promozione della
tutela ambientale nelle piccole e medie imprese.
Il programma ha avuto successo nel promuovere le politiche ambientali a
rango di settore economico in grado di attirare nuova occupazione e di creare
ricchezza ed ha determinato sinergie preziose tra il mercato del lavoro e le politiche ambientali ed economiche.
Disegnato nel rispetto dei criteri stabiliti dalle regolamentazioni federali e
regionali del mercato del lavoro per beneficiare dei fondi di sostegno all’occupazione, il Programma di Riabilitazione Economica si è realizzato in 3 fasi (SURBAN, 1997):
1. Realizzazione di progetti riguardanti un gran numero di disoccupati. I posti
di lavoro creati in questa prima fase sono prevalentemente non qualificati e
lo scopo principale di questi progetti è l’impatto ambientale immediato (es.
la decontaminazione di aree inquinate).
2. Realizzazione di progetti a maggiore intensità di capitale, con utilizzo di personale a più elevata qualificazione professionale. I posti di lavoro così creati
hanno riguardato i settori della pianificazione e dello sviluppo territoriale.
3. Realizzazione di progetti a massima intensità di capitale e di risorse professionali: alcuni tra i beneficiari hanno dato vita a società private no-profit.
Finanziamento
Il programma ha utilizzato fondi di diversa provenienza: innanzitutto risorse
messe a disposizione dalle leggi federali e regionali in materia di politica del
lavoro e contributi del Fondo Sociale Europeo, ma anche finanziamenti privati.
65
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
66
Il principale finanziatore è il governo federale (si ricordi che il programma si
è sviluppato nel periodo 1991-1996, cioè in tempi precedenti alla fase più acuta
della crisi fiscale dello stato tedesco), attraverso l’Ufficio Federale del Lavoro
(Bundesanstalt für Arbeit), che ha contribuito per il 49% al budget del programma. Ancora a livello centrale, il Ministero Federale per l’Ambiente ha contribuito per il 15%. L’11% delle spese è stato sostenuto dal Programma-Quadro
Regionale per il Mercato del Lavoro; ancora a livello regionale, un gruppo di
numerosi enti pubblici del Land Berlino hanno partecipato al finanziamento del
programma con la quota del 15%. Infine, a finanziare la quota residua (corrispondente al 10%) hanno contribuito le piccole e medie imprese e le organizzazioni beneficiarie del programma. La tabella che segue dettaglia meglio le fonti
di finanziamento, riportate anche in valore assoluto (come si vede, le risorse
finanziarie complessivamente messe in campo dal programma sono ammontate
a 421 milioni di DM, circa 215 milioni di euro (UE, 1997 e B&SU, 1996).
Tabella 2
Fonti di finanziamento dei progetti dell’ÖSP
Fonte
Valore in DM
Bundesanstalt für Arbeit (Ente Federale per il Lavoro)
206.000.000
49%
64.000.000
15,2%
2.400.000
0,6%
Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm für Berlin (ARP)
25.000.000
6%
Ökologisches Sanierungsprogramme (ÖSP)
46.000.000
11%
Altri fondi del Land Berlino
62.600.000
14,8%
Imprese
9.000.000
2,1%
Altri fondi dell’UE
6.000.000
1,3%
421.000.000
100%
Ministero dell’Ambiente del Land Berlino
Fondazione Federale per l’Ambiente
Totale
Quota %
Fonte: B&SU
Risultati raggiunti
Tra il 1991 e il 1996 sono stati realizzati 214 progetti nel quadro del Programma
di riqualificazione ambientale. Circa 4.000 disoccupati hanno preso parte al programma (ma al momento del suo avvio il programma puntava a creare 12.000
nuovi posti di lavoro), trovando uno sbocco lavorativo nei seguenti campi:
• riqualificazione delle aree urbane e degli spazi aperti;
• preparazione di investimenti per la tutela ambientale nelle piccole e medie
imprese;
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
•
•
•
•
misure di risanamento idrologico;
decontaminazione del suolo;
smaltimento dei rifiuti;
monitoraggio ambientale.
Più della metà dei posti di lavoro creati grazie al programma sono concentrati
nel campo della riqualificazione urbana e delle aree verdi.
Sempre nell’ambito dell’ÖSP, sono state altresì create 27 società di promozione dell’occupazione, previste dall’Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm
für Berlin (ARP) del Ministero del Lavoro, Formazione Professionale e Donne
del Land Berlino. Esse impiegano circa 830 lavoratori.
Al di là dei risultati in termini di lotta alla disoccupazione, la realizzazione di
progetti pilota nel campo della tutela ambientale ha contribuito alla diffusione
di una maggiore consapevolezza, da parte dei cittadini e degli operatori economici, sia dei problemi dell’inquinamento, sia delle possibili misure per farvi
fronte. Inoltre, il programma ha costituito un importante banco di prova per le
innovazioni nel campo del mercato del lavoro e della tutela ambientale. Il programma ha, infatti, incentivato gli investimenti privati in questi settori per il
solo fatto di aver offerto informazioni utili al processo decisionale del settore
privato (UE, 1997).
La tabella 3 riassume i risultati raggiunti nel corso dei sei anni di attività
dell’ÖSP.
Tabella 3
Settori di intervento dell’ÖSP ed effetti sull’occupazione
Settore
Numero di progetti
Effetti sull’occupazione
Posti di lavoro
temporanei
diretti e indiretti
Posti di lavoro
strutturali
diretti e indiretti
133
2.670
270
Preparazione di investimenti
nelle SME per la tutela ambientale
17
240
58
Misure di risanamento ideologico
17
160
25
Decontaminazione del suolo
e smaltimento dei rifiuti
27
640
70
Monitoraggio ambientale
20
1.370
177
214
5.080
600
Riqualificazione urbana
e spazi aperti
Totale
Fonte: B&SU
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LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
Punti di forza in termini di governance
68
Il programma costituisce un significativo esempio di good governance interistituzionale a livello centrale per numerose ragioni. La prima è la produttiva
cooperazione orizzontale (due diversi ministeri del Land) e verticale (Land,
Comune e stato federale) attraverso la quale si è realizzata l’iniziativa. La seconda è il fattivo coinvolgimento di attori provenienti dal settore privato e di organizzazioni no-profit nella fase di realizzazione del progetto.
L’idea di coniugare l’obiettivo del sostegno all’occupazione con quello della
tutela ambientale è espressione di una concezione ampia del tema dello sviluppo sostenibile e della pianificazione territoriale. L’interazione di questi due
obiettivi, poi, presuppone la gestione congiunta del programma da parte di due
ministeri del Land Berlino: il Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela
Ambientale e il Ministero per le Politiche Sociali.
Il programma è finanziato da una serie di attori di diversa natura: soggetti pubblici (UE, Stato federale, Governo del Land e altri enti pubblici) e privati (imprese e banche), ma anche da public-private partnership.
Per tutte queste ragioni l’Ökologisches Sanierungsprogramme è stato riconosciuto come esempio di best practice nel campo dello sviluppo sostenibile e dell’urban management da parte dell’Unione europea. Il programma è, infatti, inserito nel database dell’UE (si veda in proposito il sito http://www.europa.eu.int/
comm/urban/casestudies/c025_en.htm).
Ulteriori elementi di valutazione di Ökologisches Sanierungsprogramme possono essere ricavati osservando come si colloca a fronte dei criteri di buona
governance fatti propri dal Libro Bianco della Commissione dell’Unione europea.
Partecipazione
Nell’organizzazione e gestione del programma sono stati coinvolti soggetti di
diversa natura:
• il Ministero per lo Sviluppo Urbano, la Tutela Ambientale e la Tecnologia del
Land Berlino;
• il Ministero del Lavoro, della Formazione Professionale e degli Affari delle
Donne del Land Berlino;
• singoli dipartimenti (Bezirke) della città di Berlino;
• uffici locali del lavoro (Arbeitsämter);
• altri enti di diritto pubblico, come le società di promozione dell’occupazione
del Land Berlino;
• la public private partnership B&SU;
• organizzazioni no-profit;
• imprese.
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
Al finanziamento del programma hanno, inoltre, partecipato altri soggetti
come il Bundesanstalt für Arbeit (l’Ente Federale per il Lavoro) e la Fondazione
Federale per l’Ambiente.
L’Ökologisches Sanierungsprogramme rappresenta, pertanto, un esempio riuscito di cooperazione fra soggetti di diversa natura (pubblici e privati) e fra i vari
livelli dell’amministrazione pubblica.
Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, il programma realizza una cooperazione orizzontale fra due ministeri del Land Berlino e una cooperazione verticale fra questi ultimi e l’Ente Federale per il Lavoro, da una parte, e i singoli
distretti (Bezirke) della città, dall’altra.
Quanto alla cooperazione fra pubblica amministrazione e settore privato, questa si è resa necessaria per la progettazione e realizzazione stessa del programma. Il risultato più significativo di questa cooperazione è stato la creazione della
B&SU, una public-private partnership inizialmente fondata per gestire il programma e fornire servizi di consulenza alle imprese che avrebbero preso parte ai
singoli progetti e al Senat del Land Berlino. Alla chiusura del programma ÖSP
questa impresa non ha cessato la sua attività, ma continua ad operare nella
gestione di altri progetti del Land, che prevedono forme di cooperazione con il
settore privato.
Efficacia
Sebbene i posti di lavoro effettivamente creati grazie all’Ökologisches Sanierungsprogramme siano stati inferiori alle aspettative dei promotori dell’iniziativa, i risultati raggiunti non vanno sottovalutati.
Al di là dell’impatto quantitativo sull’occupazione, va, invece, sottolineato
l’approccio integrato ai temi della politica del lavoro e della tutela ambientale,
adottato dall’ÖSP. Questa strategia si è dimostrata premiante perché ha permesso
di coniugare risorse finanziarie provenienti da varie fonti e destinate a politiche
diverse (come il sostegno all’occupazione, la promozione delle innovazioni tecnologiche in campo ambientale, gli interventi strutturali dell’UE per le aree più
disagiate, la riqualificazione delle aree urbane, ecc.), creando così un fondo molto
più consistente, che ha permesso di realizzare misure di tutela ambientale per le
quali non sarebbero state disponibili altrimenti risorse sufficienti.
Coerenza
Il programma si configura come schema operativo per la creazione di nuovi
posti di lavoro. L’obiettivo, quindi, è quello di creare una strategia e degli strumenti unitari per promuovere l’occupazione nel Land Berlino. La ricerca della
coerenza, dunque, è insita nella concezione stessa del programma.
Inoltre, anche riguardo a questo criterio di valutazione della governance, assu-
69
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
70
me particolare importanza l’approccio integrato ai temi della politica del lavoro
e della tutela ambientale.
Rifiutando una convinzione largamente diffusa, soprattutto a partire dagli anni
’70, che vedeva negli interventi di tutela ambientale un ostacolo alle politiche di
sostegno all’occupazione, il Land di Berlino ha dimostrato che è invece possibile coniugare le due cose. L’Ökologisches Sanierungsprogramme costituisce una
politica fondata su una visione d’insieme dei vari aspetti che compongono lo
sviluppo sostenibile.
Interesse per il caso italiano
In Italia gli interventi a sollievo della disoccupazione hanno avuto a lungo
connotati prettamente assistenziali, anche quando si ammantavano del titolo di
politiche attive del lavoro. Il riferimento, per essere chiari, è, ad esempio, ai
“lavori socialmente utili” e ai “cantieri di lavoro”. Nonostante l’intuizione alla
base delle norme che hanno previsto e a lungo finanziato questi istituti non fosse
distante da quella che stava alla base dell’esperienza berlinese di Ökologisches
Sanierungsprogramme, gli esiti sono stati mediamente assai diversi. Totale
finanziamento pubblico, autoreferenzialità, mancata creazione di valore: questi,
forse, sono i difetti maggiori delle esperienze standard rilevabili nell’utilizzo dei
due strumenti.
Non sono, tuttavia, mancate pratiche più consapevoli, che coniugavano l’arruolamento di disoccupati con l’organizzazione di interventi in grado di creare
vantaggi visibili per la collettività (e crescita professionale per i beneficiari degli
interventi stessi). È tuttavia dalla critica dei modelli prevalenti e dalla positiva
reazione allo “spreco sociale” costituito dai due istituti che si sono sviluppati,
in varie parti del Paese, su regia regionale e iniziativa degli enti locali, esperienze significative di politiche per il lavoro innovative, non così dissimili (ma
su scala minore) dal caso berlinese esaminato. Esse sono centrate sull’idea, che
oggi si direbbe tipica della governance interistituzionale (e insieme esterna),
della “rete”. Nel senso che parola d’ordine delle iniziative sviluppate in alcune
regioni italiane è stata di non aggiungere iniziativa a iniziativa, ma di cogliere le
occasioni già esistenti, attivate dal sistema della formazione professionale, dal
sistema delle imprese e delle associazioni di categoria, oltre che dagli enti pubblici, mettendole in sinergia, a partire da progetti ben strutturati.
I risultati sono stati confortanti e costituisce oggi sfida aperta per tutti gli enti
locali – dopo l’attribuzione ad essi delle competenze in materia, ma anche dopo
la fine del monopolio pubblico sull’avviamento al lavoro – sapere generalizzare
i modelli di funzionamento che localmente hanno dato migliore prova di sé.
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
È in questa prospettiva, caratterizzata da dinamismo, ma anche dalle eterogenee capacità degli enti locali a realizzare “buone politiche del lavoro”, che si
può valutare l’esemplarità del caso tedesco.
Vale la pena di prenderlo in considerazione sotto almeno tre aspetti:
– per aver saputo fare convergere e integrare due obiettivi diversi, in precedenza considerati incompatibili: quello dell’occupazione e quello del risanamento ambientale. Si tratta di un paradigma replicabile e utile in molti contesti, vicini ai temi ambientalisti (ad esempio, in quello dello smaltimento
dei rifiuti, ove le scelte di localizzazione e della tecnologia preferibile richiedono ampi consensi, che potrebbero essere favoriti dalle alleanze tra le istituzioni pubbliche, il sistema delle imprese e l’associazionismo) ma anche da
essi assai distanti;
– per avere creato un’alleanza durevole, sul piano programmatico, finanziario
ed operativo non solo tra diversi livelli di governo, ma anche tra aziende,
associazioni e PPP;
– per avere saputo convogliare su un unico programma, peraltro composto da
una pluralità di progetti, risorse cospicue e di varia fonte.
71
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
Sviluppo sostenibile nella
Biosphärenreservat Schaalsee
72
Il caso in esame rappresenta un esempio di governance nel campo dello sviluppo sostenibile. Si tratta dell’esperienza della biosfera-riserva Schaalsee, nel
Land Mecklenburg-Vorpommern. Istituita nel 1990 come parco naturale, la
Biosphärenreservat Schaalsee è stata successivamente rimodellata in modo da
recepire i principi che stanno alla base dello sviluppo sostenibile, così come
delineati nell’Agenda21 locale. Da area naturale protetta, quale era all’inizio, la
riserva è divenuta un progetto integrato di sviluppo locale, nel quale l’elemento
della protezione ambientale si integra con una strategia di sviluppo economico
organico della regione. Trascurando gli aspetti naturistici della riserva, l’analisi
del caso si concentrerà, dunque, su questo secondo aspetto.
Descrizione del contesto
La riserva del lago Schaalsee è stata istituita il 12 settembre 1990 dal Consiglio
dei Ministri della DDR. In seguito alla riunificazione della Germania, lo status
di area protetta è stato mantenuto. Nel luglio del 1998, il governo del
Mecklenburg-Vorpommern ha aumentato il grado di tutela della regione, trasformandone la natura da “parco naturale” a “biosfera-riserva”. Nel 2000 la
Biosphärenreservat Schaalsee è stata riconosciuta patrimonio dell’umanità
dall’UNESCO, non solo per la sua ricchezza naturale, ma anche per il suo paesaggio culturale dato dalle particolari caratteristiche e tradizioni della regione,
legate all’agricoltura e all’artigianato, che le conferiscono una particolare fisionomia (UMV M-V, 2002).
In seguito alla Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992, i
comuni e le province interessate dalla riserva Schaalsee hanno iniziato a ripensare l’idea del parco naturale secondo i principi dello sviluppo sostenibile formulati dalla Conferenza.
Nel dicembre del 1997 si è tenuta una tavola rotonda dal titolo “Die
Schaalseeregion auf dem Weg zum Biosphärenreservat” (la regione Schaalsee
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
sulla via della biosfera-riserva), alla quale hanno preso parte rappresentanti
delle amministrazioni locali e del settore economico. Dall’incontro è discesa, il
mese successivo, l’organizzazione di una sorta di fiera delle idee per lo sviluppo del parco, l’Ideenbörse in Roggendorf. Da questa iniziativa, coronata da grande successo, sono nati quattro gruppi di lavoro formati da sindaci, funzionari
delle amministrazioni locali, rappresentanti dell’imprenditoria locale, del commercio, dell’agricoltura, dell’artigianato e della cultura, rappresentanti dell’associazionismo e delle chiese. Per coordinare i gruppi di lavoro è stato creato il
Fördervereins Biosphäre Schaalsee e.V. (l’Associazione per la promozione della
Biosfera Schaalsee).
Nel corso degli anni questa sinergia ha elaborato e messo in campo una serie
di progetti che hanno contribuito a rimodellare la struttura della regione.
Su iniziativa dell’Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee (Amt für das
Biosphaerenreservat Schaalsee), nel novembre 2000 il Consiglio di Amministrazione della Biosfera-riserva Schaalsee ha deciso di elaborare il programma
quadro per lo sviluppo della riserva come Agenda21 locale.
Il programma dell’Agenda si articola in quattro punti:
1. Obiettivi: presentazione degli obiettivi per la tutela ambientale e per ogni settore economico dell’area;
2. Analisi della situazione: valutazione delle direttive federali e statali in materia di sviluppo sostenibile; analisi dei dati ecologici, economici e sociali e
studio del potenziale di sviluppo della regione;
3. Strategia d’azione e visione d’insieme dei progetti: sintesi dei primi due punti,
valutazione dei problemi prioritari dell’area e della coerenza degli obiettivi
fissati. Indicazione delle possibili soluzioni e delle proposte di progetto;
4. Documentazione dei risultati: istituzione di un meccanismo di controllo dell’efficacia della strategia adottata, nonché di trasparenza sull’attività nella
biosfera-riserva. Quest’ultimo punto viene costantemente aggiornato.
Una volta scritto il programma, si è aperta la questione del finanziamento
dell’Agenda21 locale. Si è, così, costituito un gruppo di primi sostenitori che
comprende vari enti locali:
– Landkreis Ludwigslust (circoscrizione di Ludwigslust);
– Landkreis Nordwestmecklenburg (circoscrizione di Nordwest- mecklenburg);
– Amt Gadebusch-Land (Circoscrizione di Gadebusch);
– Amt Rehna (Consiglio comunale di Rehna);
– Amt Zarrentin (Consiglio comunale di Zarrentin);
– Amt Wittenburg-Land (Circoscrizione di Wittenburg);
– Amt für das Biosphaerenreservat Schaalsee (Ente per la Biosfera-riserva
Schaalsee).
73
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
Questi soggetti hanno stanziato i primi fondi per l’attuazione dell’Agenda21
locale, che sono stati gestiti dall’Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee (Biosphärenreservat Schaalsee, 2001).
Descrizione del caso
74
Motivazione e obiettivi
La Conferenza di Rio si chiudeva con l’adozione del documento Agenda21, firmato da 178 rappresentanti dei governi nazionali, fra i quali la Germania. Il
documento rappresenta un programma d’azione per lo sviluppo sostenibile nel
ventunesimo secolo.
L’Agenda21 è espressione di un consenso diffuso su scala mondiale circa la
necessità di una cooperazione multilaterale nel campo dello sviluppo e dell’ambiente. Obiettivo del programma è assicurare le condizioni base per la vita di ogni
persona, della presente e delle future generazioni, in ogni luogo del pianeta.
Concetto chiave del documento è lo sviluppo sostenibile, che rimanda all’idea
di una responsabilità intergenerazionale. Lo sviluppo economico, infatti, non
deve compromettere le possibilità di vita e di sviluppo delle future generazioni.
Lo sviluppo sostenibile è, dunque, espressione di una concezione della società
nella quale gli aspetti economici, sociali ed ecologici sono interconnessi, per cui
lo sviluppo può dirsi sostenibile soltanto quando è socialmente equo, economicamente solido e rispetta l’ambiente.
Nonostante la necessità di un’azione comune fra i vari Paesi per raggiungere
questo obiettivo, è pur vero che alcuni risultati possono e devono essere raggiunti anche a livello locale. Da qui il motto della Conferenza: “Think global, act
local”.
Il capitolo 28 dell’Agenda21 riserva grande spazio agli enti locali. Ai comuni
viene fatto invito di intraprendere autonomamente iniziative per contribuire
efficacemente all’attuazione del programma. In particolare, i comuni sono incoraggiati ad adottare un’Agenda21 locale per lo sviluppo sostenibile della regione. Grande enfasi viene anche posta sulla ricerca della partecipazione dei cittadini nelle fasi dell’ideazione e realizzazione degli obiettivi dell’Agenda locale
(Preambolo del cap. 23 del documento Agenda21, 1992). Ogni comune dovrebbe, quindi, elaborare una propria via per lo sviluppo sostenibile.
I vantaggi di questa impostazione bottom-up sono molteplici. In primo luogo,
vi è la possibilità di elaborare un programma d’azione mirato alla particolare
situazione locale, rispondendo così ai bisogni di quella specifica realtà. In
secondo luogo, a livello locale è più facile che si realizzino le condizioni per una
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
larga partecipazione della società civile e del settore privato, che dia luogo a
nuove forme di cooperazione per la ricerca di compromessi accettabili fra i vari
interessi in gioco. Questo processo dovrebbe dare inizio a un dialogo duraturo
fra i vari attori, generando un nuovo e più aperto rapporto fra l’amministrazione pubblica e i cittadini. L’elaborazione di un’Agenda21 locale, inoltre, costringe i comuni e le province ad una maggiore coerenza, anche nel medio e lungo
periodo e ad adottare una visione d’insieme della pianificazione territoriale.
Politiche di sostegno all’economia, piano regolatore, politiche sociali e misure
di tutela dell’ambiente, infatti, dovrebbero trovare un coordinamento nelle linee
guida e negli obiettivi dell’Agenda locale.
Il documento di Rio de Janeiro, inoltre, pone l’accento sull’opportunità di un
controllo dei cittadini sugli obiettivi e sulle azioni intraprese in favore dello sviluppo sostenibile. Anche rispetto a questo punto la strategia bottom-up si rivela
maggiormente premiante, dal momento che un tale controllo è sicuramente più
efficace nell’ambito comunale, dove gli effetti delle politiche intraprese dall’amministrazione pubblica locale sono maggiormente visibili ed, eventualmente, più facilmente sanzionabili.
Per quanto riguarda l’Agenda21 locale qui oggetto di analisi, si è cercato di elaborare una strategia che rispondesse alle tre funzioni tipiche di una biosferariserva (Biosphärenreservat Schaalsee, 2001), individuate dalla Conferenza
dell’UNESCO di Sevilla del marzo 1995:
• tutela ambientale: proteggere la biodiversità di piante e animali, dell’ecosistema e del paesaggio;
• funzione di sviluppo: favorire lo sviluppo economico, sociale e culturale, nell’ottica dello sviluppo sostenibile;
• funzione logistica: sostenere a livello locale con progetti pilota, educazione
ambientale, formazione, ricerca e monitoraggio ambientale lo sviluppo sostenibile su scala regionale, nazionale e, in ultima analisi, mondiale.
Per consentire un’analisi più approfondita del caso, si è scelto di restringere il
campo, privilegiando lo studio delle ultime due funzioni della biosfera-riserva
Schaalsee, tralasciando progetti e iniziative volte esclusivamente alla tutela
ambientale. L’attenzione verrà, quindi, concentrata sulle strategie di sviluppo
territoriale della regione che gravita intorno alla riserva, prendendo in esame le
azioni in favore di uno sviluppo economico e sociale sostenibile.
Oggetto d’analisi saranno, quindi, i seguenti progetti:
• die Regionalmarke (il marchio regionale);
• der Biosphäre-Schaalsee-Markt (il Mercato della biosfera-riserva Schaalsee);
• das Job-Motor-Biosphäre (il Motore lavoro della Biosfera-riserva Schaalsee).
75
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
76
Tutti e tre i progetti mirano a stimolare il potenziale di sviluppo economico
della regione, considerata strutturalmente debole. In un contesto di pianificazione territoriale, i comuni e le province situati intorno al lago Schaalsee si propongono di svilupparsi quali centri turistici legati alla biosfera-riserva. I tre progetti sono intesi come strumenti per il raggiungimento di questo fine. Se il marchio regionale e il Mercato della biosfera-riserva Schaalsee realizzano forme di
promozione del patrimonio naturale della riserva rivolte principalmente all’esterno, il “Motore lavoro” punta, invece, alla creazione delle infrastrutture per il
turismo, favorendo la creazione di nuovi posti di lavoro in questo settore.
Quest’ultimo progetto, dunque, coniuga l’aspetto della pianificazione territoriale con il sostegno all’occupazione, un problema avvertito in maniera particolare
nella regione, dove il tasso di disoccupazione è del 13,5%.
Die Regionalmarke
Uno dei principali obiettivi dell’Agenda21 locale è quello di favorire una stretta cooperazione fra i vari comuni che gravitano intorno alla biosfera-riserva
Schaalsee e i cittadini e la loro identificazione con la riserva stessa (Biosphärenreservat Schaalsee, 2002). Per questo l’amministrazione dell’area protetta ha
pensato di creare un logo per la regione, che ne rappresentasse l’immagine all’esterno. Inoltre, il marchio “für Leib und Seele” (per il corpo e per l’anima) rappresenta un utile strumento di marketing e di promozione per la regione, contribuendo, così, allo sviluppo economico dell’area.
La patente, che dà diritto all’utilizzo del logo, viene concessa solo ai prodotti
locali (di diversa natura) che rispettano una serie di parametri ecologici.
Essendo nell’interesse dei produttori avvalersi di questo efficace strumento di
marketing, ne consegue che la creazione dell’etichetta “für Leib und Seele” contribuisce ad uno sviluppo economico rispettoso dell’ambiente. Per quanto
riguarda i prodotti agricoli, in considerazione della crescente domanda di prodotti dell’agricoltura biologica, la richiesta del marchio favorisce la conversione
a questo tipo di produzione.
Der Biosphäre-Schaalsee-Markt
Sempre nell’ottica della promozione della regione, si inserisce l’idea di dar
vita ad un mercato stagionale per i prodotti locali nella città di Zarrentin.
All’interno del mercato è anche presente uno stand informativo sulle attività
della riserva e sulle novità adottate in materia di tutela ambientale.
Inoltre, il mercato si ripropone di contribuire alla tutela del patrimonio culturale del Land Mecklenburg-Vorpommern (Biosphärenreservat Schaalsee, 2002),
invitando gruppi musicali locali ad animare il mercato con canzoni tradizionali, spesso in dialetto.
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
Das Job-Motor-Biosphäre
Il progetto Job-Motor-Biosphäre è un’iniziativa bottom-up per il sostegno delle
nuove imprese che intendono fare il loro ingresso sul mercato, all’interno della
regione modello Biosphärenreservat Schaalsee.
Obiettivo principale del progetto è stimolare il potenziale economico della
regione, che viene individuato principalmente nel settore del turismo, e di svilupparlo nel rispetto del delicato equilibrio ambientale della riserva ecologica
Schaalsee (Biosphärenreservat Schaalsee, 2002). Il perseguimento di questo
risultato è portato avanti sulla base di una produttiva cooperazione regionale.
Soggetti coinvolti e azioni
Su iniziativa del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale di
Nordwestmecklenburg e Ludwigslust, il 12 gennaio 2000 è stato istituito il
Consiglio di Amministrazione (Kuratorium) della biosfera-riserva Schaalsee. La
presidenza viene assunta a rotazione da ciascun Consiglio comunale. Del
Consiglio di Amministrazione fanno parte i seguenti soggetti:
• i rappresentanti delle province di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust;
• i Presidenti delle Circoscrizioni Gadebusch-Land, Rehna, Wittenburg-Land e
Zarrentin;
• l’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee;
• l’Associazione degli agricoltori;
• l’Amministrazione forestale;
• l’Ufficio per la Tutela Ambientale (Naturschutzbund);
• la Società di Promozione dell’Economia;
• gli Uffici del Lavoro delle province di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust;
• l’Associazione Paesaggio Schaalsee (Zweckverband Schaalsee-Landschaft);
• l’Associazione per il Turismo;
• i rappresentanti del Ministero dell’Ambiente del Mecklenburg-Vorpommern;
• i rappresentanti del Ministero dell’Agricoltura del Mecklenburg-Vorpommern;
• altri attori della regione.
La funzione del Kuratorium è contribuire allo sviluppo sostenibile della regione, assolvendo un ruolo consultivo e di indirizzo, e allo stesso tempo di rappresentare gli interessi della regione a livello statale (Biosphärenreservat Schaalsee,
2002).
Die Regionalmarke
L’iniziativa di creare un logo per la regione della riserva Schaalsee è partita nel
1998 dall’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee.
77
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
78
Le patenti per ottenere il marchio sono rilasciate dall’Ente per la Biosferariserva Schaalsee sulla base di una decisione di un comitato di assegnazione
costituito da rappresentanti dei vari comuni della regione, dello stesso Ente per
la Biosfera-riserva Schaalsee, dell’Associazione per la Promozione della Biosfera
Schaalsee e dal Ministero competente del Land Mecklenburg-Vorpommern. In
caso di necessità è prevista la possibilità di richiedere la consulenza di esperti
esterni. I criteri per l’assegnazione del marchio sono piuttosto restrittivi, dal
momento che il logo è inteso come segno distintivo di qualità.
Nel padiglione informativo del mercato di Zarrentin viene riservato ampio
spazio al marchio regionale e alle imprese e soggetti partner della biosfera-riserva. Allo stesso modo, nell’ambito delle numerose iniziative della locale
Agenda21 è stata realizzata una brochure sul marchio, che fornisce informazioni sui partner che ne beneficiano.
Der Biosphäre-Schaalsee-Markt
Il mercato di Zarrentin è un’iniziativa promossa e finanziata dall’Ente per la
Biosfera-riserva Schaalsee in cooperazione con l’Associazione per la
Promozione della Biosfera Schaalsee. È stata organizzata insieme al gruppo di
lavoro per la commercializzazione diretta della regione.
Con il motto “regionale, speciale, stagionale”, il mercato di Zarrentin si tiene
dal 2001 ogni prima domenica del mese da marzo a novembre. Produttori e artigiani locali espongono i propri prodotti ecologici, spesso contrassegnati dal marchio della regione.
Das Job-Motor-Biosphäre
Il programma, frutto della collaborazione fra il Foerderverein Biosphaere
Schaalsee e.V. (Associazione per la promozione della Biosfera Schaalsee), l’Amt
für das Biosphaerenreservat Schaalsee (l’ente per la biosfera riserva Schaalsee) e
gli Uffici del Lavoro di Gadebusch, Hagenow e Ludwigslust, opera nella città di
Rehna, situata nella parte orientale della provincia di Nordwestmecklenburg.
Il progetto è gestito da un comitato ad hoc che riunisce i rappresentanti di
numerose istituzioni pubbliche e private:
– gli Uffici del lavoro di Gadebusch, Hagenow e Ludwigslust;
– il Ministero dell’Economia del Land Mecklemburg-Vorpommern;
– il Ministero del Lavoro e Lavori Pubblici del Mecklemburg-Vorpommern;
– l’Ente per la Pianificazione Territoriale di Westmecklemburg;
– l’Associazione Federale del Commercio della classe media;
– la Camera dell’Industria e del Commercio di Schwerin;
– la Camera dell’Artigianato;
– l’AOK del Mecklemburg-Vorpommern (ufficio socio-sanitario regionale);
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
–
–
–
–
l’Associazione di promozione dell’economia della provincia di Ludwigslust;
l’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee;
l’Ente per la Biosfera Riserva Schaalsee;
la cassa di risparmio di Ludwigslust (Kreissparkasse Ludwigslust).
Figura 1
Comitato per la gestione del progetto Job-Motor-Biosphäre
Associazione Federale del commercio della classe media
Ministero del Lavoro e Lavori
Pubblici del MV
Camera dell‘industria e del
commercio di Schwerin
Ministero dell‘Economia del MV
Ente per la Pianificazione
Territoriale di Westmecklenburg
Camera dell‘artigianato
Cassa di risparmio del distretto
di Ludwigslust
Comitato di consulenza come
partner strategico e forum per il
processo di decision making
AOK del MV (ufficio sanitario
regionale)
Associazione per la Promozione
dell‘Economia della Provincia di
Ludwigslust
Associazione per la Promozione
della Biosfera-riserva Schaalsee
Ente per la Biosfera-riserva
Schaalsee
Uffici del Lavoro di Gadebusch,
Hagenow e Ludwigslust
AUSPICI DEL MINISTERO DELL’AGRICOLTURA DEL MV
Il progetto è il risultato della prima fiera delle idee (Ideenbörse), organizzata
nella città di Roggendorf dalle forze attive della società della regione (rappresentanti dei comuni, imprese, operatori del settore culturale, ecc.). Nel corso
dell’incontro sono stati presentati numerosi progetti e iniziative per lo sviluppo
economico della regione. Naturalmente occorreva verificare se questi progetti
fossero realizzabili concretamente ed efficaci. Il programma Job-Motor è stato
ideato proprio per garantire la realizzazione dei progetti (Biosphärenreservat
Schaalsee, 2002).
79
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
80
Il programma Job-Motor si articola in tre fasi:
• La giornata della fondazione (Existenzgründertag), che si tiene semestralmente e nel corso della quale i progetti imprenditoriali per la regione, raccolti dal
Foerderverein Biosphaere Schaalsee e.V., vengono vagliati dal Comitato
secondo criteri di opportunità degli obiettivi e di realizzabilità. Al termine di
questo incontro il Comitato seleziona un certo numero di progetti. L’attività
del Comitato si svolge con il patrocinio del Ministero del Sostentamento,
Pesca, Agricoltura e Foresta del Land Mecklenburg-Vorpommern.
• La fase di formazione, che si tiene ogni 3 mesi. L’Accademia di Aggiornamento dell’Economia (FAW) è incaricata della formazione del personale e
degli imprenditori facenti parte dei progetti selezionati. Ai partecipanti vengono fornite nozioni tecniche in materia di tutela ambientale e di sviluppo
economico sostenibile; in particolare vengono analizzate idee realizzate in
altre riserve naturali. Inoltre vengono insegnati i concetti base per intraprendere un’attività economica.
• La cosiddetta fase del “coaching”. L’Istituto per la Pianificazione Ambientale
segue i partecipanti durante tutta la fase di creazione dell’impresa e i primi
mesi di attività della stessa. Le nuove attività economiche vengono inserite
nella rete di cooperazione creata con gli altri soggetti seguiti.
Il costo per ogni partecipante al programma è stimato intorno ai 12.000 euro.
Il finanziamento del progetto è principalmente garantito da interventi del Land
Mecklenburg-Vorpommern, dal Bundesanstalt für Arbeit (l’Ente Federale per il
Lavoro) e dai Fondi Strutturali dell’UE, essendo Rehna situata in una regione
economicamente debole.
Risultati raggiunti
Die Regionalmarke
Il marchio regionale si è dimostrato un utile strumento di marketing e di promozione per la regione. Questo ha portato sempre più imprenditori, agricoltori,
operatori turistici a richiedere la patente per l’utilizzo del logo. Dal momento
che i criteri per la valutazione dell’idoneità dei candidati sono molto selettivi, il
marchio rappresenta un valido stimolo per il miglioramento degli standard
ambientali di molte attività produttive.
Inoltre, proprio l’accresciuta domanda del marchio ha contribuito ulteriormente a rafforzare il potere di questo strumento di marketing. Si può dire che
oggi la regione sia effettivamente identificata con la biosfera-riserva Schaalsee.
È stato, dunque, raggiunto uno dei principali obiettivi della strategia di pianificazione territoriale elaborata dagli enti locali della regione.
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
Der Biosphäre-Schaalsee-Markt
Anche il mercato di Zarrentin, come si è detto, ha contribuito a promuovere lo
sviluppo economico della regione. Il mercato, infatti, non solo costituisce un’attrazione turistica, ma grazie al padiglione informativo rappresenta anche una
finestra sulla ricchezza naturale e sulle altre attività della riserva.
Inoltre, ha contribuito a creare le basi per una rete di cooperazione informale
fra gli espositori, finalizzata sempre alla promozione di un’immagine collettiva
per la regione. Gli espositori diventano, così, promotori di se stessi.
Das Job-Motor-Biosphäre
Dal momento della sua creazione nel 1998 si sono svolte 4 giornate della fondazione, alle quali hanno preso parte più di 80 imprenditori. In concomitanza
con la seconda Existenzgründertag ha preso il via la fase di formazione dei lavoratori e imprenditori e di assistenza alla nascita delle imprese. Hanno concluso
con successo questo percorso 13 partecipanti. Il risultato è stata la creazione di
20 nuovi posti di lavoro .
La seconda fase di formazione e assistenza è iniziata nel 2000 con la partecipazione di 18 imprenditori ed è ha portato alla creazione di 11 imprese e 22
posti di lavoro.
La terza fase è iniziata nell’aprile del 2001 con 15 partecipanti, ma sembra non
aver tradito le aspettative, dal momento che sono già nate 10 nuove attività.
Nel corso di 3 cicli di vita del programma, dunque, sono stati creati 51 posti
di lavoro. Il risultato non deve apparire modesto, se si considera la grandezza
assai contenuta della regione presa in considerazione.
Un aspetto rilevante del Job-Motor-Biosphäre è di avere creato le condizioni
per la nascita spontanea di una cooperazione più o meno informale tra le nuove
attività e tra queste e le imprese già esistenti operanti nel settore del turismo e
della tutela ambientale della biosfera. Molte delle attività create grazie al progetto hanno in seguito formato una cooperativa.
In Germania il progetto Job-Motor-Biosphäre si candida a divenire un modello per il sostegno alla creazione di nuove attività economiche, anche in contesti
più vasti (Biosphärenreservat Schaalsee, 2002).
Punti di forza in termini di governance
La Biosphärenreservat Schaalsee è stata scelta come buona pratica di governance interistituzionale locale in quanto ottimo esempio di collaborazione di
tipo buttom-up nel campo della pianificazione territoriale.
Determinante appare la realizzazione di un’elevata partecipazione, a tutte le
81
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
82
fasi del progetto (dall’ideazione alla realizzazione), di soggetti appartenenti a
sfere diverse: vari livelli dell’amministrazione pubblica, settore privato, ONG e
società civile. Il progetto è riuscito molto bene a realizzare un dialogo tra le parti,
che ha prodotto una sinergia efficace, in grado di comporre, in una sintesi di
ottima qualità, i diversi interessi in gioco.
Nell’analisi del progetto in termini di good governance, si fa riferimento ai criteri del Libro Bianco della Commissione europea.
Partecipazione
Il principio che ha fin dall’inizio animato la realizzazione dei progetti di sviluppo sostenibile della regione è quello della ricerca della massima partecipazione dei cittadini e dei vari attori presenti nell’area. Per questa ragione la pianificazione degli obiettivi dell’Agenda21 locale è stata portata avanti da diversi
gruppi di lavoro aperti a chiunque avesse un interesse da portare in campo.
Questa scelta rispecchia appieno l’impostazione bottom-up promossa dalla
Conferenza di Rio de Janeiro, sintetizzata dal motto “Think global act local”. A
livello locale, infatti, è più facile che si realizzino le condizioni per una larga partecipazione della società civile e del settore privato, che dia luogo a nuove forme
di cooperazione per la ricerca di compromessi fra i vari interessi in gioco. Questo
processo dovrebbe dar vita ad un dialogo duraturo fra i vari attori, generando un
nuovo, più aperto rapporto fra l’amministrazione pubblica e i cittadini.
Nel complesso sono sorti nove gruppi di lavoro: turismo, sviluppo dei centri
residenziali, giovani e sociale, agricoltura, pesca, utilizzo dell’area, energia,
commercializzazione diretta, pubbliche relazioni, Biosphäreticket, arte e natura.
Dal lavoro di questi gruppi sono uscite le linee guida e i principi che sono stati
poi recepiti nel documento Agenda21 locale. Inoltre, i gruppi di lavoro si sono
impegnati nei diversi progetti portati avanti nell’ambito del processo di sviluppo della regione delineato dall’Agenda.
Nel 2002, l’Agenda21 della Biosfera-riserva Schaalsee ha partecipato al concorso del Ministero dell’Ambiente del Land Mecklenburg-Vorpommern ed ha
ottenuto uno dei premi messi in palio, proprio in virtù della particolare apertura alla partecipazione e della varietà dei progetti messi in campo.
Apertura
Le attività ed i progetti realizzati nell’ambito dell’Agenda21 locale della riserva Schaalsee sono largamente pubblicizzati non solo dall’Associazione per la
Promozione della Biosfera Schaalsee e dall’Ente per la Biosfera Riserva
Schaalsee, ma anche dalle amministrazioni pubbliche dei comuni e province
che gravitano intorno alla riserva stessa.
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
Come si è visto, l’Agenda21 locale in questione risponde ad una strategia di
pianificazione e sviluppo territoriale che vuole fare della riserva Schaalsee il
perno attorno al quale ruota l’economia della regione. Nell’ottica di uno sviluppo economico nel settore del turismo, gli enti locali hanno tutto l’interesse a promuovere la biosfera-riserva e a pubblicizzare le iniziative e i progetti all’interno
della stessa.
Brochure e stand informativi sono presenti in tutti i comuni della regione. Va,
poi, ricordato il padiglione del mercato di Zarrentin, che offre informazioni dettagliate sulle attività delle amministrazioni locali, dell’Ente per la Biosfera
Riserva, dell’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee e degli
altri partner.
Responsabilità
L’Agenda21 della regione dello Schaalsee realizza una cooperazione piuttosto
informale fra attori diversi. Infatti, nonostante essa sia istituzionalizzata nel
Consiglio di Amministrazione – un organo consultivo e d’indirizzo per la promozione dello sviluppo sostenibile nella regione, che riunisce i rappresentanti
degli enti locali e del governo del Land, delle organizzazioni del settore economico e di altri soggetti – non vi è, tuttavia, una suddivisione rigida di compiti. Le
decisioni del Consiglio vengono prese ricercando il più largo consenso possibile.
Una divisione delle competenze più marcata è, invece, presente quando si
passa dalla funzione consultiva e di indirizzo ad una fase operativa. È il caso, ad
esempio, della gestione del progetto Job-Motor-Biosphäre. Ciascun attore è,
infatti, responsabile di un aspetto o di una fase del progetto.
Coerenza
L’elaborazione di un’Agenda21 locale costringe, per forza di cose, i comuni e
le province ad una maggiore coerenza, anche nel medio e lungo periodo, e ad
adottare una visione d’insieme della pianificazione territoriale.
Il concetto stesso di sviluppo sostenibile implica una concezione olistica della
società. In quest’ottica, la pianificazione territoriale deve conciliare lo sviluppo
economico, la tutela ambientale e l’equità sociale.
Nel caso in esame, l’Agenda21 locale costituisce sicuramente uno strumento
utile per conseguire una maggiore coerenza nell’attività delle singole amministrazioni locali. Il documento delinea, infatti, una strategia e definisce gli obiettivi dello sviluppo sostenibile per la regione, che comuni e province si sono
impegnati a seguire. Inoltre, la cooperazione interistituzionale regionale, che si
è creata per la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda, ha finito per istituire
una sorta di meccanismo di controllo reciproco fra i vari attori.
83
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
Interesse per il caso italiano
84
Il percorso seguito da enti locali ed altri attori del Land MecklenburgVorpommern intorno alla Biosphärenreservat Schaalsee costituisce certamente
un’applicazione intelligente dei principi di Agenda21, che coniuga conservazione e sviluppo economico sostenibile. In questo senso costituisce senz’altro
anche un esempio di interesse per una serie molto numerosa di situazioni che
presentano, nel nostro Paese, potenzialità analoghe o superiori, per le quali tuttavia non è stata ancora trovata una strada capace di aggregare, intorno ad un
progetto forte e condiviso, tutti i rappresentanti delle comunità locali.
Per la verità, in Italia non mancano buoni esempi di valorizzazione economica sostenibile dal punto di vista ambientale di territori specifici (dalle riserve
naturali ai parchi, dalle città d’arte alle aree più vaste, caratterizzate da aspetti
naturalistici ed antropici, da bellezze naturali e dalla disponibilità di produzioni tipiche e di pregio), realizzati con ampio coinvolgimento di attori pubblici,
privati e no-profit. Né mancano gli strumenti operativi, da quelli più tradizionali
(come i consorzi turistici) a quelli più recenti, alcuni dei quali attivati dall’Unione europea (ad esempio, il Progetto Integrato Territoriale, che si prevede
di costruire laddove si abbiano vantaggi comparati, rispetto alle modalità di
attuazione ordinarie). Anche Agenda21 ha registrato molti casi di successo in
numerosi ambiti e luoghi. L’associazionismo, a sua volta, fornisce crescenti contributi, in moltissime situazioni, che sarebbe troppo lungo elencare, determinando la presenza sul territorio di una fitta trama di istituzioni che, con finalità
analoghe, ma modalità e stili operativi spesso molto diversi, contribuiscono a
conservare e valorizzare le risorse naturali ed artistiche di cui l’Italia abbonda.
Su un punto, tuttavia, l’iniziativa tedesca analizzata può fornire utili indicazioni, la cui esportabilità resta, tuttavia, problematica. Si tratta della capacità di
cooperare o, come si suole dire, di “fare squadra”, non accantonando ma contemperando i propri immediati interessi in vista di un interesse collettivo, che
sarà in grado di ricambiare gli sforzi individuali solo in un tempo più lungo. In
alcune parti del Paese quest’attitudine, che è mentale e culturale prima che pratica, è più presente, in altre continua a stentare ad affermarsi, sopraffatta dalla
cura del particolare.
CAPITOLO 3
LA GOVERNANCE
ESTERNA
85
LA GOVERNANCE ESTERNA
87
1. Il processo di privatizzazione in Germania
Il processo di privatizzazione ha conosciuto negli ultimi decenni in Germania,
come nel resto dell’Europa, un continuo sviluppo e crescita a testimonianza di
un nuovo ruolo per lo Stato: non più produttore e fornitore esclusivo di prodotti e servizi, ma fautore e regolatore del libero mercato. Il centro delle iniziative
di privatizzazione consiste nella vendita dei beni pubblici riguardante l’industria manifatturiera, il settore bancario, il settore energetico, i trasporti e i servizi pubblici. Se negli anni ’90 la spinta alla privatizzazione veniva dalla necessità di ridurre i deficit di bilancio, attrarre gli investimenti, migliorare l’efficienza e dalla liberalizzazione dei mercati quali energia e telecomunicazioni,
alla soglia del nuovo secolo si è avuta un’ulteriore accelerazione sotto la pressione dei criteri del Trattato di Maastricht.
Nel 2001 la politica delle privatizzazioni aveva ottenuto importanti risultati.
La terza tranche di azioni della Deutsche Telekom e la quotazione in borsa della
Deutsche Post (dove circa 8 milioni di sottoscrittori hanno acquistato le azioni a
disposizione) ne sono alcuni degli esempi più significativi. Allo stesso tempo,
però, a livello locale il settore bancario continua a essere caratterizzato da proprietà pubblica. Ad esempio, le banche regionali di proprietà pubblica
(Landesbanken) sono state più volte accusate di fornire finanziamenti a basso
costo ai governi locali e anche a società private (OECD, 2002a).
I metodi di privatizzazione più comuni utilizzati sono stati l’offerta pubblica
delle azioni quotate in borsa e le cessioni di attività (vendita completa dell’attività commerciale), ma anche attività di fusione e acquisizione, soprattutto nel
settore bancario, delle telecomunicazioni e dell’energia, tra compagnie simili a
livello europeo.
Azione contigua alla privatizzazione è la costituzione di public private partnership, in cui la quantità di beni venduti diminuisce, mentre l’enfasi sugli investimenti pubblici e sull’efficienza restano forti. In genere tale partnership riguarda il possesso di beni chiave e si cerca di aumentarne la produttività attraverso
LA GOVERNANCE ESTERNA
88
l’uso di input del settore privato. Il progetto, la pianificazione, il finanziamento,
la costruzione e la gestione (o una loro combinazione) delle infrastrutture del
progetto o dei servizi sono privatizzati, i rischi e i benefici sono condivisi.
Una fase molto importante del processo di privatizzazione riguarda l’abbattimento delle barriere legali che separano il pubblico dal privato. Tale intento si
è concretizzato nella liberalizzazione, ovvero nella modificazione, delle norme
legali che attribuivano necessariamente la produzione del servizio agli enti pubblici. Alla liberalizzazione ha fatto seguito la regolamentazione del mercato
attraverso normative antitrust, per scongiurare il rischio che settori pubblici protetti si trasformino in monopoli privati. Un ruolo importante, a tale fine, è svolto dall’autorità federale sulla competizione (Bundeskartellamt) che sanziona le
violazioni delle leggi sulla concorrenza e vigila affinché precedenti monopoli
statali non diventino monopoli privati.
È altamente opportuno che regolamentazione antitrust e privatizzazione effettiva del servizio procedano di pari passo, così da assicurare ai potenziali investitori uno scenario di regole certe nel medio e lungo termine. La salvaguardia
del mercato concorrenziale deve avvenire nel rispetto non solo dei consumatori/utenti, ma anche degli investitori privati ai quali è necessario garantire che il
valore degli asset da loro acquistati dipenda dalle performance di mercato dell’azienda e non da cambiamenti normativi.
Funzioni come viabilità, illuminazione pubblica e ufficio tecnico, servizi tradizionalmente a totale carico dell’ente pubblico attraverso la fiscalità generale,
non sono considerate utility privatizzabili, ma rientrano tra le attività gestibili
attraverso forme di contracting-out (ILO, 1999).
Peculiarità della Germania è la costituzione di enti semi pubblici, ai quali affidare in gestione servizi a precedente gestione pubblica (in essi si riduce il ruolo
discrezionale della politica, a vantaggio del risultato economico).
Tutte le vie seguite presentano, come denominatori comuni, l’adozione di strumenti gestionali di tipo privatistico e il riferimento alla concorrenza come metodo per indurre maggiore efficienza del servizio.
Si può quindi dire che il settore pubblico tedesco sta abbandonando la formula del Regiebetriebe, incentrato sulla pubblica amministrazione, a favore della
Eigenbetriebe, formula basata sulla semiautonomia nella gestione del servizio, e
della Eigengesellschaft, che prevede semiautonomia e regime di diritto privato
anche (e soprattutto) per la gestione delle risorse finanziarie.
Il ruolo dello Stato si è ridotto, ma non è scomparso. L’ideazione, la progettazione, l’individuazione degli obiettivi, la fissazione degli standard, il controllo
della performance, la valutazione e la correzione restano prerogative pubbliche.
In un contesto di diffusa applicazione delle politiche di privatizzazione, se l’agente pubblico possiede insufficienti capacità d’indirizzo, se omette o sbaglia la
LA GOVERNANCE ESTERNA
regolamentazione dei settori privatizzati, la soddisfazione dei cittadini non
aumenta (può addirittura diminuire) e i proclamati recuperi di efficienza risultano tutt’altro che certi. Per vigilare e regolamentare il processo di privatizzazione in alcuni settori, sono state create varie autorità di settore (la Reg TP per
le Telecomunicazione e la Posta e il Bundeskartellsamt, l’autorità federale sulla
concorrenza).
Spesso sono stati privatizzati i servizi pubblici finanziariamente in squilibrio
per cause diverse, tra le quali: bassa efficienza, dimensione insufficiente allo
sfruttamento ottimale delle economie di scala, erogazione di sussidi impliciti
nelle tariffe e/o nelle regole di fornitura dei servizi. Privatizzando i servizi in
deficit si può migliorare l’efficienza (che il soggetto privato può conseguire attraverso skill specialistici, ovvero attraverso forme contrattuali più efficienti di
quelle che regolano i rapporti pubblici), si possono sfruttare economie di scala
(in quanto si possono avere aggregazioni di servizi e/o di aziende di servizi pubblici), senza che venga necessariamente meno l’aspetto della socialità nell’erogazione dei servizi.
Privatizzazioni di tipo diffuso si possono realizzare con l’affidamento in outsourcing dei servizi, in alternativa alla produzione in economia (soprattutto da
parte dei comuni di dimensione minore, che hanno difficoltà a disporre delle
risorse specialistiche per realizzare quest’ultima in modo produttivo). La ratio di
queste forme di privatizzazione sta nell’affiancamento dell’azione di governo
locale alle competenze specifiche dei privati, che dovrebbe condurre a un esito
favorevole per il contribuente, l’utente e l’elettore. Ciò, naturalmente, a patto che
l’ente pubblico sappia attuare una gestione efficiente dei contratti di affidamento, superando i noti problemi che rendono difficoltoso l’uso ottimale dello strumento contrattuale (si tratta di dare risposta adeguata a domande del tipo: come
assicurare reali condizioni di concorrenza tra i potenziali fornitori? Quali clausole contrattuali prevedere, per garantirne l’impatto incentivante? Come effettuare i controlli sulla qualità delle prestazioni erogate?).
Problema e soluzione sono, del resto, analoghi a quelli che si trovano a fronteggiare le aziende private ogni volta che si pongono la questione di valutare la
convenienza tra produrre direttamente o acquistare sul mercato qualche servizio
(tipicamente, servizi strumentali alla gestione, fuori dal core business dell’azienda).
Non sono situazioni semplici, per nessun attore, pubblico o privato che sia.
Soprattutto non si tratta di problemi che è possibile risolvere una volta per tutte,
ma che richiedono costante attenzione sugli esiti della soluzione prescelta e
riconsiderazione periodica dell’opportunità di confermarla o riformarla.
89
LA GOVERNANCE ESTERNA
2. Privatizzazione e rapporti sindacali: l’esempio del settore
delle telecomunicazioni
90
I modelli tradizionali di lavoro, i rapporti sindacali, la concertazione collettiva e, in generale, la gestione del lavoro sono divenuti più flessibili negli ultimi
anni grazie ad un graduale processo di apertura al mercato.
Estendere i confini della privatizzazione e della liberalizzazione è stata a
lungo una priorità dell’agenda politica tedesca, a partire dal 1982, anno di formazione della coalizione di governo conservatrice-liberale. In precedenza la
coalizione a guida democratico-sociale aveva attribuito bassa priorità alla privatizzazione, sulla scia di motivazioni politiche ed ideologiche. Nel 1982 il nuovo
governo federale avvia la vendita delle quote azionarie possedute nelle società a
partecipazione statale che operano in settori di mercato, come l’auto
(Volkswagen), l’energia, la chimica (il complesso VEBA) e la linea aerea di bandiera (Lufthansa) (Hyde, 1996).
A differenza che in altri Paesi, il settore pubblico tedesco non abbondava di
società statali facilmente privatizzabili. Totalmente differente era, ovviamente, il
caso della Repubblica Democratica Tedesca, dove pressoché tutte le società
appartenevano allo Stato e sono state oggetto di ristrutturazione e privatizzazione dopo la Riunificazione.
Anche a livello di Länder e di governi locali sono stati compiuti numerosi sforzi di privatizzazione, nell’ottica di un miglioramento dell’efficienza dei servizi
pubblici. Esempi tipici sono la liberalizzazione e la privatizzazione del trasporto pubblico locale, la privatizzazione della raccolta rifiuti, l’esternalizzazione
della manutenzione e della pulizia degli edifici pubblici. A livello statale e locale, tuttavia, le autorità pubbliche continuano a esercitare un’influenza considerevole nei settori delle public utility, delle casse di risparmio e delle società che
riguardarono policy strutturali e di competenza regionale. È negli anni ’90 che
deregolamentazione e liberalizzazione in settori come le public utility guadagnano spazio, anche sotto l’influenza delle direttive UE. Questo è stato il caso,
per esempio, dei settori dell’energia e delle telecomunicazioni, dove posizioni di
monopolio vengono soppresse, del sistema ferroviario federale, che è stato
ristrutturato in tre unità di impresa (rete ferroviaria, trasporto di passeggeri e
tariffe), del settore postale, la cui liberalizzazione è in fase di completamento.
Privatizzazione nel settore delle telecomunicazioni
Contro la forte resistenza dei sindacati di settore e dei gruppi di interesse contrari, che avevano indotto il governo a rinviare più volte il progetto, il settore
delle poste e delle telecomunicazioni è stato liberalizzato e privatizzato nel 1989
LA GOVERNANCE ESTERNA
(EIRO, 1999). Il servizio, a precedente gestione unitaria, si compone ora di tre
parti: DeutschePost AG (che riguarda i servizi postali nel senso stretto), Postbank
AG (servizio bancario) e Deutsche Telekom AG (servizi di telecomunicazione).
Fino al 1989 la Deutsche Telekom aveva un monopolio sulle infrastrutture, sui
servizi e sulle linee telefoniche: tale monopolio è stato abolito passo dopo passo,
fino alla completa liberalizzazione, conclusa nel 1998. Nel gennaio 1995 la
Deutsche Telekom è stata trasformata in società per azioni e nel novembre 1996
è stata quotata in borsa. Negli ultimi anni il governo federale ha gradualmente
ridotto la sua quota di partecipazione, che a fine del 1998 rappresentava ancora
il 49 per cento. Dal 1998 il mercato delle telecomunicazioni tedesco è completamente liberalizzato, con la presenza di circa 1.700 fornitori di servizi di telecomunicazione che competono per un giro d’affari che ammontava in quell’anno a 88 miliardi di DM. Nel gennaio 1998 è stata creata l’Authority per le
Telecomunicazioni e le Poste (Reg TP), con la missione di assicurare la concorrenza e di garantire la disponibilità di servizi adeguati in tutto il Paese. Se la
Deutsche Telekom, terzo fornitore mondiale di telecomunicazioni per dimensione, domina ancora il mercato tedesco, la sua posizione di monopolista è stata
erosa dalla comparsa di concorrenti significativi come il gruppo Mannesmann.
Le conseguenze più significative dell’apertura al mercato sono state la riduzione del 12 per cento dell’indice dei prezzi delle comunicazioni telefoniche, realizzata nell’anno successivo ai provvedimenti governativi (tra giugno 1998 e giugno 1999) e il miglioramento di molti servizi agli utenti.
La privatizzazione del servizio postale e delle telecomunicazioni ha significato, per decine di migliaia di impiegati pubblici, il passaggio a mansioni e tipologie contrattuali completamente diverse, proprie del diritto privato. Inoltre, la
presenza di quelli che sono stati ritenuti esuberi, ha imposto tagli all’occupazione di dimensioni impressionanti: tra il 1995 e il 2000 il personale è stato ridotto
dalle 170.000 unità iniziali alle 60.000. La società ha negoziato accordi collettivi con i tre sindacati Deutsche Postgewerkschaft (DPG), Deutscher Postverband
(DPV KOM) e Christliche Gewerkschaft Post, scambiando il rinvio dei licenziamenti al 2000 con l’accettazione, da parte sindacale, di maggiore flessibilità nelle
condizioni di impiego. Per compensare parzialmente questi drammatici sacrifici, la Deutsche Telekom, da un lato, ha offerto schemi di pre-pensionamento e
compensazioni generose e, d’altro lato, ha adottato una strategia cooperativa
verso i lavoratori, varando programmi di riqualificazione per migliorare la qualità della forza lavoro e la sua produttività, promovendo il lavoro di gruppo e
nuove forme di lavoro flessibile. Per Deutsche Telekom i cambiamenti hanno
investito l’intera organizzazione, segnata da una progressiva decentralizzazione
decisionale (con l’orientamento verso i clienti e l’organizzazione decentrata del
lavoro, la consultazione di vasta portata e la co-determinazione garantita dai con-
91
LA GOVERNANCE ESTERNA
92
sigli dei lavoratori). Quanto all’impatto netto sull’occupazione, si deve osservare che le società concorrenti hanno offerto nuovi posti di lavoro: il ramo telecomunicazioni del gruppo Mannesmann, per esempio, contava più di 14.000
impiegati alla fine del 1998. Secondo la Reg TP, i posti di lavoro totali creati dai
concorrenti ammontano a 40.600 nel 1998, a 53.100 nel 1999. La forza lavoro alla
Deutsche Telekom è stata ridotta principalmente nelle aree tecniche, per effetto
del progresso tecnologico e della digitalizzazione della rete, mentre nuovi posti
sono stati creati in aree non pienamente sviluppate, come i servizi all’utente, il
marketing e il controlling, quando la società era un monopolio.
La privatizzazione e i partner sociali
In generale i partner sociali hanno opinioni divergenti sulla privatizzazione. I
datori di lavoro sono favorevoli perché la privatizzazione di società statali
rimuove alcuni vantaggi ingiusti che queste imprese hanno avuto, e la privatizzazione di una utility come le telecomunicazioni riduce i prezzi e migliora i servizi. La direzione della Deutsche Telekom ha visto la privatizzazione come
un’opportunità per rimuovere i vincoli della proprietà pubblica, riducendo l’interferenza politica e divenendo più flessibile ed efficiente. Dal lato dei sindacati dei lavoratori la privatizzazione è vista come una minaccia per l’occupazione
e per il ruolo stesso dei sindacati.
Privatizzazione, liberalizzazione e outsourcing non potevano realizzarsi senza
sfidare i modelli tradizionali di lavoro, di rapporti sindacali e di concertazione.
La privatizzazione e la liberalizzazione nelle telecomunicazioni hanno contribuito a decentrare i rapporti sindacali in Germania e ciò ha proposto nuove sfide
per i sindacati e per le associazioni dei datori di lavoro.
3. Il partenariato pubblico-privato
Uno dei punti strategici del modello guida dello Stato “attivante”1 è la cooperazione fra il settore pubblico e quello privato (inteso non solo come economia
di mercato ma come società civile). Ciò significa che lo Stato deve generare le
circostanze necessarie per tale cooperazione e sostenerla. I cambiamenti iniziali sono già stati realizzati in questo campo. In avvenire le procedure legislative
prenderanno maggiormente in considerazione le possibilità di regolamentazione autonoma. Una buona cooperazione ha bisogno di un quadro giuridico certo.
Per questo le condizioni legali per la cooperazione si stanno adattando: per met1 Modello di governance intrapreso dal cancelliere Schröder, descritto nel primo capitolo.
LA GOVERNANCE ESTERNA
tere i nuovi tipi di contratti su una base legale adeguata ed assicurare che nessun contraente si venga a trovare in una posizione sfavorevole. Tra i progetti
importanti in questo ambito si segnalano la public private partnership presso l’esercito (per informazioni si veda www.bundeswehr.de) o l’iniziativa Germania
21 – Emergenza nell’età dell’informazione, di seguito descritta (per ulteriori particolari si veda www.initiatived21.de).
Germania 21
L’iniziativa Germania 21 o D21 è la più grande forma di partnership pubblico-privato tedesca e significa “la Germania nel XXI secolo”. È un’iniziativa che
raggruppa circa 300 partecipanti dagli ambienti economici, politici e sociali, il
cui obiettivo è la creazione di una società basata sull’informazione. Fondata il
27 luglio 1999 a Stoccarda da 20 società, è un’associazione registrata senza fini
di lucro, con sede amministrativa a Berlino. Si caratterizza per cooperazioni con
iniziative regionali dei Länder Bassa Sassonia (il n-21), Nordreno Vestfalia ed
altri e per cooperazioni internazionali, ad esempio con la Russia (R21). Tutti i
principali settori dell’industria e i suoi protagonisti (ad esempio il gruppo BMW,
e la Cassa di assicurazione contro le malattie, AOK) sono coinvolti nel progetto.
Il Consiglio Direttivo comprende 16 membri, espressi dalle società partecipanti;
il Consiglio Consultivo, che opera sotto la presidenza del Cancelliere federale, è
costituito da 51 figure pubbliche di rilievo nei settori politico, economico e
sociale (comprende, tra gli altri, i Primi Ministri dei Länder). Il progetto è finanziato con quote associative (quella annua ammonta a 5.000 euro) e donazioni
sociali. L’obiettivo principale dell’iniziativa D21 è di stimolare il contributo
della Germania nella competizione internazionale per la domanda e la produzione di IT (tecnologia delle informazioni).
Le attività programmate, previste come forme di cooperazione tra vari attori
sociali, spaziano in una cinquantina di ambiti progettuali, raggruppabili in quattro aree maggiori:
• e-government e sicurezza e fiducia in Internet;
• settore sanitario;
• crescita e competitività;
• istruzione, qualificazione e uguaglianza delle opportunità.
All’interno di ognuna di queste aree si discutono le tematiche particolari, si
fanno accordi e si perfezionano i lavori attraverso gruppi di progetto specifici.
Nella cooperazione con i partner sono formate équipe regionali, che sviluppano sponsorizzazioni dalla durata pluriennale tra le società locali e le scuole. Le
sponsorizzazioni servono per esempio per finanziare gli investimenti necessari
93
LA GOVERNANCE ESTERNA
94
ad attrezzare le scuole per le nuove tecnologie. Sino ad oggi più di 17 milioni di
euro sono stati spesi per le sole forniture scolastiche e più di 120.000 insegnanti sono stati specificamente formati ad usare ed insegnare Internet.
Nell’area tematica dell’e-government e sicurezza in Internet si collocano i
seguenti progetti:
• nuove forme di finanziamento per l’e-government, compresa la promozione di
partnership private e pubbliche (PPP);
• definizione di unità, modelli e processi standard;
• scheda digitale multifunzionale per i cittadini;
• roadmap dell’e-government;
• voto on-line;
• protezione del consumatore;
• assicurazione e rischio per la gestione delle infrastrutture dell’ICT;
• prevenzione e repressione efficienti delle frodi;
• helpline per l’information society;
• l’identificazione e l’autentificazione nel mondo virtuale;
• creazione di una firma elettronica attraverso il Signaturbündnis o lega per lo
sviluppo della firma digitale.
Tra gli obiettivi principali ricordiamo l’identificazione di problemi chiave e la
soluzione degli aspetti organizzativi dell’e-government, l’analisi delle relazioni
tra governo, cittadini e mondo degli affari, la promozione dell’e-democracy e
della sicurezza. La realizzazione degli obiettivi passa anche attraverso la segnalazione di buoni esempi. Ricordiamo, in proposito, il concorso annuale per le
migliori forme di partnership privato-pubblico, la predisposizione di una Guida
sulle partnership private e pubbliche, la pubblicazione e discussione della legge
sulla libertà d’informazione via Internet (in collaborazione col Ministero
Federale dell’Interno), la promozione della firma elettronica e l’uso delle chipcard o carte prepagate.
4. Forme innovative di finanziamento
La public private partnership è una nuova figura giuridica proveniente dagli
Stati Uniti e dalla Gran Bretagna, da tempo presente anche in Germania. Con
essa si intende una forma di collaborazione e cooperazione innovativa, partnership appunto, tra autorità pubbliche e privati in molti ambiti, basata su contratti civilistici, contratti di diritto pubblico o contratti misti.
Il ricorso alle PPP e il sostegno al loro sviluppo è parte integrante del concetto di Stato attivante, a supporto di una più completa privatizzazione degli asset-
LA GOVERNANCE ESTERNA
ti pubblici come motore di mobilizzazione delle risorse a fronte delle scarse
finanze pubbliche, come strategia di coproduzione di prestazioni pubbliche e
come parte della riforma del management nel settore pubblico.
Di recente questa forma di partnership è stata applicata per soddisfare le
seguenti esigenze della PA: maggior finanziamento congiunto dei privati ai progetti pubblici; ri-finanziamento di opere pubbliche da parte dello Stato o dei privati; alleggerimento dei conti pubblici; modo per rafforzare la gestione degli affari pubblici attraverso accordi di natura privatistica tra attori statali, privati, industriali e non-statali per una fornitura più efficiente delle prestazioni pubbliche.
Public private partnership
In Germania questa nuova forma di collaborazione è stata utilizzata da tutti i
livelli di governo (federazione, Stati e comuni), in molteplici ambiti territoriali
e tematici.
Il Nordreno Vestfalia ha intrapreso numerose iniziative di PPP, a partire dall’ottobre 2001, mentre a livello nazionale il 53% delle città tedesche ha avviato
contratti di questo tipo. La diffusione di forme di PPP avviene attraverso programmi di sostegno, quali il D21, o la realizzazione di una guida PPPProzessleitfaden (Guida alle procedure di PPP) in collaborazione tra il governo,
il Ministero degli Interni e la Fondazione Bertelsmann.
Tra gli ambiti di più frequente applicazione troviamo il finanziamento, la
costruzione, la gestione e la manutenzione di autostrade e di strade di grande
comunicazione, di costruzioni edili (a tutti i livelli di governo); la pianificazione urbana; la costruzione delle prigioni (privatizzazione parziale per costruzione e prestazioni di servizio senza concessioni di intervento); il finanziamento
delle grandi opere infrastrutturali; il sostegno dell’e-government presso la federazione, gli Stati e i comuni; la fabbricazione, conduzione e manutenzione di
piscine, ospedali, musei, ricorrendo a modelli di leasing per municipi ed altre
unità amministrative (Koggelmann, 2003).
Le diverse logiche di azione sono combinate nella prospettiva di azione comune. Giuridicamente la PPP è una costruzione molto composita, che attiene a
diversi ambiti legali, che si serve di (e si sovrappone a) diversi sistemi legali
preesistenti, quali il diritto di assegnazione, il diritto civile e dei beni immobiliari, il diritto amministrativo (con riferimento speciale ai temi della pianificazione edilizia), la contabilità e la tariffazione, il diritto comunale, il diritto di
gara d’appalto, il diritto bancario, tributario e delle sovvenzioni.
I modelli di public private partnership utilizzati in Germania sono molteplici
e spesso all’interno di un accordo di PPP coesistono modelli diversi, scelti tra
quelli maggiormente adatti agli scopi specifici che l’accordo intende perseguire.
95
LA GOVERNANCE ESTERNA
Tabella 1
Forme di PPP
Bassa interazione,
a tempo e limitata
Sviluppo di
partnership
Contractingout
96
Reti
operative
Contractingout
complesso
Co-finanziamento
PPP
Co-produzione
PPP
Modello di
gestione
Partnership
strategiche
Leasing
Società
pubblico private
Interazione
elevata e duratura
Fonte: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung 2003
Dal punto di vista economico, la PPP presenta chance, rischi, incertezze e finalità peculiari.
Opportunità nuove sono create dai nuovi ambiti di affari nei quali la PPP si
trova a operare (ad esempio, possibilità di partecipazione e gestione delle public
utility). Per i partner privati le opportunità sono rappresentate dal fatto che le
fonti di entrata sono garantite, in quanto l’autorità pubblica è un pagatore affidabile. Per l’amministrazione pubblica i vantaggi derivano dal fatto che il contributo del partner privato, che spesso ha sviluppato in settori specifici maggiori competenze del settore pubblico, si traduce in funzioni pubbliche realizzate
in modo più conveniente e rapido.
I rischi sono collegati ai problemi connessi all’assegnazione dei diritto di
appalto e alla scelta dei contraenti (si tratta dei tradizionali problemi legati al
modello di agenzia). Altri rischi sono connaturati ai contratti stessi, per la
responsabilità congiunta (divisione della responsabilità) che questi prevedono
in caso di non adempimento del contratto. Altri rischi si profilano in relazione
al reinvestimento di parte dei guadagni conseguiti.
Le incertezze riguardano l’esposizione e l’uso dei concetti della redditività e
del risparmio in ambiti normalmente con finalità “sociali”. Altre questioni aperte riguardano la natura del diritto di tassare i guadagni conseguiti.
LA GOVERNANCE ESTERNA
Le finalità concernono lo sviluppo di standard unitari per valutare la redditività nell’interesse reciproco delle parti e la creazione di una collaborazione basata sulla fiducia a lungo termine tra autorità e privati, la mutua conveniente economicità (situazione win-win) e lo sviluppo di tipologie standardizzate di
modelli di contratti e procedimenti unitari (manuali e centri di competenza)
(Martens 2003).
5. Regolazione e accountability delle public utility:
il settore idrico
L’organizzazione della gestione delle public utility risente della forma giuridica della Germania, Paese strutturato su base federale, che distribuisce le competenze tra il governo centrale e i Länder. Come abbiamo visto nel primo capitolo,
i Länder svolgono le funzioni statali ed implementano le leggi federali. La
Costituzione garantisce alle autorità locali/regionali totale autonomia amministrativa e tra i compiti che competono loro vi è quello di regolazione dei servizi
pubblici locali.
L’assetto istituzionale del settore vede le funzioni relative agli acquedotti, alle
fognature e alla depurazione delle acque in capo ai comuni, che le gestiscono
direttamente (gestione in economica) o attraverso aziende private. In quest’ultimo caso le autorità locali predispongono i programmi di investimento da realizzare e procedono all’appalto dei lavori. La presenza di PPP in questo settore
vede una netta prevalenza della gestione pubblica rispetto a quella privata (96
contro 4 per cento), a testimonianza del fatto che i governi locali utilizzano le
nuove forme contrattuali esistenti, ma non amano perdere il controllo sulle politiche per le quali hanno competenze esclusive (OECD 2003).
Esiste una netta distinzione tra i servizi di acquedotto e quelli di fognatura e
di depurazione. Per i primi, la competenza spetta ai comuni e le gestioni sono
realizzate con modalità molteplici, che differiscono per la maggiore o minore
autonomia decisionale o di bilancio assegnata alle società competenti. I servizi
di depurazione e fognatura sono invece “servizi pubblici” e pertanto gestiti in
economia; se sono ceduti ad un operatore privato, ciò avviene mediante la formula di “costruzione-gestione” (Betreiber-Model). I comuni spesso si organizzano in consorzi per realizzare economie di gestione.
Oggi ci sono circa 8.700 società delle acque potabili, molte delle quali municipalizzate (6.300 nell’Ovest, 2.400 nell’Est). La preponderanza del soggetto
pubblico nell’industria idrica è ancora rilevante (ILO, 1999).
97
LA GOVERNANCE ESTERNA
La gestione del servizio
98
Il servizio dell’acquedotto è gestito da imprese pubbliche, private o miste
attraverso numerose forme organizzative e di proprietà. In particolare si può
distinguere tra:
• imprese municipalizzate, società non autonome ma gestite come parte dell’amministrazione (Regiebetrieb). L’unità produttiva è incorporata organizzativamente nella PA;
• aziende municipalizzate gestite come aziende speciali, con libri contabili differenziati e dotate di semi-autonomia (Eigenbetrieb, azienda autonoma). Sono
particolarmente diffuse nei comuni di dimensioni più piccoli;
• associazioni a fini speciali di due o più municipalità, che hanno affrontato
insieme la razionalizzazione del settore;
• Zweckverband o “sindacati intercomunali”;
• Anstalt offentlichen rechts, aziende di diritto pubblico;
• Eigengesellschaf, società municipali. Pur essendo soggetti di proprietà pubblica, operano in regime di diritto privato, che consente tra l’altro il ricorso al
mercato dei capitali;
• Gemischtwirtschaftliche Gesellschaft, società miste;
• società private attraverso forme di outsourcing.
Il ricorso all’impresa privata è in realtà ancora limitato ed il processo di “commercializzazione” del servizio si è tradotto in particolare nella concessione di
una maggiore autonomia alle imprese pubbliche. Si è pertanto assistito ad un
progressivo passaggio dalla formula della Regiebetriebe a quella della
Eigenbetriebe e a quella della Eigengesellschaft. Queste aziende gestiscono spesso anche altri servizi di pubblica utilità, in molti casi per consentire di sussidiare le attività deficitarie con quelle più profittevoli.
Il ruolo dei comuni
Pur essendo autorizzati a delegare all’esterno la gestione del servizio, i comuni rimangono tuttavia la controparte contrattuale nel rapporto con i clienti. Le
municipalità solitamente ricevono dalle imprese un canone annuale di concessione, a prescindere dalla titolarità della proprietà. L’ente locale mantiene
una posizione di controllo e “presenza” perché costituisce l’unico soggetto
autorizzato ad interagire direttamente con i clienti. I comuni tedeschi svolgono, pertanto, funzione di regolazione e partecipano alle proprietà delle imprese di cui mantengono il controllo. I comuni sono direttamente responsabili
della determinazione delle tariffe, che sono definite e decise congiuntamente
LA GOVERNANCE ESTERNA
dal gestore del servizio e dagli enti locali.
La legge federale garantisce alle municipalità totale autonomia finanziaria e gli
enti locali non ricevono alcun sussidio statale o federale. Ciò implica anche che
le municipalità non possano contare sul sostegno finanziario del bilancio statale per sanare le eventuali gestioni deficitarie. Costituiscono un’eccezione al
principio generale le eventuali partecipazioni dei Länder ai piani e programmi
di maggiori entità e impegno, tra cui, ad esempio, la realizzazione di opere di
disinquinamento di grandi dimensioni.
I servizi di fognatura e di depurazione rientrano nel novero dei “servizi pubblici” e come tali sono gestiti in economia. Vi sono tuttavia alcune eccezioni
ricollegabili alla forme di gestione integrata fiume-bacino di origine anglosassone. In questo caso i comuni spesso formano consorzi per le gestione del servizio.
Il finanziamento del servizio avviene con la riscossione di una tassa decisa dall’ente locale con l’obiettivo della sola copertura dei costi (full cost recovery).
L’eventuale gestore privato del servizio è remunerato separatamente, direttamente dall’ente locale.
Il governo locale rimane responsabile per la depurazione delle acque anche
quando la gestione viene affidata a privati. Ciò implica pertanto che, qualora
non siano rispettate le normative in materia di inquinamento, il soggetto perseguibile sia il sindaco, e ciò fa sì che le municipalità attuino il controllo e sanzionino i casi di violazione degli standard qualitativi imposti.
La supervisione delle autorità
La soddisfazione di alcuni standard nazionali sulla qualità del servizio e sulle
tariffe è supervisionata dalle maggiori autorità dei Länder (Kommunalaufsicht)
e dalle agenzie per la concorrenza (Kartellaufsicht).
La Kommunalaufsicht è l’autorità di supervisione dei distretti locali ed ha il
compito di garantire che gli enti locali svolgano le proprie attività nel rispetto
della legge. La supervisione dei comuni riguarda solo le questioni di competenza di questi ultimi, tra cui rientrano i servizi delle acque. Rispetto a ciò, l’autorità ha facoltà di intervenire a propria discrezione (Opportunitaetsprinzip) e solo
relativamente alla verifica della tutela del pubblico interesse. Gli strumenti di
supervisione consistono nella produzione di informazioni sui servizi idrici e nel
loro utilizzo: indicatori di produttività e di costo utilizzati per valutare la qualità del servizio.
L’applicazione della legge federale sulla tutela della concorrenza è affidata
all’Ufficio federale per la concorrenza (Bundeskartellamt). Le sue competenze
sono ripartite tra le nove divisioni specializzate per settore economico (tra cui il
settore delle acque); in ciascuna divisione i casi affrontati vengono seguiti da
99
LA GOVERNANCE ESTERNA
100
due funzionari con competenze giuridiche e economiche e dal dirigente. A livello di Länder sono previsti uffici per la concorrenza che esplicano le proprie
competenze sugli accordi o sulle pratiche restrittive relative a questioni che
hanno rilevanza locale (Kartellaufsicht). Questi organi spesso forniscono elementi di valutazione e confronto sulla formazione delle tariffe, elaborando indici di produttività e di costo riferiti alle diverse gestioni.
Un ruolo importante relativamente alla diffusione dell’informazione sulle
risorse idriche è svolto dalla LAWA (Länderarbeitsgemeinschaft Wasser), associazione volontaria costituita dai Länder nel 1956 per favorire la definizione e
l’elaborazione di una comune politica nel settore delle acque. LAWA è nata dalla
fusione dei ministeri dei vari Länder responsabili della gestione delle risorse
idriche e della legislazione collegata. L’associazione è costituita da alcune unità
permanenti, specializzate in questioni inerenti le risorse idriche (legislazione,
idrologia, ecologia, ecc.). Il lavoro di analisi e studio condotto dalla LAWA e
dalle sue sezioni specializzate rappresenta la base a partire dalla quale si perviene a standardizzare la gestione idrica in tutti gli Stati della federazione. Il
modello lascia, tuttavia, spazi discrezionali per considerare tutte le caratteristiche regionali specifiche alle quali un Land intenda dare rilievo. LAWA svolge
una funzione di continuo monitoraggio del settore e offre informazioni aggiornate tramite le proprie pubblicazioni. Una delle sue principali attività riguarda
la predisposizione di standard, di linee guida, di protocolli che vengono successivamente adottati dagli enti locali.
LA GOVERNANCE ESTERNA
Il progetto Digitales
Nordrheinwestfalen
101
Descrizione del contesto
Le forme di partenariato pubblico-privato (PPP) sviluppatesi originalmente nel
Regno Unito stanno vivendo una fase di vivace discussione e applicazione in
Germania. La partecipazione dei cittadini, singolarmente o in gruppo, è sempre
stata una peculiarità del Paese: l’associazionismo, la partecipazione alla discussione politica attraverso gruppi organizzati, ecc., sono altrettante testimonianze
dell’elevato coinvolgimento della popolazione tedesca in iniziative di carattere
collettivo.
In un periodo in cui lo spazio economico pubblico sembra ridursi, l’aggravarsi della crisi economica ha portato i cittadini, e in particolar modo il mondo
imprenditoriale, a partecipare direttamente al finanziamento delle opere pubbliche. Il crescere del numero e dell’importanza delle iniziative di finanziamento congiunto si accompagna ad una discussione molto intensa sui profili giuridici delle azioni, con numerosi tentativi di costruire un quadro normativo e
legale adatto alle nuove forme di collaborazione. Una tra le pubblicazioni più
significative della Fondazione Bertelsmann, redatta in collaborazione con la
Clifford Chance Puender e la Initiative D21 già descritta, è la “Guida dedicata a
tutti gli attori economici interessati alla PPP e ai suoi risvolti legali”, in cui vengono descritti tutti i profili legali di questa nuova tipologia di contratti e vengono formulati consigli pratici su come impostare una PPP.
Come si è più volte accennato, l’iniziativa Moderner Staat - Moderne
Verwaltung ha avviato nell’ambito delle relazioni di governance dell’ambiente
economico l’Initiative Deutschland 21 (Iniziativa Germania nel 21 secolo: emergenze nell’età dell’informazione). L’iniziativa D21 è essa stessa una PPP costituita da circa 300 membri di diversa provenienza (amministrazione pubblica,
industria, soggetti della società civile) e il suo compito principale è di collaborare affinché la Germania raggiunga una posizione leader nelle applicazioni e
produzioni dell’Information Technology.
Nell’ambito della prima delle quattro aree che la compongono (e-government,
LA GOVERNANCE ESTERNA
102
sicurezza e fiducia su Internet), il compito principale sta nella ricerca di nuove
forme di finanziamento dell’e-government, che è diventata una tra le parole chiave della good governance tedesca. Annualmente viene svolto il concorso Public
Private Partnership Award, che intende individuare e premiare le forme di PPP
più innovative. Nel giugno 2003 è stato premiato il progetto Ruhr: un progetto di
finanziamento congiunto pubblico e privato (un consorzio) per costruire un portale di e-government al fine di migliorare le relazioni di governance nel Land. Il
governo dello Stato del Nordreno-Vestfalia nel 1999 ha deciso di dare il via al
consorzio per colmare il deficit digitale del Land e del bacino della Ruhr. Il progetto è sfociato nella creazione del “digitale Ruhrgebiet” o d-NRW che si occupa,
sotto forma di PPP, di sviluppare le infrastrutture di e-governance per lo scambio
di informazioni tra amministrazioni, cittadini e industria.
La Ruhr è una delle zone tradizionalmente più ricche della Germania con
un’alta densità di attività industriali (siderurgia in testa). Dal punto di vista geografico il bacino della Ruhr si estende al di là dei confini tedeschi: abbraccia
un’area di influenza economica con un raggio di circa 250 km, con più di 35
milioni di abitanti, estesa a comprendere anche il Belgio e i Paesi Bassi. Pochi
dati schematizzano un confronto tra i tre Paesi:
Tabella 1
Alcune grandezze macroeconomiche del bacino della Ruhr
NRW
Belgio
Abitanti
9.594.700
10.181.200
15.610.500
Posti di lavoro
3.837.500
3.684.500
7.158.000
€ 234.074.200
€ 215.299.000
€ 332.391.300
Prodotto interno lordo
Paesi Bassi
Fonte: d-NRW 2003a
Queste poche cifre sono sufficienti a fare intuire quanto siano importanti il
coordinamento e la collaborazione tra i vari attori operanti nell’area per garantire uno sviluppo stabile e sostenuto dell’economia locale.
Descrizione del caso
Motivazione e obiettivi
Ridare slancio all’economia locale e venire incontro alle esigenze della società
civile (attori economici, sociali e terzo settore) e allo stesso tempo creare un’amministrazione al passo coi tempi: questa la motivazione della creazione del
LA GOVERNANCE ESTERNA
Projekt Ruhr. Per non imporre ulteriori costi ai cittadini, data la scarsità di fondi
statali e nazionali disponibili, solo la costruzione di un consorzio a partecipazione privata poteva finanziare l’iniziativa.
La Germania si trova in ritardo rispetto ai principali Paesi leader nell’informatizzazione delle strutture amministrative. A livello federale alcune iniziative
(Moderner Staat - Moderne Verwaltung) hanno cercato di incentivarne lo sviluppo cercando anche la cooperazione tra i vari livelli di governo, in armonia
con il principio del federalismo. Il Progetto d-NRW assume proprio questo obiettivo principale: divenire il motore della modernizzazione del bacino della Ruhr,
sviluppando in modo particolare l’e-government attraverso iniziative di cooperazione tra tutti gli ambiti interessati. I potenziali di aumento della produttività
e di minimizzazione dei costi dell’amministrazione sono strettamente collegati
all’ottenimento di elevati vantaggi da parte dei clienti/utenti. L’ottimizzazione
delle prestazioni pubbliche, da intendersi come beneficio sia per i cittadini che
per le imprese, costituisce scenario imprescindibile del progetto.
Il progetto si propone di creare le infrastrutture per lo sviluppo di piattaforme
di e-government e applicazioni elettroniche. Il settore pubblico e il settore privato, lavorando insieme, possono trarre maggiori benefici dalle tecnologie
moderne, aumentare il potenziale di crescita dell’economia locale e creare sinergie per sviluppare laboratori di idee innovative. I partner privati devono avere
la possibilità di creare un nuovo mercato e di partecipare attivamente alla conduzione del progetto, mentre il settore pubblico riceve, a fronte di un impegno
finanziario modesto, un prodotto di alta qualità. Il quadro giuridico deve consentire una chiara divisione dei compiti e dei rischi tra i vari partner.
In conformità al motto “insieme più forti”, il progetto si propone di offrire ai
comuni più piccoli la possibilità di usufruire di servizi di e-government attraverso l’aggregazione degli interessi della PPP. Attraverso le quote di reinvestimento fissate tra i privati e il pubblico, possono essere realizzati molti servizi
per i cittadini e le imprese, che non sarebbero realizzati altrimenti per mancanza di un adeguato finanziamento. La PPP dà un contributo essenziale alla promozione della società informativa nell’area, perché comuni, cittadini ed imprese vengono provvisti di servizi innovativi. Sui servizi da offrire decide un consiglio composto da rappresentanti degli enti pubblici, dei partner privati e di
esperti indipendenti che funge da postazione centrale per il coordinamento dei
vari interessi. Attraverso molteplici workshop, conferenze e seminari, si sono
discusse le possibilità dell’e-government nel NRW e sono state elaborate le strategie. Il lavoro realizzato in comune da enti pubblici e da imprese private ha
creato spinte di innovazione per sviluppare soluzioni di egovernment. Ciò apre
nuove opportunità di affari per alcune imprese e, dunque, promuove l’ulteriore
allargamento dell’e-government complessivo. Una ricerca condotta da istituti
103
LA GOVERNANCE ESTERNA
104
indipendenti delle università di Witten/Herdecke e di Oldenburg e dall’istituto
Fraunhofer è incaricata di valutare il progetto nel corso degli anni. La piattaforma d-NRW da un lato presenta tecnologie altamente avanzate, come applicazioni di chiavi pubbliche (public key) e pagamenti elettronici (e-payment), dall’altro mette a disposizione e aggiorna regolarmente tutte le informazioni utili nell’ambito dell’e-government.
La scelta di una forma organizzativa basata sulla PPP mette a disposizione,
accanto a competenze ed esperienze complementari, un accordo ottimale tra
domanda ed offerta e garantisce il successo del progetto. La stretta cooperazione
tra pubbliche amministrazioni e imprese private consente lo sviluppo rapido di
misure e soluzioni IT. La conduzione e la guida della piattaforma spettano al settore pubblico, l’esecuzione tecnica spetta ai partner privati. Il finanziamento
attraverso la formazione di PPP può usufruire di cospicue risorse, nonostante le
casse statali per il finanziamento di queste iniziative siano vuote. L’esperienza
fino ad ora ha mostrato che gli investimenti iniziali hanno dato buoni risultati,
seppure essi debbano essere considerati in un’ottica di lungo periodo per una
valutazione completa dei costi aziendali. Tra i vantaggi a valenza economica
diretta, occorre mette in conto la riduzione delle pratiche di outsourcing (forma
di cooperazione tra pubblico e privato a livello di singolo ente, mediante affidamento tramite contratto della produzione di alcuni servizi di pertinenza dell’ente pubblico ad imprese esterne), poiché l’operare su ambito intercomunale rende
possibili rilevanti economie di scala e superfluo il ricorso a soggetti esterni per la
produzione di servizi per i quali è facile pensare che almeno qualcuno degli enti
associati disponga delle risorse specializzate e le metta a disposizione di tutti. Il
progetto ha esplicitamente analizzato anche la sostenibilità nel lungo periodo
dell’e-government: essa viene garantita dall’assunzione del rischio finanziario da
parte dei partner privati, che assicurerà un finanziamento di lunga durata.
I temi sviluppati nel NRW sono innumerevoli, come è normale attendersi da
una regione sviluppata che vuole crescere ancora e mantenere o accrescere la
propria competitività. Alcuni progetti sono esplicitamente mirati al sostegno
dell’industria locale: tra essi Nuova Chimica, Strutture Microtecniche, Logistica,
Nuovi Materiali, Design, Tecnologie Industriali e dei Materiali, Tecniche
dell’Informazione e della Comunicazione, Tecniche Mediche ed Economia
Sanitaria. Per la loro realizzazione sono disponibili 400 milioni di euro stanziati dalla UE (fino al 2005), come sostegno allo sviluppo locale dopo la recente
crisi dell’industria pesante, e altri 3 miliardi di euro di investimenti sono previsti dal Land NRW. Questi investimenti hanno il compito di dare impulso all’economia della Ruhr e intendono creare 60.000 nuovi posti di lavoro per la sola
messa in opera dei progetti; altri 40-60.000 posti di lavoro nasceranno come
effetti secondari. La Ruhr diverrà un laboratorio di idee.
LA GOVERNANCE ESTERNA
Riassumendo, gli obiettivi principali del progetto Ruhr sono:
• definizione comune di standard qualitativi sulle attività economico-sociali
del Land;
• maggior potere contrattuale dei singoli operatori pubblici attraverso l’aggregazione degli interessi;
• alleggerimento dei processi amministrativi attraverso lo sviluppo di procedure basate su Internet;
• potenziale risparmio per le imprese attraverso la digitalizzazione dei processi amministrativi;
• aggregazione e intensificazione della cooperazione intercomunale;
• nuovi canali di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato;
• rafforzamento delle competenze IT;
• modernizzazione e aumento di efficienza per le pratiche amministrative;
• creazione diretta e indiretta di posti di lavoro nella regione;
• miglioramento della competitività del bacino della Ruhr e del Land;
• innalzamento dell’attrattività per gli investitori locali e non;
• riduzione dei costi attraverso lo sviluppo comune di competenze;
• abbattimento dei costi di sviluppo e gestione attraverso servizi centralizzati;
• vantaggi competitivi ottenibili attraverso l’utilizzo dell’e-government.
Soggetti coinvolti e azioni
Il progetto d-NRW è nato su iniziativa del Progetto Ruhr srl e dei suoi organi
(collegio sindacale e consiglio di innovazione). Esso deriva dal lavoro comune
svolto da rappresentanti di alcuni ministeri del Land NRW (Economia, Interni,
Finanze e Ricerca e sviluppo), dal consiglio di innovazione del progetto Ruhr
srl, dalla comunità municipale per l’elaborazione dei dati (Arbeitsgemeinschaft
Kommunale Datenverarbeitung, AKD), dal centro elaborazione dati municipali
del Nordreno-Vestfalia (Kommunale Datenverarbeitung Nordrhein Westfalen,
KDN) e dalla comunità per l’amministrazione economica (Arbeitsgemeinschaft
fuer Wirtschaftliche Verwaltung, AWV).
Sulla base dei risultati di una gara bandita a livello europeo nel 2001 si è fondata la public private partnership composta dal Progetto Ruhr srl, con sede a
Essen, dalle imprese Cap Gemini Ernst&Young Germania srl, con sede a
Düsseldorf, e Cosinex srl, con sede a Witten.
Il progetto Ruhr srl è stato fondato come una società affiliata dello Stato NRW
nel marzo 2000 per accelerare il processo di modernizzazione nel territorio della
Ruhr. La Cap Gemini Ernst&Young è una delle maggiori società mondiali di consulenza sul management e sull’IT. Cosinex srl è impresa leader specializzata
nella digitalizzazione dei processi amministrativi pubblici, in particolare delle
105
LA GOVERNANCE ESTERNA
106
procedure di appalto e dei servizi di fornitura (electronic public procurement).
Ulteriori partner del progetto sono Deutschland srl ed altre aziende specializzate nelle compenti IT, in qualità di subappaltatori.
La struttura della PPP è stata costruita in modo “aperto” per consentire la partecipazione di ulteriori comuni e imprese. Nel breve periodo intercorso dall’inizio del progetto vi hanno aderito la provincia di Recklinghausen (con tutti i suoi
comuni) e i comuni di Dortmund, Hagen, Bochum, Essen, Muenster, Hamm e
Duisburg.
La struttura della public private partnership è descritta nella figura che segue.
Figura 1
Struttura della public private partnership d-NRW
Comuni di
sorveglianza
Projekt Ruhr
Comuni, RZ,
NRW
Consiglio
Comitati
specializzati
Consorzio
pubblico
Consorzio
privato
Società di possesso
srl & Co. KG
Società di esercizio
srl & Co. KG
CAP Gemini
Ernst&Young,
Cosinex
IBM
Ulteriori
partner
Contratto di base
• Conduttore del progetto
• Aggregatore di interessi
pubblici
• Priorità dei progetti
• Finanziamento
• Standard
•
•
•
•
•
Sviluppo
Impresa
Marketing
Finanziamento
Valutazione
Fonte: d-NRW 2003b
Questa forma di associazione offre ai partner privati la possibilità, attraverso
la cooperazione col settore pubblico, di adattare prodotti e prestazioni sui bisogni della PA e aprirsi ad un nuovo e più grande mercato. Esiste la possibilità che
gli sviluppi di principi innovativi possano ricevere finanziamenti dai programmi europei di sostegno allo sviluppo; la standardizzazione delle soluzioni, a
fronte della elevata eterogeneità nell’architettura dell’IT, porta vantaggi non solo
per gli utenti ma anche per le imprese private che offrono i servizi.
Ai partner pubblici viene data la possibilità, nonostante le scarse risorse eco-
LA GOVERNANCE ESTERNA
nomiche a loro diretta disposizione, di realizzare una modernizzazione amministrativa efficace e duratura. Attraverso lo sviluppo e l’utilizzo comune della
piattaforma di servizi, le spese sono ridotte e contemporaneamente aumenta l’offerta dei servizi. Le spese in acquisto di beni si riducono (ad esempio, più comuni faranno uso del medesimo server per la gestione della modulistica amministrativa). Attraverso le quote di reinvestimento contrattualmente concordate, gli
enti pubblici hanno la sicurezza che vengano anche sviluppate le applicazioni
ritenute prioritarie da questi ultimi. La collaborazione tra comuni facilita lo
svolgimento, sulla base di progetti standardizzati, delle pratiche amministrative
che interessano più enti contemporaneamente.
Per i cittadini e le imprese il progetto d-NRW comporta molteplici vantaggi.
Innanzi tutto la modernizzazione amministrativa permette ai residenti nel NRW
di svolgere le pratiche amministrative con un notevole alleggerimento degli
oneri di tempo prima necessari. Attraverso la standardizzazione delle procedure relative ai servizi resi da comuni diversi, la pratica dell’assicurazione della
qualità e la graduale introduzione della firma elettronica, diviene possibile
espletare molte pratiche amministrative dal computer di casa. In parallelo allo
sviluppo e alla realizzazione delle varie parti del progetto, i cittadini e le imprese vengono informati, attraverso un’efficace campagna di comunicazione, delle
possibilità di utilizzo dell’e-government. In una regione caratterizzata da alta
densità di comuni di grandi dimensioni, il progetto realizza riduzioni di spese
sia per essi che, soprattutto, per i clienti/utenti.
Il contratto prevede che partner del consorzio possano essere i comuni del
NRW, le associazioni dei comuni del NRW, altri soggetti con personalità giuridica appartenenti al settore pubblico con sede nel Land (ad esempio, camere del
commercio), soggetti con personalità giuridica appartenenti al settore privato,
collegati ai comuni o alle associazioni di comuni. Per il futuro non è esclusa la
partecipazione di soggetti provenienti da altri Länder.
Al momento costituiscono la PPP:
• Società private: Cap Gemini Ernst&Young (direzione del consorzio) e Cosinex
(membro della direzione del progetto);
• Imprese subappaltatrici: Egs (e-government solutions);
• Partner preferiti: IBM (per software e tecnologie basate sull’IT), Intel (per
l’Internet mobile);
• Partner di cooperazione: Rag Informatik, Crypto Vision, Prosoz e Sd&m.
La struttura decisionale prevista per la PPP (la sua corporate governance) è
composta da due società (società di proprietà e di esercizio), il che, in linea di
principio, consente che le decisioni assunte tengano conto (eventualmente
mediandoli) degli interessi del lato pubblico e del lato privato.
107
LA GOVERNANCE ESTERNA
Figura 2
Partecipazioni nella struttura di PPP
Ambito pubblico
100%
108
Ambito privato
Proprietario srl
(Complementare)
Impresa srl
(Complementare)
consorzio pubblico
100%
consorzio privato
20%
80%
Società di possesso
srl & Co. KG
20%
99,9%
0%
0%
0,1%
Società di esercizio
srl & Co. KG
Contratto di base
Fonte: d-NRW 2002a
La struttura organizzativa della PPP è piuttosto complessa. Al vertice troviamo
una società proprietaria (Digitale NRW Proprietario srl & Co. KG, o società di
possesso), cui spettano i diritti d’autore e di usufrutto. L’ottanta per cento del
suo capitale è posseduto da un consorzio pubblico, che comprende comuni e
centri di ricerca e di calcolo. Digitale NRW Proprietario srl & Co. KG è responsabile della gestione del progetto, rappresenta gli interessi pubblici, definisce le
priorità, stabilisce gli standard di qualità dei servizi. Qualsiasi comune può aderirvi acquistando quote del consorzio e versando un contributo annuale.
Un consorzio privato possiede il venti per cento della società proprietaria, ma
non ha alcun diritto formale a individuare quali attività sono strategiche e quali
operative.
Tipologia di contratto e finanziamento
Gli impegni contrattuali dettagliati di ciascuna parte e le relazioni tra le parti
sono indicati nello statuto, Satzung fuer das Publikum Konsortium Digitales
Ruhrgebiet (d-NRW 2003c). La partecipazione alla public private partnership
richiede il versamento di una quota di adesione di ammontare variabile secondo la natura degli enti aderenti, come si può leggere nella seguente tabella.
LA GOVERNANCE ESTERNA
Ente
Quota
Comune appartenente ad una provincia
3.000 € più una maggiorazione di 0,01 €
per abitante
Città indipendente
3.000 € più una maggiorazione di 0,02 €
per abitante
Provincia
3.000 € più una maggiorazione di 0,01 €
per abitante
Altri partner
10.000 €
109
Le istituzioni composte da più partner pagano una quota di adesione cumulata. Per esempio l’adesione di un centro di ricerca e calcolo (RZ) rappresentativo
di 5 comuni di 100.000 abitanti ciascuno, appartenenti a una provincia con
500.000 abitanti, o una città indipendente con 200.000 abitanti e due ulteriori
istituzioni devono pagare la seguente cifra:
10.000 €
Centri di ricerca:
20.000 €
5 comuni della provincia:
5*(3.000€+100.000*0,01€) =
provincia:
3.000€+500.000*0,01€ =
8.000 €
città indipendente:
3.000€+200.000*0,02€ =
7.000 €
due ulteriori istituzioni:
2*10.000€ =
totale
20.000 €
65.000 €
Oltre alla quota di adesione iniziale i membri della partnership sono tenuti a
versare 3.000 euro. In questo caso il medesimo raggruppamento paga:
3.000 €
Centri di ricerca:
5 comuni della provincia:
5*3.000 € = 15.000 €
provincia:
3.000 €
città indipendente:
3.000 €
due ulteriori istituzioni:
totale
2*3.000 € =
6.000 €
30.000 €
LA GOVERNANCE ESTERNA
110
Tipologia di bilancio
Il bilancio di esercizio della PPP è annuale ed è costituito dalle entrate provenienti dai contributi di attivazione, dalle quote associative annuali, dalla vendita dei prodotti sviluppati e dalle prestazioni di servizio. Il modello assicura lo
sviluppo della piattaforma di cooperazione attraverso una riserva di reinvestimento. Il 50% del volume d’affari viene spartito tra le due società (pubblica e
privata), mentre a chiusura di bilancio le eccedenze sono reinvestite per il 30%;
il restante va all’impresa privata.
Figura 3
Bilancio della PPP
1. Anno corrente
Contratti di piattaforma con
comuni, centri di
ricerca
Terzi (incasso,
spedizioni, etc.)
Il 50% dei
ricavati del
giro d’affari
Possesso Srl
& Co. KG
(Il 50% dei
finanziamenti
dell’UE restano
innanzitutto qui)
Impresa Srl
& Co. KG
L’eccedenza
positiva annuale
100%
2. Dopo la chiusura
annuale
70%
30%
Riserva
di Reinvestimento
Fonte: d-NRW 2002b
Risultati raggiunti
Il contratto costitutivo della PPP è stato firmato nell’agosto 2002, è molto dettagliato (più 300 pagine), ma non è pubblico. L’intero iter costitutivo (dalla pubblicazione del bando di gara a rilievo europeo alla firma dei contraenti) ha
richiesto circa 15 mesi di tempo. Le trattative con le parti contraenti per la creazione della struttura PPP sono durate da marzo ad agosto; l’operatività della PPP
è effettiva da agosto 2002.
I partner privati mettono a disposizione i prodotti da loro sviluppati ed il loro
know-how relativamente ai singoli progetti e servizi e ne prefinanziano parzialmente gli sviluppi; inoltre, si assumono il rischio d’impresa e decentrano il
LA GOVERNANCE ESTERNA
rischio di distribuzione per i servizi e i prodotti. Ciò contribuisce a garantire a
lungo termine il finanziamento del progetto, attraverso lo sviluppo e l’implementazione di nuovi modelli di rapporti commerciali.
Il progetto Ruhr srl ha messo a disposizione un milione di euro per la fase iniziale del progetto, più le spese di gestione della gara e per la fondazione del progetto stesso. L’Unione europea e il Land NRW hanno contribuito per 25 milioni
di euro. Il volume d’affari del progetto ammonta approssimativamente a 60-70
milioni di euro. Il contratto di cooperazione tra i partner definisce la cornice per
il finanziamento di progetto, che si prevede sia in seguito finanziato con i propri risultati operativi, vale a dire con le quote associative. Per progetti parziali,
sono previsti aiuti statali per 25 milioni di euro (d-NRW, 2003f).
Le entrate correnti derivano dalle prestazioni rese ai privati e ai comuni. La
società di esercizio riceve un rimborso che dipende del guadagno della società
di possesso; il 30% del rimborso viene usato per sviluppare le applicazioni di
e-government.
Il primo obiettivo realizzato dal progetto d-NRW è rappresentato dalla stessa
architettura di IT, dalla messa a disposizione di un portale di e-government
(www.d-nrw.de) e dalla realizzazione di applicazioni di e-government orientate
alle transazioni tra enti pubblici (comunicazione satellitare tra comuni e creazione di un ufficio informazioni elettronico dei registri dell’anagrafe).
Il secondo obiettivo raggiunto dal progetto è stato il completamento della piattaforma IT con funzioni più sofisticate, quali per esempio l’autentificazione e
l’e-payment, e con soluzioni relative alla sicurezza dell’IT.
Il terzo obiettivo è rappresentato dalla realizzazione dei progetti innovativi più
complessi (per esempio, un sistema di informazioni su dati geografici, un
Location Based services e soluzioni di e-government con telefonia mobile).
Dopo l’inclusione nella stessa piattaforma di soluzioni di “best case” locali,
quali il “municipio virtuale di Hagen” o la cartina digitale per gli abitanti della
città di Dortmund (la “DoMap”), per i prossimi anni è in programma la creazione di una piattaforma IT ancora più vasta.
Uno tra i servizi di maggiore successo è l’eMA (elektronische Melderegister
Auskunft) o ufficio informazioni elettronico dei registri anagrafici.
Tradizionalmente si trattava di un servizio ad alto costo, in cui i frequenti ritardi nell’elaborazione delle pratiche causavano perdite sia alla pubblica amministrazione sia ai clienti/utenti.
Prima dell’introduzione del nuovo servizio, per concludere una pratica di
iscrizione anagrafica erano necessarie circa tre-quattro settimane; oggi ciò avviene nel giro di ventiquattro ore. I risparmi ottenuti vengono reinvestiti, nello spirito della PPP e secondo il suo contratto costitutivo, per sviluppare e migliorare
i servizi resi.
111
LA GOVERNANCE ESTERNA
112
•
•
•
•
•
•
•
Tra gli altri servizi realizzati sono da ricordare in particolare:
sicurezza delle infrastrutture IT (protocolli di sicurezza);
firma elettronica;
infrastrutture di public key;
pagamenti elettronici;
e-procurement;
Erathaus (municipio virtuale);
comunicazione satellitare tra comuni.
Figura 4
Schema di funzionamento dell’eMA, ufficio di registro anagrafico elettronico
1. Carta (oggi)
NRW: 3-4 settimane
Clienti (utilizzatori
dell’eMA):
abbassamento
delle spese attraverso
l’ottimizzazione
del processo;
Entrate maggiori
(Scoring, etc.)
Digitale NRW: < 24h
Costi totali
€ 9-12
Tariffe+ tempo, posta,
forze lavoro, errori
Costi totali
Costi amministrativi
Città:
spese minori attraverso l’ottimizzazione del
processo;
Entrate maggiori
attraverso un volume
maggiori di transazioni
Costi amministrativi
€ 6-8
2. Elettronico (eMA)
Tariffe+
Costi di servizio
Deposito per il
re-investimento
Fonte: d-NRW 2002
Criticità nella realizzazione
Se oggi il focus è incentrato principalmente sull’e-government, per il futuro
sono previsti ulteriori ambiti di applicazione del progetto: medici ed ospedali,
mercati regionali, operatori turistici, università, associazioni, servizi culturali e
servizi di informazioni sul traffico potranno divenire partner affinché tutto lo
spazio economico sia visto in chiave di sviluppo complessivo di una regione
europea. Non si tratta di previsioni elaborate in modo autoreferenziale dagli ini-
LA GOVERNANCE ESTERNA
ziatori del progetto, ma di esigenze espresse dalla società, che essi si limitano a
recepire, esigenze che ben rappresentano il dinamismo dell’ambiente economico del NRW. L’urgenza con la quale l’estensione di campo viene prevista si è
anche tradotta in una critica, da parte degli operatori economici, al focus unidirezionale che caratterizzerebbe alla sua origine il piano: critica non fondata ma
rappresentativa del successo del progetto, che probabilmente ha superato le attese iniziali. I buoni risultati raggiunti dal nuovo ambiente di maggior cooperazione e coinvolgimento della società comporta il fatto che molti vogliano prendervi parte.
Elemento di criticità è stato la lunghezza e complessità del processo di trattativa tra le parti e di preparazione del contratto istitutivo. Ciò trova peraltro giustificazione nella complessità dell’accordo, nella mancanza di precedenti e nell’assenza di riferimenti sicuri nella legislazione nazionale. In effetti, questo elemento di criticità si è trasformato in un altro merito dell’iniziativa, che ha contribuito non poco (insieme ad altre iniziative di PPP) a creare le condizioni per
uno sviluppo della normativa di riferimento.
Ultima criticità rilevata è l’emergere di tensioni tra alcune componenti della
partnership, soprattutto tra i partner privati; ne sono manifestazioni plateali i
ritiri di alcuni partner, successivi alla loro adesione iniziale e la “liquidazione”
di altri, che risultavano sprovvisti delle competenze che erano state loro accreditate. Si tratta, tuttavia, di eventi fisiologici in un progetto della vastità e complessità di d-NRW.
Punti di forza in termini di governance
Il progetto Ruhr e in particolare d-NRW rappresenta un caso di successo di
governance esterna a livello centrale, fornendo un eccellente esempio di cooperazione tra ambiente pubblico e privato. Esso, infatti, riesce non solo a coordinare l’attività di diversi livelli di governo (comuni, province e Land), ma anche
a gestire in modo efficiente un ambiente economico ricco e complesso come
quello della Ruhr.
113
LA GOVERNANCE ESTERNA
Figura 5
Il modello di governance di d-NRW
Società di esercizio
Analisi grezza
PPP
114
Dettaglio/
analisi fine
Incarico/
realizzazione
Idee
Idee
Comuni
Idee
IT
IT
Pianificazione
Pianificazione
Finanziamento
Finanziamento
Idee
Imprese
Idee
IT
Pianificazione
Mercato
Finanziamento
Idee
Società di possesso (amministrazione)
Collezione
di idee
Consiglio
Collegio
sindacale
Comitato
Fonte: d-NRW 2004
L’esistenza di numerose imprese interessate principalmente al buon funzionamento dell’apparato amministrativo, condizione indispensabile per creare
un buon clima di opportunità di sviluppo, ha permesso la realizzazione di iniziative necessarie ad evitare l’arretramento competitivo dell’intero territorio
interessato.
La scelta innovativa che è alla base del progetto, il ricorso a forme di finanziamento partecipato, risulta fondamentale in un periodo di quasi stagnazione
economica e di bilanci pubblici deboli.
Il modello di governance della partnership si riflette in tutte le fasi del progetto, dall’ideazione alla realizzazione, attraverso una gestione congiunta delle
responsabilità (Fig. 5).
La commissione di esperti nominata per definire la struttura di governance del
progetto ha indicato nella redditività il principio base della PPP, mantenendo
peraltro inalterate le tariffe praticate dagli enti locali partecipanti per le prestazioni da essi offerte.
Un ulteriore aspetto qualificante del progetto è la cooperazione tra entità pubbliche diverse: le iniziative di e-government già attivate nei singoli comuni sono
state messe in rete e collegate a quelle del Land.
Questa caratteristica peculiare del progetto sarà meglio compresa se inquadrata come fase evolutiva del modello tedesco di rapporti intergovernativi. Si trat-
LA GOVERNANCE ESTERNA
ta, infatti, di un’applicazione intelligente e innovativa del principio tradizionale del sostegno ad iniziative che coinvolgono paritariamente più enti dello stesso livello (i comuni) e di livello diverso (i comuni e il Land), in un contesto di
nuovi rapporti, reciprocamente convenienti, con il sistema delle imprese.
Lo sviluppo e lo sfruttamento comune delle applicazioni di e-government, con
la collegata riduzione dei rischi finanziari per il settore pubblico che caratterizza il modello d-NRW, rappresenta fin dal suo esordio un successo che probabilmente ne farà in breve tempo un termine di riferimento per tutto il territorio
federale.
Analizzando l’iniziativa dall’ottica dei cinque principi di governance europei,
risulta evidente che il punto di maggior forza sia in termini di apertura e partecipazione.
Il sito Internet del progetto, www.d-nrw.de, contiene informazioni ampie e
costantemente aggiornate sulla PPP. Tutti i destinatari del progetto sono informati regolarmente per mezzo di differenti canali di partecipazione diretta (workshop intercomunali, presentazioni a fiere, conferenze e riunioni dedicate) e a
mezzo stampa.
La struttura contrattuale della PPP è basata sul coinvolgimento dei fiduciari
privati (stakeholder) nel progetto di gestione. Essi partecipano al riparto dei
costi, delle responsabilità e dei guadagni. La possibilità di entrare nel progetto
dopo il suo inizio ufficiale è garantita a qualsiasi ente pubblico e privato operante sul territorio del Land NRW e, in prospettiva, anche altrove.
La tipologia contrattuale, la cui predisposizione ha richiesto tempo e fatica,
prevede ora una chiara definizione delle responsabilità e dei ruoli assegnati ai
diversi attori, soprattutto tramite la partecipazione agli organi previsti (società
di possesso, società di esercizio e comitato di sorveglianza). A cadenze regolari
il consiglio di innovazione e il consiglio di sorveglianza del progetto (composti
da rappresentanti dei comuni, del Land NRW, dei privati, degli enti di ricerca e
da esperti indipendenti) verificano i risultati conseguiti ed analizzano gli eventuali problemi emergenti.
Il progetto presenta un buon grado di coerenza tra le sue molteplici componenti, nell’ambito di una impostazione generale certo complessa ma chiara,
facilmente comprensibile e stabile. Ciò induce a ritenere che costituisce uno
strumento adeguato di e-governance. L’iter per la proposta, la definizione e lo
sviluppo di nuovi progetti passa attraverso il comitato pubblico, il quale funge
da raccoglitore delle nuove idee di PA e privati, le sottopone a una prima elaborazione e, in caso di valutazione positiva, incarica la società di esercizio di renderle operative.
L’efficacia del progetto può essere valutata in termini di risultati e di risparmio di risorse dedicabili ad altri scopi. Anche se mancano ancora elementi
115
LA GOVERNANCE ESTERNA
oggettivi di riscontro, tutto fa ritenere che su entrambi i piani il progetto d-NRW
stia ottenendo i risultati positivi per i quali è stato intrapreso.
Interesse per il caso italiano
116
La vastità e la novità tematica del progetto d-NRW non hanno corrispondenze
note in Italia. Eppure le esigenze che ne sono alla base non sono certo sconosciute nel nostro Paese, né il contesto giuridico tedesco è così diverso da precludere in partenza la prospettiva di trasferire, adattandola, l’esperienza renana.
Certo, i problemi da affrontare e risolvere non sono pochi né facili.
Trascurando gli aspetti giuridici, sui quali non si ha competenza, ci si limita
ad alcune osservazioni sul piano istituzionale.
Certamente esiste un problema iniziale di fiducia e di aspettative, che investe
entrambe le parti. Da un lato, la pubblica amministrazione tradizionalmente fatica ad aprirsi e a fidarsi del mercato, specie se gli interventi avvengono in un contesto di innovazione, nel quale le incertezze sulle norme applicabili possono
esporla a rischi di incidenti di percorso dai possibili risvolti giudiziari. D’altro
lato, il sistema delle imprese fatica a convincersi che le pubbliche amministrazioni non sono (solo e più) erogatrici di denaro nelle più diverse circostanze, ma
si propongono come partner affidabili per investimenti ai quali viene chiesto di
partecipare, assumendosi quote ragionevoli di rischio, a fronte di ragionevoli
prospettive di guadagno.
Esiste anche un problema di rapporti tra le diverse amministrazioni pubbliche.
È inutile negare che il contesto politico-istituzionale del federalismo cooperativo tedesco è diverso dal contesto italiano di precedente, sostanziale separatezza
ed estraneità e di attuale larvata competizione tra enti locali di diverso livello,
la cui cooperazione è, invece, essenziale per realizzare iniziative di respiro comparabile a quello di d-NRW.
Se le tradizioni hanno un loro peso, che è sempre pericoloso sottovalutare,
recenti sviluppi inducono tuttavia a cauti ottimismi. Anni di pratica di patti territoriali, da un lato, alcuni dei quali costituiscono storie di successo, e di accordi di programma, dall’altro, il cui ambito è peraltro prevalentemente molto limitato, hanno costituito palestre nelle quali l’accordo pubblico-privato e pubblico
-pubblico ha avuto molteplici occasioni di mettersi alla prova.
Per rimanere nel pubblico, inoltre, funzioni di traino potrebbero essere svolte
dalle province (a partire dalle positive esperienze maturate nell’assistenza ai
comuni del loro territorio e di regia nella costruzione dei patti territoriali) e, in prospettiva, dalle regioni, nell’ambito delle accresciute competenze di coordinamento che sono loro proprie, dopo la riforma del Titolo V, parte II della Costituzione.
LA GOVERNANCE ESTERNA
Tra le esperienze italiane che più direttamente sono richiamabili, per la numerosità delle partecipazioni e la complessità dei rapporti tra i partner, viene in
mente quella tuttora in pieno funzionamento, relativa all’organizzazione dei
Giochi olimpici invernali di Torino 2006. L’esistenza di soggetti diversi, alcuni
ufficiali (il Comitato olimpico locale, il Toroc, l’Agenzia Torino 2006), altri ufficiosi, creati per risolvere pragmaticamente problemi nel frattempo insorti (la
cabina di regia tra enti pubblici: Stato, Regione Piemonte, Provincia di Torino,
Città di Torino, altri comuni) e la partecipazione di un ampio numero di imprese (con funzioni molto diverse: costruzione di opere e fornitura di servizi, ma
anche finanziamento, con i contratti di sponsorizzazione) definisce un quadro
che, per complessità, sta certo alla pari con quello che caratterizza d-NRW.
Altri esempi, più limitati ma più vicini al settore di attività del progetto dNRW, sono da rinvenire negli accordi di collaborazione pubblico-privato, attraverso i quali avviene la posa delle reti in fibra ottica che, dalle grandi città, si sta
estendendo ai comuni dell’area metropolitana e ai centri minori.
Un ultimo spunto: il nostro Paese potrebbe cercare di fare buon uso delle
migliori esperienze di PPP da noi finora realizzate e di estenderle a campi di
azione inediti, come è quello suggerito ed esemplificato dal progetto d-NRW.
117
LA GOVERNANCE ESTERNA
Il progetto scuola della
provincia di Offenbach
118
Descrizione del contesto
La provincia di Offenbach si trova nel Land dell’Assia (Hesse), a sud di
Francoforte, e conta circa 350 mila abitanti. Un recente studio demografico prevede che nei prossimi anni il numero di studenti crescerà di circa il 4,5%, raggiungendo le 44 mila unità. Con la crescita degli studenti aumenterà anche la
domanda di strutture scolastiche, delle quali per legge la provincia è responsabile. In particolar modo la provincia ha responsabilità diretta su:
• costruzione;
• manutenzione;
• ristrutturazione;
• gestione;
• arredamento;
delle scuole pubbliche e delle strutture collegate alle scuole stesse.
L’amministrazione provinciale si è posta il problema di come affrontare tale
emergenza e, soprattutto, di come migliorare la gestione e la manutenzione delle
strutture esistenti. La soluzione prescelta è stata la costituzione di una public private partnership e l’esternalizzazione attraverso gare di appalto di alcuni servizi.
Tra le iniziative presentate al congresso Modern Staat, tenuto a Berlino nel
novembre 2003 (Kreis Offenbach, 2003d) figura l’esperienza della provincia di
Offenbach come modello per affrontare con successo questo tema, comune
anche ad altre realtà locali tedesche.
LA GOVERNANCE ESTERNA
Figura 1
La provincia di Offenbach
119
Fonte: Kreis Offenbach 2003d
Descrizione degli eventi
Motivazione e obiettivi
Il progetto PPP non coinvolge solo la scuola ma anche altri ambiti (l’amministrazione provinciale, gli ospedali e altri progetti sociali) e viene definito dalla
stessa provincia come un modo per “finanziare la costruzione e la manutenzione di scuole in una situazione di bilancio critico (casse vuote)”. Gli edifici scolastici sono generalmente vecchi (nella loro quasi totalità sono stati costruiti
prima del 1985), ragione per cui le spese da sostenere per la loro manutenzione
e ammodernamento costituiscono una voce rilevante del bilancio provinciale.
Le principali voci di facility management che interessano oggi e interesseranno nei prossimi anni le funzioni della provincia nei confronti del patrimonio
scolastico riguardano il miglioramento delle fornitura d’arredamento, la riduzione dei costi d’attività, il miglioramento durevole del grado di manutenzione
e, soprattutto, l’intervento di finanziamenti privati negli investimenti e nelle
attività di manutenzione degli edifici scolastici.
LA GOVERNANCE ESTERNA
Grafico 1
Numero degli edifici scolastici in base all’anno di costruzione
38
26
22
6
Prima del 1920
120
1920 al 1945
1946 al 1965
182
234
1966 al 1985
1986 al 1995
dal 1996
Fonte: Kreis Offenbach 2003d
Esternalizzazione (outsourcing) dei servizi di gestione tecnica degli edifici,
gestione delle infrastrutture, gestione commerciale ed acquisizione di expertise
in tema di finanziamento: queste sono le azioni più urgenti da realizzare per
migliorare l’offerta scolastica della provincia, in termini compatibili con i vincoli di bilancio. L’acquisizione di personale con buona esperienza di questi temi
all’esterno delle proprie strutture, se efficace, permette all’ente di acquisire
risorse più specializzate, il cui costo, per la flessibilità resa possibile dai contratti di fornitura di prestazione professionale, potrebbe essere inferiore a quello sostenuto producendo con personale proprio le stesse attività.
I casi di esternalizzazione coronati da successo non mancavano, per cui la
provincia di Offenbach si è chiesta perché non replicarli anche all’edilizia scolastica.
Nell’ordinamento tedesco grava sulle province la responsabilità complessiva
della gestione degli edifici scolastici, dalla pianificazione degli interventi o
redazione dei piani di sviluppo alla costruzione, alla manutenzione e all’amministrazione degli edifici scolastici. Spetta inoltre alla provincia fornire, finanziare e amministrare il personale delle segreterie, i custodi e il personale di servizio per il mantenimento degli spazi scolastici.
Per avere un’idea della dimensione quantitativa del problema, si vedano i dati
riportati nel box seguente.
LA GOVERNANCE ESTERNA
• 88 scuole in 100 ubicazioni diverse
• circa 500 edifici collegati
• circa 11.000 classi
• circa 481.000 mq di superficie
• circa 1.300.000 mq di costruzioni esterne
• 42.000 studenti
• 113 bidelli/custodi
• 131 segretarie
• 50 impiegati specializzati per piccole riparazioni
• 282 altro personale
per un bilancio annuale (2002) di 23,2 milioni di euro
Fonte: Kreis Offenbach 2003d
La provincia si ritrova a dover gestire competenze notevoli, per le quali spesso non possiede il know-how necessario ad una gestione efficiente ed efficace.
D’altra parte, la politica scolastica dell’istituzione prevede che il sistema scolastico locale operi in condizioni adeguate al conseguimento di standard qualitativi di eccellenza dell’insegnamento, che richiedono, a loro volta, di disporre di
strutture perfettamente adeguate alle aspettative degli operatori scolastici, degli
studenti e della società (non va dimenticato che le scuole tedesche eccellono
nell’orientare e preparare all’ingresso nella vita lavorativa).
Ciò richiedeva massicci interventi di riqualificazione del patrimonio edilizio
esistente (la cui costruzione risale, per oltre il 41%, ad anni anteriori al 1965). Il
bilancio della provincia non risultava in grado di finanziare, da solo, i costi che
la necessaria riqualificazione comportava: da qui la ricerca di soluzioni di partenariato con i privati, ritenuta modalità utile a ottenere in tempi rapidi la desiderata riqualificazione complessiva e, più in generale, una gestione più efficiente delle risorse a disposizione.
Soggetti coinvolti e azioni
La provincia di Offenbach gestisce 88 scuole in 100 ubicazioni diverse. Il programma di ristrutturazione di vecchi edifici e di nuove costruzioni ha previsto
nel 2002 un investimento di 25 milioni di euro e nel 2003 di 29.536 milioni di
euro (valori quasi triplicati rispetto ai 9 milioni di euro spesi nel 1998).
Nel 2000 il governo provinciale ha stimato i costi di amministrazione, manutenzione e investimento in edilizia e gestione scolastica del decennio successivo: il valore totale si aggira sul miliardo di euro, di molto superiore a quello che
121
LA GOVERNANCE ESTERNA
122
le casse pubbliche possono permettersi (stimato in 300 milioni di euro: 30 milioni annui). Il 19 giugno 2001 la provincia ha chiesto alla struttura amministrativa di cercare metodi alternativi di organizzazione e finanziamento dei beni
immobiliari scolastici. È stato, così, elaborato il progetto “La provincia di
Offenbach costruisce le scuole”. Il progetto prevede cinque fasi, che vediamo in
dettaglio.
Fase 1: Preparazione
La prima fase del progetto è consistita in un’analisi dettagliata della situazione immobiliare: è stato aggiornato l’inventario degli edifici e dell’impiantistica
delle strutture esterne, attraverso la registrazione di informazioni rilevanti (tipo
di scuola, localizzazione ed età dell’edificio, stato di conservazione, modalità di
utilizzo – solo didattico/anche da parte di terzi –, esistenza di costruzioni
nuove, progetti di riqualificazione disponibili, ecc.). A livello più analitico il
censimento ha realizzato anche la mappatura dei singoli edifici: creazione di un
database con i dati rilevanti per ogni edificio (piante a varie scale, superficie,
ubicazione, ecc.). Sono state registrate le situazioni e le superfici a rischio (per
età o presenza di sostanze inquinanti), sono stati censiti i costi di gestione di
ogni scuola (ripartendoli in una serie di voci quali: costi di amministrazione, di
manutenzione, correnti, di consumo, per i custodi e i bidelli, di assicurazione,
per la pulizia interna ed esterna).
Sono state, inoltre, indicate in modo dettagliato le esigenze di investimento,
relativamente ai singoli piani e aule (distinguendo i laboratori attrezzati per lo
studio delle scienze naturali e prevedendo spazi per esigenze specifiche di protezione civile, quali la prevenzione degli incendi) per rendere maggiormente
completa l’offerta scolastica locale.
Completato il censimento, si sono enucleati i servizi che potevano trarre vantaggi dalla costituzione di una PPP. In linea di massima, sono state individuate
le seguenti funzioni:
• management degli edifici tecnici: compiti generali, tecniche di gestione di
impresa, ristrutturazione e riutilizzo, manutenzione degli edifici e delle loro
pertinenze esterne, rimozione dei danni vandalici, gestione dell’energia,
manutenzione degli edifici, servizi di trasporto;
• management degli edifici ad uso generale: management delle superfici, servizi di pulizia, servizi di sicurezza, servizi di custodia, disinfezione, cura delle
pertinenze esterne (conservazione e servizi di giardinaggio), convitto, mense
e catering;
• management degli edifici commerciali: uffici, analisi dei costi e controllo,
contabilità per obiettivi, gestione dei contratti, ulteriori attività commerciali.
LA GOVERNANCE ESTERNA
L’impiego di professionisti dei diversi ambiti ha permesso di tracciare una
mappa precisa delle funzioni e conoscenze specialistiche di cui la provincia
abbisognava. Ciò è stato il risultato di incontri di lavoro tra consulenti aziendali, giuristi ed esperti di contabilità pubblica, revisori dei conti e tecnici che
hanno anche definito le prestazioni da mettere nel bando di gara, la forma e il
contenuto dei futuri contratti con i vincitori.
Fase 2: Gara di partecipazione
Dopo un periodo di informazione presso scuole e utenti del nuovo volto della
scuola, il 21 dicembre 2001 la provincia ha lanciato una procedura di gara pubblica aperta a tutte le imprese europee. Tra le molte risposte pervenute sono state
scelte le proposte più significative. Ai relativi proponenti si è chiesto di dettagliare le loro offerte e indicare le bozze di contratto per attuarle.
Alle imprese prescelte è stata data la possibilità di effettuare visite alle strutture scolastiche, cosa che tutte le imprese hanno fatto, aprendo una breve ma
intensa fase di studio del patrimonio immobiliare scolastico della provincia.
Fase 3: Ricezione delle offerte indicative
La provincia, con il supporto di esperti, ha valutato le offerte pervenute. Una
lista con i migliori offerenti è stata inviata al Gruppo Guida e al Consiglio
Provinciale per una ulteriore decisione provvisoria. Da luglio a novembre 2003,
le offerte finali sono state analizzate. La scelta, ovviamente, è ricaduta su quelle
che permettevano di migliorare più a fondo le attrezzature scolastiche.
Durante la fase di studio del gruppo guida e del consiglio provinciale, spesso
gli offerenti sono stati invitati a redigere rapporti scritti a corredo delle offerte, a
fornire chiarimenti, a discutere le offerte provvisorie presentate. La fase è terminata con la redazione di una rosa ristretta di imprese, invitate a presentare la
loro offerta definitiva.
Fase 4: Ricezione delle offerte definitive
Le offerte definitive pervenute sono state analizzate a fondo, per selezionare le
offerte migliori, sulla base dell’economicità del loro contenuto. Il confronto di
redditività tra forme contrattuali diverse si basa su principi dell’efficienza in
particolare legate al costo minimo.
Di particolare rilievo il principio del value for money, secondo il quale si indica il valore aggiunto prodotto a seguito di un investimento. L’investimento che
permette un miglior utilizzo delle risorse è quello scelto.
Il computo di un public sector comparator permette di scegliere quale metodo
risulta economicamente più vantaggioso mettere in atto (un appalto tradizionale o una PPP), ovvero attraverso l’analisi dei costi e dei benefici si valuta in ter-
123
LA GOVERNANCE ESTERNA
mini monetari i vantaggi di ricorrere a capitali privati per il finanziamento di
opere pubbliche. Solo quando il PSC risulta inferiore allora verrà scelta la PPP.
Nella figura seguente è riportato lo schema di calcolo del public sector comparator per progetti di riqualificazione differenziata degli edifici scolastici.
Figura 2
124
Studio di fattibilità di un’offerta
Fase II
Descrizione delle prestazioni in base ai risultati
Public Sector Comparator (PSC)
Ciclo di vita della PPP - Modello di riferimento
(valutazione, dati empirici, esplorazione del mercato)
Prognosi sull’economicità (quantitativa, qualitativa)
Referenze / scelta politica
Individuazione altri metodi di fornitura della PPP
Interruzione + accettazione
del metodo convenzionale
Fase III
Descrizione finale delle prestazioni in base ai risultati
Predisposizione di un bando di gara a livello
europeo con partecipanti prequalificati e invito
all’offerta pubblica
Valutazione delle offerte con procedimenti a più stadi,
continuo adeguamento al PSC, valore d’uso
Giustificazione dell’economicità
Firma del contratto di PPP
Fonte: Horn, K-U., 2003
Interruzione + accettazione
del metodo convenzionale
LA GOVERNANCE ESTERNA
La tabella 1 ne presenta un’applicazione esemplificativa, non riferita a un caso
reale, ma tuttavia tipico di situazioni che si incontrano per gli interventi sugli
edifici scolastici, facilmente generalizzabile a qualsiasi progetto di riqualificazione o costruzione di edificio pubblico. Il calcolo si riferisce ad un progetto di durata ventennale e riporta i vari costi necessari per compiere la valutazione: investimenti di capitale, costi per infrastrutture e costi legati alla gestione dei rischi.
Fase 5: Trattative con i contraenti
La selezione finale è stata condotta in termini di convenienza complessiva delle
offerte. L’adozione di tale criterio ha permesso di selezionare i contraenti vincitori (Ske FM service per la prima tranche di appalti). Alla selezione è seguita la firma
dei contratti e si è subito iniziato a dare attuazione a quanto in essi stabilito.
I contratti scelti devono garantire dettagliatamente gli interessi delle scuole e
contengono quadri descrittivi delle opere di manutenzione e delle altre prestazioni da effettuare. Criteri di scelta sono anche stati l’osservanza e la promozione di standard ecologici, l’osservanza delle esigenze della comunità scolastica
nella pianificazione dei progetti e il mantenimento degli interessi dei lavoratori
(mantenimento dei posti di lavoro preesistenti). La durata standard del contratto è di quindici anni.
I termini contrattuali prevedono una divisione dei rischi tra operatore pubblico e impresa contraente; quest’ultima ha dovuto fornire garanzia mediante
fideiussione bancaria contro i rischi di violazione delle clausole contrattuali o
di proprio fallimento. Nel caso di recessione unilaterale dal contratto è previsto
che le opere realizzate restino di proprietà della provincia, senza risarcimento
per l’impresa che recede.
Alcuni rischi di “privatizzazione nascosta” delle scuole sono chiaramente prevenuti da apposite clausole contrattuali: è, ad esempio, negata la possibilità di
utilizzo degli edifici scolastici per scopi commerciali. È, invece, mantenuta la
possibilità, condizionata alla previa autorizzazione della dirigenza scolastica e
della provincia, di continuare le situazioni preesistenti di utilizzo delle strutture
da parte di associazioni culturali, ricreative, sportive e di realizzarne delle nuove.
Al di là di questi aspetti formali, il cui apprezzamento richiederebbe una valutazione complessiva della congruità dei contratti stipulati che, come afferma la
teoria economica dei contratti, costituisce operazione complessa e non priva di
incertezze, vale la pena richiamare brevemente la posta in gioco.
Come noto, l’interesse delle imprese a stipulare contratti del tipo di cui si
discute si basa sulla possibilità di ottenere un profitto. Un’impresa efficiente trae
vantaggio dalla sua capacità di operare con elevata efficienza, che significa costi
per unità di prodotto inferiori alla concorrenza, grazie alla sua specializzazione
e al suo know-how nello specifico ramo di affari.
125
LA GOVERNANCE ESTERNA
Tabella 1
Public sector comparator
Anno solare
2003
2004
2005
2006
Costi di pianificazione e costruzione
0
-14.060.957
0
0
Costi di transazione
0
-1.177.400
0
0
Interessi periodo costruzione
0
0
-609.534
0
Capitale esterno
0
15.238.357
609.534
0
Costi di finanziamento (interessi)
0
0
0
-633.916
Estinzione
0
0
0
-617.962
Costi amministrativi
0
-1.020.000
0
0
Totale investimenti e finanziamenti
0
-1.020.000
0
-1.251.878
Costi amministrativi
0
-255.000
-520.200
-530.604
Costi d’uso
0
-1.385.998
-2.817.748
-2.864.270
Ricavo netto
0
0
0
0
Ricavo dell’amministrazione
0
0
0
0
Totale attività e utilizzo
0
-1.640.998
-3.337.948
-3.394.874
Rischi non trasferibili
0
-258.308
-118.630
-119.229
Rischi trasferibili
0
-1.881.496
-154.824
-156.021
Dati in euro
126
Modello convenzionale
Costi del rischio
LA GOVERNANCE ESTERNA
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
127
0
0
0
0
0
0
-12.082.920
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
12.082.920
-609.197
-583.490
-556.754
-528.950
-500.032
-469.959
-438.682
-642.681
-668.388
-695.123
-722.928
-751.845
-781.919
-813.196
0
0
0
0
0
0
0
-1.251.878
-1.251.878
-1.251.878
-1.251.878
-1.251.878
-1.251.878
-1.251.878
-541.216
-552.040
-563.081
-574.343
-585.830
-597.546
-609.497
-2.911.575
-2.959.676
-3.008.587
-3.058.323
-3.108.896
-3.160.322
-3.212.616
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
-3.452.791
-3.511.716
-3.571.669
-3.632.666
-3.694.726
-3.757.869
-3.822.113
-119.834
-120.446
-121.063
-121.686
-122.316
-122.952
-294.848
-157.233
-158.462
-159.708
-160.970
-162.249
-163.546
-1.730.690
(segue)
LA GOVERNANCE ESTERNA
Anno solare
2014
2015
2016
2017
Costi di pianificazione e costruzione
0
0
0
0
Costi di transazione
0
0
0
0
Interessi periodo costruzione
-483.317
0
0
0
Capitale esterno
483.317
0
0
0
Costi di finanziamento (interessi)
-406.154
-874.975
-792.296
-706.309
Estinzione
-845.724
-2.066.974
-2.149.653
-2.235.639
0
0
0
0
-2.941.949
-2.941.949
-2.941.949
-621.687
-634.121
-646.803
-659.739
-3.265.791
-3.319.864
-3.374.850
-3.430.764
Ricavo netto
0
0
0
0
Ricavo dell’amministrazione
0
0
0
0
-3.887.478
-3.953.985
-4.021.653
-4.090.503
Rischi non trasferibili
-124.243
-124.898
-125.560
-126.228
Rischi trasferibili
-169.188
-240.958
-235.727
-230.249
Dati in euro
Modello convenzionale
128
Costi amministrativi
Totale investimenti e finanziamenti -1.251.878
Costi amministrativi
Costi d’uso
Totale attività e utilizzo
Costi del rischio
Valore monetario totale
-77.902.105
Investimento e finanziamento
-22.485.931
Attività e utilizzo
-48.503.657
Rischio non trasferibile
-1.871.652
Rischio trasferibile
-5.040.865
Fonte: Horn, K-U., 2003
LA GOVERNANCE ESTERNA
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
-616.884
-523.881
-427.159
-326.567
-221.952
-113.152
0
-2.325.065
-2.418.067
-2.514.790
-2.615.382
-2.719.997
-2.828.797
0
0
0
0
0
0
0
0
-2.941.949
-2.941.949
-2.941.949
-2.941.949
-2.941.949
-2.941.949
0
-672.934
-686.393
-700.121
-714.123
-728.406
-742.974
-378.917
-3.487.623
-3.545.442
-3.604.240
-3.664.031
-3.724.833
-3.786.665
-1.924.772
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
-4.160.557
-4.231.835
-4.304.360
-4.378.154
-4.453.239
-4.529.639
-2.303.688
-126.903
-127.585
-128.273
-128.969
-129.671
-130.381
-65.549
-224.515
-218.512
-212.231
-205.659
-198.785
-191.595
-92.038
129
LA GOVERNANCE ESTERNA
130
Può anche trarre vantaggio da altre circostanze, come ad esempio prezzi di
acquisto dei materiali e delle materie prime più bassi (grazie a sconti quantità)
di quelli praticati dai fornitori ad operatori con volumi d’affari più contenuti.
Inoltre, rispetto ad un ente pubblico, le imprese possono ottenere vantaggi
fiscali vietati alla provincia, per la natura delle sue attività che non sono classificabili come commerciali.
La logica dell’operazione della provincia di Offenbach ruota intorno all’accettazione esplicita del principio che le imprese conseguano profitti ragionevoli e
che parte dei risparmi complessivi dell’intera operazione, ottenuti grazie all’elevata efficienza comparata delle imprese aggiudicatrici (rispetto alle concorrenti sconfitte e alla provincia), siano ripartiti tra la provincia e l’impresa.
Come si vede, si tratta di principi semplici da enunciare, ma naturalmente
complessi da applicare (come complicato è verificare che la pratica sia coerente
con le attese).
Non è possibile, sulla base delle informazioni reperite, dire al momento di più.
Salvo ricordare l’importanza che hanno, per l’esito di operazioni come quella esaminata, fattori immateriali quali il grado di concorrenza con la quale opera il sistema economico, la funzionalità dei meccanismi di controllo e dei sistemi di repressione (interni alla PA, giudiziari), il livello di fiducia preesistente tra le parti. In
una parola, il livello del capitale sociale che ogni società sa esprimere.
La fase di selezione dei contraenti principali è stata lunga (è giunta alla sua
conclusione solo a fine 2003), ma ciò non ha impedito che alcuni servizi o lavori più urgenti venissero dati in gestione prima che tutte le selezioni fossero ultimate (tra di essi le funzioni di facility management, la costruzione e la riparazione di alcune scuole). Concludendo sul punto, si può osservare che la creazione di una public private partnership non intacca il funzionamento delle scuole, né la condizione della provincia, che resta proprietaria degli immobili, titolare del diritto-dovere di garantirne la piena funzionalità e partner di riferimento per la direzione scolastica (per quanto attiene al personale non docente). Né,
tanto meno, viene messo in discussione il primato dell’insegnamento; al contrario, l’autonomia della scuole aumenta, nella misura in cui trovino puntuale
attuazione delle clausole che prevedono che i partner privati diano priorità al
loro funzionamento “conforme all’ordine scolastico”.
La PPP invece consente un migliore svolgimento dei molteplici compiti che
gravano praticamente sulle spalle della provincia (che vanno dalla gestione dell’esistente al miglioramento delle strutture), permettendole di concentrarsi sulle
funzioni più direttamente legate alle politiche dell’istruzione, liberandola dai
compiti e dalle funzioni per i quali la sua vocazione è più incerta (l’insieme
delle funzioni tecnico-manageriali che hanno costituito oggetto della gara). Il
tutto con la previsione di una minore spesa a carico del contribuente.
LA GOVERNANCE ESTERNA
Risultati raggiunti
La futura organizzazione della provincia di Offenbach nell’ambito della gestione scolastica risulta modificata rispetto al passato dopo l’introduzione della
public private partnership.
Gli obiettivi della formazione scolastica vengono tradizionalmente determinati attraverso un processo politico statale (discussione parlamentare e indirizzo
politico del Land), in quanto il carico educativo spetta per diritto costituzionale al Land di appartenenza (in questo caso l’Assia). L’ufficio del Land per la
scuola (provveditorato agli studi) ha ampi margini di discrezionalità nel definire i programmi scolastici e assegna gli insegnanti. Alla provincia spetta invece
la gestione materiale della scuola attraverso la prestazione di servizi generali e
il controllo sulle imprese coinvolte nel partenariato pubblico-privato.
Le principali innovazioni sono descritte nella figura 3.
Figura 3
Nuova distribuzione di competenze nella politica scolastica della provincia di
Offenbach dopo la scelta di PPP
Determinazione comune degli obiettivi
Provincia di Offenbach:
gestore della scuola
Ufficio statale per la scuola:
assegnazione degli insegnanti
Contenuto
Scuola
Land Hessen:
Incarico educativo
Prestazioni servizi:
generali
Controllo delle imprese
Impresa privata
riparazione, manutenzione degli edifici
Amministrazione
Fonte: Kreis Offenbach 2004
L’esternalizzazione realizzata con maggior facilità è la gestione dei servizi
compresi nel facility management, che riguarda tutto il ciclo di vita degli edifici, lo sviluppo del progetto tecnico (ideazione), il management del progetto (pianificazione), la costruzione (realizzazione), il management degli edifici e delle
superfici (utilizzo) e la demolizione delle strutture fatiscenti (demolizione).
Tutte queste funzioni sono state date in gestione ai privati.
131
LA GOVERNANCE ESTERNA
Figura 4
Ciclo di vita della gestione del facility management
Ciclo di vita
Idee
Pianificazione
Realizzazione
Usufrutto
Demolizione
132
Facility Management
Compiti
sviluppo del
progetto
Management del progetto
Management degli edifici
Management delle superfici
Demolizione
degli edifici
Costruzione
Fonte: Kreis Offenbach 2004
Per il resto, dato il brevissimo periodo intercorso dalla stipula dei contratti con
le ditte vincitrici, non è possibile riferire su realizzazioni avvenute; è tuttavia
possibile presentare brevemente, a titolo esemplificativo, alcune tra quelle di
più imminente realizzazione, che permettono anche di apprezzare la vastità, la
poliedricità (e la costosità) degli interventi.
Georg-Büchner-Schule a Rodgau
Sono stanziati 20 milioni di euro per la riqualificazione e l’ampliamento delle
strutture esistenti. In particolare è stata progettata la costruzione di 10 nuove
aule-laboratorio per scienze naturali e di aule per l’educazione artistica, 5 aule
provvisorie, 1 aula magna e 1 auditorio (che sarà utilizzato anche dalla città di
Rodgau), foyer e locali di servizio ed è prevista la riqualificazione dei vecchi edifici con ristrutturazione di aule, laboratori, sale informatiche, uffici amministrativi, sale insegnanti, sale di ricreazione con caffetteria, e degli impianti sportivi
esistenti sui terreni della scuola.
Einhardschule a Seligenstadt
11,6 milioni di euro sono destinati alla scuola media (per ristrutturazione e
ampliamento dei locali), 12,3 milioni di euro al liceo per misure di riqualificazione e ampliamento dell’edificio principale.
Ernst-Reuter-Schule a Dietzenbach
9,2 milioni di euro sono destinati all’ampliamento: 7 aule per lo scientifico, 4
per le materie culturali e musicali, 2 per le materie tecniche. Inoltre si predispongono locali per il tempo pieno, che inizierà a funzionare appena le strutture saranno terminate.
LA GOVERNANCE ESTERNA
Criticità nella realizzazione
Sicuramente l’elemento di maggior criticità nella realizzazione del progetto è
stata la lunga durata della fase di selezione dei contraenti. La tempistica del
progetto, programmata nei minimi dettagli dalla provincia, con l’ausilio di qualificati consulenti esterni, aveva certamente previsto un tempo di realizzo
lungo (visto la delicatezza del contesto in cui realizzare la PPP: gli edifici scolastici pubblici, la cui gestione era stata fino ad allora estranea ad ogni valutazione di redditività). Ma non aveva tenuto conto dell’impazienza delle parti
coinvolte (docenti, presidi, custodi e famiglie), motivate da preoccupazioni in
parte contrastanti: mantenimento/miglioramento del livello di insegnamento
(che dipende anche dalla qualità delle strutture disponibili), desiderio di
disporre presto di nuove strutture in cui gli studenti potessero meglio esprimere i loro potenziali, timore per i disagi dei cantieri. Un’intensa campagna di
comunicazione dell’intero progetto ha contribuito a creare intorno ad esso notevoli aspettative e pressioni. In alcune fasi si è rischiato di compromettere il
buon esito e la regolarità della gara con la diffusione da parte dei media di indiscrezioni sulle caratteristiche delle proposte, che dovevano naturalmente restare segrete.
Un’ulteriore criticità è legata alla difficoltà iniziale nel convincere le parti
interessate dell’importanza del servizio che si voleva istituire, della possibilità
che esso generasse vantaggi per gli studenti (e, tramite loro, per la società)
migliorando la qualità tecnica e la fruibilità delle strutture scolastiche, del fatto
che le regole di gestione e la proprietà delle scuole non sarebbero cambiate.
Alcuni gruppi di opinione, temendo che la costituzione della PPP avrebbe condotto alla privatizzazione delle scuole o all’eliminazione di alcune figure tradizionali dell’ordinamento scolastico (come i custodi-bidelli) a favore di figure
nuove come “direttori esecutivi”, che si supponeva fossero interessate al solo
lato finanziario della gestione scolastica, si sono opposti con vivacità al progetto.
Si sono rese necessarie molte discussioni e un’intensa campagna di comunicazione per rassicurare tutti (o quasi) che l’obiettivo prioritario delle scuole
della provincia di Offenbach è l’eccellenza del sistema di istruzione locale,
rispetto agli standard garantiti dalle province contermini. A rassicurare gli animi
ha contribuito la delibera del consiglio provinciale del luglio 2001, che ha garantito a tutto il personale scolastico la conservazione del suo status originario, per
i custodi la possibilità di sviluppi di carriera e, per tutti i dipendenti il riferimento privilegiato al criterio del merito nel modellare le carriere. Il Consiglio
Provinciale si è, inoltre, impegnato a fornire regolari informazioni sull’avanzamento dei lavori.
133
LA GOVERNANCE ESTERNA
Punti di forza in termini di governance
134
Il caso qui analizzato risulta interessante in termini di governance esterna perché dimostra che anche un ente di dimensioni modeste (una piccola provincia)
può rendere più efficiente la fornitura di servizi per le scuole e attivare progetti
di rinnovamento dell’edilizia scolastica di dimensione cospicua, ad un costo
relativamente contenuto. Il caso esaminato evidenzia l’attivazione di un’ottima
sinergia tra outsourcing di servizi per la cui produzione la provincia non disponeva delle competenze adeguate e partecipazione dei privati a finanziare il rinnovamento delle scuole (caso di private finance initiative). La struttura della partnership prevede, nel corso della vita del progetto, quattro fasi principali:
• Fase della programmazione: gli indirizzi di policy (provenienti dal parlamento del Land) vengono localmente recepiti e vengono attivati i mezzi per realizzare gli obiettivi programmati.
• Fase della gestione: l’amministrazione (gruppo guida) gestisce le varie fasi del
progetto anche grazie al sostegno di consulenti di settore.
• Fase della valutazione: la corrispondenza tra i risultati della fase di gestione
e la loro coerenza con gli obiettivi programmati vengono valutati da un comitato di sorveglianza costituito dai comuni della provincia e da una commissione composta da diversi rappresentanti dei comuni e della provincia.
• Fase del rendiconto: si producono informazioni di ritorno per il decisore politico e per la cittadinanza su quanto è stato realizzato.
Figura 5
La struttura della PPP della provincia di Offenbach
Parlamento / politica
Comitato
provinciale
Consulenti
Amministrazione
Gruppo guida
Guida del progetto
comunicazione interna
esterna
Consulenti
del settore
Sorveglianza
comunale
Amministrazione
Pubblico
e simile
Comitato
provinciale
Parlamento / politica
Commissione
sulle decisioni
comuni
LA GOVERNANCE ESTERNA
La struttura di governance creata per gestire complessivamente il progetto,
nelle sue varie fasi, rappresenta una buona pratica di governance secondo i cinque criteri del Libro Bianco della Commissione europea.
Una buona struttura di governance deve garantire la coerenza delle scelte e
dei criteri in stretta correlazione con il principio di responsabilità, come continuità delle scelte in relazione all’ambiente di riferimento. Il principio di
responsabilità viene garantito dalla definizione chiara dei ruoli all’interno dei
processi legislativi ed esecutivi e per mezzo di una maggiore responsabilità da
parte di tutti coloro che partecipano, a qualsiasi livello, all’elaborazione e
all’attuazione delle policy.
Tra i punti di forza in termini di governance del caso analizzato si evidenzia
l’elevato grado di apertura, che discende naturalmente dal suo orientamento alle
logiche di PPP. Il sistema presenta un notevole orientamento alla partecipazione
in quanto da parte dell’amministrazione pubblica si sono dedicati ampi tempi e
trovate molteplici occasioni per incontrare tutte le parti interessate (soprattutto
insegnanti e famiglie) e spiegare e discutere l’adozione delle nuove linee d’azione, rassicurare sul normale prosieguo delle attività didattiche, garantire che le
scelte fossero ispirate a obiettivi di eccellenza didattica e, in nessun modo, a
obiettivi di redditività del servizio scolastico (con azioni delle quali occorre
garantire la sostenibilità finanziaria). L’informazione sull’avanzamento del progetto è garantita inoltre da una newsletter trimestrale KrOF SchulBrief- Kreis
Offenbach Offen für Zukunft, Krof lettera sulla scuola – La provincia di
Offenbach aperta per il futuro, newsletter disponibile sia in formato cartaceo sia
on-line al sito www.kreis-offenbach.de.
Gli studi di fattibilità e i primi risultati dimostrano che questa strategia risulta per ora efficace e tempestiva e sta iniziando a produrre i risultati attesi sulla
base degli obiettivi che sono stati proposti. Naturalmente non è invece possibile neppure immaginare di effettuare ora una valutazione del suo impatto, trattandosi di azioni che si protrarranno, se le cose continueranno secondo le previsioni iniziali, per altri 14 anni, pari alla durata dei contratti siglati.
Interesse per il caso italiano
Non vi è dubbio che il contesto italiano è caratterizzato da esigenze di base
non dissimili da quelle avvertite nella provincia di Offenbach. Lo stato delle
strutture scolastiche pubbliche, pur in un’ampia varietà di situazioni, presenta
molti casi di vetustà e di inadeguatezza palese alle esigenze contemporanee.
Naturalmente esistono anche, ma sono veramente poco numerose, le scuole che
dispongono di attrezzature specializzate del tipo di quelle previste negli esem-
135
LA GOVERNANCE ESTERNA
136
pi di progetti di rinnovamento della provincia di Offenbach. Analoga è anche
la responsabilità primaria degli enti locali (comuni e province) per quanto
riguarda la costruzione, l’attrezzatura, la manutenzione e la gestione degli edifici scolastici.
Occorre anche in Italia colmare il gap tra disponibilità/intenzionalità pubblica di spendere per l’edilizia scolastica (pubblica) e oggettivo fabbisogno che la
vetustà del parco scuole impone, se il nostro Paese intende garantire condizione di funzionalità adeguata al sistema scolastico nazionale. Il ricorso a forme di
cofinanziamento privato pare quindi una strada obbligata, che anche il nostro
Paese non potrà del tutto evitare di percorrere.
Resta da vedere se esistono in Italia le condizioni che rendono replicabile l’esperienza della provincia di Offenbach, nei suoi aspetti di good practice, quali
risultano dall’ideazione progettuale complessiva, dalla serietà e analiticità con
la quale si è proceduto a individuare i fabbisogni, dalla capacità di attrarre
aziende disposte ad assumere rischi di impresa, anche perché incentivate dagli
aspetti reputazionali del progetto e dal suo lungo orizzonte temporale dalle sue
prime realizzazioni concrete.
Un aspetto caratteristico del progetto, che pare senz’altro raccomandabile
replicare, risiede nella sua capacità di mobilitare l’opinione pubblica, creando condizioni favorevoli al mecenatismo (che tanto stenta ad affermarsi
nell’Italia contemporanea), ma soprattutto tensione e attenzione diffuse per il
risultato, che possono influenzare positivamente (in situazioni sociali non
compromesse) lo stesso ethos degli amministratori pubblici e degli imprenditori.
Altri aspetti dell’iniziativa tedesca, quali il ricorso a forme di outsourcing di
servizi specifici, già hanno trovato la via per diffuse sperimentazioni anche
presso gli enti locali italiani. Con risultati di diverso spessore e qualità, spesso
proprio nel settore scolastico. Non mancano i casi di compattazione dei servizi
dati in appalto a ditte esterne (che comprendono, per le scuole, i servizi di
manutenzione, insieme alla fornitura di uno o più tra i servizi seguenti: riscaldamento, pulizia, preparazione pasti, trasporto alunni), noti sotto denominazioni evocative quali “global service”.
Non risultano invece esempi di esternalizzazione del servizio per la gestione
complessiva degli aspetti tecnici e funzionali delle scuole, come invece è avvenuto a Offenbach.
La valutazione della validità dell’iniziativa tedesca e dell’eventuale convenienza di replicarla altrove passano, comunque, attraverso l’analisi puntuale
dei contratti stipulati con le ditte vincitrici della gara, delle clausole di salvaguardia in essi previste, della adeguatezza assoluta e relativa dei compensi e
della loro struttura. È un’operazione complessa, non realizzabile senza il robu-
LA GOVERNANCE ESTERNA
sto apporto di giuristi esperti, ma che è indispensabile compiere, prima di proporre la replica dell’iniziativa di Offenbach in un contesto nazionale (legale e
culturale) diverso da quello in cui essa è nata e si sta sviluppando.
137
CAPITOLO 4
LA GOVERNANCE
INTERNA
139
LA GOVERNANCE INTERNA
141
1. La riforma della pubblica amministrazione: quadro
normativo e livelli di governo
Come già ricordato nel capitolo introduttivo, la Repubblica Federale di
Germania fu disegnata su base federale, con un modello fortemente decentrato
che ha mostrato vitalità e continuità istituzionali straordinarie per più di 50
anni, riuscendo anche ad assorbire lo shock della Riunificazione del 1990.
Mentre il governo federale esercita costituzionalmente la maggior parte dei
poteri legislativi, le funzioni esecutive ed amministrative (incluse quelle relative alla realizzazione della legislazione federale e alla formulazione degli indirizzi di policy) spettano quasi completamente ai Länder, che costituiscono una
interconnessione funzionale tra centro e periferia che è specifica del sistema
federale tedesco.
All’interno di ogni Land l’applicazione della legislazione (federale, statale e
comunitaria) e la realizzazione delle funzioni e dei servizi pubblici è pertinenza
dell’autogoverno locale (da parte di province e comuni), da sempre politicamente molto forte. Negli anni ’60 e ’70 i Länder hanno affrontato il tema della dimensione e dei confini geografici dei comuni, pervenendo ad innalzarne la dimensione media a circa 8.000 abitanti (Wollmann, 2002b). A livello subregionale, in
più Länder sono stati costituiti distretti amministrativi (Regierungsbezirke) sul
modello dei dipartimenti francesi, territorialmente definiti e retti da un governo
presidenziale (Regierungspräsident) nominato dal Land di appartenenza con
funzioni di autogoverno, di sorveglianza e coordinamento sull’implementazione
delle politiche e dei programmi settoriali statali (Wollmann, 2001).
2. L’informatizzazione della PA
Il governo federale ha intrapreso una campagna di sensibilizzazione delle
autorità pubbliche varando il programma Bundonline 2005, che ha lo scopo di
LA GOVERNANCE INTERNA
142
accelerare e aiutare il processo di informatizzazione delle strutture amministrative tedesche. In base ad esso si prevede di rendere accessibile tramite Internet
la maggior parte dei servizi pubblici entro il 2005. Ottimi risultati si sono ottenuti sino ad ora negli acquisti pubblici e nell’emissione elettronica di documenti. Ogni anno, circa 30.000 clienti del settore pubblico effettuano più di un
milione di ordini di forniture per questa via; essi riguardano rifornimenti, servizi di vario genere, lavori di costruzione e manutenzione (facility management)
per un volume di circa 500 miliardi DM, corrispondente al 7% del Pil. Sin dal
2001 è possibile effettuare gli ordini via Internet nel contesto di un progetto pilota dell’ufficio federale degli acquisti (Beschaffungsamt), denominato Öffentliche
Eink@uf on-line, nella prospettiva, avvalorata dall’esperienza di altri Paesi, che
l’e-procurement consenta notevoli risparmi.
L’emissione elettronica dei documenti di identità sta facendo analoghi progressi: l’ufficio stampa federale rilascia circa 60.000 documenti di identità e
circa 30.000 patenti guida al giorno. Gli ordini di stampa provengono direttamente dal comune nel quale il cittadino richiede il documento: il collegamento
digitale con i comuni e di conseguenza con i cittadini è uno dei progetti pilota
che ha riscosso maggior successo. Con questo sistema si ottengono, in un sol
colpo, una riduzione del 25% dei costi complessivi di emissione e un maggior
gradimento dei cittadini, che vengono in possesso dei documenti richiesti in
una settimana anziché in tre, come accadeva in precedenza.
Concorso MEDIA@Komm tra città
Per raggiungere gli obiettivi che si è proposto il governo federale è stata varata l’iniziativa MEDIA@Komm, il più grande progetto multimediale del governo
federale e il progetto guida al collegamento in rete dell’amministrazione e dei
cittadini.
Il progetto è riferito al livello di governo municipale, contesto nel quale le
relazioni tra autorità, imprenditori e popolazione sono particolarmente strette.
MEDIA@Komm intende dare uno slancio ulteriore allo sviluppo complessivo
dell’e-government e dell’e-business, dopo un periodo di stallo subentrato agli
entusiasmi iniziali. In seguito ad una gara bandita su tutto il territorio federale,
sono state scelte 136 città che sono candidate a sviluppare altrettanti municipi
virtuali, avvalendosi di forme di e-government e di e-business sostenute finanziariamente dal governo federale. Tra le città che si sono maggiormente distinte
figurano Brema, Norimberga ed Esslingen; a ciascuna di loro sono stati messi a
disposizione 50 milioni di DM, per un totale di 150 milioni di DM.
L’obiettivo principale di MEDIA@Komm è la promozione di transazioni elettroniche sicure ed userfriendly attraverso la diffusione della firma digitale. Il
LA GOVERNANCE INTERNA
progetto ha determinato una collaborazione tra mondo economico, amministrazione e cittadini che finora non ha eguali in altri campi. MEDIA@Komm è divenuto un laboratorio nel quale si sviluppano i fondamenti giuridici dell’IT, si
modellano nuove autorità in grado di realizzare il necessario coordinamento tra
le strutture coinvolte, si sperimentano modalità innovative di partecipazione
per la cittadinanza. I risultati ottenuti con MEDIA@Komm costituiscono esempi
di best practice che sono in grado di suscitare effetti di imitazione e di attrarre
cospicui flussi di investimenti.
Nel 2002 il municipio virtuale di Brema ha offerto, ad esempio, sessanta tipi
di pratiche amministrative e di servizi, erogati tramite la rete dai privati associati attraverso soluzioni one-stop o sportello unico. Nei nove cantieri aperti
sono operativi i servizi seguenti: bacheca cerca lavoro on-line, tempo libero e
mobilità, servizi legali, servizi per lo studio, affari economici, pratiche di mobilità, certificati di matrimonio e di nascita. I servizi possono venire ottenuti dagli
utenti abilitati con un semplice click da casa propria, utilizzando una carta prepagata, distribuita dalla cassa di risparmio di Brema, e la firma elettronica. Lo
scambio di dati on-line con le amministrazioni interessa soprattutto alcune categorie di professionisti come gli avvocati e gli architetti, che hanno contatti più
frequenti nell’interesse dei loro clienti.
La regione metropolitana di Norimberga e le quattro città franche di Norimberga,
Fürth, Erlangen e Bayreuth – che costituiscono, nel loro insieme, un campione di
ambiti di dimensione significativamente diversa – hanno creato una carta prepagata multi-funzionale (www.curiavant.de). Essa non solo permette di svolgere
transazioni su Internet tra le amministrazioni comunali e i loro “clienti” (cittadini e imprese), ma assicura anche servizi informativi e trasferimenti finanziari sicuri (e-commerce). La carta può infine essere utilizzata come carta clienti (o carta di
credito ricaricabile, sul genere di quella che alcuni gruppi di supermercati offrono ai propri clienti) presso distributori di benzina e ditte di spedizioni.
Esslinger ha cercato di creare condizioni di maggiore cooperazione tra amministrazione pubblica, economia e cultura. Attraverso il portale della città non solo
è possibile accedere al municipio virtuale, ma i privati possono anche utilizzare
Internet per acquisti e vendite on-line e per prenotare biglietti di spettacoli ed
eventi culturali. La partecipazione dei cittadini svolge, in questo caso, un ruolo
centrale ed è incentivata dalla creazione di servizi informativi e di offerte rivolte
a fasce di utenza particolari, soprattutto a giovani e ad anziani, il cui utilizzo
viene facilitato dalla disponibilità di molte postazioni PC pubbliche (Bürger-PC).
Il lavoro svolto nei tre anni intercorsi dal lancio dell’iniziativa ha permesso di
conseguire una meta importante: sensibilizzare la società a utilizzare sempre più
spesso i nuovi strumenti informatici e ad effettuare transazioni digitali per i servizi abilitati.
143
LA GOVERNANCE INTERNA
Bundonline 2005
144
Nel settembre 2000 il Cancelliere Schroeder diede il via all’iniziativa
Bundonline 2005 (Federazione on-line 2005), allo scopo di rendere accessibili
on-line tutti i servizi ai cittadini entro il 2005, come stabilito dal piano d’azione
dell’UE, eEurope (UE, 2000). L’iniziativa è caratterizzata da tre linee essenziali:
• identificazione di progetti innovativi per il modello di e-government tedesco;
• costruzione del portale della federazione (www.bund.de);
• costruzione di un manuale di e-government, come base unitaria e uniforme
tra tutti gli enti per i rispettivi sviluppi procedurali.
Come attività iniziale è stato elaborato un piano d’azione, con fasi e scadenze,
e si sono approntate e messe a disposizione strutture centrali di sostegno che
dispongono dei necessari know-how specifici, con i compiti di sostenere le autorità nella transizione dalla fase progettuale a quella dell’erogazione a regime dei
servizi, di monitorare lo sviluppo complessivo del piano, di garantire un’adeguata divulgazione delle iniziative intraprese.
Negli anni 2000 e 2001 i lavori si sono focalizzati su progetti (tre i più rilevanti: BAföG online, ufficio di collocamento on-line e shop-online statistico,
illustrati più avanti). Rispetto alle situazioni precedenti (servizi off-line), i nuovi
servizi mettono a disposizione di imprese, associazioni e cittadini informazioni
con un valore aggiunto più elevato in termini di qualità, quantità, tempestività
e trasparenza.
L’applicazione delle nuove tecnologie informative permette che i nuovi servizi siano predisposti, realizzati e sviluppati nei singoli ministeri ed autorità.
Nell’ambito di tale sostanziale decentramento, si è trasformata anche la funzione del centro del sistema, che è diventato un centro di competenza che sviluppa le componenti di base dei servizi e coordina le autorità periferiche.
Bundonline 2005 è un’iniziativa che investe direttamente le strutture federali
(anche attraverso i progetti di standardizzazione delle applicazioni informatiche, SAGA - Standards und Architekturen für eGovernment-Anwendungen).
Tuttavia, esso costituisce uno standard e un riferimento che non può non riguardare anche, nella tradizione dei rapporti intergovernativi tedeschi, le iniziative
di e-government degli Stati e dei comuni. Infatti, numerosi progetti di cooperazione sono già stati attivati e con essi sono state realizzate le prime interfacce dei
programmi operativi, in modo che nel tempo sia possibile a tutte le amministrazioni collegarsi ai servizi della federazione con programmi compatibili (alcuni riferimenti a tale fine sono presentati nella tabella 1, che presenta sinotticamente alcuni tra i progetti più significativi intrapresi nell’ambito del programma Bundonline 2005).
LA GOVERNANCE INTERNA
Tabella 1
Quadro sinottico di alcuni tra i progetti più significativi intrapresi nell’ambito del
programma Bundonline 2005
Progetti
Dipartimento/
agenzia
Stato di
implementazione
Grado di interazione
BAföG online
Prestiti agli
studenti on-line
BMI/BVA
Operativo
Procedure di doman- 12.000 utilizzatori dal
da strettamente strut- 01/11/00 - 8% delle
turate
domande globali
Organizzazione elettronica dei progetti
BMWi
Operativo con funzio- Procedure
di domanda
nalità in espansione
Circa 1.250 progetti
di ricerca
Ufficio del lavoro
on-line
BMA/Istituto federale
per il lavoro
Operativo. Previsto un Informazione/ricerca
rinnovamento
250.000 click
al giorno
DEPARTISnet
BMJ/DPMA
Operativo. Pianificata Informazione e
ricerca
un’espansione
Circa 5.000 utilizzatori
al giorno
Oeffentlicher Eink@uf BMI/BeschA
online/public procurement online
Grado di utilizzo
Operativo con
studio di estensioni
Transazioni
complesse
3.000 ordini di
acquisto all’anno
Servizio di ordinativi
13.000 clienti registrati
Shop statistico
BMI/StBA
Operativo
DIGANT
Ufficio stampa
federale
Operativo, ma in fase Procedure
di domanda
di estensione
Circa 100 autorità
locali a fine 2001
ELSTER
BMF/OFD Monaco,
Erfurt
Operativo, estensione Procedure
di domanda
prevista
Circa 400.000 dichiarazioni fiscali
IFOS-Bund
BMI/BakoeV
In fase di sviluppo
Ricerca e registrazioni Circa 10.000 partecipanti ai corsi all’anno
Operativo
Confronto dati
14.000 consultazioni
on-line e 1.000 scambi Waps/fax al mese
Verifica delle registra- BMF/BfF
zioni IVA
W3stat
BMI/StBA
Operativo
One way data
transfer
Circa 10.000 imprese
PROFI
BMBF/BMWi
Operativo con
estensione delle
funzionalità
Procedure
di domanda
14.000 utenti registrati e 15.000 progetti in
corso
Atlas
BMF/Agenzia delle
dogane
Operativo ma da
espandere
Transazioni
49 uffici doganali
attivi su funzione di
import e 8 su funzioni
export
Geo data system
BMI/BKG
Informazioni, vendita
in fase di sviluppo
Informazioni e servizio 3.000 transazioni al
di ordinazione
mese
Asylis web
BMI/BAFI
Operazioni reali
limitate
Informazione e
ricerca
Gruppo limitato di
utenti
Scrittura della proprietà reale
BMF/BW
Operazioni reali dal
12/01
Informazione e
ricerca
Elevata
Prestiti a studenti
BMI/BVA Banca tede- Operativo
sca per l’eguaglianza
Procedure di accettazione attraverso
domande on-line
4.680 utilizzatori dal
01/04/2001
60% delle domande
BVS direct
BMF/BSV
Online banking di
titoli federali
Elevata
Fonte: BMI 2002
In fase di costruzione
145
LA GOVERNANCE INTERNA
146
BaföG online
La legge federale per la promozione della formazione e dell’istruzione (BAföG)
costituisce la base legale per l’erogazione di prestiti a circa tre milioni di cittadini. Per rendere più efficiente e rapida l’erogazione di tali prestiti è stato creato un processo informativo ottimizzato che offre la possibilità di svolgere on-line
l’intera procedura.
L’interfaccia operativo è trasparente e accessibile da parte di chiunque (tutti i
cittadini che hanno diritto di usufruire dei prestiti BAföG), senza che sia necessaria la disponibilità di alcun applicativo specifico. È una soluzione elettronica
completa, che inizia con la presentazione delle condizioni di erogazione, continua con la presentazione della domanda e termina con la risposta dell’autorità
competente e la costituzione di archivi su Cd-Rom dei prestiti concessi.
In questo caso, l’utilizzo dell’IT tramite Internet ha permesso sia di ridurre
sensibilmente i tempi di percorrenza delle pratiche (fattore di qualità percepita
dall’utente) sia di aumentare l’efficienza degli enti pubblici coinvolti, che hanno
potuto ridurre il personale in precedenza assegnato a funzioni di elaborazione
delle domande e di archiviazione delle pratiche concluse.
W3stat
W3stat è un nuovo procedimento di comunicazione commerciale dell’area statistica, che gestisce gli scambi di informazioni statistiche bilaterali tra la
Germania e gli Stati dell’UE. Il sito http://w3stat.destatis.de permette agli utenti registrati (per lo più imprese operanti nel settore dell’elaborazione statistica)
di accedere a un sistema completo di scambio di informazioni quali ad esempio:
• informazioni on-line conformi ai moduli cartacei;
• trasmissioni di file, il cui contenuto corrisponde ad un formato ammesso e
compatibile con ogni software;
• trasmissione di file costruiti con programma specifico (IDES) dell’agenzia per
la statistica.
W3stat ha garantito direttamente miglioramenti nella tempestività con la quale
i flussi statistici sono messi a disposizione degli utenti e, indirettamente, la loro
qualità. In seguito alla semplificazione dei processi di elaborazione interni all’agenzia realizzati grazie ad esso, infatti, le risorse umane in tale modo risparmiate sono state dedicate a perfezionare le attività di verifica ed elaborazione dei
flussi gestiti.
Ufficio di collocamento on-line
L’obiettivo principale del servizio è di facilitare l’incontro tra domanda ed
offerta di lavoro. Il portale www.arbeitsamt.de offre numerosi servizi, i cui
moduli di accesso sono scaricabili gratuitamente, dettagliate istruzioni per l’uti-
LA GOVERNANCE INTERNA
lizzo e importanti informazioni sulla legislazione in materia di lavoro. In particolare sono offerti i seguenti servizi di mediazione: sistema informativo per i
datori di lavoro; offerte di lavoro nel campo dell’IT; offerte di lavoro per ingegneri; borsa di mediazione per aziende, cooperative e fondazioni; offerte di lavoro per stage; mediazione internazionale e con le amministrazioni europee; centrale per lo scambio di operatori in ambito cinematografico, teatrale e artistico;
mercato on-line per le strutture alberghiere.
3. Management moderno
I cambiamenti più sostanziali dell’amministrazione pubblica tedesca sono
stati determinati dall’attuazione del piano “Introduzione dell’Amministrazione
Moderna nell’Amministrazione Federale e nelle Forze Armate”, una delle iniziative di “Stato Moderno - Amministrazione Moderna”.
Tra le realizzazioni più significative concluse nell’ambito del piano si può
ricordare lo smantellamento dell’agenzia federale di difesa, accompagnato dalla
contestuale assegnazione delle mansioni residue svolte da quest’organismo
all’Ufficio Federale per l’Amministrazione, il Bundesverwaltungsamt (BVA).
Altro caso di spicco è il rimodellamento dell’Ufficio Federale di Finanza. Non si
tratta di casi isolati: nel complesso, nel giro di pochi anni, si registra una riduzione di oltre 70 unità nel numero delle agenzie in precedenza esistenti.
Tra le azioni strategiche suggerite da Stato Moderno - Amministrazione Moderna figura anche il quality management, che comprende numerosi strumenti
per la gestione economica delle amministrazioni, tra i quali figurano il target setting1, l’accrual accountability (contabilità costo/prestazioni), il controllo strategico, il bilancio e l’amministrazione della creatività. Questi strumenti permettono di svolgere le funzioni pubbliche nell’ambito di un processo strutturato e trasparente e, contestualmente, di innescare un processo di miglioramento continuo della qualità dei prodotti, dei processi e dei servizi. Il piano lascia liberi i
singoli ministeri di usare in modo flessibile gli strumenti messi a disposizione
da Amministrazione Moderna, nel senso che essi possono decidere autonomamente quando dare inizio al processo di riforma e quale ordine seguire nell’utilizzo dei diversi strumenti, pur all’interno dei vincoli generali presenti nel programma governativo.
Da ciò è derivata un’assimilazione dei nuovi strumenti che segue tempi e
modalità diversificati:
1
Con esso si intende una puntuale definizione degli obiettivi prioritari di un ufficio e la sua realizzazione coerente.
147
LA GOVERNANCE INTERNA
148
• il target setting può essere usato come strumento per definire gli obiettivi che
la direzione di una data autorità fa propri (a fine 2003 risultano impegnate in
questo percorso circa 200 unità amministrative);
• il target setting può anche essere utilizzato come strumento di direzione relativamente alle autorità secondarie dipendenti dai diversi ministeri (ad oggi,
quest’applicazione riguarda 79 autorità);
• l’introduzione del sistema di contabilità accrual2 (contabilità a costo/prestazioni) vede attualmente impegnati circa 90 uffici, mentre in altri 125 la fase
di prova del nuovo strumento è terminata e il suo utilizzo è a regime (la
dimensione del fenomeno è ulteriormente chiarito da questo semplice dato:
dal 2002 circa l’82% di tutto il personale impiegato nell’amministrazione
federale utilizza qualche strumento riferibile alla contabilità economica);
• l’adozione di strumenti di contabilità accrual sollecita la parallela adozione di
strumenti di controllo strategico: se nel 1998 soltanto 25 unità amministrative vi facevano riferimento, il loro numero è oggi salito a 116 unità.
4. Tardivo accoglimento del NPM in Germania
A partire dai primi anni ’80, in alcuni Paesi anglosassoni (Regno Unito e
Nuova Zelanda in testa) si è realizzato un ampio dibattito sulla modernizzazione dell’amministrazione pubblica, che ha accompagnato le politiche di innovazione varate dai rispettivi governi. Al centro della discussione si è venuto presto a collocare il New Public Management (NPM). Pragmaticamente, senza avere
ambizioni dichiarate di costituire un corpo definito e stabile di idee, politiche
ed azioni, il NPM può essere considerato un tentativo fortunato di combinare
elementi anche eterogenei, quali il managerialismo del settore privato (con la
sua enfasi sul binomio autonomia/responsabilità) e il bisogno di rafforzare il
controllo politico sul funzionamento delle PA. Alcuni elementi molto generali
caratterizzano le idee forza sulle quali il NPM si basa, tra queste: una sfiducia
sul ruolo propulsivo delle istituzioni pubbliche nel promuovere lo sviluppo eco2
La contabilità accrual (debiti e crediti) riguarda la competenza economica, contrapposta alla contabilità di cassa. In base al principio della competenza economica si tiene conto nell’imputazione dei valori del periodo in cui maturano gli effetti economici delle transazioni, indipendentemente dal momento in cui si realizzano le corrispondenti variazioni finanziarie o numerarie. Ad
esempio, l’acquisto di beni e servizi viene contabilizzato non nella fase del pagamento ma in
quella della loro acquisizione da parte degli uffici. Inoltre, sono inclusi fra i costi sia i pagamenti
futuri per spese di pertinenza dell’esercizio ed il valore delle scorte consumate, sia gli oneri connessi all’usura e all’obsolescenza dei beni capitali (quote di ammortamento). Nel sistema contabile accrual basis le spese sono registrate al momento della liquidazione, successivo alla fase dell’impegno in cui si registrano le operazioni secondo la competenza giuridica; nei sistemi basati
sulla cassa le spese vengono registrate nella fase del pagamento (CTSP 2002).
LA GOVERNANCE INTERNA
nomico (in parallelo alla crisi del keynesismo prima maniera, all’affermarsi
della supply-side economics e, con caratteri più duraturi, alla fondazione microeconomica della politica economica) e un’attenzione rivolta agli aspetti di efficienza del funzionamento delle istituzioni pubbliche.
In Germania l’attenzione alle tematiche proposte dal NPM si concretizza non
prima della fine anni ’80. Le ragioni del ritardo sono molteplici:
• il funzionamento delle strutture amministrative tedesche (dei governi locali,
in particolare) era tradizionalmente caratterizzato da buoni standard, per
quanto riguarda aspetti quali la legalità dei comportamenti, la professionalità
e l’affidabilità del personale, per cui né la classe politica, né la stessa popolazione percepivano come problema di rilievo o urgente la riforma delle PA. Ad
avvalorare tale percezione hanno contribuito anche i risultati di un’indagine
empirica comparata delle performance registrate dai governi locali in Stati
Uniti, Francia e Germania, ai quale è stato dato grande rilievo anche dai
media. Le quattro città tedesche oggetto dell’indagine hanno evidenziato,
infatti, performance migliori delle città francesi e americane, nonostante il
sistema burocratico tedesco fosse incentrato più sul rispetto della prassi legale che sull’esplicita ricerca di risultati;
• la struttura amministrativa estremamente articolata (per la pluralità dei livelli di governo e per l’intreccio di competenze esistente tra di essi) tipica della
PA tedesca ha costituito un fattore oggettivo di rallentamento per la penetrazione di idee, motivazioni e criteri del NPM (almeno in confronto con la struttura di governo britannica, negli anni ’80 ancora fortemente accentrata);
• se nel Regno Unito e in Nuova Zelanda concetti tipici del NPM, quali “agencification” e “outsourcing”, vengono usati a significare fattori di disarticolazione del settore pubblico, in Germania tali concetti venivano invece visti come
fattori utilizzabili per una eventuale ulteriore decentralizzazione dell’universo
politico-amministrativo e per il sostegno al principio di sussidiarietà;
• i concetti di NPM, essenzialmente percepiti come legati all’idea di trasmettere al settore pubblico il managerialismo del settore privato attraverso privatizzazione e apertura al mercato, vengono considerati in una prospettiva maggiormente problematica che nella pragmatica gestione delle PA dei Paesi
anglofoni, in quanto si aveva viva percezione che questi concetti necessitassero di una riconciliazione, non automatica né banale, con la tradizione tipicamente tedesca dello stato di diritto, Rechtsstaat.
Detto per inciso, l’atteggiamento culturale di cautela e riflessione, che spiega
il ritardo tedesco nella risposta agli stimoli del NPM, dà luogo ad un’adesione a
quei principi che è tendenzialmente sincrona a quella italiana. Con la differen-
149
LA GOVERNANCE INTERNA
150
za che il modello di NPM tedesco, che più avanti sarà illustrato, presenta caratteri di originalità e derivazione dalla tradizione di quel Paese, che è più difficile rinvenire nell’esperienza italiana.
Nei primi anni ’90 sono maturate le condizioni (non ultima la spinta a ricercare maggiore efficienza derivante dai formidabili impegni finanziari imposti
dalla Riunificazione) per superare la precedente situazione di stallo.
I governi locali sono stati i primi a intraprendere la nuova strada, precedendo
Länder e amministrazioni federali, che, tuttavia, hanno di lì a poco seguito l’esempio. Le condizioni generali per il cambiamento erano certamente mature, ma
un ruolo sicuramente non marginale nel suo concreto avvio è stato giocato anche
dalla diffusione dei risultati di un’indagine della Fondazione Bertelsmann3,
relativi ad un concorso internazionale, organizzato nel 1992 dalla stessa
Fondazione per identificare e premiare le città più innovative. Le città tedesche,
questa volta, sono risultate in fondo alla classifica: una questione di orgoglio e
prestigio ha contribuito a spronare la Germania a recuperare il terreno perduto.
Livello di governo federale
Anche dopo la decisione presa nel giugno 1993 dal Parlamento Federale di
trasferire considerevoli parti dell’amministrazione federale da Bonn a Berlino,
offrendo in tale modo un’occasione e un palcoscenico ideali per procedere a
radicali rinnovamenti della sua struttura interna, non si sono realizzati passi
importanti sulla via del rinnovamento. Nel 1995 il Cancelliere Kohl ha istituito un Comitato di consiglio provvisorio indipendente, composto da esperti, che
ha coniato il concetto di “Stato snello” (schlanker Staat) che ha prodotto orientamenti e documenti voluminosi sul dove e come modernizzare le strutture
federali.
Con il successivo cambio di maggioranza e di compagine governativa in seguito alle elezioni del 1998, la coalizione vincente “rosso-verde” ha, invece, coniato il concetto di “Stato attivante” (aktivierender Staat), slogan che rappresenta la
nuova e diversa visione dell’ammodernamento delle pubbliche amministrazioni. Mentre varava altri interventi di vasta portata (riforma fiscale, riforma pensionistica, riforma del sistema sanitario ed altre ancora), a fine 1999 il governo
3
Forse anche questa è una peculiarità tedesca: il ruolo significativo a determinare mutamenti
importanti dei fattori reputazionali, percepiti acutamente da attori e opinione pubblica tedesca,
che assegnerebbero loro un ruolo elevato come determinante di cambiamento. Anche se il riferimento potrebbe apparire non strettamente pertinente, riesce difficile non riflettere, per raffronto, sull’opacità con la quale classi dirigenti e opinione pubblica italiani sembrano non reagire agli allarmanti segnali sulle posizioni non brillanti nelle quali, anno dopo anno, scivola il
nostro Paese nelle classifiche internazionali relative alla competitività (purtroppo basse) e alla
corruzione (purtroppo elevate).
LA GOVERNANCE INTERNA
proponeva un programma di riforma del settore pubblico, centrato sul concetto
di una “nuova divisione delle responsabilità tra Stato e Società”. Il programma
governativo “Stato Moderno - Amministrazione Moderna” ha due obiettivi principali: plasmare un’amministrazione trasparente, efficiente ed efficace ed incentivare la partecipazione di tutte le parti sociali alla vita pubblica.
151
Livello di governo statale
Dai primi anni ’90 i governi dei Länder dell’Ovest hanno proposto attività di
ammodernamento del settore pubblico, mentre i Länder dell’Est, sotto pressione
per rispondere alle pesanti sfide dell’unificazione e dello sviluppo economico,
hanno preferito prudentemente evitare ingorghi di innovazione e, inizialmente,
continuare a utilizzare gli schemi di organizzazione tradizionali. In proposito va
ricordato che nella DDR l’amministrazione pubblica era fortemente accentrata:
l’arte dell’autogestione doveva essere appresa da zero e con la necessaria gradualità dai nuovi Länder costituiti nel 1990.
Con differenze significative, sia di percorso sia di contenuti, i Länder (inizialmente solo quelli occidentali) hanno, dunque, adottato una serie di mosse ispirate a quelle echeggiate dal NPM, seppure rese specifiche e adattate alle tradizioni amministrative tedesche.
I primi tentativi di riorganizzazione prevedevano di ridurre il numero dei
ministeri del Land, di contenere il numero delle unità amministrative a scopo
speciale (Sonderbehörden), le cui funzioni sono state integrate in unità più vaste
o trasferite alle autorità locali. Tra i Länder si sono particolarmente distinti il
Nordrhein-Westfalen e il Rheinland-Pfalz che hanno abolito i distretti amministrativi (Regierungspräsidien), da molti considerati casi tipici di “ipertrofia
amministrativa” alla tedesca (Wollmann 2002a).
Contemporaneamente i Länder si sono impegnati a ridurre dimensione, portata e numero delle norme da essi emanate e dei provvedimenti amministrativi
(Rechts-/Fachaufsicht), atti tipici di una burocrazia molto gerarchizzata (non
solo nei territori ex DDR, ma anche a Ovest) che imponevano molti vincoli all’operare delle autorità locali.
Livello di governo locale
Come già accennato, le autorità locali sono tradizionalmente antesignane di
innovazione rispetto sia ai Länder che alla federazione. Anche in questo caso
essi rappresentano l’emblema del nuovo modello di gestione (Neues
Steuerungsmodell, NSM) tedesco, che i Länder hanno realizzato utilizzando la
consulenza del KGSt. Va riconosciuto che il NSM ha certamente avuto un impat-
LA GOVERNANCE INTERNA
152
to significativo sulla modernizzazione amministrativa in un numero elevato di
municipi e contee, dapprima nella Germania Ovest ma poi, gradualmente, anche
nei territori dell’ex DDR.
Ancora a livello locale, con il sostegno del KGSt e della fondazione Bertelsmann, ha visto la luce il programma KOMPASS, “progetto comunale per la realizzazione del controllo strategico”, approntato con le finalità di migliorare la
qualità di vita al livello locale, di intensificare la cooperazione dei cittadini alla
vita politica e alla gestione amministrativa, di garantire che le informazioni per
i cittadini posseggano una trasparenza maggiore e rappresentino uno strumento
di controllo a lungo termine, cioè strategico, per gli amministratori e per i dirigenti degli enti locali. In seguito al lavoro congiunto di rappresentanti del modo
economico e dei sindacati e di singoli cittadini sono stati elaborati molti progetti, con i seguenti obiettivi di fondo:
1. rafforzare la cooperazione e l’identificazione dei cittadini con la città di residenza;
2. stimolare il contesto economico, promuovere e creare nuovi posti di lavoro;
3. favorire condizioni di vita sociale sicure e un contesto culturale attraente;
4. garantire formazione e apprendimento continuo;
5. assicurare la salubrità ambientale nel tempo.
Il programma è stato costruito sulla base di parametri quantitativi, assunti come
obiettivo da conseguire (per esempio, la percentuale di minori destinatari di servizi assistenziali) e di livelli qualitativi, desunti da questionari somministrati a
campioni rappresentativi della popolazione di riferimento, assunti come vincoli
per definire le caratteristiche che le politiche devono comunque possedere.
La definizione degli obiettivi quantitativi e dei vincoli qualitativi è avvenuta
con riferimento a cinque campi di azione: promozione dello sviluppo economico, servizi sociali, politiche formative, cultura e ambiente.
Tipicamente, la procedura attivata è stata del tipo seguente. Vengono organizzati forum aperti alla partecipazione dei cittadini, nei quali vengono elaborati
indicazioni e suggerimenti sui singoli temi, corredati di misure di verifica. Le
proposte in tale modo formulate e raccolte vengono messe a disposizione delle
amministrazioni locali ed entrano, quindi, nel circuito decisionale locale. La
sperimentazione delle nuove forme di partecipazione popolare ai processi decisionali così realizzate apre prospettive del tutto inedite per la futura organizzazione dei comuni.
Nel corso dei forum realizzati nell’ambito del progetto KOMPASS sono emerse, tra le altre, le seguenti linee d’azione:
1. iniziative a sostegno del cambiamento demografico;
2. promozione dei bambini e dei giovani e della loro salute;
LA GOVERNANCE INTERNA
3. impegno e partecipazione dei cittadini;
4. cooperazione e integrazione sociale (assistenza e formazione per gli stranieri).
In Germania, l’introduzione del NPM intendeva, da un lato, rafforzare la relazione fra la politica (locale) e l’amministrazione (locale), dall’altro, applicare al
settore pubblico concetti micro-economici (betriebswirtschaftlich) e strumenti
presi in prestito dal settore privato, come le tecniche di budgeting, l’analisi della
convenienza comparata tra produrre direttamente o acquisire all’esterno, la
gestione globale delle risorse, il controllo strategico nell’ambito dell’amministrazione, nuove relazioni tra fornitori e clienti per sfruttare i vantaggi della
competizione, l’apertura al mercato.
Probabilmente la spinta maggiore ad aprire al NPM è venuta dai crescenti problemi fiscali, per tutti i livelli di governo, aperti dai costi di breve come di lungo
termine della riunificazione tedesca. Gli attori politici si sono, così, rivolti al
NPM nella speranza che questo suggerisse rimedi agli elevati costi della PA.
Merita di essere sottolineato che, diversamente dai Paesi nei quali le autorità
locali sono state indotte ad approvare misure di ammodernamento sotto l’impulso di obblighi imposti per legge, in Germania sono state le autorità locali ad
assumere l’iniziativa. Si può, quindi, dire che anche il ricorso ai rimedi proposti dal NPM è avvenuto autonomamente, per spinta dal basso. Ciò è sia il frutto
delle garanzie costituzionali di cui gode l’autogoverno locale (che vieta alle
autorità soprastanti – federazione e Land – di interferire nelle questioni organizzative degli enti locali), sia l’effetto di cultura e prassi autonomiste molto
radicate negli enti locali tedeschi.
Una parte decisiva nel pianificare l’ammodernamento amministrativo tedesco
è stata giocata dal KGSt. Questo organismo si è sempre occupato di elaborare
proposte di revisione degli assetti organizzativi di cui i governi locali erano
destinatari, a partire dall’adesione al modello tradizionale di organizzazione,
fondato su una visione fortemente gerarchica. A partire dal 1991 il KGSt ha, tuttavia, modificato il proprio orientamento. Il dibattito che allora si è aperto sulla
modernizzazione della PA locale e sul potenziale ruolo del NPM nello strumentarne l’attuazione, ha assunto come riferimento privilegiato quanto si era venuto elaborando su questi temi nei vicini Paesi Bassi (con attenzione particolare a
quanto, a livello comunale, era venuta realizzando la città di Tilburg).
Partendo da questi presupposti, il KGSt è giunto ad elaborare una propria originale versione di NPM, il Neues Steuerungsmodell (in inglese New Steering
Model). Giovandosi dell’autorevolezza acquisita durante gli anni di attività svolta a fianco degli enti locali, il KGSt non ha faticato a promuoverne con successo l’adozione da parte di un numero crescente di comuni e province, inizialmente tutti nella parte occidentale del Paese, poi anche nella ex DDR.
153
LA GOVERNANCE INTERNA
5. Il Neues Steuerungsmodell
154
È dalla metà degli anni ’80 che un numero crescente di dirigenti delle municipalità e delle amministrazioni provinciali tedesche ha cominciato a manifestare insoddisfazione per gli strumenti di management pubblico tradizionalmente a loro disposizione, ritenendoli non più adeguati per governare la crescente complessità organizzativa degli enti da loro diretti e per rispondere alle
sfide che il cambiamento politico e sociale imponeva agli enti locali.
In questo periodo il KGSt ha saputo divenire un prezioso punto di riferimento per dibattere liberamente i temi a vario titolo connessi al rinnovamento del
management locale. In seguito al forte interesse manifestato in particolare dai
partecipanti ad un forum lanciato da KGSt, è stato insediato un gruppo di esperti che nel 1991 è pervenuto ad elaborare le prime linee guida per fondare “la
nuova direzione amministrativa” degli enti locali (KGSt, 1991). Questo documento non ha congelato il dibattito, che anzi è continuato vivace a partire dalle
proposte in esso contenute, mentre in parallelo numerosi comuni ne avviavano,
già nel 1993, concreta sperimentazione (Reichard, 2000). La funzione del KGSt
non si è esaurita in questo, ma è proseguita con la promozione di un’ampia
gamma di attività divulgative (pubblicazioni, congressi, seminari, consulenze,
creazione di network con i comuni, ecc.).
Concetti e metodi proposti a livello locale hanno trovato echi favorevoli anche
a livelli di governo superiori. Alcuni Länder hanno iniziato ad applicare nuovi
strumenti del Neues Steuerungsmodell, quali contabilità dei costi, budgeting,
personnel management. Tra gli adepti più attivi del nuovo modello vanno ricordati le città-Stato di Berlino, Brema e Amburgo e i Länder del Baden Wuerttemberg, dello Schleswig Holstein e del Nordreno Vestfalia.
Più recentemente l’adozione di strumenti di cost accounting (contabilità dei
costi) e di altri ancora tratti dalla scatola degli attrezzi del NSM ha riguardato
anche il livello federale, coinvolto in un dibattito tecnico-politico sui nuovi strumenti per “attivare” e “potenziare” i cittadini, seppure con minore determinazione rispetto agli enti locali.
Discussioni e applicazioni diffuse hanno facilitato lo sviluppo del NSM a partire dalla sua formalizzazione del 1993. Attualmente il NSM comprende temi e
strumenti ulteriori, quali la partecipazione e l’empowerment dei cittadini
(BürgerKommune) e l’ e-government, concetti che rientrano nella categoria dell’e-democracy.
Il ricorso ai nuovi strumenti di amministrazione si è fatto più intenso e diffuso
verso la metà degli anni ’90, quando la crisi economica seguita alla riunificazione tedesca (in particolare, alla estensione della perequazione fiscale ai Länder
dell’Est) ha reso necessario apportare tagli drastici ai bilanci comunali e statali.
LA GOVERNANCE INTERNA
Il sistema delle relazioni finanziarie intergovernative fino ad allora prevalente
era caratterizzato da un elevato grado di centralizzazione nell’allocazione delle
risorse. Significativi esempi, in proposito, sono costituiti dalle Funzioni Comuni,
che prevedono finanziamenti centrali per lo svolgimento delle relative competenze o, più in generale, dal sistema dei trasferimenti agli enti locali, accennati
nel capitolo introduttivo del volume. Le autorità amministrative svolgevano in
prevalenza compiti specializzati in dipartimenti centrali quali tesoreria o amministrazione del personale; nonostante l’importanza delle mansioni svolte nessun
dirigente era direttamente responsabile del risultato ottenuto dal suo dipartimento. Autorevoli commentatori ritengono che spesso le funzioni e la gestione
delle risorse fossero svolte in modo “organizzato, ma irresponsabile” (Reichard,
2003). I rappresentanti locali più direttamente coinvolti nel buon esito delle
policy intraprese, hanno iniziato a criticare il sistema in vigore, che prevedeva
competenze decisionali molto centralizzate e la completa assenza di trasparenza.
Ritorniamo al modello inizialmente proposto dal KGS. Si è accennato che esso
si è ispirato a quello sviluppato dalla città olandese di Tilburg che, nei primi
anni ’80, aveva adottato un approccio all’organizzazione e all’amministrazione
della città intriso di concetti derivati dal corporate management. Tra questi, il
KGSt ha ritenuto di fare propri:
• l’approccio produttivistico (tutti i servizi e le funzioni delle municipalità
sono descritti come “prodotti”);
• l’integrazione delle responsabilità per i servizi forniti e per le risorse gestite,
in capo ad unità decentrate e parzialmente autonome (denominate “centri di
responsabilità”);
• la percezione dell’organizzazione dell’amministrazione comunale, con tutti i
suoi uffici e gli enti pubblici collegati, come una “macrostruttura aziendale”;
• l’orientamento del bilancio all’output e l’adozione di una reportistica ad
ampio raggio, basata su indicatori di prestazione e di risultato;
• la distinzione tra ruolo strategico (proprio del consiglio comunale) e ruolo
operativo (proprio degli amministratori);
• l’internal contract management, consistente nella formalizzazione documentale degli obiettivi assegnati e delle risorse utilizzabili, per conseguirli in capo
ai dirigenti delle diverse unità amministrative.
In termini più generali, il NSM ha puntato in modo deciso sul rafforzamento
della accountability, sia all’interno dell’ente che al suo esterno. Tra le forme di
accountability interna va menzionata l’integrazione delle responsabilità sulle
risorse e sulle policy, che in precedenza procedevano distintamente, senza che
fossero chiaramente individuabili i limiti delle rispettive sfere di responsabilità.
Ciò ha comportato l’adozione di contratti interni, cioè la definizione mediante
155
LA GOVERNANCE INTERNA
156
contratto “del dare e dell’avere” reciproco delle diverse unità organizzative presenti nell’ente locale.
Sono state adottate anche forme di accountability verso l’esterno, riguardanti
l’attività complessiva svolta dall’ente locale. Rientra tra queste il “bilancio globale”, orientato a dare conto dei risultati conseguiti dal singolo ente. Per migliorare l’equilibrio, sempre precario, tra competenze politiche e amministrative è
stata introdotta la prassi di assegnare al consiglio eletto la prerogativa di vincolare l’amministrazione al rispetto di livelli predefiniti e globali di spesa e di consentire ai manager libertà di gestione, nel solo rispetto del vincolo complessivo
(oltre che delle norme di buona amministrazione, naturalmente).
Al bilancio tradizionale sono state affiancate nuove forme di contabilità: internal cost accounting, basato sui centri di costo e di responsabilità, nuovi metodi
di monitoraggio e valutazione dei costi e delle prestazioni delle diverse unità
amministrative.
La prima versione del NSM (non a caso denominato dal KGSt “modello 1.0”),
del 1993, comprendeva i seguenti elementi costitutivi:
1. una dettagliata descrizione dei prodotti;
2. l’internal contract management, basato su prodotti definiti e su bilanci flessibili;
3. un sistema di responsabilità decentrate ma integrate, estese a comprendere
sia i risultati che le risorse;
4. bilanci flessibili e orientati al prodotto;
5. un sistema di contabilità dei costi;
6. dettagliate procedure di project management;
7. nuove modalità di partecipazione e coinvolgimento del personale nel processo di cambiamento;
8. modalità per coinvolgere i politici eletti nell’intero processo di cambiamento.
Dopo anni di attuazione, nel 1998 è stata elaborata la nuova versione, “NSM
2.0”, arricchita da ulteriori elementi, prudenzialmente proposti per prime applicazioni sperimentali:
1. strumenti di quality management (surveys ai clienti/utenti);
2. strumenti di management del personale (relativamente alle modalità di selezione e alla valutazione, allo sviluppo delle risorse umane, alla retribuzione
basata sulla performance);
3. migliore utilizzo delle opportunità offerte dal mercato, mediante l’attivazione di situazioni concorrenziali nella fornitura di servizi.
Le autorità locali sono state solerti nel dare seguito alle raccomandazioni del
KGSt, sforzandosi di dare attuazione ai nuovi istituti del NSM, la cui realizza-
LA GOVERNANCE INTERNA
zione è spesso complessa e non può avvenire comunque in tempi brevissimi,
necessitando assimilazione di concetti nuovi, adozione e messa a punto di metodiche innovative, formazione di professionalità adeguate, adattamenti nei comportamenti dei singoli e nel funzionamento consolidato delle organizzazioni,
sviluppo o sostituzione di procedure amministrative, contabili, ecc.
Le sequenze standard per dare attuazione ai vari strumenti innovativi previsti
dal NSM sono le seguenti:
• analisi della “produzione” dell’ente e conseguente redazione del “catalogo
dei prodotti” (documento di elevato dettaglio);
• introduzione della contabilità dei costi e suo utilizzo per calcolare i costi di
prodotto e di centro di costo;
• istituzione di un sistema di monitoraggio della performance (controlling);
• revisione della struttura organizzativa interna, con l’individuazione dei centri di responsabilità, dei fornitori di servizi interni, della funzione di pianificazione centrale e delle unità di monitoraggio (Steuerungsdienst);
• introduzione del contract management tra dirigenti e unità amministrative.
L’impegno iniziale delle amministrazioni si è concentrato prevalentemente nel
dare attuazione alle novità concernenti la predisposizione e il contenuto del
bilancio, della contabilità dei costi e delle nuove forme di monitoraggio, a scapito degli istituti più innovativi ed estranei alla cultura gestionale dei dirigenti,
quali la gestione delle risorse umane e della qualità.
Significativi risultati (del resto coerenti con le caratteristiche di sistematicità e
analiticità tipiche della cultura amministrativa tedesca) sono stati ottenuti da
molte amministrazioni che, con ingente impiego di personale, hanno redatto
cataloghi dei prodotti forniti, comprensivi di meticolose descrizioni dei servizi,
delle attività, dei procedimenti e dei costi.
L’Associazione delle città tedesche testimonia che l’applicazione del NSM, già
ampia, ha registrato ulteriori sviluppi tra il 1996 e il 2000: la quota dei comuni
che dichiaravano di servirsi degli strumenti del NSM è infatti passata dall’83 al
92%. Tale estesa copertura non deve, tuttavia, riferirsi all’utilizzo di tutti gli
strumenti del NSM, ma in molti casi a utilizzi parziali; inoltre, la media nazionale nasconde quote di adesione anche sensibilmente inferiori tra i comuni dei
nuovi Länder orientali, i cui ritardi sono soprattutto dovuti alle carenze di personale qualificato e alle persistenti difficoltà economiche.
Il decennio ormai trascorso da che il NSM è stato creato ha visto una sua crescente applicazione, avvenuta per iniziativa e a carico delle autorità locali (quindi, si badi, senza alcun sostegno finanziario da parte della federazione). Il contributo delle autorità federali è sostanzialmente consistito in interventi di natura regolamentare, limitati alla revisione dei vincoli per gli enti locali, scaturenti
157
LA GOVERNANCE INTERNA
158
dai regolamenti amministrativi che li legano all’amministrazione centrale.
Le ricerche effettuate non hanno fornito dati quantitativi relativi all’attuale diffusione del NSM tra le autorità locali tedesche, né di ricerche che mirano a stimarne l’impatto. Non mancano, invece, le testimonianze sui risultati positivi che
i cambiamenti adottati avrebbero apportato alla gestione della cosa pubblica.
Numerosi sondaggi interni dimostrano che la soddisfazione verso i servizi
pubblici espressa dai cittadini è aumentata rispetto agli anni ’90; ciò sarebbe
accaduto in risposta ad iniziative quali la frequente apertura di sportelli polivalenti, la maggiore gamma dei servizi offerti, la migliore accessibilità garantita da
orari di apertura al pubblico prolungati, il maggiore “orientamento all’utenza”
da parte dei dipendenti pubblici.
Il modello NSM, per quanto maturo, non è, tuttavia, ancora giunto al termine
della sua parabola evolutiva. Gli sviluppi più recenti riguardano la sua estensione a:
• programmi di abilitazione e attivazione dei cittadini, realizzati mediante affidamento dell’erogazione di servizi ad associazioni di volontariato o a gruppi
di sostegno (si tratta di numerose attività di empowerment, sviluppate con l’etichetta di Bürgerkommune, seguendo la visione dello Stato attivante espressa dal governo federale in carica);
• attività di e-government: le autorità locali offrono una gamma crescente di
servizi via Internet, spesso integrando con modalità dell’IT fornitori di servizi pubblici e privati (così avviene, ad esempio, nelle cosiddette “stazioni di
servizio multifunzionali”, attivate in aree rurali);
• nuovi modelli di contabilità: il sistema tradizionale di contabilità pubblica è
ormai in fase di abbandono, a favore di sistemi basati sulla valorizzazione
completa delle risorse e su contabilità di competenza economica.
Miglioramento delle capacità di pianificazione interna
Adottando un focus strategico centrato sui concetti managerialisti del NPM, il
NSM ha trasformato le autorità locali in organizzazioni soprattutto caratterizzate come fornitrici di servizi (Dienstleistungsunternehmen).
Di fatto, il NSM ha rappresentato lo strumento utilizzato per superare la tradizionale scala gerarchica “dall’alto verso il basso”, propria dell’amministrazione
federale tedesca, attribuendo la funzione di pianificare le risorse agli enti locali
e aumentando le loro responsabilità verso i cittadini (Resourcenmanagement
dezentralisierung).
In questo processo, grande cura è stata dedicata a tradurre i compiti tradizionali dell’amministrazione pubblica in “prodotti” e a creare condizioni favorevoli a governare per obiettivi. Le risorse e i costi sono gestiti da una nuova conta-
LA GOVERNANCE INTERNA
bilità costo-prestazione (Kosten-Leistungs-Rechnung), nell’ambito di un sistema
di controllo strategico.
Controllo strategico: rafforzamento del ruolo del Consiglio
municipale
Il NSM ha inteso anche rafforzare le capacità di valutazione dei Consigli
(comunale e provinciale) ed ha ottenuto questo risultato ridefinendo le funzioni
del Consiglio e dell’amministrazione. La posizione dei Consigli è spesso debole
di fronte alle figure professionali forti presenti nell’amministrazione. Ciò è
dovuto anche al fatto che i consiglieri, per tradizione, operano su base volontaria, con la conseguenza, dannosa per il bene collettivo, che molti tra loro tendono a occuparsi prevalentemente di interessi particolari, trascurando le questioni di interesse generale. Poiché, in linea di principio, vi è ampio consenso sul
fatto che la funzione principale del Consiglio riguardi la definizione degli obiettivi delle politiche, mentre quello dell’amministrazione riguardi la scelta delle
modalità attuative, si trattava di trovare modalità adeguate per rendere effettiva
questa distinzione di ruoli.
Lo strumento chiave per farlo è stato individuato nell’istituto del bilancio sociale, per definire il quale il Consiglio deve focalizzarsi sui grandi obiettivi di policy,
valutare in anticipo le performance attese e la corrispondenza tra gli indirizzi di
governo e le scelte proposte dalla parte tecnico-amministrativa. Ciò comporta che
il Consiglio rinunci a formulare bilanci particolareggiati a favore di azioni di controllo strategico sulle scelte di fondo operate dall’amministrazione. A tale fine,
utilizzando adeguati indicatori di performance, i Consigli sono stati messi in condizione di conoscere e valutare le scelte compiute dalle amministrazioni.
Outsourcing e apertura al mercato dei servizi locali
Mentre l’outsourcing, la competizione, l’apertura al mercato e la privatizzazione non erano grandemente enfatizzati nella prima versione del NSM, questi
concetti hanno guadagnato terreno successivamente, grazie a due impulsi esterni. Un primo impulso è venuto dallo sviluppo delle policy di deregolamentazione e liberalizzazione del mercato formulate dalla Commissione europea nel
corso degli anni ’90. In tale prospettiva le autorità locali hanno potuto privatizzare alcune public utility (fornitura di acqua e di energia elettrica, raccolta rifiuti, trasporto pubblico, casse di risparmio locali). Le pressioni dell’UE hanno
spinto le autorità locali ad esternalizzare (outsource) i servizi, quando non addirittura a privatizzare le imprese municipali. Un secondo impulso è derivato
dalla crisi finanziaria nella quale gli enti locali si sono venuti a trovare e che li
ha incoraggiati a “fare cassa”, vendendo i patrimoni disponibili.
159
LA GOVERNANCE INTERNA
Valutazione delle politiche pubbliche: i circoli di confronto
160
Nel corso degli anni ’90 i principi di benchmarking hanno trovato un terreno
di sviluppo nel mondo amministrativo tedesco. Di nuovo il livello municipale
ha accettato per primo questa sfida. La proposta iniziale è stata formulata dalla
Fondazione Bertelsmann che, con il progetto “Fondamenti per una amministrazione comunale produttiva”, ha creato una rete di circoli di autovalutazione e di
confronto tra comuni, nata da un concorso tra comuni da essa finanziato (al
quale, nel 1997, hanno partecipato 150 città).
Sviluppando questi spunti, il KGSt ha successivamente dato vita alla rete IKO,
che funge da sistema informativo interno per i comuni basato sulla formazione
di circoli di confronto regionali e sull’applicazione di indicatori di confronto. A
fine 2001 operavano 62 circoli tematici, attivi su tutto il territorio federale, cui
partecipavano complessivamente 672 comuni. Un indubbio effetto positivo del
benchmarking garantito dall’operare dei circoli competitivi tra i comuni aderenti è stata la maggior trasparenza sulle performance delle amministrazioni che
esso, nel tempo, è venuto assicurando.
In parallelo alle attività della rete IKO, dal 1998 è attiva nel BadenWürttemberg l’“associazione di lavoro municipale”, che si occupa di aggiornare
i piani di sviluppo comunale e di elaborare codici di benchmarking utilizzabili
da tutti i soggetti che aderiscono all’associazione.
6. Strumenti di gestione delle risorse umane
Formazione del personale
La disponibilità di un apparato pubblico con analoghe caratteristiche di preparazione professionale costituisce un elemento unificante per le amministrazioni pubbliche tedesche, che in qualche modo neutralizza la possibile spinta
centrifuga riconducibile all’esistenza di molti livelli di governo.
Come si è già accennato, i ranghi delle pubbliche amministrazioni sono composti da funzionari pubblici (Beamte), impiegati (Angestellte) e lavoratori
(Arbeiter). Lo status dei funzionari è regolato da contratti pubblici mentre per
impiegati e lavoratori i contratti hanno natura privatistica. Il Ministero
dell’Interno svolge un ruolo centrale: svolge funzione propulsiva per gli sviluppi normativi che riguardano lo status del personale pubblico impiegato a livello
federale, fornisce le linee guida giuridiche sullo status del personale statale,
delle municipalità e degli altri enti di diritto pubblico.
LA GOVERNANCE INTERNA
Valutazione dei dirigenti e sistemi premianti
Le regole che disciplinano i contratti dei dipendenti pubblici sono in fase di
trasformazione: tra le novità recenti si segnala l’adozione di un sistema retributivo basato (anche) sull’esplicito riconoscimento del merito individuale, come
segnalato dalle prestazioni effettivamente rese o dai risultati conseguiti, che condizionano l’erogazione di una parte variabile delle retribuzioni.
Il nuovo sistema ha introdotto anche opportunità per i dipendenti di discutere e interagire sulle caratteristiche del sistema premiante con i loro superiori,
rendendo in tale modo più flessibile un sistema in precedenza fortemente gerarchico. Il nuovo sistema di direzione per obiettivi opera anche come stimolo per
i dirigenti a cercare costantemente riscontro del proprio operato nei subalterni,
in quanto senza la loro collaborazione diviene difficile conseguire i propri obiettivi. Inutile sottolineare come tali cambiamenti stiano rivoluzionando il pubblico impiego tedesco, delineando trasformazioni profonde nei ruoli dei lavoratori.
Ulteriori fattori di cambiamento sono introdotti dall’adozione di contratti di
telelavoro e di altre modalità più flessibili di lavoro. Le amministrazioni federali offrono la scelta di lavorare dal lunedì al venerdì tra le 06.30 e le 20.00 e il
sabato tra le 08.00 e le 13.00. Nell’ambito di tale orario, per i servizi ai cittadini
(ServiceZeit), attraverso accordi tra gli impiegati, si deve garantire la presenza
dalle 08.00 alle 11.30 e dalle 13.00 alle 16.30. Gli impiegati gestiscono il loro
“conto delle ore lavorative” con un credito massimo di 80 ore e un debito di 40
ore massimo. I crediti possono essere recuperati con i Gleittage, giorni di pareggiamento delle ore, usufruibili con un massimo di 24 ore all’anno.
I riscontri positivi di queste innovazioni, che costituiscono la realizzazione di
un progetto compreso nel programma “Stato Moderno - Amministrazione
Moderna”, hanno convinto dell’opportunità di raddoppiare il numero di posti
di telelavoro nella pubblica amministrazione.
161
LA GOVERNANCE INTERNA
L’agenzia federale per
l’amministrazione pubblica
162
Descrizione del contesto
Il programma “Stato Moderno - Amministrazione Moderna” è un piano strategico di ammodernamento di tutta la pubblica amministrazione tedesca che si
compone di più progetti. Tra le molteplici iniziative, di particolare rilievo è la
ristrutturazione del Ministero degli Interni attraverso forme di NPM/NSM.
All’interno di tali iniziative, l’agenzia federale per l’amministrazione pubblica
(Bundesverwaltungsamt, BVA), un’agenzia del Ministero degli Interni che si
occupa delle gestione dell’amministrazione federale, ha introdotto pratiche di
quality manangement e del management della conoscenza e dell’informazione.
La rilevanza dell’iniziativa è stata sottolineata dall’OECD (OECD, 2000) e da
pubblicazioni dello stesso Ministero degli Interni (BMI, 2000b). Inoltre, durante
la “Conferenza sulla qualità per le amministrazioni pubbliche nell’Unione europea - Condivisione di Best Practices”, tenuta a Lisbona nel 2000, la Germania ha
presentato l’esperienza del Bundesverwaltungsamt come esempio di trasparenza, efficienza e competitività della pubblica amministrazione e caso di good
governance europea.
Il Bundesverwaltungsamt è un’agenzia del Ministero degli Interni cui sono
attribuiti numerosi compiti di pianificazione e supervisione di funzioni di competenza dei vari ministeri, nei campi più vari, quali ad esempio l’istruzione e la
formazione, l’erogazione di prestiti agevolati e borse di studio a studenti, le
scuole all’estero, le procedure per ottenere la cittadinanza e la naturalizzazione,
l’ufficio centrale per gli stranieri, l’emigrazione, la promozione dello sport e
della cultura, i trattamenti pensionistici, la protezione civile. La BVA impiega
complessivamente circa 2000 persone, che operano in otto dipartimenti generali; sin dalla sua costituzione, avvenuta nel 1960, ha ricoperto un ruolo centrale
per lo sviluppo e la diffusione di pratiche innovative nella PA.
La direzione dell’agenzia decise nel 1996 di adottare procedure di quality
management (QM), strategia completa orientata principalmente alla qualità dei
risultati. Parole d’ordine utili per comprendere a che tipo di qualità si facesse
LA GOVERNANCE INTERNA
riferimento sono “orientamento alla clientela”, “orientamento al valore, al processo e al personale”, “qualità del prodotto”. Il QM è basato sull’utilizzo integrato di strumenti quali la reingegnerizzazione delle procedure, il controllo di
gestione, la contabilità cost to performance e nuovi modelli di monitoraggio
delle prestazioni.
163
Descrizione del caso
Motivazione e obiettivi
Nel contesto del rinnovamento delle strutture della pubblica amministrazione
tedesca attraverso l’adozione di nuovi strumenti di gestione (NPM o NSM), la
BVA, in quanto fornitrice di servizi essenziali al buon funzionamento di moltissimi altri organismi pubblici, ha il particolare dovere di possedere strutture altamente performanti ed economicamente vantaggiose al fine di essere un partner
competitivo. Da tempo queste esigenze erano ben presenti ai vertici dell’agenzia,
ragione per cui essi hanno colto l’occasione offerta dal programma “Stato
Moderno – Amministrazione Moderna”.
Il modello organizzativo della BVA, che direttamente si ispirava al prototipo
della burocrazia weberiana classica, è stato sostituito da un modello più dinamico, orientato al management moderno nella struttura interna e nei risultati.
L’attenzione prevalente si sposta dal processo alla prestazione, della quale si
intendono incrementare l’efficacia (maggiore aderenza agli scopi perseguiti), la
produttività (maggiore rendimento dei fattori impiegati per ottenerla), la trasparenza (migliore leggibilità e coerenza con gli scopi assegnati) e l’orientamento ai
cittadini destinatari dei servizi. Per ottenere risultati di questo tipo è evidente
l’importanza dei fattori motivazionali: la collaborazione del personale deve essere convinta e piena, non solo di facciata.
La decentralizzazione delle strutture è accompagnata da un maggior grado di
responsabilità dei singoli uffici, ottenuta anche creando termini di confronto
(quando le prestazioni avvengono in concorrenza con altri enti o uffici privati).
La strategia di cambiamento adottata, sotto lo slogan “Il BVA, fornitore moderno
di servizi”, si compone di una piramide di obiettivi, strategici ed operativi. Al
vertice si colloca l’obiettivo strategico di trasformare l’agenzia in fornitrice primaria di servizi per il governo federale.
Strumentale a questo fine è l’obiettivo di marketing, secondo il quale i servizi
offerti dall’agenzia devono risultare interessanti e competitivi rispetto a quelli
offerti dal mercato. Non meno importanti sono gli obiettivi di quality management, che riguardano la creazione di una strategia ampia e complessiva, utile a
LA GOVERNANCE INTERNA
164
realizzare obiettivi di qualità quali la soddisfazione dei clienti/cittadini, l’economicità, la soddisfazione degli impiegati e la qualità tecnica dei prodotti.
Quality management significa definizione e valutazione dei servizi offerti in termini di qualità, quantità, tempo, costo e altri fattori legati alla performance. I
processi lavorativi vengono considerati alla stregua di processi produttivi in cui
il risultato finale (prodotto/servizio), ottenuto grazie alla formazione del personale e all’assolvimento delle esigenze del QM, sotto il controllo offerto dai parametri della contabilità costo-prestazioni, si va ad intersecare con attività di controllo strategico.
Figura 1
La piramide degli obiettivi del BVA
Obiettivi
delle autorità
Fornitore centrale di servizi
del governo federale
strategico
Esecutore economico di funzioni
con strutture efficienti
$
#
Obiettivo marketing
Partner interessati e competitività
operativo
Obiettivi quality management
• Soddisfazione dei clienti
• Abbattimento dei costi
• Creazione e cura di una immagine di qualità • Creazione di una coscienza sulla qualità interna
• Comparazione effiiciente del processo
"
• Sviluppo di personale orientato alla qualità
si ottengono i seguenti compiti
"
Esterno (cittadini, autorità, partner)
Interno
Definizione e misurazione delle esigenze di servizi di qualità
Assunzione della filosofia della qualità nella
cultura delle autorità
Creazione di presupposti oggettivi, organizzativi
e di personale per l’adozione del quality
management
Applicazione delle esigenze in standard concreti di servizio
Fonte: BVA
La realizzazione del QM passa attraverso una partecipazione attiva del personale. Per ottenerla si è fatto riferimento ai workshop dei circoli di qualità e si è
utilizzata la leva della formazione del personale, ottimizzando il processo
gestionale. Tra le iniziative intraprese per stimolare un continuo sviluppo del
processo vi sono:
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• Progetto IDEA 21, un sistema attivo di suggerimenti con incentivi materiali e
immateriali (BMI, 2000a) a sostegno del management del sapere e dell’informazione (IWM).
• FAVORIT, “ufficio senza carta” e sistema di gestione dei viaggi (travel management system, TMS), attraverso l’osservazione costante dello sviluppo tecnico e valutazione di fattibilità da parte di specialisti.
• Aggiornamento costante sugli sviluppi normativi e sulle reazioni del pubblico ai cambiamenti introdotti nei processi di erogazione dei servizi.
• Adattamento dinamico e flessibile delle routine di processo ai nuovi obiettivi di qualità adottati.
Sono stati infine adottati strumenti di monitoraggio e valutazione relativi a qualità e quantità dei servizi offerti, non limitandoli all’analisi costi-benefici condotta sul singolo progetto ma anche complessivi, attraverso surveys staff/clientela, recepimento ed elaborazione delle valutazioni scritte o delle opinioni espresse verbalmente dai clienti, nella convinzione che solo un monitoraggio complessivo e coerente sia in grado di garantire il buon funzionamento del QM.
Azioni e soggetti coinvolti
Management del sapere e dell’informazione (IWM)
Come ci ricordano le scienze dell’organizzazione, disporre di informazioni e
di conoscenze approfondite sulla realtà nella quale si opera costituisce una
risorsa fondamentale per il buon funzionamento di ogni amministrazione.
Accumulare nel know-how dei funzionari un ampio patrimonio di informazioni utili, inserendole organicamente nel loro “sapere” amministrativo e gestionale costituisce quindi fattore di successo centrale per un’amministrazione che
voglia migliorare le proprie performance sui due versanti dell’efficacia e dell’efficienza. Queste semplici considerazioni hanno alimentato azioni strumentali
atte a realizzare forme innovative di management del sapere e dell’informazione (Informations-und Wissensmanagement, IWM), che è diventato una componente essenziale della modernizzazione della BVA. Schematicamente, nel IWM
confluiscono tre componenti:
• tecnica, consistente nelle nuove tecnologie;
• organizzativa, consistente nei nuovi principi di organizzazione utilizzati adattati al management dell’informazione e del sapere;
• delle risorse umane, consistenti in nuove tecniche di sviluppo del personale.
Nel management del sapere e dell’informazione si sviluppano perciò l’organizzazione, la componente tecnica e del personale, come elementi che si collo-
165
LA GOVERNANCE INTERNA
166
cano all’interno di una strategia (eStrategie) che sfrutta tutti i canali informativi
a disposizione (BMI, 2001). La condivisione regolare delle informazioni assume
un ruolo strategico (essendo il motore del sistema), seguendo le corrispondenti
linee organizzative, non più in un rigido modello gerarchico, ma dando spazio
agli impiegati per esprimere le loro osservazioni, evidenziare le problematiche e
far circolare e condividere le informazioni detenute dal singolo attraverso l’elaborazione di buone pratiche, di fogli di notizie e di brevi note informative.
Dopo un processo di valutazione delle nuove conoscenze, se viene riconosciuto che esse apportano valore aggiunto nell’ambiente di lavoro al quale si
riferiscono, vengono rese pubbliche. Tale strategia tiene in considerazione il
fatto che le informazioni possono dipendere da valutazioni e interpretazioni
personali e lavorative del singolo, ma che, allo stesso tempo, costituiscono base
per ulteriori elaborazioni e il miglioramento dell’ambiente di lavoro. Il sapere
viaggia e si diffonde infatti attraverso reti informative complesse, che vanno
dallo scambio di idee all’imitazione di comportamenti. L’incontro tra l’informazione o il sapere appena rielaborati e l’informazione/sapere originari non ha sviluppo orizzontale, ma assai più complesso: può infatti essere rappresentato da
una spirale informativa, al cui interno ruotano le sue componenti. La figura 2 ne
fornisce una rappresentazione schematica.
Figura 2
Spirale del nuovo management dell’informazione e del sapere
Informazione
Sapere
concreta, speciale, collegata, valutata
soggettivo, disordinato, valutato
personale, interdisciplinare
Elaborazione e cambiamento
dell’informazione
Struttura e sviluppo
del sapere
Grado di valutazione
Valutazioni personali e
misurazione delle valutazioni
Dipendenza e contesto rispetto
ad altre esperienze,
informazioni e circostanze
Complessità delle informazioni
collegate
Numero delle informazioni
rielaborate
Esperienza
Collegamento
Orizzonte delle esperienze
Competenza
astratto, generale, isolato, non valutato, oggettivo, disciplinare, ordinato
Informazione
Fonte: BMI 2001a
Estrazione
dell’essenza
del sapere
LA GOVERNANCE INTERNA
Il sapere viene confrontato e misurato individuando il comportamento rilevante da cui la conoscenza nasce e il contesto entro il quale il sapere è stato sviluppato: il sapere viene poi elaborato e spersonalizzato, in modo da ottenere
informazioni oggettive, generali, non più soggettive. Preparare la conoscenza
secondo questi criteri informativi costituisce oggetto di un procedimento complesso, che postula l’esistenza di un ambiente di lavoro ad hoc e la disponibilità
di un’assistenza tecnica adeguata.
Figura 3
Rappresentazione del sistema informativo nelle varie fasi organizzative
Necessità dell’informazione
Garante, gruppi di interesse
Rappresentanza del personale
%
autore
%
Dirigente di sezione
%
È / deve
essere
no
Redattore di
dipartimento
specializzato
Approvazione?
Attività
informativa
Contenuto
del comportamento
%
Dirigente di gruppo
di sezione
%
no
Approvazione?
% si
Dirigente
di dipartimento
%
Responsabilità
sul contenuto
Offerta
informativa
Sistema di
informazione
specializzato
no
Liberazione?
si
% si
Informazioni
esterne?
no
%
Redattore QS
no
%
%
Libera
circolazione?
Fonte: BMI 2000a
Offerta
informativa
Intranet
Contenuto del
comportamento
Direttore dell’autorità, dipartimento I in collaborazione
nella libera circolazione
Redattore QS,
caporedattore,
portavoce
Sistema
informativo
specializzato?
Liberazione?
% si
Portavoce e capo
redattore
%
Contenuti
e obiettivi
Offerta
informativa
Offerta
informativa
Extranet
Internet
Libera
circolazione?
Responsabilità
sul contenuto
si
no
si
Extranet?
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LA GOVERNANCE INTERNA
168
Accanto all’informazione di natura professionale e al sapere del lavoro giornaliero (le competenze operative) vi è un processo supplementare di produzione e preparazione delle conoscenze che riguarda le attività realizzate da impiegati specializzati e esperti. A loro spetta valutare l’offerta elaborata da altre unità
e predisporre un nuovo sistema informativo contenente le nuove proposte: l’offerta informativa è così continuamente valutata e aggiornata.
Nell’agenzia federale per l’amministrazione pubblica questo sistema di interazione tra sapere e informazione è stato pienamente inserito nel sistema di gestione. La produzione delle singole unità viene raccolta da personale specializzato,
passa per i reparti di settore e giunge alla redazione QS (Qualität Sicherheit) e al
direttore dell’autorità che valutano la nuova informazione sotto i due profili
della quantità (o della sua rilevanza) e della qualità.
Il management dell’informazione e del sapere prende in considerazione i processi di comunicazione interni ed esterni e osserva i quesiti che ne possono scaturire. I destinatari di questo processo informativo sono essenzialmente gli
impiegati della BVA, gli impiegati delle autorità della sfera di competenza del
BMI (Intranet BMI), gli impiegati delle autorità ad esso direttamente collegate,
ivi comprese tutte le autorità federali (Extranet), e il pubblico in generale
(Internet). I differenti destinatari hanno necessità e comprensione informative
diverse. I contenuti ed il tipo della rappresentazione delle informazioni vengono adattati alle esigenze del destinatario.
Figura 4
Schema riassuntivo dell’IWM
Management
dell’informazione
e del sapere
• Valuta le
informazioni, le
comunicazioni e il
sapere
• Definisce i processi,
la struttura delle
informazioni, il flusso
delle informazioni, le
conduzioni di base e
i presupposti
• Definisce gli
standard per
l’organizzazione per
il personale e per le
trasformazioni
tecniche
• Rende pubblico e
sistema il sapere
Fonte: BMI 2000a
Pubblicazione
• Sistema di
informazioni
specializzate
• Intranet
• Extranet
• Internet
Sistema di
redazione delle
informazioni
Sistema di web
content
management
FAVORIT
office flow
Applicazioni speciali
esempi
Atti e procedimenti
amministrativi
elettronici
ISAS online
• Gestisce il flusso di
lavoro
amministrativo
VISTI
......
• Ordina e esegue
l’elaborazione dei
documenti e delle
informazioni
Favorit
office flow
BAföG online
TMS
EPOS
LA GOVERNANCE INTERNA
Il management del sapere e dell’informazione rappresenta, in conclusione,
una strategia completa che coinvolge tutta l’autorità pubblica ed ha in carico i
processi di valutazione, di definizione dei processi e degli standard organizzativi. Si integra nelle varie applicazioni specializzate rafforzandone contenuto e
apertura.
Idee21
Per accompagnare e sostenere lo sviluppo di una gestione basata sulla conoscenza, bisogna disporre di un sistema di incentivazione allo scambio di informazioni/idee. A tale fine è stato creato Idee21, “Idee per l’amministrazione federale nel 21° secolo”, gestito dal BMI e dalla agenzia federale per l’amministrazione (BVA). Il progetto intende esaminare le possibilità di introdurre un processo basato sulle idee come mezzo di miglioramento continuo (PMC) nell’amministrazione federale. Gli elementi del progetto sono schematizzati nella figura 5 e poi brevemente descritti.
Figura 5
Elementi di base di Idee21
1. Dirigenza
2. Manager
4. Metodi di lavorazione
8. Introduzione di
un resoconto
6. Metodi di comunicazione
5. Stimoli
7. Banca dati delle idee
3. Circoli di qualità
Fonte: BMI 2000a
1. La dirigenza
Idee21 sostiene i dirigenti nella responsabilità del comando e promuove la
cooperazione come nuovo metodo di leadership. L’accountability non è più un
elemento centrale di valutazione delle idee ma è decentrato ai dirigenti delle
singole unità amministrative (delega delle responsabilità). I dirigenti devono
motivare gli impiegati a sviluppare idee e sostenerli nella formulazione e nello
sviluppo, qualora le idee risultino innovative.
169
LA GOVERNANCE INTERNA
170
2. Il manager di idee
Un manager di idea, inteso come partner, sponsor e revisore, è incaricato in
ogni ente di promuovere le attività secondo la visione di Idee21. A questa nuova
figura spettano principalmente funzioni di:
• coordinamento e rappresentanza di Idee21 nelle discussioni che si aprono
all’interno di ogni unità organizzativa;
• controlling, preparazione di relazioni per il supporto informativo alla dirigenza dell’autorità;
• assistenza, consulenza ai funzionari per la formulazione di idee;
• performance, sostegno dei dirigenti alla lavorazione delle idee, nell’ottica del
miglioramento delle prestazioni.
3. I circoli di qualità
Il lavoro si basa su circoli di qualità per il miglioramento e la valutazione delle
tecniche lavorative, composti da 4-8 impiegati provenienti da una o più unità
organizzative, con il compito di analizzare i problemi attualmente riscontrati nel
funzionamento dei processi e di proporre miglioramenti, elaborati in collaborazione con i responsabili di unità. Un manuale, Quality Manual, fornisce la
descrizione del processo di produzione e informazioni su ogni elemento del QM
per mezzo di:
• un modello aggiornato della piramide degli obiettivi;
• un supporto su basi specialistiche e aiuti a prendere le decisioni;
• una rappresentazione dello stato delle procedure e dell’organizzazione;
• un manuale IT;
• principi di gestione del personale;
• principi di leadership e linee guida;
• sistemi e strumenti di controllo.
Il circoli di qualità si trasformano in un luogo di moderazione delle tensioni e
dei problemi che il funzionamento delle organizzazioni quotidianamente incontrano, prima ancora che in un luogo di soluzione dei problemi. Attraverso i circoli di qualità, si assemblano know-how e competenze, con effetti di sinergia
che migliorano il senso di appartenenza all’ufficio e la reciproca collaborazione.
Per valutare i potenziali di miglioramento apportati dai circoli di qualità si è
chiesto ai partecipanti di dichiarare il proprio consenso alle affermazioni
seguenti: “c’è una maggiore disponibilità di tempo per effetto dell’aumentata
efficienza lavorativa”, “i circoli di qualità devono essere istituzioni durature” e
“conviene che i moderatori dei circoli posseggano una formazione più specializzata”. I risultati sono riportati nel grafico 1.
LA GOVERNANCE INTERNA
Grafico 1
Valutazione dei risultati dei circoli di qualità (percentuale di consenso)
istituzione duratura
171
maggiori spazi di tempo
formazione approfondita
dei moderatori
0
5
10
15
20
25
30
35
4. Il metodo di lavorazione
Il nuovo metodo mira ad ottenere un’accresciuta qualità delle prestazioni
senza che ciò comporti un maggior dispendio di energie lavorative, insieme ad
un maggior decentramento della responsabilità per l’esame e la valutazione
delle idee di miglioramento. Nell’ambito del progetto sono state proposte le
seguenti regole per l’elaborazione delle idee:
• tempi di lavorazione brevi, con la regola dei 3/7: 3 giorni dedicati all’esame
delle competenze e alla formulazione delle proposte e 7 giorni per la valutazione delle proposte stesse;
• ogni unità organizzativa è direttamente coinvolta nel circolo di qualità che
riguarda le sue attività;
• attribuzione della possibilità di reclamo al manager di idea contro l’eventuale rifiuto opposto all’applicazione delle decisione prese.
5. Gli incentivi
Un sistema di stimolo efficace deve essere attraente e basarsi sull’attribuzione
di premi, che sono così graduati:
• premio immediato in denaro (forfetizzato nella somma di 100 DM);
• premio a sorteggio (consistente in un buono per un viaggio del valore di 2.000
DM);
• premiazione supplementare a forfait di 2.000 DM, se il risparmio annuale
ottenuto raggiunge almeno i 10.000 DM.
Il meccanismo dei premi, nelle dichiarazioni degli interessati, non svolge un
ruolo di particolare rilievo (nelle parole di molti “è l’ultimo tra i motivi per pre-
LA GOVERNANCE INTERNA
sentare un’idea”), ma svolge un ruolo non marginale come strumento per rendere formale l’approvazione che si riceve nell’organizzazione per il proprio contributo.
Grafico 2
172
Valutazione del denaro e dei premi materiali presso gli impiegati
(valori percentuali)
0
1
10
20
30
40
50
60
70
BMI
BVA
BGS
BMI
2
BVA
BGS
BMI
3
BVA
BGS
4
BMI
BVA
BGS
1.
2.
3.
4.
Il premio non è importante
Il premio costituisce riconoscimento importante
Premi monetari solo a fronte di risparmi
Il risultato è più importante dei premi
6. I metodi di comunicazione
Il metodo di comunicazione di Idee21 intende contribuire a creare un’immagine positiva del progetto stesso e stimolare i funzionari pubblici a parteciparvi
con regolarità. Contenuti, senso e scopo di Idee21 vengono pertanto comunicati
ripetutamente nel corso del progetto.
7. La banca dati delle idee
Tutte le proposte sono registrate in una banca dati appositamente sviluppata,
intesa come motore veloce ed efficiente per lo scambio di informazioni. La predisposizione di moduli dedicati ha alleggerito lo svolgimento delle procedure;
la banca dati informatizzata rende possibile conoscere con facilità le idee elaborate, anche grazie a interrogazioni mediante parole chiave e su temi specifici.
8. Il reporting
Idee21 prevede che le informazioni sullo stato di avanzamento del progetto
siano regolarmente rese mediante apposite relazioni. Lo scambio di informazio-
LA GOVERNANCE INTERNA
ni, specialmente sulle spese e sull’utilità di istituire il management di idee,
porta alla trasparenza e induce emulazione tra le unità organizzative coinvolte.
Indicatori come il numero delle proposte avanzate, la quota di partecipazione
del personale e la durata dei processi di elaborazione delle idee sono informazioni rilevanti per promuovere il processo di miglioramento continuo attraverso
il benchmarking e la segnalazione di best practice.
Idee21 è stato introdotto con successo; ciò non significa che resistenze e opposizioni non siano state talvolta rilevanti. Il maggiore impegno per il buon esito
dell’iniziativa è richiesto ai dirigenti: tuttavia va tenuto presente che la leadership cooperativa e la creatività non possono essere imposte, ma solo sviluppate
a partire da attitudini e disponibilità individuali.
I risultati raggiunti
Nell’ambito del programma di applicazione del QM e dell’IWM, la BVA ha sviluppato un sistema elettronico per il personale e per l’organizzazione degli uffici amministrativi, denominato EPOS. Il sistema riguarda in prevalenza la gestione del back-office, gli ambiti lavorativi del personale, il funzionamento dei servizi di sostegno e la gestione amministrativa. EPOS è un software per il servizio
pubblico, sviluppato a livello centrale nel rispetto del principio Einer-für-alle
(“per uno, ma valido per tutti”) e messo gratuitamente a disposizione di tutti gli
organi e le autorità pubbliche della federazione (altre amministrazioni federali,
Land e comuni). Attualmente lo utilizzano 120 autorità dei diversi livelli di
governo.
EPOS ha migliorato la struttura informativa interna dell’agenzia federale ed ha
ottimizzato la comunicazione tra il Ministero degli Interni e le autorità pubbliche. EPOS offre inoltre la possibilità di lavorare utilizzando scenari alternativi:
quello che riproduce le condizioni attuali ed altri riferiti a orizzonti temporali
differenziati (del passato, del presente e del futuro). La possibilità di interfacciarsi con scenari futuri e di utilizzarli in sede di pianificazione è di enorme
importanza per i dirigenti, non meno della disponibilità di un modello accessibile per svolgere la funzione stessa di pianificazione, riferendola a tutti i campi
oggetto del loro lavoro. In effetti, il sistema coinvolge la gestione del personale,
la contabilità e l’organizzazione di tutti i dipartimenti, fornendo per ciascuna le
informazioni necessarie e la struttura per le elaborazioni.
L’utilizzo dei nuovi strumenti ha permesso di avviare, nella pratica, l’amministrazione elettronica. La BVA ha colto l’occasione per rinnovarsi, nei rapporti
verso l’esterno e al suo interno. Esternamente l’accesso tramite Internet a molti
servizi (tra cui BaföG online), dà espressione alla sua nuova filosofia di “agen-
173
LA GOVERNANCE INTERNA
174
zia orientata ai cittadini”. Internamente lo sviluppo di FAVORIT®-OfficeFlow®,
un prodotto informatico per la gestione dei flussi dei dati negli uffici, ha permesso, insieme a EPOS, i migliori risultati. Attualmente sono collegate a questo
strumento 360 postazioni di lavoro e ciò consente l’archiviazione flessibile dei
dati e l’accesso a un sistema di procedure di elaborazione dati in ambiente IT,
che riduce le transazioni cartacee e svincola l’erogazione dei servizi dal tempo
e dal luogo in cui le informazioni che li alimentano sono archiviate.
I risultati positivi ottenuti sono documentati dalla maggiore soddisfazione dei
clienti (dovuta al taglio dei tempi necessari a completare le pratiche) e dalla
costante disponibilità di un efficiente ufficio informazioni. Anche i funzionari
sono soddisfatti per la riduzione dei tempi di attesa nell’ottenimento delle informazioni necessarie per attivare e completare le procedure di cui sono responsabili, per l’alleggerimento della componente routinaria del loro lavoro e per la
miglior ergonomicità delle postazioni di lavoro. Infine si segnala un consistente
miglioramento (+30%) dell’efficienza con la quale operano le unità interessate,
grazie al minore impiego di lavoro e di utilizzo di infrastrutture.
FAVORIT®-OfficeFlow® è dunque una valida soluzione per la gestione del
flusso dei dati negli uffici. Si è dimostrato adattabile a diversi utilizzi e dà risultati interessanti anche in termini di trasparenza delle pratiche (è sempre possibile conoscere lo stadio di lavorazione delle singole procedure) e di riduzione
dei tempi dedicati a tutte le attività gestionali: si può quindi dire che rinforza
l’efficienza ed aumenta la produttività dell’amministrazione
Tutte le funzioni essenziali di un ufficio sono integrate in FAVORIT®OfficeFlow®:
• elaborazione della posta in entrata;
• lessico amministrativo e di registrazione;
• elaborazione della posta in uscita;
• archivio elettronico (documenti, sistema di management del flusso di lavoro);
• interfaccia flessibile per l’allargamento ad ulteriori usi;
• software ed aggiornamenti gratuiti.
La BVA mette il software gratuitamente a disposizione di autorità pubbliche,
associazioni ed enti di diritto pubblico. FAVORIT®-OfficeFlow® è attualmente
utilizzato dall’agenzia federale per l’amministrazione pubblica (con numerose
postazioni), dai ministeri e dalle autorità del Land Nordreno-Vestfalia, dall’authority per la regolazione delle telecomunicazioni e della posta, dall’ufficio
brevetti tedesco e dal comando di polizia della città di Wesel.
Dal 2000 la tecnologia di FAVORIT è stata integrata ad Internet, creando così
un ciclo lavorativo completo su basi elettroniche che comincia e termina con i
cittadini a disposizione dei quali mette i moduli di domanda dei diversi servizi
LA GOVERNANCE INTERNA
predisposti dall’ufficio, che li scaricano, compilano e spediscono elettronicamente all’ufficio dove un firewall gestisce il flusso di informazioni, con elaborazioni che prescindono del tutto da procedure su carta.
Le modalità con le quali è stata realizzata la modernizzazione dell’agenzia
(forte coinvolgimento dei lavoratori) hanno generato un sostanziale cambiamento organizzativo. Ciò deve procedere di pari passo con la formazione del personale: questo collegamento si è realizzato a livello di gestione strategica delle
risorse umane per mezzo della definizione degli obiettivi, della progettazione e
realizzazione dei circoli di discussione tra funzionari; a livello operativo per
mezzo della ristrutturazione del processi e dell’orientamento ai bisogni. La collaborazione tra i funzionari viene assistita anche dalla disponibilità dei lavoratori più esperti a operare come tutor dei nuovi assunti. A questi ultimi è riservato un periodo di formazione di quattro settimane, in un programma in cui gli
aspetti teorici e pratici sono strettamente interconnessi: a ogni fase di formazione teorica viene affiancata una settimana di lavoro per la pratica di quanto loro
insegnato.
La BVA ha proposto ai suoi dipendenti modalità di lavoro alternative a quelle
tradizionali (lavoro d’ufficio con orario rigido): telelavoro e orari molto flessibili. Con il primo, i funzionari possono scegliere dove lavorare, collegandosi alla
rete, con accesso diretto ai documenti necessari presenti in Intranet. Lo sviluppo del lavoro di squadra, che costituisce altra peculiarità del processo di modernizzazione che ha investito BVA, ha dato origine a FAZIT, progetto di nuovo orario di lavoro. Come si è già ricordato, oggi BVA offre ai suoi dipendenti la scelta dell’orario di lavoro personale (dal lunedì al venerdì tra le 06.30 e le 20.00, il
sabato tra le 08.00 e le 13.00). L’unica rigidità rimasta riguarda, giustamente,
l’obbligo di garantire, per i servizi che hanno nei cittadini i destinatari diretti
(ServiceZeit), una copertura dalle 08.00 alle 11.30 e dalle 13.00 alle 16.30, anche
attraverso turni definiti su base volontaria. Gli impiegati si sono mostrati molto
soddisfatti della maggior flessibilità e della possibilità che essa concede loro di
gestire meglio il proprio tempo tra famiglia e lavoro. Ciò ha costituito un’efficace motivazione al lavoro, segnalata, ad esempio, dalla riduzione del 12% della
richiesta dei permessi malattia e del 50% dei permessi speciali (per esempio,
per assistere i figli).
Criticità nella realizzazione
Dalle informazioni disponibili risulta che i dirigenti amministrativi abbiano
cercato di applicare nel miglior modo possibile i nuovi sistemi di gestione
amministrativa. Anche il coinvolgimento, potenzialmente di tutti, nella creazione e discussione degli obiettivi comuni e la possibilità di presentare ai superio-
175
LA GOVERNANCE INTERNA
176
ri gerarchici e discutere con loro proposte di miglioramento del lavoro hanno
suscitato molto interesse.
I risultati concreti (in termini di dimensione e qualità del flusso delle proposte innovative) sono tuttavia finora stati molto inferiori alle attese. Entro certi
limiti, ciò non può sorprendere: è ovvio infatti che il radicamento dei nuovi
comportamenti nella cultura profonda dei funzionari avrebbe richiesto tempi
non brevi, accompagnati da investimenti non trascurabili (nella strumentazione
informatica, nella formazione, forse negli incentivi monetari), superiori a quelli
che il BVA aveva previsto.
È anche vero, però, che non sono mancati alcuni risultati positivi, soprattutto
in termini di maggior apertura degli uffici al pubblico e di maggiore efficienza
nella gestione del back-office.
Passando al piano dei cambiamenti organizzativi, secondo una ricerca interna
la maggioranza dei dipendenti considera il cambiamento intervenuto nel rapporto tra impiegati e dirigenti come un mezzo efficace per risolvere i problemi e
migliorare l’organizzazione del lavoro. In particolare, il 48% degli impiegati nel
BMI, il 44% dei quali lavora nella BVA, sono dell’avviso che Idee21 condurrà a
un impegno e una partecipazione più alti degli impiegati, a condizione che si
proceda coerentemente nel dare applicazione operativa ai nuovi principi, superando le tentazioni all’inerzia, sempre in agguato.
La metà degli impiegati giudica beni ormai irrinunciabili sia il ruolo del
“manager di Idee21”, che la possibilità che il manager di idea dia sostegno
all’applicazione del nuovo modello gestionale. Per comprendere la profondità
del cambiamento culturale, si può ricordare che il manager di Idee21 viene inteso, non senza qualche enfasi retorica, come colui che si prende cura dell’ufficio,
che motiva gli impiegati, che comunica e agevola lo scambio di idee, che risolve i problemi: insomma, una sorta di partner a tutto tondo, un consigliere e un
collaboratore esperto con il quale è utile scambiare impressioni, opinioni ed
idee per meglio orientare il lavoro di ogni giorno, più che un superiore gerarchico. In questo scenario, l’informazione regolare su eventi, premiazioni e l’articolazione delle idee proposte è ritenuta importante per mantenere vivo nel
tempo l’interesse e il coinvolgimento degli impiegati.
I circoli di qualità costituiscono lo strumento che è stato valutato da più della
metà degli impiegati di tutte le unità amministrative che compongono la BVA
come un mezzo molto importante per pervenire alla comune elaborazione di
miglioramenti. Due terzi degli impiegati vedono nei circoli di qualità la possibilità di miglioramenti professionali e un luogo di reale esercizio di potere (per il
rapporto paritario che in essi si instaura tra impiegati e dirigenti).
Una criticità emergente riguarda l’aggiornamento professionale del personale,
ritenuto troppo breve per un completo assorbimento di teoria e pratica delle
LA GOVERNANCE INTERNA
nuove procedure. Viene osservato che spesso si è dato un peso eccessivo alla
formazione teorica sui nuovi modelli di management, mentre non si è riservato
spazio sufficiente all’assimilazione delle nuove prassi.
Punti di forza in termini di governance
177
Il caso di governance interna qui esaminato è stato scelto per la sua capacità
di realizzare l’obiettivo di migliorare la performance interna, con la concreta
attuazione di azioni strumentali come la creazione di circoli di discussione e
lavoro, la riqualificazione e la valorizzazione del personale. Le risposte ottenute sono valutabili non solo in termini aziendalistici, ma anche, più in generale,
nell’ambito di un approccio di governance interna della struttura pubblica.
La capacità dell’amministrazione pubblica di orientare le scelte politiche di
fondo e i programmi espressi dalla struttura amministrativa verso visioni strategiche, ispirate alla cultura del risultato, è stata ottenuta dalla BVA attraverso la
sinergia di più elementi. Da un lato il quality management ha permesso di introdurre la concezione del lavoro per obiettivi, il management dell’informazione e
della conoscenza e, insieme al progetto Idee 21, ha permesso un miglior utilizzo delle competenze interne; d’altro lato, l’uso di strumenti informatici (EPOS e
FAVORIT) ha consentito di gestire meglio le risorse umane e i processi lavorativi, ottenendo miglioramenti delle prestazioni.
Il sistema di governance interna realizzato dalla BVA può essere valutato
facendo riferimento ai 5 principi della governance europea.
Un buon sistema di governance deve prevedere meccanismi di apertura delle
istituzioni al grande pubblico proprio per accrescere la fiducia dei cittadini nelle
istituzioni e rendere l’attività pubblica più trasparente. L’attività della BVA può
definirsi esemplare in questo ambito in quanto, insieme a tutto il processo di
modernizzazione è stata oggetto di una vasta campagna di diffusione attraverso
i media, con seminari e presentazioni rivolte sia al semplice cittadino, sia agli
operatori direttamente coinvolti nell’attività pubblica. Sono state preparate e
diffuse numerose pubblicazioni, con contenuti differenziati secondo il pubblico
cui sono rivolte, che spiegano con linguaggio non tecnico ed accessibile a tutti
le novità della pubblica amministrazione.
Grande rilievo è stato dato alla partecipazione dei dipendenti, nella consapevolezza che solo con il coinvolgimento e la motivazione del personale le politiche della BVA possono essere realizzate nel modo migliore. Il management dell’informazione e del sapere richiede una partecipazione completa di tutte le
unità amministrative al processo informativo e gestionale. Importantissima è
risultata la creazione di circoli di qualità, dove il focus viene posto sui lavora-
LA GOVERNANCE INTERNA
178
tori e sulle loro proposte e non più sull’iter burocratico. Il nuovo sistema non
può essere attuato senza una maggior responsabilizzazione soprattutto dei dirigenti, i cui ruoli all’interno del processo organizzativo e decisionale devono
essere definiti con maggior chiarezza. L’introduzione di sistemi di retribuzione
basati sui risultati e un coinvolgimento diretto dei dirigenti nell’operato delle
unità di cui sono responsabili favorisce la diffusione, tra tutto il personale, di
maggiore coinvolgimento rispetto alle azioni di policy intraprese.
Una buona governance non può prescindere dall’efficacia delle azioni realizzate, in cui i risultati sono ricercati e ottenuti a partire da chiari obiettivi assunti e valutati sulla base del loro impatto futuro e, ove possibile, delle esperienze
acquisite in passato. Tempestività, efficacia e efficienza sono i temi dominanti
per la valutazione della prestazione lavorativa. I servizi devono essere orientati
verso i cittadini/utenti, garantire tempi di assolvimento veloci delle pratiche
burocratiche. Il caso del BaföG online incarna al meglio questo principio: gli
utenti (studenti) possono svolgere le loro pratiche da qualsiasi postazione e in
qualsiasi momento, senza dover rispettare gli orari di apertura al pubblico degli
uffici e senza lunghe code d’attesa. Tutto questo garantisce una pubblica amministrazione più vicina agli interessi della cittadinanza e un ulteriore passo in
avanti verso la realizzazione della cosiddetta e-democracy.
Interesse per il caso italiano
Il caso della BVA rappresenta utili punti di riflessione per l’Italia, nonostante
la parziale sovrapponibilità delle competenze di BVA con quelle di qualunque
ministero o agenzia centrale italiana. Sul piano del metodo adottato e del suo
merito, il caso BVA rappresenta un’azione fortemente integrata, che ha cercato
di utilizzare contemporaneamente più leve per conseguire il comune risultato di
modernizzazione, apertura e trasparenza della PA. Una certa analogia di funzioni e di approccio si può notare con alcune recenti iniziative della Funzione
Pubblica italiana a sostegno della diffusione dell’innovazione organizzativa tra
le amministrazioni pubbliche, dei vari livelli.
I successi ottenuti e i loro limiti confermano l’idea che le azioni di modernizzazione devono essere adeguatamente sostenute e strumentate, per conseguire il
successo che si propongono, specie quando intendono incidere in profondità su
comportamenti organizzativi assestati che sembrano non più adeguati. Il periodo di difficoltà finanziarie che le amministrazioni pubbliche tedesche condividono con quelle italiane, da questo punto di vista, deve rendere prudenti nel
avviare azioni delle quali non si possa garantire la sostenibilità finanziaria, per
un tempo che può essere anche non breve.
LA GOVERNANCE INTERNA
Tra le iniziative più interessanti è l’adozione di un approccio alla qualità,
mirato a incidere anche sui comportamenti organizzativi e sui rapporti tra i vari
soggetti del pubblico impiego (impiegati e dirigenti, nello specifico), che comprende anche una replica tedesca dei circoli di qualità, prassi originariamente
elaborata ed applicata, non senza successo, in Giappone.
Alcune applicazioni del metodo sono sperimentalmente avvenute anche in
Italia, in ambito industriale, con sporadiche puntate nei servizi e nella pubblica
amministrazione.
Su un piano squisitamente istituzionale, invece, il caso della BVA sembra
potere dire qualcosa all’Italia, in un momento di spinta all’ulteriore decentramento, nel quale occorre imparare come incardinare nella prassi amministrativa, se non addirittura nello “stile” di governo, i rapporti tra un centro che coordina e guida (lo Stato rispetto alle regioni, le regioni rispetto agli enti locali e alle
aziende pubbliche, come quelle sanitarie) ed una periferia che ha una propria
autonomia nel realizzare le politiche. Da questo punto di vista l’evoluzione della
BVA e dei servizi che essa rende ai suoi clienti, specie pubblici, può certamente costituire un utile punto di riferimento e di ulteriore riflessione.
179
LA GOVERNANCE INTERNA
Il municipio virtuale di Brema
180
Descrizione del contesto
Nel dibattito sulla riforma dell’amministrazione pubblica, il tema dell’utilizzo
dell’information technology (IT) per la realizzazione del cosiddetto one-stop
government (una sorta di ufficio unico per il pubblico) viene avanzato per la
prima volta verso la fine degli anni ’90 dall’amministrazione Kohl.
Nel rapporto del Ministero Federale dell’Economia intitolato “Info 2000.
Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft” (Info 2000. La via della
Germania verso la società dell’informazione), pubblicato nel 1996, l’introduzione di strumenti di IT veniva suggerita come mezzo per avvicinare l’amministrazione pubblica ai cittadini. Veniva altresì promossa la realizzazione di interazioni automatizzate tra l’amministrazione pubblica e attori del settore privato.
Nel 1995 il governo federale istituiva una commissione di esperti, denominata “Schlanker Staat” (Stato snello). Obiettivo costante della commissione, nel
corso dei suoi due anni di attività, era quello di promuovere riforme che portassero a ridurre lo spettro delle funzioni amministrative dello Stato e a snellire la
burocrazia. La commissione riconosceva l’importanza dell’utilizzo dell’IT per
raggiungere questi risultati e ne sottolineava la capacità di disegnare un’amministrazione pubblica maggiormente orientata al cittadino.
Sempre nello stesso anno il Bundestag (il Parlamento) istituiva una commissione d’indagine conoscitiva sul ruolo dei media nel commercio e nella società
nel futuro. Nel rapporto finale veniva menzionata l’opportunità della creazione
di one-stop-offices che offrissero servizi pubblici e privati grazie all’utilizzo
dell’IT, sottolineandone i vantaggi in termini di efficienza dei servizi resi e di
riduzione dei costi.
Al di là di queste raccomandazioni, tuttavia, dal punto di vista operativo poco
veniva intrapreso, a livello federale, per favorire l’utilizzo dell’IT nell’esercizio
dell’amministrazione pubblica (Hagen M., 2000).
Un primo significativo passo si è avuto nel 1997 con l’adozione dell’Atto
Federale sulla Firma Digitale. Agendo da precursore, il governo tedesco stabili-
LA GOVERNANCE INTERNA
va con questa legge quadro le disposizioni generali per la realizzazione della
firma digitale, con l’obiettivo di assicurare le condizioni che ne garantissero la
sicurezza e la protezione, in modo da scongiurare il pericolo di manipolazioni
dei dati personali e di utilizzo abusivo da parte di soggetti terzi.
Se il governo federale si è attivato relativamente tardi, diverso è il discorso per
gli enti locali, che lo hanno preceduto nell’investire concretamente in questo
settore.
Data la particolare struttura del federalismo tedesco, illustrata nel primo capitolo, la quasi totalità dei contatti diretti tra cittadini e amministrazione pubblica si realizza proprio a livello del governo locale. Non stupisce, dunque, che gli
enti locali abbiano per primi avvertito l’esigenza di modernizzare e snellire la
propria attività, volgendo la propria attenzione, tra l’altro, all’idea di costituire
uffici unici per il pubblico. Già negli anni ’80 numerose città avevano provveduto ad istituire Bürgerämter (uffici per i cittadini), nei quali venivano fatti confluire servizi anche molto diversi fra loro (dall’immatricolazione dell’auto alla
prenotazione dei biglietti del teatro, dall’anagrafe alla distribuzione dei sacchetti per la raccolta differenziata dei rifiuti).
In seguito alla grande diffusione di Internet nei primi anni ’90, poi, molte città
e province hanno realizzato siti informativi on-line a beneficio dei propri cittadini. Questi canali informatici di comunicazione sono stati successivamente
modificati per rendere possibili, tramite essi, alcune transazioni economiche,
come la prenotazione e l’acquisto di biglietti per eventi socio-culturali.
Tuttavia, dati i costi elevati necessari per impostare e realizzare sistemi informatizzati più completi, in grado di fornire il maggior numero possibile di servizi on-line ai cittadini e di soddisfare anche le esigenze delle imprese, difficilmente gli enti locali avrebbero potuto investire da soli in questa direzione.
Determinante si è allora dimostrato l’intervento del Ministero Federale
dell’Educazione, Cultura, Ricerca e Tecnologia che nel ’98, con il bando del concorso MEDIA@komm, ha messo in palio 60 milioni DM per realizzare progetti di
modernizzazione delle amministrazioni pubbliche locali che utilizzassero strumenti di IT e, in particolar modo, la firma digitale.
Descrizione del caso
Motivazione
Negli ultimi anni la Libera Città Anseatica di Brema ha intrapreso sforzi notevoli per modernizzare la propria organizzazione. Tra le azioni realizzate sono
soprattutto da ricordare l’introduzione del Neues Steuerungsmodell, di cui si è
181
LA GOVERNANCE INTERNA
182
parlato nel precedente capitolo, ma anche la ricerca di un maggior orientamento verso i cittadini e gli utenti della pubblica amministrazione in generale, attraverso la creazione di una guida ai servizi dell’amministrazione, pubblicata sul
sito informativo della città (bremen.online) e la trasformazione degli uffici locali (Ortsämtern) in uffici per i cittadini (Bürgerämtern).
Il concorso MEDIA@komm, lanciato nel febbraio del 1998 dal Ministero
Federale dell’Educazione, Cultura, Ricerca e Tecnologia, ha rappresentato per la
città un’opportunità unica: la consistente sovvenzione federale ricavata dal premio, infatti, ha permesso di introdurre notevoli miglioramenti agli strumenti tecnici fino ad allora realizzati per informatizzare le funzioni amministrative.
Il concorso richiedeva ai comuni e alle province di sviluppare un progetto
integrato per realizzare servizi multimediali per i cittadini e per promuovere il
potenziale economico locale.
Molte tra amministrazioni partecipanti al concorso hanno presentato progetti
di e-government, riprendendo ed ampliando significativamente il concetto dell’ufficio unico per il pubblico.
Nel mese di maggio del medesimo anno una giuria di esperti di informatica ha
selezionato i 10 progetti migliori fra quelli presentati dalle 136 città partecipanti. Alle dieci amministrazioni prescelte è stata offerta l’opportunità di avviare la
realizzazione dei progetti presentati: il termine per consegnare il piano di attuazione veniva fissato per il 15 gennaio 1999.
Tutti gli enti locali partecipanti alla seconda fase del concorso hanno dato vita
a forme di collaborazione pubblico-privato e di cooperazione con le università,
indispensabili per cercare di presentare progetti competitivi e soprattutto realizzabili dal punto di vista tecnico.
Se la partecipazione delle città alla seconda fase è stata incentivata dalla prospettiva di ottenere uno dei consistenti premi messi in palio dal governo federale per favorire la modernizzazione dell’amministrazione locale, per i partner
privati la partecipazione ha invece rappresentato una duplice opportunità: di
accedere ai fondi per la ricerca e lo sviluppo e di sviluppare un nuovo mercato,
ritenuto piuttosto promettente.
Nel marzo del 1999 una nuova giuria di esperti ha scelto le tre città vincitrici:
Brema, Norimberga ed Esslingen. Le amministrazioni di queste città vincitrici si
sono spartite il premio di 60 milioni di DM, messo in palio dal Ministero per la
realizzazione dei tre progetti, nella forma di cofinanziamento federale (per il
50% dei costi totali).
Brema ha iniziato la realizzazione del progetto il 1 luglio 1999, lavorando alla
messa a punto delle applicazioni informatiche e delle infrastrutture necessarie.
LA GOVERNANCE INTERNA
Obiettivi
Nel rispetto delle intenzioni dell’iniziativa MEDIA@komm, Bremen Online
Services (questo è il nome assunto dal consorzio, della cui composizione si dirà
oltre) non si configura come progetto pilota in senso stretto, cioè come esperimento destinato a far riflettere sul know-how acquisito, nella prospettiva di
futuri e più promettenti sviluppi nel campo dell’IT (Hagen M., 2000). L’idea alla
base del progetto è molto più ambiziosa. Si tratta, infatti, di progettare e realizzare concretamente una sorta di municipio virtuale, grazie al quale i contatti
diretti fra i cittadini e l’amministrazione pubblica potranno avvenire attraverso
un computer.
L’obiettivo è di contribuire in modo sostanziale ad avvicinare ulteriormente
l’amministrazione pubblica ai cittadini, rendendola più facilmente accessibile
da parte loro. Con la realizzazione del municipio on-line i cittadini possono
richiedere documenti ed espletare una serie di pratiche burocratiche comodamente da casa. Ciò darà luogo a risparmi di tempo, relativamente alla differenza tra i tempi spesi per recarsi negli uffici municipali, essere ricevuti (code) e
interloquire con gli impiegati addetti e i tempi spesi on-line per accedere e utilizzare il servizio. In tali casi il valore monetario dei risparmi ottenuti sarà pari
al prodotto della quantità di tempo individualmente risparmiata e il costoopportunità che ciascun utilizzatore assegna al proprio tempo. L’accesso on-line
darà inoltre luogo a minori esborsi di denaro, pari alla differenza tra i costi di
mobilità (alla spesa per i mezzi di trasporto) e i costi sostenuti per collegarsi tramite Internet.
Nelle intenzioni dell’amministrazione locale, Bremen Online Services dovrebbe sortire un ulteriore effetto positivo, che riguarda direttamente l’amministrazione municipale ma, indirettamente, ancora i cittadini. Dopo il necessario investimento iniziale (valutabile in termini sia finanziari, che di lavoro assorbito),
l’intervento contribuirà a ridurre la mole di lavoro per gli impiegati comunali,
liberando in tale modo risorse umane destinabili ad altre occupazioni (Kubicek
et al., 1999). Tali risparmi di tempi di lavoro non daranno luogo a riduzione di
costi (per licenziamento del personale in esubero), ma al miglioramento di altri
servizi municipali già attivati, o all’attivazione di nuovi servizi, in precedenza
non disponibili per mancanza di fondi.
Concretamente, si trattava di dotare la città-Stato di uno strumento tecnico per
realizzare transazioni elettroniche giuridicamente vincolanti e sicure.
Per risolvere il problema della sicurezza il progetto Bremen Online Services ha
puntato sull’utilizzo della firma digitale. Ciò ha significato mettere questo strumento a disposizione dei cittadini (potenzialmente tutti). Il farlo comporta naturalmente di sostenere dei costi sia da parte degli utenti, ai quali viene chiesto di
183
LA GOVERNANCE INTERNA
184
recarsi negli uffici predisposti per registrare la propria firma e da parte dell’amministrazione comunale, per compensare i privati incaricati di progettare e realizzare gli strumenti tecnici necessari a validare la firma digitale. Date le difficoltà nelle quali versavano le finanze della città-Stato, si è deciso di ripartire i
costi fra i cittadini, tramite pagamento di un contributo all’atto della registrazione (Hagen M., 2000). Questa decisione ha costituito uno stimolo per migliorare
il progetto, estendendone la portata. Nel corso dei lavori preparatori è apparso
subito evidente la necessità che i vantaggi dei servizi offerti dal Bremen Online
Services fossero percepiti dagli utenti come superiori ai costi sostenuti per il loro
utilizzo. Considerando che i contatti diretti fra cittadini ed amministrazione non
sono mediamente molto frequenti, i vantaggi del municipio virtuale da solo sono
stati valutati insufficienti a compensare i costi sostenuti per ottenere la firma
digitale (Hagen M., 2000). La soluzione al problema è stata trovata nell’aumentare la gamma dei servizi offerti dal progetto: concretamente si è deciso di realizzare un’unica piattaforma in grado di fornire anche servizi per il settore privato.
Inoltre, si è deciso di puntare anzitutto sulle categorie di utenti che, per mole e
tipologia delle attività svolte, più di altre avrebbero maggiormente beneficiato
del servizio. La firma digitale è stata quindi prioritariamente proposta ad alcune
categorie di liberi professionisti, quali avvocati e commercialisti.
Gli obiettivi del progetto si sono dunque ampliati durante il suo percorso realizzativo. Si trattava, infatti, di ideare un’unica interfaccia sia per l’erogazione
dei servizi dell’amministrazione pubblica (il cosiddetto e-government), sia per
consentire le transazioni economiche tra privati (il commercio elettronico).
Va ricordato che la città-Stato di Brema ha duplice natura: di ente locale e di
Land. In funzione di ciò, il progetto doveva rendere disponibili on-line anche
servizi che attengono a materie di competenza tipicamente statale (come l’istruzione e la giustizia).
Ricapitolando, la strumentazione del progetto si è sviluppata lungo questa
dimensione principale: garantire gli strumenti tecnici per rendere sicure e giuridicamente vincolanti le transazioni elettroniche svolte per suo tramite, vale a
dire servizi erogati dall’amministrazione pubblica (nella sua duplice funzione di
comune e di Land), transazioni economiche tra privati, pratiche espletate da
liberi professionisti.
Se la realizzazione del progetto è stata resa possibile grazie al contributo federale pervenuto alla città tramite uno dei premi del concorso MEDIA@komm, tuttavia intento dell’amministrazione cittadina era di garantire che Bremen Online
Services fosse in grado di durare nel tempo: ciò richiedeva che l’iniziativa riuscisse, nel medio periodo, ad autofinanziarsi (Kubicek et al., 1999). Perché ciò
accada è necessario che Bremen Online Services aumenti nel tempo la platea
degli utenti, attraendone il maggior numero possibile (essendo ampie le poten-
LA GOVERNANCE INTERNA
zialità dei servizi installati). Questo significa che le aziende private devono essere incentivate ad investire nel progetto e a servirsi della piattaforma comune per
commercializzare i propri prodotti. Il meccanismo tecnico predisposto per garantire le transazioni deve essere (e apparire) efficiente. Anche a questo riguardo
determinante è risultato il contributo federale iniziale, che ha svolto funzioni di
catalizzatore di altri finanziamenti, provenienti dal settore privato, per la ricerca
e l’innovazione nelle infrastrutture del progetto.
Ulteriori finanziamenti per il consorzio BOS sono previsti dalla commercializzazione della piattaforma digitale e dalla vendita delle applicazioni informatiche appositamente prodotte ad altri comuni e province. Questo obiettivo non
è solo di carattere economico, ma anche operativo. L’idea è di creare una rete tecnicamente compatibile fra città diverse, in modo da ampliare la portata dei servizi offerti e di renderli, in tale modo, anche più efficaci.
Soggetti coinvolti e azioni
Promotrice di Bremen Online Services è la Libera Città Anseatica di Brema
(550.000 abitanti), che, insieme con la cittadina di Bremerhaven, costituisce il
più piccolo Land della Germania. I suoi principali partner sono la Deutsche
Telekom e la cassa di risparmio locale, la Sparkasse Bremen.
La cooperazione fra questi tre attori è stata istituzionalizzata con la creazione
di una public private partnership: il consorzio Bremen Online Services
Development and Operating Company (BOS). La città contribuisce con il 51%, i
partner privati coprono il restante 49%. Oltre ai tre soggetti citati, partecipano
al consorzio anche:
– BreKom: azienda telefonica locale, operatore per la rete telefonica dell’amministrazione pubblica locale;
– Brokat Infosystems AG: azienda che sviluppa software per banche;
– Vss e Signum: due software houses;
– Bremer Staßenbahn AG: l’ente locale per il trasporto pubblico;
– Multimedia Centrum Bremerhaven: che rappresenta la città di Bremerhaven
nel progetto.
Inoltre, il progetto si avvale della consulenza del Centro per la Tecnologia dei
Computer (TZI) dell’Università di Brema e di Eutelis Consult, un’azienda di consulenza specializzata nelle telecomunicazioni e in servizi ad alto valore aggiunto.
Bremen Online Services si è sviluppato seguendo tre linee d’azione.
In primo luogo, BOS ha puntato a creare le condizioni che permettessero la
massima capacità d’accesso alle infrastrutture on-line, grazie alla distribuzione
della firma digitale a cittadini, commercianti e liberi professionisti. I certificati
185
LA GOVERNANCE INTERNA
186
della firma digitale sono emessi dalla Telesec, un’affiliata della Telekom, e registrati su bancomat e carte di credito distribuite dalla Sparkasse Bremen, in modo
da garantire alla fonte la soluzione di due distinti problemi: la sicurezza delle
transazioni e l’efficacia del mezzo di pagamento. Gli accessi a Bremen Online
Services sono stati facilitati anche dalla disseminazione nella città di Internet
point gratuiti, predisposti per la lettura delle smart card e dalla vendita di lettori delle tessere, necessari per utilizzare la firma digitale da casa o dall’ufficio. Le
previsioni sull’utilizzo della carta nel tempo, formulate nell’ambito del progetto, sono riepilogate nella tabella 1.
Tabella 1
Distribuzione attesa dell’utilizzo della carta elettronica
Anno
1999
2000
2001
2002
2005
2008
Studenti
175
6350
12830
18805
26000
32500
Impiegati amministrativi
130
1260
2360
4270
21200
24100
5
20
40
68
160
294
Avvocati/notai
10
40
80
125
190
270
Consulenti fiscali
10
40
80
105
170
260
Medici
10
40
80
130
195
285
5
12
27
30
37
50
55
155
1235
1565
2550
3000
0
2520
5600
11620
47200
69000
Gruppi di riferimento
Architetti/ingegneri
Rivenditori automezzi
Ulteriori: aziende e commercianti
Cittadini
Fonte: Kubicek et al., 1999
In secondo luogo Bremen Online Services ha sviluppato complessivamente 76
servizi elettronici, riconducibili a dodici aree diverse (tabella 2).
Bremen Online Services opera su quasi tutte le funzioni del comune e del
Land, con la sola eccezione dei servizi sociali.
LA GOVERNANCE INTERNA
Tabella 2
Le 12 aree cui sono riconducibili i 76 servizi offerti da Bremen Online Services
Cittadini
Professionisti/Intermediari
Aziende private
1. cambiare residenza
5. costruire la casa
9. public procurement
2. studiare all’università
6. acquistare l’auto
10. business information
3. sposarsi
7. curarsi (referti medici)
4. tempo libero
(biglietti e prenotazioni)
8. corrispondenza tra studi
legali e tribunali
187
Tutti gli utenti
11. pagare l’amministrazione pubblica
12. i consulenti fiscali e gli uffici tributari comunicano
Fonte: Kubicek et al., 1999
In terzo luogo, Bremen Online Services ha sviluppato una piattaforma tecnica
in grado di gestire efficacemente e in sicurezza servizi elettronici. È stata, infatti,
progettata un’interfaccia denominata “Online Services Computer Interface”
(OSCI), nel rispetto degli standard tedeschi per l’on-line-banking, Home Banking
Computer Interface (HBCI).
Queste tre linee d’azione sono state perseguite contemporaneamente, nella
consapevolezza che il sistema avrebbe avuto successo solo nel momento in cui
fossero state soddisfatte tutte e tre le condizioni. Dati gli alti costi del servizio,
infatti, Bremen Online Services non sarebbe stato in grado di sopravvivere senza
un numero consistente di utenti. D’altra parte, era necessario rendere appetibile
la piattaforma, attraverso l’offerta del maggior numero possibile di servizi diversi, per incentivare i cittadini a richiedere la firma digitale.
Bremen Online Services si rivolge, dunque, ai cittadini, al settore privato e ai
liberi professionisti e agli intermediari che hanno rapporti con la pubblica
amministrazione per conto dei propri clienti. Si ripropone di lavorare con più
di 50 operatori pubblici e privati che offrono una vasta gamma di servizi on-line.
Per ridurre i costi della progettazione della piattaforma digitale, Bremen
Online Services combina l’offerta di servizi che hanno un’elevata richiesta,
come alcune pratiche legali, con quella di servizi a scarsa incidenza quantitativa sull’attività dell’amministrazione pubblica, ma che si rivelano molto convenienti per i cittadini e rappresentano, pertanto, un buon esempio di good governance (è il caso dei servizi offerti dal municipio virtuale).
LA GOVERNANCE INTERNA
188
Il progetto contiene anche un sistema informativo on-line per la città: “bremen.online”, sito sul quale è possibile trovare informazioni sulle istituzioni locali e sugli eventi cittadini (in un secondo momento sono stati attivati anche la prenotazione e l’acquisto di biglietti per spettacoli ed eventi culturali e sportivi).
Durante la progettazione della piattaforma sono state esaminate le candidature per la gestione dei servizi on-line; tra le domande pervenute sono stati selezionati 74 operatori in base a due criteri (Kubicek et al., 1999):
• benefici attesi dalla gestione del servizio on-line;
• capacità tecnica di organizzare il servizio on-line.
La scelta degli operatori è stata effettuata in collaborazione tra funzionari dell’amministrazione pubblica e tecnici dei providers privati coinvolti nella progettazione della piattaforma.
Come sappiamo, per il finanziamento del progetto è stato determinante il contributo federale, che ha coperto il 50% dei costi iniziali di progettazione e di realizzazione della piattaforma digitale. Il secondo finanziatore è la città di Brema,
che ha investito nel progetto circa 6 milioni di euro, provenienti in parte dal
fondo per l’innovazione tecnologica e in parte dai fondi per lo sviluppo delle
infrastrutture regionali. Il contributo dei partner privati varia dai 250.000 a 1,5
milioni di euro e riflette la valutazione dei benefici che ogni operatore ha stimato di ricevere dal progetto. La tabella 3 riepiloga i costi iniziali complessivi
del progetto, ripartendoli tra le voci principali che li compongono.
Tabella 3
Costi iniziali del Progetto
Costi
7/1999 – 6/2002
Infrastrutture on-line
10,2 Mio. DM
Applicativi/software e licenze
21,3 Mio. DM
Misure generali (coordinamento tecnico specializzato,
ricerche di mercato e marketing)
5,8 Mio. DM
Trust center e gestione carte elettroniche
5,3 Mio. DM
Sviluppo e gestione dell’impresa (costi del personale)
Costi totali
Fonte: Kubicek et al., 1999
2 Mio. DM
44,4 Mio.DM
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Risultati raggiunti
Bremen Online Services si è rivelato un progetto di successo perché ha garantito vantaggi a tutti i partner in gioco.
Infatti, tramite esso, grazie al contributo federale e attraverso l’uso dell’information technology, la Città di Brema ha potuto raddoppiare i propri fondi per il
processo di modernizzazione in corso.
La creazione del municipio virtuale ha comportato un miglioramento dell’orientamento citizen-friendly, già presente in nuce, dell’amministrazione locale.
Prima del bando di MEDIA@komm, il Land di Brema si interrogava su quale
fosse l’utilizzo più proficuo per l’IT: si trattava di scegliere se fosse più utile
investire nella ricerca di applicazioni per modernizzare la pubblica amministrazione o se fosse più conveniente sovvenzionare i privati per lo sviluppo del
commercio elettronico (Hagen M., 2000). Con la realizzazione di Bremen Online
Services è stato possibile raggiungere entrambi i risultati.
Può valere la pena, a questo punto, dare un’occhiata più da vicino ai principali servizi on-line disponibili, presentandoli nei dodici settori che li raggruppano.
1. Cambiare residenza
Il servizio si propone, in primo luogo, di rendere più agevole e conveniente
per il cittadino l’espletamento delle pratiche per il cambio di residenza. I moduli appositi possono venire compilati direttamente sul computer e spediti via
posta elettronica all’ufficio competente. La portata del servizio va ben oltre questo aspetto. Attraverso la rete, infatti, le informazioni sul cambio di residenza
possono venire spedite in tempo reale a tutta una serie di soggetti interessati (per
esempio, alla Deutsche Telekom, alla Deutsche Post AG e ad altri fornitori di servizi). Per rendere il servizio offerto più efficace (oltre che per ragioni commerciali) è intenzione del consorzio di esportare il modello del Bremen Online
Services e di venderne le applicazioni tecniche ad altri comuni e province contermini, in modo da riuscire a soddisfare almeno le richieste di cambio di residenza tra Brema e il suo circondario.
2. Studiare all’Università
L’Università di Brema fin dall’inizio si è dimostrata interessata al progetto e ha
richiesto al consorzio BOS di poter disporre della firma digitale e di un mezzo
di pagamento elettronico per i propri studenti. I servizi offerti riguardano tutti
gli aspetti amministrativi della vita universitaria (immatricolazione, iscrizione
agli esami, cambio di indirizzo, abbandono dell’università, certificati d’esame,
pass della biblioteca, richiesta d’alloggiamento in studentati, ecc.). L’utilizzo
189
LA GOVERNANCE INTERNA
190
della piattaforma digitale da parte dell’università rappresenta un ottimo esempio di good governance interna. Se gli studenti guadagnano in termini di comodità, di risparmio di tempo e denaro, l’università migliora la propria efficienza,
in quanto eroga un servizio migliore e libera risorse negli uffici amministrativi
che possono venire impiegati in altre mansioni. Questo è particolarmente vero
se si considera che gli studenti rappresentano un target ottimale per l’e-government, grazie all’alto livello di competenze tecniche e alla diffusa possibilità di
accesso a Internet di cui dispongono.
3. Sposarsi
È possibile espletare tutte le pratiche legali ed amministrative relative al matrimonio con l’uso della firma digitale.
4. Tempo libero
Grazie alla cooperazione tra l’amministrazione locale e numerosi enti privati, è possibile prenotare e acquistare biglietti per una serie di eventi: concerti,
cinema, spettacoli teatrali. Anche la Bremer Staßenbahn AG, l’azienda per il
trasporto pubblico cittadino, ha predisposto un servizio di vendita on-line degli
abbonamenti. L’utilizzo di questi servizi non richiede la firma elettronica, ma
avviene tramite il mezzo di pagamento elettronico emesso dalla Sparkasse
Bremen.
5. Costruire la casa
Il servizio si rivolge agli architetti nella loro qualità di intermediari fra l’amministrazione pubblica e i proprietari degli immobili. Sono accessibili on-line
tutte le pratiche burocratiche inerenti la costruzione di una casa e gli interventi
su di essa (richiesta delle autorizzazioni previste, dichiarazione di agibilità,
ecc.). È inoltre possibile consultare lo stato di avanzamento delle pratiche, nel
rispetto del principio di trasparenza, uno dei criteri di valutazione della good
governance.
6. Acquistare l’auto
Oggetto del servizio non è, naturalmente, l’acquisto dell’auto in sé, ma lo svolgimento di tutte le pratiche burocratiche che lo accompagnano. Per il momento
si tratta della possibilità di espletare queste formalità on-line, ma sono previsti
sviluppi che amplieranno la piattaforma digitale ad altri soggetti privati (come
le assicurazioni), che offriranno altri servizi legati all’uso dell’automobile.
7. Curarsi (referti medici)
L’utilizzo di strumenti di IT in campo medico è oggetto di dibattito e studio in
LA GOVERNANCE INTERNA
Germania (Kubicek et al., 1999). Per la natura particolarmente delicata della
materia, viene spesso avanzato il problema della riservatezza dei dati. Il progetto di Brema ha puntato sull’utilizzo di referti medici elettronici per le comunicazioni obbligatorie tra medici di base e medici specialisti od ospedali. L’invio
dei referti si configura come spedizione di e-mail assicurate.
8. Corrispondenza tra studi legali e tribunali
Oggi questo servizio ha raggiunto uno sviluppo così ampio da garantire da solo
la sopravvivenza dell’intera piattaforma. La mole della corrispondenza tra gli
studi legali (di avvocati o notarili) e i tribunali è tale da assicurare proventi sufficienti a finanziare i costi di Bremen Online Services. Non vi è quindi dubbio
che questi servizi abbiano riscosso grande successo presso questa categoria di
operatori specializzati, ottenendo anche il risultato di un notevole sveltimento
delle pratiche notarili.
9. Public procurement
Le offerte e le transazioni per il public procurement avvengono completamente on-line.
10. Business information
Si tratta di sistema di informazioni, gestito dalla biblioteca universitaria e
dalla biblioteca nazionale, che prevede abbonamenti a banche dati specializzate con l’uso della firma elettronica. Il servizio è ancora in fase di sviluppo.
11. Pagare l’amministrazione pubblica
È possibile pagare con carta di credito i tributi comunali, le ammende, le tariffe di specifici servizi, ecc. L’utilizzo del servizio è intensivo: al momento circa 1
milione di transazioni all’anno, che ne fanno il più gettonato tra i servi di egovernment offerti da Bremen Online Services. Determinanti per questo successo sono la combinazione della firma digitale e del mezzo elettronico di pagamento, avvenute tramite la cooperazione fra l’amministrazione pubblica e la
cassa di risparmio cittadina.
12. I consulenti fiscali e gli uffici tributari comunicano
Oltre a rendere la corrispondenza con gli uffici dei tributi più veloce e comoda, il servizio funge da garante nel rapporto tra cliente e intermediario. In questo caso, infatti, l’utilizzo della firma digitale non serve solo ad identificare
l’utente, ma anche a certificarne l’iscrizione all’albo dei consulenti fiscali. A
tal fine, infatti, la TeleSec ha sottoscritto un accordo con la Camera Federale
dei Notai (Bundesnotarkammer), in virtù del quale un consulente fiscale può
191
LA GOVERNANCE INTERNA
farsi certificare da un notaio l’appartenenza all’albo e, in seguito, può pubblicare sull’apposito sito predisposto da TeleSec le sue credenziali (Kubicek et
al., 1999).
La tabella 4 presenta le stime dei flussi annui delle principali applicazioni,
dall’inizio del progetto al 2008.
192
Tabella 4
Stima del numero di transazioni per alcune applicazioni
Servizio
Applicazione
1999
2000
2001
2002
Cinema
2005
2008
Biglietti
0
15.908
35.271
58.332
Ufficio delle finanze
Imposta sui redditi di
impresa-preavviso
0
8.471
18.567
25.297
65.738
87.331
Cassa di risparmio
del Land
Multe e tributi
0
6.628
14.696
24.305
65.312
89.626
Amministrazione
universitaria
Tessere universitarie
0
6.540
14.334
17.577
39.585
44.497
Avvocatura
tribunali
Solleciti
0
12.647
18.484
14.986
19.067
24.562
Amministrazione
universitaria
Stampa dei certificati
per gli studenti
0
0
6.670
14.620
39.458
42.249
Centri per
la rete informatica
E-Mail-Account
0
3.971
9.670
12.648
26.294
28.382
Ufficio anagrafe
Richieste documenti
dell'anangrafe
0
3.901
8.550
11.650
30.274
40.218
Ufficio delle finanze
Comunicazioni con i
consulenti fiscali
400
3.177
6.963
9.487
24.652
32.749
Ufficio delle finanze
Dichiarazione dei redditi
0
2.160
4.735
7.742
20.118
26.727
156.749 215.102
Fonte: Kubicek et at., 1999
Criticità nella realizzazione del progetto
Il progetto Bremen Online Services rappresenta un successo sotto molti punti
di vista. Innanzitutto è stato in grado di realizzare uno strumento tecnico efficace rispetto allo scopo che si era prefisso. L’interfaccia unica creata per offrire servizi pubblici e privati sta funzionando senza rivelare grossi problemi operativi.
LA GOVERNANCE INTERNA
In secondo luogo, il consorzio BOS si è dimostrato abile nel pubblicizzare l’iniziativa e nell’offrire incentivi a tutti coloro che hanno deciso di investire nel
progetto e sono approdati sulla piattaforma di Bremen Online Services con i loro
prodotti. Anche la sfida della capacità di autofinanziamento del progetto sembra essere stata vinta, grazie soprattutto all’erogazione di servizi ad alta densità
d’utenza, come le comunicazioni fra avvocati/notai e tribunali.
Tuttavia, Bremen Online Services nasce in primo luogo come municipio virtuale, nell’ottica di un processo di modernizzazione dell’amministrazione pubblica volto ad avvicinarla ai cittadini, a renderla più efficiente e a ridurre l’utilizzo di personale nell’erogazione dei servizi passati sulla piattaforma.
Se si analizzano i primi anni di vita di Bremen Online Services in questa luce
emergono tuttavia alcune criticità dell’iniziativa.
Non si può non osservare che, nonostante gli sforzi per evitarlo, il livello di
utilizzo della firma digitale tra la popolazione resta molto basso. Le cause possono essere molteplici. In primo luogo, il target medio attuale degli utenti dell’ente locale tedesco è rappresentato da persone di età superiore ai 40 anni, la
cui conoscenza e dimestichezza con le tecnologie di comunicazione a distanza
restano limitate. In secondo luogo, è possibile che una consistente quota della
popolazione preferisca il rapporto personale e diretto a quello spersonalizzato
consentito dall’uso dell’IT: ciò spiegherebbe la persistenza di una forte richiesta di contatto diretto e rassicurante con lo sportello. Infine, molte famiglie non
dispongono di Internet a casa propria e l’iniziativa dell’amministrazione cittadina di istituire Internet point gratuiti predisposti per la lettura della firma digitale non appare sufficiente a rendere popolare e generalizzato l’utilizzo della
piattaforma.
Proprio a causa dello scarso utilizzo da parte dei cittadini del municipio virtuale, non vi è stato finora quasi nessun beneficio rilevante per l’amministrazione pubblica, in termini di maggior efficienza e risparmio di risorse. Infatti gli
uffici pubblici che si pensava potessero maggiormente giovarsi di una riduzione
dei carichi di lavoro l’hanno invece sperimentata in misura minore del previsto,
quasi annullando, di conseguenza, la possibilità di destinare ad altra occupazione il personale in tale modo recuperato.
Se, dunque, l’obiettivo principale del progetto fosse stato quello di rendere
l’amministrazione pubblica maggiormente citizen-friendly e più efficiente grazie all’impiego dell’IT, il Bremen Online Services lo avrebbe sostanzialmente
mancato.
Queste considerazioni non devono portare a concludere che il municipio virtuale sia un progetto da abbandonare. Bremen Online Services è operativo solo
da alcuni anni ed è obiettivamente presto per inferire conclusioni sulla propensione della gente a servirsi degli strumenti dell’information technology. Inoltre,
193
LA GOVERNANCE INTERNA
la generazione nata negli ultimi 30 anni ha sicuramente più dimestichezza con
questo tipo di tecnologia, per cui non è difficile immaginare che il municipio
virtuale possa essere utilizzato con maggiore frequenza nei prossimi anni.
Punti di forza in termini di governance
194
Bremen Online Services è stato scelto come caso di buona governance interna
per l’eccellenza dei risultati ottenuti in termini di significativo snellimento degli
adempimenti burocratici gravanti sul cittadino, che viene così posto al centro
dell’attenzione in modo chiaramente percepibile. Significativi, inoltre, sono
stati il grado di apertura e quindi di trasparenza nella comunicazione ottenuti
attraverso l’iniziativa.
Pur presentando anche rilevanti caratteristiche di buona pratica di governance esterna, si è scelto di analizzare il caso del Bremen Online Services in termini di good governance interna, ponendo l’accento sulle motivazioni che hanno
portato all’ideazione del progetto.
Sebbene il progetto del municipio virtuale di Brema sia stato realizzato con
l’ambizione di sviluppare un approccio integrato all’e-government e all’e-commerce, è stato il primo aspetto a determinare la partecipazione al concorso
MEDIA@komm.
L’analisi del progetto in termini di good governance permette di riscontrarne
il grado di aderenza ai criteri del Libro Bianco della Commissione europea.
Apertura
Sul sito informativo “bremen.online” è possibile trovare articolate informazioni sulle istituzioni locali e sugli eventi della città. In questo modo le attività
dell’amministrazione vengono comunicate ai cittadini.
Per quanto riguarda i servizi offerti dal municipio virtuale, nonostante i problemi di utilizzo da parte dell’ attuale generazione di utenti dell’amministrazione pubblica che sono stati evidenziati nel paragrafo precedente, si sottolinea il
fatto che le applicazioni create per l’erogazione dei servizi sono in realtà molto
accattivanti e di facile utilizzo da parte di chiunque disponga di una conoscenza informatica di base.
Partecipazione
Questo criterio attiene più alla good governance esterna che a quella interna.
La progettazione e realizzazione del progetto sono avvenuti tramite una stretta cooperazione fra pubblica amministrazione e attori del settore privato. Infatti,
nel corso della pianificazione della piattaforma digitale comune è stato costitui-
LA GOVERNANCE INTERNA
to un comitato per il coordinamento del progetto che riuniva rappresentanti dell’amministrazione pubblica, dei partner privati, di rappresentanti della Camera
di Commercio e di organizzazioni di varia natura operanti nella promozione
dello sviluppo economico. La cooperazione tra i partner pubblici e privati, che
si è resa necessaria per la realizzazione di Bremen Online Services, è stata istituzionalizzata attraverso la creazione di una partnership publico-privato: la
Bremen Online Services Entwicklungs - und Betriebsgesellschaft (BOS società
di sviluppo e impresa), alla quale la città contribuisce per il 51% e i partner privati per il restante 49%.
Efficacia
Se prescindiamo dalle difficoltà legate al limitato utilizzo della firma digitale da parte dei cittadini, ma prendiamo in considerazione le condizioni potenziali create dal progetto e immaginiamo che in un prossimo futuro si registri
un considerevole aumento degli utenti, il municipio virtuale ideato da Bremen
Online Services sembra in grado di realizzare gli obiettivi di maggior efficienza e risparmio, in termini di costi e di risorse umane, che stanno alla base del
progetto.
Inoltre, per ridurre i costi della progettazione della piattaforma digitale,
Bremen Online Services combina l’offerta di servizi che hanno un’elevata richiesta, come alcune pratiche legali, con servizi che hanno una scarsa incidenza
quantitativa sull’attività dell’amministrazione pubblica, ma che si rivelano
molto convenienti per i cittadini e rappresentano, pertanto, un buon esempio di
good governance.
Coerenza
Il progetto del municipio virtuale di Brema è stato realizzato con l’ambizione di sviluppare un approccio integrato all’e-government e all’e-commerce. A
tale fine si è provveduto a coordinare tutti i provvedimenti di modernizzazione dell’amministrazione e di promozione dell’e-commerce che erano stati
adottati indipendentemente gli uni dagli altri fino a quel momento. Questo ha
portato ad una maggiore coerenza ed efficienza nel processo di modernizzazione in atto.
Interesse per il caso italiano
La natura del progetto, che combina gli aspetti tecnologici con quelli organizzativi e relazionali (la costruzione della rete di partnership che ne stanno alla
base), fa del municipio virtuale della città-Stato di Brema un caso di sicuro inte-
195
LA GOVERNANCE INTERNA
196
resse per la realtà italiana. In linea di principio, non paiono sussistere difficoltà
insormontabili alla sua potenziale trasferibilità. Naturalmente solo un’analisi
dettagliata del percorso seguito nella realizzazione del progetto, nelle sue singole fasi ed operazioni, che non è stato possibile effettuare, potrebbe autorizzare ad
esprimere raccomandazioni puntuali per una sua eventuale replica (o, meglio,
adattamento) alla realtà nazionale. Tuttavia, alcune osservazioni di massima
possono essere espresse, insieme a limitate indicazioni.
Candidati naturali alla sperimentazione sembrano essere gli enti locali di maggiore dimensione (le città metropolitane, alcune province, le amministrazioni
regionali), specie quelli che già hanno accumulato positive esperienze nella
costruzione e nella gestione di un proprio sito di comunicazione con il pubblico. L’arricchimento dei servizi già disponibili on-line costituisce lo sviluppo
naturale di tali premesse. Il ricco catalogo di servizi offerti dal BOS fornisce
impliciti suggerimenti sull’ampia gamma di servizi che possono essere forniti
alla fruizione a distanza.
Cruciale al risultato è la possibilità di effettuare pagamenti on-line, il che in
Italia già avviene, ad esempio, per i principali tributi locali ricorrenti.
Interessante (e probabilmente perseguibile, ad esempio mediante un utilizzo a
tale fine dello strumento degli accordi di programma) è la possibilità di associare nel sito una pluralità di enti locali, dello stesso livello (ad esempio, i comuni
che costituiscono un’area metropolitana) o di livello diverso (regione, province
e comuni, anche se di ciò in Italia non risulta aversi ad oggi esperienza, nell’ambito dei servizi di cui si sta discorrendo).
Anche nei confronti dell’aggregazione di aziende private non pare sussistano
obiezioni di principio, nell’ambito di iniziative di partnership pubblico-privato
che anche nel nostro Paese sono oggetto di crescente attenzione e di significative applicazioni (ad esempio, nell’ambito dei patti territoriali e delle azioni di
partenariato in essi previste).
Apparentemente meno immediata, invece, è la replicabilità del modello della
città anseatica per quanto riguarda il suo utilizzo a sostegno delle comunicazioni tra studi legali e amministrazione della giustizia, in Germania facilitato dal
fatto che la città-Stato possiede competenze in materia di amministrazione della
giustizia superiori di quelle spettanti agli enti locali italiani. Per superare questo ostacolo anche in questo caso sembra, tuttavia, potersi fare riferimento all’ormai collaudato strumento degli accordi di programma tra amministrazioni di
diverso livello.
Premesso che solo uno studio di fattibilità permetterebbe di stimare e comparare i costi e i vantaggi del replicare un’iniziativa di questo tipo in un ente locale italiano (o un gruppo di enti locali), è probabile che le criticità emerse a Brema
potrebbero riprodursi anche da noi. Su due versanti: quello delle difficoltà che
LA GOVERNANCE INTERNA
una parte consistente e probabilmente maggioritaria della popolazione avrebbe
ad accedere ai servizi on-line (con rischio di sottoutilizzo dei servizi stessi, che
inevitabilmente ne farebbe lievitare i costi unitari); quello della conseguente
minore occasione di realizzare risparmi gestionali (soprattutto in termini di personale ed eventualmente anche di spazi dedicati), che si avrebbe in seguito
all’immutato o quasi carico di lavoro gravante sugli uffici, che continuerebbero
a fornire i medesimi servizi con le modalità tradizionali.
197
CONCLUSIONI
199
CONCLUSIONI
201
La governance nel contesto istituzionale tedesco
L’indagine sulla governance in Germania ha assunto particolari caratteristiche,
legate al contesto nazionale analizzato. Va innanzitutto notata la forte componente di innovazione di provenienza locale (bottom-up), nonostante la presenza
forte di un governo federale centrale.
Numerose sono le iniziative a livello regionale o dei Länder a cui spettano
spesso competenze di rilievo nella gestione della cosa pubblica. A livello locale
il terreno è naturalmente molto ricco, data la naturale propensione del cittadino
tedesco a partecipare attivamente alla vita pubblica attraverso forme di associativismo. Stimoli ulteriori provengono dall’azione di istituzioni quali la
Fondazione Bertelsmamm o il KGSt, che nell’ultimo decennio hanno stimolato
le municipalità a ricercare nuovi paradigmi di riferimento o nuovi strumenti di
gestione (ad esempio il Neues Steuerungsmodell o le reti di collaborazione tra
città come KOMPASS o Cities of tomorrow).
A livello federale il governo si è fatto soprattutto promotore dello sviluppo
dell’e-governance, ma ha anche dato vita a progetti ad ampio raggio di azione, il
principale dei quali è forse Stato Moderno - Amministrazione Moderna.
Si può dire che, a partire dagli anni ’90 del secolo scorso (quindi con ritardo
rispetto ad analoghi movimenti iniziati in altri Paesi europei), si è gradualmente
costruito in Germania un piano di rinnovamento di ampia portata della PA federale, che riguarda le relazioni interne (il cui tema principale è come migliorare
l’efficienza degli uffici), le relazioni con le imprese (nuove forme di collaborazione tra pubblico e privato - public private partnership) e le relazioni tra i vari
attori istituzionali (ad esempio, sul tema impegnativo dello sviluppo sostenibile).
L’enfasi maggiore rinvenibile in Germania sui temi della governance riguarda
l’uso diffuso dell’Information Technology, inteso come canale utile a veicolare
una generale trasformazione della PA tedesca, che ne migliori l’efficienza pur
senza derive tecnocratiche. Si può dire che sia in atto in Germania la ricerca consapevole di schemi che garantiscano che lo sviluppo dell’e-governance non
CONCLUSIONI
202
avvenga a scapito della democrazia (sia, cioè, abbinato allo sviluppo di istituti
di e-democracy). Uno dei temi dominanti di questo Rapporto riguarda quindi
l’e-government. Il governo federale vi ha investito ingenti somme e, sulle orme
del piano d’azione e-Europe elaborato a Lisbona, ha dato avvio al piano Bundonline 2005, secondo il quale entro il 2005 tutte le strutture delle PA dovranno
sapere offrire i propri servizi on-line, attraverso Internet.
Come noto, l’ipotesi di lavoro delle ricerche di cui questo Rapporto restituisce
i risultati relativamente alla Germania è che le azioni e le iniziative di governance siano utilmente distinguibili, seppure a costo di qualche forzatura, in tre
filoni distinti: governance interistituzionale, esterna ed interna. A ciascuna di
queste forme di governance si sono quindi dedicate analisi specifiche, che si
avvalgono anche della descrizione di casi di successo, relativi al governo centrale (che, nella realtà tedesca, può voler dire governo federale o governi di
Land) e ai governi locali (comuni e province).
Per la governance interistituzionale si è ricordato che le relazioni tra i vari
livelli di governo sono caratterizzate da una forma peculiare di federalismo cooperativo, che può essere stilizzato dicendo che spetta al centro del sistema definire le linee guida e alla periferia decidere le modalità di attuazione.
I principi di sussidiarietà e della perequazione fiscale sono altri cardini del
funzionamento delle istituzioni pubbliche germaniche e dei loro rapporti. Essi
svolgono la funzione di assicurare, a livello di principi costituzionali, non smentiti dalla prassi, la collaborazione tra tutti i livelli di governo, sia tra enti del
medesimo livello (opera in tale direzione, ad esempio, la legge sulla perequazione fiscale, Finanzausgleich), sia tra enti di livello diverso (ciò connota
profondamente la politica tedesca, ovvero l’“intreccio politico”, Politikverflechtung). Questo intreccio politico, in cui le competenze sono distribuite
anche attraverso l’espletazione delle “funzioni comuni” tra governi di diverso
livello, è una delle caratteristiche salienti del federalismo tedesco.
In esso il coinvolgimento della società civile avviene, per antica tradizione,
attraverso l’operare di una fitta rete di gruppi organizzati (NGOs, sindacati, gruppi di interesse vari).
Adottare un’ottica di governance implica allora garantire una gestione delle
risorse e degli affari della società organizzandoli non più (solo) intorno al principio del “buon governo”, realizzato grazie soprattutto all’operare di una burocrazia molto solida, organizzata in base ad un rigoroso principio gerarchico, ma
attraverso ampie forme di partecipazione della società civile.
CONCLUSIONI
I casi di buona governance analizzati
Buona governance interistituzionale
I casi di buona governance interistituzionale analizzati mettono in evidenza
una concezione ampia dello sviluppo sostenibile e della pianificazione territoriale, che passa attraverso la gestione a più mani del programma di sviluppo.
Nel primo caso, l’Ökologisches Sanierungsprogramme vede la collaborazione
tra due attori principali (entrambi ministeri del Land Berlino: il Ministero per lo
Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale e il Ministero per le Politiche Sociali).
Tale collaborazione innesca un’efficace forma di cooperazione orizzontale fra i
ministeri, sulla quale si innesta una cooperazione verticale fra altri attori appartenenti a ulteriori e differenti livelli di governo. Il programma si caratterizza
inoltre per la molteplicità delle sue fonti di finanziamento: molti soggetti pubblici (UE, Stato federale, Governo del Land ed enti locali) e molti soggetti privati (imprese e banche), ma anche public private partnership.
Il principio che ha fin dall’inizio animato la realizzazione dei progetti di sviluppo sostenibile nella Biosphärenreservat Schaalsee (il caso di buona governance locale considerato) è la ricerca della massima partecipazione dei cittadini e dei vari attori presenti in quel territorio. Per questa ragione la pianificazione degli obiettivi dell’Agenda21 locale è stata sviluppata da diversi gruppi di
lavoro, aperti a chiunque avesse un interesse legittimo da affermare.
Questa scelta rispecchia appieno l’impostazione bottom-up promossa dalla
Conferenza di Rio de Janeiro, sintetizzata dal motto “Think global, act local”. È
a livello locale, infatti, che è più facile realizzare le condizioni per una larga partecipazione della società civile e del settore privato, che dia luogo a nuove forme
di cooperazione per la ricerca di ragionevoli compromessi fra i vari interessi in
gioco. L’avvio di un processo di questo tipo dovrebbe aprire concretamente un
dialogo duraturo fra i vari attori e condurre a rapporti fra amministrazione pubblica e cittadini caratterizzati da gradi di apertura e trasparenza maggiori che in
passato. L’Agenda21 locale in questione risponde ad una strategia di pianificazione e di sviluppo territoriali che vede nella riserva Schaalsee il perno attorno
al quale è destinata a ruotare, in misura rilevante, l’intera economia della regione. Uniti dalla prospettiva comune di innescare uno sviluppo economico locale
sostenibile, che ha nel turismo e nel suo indotto il proprio motore, gli enti locali hanno manifestato il comune interesse a promuovere la biosfera-riserva e a
pubblicizzare le iniziative e i progetti che la riguardano.
La cooperazione fra attori diversi sulla quale si fonda l’Agenda21 della regione
dello Schaalsee si avvale di strumenti piuttosto informali. Nonostante la previsione di un momento istituzionale nel Consiglio di Amministrazione, non è pre-
203
CONCLUSIONI
204
vista una suddivisione rigida di compiti tra i vari partner (pubblici e privati).
L’elaborazione di un’Agenda21 locale costringe, per forza di cose, i comuni e
le province ad una maggiore coerenza anche nel medio e lungo periodo, e ad
adottare una visione condivisa della pianificazione territoriale. Il concetto stesso di sviluppo sostenibile implica una concezione olistica della società. In quest’ottica, la pianificazione territoriale deve conciliare lo sviluppo economico, la
tutela ambientale e l’equità sociale.
Buona governance esterna
La governance esterna tende ad intersecarsi con il tema delle privatizzazioni,
che ha visto l’apertura al mercato di alcuni monopoli pubblici (le telecomunicazioni e la gestione della politica idrica). Infatti anche in Germania è accaduto
che, tra la fine degli anni ’80 e la fine degli anni ’90, numerose aziende di proprietà pubblica siano state privatizzate e/o trasformate in società per azioni e
quotate in borsa.
Di particolare rilievo e manifestazione di un approccio in parte originale è tuttavia il ricorso al privato per l’ideazione di progetti o la realizzazione di infrastrutture moderne attraverso nuove forme di collaborazione e partnership. La
gamma delle soluzioni applicate è ampia e spazia dall’ esternalizzazione di alcuni servizi alla creazione di public private partnership, in cui attraverso forme
innovative (quali private finance iniziative, PFI), enti pubblici e organizzazioni
private mettono in comune competenze e risorse, sulla base di un accordo contrattuale esplicito, per realizzare opere che altrimenti, nella situazione critica
che oggi caratterizza le finanze pubbliche, sia locali che centrali, non sarebbe
possibile realizzare. Accanto all’obiettivo elementare di rendere fattibili interventi che altrimenti non lo sarebbero (almeno nella dimensione voluta), gli
accordi di partnership perseguono l’obiettivo ulteriore di realizzare le opere, i
progetti, le politiche con un’efficienza superiore a quella con la quale il solo
pubblico sarebbe in grado di agire. La possibilità di ottenere un risultato di questo tipo (senza ridurre il livello qualitativo dei prodotti al di sotto del limite ritenuto politicamente opportuno) deriva dall’effettiva capacità, da parte degli enti
pubblici, di lucrare a beneficio della collettività la naturale spinta all’efficienza
derivante dalle procedure di scelta competitiva dei partner privati. Che ottenere risultati siffatti non sia semplice ce lo insegnano non solo la teoria economica dei contratti, ma anche le valutazioni dei risultati effettivamente ottenuti, che
dipingono un quadro in chiaroscuro. Le due esperienze analizzate si segnalano
per i buoni risultati che stanno conseguendo.
Il Land Nordreno Vestfalia per rilanciare lo sviluppo economico del bacino
della Ruhr, da sempre legato all’industria siderurgica e oggi pesantemente segna-
CONCLUSIONI
to dal suo declino, ha cercato con successo l’appoggio organizzativo e soprattutto finanziario di più operatori (appartenenti a diversi settori della PA e al settore delle imprese), creando un consorzio la cui missione è l’adeguamento delle
strutture pubbliche all’era dell’informazione. La struttura contrattuale della PPP
è basata sul coinvolgimento dei fiduciari privati (stakeholder) nel progetto di
gestione. Essi partecipano al riparto dei costi, delle responsabilità e dei guadagni. La possibilità di entrare nel progetto dopo il suo inizio ufficiale è garantita
a qualsiasi ente pubblico e privato operante sul territorio del Land NRW e, in
prospettiva, anche altrove. La natura particolare del contratto, la cui predisposizione ha richiesto un lungo investimento di expertise specifica, prevede ora una
chiara definizione delle responsabilità e dei ruoli assegnati ai diversi attori,
soprattutto tramite la partecipazione agli organismi decisionali del consorzio
stesso. A cadenze regolari, infatti, il consiglio di innovazione e il consiglio di
sorveglianza del progetto (sono questi i due organi cruciali, composti da rappresentanti dei comuni, del Land NRW, dei privati, degli enti di ricerca e da esperti indipendenti) verificano i risultati conseguiti, analizzano i problemi emergenti e decidono come risolverli. La chiave di volta del successo dell’iniziativa
risiede, evidentemente, nelle regole con le quali le decisioni vengono prese,
soprattutto nei casi in cui gli interessi delle parti possano risultate divergenti.
Risiede anche nel clima di fiducia reciproca che accomuna i partecipanti, testimoniato dalla sostanziale persistenza dei soci e dall’ingresso di nuovi partner.
All’origine della fiducia si collocano fattori immateriali, che hanno loro radici
nella storia, nella cultura profonda o, come oggi usa dirsi, nella densità e qualità
del capitale sociale che la società tedesca sa esprimere. I rapporti fiduciari
hanno tuttavia bisogno, per sopravvivere e svilupparsi, di un contesto regolamentare condiviso, chiaro e stabile nel tempo. Questo contesto è rappresentato
dagli statuti del consorzio.
Oltre alla sua capacità di durare nel tempo in conformità al disegno originario,
il progetto potrà produrre risultati sotto forma di servizi aggiuntivi ottenibili con
le risorse pubbliche che esso permetterà di risparmiare e dedicare ad altri ambiti. Sul punto non si dispone ancora di elementi oggettivi di riscontro (la cui valutazione presenta, peraltro, profili di particolare complessità). Allo stato delle
cose, tuttavia, i riscontri reperiti fanno ritenere che il consorzio d-NRW abbia le
carte in regola per ottenere i risultati positivi per i quali è stato costituito.
A livello locale la provincia di Offenbach nell’Assia, per garantire un miglioramento del sistema scolastico (le competenze provinciali riguardano gli edifici
e le loro attrezzature), ha realizzato un piano di ristrutturazione, manutenzione
e costruzione degli edifici scolastici ricorrendo a forme di finanziamento privato e di outsourcing che prevedono il coinvolgimento di imprese specializzate in
facility management e global service.
205
CONCLUSIONI
206
Tra i punti di forza in termini di governance del piano si segnala il suo elevato grado di apertura e partecipazione, che discende naturalmente dal suo forte
orientamento alle logiche di PPP. Ciò è il frutto della cura con la quale l’amministrazione provinciale ha creato e utilizzato molteplici occasioni di informazione e confronto con tutte le parti sociali interessate (in primo luogo, ma non
solo, insegnanti e famiglie), illustrando e discutendo le nuove linee d’azione
proposte, spiegando le ragioni delle scelte innovative, garantendo che le scelte
stesse erano ispirate alla ricerca dell’eccellenza per il sistema scolastico provinciale, quale solo un sostanziale adeguamento – in qualità e quantità – delle infrastrutture e dei servizi ausiliari avrebbe permesso di conseguire. Nello stesso
tempo, l’inedito coinvolgimento di partner privati for profit richiedeva di rassicurare sul regolare proseguimento delle attività didattiche, senza oneri economici aggiuntivi per gli studenti e le loro famiglie.
Gli studi di fattibilità e i primi risultati ottenuti indicano che la strategia adottata è per ora efficace e tempestiva e che sta iniziando a produrre i risultati attesi sulla base degli obiettivi proposti. Naturalmente non è invece possibile neppure immaginare di effettuare ora una valutazione del suo impatto, trattandosi
di azioni che si protrarranno, se le cose continueranno secondo le previsioni iniziali, per altri 14 anni, tale essendo la durata prevista per i contratti siglati.
Buona governance interna
I casi di governance interna analizzati riguardano azioni di modernizzazione
delle modalità di funzionamento delle amministrazioni pubbliche. Da questo
punto di vista, il contributo della Germania è individuabile non nell’acritico recepimento degli strumenti messi a punto in ambiente anglosassone (il New Public
Management, come sviluppato soprattutto in Gran Bretagna e Nuova Zelanda),
ma nel loro adattamento originale alle tradizionali modalità di funzionamento
delle pubbliche amministrazioni tedesche, che operano con il contributo di una
burocrazia professionale fortemente gerarchizzata. I risultati ottenuti, noti come
Neues Steuerungsmodell, integrano e adattano alla tradizione dello “Stato di
diritto” elementi tratti dalla strumentazione utilizzata dalle aziende private più
efficienti (sistemi di analisi dei costi e delle prestazioni, controllo di gestione,
processi di miglioramento della qualità variamente etichettati e impostati, ecc.).
Per effetto di ciò, concetti come pianificazione interna, controllo strategico e
valutazione delle politiche pubbliche sono entrati pian piano nell’agenda delle
PA tedesche. Le iniziative analizzate testimoniano queste tendenze.
Emblematico è risultato il caso dell’agenzia federale per l’amministrazione
pubblica, BVA, che ha trasformato il suo operare quotidiano in base al quality
management, integrato con il management dell’informazione e della conoscen-
CONCLUSIONI
za. Gli strumenti informatici hanno permesso di sviluppare una piattaforma di
lavoro integrata ed efficiente, di migliorare le performance interne, di sfruttare
al meglio le competenze esistenti attraverso la creazione di circoli di discussione e lavoro, di riqualificare e valorizzare il personale.
Il nuovo management tedesco ha saputo, nel caso esaminato, avviare la concreta attuazione di azioni strumentali del tipo indicato, ottenendo risposte che
sono positivamente valutabili non solo in termini aziendalistici, ma soprattutto
nell’ambito di un approccio di governance interna della struttura pubblica. La
capacità dell’amministrazione pubblica di orientare le scelte politiche di fondo
e i programmi espressi dalla struttura amministrativa verso visioni strategiche,
ispirate alla cultura del risultato, è stata ottenuta dalla BVA attraverso la sinergia di più elementi. Da un lato il quality management ha permesso di introdurre la concezione del lavoro per obiettivi, il management dell’informazione e
della conoscenza e, insieme al progetto Idee 21, ha permesso un miglior utilizzo delle competenze interne; d’altro lato, l’uso di strumenti informatici (EPOS e
FAVORIT) ha consentito di gestire meglio le risorse umane e i processi lavorativi, ottenendo miglioramenti delle prestazioni. I servizi sono divenuti maggiormente orientati verso i cittadini/utenti, garantendo significative riduzioni nei
tempi di completamento delle procedure. Il caso del BaföG online incarna al
meglio questo principio: gli utenti (studenti) possono svolgere le loro pratiche
da qualsiasi postazione informatica collegata alla rete Internet e in qualsiasi
momento, senza vincoli di orario di apertura al pubblico degli uffici e senza
code. Questi risultati garantiscono una pubblica amministrazione più vicina agli
interessi dei cittadini e un ulteriore passo in avanti verso la realizzazione della
cosiddetta e-democracy.
Il caso locale analizzato riguarda la creazione di un municipio virtuale nella
città-Stato di Brema: l’idea è di realizzare una situazione di e-democracy in cui
il cittadini siano meglio informati sulla gestione della cosa pubblica e dispongano di più canali per esprimere la propria voce. Le applicazioni create per l’erogazione dei servizi sono molto semplici da utilizzare per quanti dispongano di
conoscenze informatiche, anche rudimentali. Nel corso della pianificazione
della piattaforma digitale comune è stato costituito un comitato per il coordinamento del progetto che riuniva rappresentanti dell’ amministrazione pubblica,
dei partner del settore privato, rappresentanti della Camera di Commercio e di
organizzazioni di varia natura, operanti nel campo della promozione dello sviluppo economico. La cooperazione tra il settore pubblico e il settore privato,
necessaria per attuare aspetti qualificanti del progetto, è stata istituzionalizzata
attraverso la creazione di una public private partnership.
207
CONCLUSIONI
La governance tedesca alla luce dei principi del Libro Bianco
208
Quali ambiti di applicazione è possibile riconoscere in Germania ai criteri di
buona governance proposti dalla Commissione europea nel suo Libro Bianco
sulla governance europea del 25 luglio 2001?
Per rispondere alla domanda prendiamo distintamente in considerazione ciascuno dei cinque criteri proposti.
Apertura
Un buon sistema di governance deve prevedere meccanismi di apertura delle
istituzioni alla società per accrescere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e
rendere l’attività pubblica più trasparente.
In Germania l’intero processo di modernizzazione è stato oggetto di una vasta
campagna di comunicazione, realizzata tramite i media e un nutrito ed eterogeneo programma di presentazioni dialogate, avvenute nel corso di seminari e riunioni rivolte sia ai comuni cittadini, che ai portatori di interessi speciali (parti
sociali, operatori economici, rappresentanze di categoria, ecc.). Sono state preparate e diffuse numerose pubblicazioni, dai contenuti differenziati in funzione
del pubblico cui sono rivolte, che spiegano con linguaggio non tecnico ed accessibile a tutti il “nuovo volto” della pubblica amministrazione. Questo soprattutto a livello federale.
A livello locale hanno invece svolto un ruolo determinante le campagne di
comunicazione promosse dal KGSt e, di nuovo, le intense attività di diffusione
locale tramite incontri, forum e giornate seminariali dedicate alla informazione
(e formazione, quando necessario) dei cittadini sulle nuove tecnologie.
È infatti il ricorso intenso alle nuove tecnologie, Internet in testa, che garantisce un grado di apertura e pubblicità molto elevato sulle iniziative intraprese
(anche se tale forma di comunicazione resta a disposizione solo di quella fascia
di popolazione che ne fa uso corrente che, per quanto in continua crescita, non
comprende la totalità dei cittadini).
Partecipazione
Grande rilievo è stato dato, all’interno delle organizzazioni pubbliche, alla partecipazione dei dipendenti alle azioni di rinnovamento intraprese, nella consapevolezza che è solo dalla loro convinta adesione che possono derivare risultati positivi, in grado di durare nel tempo. Sul lato esterno, del rapporto trasparente tra pubbliche amministrazioni e società, molta attenzione è stata prestata
nel comunicare, coinvolgere e acquisire il consenso.
Sintomo significativo dei risultati ottenuti all’interno delle amministrazioni è
la nuova attenzione al back-office, che segnala una sensibilità degli apparati
CONCLUSIONI
amministrativi all’intero processo gestionale, anche nei suoi aspetti apparentemente di dettaglio ma nondimeno cruciali nel garantire la qualità complessiva
dei processi. In proposito si può ritenere che l’elevata partecipazione alla revisione delle procedure operative delle PA da parte del personale, con scrupolosa
attenzione ai dettagli, altro non sia che una manifestazione dell’attitudine tedesca all’organizzazione e ai lavori “ben fatti”. Se la scelta degli strumenti è in
assonanza con la cultura profonda di un popolo, non stupirà che la creazione dei
circoli di qualità, con il loro focus posto sui lavoratori e sulle loro proposte,
abbia riscosso successi comparabili a quelli ottenuti nel Paese che li ha inventati e diffusi (il Giappone).
Il nuovo sistema non poteva essere attuato senza una maggior responsabilizzazione dei dipendenti pubblici, soprattutto dei dirigenti, i cui ruoli all’interno
del processo organizzativo e decisionale sono in corso di ridefinizione, con maggior chiarezza che in precedenza. L’introduzione di sistemi di retribuzione basati sui risultati e un coinvolgimento diretto dei dirigenti nell’operato delle unità
di cui sono responsabili sta favorendo la diffusione, tra tutto il personale, di un
maggiore coinvolgimento rispetto alle azioni di policy intraprese.
Efficacia
Una buona governance non può prescindere dall’efficacia delle azioni realizzate, in cui i risultati sono ricercati e ottenuti a partire da chiari obiettivi assunti e valutati sulla base del loro impatto futuro e, ove possibile, delle esperienze
acquisite in passato. Tempestività, efficacia e efficienza sono i temi dominanti
per la valutazione della prestazione lavorativa. I servizi devono essere orientati
verso i cittadini/utenti e garantire tempi di assolvimento veloci delle pratiche
burocratiche. Le politiche di coordinamento e gli investimenti che sono alla base
delle azioni di governance intraprese si stanno dimostrando gradualmente adeguati alle esigenze, permettendo buoni risultati e risparmi alla PA, con conseguenti vantaggi per i cittadini. Quindi si può ritenere che l’efficacia del funzionamento complessivo delle PA, lette anche nei loro rapporti reciproci e con la
società, costituisca un leit-motiv sicuramente presente negli interventi di governance realizzati in Germania.
Questa constatazione non implica, tuttavia, anche una positiva valutazione
dell’impatto degli interventi realizzati, non nel senso che la valutazione sia
negativa, ma perché tale valutazione non è stata effettuata. Realizzare valutazioni di efficacia tramite valutazioni di impatto, infatti, significa comprendere (e
misurare) gli effetti differenziali degli interventi pubblici (realizzati tramite azioni di governance, nel nostro caso), vale a dire stimare quali effetti positivi si
sono avuti in più per effetto dell’azione realizzata rispetto a quelli che si sarebbero verificati comunque (per effetto di circostanze e azioni estranee agli inter-
209
CONCLUSIONI
venti analizzati). Realizzare analisi di efficacia con questo contenuto richiede
l’utilizzo di strumenti di analisi sofisticati e complessi, propri della policy evaluation, che non abbiamo rinvenuto nella nostra rassegna.
210
Coerenza
Le azioni di governance intraprese presentano un buon grado di coerenza tra
le loro molteplici componenti, nell’ambito di un’impostazione generale certamente complessa, ma chiara e stabile. Ciò induce a ritenere che molte tra le azioni federali e locali intraprese costituiscano un insieme non contraddittorio di
iniziative, interpretabile unitariamente alla luce della graduale attuazione dell’eGovernance, intesa come nuova modalità di rapporto tra pubbliche amministrazioni, cittadini e forze economiche e sociali, che non sostituisce le modalità tradizionali, ma ad esse si affianca rafforzandole.
Responsabilità
Le tipologie contrattuali o i vari accordi realizzati cercano di prevedere una
distinzione delle responsabilità e dei ruoli assegnati ai diversi attori, soprattutto tramite la partecipazione agli organi di governo previsti. Ciascun ente, parte
privata o pubblica, che partecipa a un programma di governance, deve avere ben
chiaro quali sono le sue responsabilità ed i suoi compiti.
Anche all’interno delle amministrazioni, ove le linee di responsabilità risultavano tradizionalmente ben tracciate e chiaramente percettibili sulla base del
ruolo ricoperto da ogni operatore e della sua posizione nelle procedure che lo
vedono partecipe, il principio di responsabilità è stato rafforzato con riferimento ai risultati, nell’ambito del Neues Steuerungsmodell. Se le applicazioni analizzate sembrano fornire riscontri positivi, non ci si può tuttavia nascondere che
occorrerà ancora qualche tempo prima di potere esprimere una valutazione
matura sull’impatto del nuovo approccio, alla luce dei rischi di confusione che
possono comunque verificarsi.
Elementi di trasferibilità al caso italiano
Al termine di ognuno dei sei casi esaminati sono state offerte indicazioni di
massima sulla utilizzabilità, da parte delle PA italiane, delle buone prassi di
governance segnalate per la Germania.
Rinviando a ciascuna di esse per i dettagli, ricapitoliamo di seguito le principali conclusioni cui si è pervenuti.
CONCLUSIONI
Governance interistituzionale
È il livello di governance per il quale la Germania si trova in una situazione di
vantaggio iniziale, derivante dal suo collaudato assetto istituzionale, basato su
forme di federalismo cooperativo, che vede nella collaborazione (non solo sancita dalle norme, ma praticata quotidianamente) tra gli enti di diverso e dello
stesso livello la regola, anziché l’eccezione.
Se l’evoluzione istituzionale italiana dovesse confermare il suo approdo ad un
assetto che possiede alcuni dei connotati tedeschi (almeno per quanto riguarda
i rapporti tra Stato e regioni, relativamente alle competenze a legiferare e, soprattutto, per quanto previsto in tema di svolgimento delle funzioni amministrative
da parte di comuni, province e città metropolitane dal nuovo art. 118 Cost.),
allora i buoni esempi tedeschi meriteranno di essere studiati con particolare
attenzione. Essi infatti costituiscono casi di collaborazione tra istituzioni pubbliche diverse che si segnalano per la dimensione dei problemi affrontati e per
la complessità dei rapporti stabiliti per risolverli.
Entrambi i casi illustrati sono significativi, in questo senso: il caso berlinese,
che coniuga politiche attive per l’occupazione con interventi per il ripristino di
accettabili condizioni ambientali e il caso della Biosphärenreservat Schaalsee,
di minore dimensione, ma altrettanto di rilievo quanto a pluralità di attori
(anche privati) coinvolti e a replicabilità specifica (quante sono le situazioni in
Italia che presentano, sulla carta, un potenziale analogo se non superiore a quella della riserva naturale tedesca?).
Al di là di quanto la normativa consente o sollecita a fare, centrale resta tuttavia l’atteggiamento culturale, che può essere dirimente rispetto al successo nel
nostro Paese di azioni che prevedono la partecipazione di una molteplicità di
soggetti pubblici. Per farlo occorre che prevalgano, nei rapporti tra soggetti
diversi, condizioni stabili di fiducia, indispensabili per superare le eventuali
barriere della diversa appartenenza politica. Le difficoltà a stabilire e mantenere nel tempo attitudini siffatte non sono piccole. Ne costituiscono esemplare
testimonianza le alterne vicende (in questo momento favorevoli) della cabina di
regia e degli altri strumenti di coordinamento che si sono costruiti per garantire
una gestione coordinata degli investimenti straordinari che accompagnano la
preparazione dei Giochi Olimpici invernali di Torino 2006.
Governance esterna
Non molto numerose sono state in Italia, finora, le esperienze significative di
partnership pubblico-privato, ma si registra una recente forte crescita di interesse per questo genere di iniziative, certamente favorite dal governo in carica (ma
211
CONCLUSIONI
212
non necessariamente invise allo schieramento contrapposto). A stimolare questo
interesse gioca certamente un ruolo significativo l’endemica (e tuttora irrisolta)
crisi fiscale dello Stato (e degli altri enti pubblici). In questo contesto, sostenuto
da fattori sia congiunturali che politici, l’alleanza tra pubblico e privato viene
considerata strategica, e di vitale importanza è vista la sperimentazione di nuove
formule, che superino i limiti di quelle realizzate in passato.
Alcuni istituti non hanno dato cattiva prova di sé (ad esempio, la concessione,
che ha permesso la costruzione della rete autostradale italiana) e ad essi quindi
pare ancora possibile fare riferimento, almeno per alcuni ambiti.
Recentemente il governo ha formulato un’opzione a favore dell’esternalizzazione delle attività svolte dagli enti locali riconducibili alla gestione produttiva
(opzione peraltro successivamente ridimensionata), per cui l’ente locale può trovarsi a svolgere tre tipi di ruoli: di erogatore diretto dei servizi pubblici locali, di
holding (quando l’erogazione avviene attraverso aziende partecipate controllate)
e di authority (quando l’erogazione avviene tramite impresa non controllata).
Lo svolgere in modo efficiente il primo ruolo richiede all’ente pubblico di
dotarsi (quando non l’abbia ancora fatto) di adeguati strumenti di governance
interna. Anche svolgere, con efficacia di risultati, gli altri due ruoli non è semplice e richiede di dotarsi di una strumentazione giuridica innovativa, ma ipotizza anche l’esistenza di un clima negoziale basato sulla trasparenza dei rapporti tra enti pubblici e organizzazioni private, profit e non profit, di non facile
realizzazione.
I due casi tedeschi presentati meritano certamente di essere guardati per le
componenti innovative su questi temi che li caratterizzano. Il progetto d-NRW
presenta forti innovazioni innanzitutto di prodotto, ma anche negli strumenti
approntati per ottenerlo: l’ambizione è di coagulare le forze vive della regione
della Ruhr in uno sforzo comune di mantenerne e migliorarne la competitività,
tramite la messa a disposizione di una serie integrata di servizi innovativi. Al
centro si colloca l’utilizzo, ampio e diversificato, dell’IT, in una prospettiva che
per gli enti pubblici è esplicitamente di e-government. Impressiona la vastità
degli obiettivi/prodotti innovativi che d-NRW si propone di raggiungere, negli
ambiti più diversi. Un’analisi attenta di d-NRW, mediante contatti diretti con
rappresentanti delle istituzioni pubbliche tedesche che hanno dato vita al progetto, sembra da raccomandare alle regioni e/o alle province italiane che non
hanno rinunciato (avendone le potenzialità) ad assumere la leadership per azioni di rilancio dello sviluppo locale. I punti cruciali, rispetto ai quali pare potersi raccomandare l’adozione di azioni emulative, riguardano sia i contenuti del
progetto (obiettivi e azioni per conseguirli), che gli strumenti messi in campo
(gli accordi e i meccanismi istituzionali attraverso i quali è stata costruita l’ampia alleanza che sostiene il progetto tedesco).
CONCLUSIONI
Molto diverso è il contesto nel quale si muove l’iniziativa della provincia di
Offenbach per un’innovativa alleanza con imprese private nella realizzazione di
un ambizioso progetto di rinnovamento delle infrastrutture scolastiche pubbliche. La quasi generalità degli enti locali italiani (province e comuni) si trova di
fronte a fabbisogni non dissimili, per le condizioni di vetustà del patrimonio
pubblico, che può essere fattore di ostacolo alla crescita qualitativa di un sistema di istruzione pubblica che versa in condizioni non ottimali anche per altre
ragioni. Superando di molto i casi in cui l’ente pubblico (spesso locale) ha dato
in appalto a ditte private la manutenzione degli edifici, insieme alla fornitura di
servizi di supporto (dal calore alla mensa, dalla pulizia al trasporto scolastico),
mediante contratti che portano spesso la dizione evocativa di global service, l’azione intrapresa dalla provincia di Offenbach si caratterizza sia per la numerosità dei servizi assegnati alla PPP (che riguardano anche la realizzazione e il cofinanziamento di interventi strutturali sulle scuole, ammodernamenti e ampliamenti compresi) sia per l’ampia durata dei contratti (10 anni), in coerenza con
le funzioni che le imprese si sono accollate. Purtroppo non è stato possibile
acquisire notizie dettagliate sulle clausole contrattuali (tuttora avvolte da comprensibili vincoli di riservatezza), che rivestono (almeno a priori) un ruolo cruciale per il successo dell’iniziativa. Occorre infatti che i contratti, sicuramente
molto complessi, presentino sicure caratteristiche incentivanti per tutte le parti
in causa, pena l’inevitabile fallimento dell’iniziativa.
Un altro aspetto caratteristico del progetto, che pare senz’altro replicabile in
Italia, risiede nella sua capacità di mobilitare l’opinione pubblica e di creare
condizioni favorevoli al mecenatismo (che tanto stenta ad affermarsi nell’Italia
contemporanea), ma soprattutto tensione ed attenzione diffuse per il risultato,
che possono influenzare positivamente (in situazioni sociali non compromesse)
lo stesso ethos degli amministratori pubblici e degli imprenditori.
Governance interna
Entrambi i casi considerati presentano elementi di interesse nella prospettiva
della trasferibilità alle pubbliche amministrazioni italiane.
Il caso della BVA (un’agenzia del governo federale) rappresenta utili spunti di
riflessione, sul piano sia del metodo adottato che del merito.
Esso costituisce un’azione fortemente integrata, che ha cercato di utilizzare
contemporaneamente più leve per conseguire il comune risultato di modernizzare, aprire verso l’esterno e rendere più trasparente la PA. L’amministrazione
tedesca sembra consapevole che le innovazioni organizzative di peso e di qualità costano ed è disposta a spendere ed investire (denari, ma non solo) nel cambiamento organizzativo.
213
CONCLUSIONI
214
Tra le iniziative più interessanti è l’adozione di un approccio alla qualità,
mirato a incidere anche sui comportamenti organizzativi e sui rapporti tra i vari
soggetti del pubblico impiego (impiegati e dirigenti, nello specifico), che comprende anche una replica tedesca dei circoli di qualità, prassi originariamente
elaborata ed applicata, non senza successo, in Giappone. Anche in Italia si sono
avuti tentativi di adottare tale metodo (se ne ricordano applicazioni in sanità,
per esempio), che tuttavia sembrano ora in disuso, a vantaggio di sistemi più
“tecnologici” (quali l’accreditamento e, soprattutto, la certificazione per processi delle famiglie ISO 9000 e/o UNI EN ISO 9001), oppure più “soffici” (quali
le indagini di customer satisfaction).
Su un piano squisitamente istituzionale il caso della BVA sembra potere dire
qualcosa all’Italia, in un momento di spinta all’ulteriore decentramento, nel
quale occorre imparare come incardinare nella prassi amministrativa, se non
addirittura nello “stile” di governo, i rapporti tra un centro che coordina e
guida (lo Stato rispetto alle regioni, le regioni rispetto agli enti locali e alle
aziende pubbliche, come quelle sanitarie) e una periferia che ha una propria
autonomia nel decidere e realizzare le politiche. Da questo punto di vista l’evoluzione della BVA e dei servizi che essa rende ai suoi clienti, specie pubblici, può certamente costituire un utile punto di riferimento e di ulteriore riflessione.
La natura del progetto, che combina gli aspetti tecnologici con quelli organizzativi e relazionali (la costruzione della rete di partnership che ne stanno
alla base), fa del municipio virtuale della città-Stato di Brema un caso di sicuro interesse per la realtà italiana. In linea di principio, non paiono sussistere
difficoltà insormontabili alla sua potenziale trasferibilità.
Candidati naturali alla sperimentazione sembrano essere gli enti locali di
maggiore dimensione (le città metropolitane, alcune province, le amministrazioni regionali), specie quelli che già dispongono di un proprio sito per comunicare con il pubblico. L’arricchimento dei servizi offerti on-line costituisce lo
sviluppo naturale di tali premesse. Il ricco catalogo di servizi offerti da BOS fornisce impliciti suggerimenti sull’ampia gamma di servizi che possono essere
ammessi alla fruizione a distanza.
Cruciale per ottenere il risultato atteso è la possibilità di effettuare pagamenti on-line, il che in Italia già avviene, ad esempio, per i principali tributi locali
ricorrenti.
Interessante (e probabilmente perseguibile, ad esempio mediante gli accordi di
programma) è la possibilità di associare nel sito una pluralità di enti locali, dello
stesso livello (ad esempio, i comuni che costituiscono un’area metropolitana) o
di livello diverso (regione, province e comuni, anche se di ciò in Italia non risulta aversi ad oggi esperienza, nell’ambito dei servizi di cui si sta discorrendo).
CONCLUSIONI
Anche nei confronti dell’aggregazione di aziende private non pare sussistano
obiezioni di principio, nell’ambito di iniziative di partnership pubblico-privato che anche nel nostro Paese sono oggetto di crescente attenzione e di significative applicazioni (ad esempio, nell’ambito dei patti territoriali e delle azioni
di partenariato in essi previste).
215
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225
Le collane del Formez
227
Quaderni
1.
Quarto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A. Lo scenario della formazione nel sistema
delle autonomie locali
(maggio 2001)
esaurito
2.
La riforma del welfare e le nuove competenze delle amministrazioni regionali e locali
(giugno 2001)
esaurito
3.
Patti territoriali e agenzie di sviluppo
(giugno 2001)
esaurito
4.
Il ruolo delle agenzie locali nello sviluppo territoriale
(luglio 2001)
esaurito
5.
Comuni e imprese – 56 esperienze di Sportello Unico
(ottobre 2001)
6.
Progetto Officina – Sviluppo locale e eccellenza professionale
(febbraio 2002)
esaurito
7.
Quinto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A.
Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali
(maggio 2002)
esaurito
8.
Lezioni sul nuovo ordinamento legislativo italiano
(ottobre 2002)
esaurito
9.
Le Province nell’attuazione del piano di e-government
(novembre 2002)
esaurito
10. Integrazione dell’offerta formativa – La normativa nazionale
(aprile 2003)
11. Sesto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A.
Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali
(maggio 2003)
12. L’amministrazione liberale – Appunti di lavoro
(giugno 2003)
13. La valorizzazione sostenibile della montagna
(giugno 2003)
14. Governare lo sviluppo locale – Le aree protette marine della Sardegna
(giugno 2003)
15. Le Agenzie di sviluppo al Centro Nord – Strategie di rete e comunità professionali
(giugno 2003)
16. Contabilità ambientale negli enti locali
(giugno 2003)
17. Le Agende 21 Locali
(giugno 2003)
18. Integrazione dell’offerta formativa – Normativa regionale
(luglio 2003)
19. Piani di azione e politiche di innovazione – Il caso dello Sportello Unico
(dicembre 2003)
228
20. Le autonomie locali nelle regioni a Statuto speciale e nelle Province Autonome
(marzo 2004)
21.
La Pubblica Amministrazione e il sistema delle imprese – Rapporto di ricerca
(marzo 2004)
22. La comunicazione pubblica – Linee operative
(giugno 2004)
23. La semplificazione amministrativa nelle Regioni
(giugno 2004)
24. Settimo rapporto nazionale sulla formazione nella P.A.
Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali
(luglio 2004)
25. La formazione nella P.A. che cambia - L’esperienza del Ministero dell’Ambiente
(luglio 2004)
26. L’attrattività dei territori nelle politiche di internazionalizzazione
(ottobre 2004)
27. La governance dell’internazionalizzazione produttiva – Il laboratorio
(ottobre 2004)
28. La governance dell’internazionalizzazione produttiva – L’osservatorio
(ottobre 2004)
29. La comunicazione interna nella P.A. regionale e locale
(novembre 2004)
Strumenti
1.
Il contenzioso nel lavoro pubblico
(maggio 2001)
esaurito
2.
Modello e strumenti di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM
(luglio 2001)
esaurito
3.
Appunti di programmazione, bilancio e contabilità per gli enti locali
(gennaio 2002)
esaurito
4.
Project Cycle Management – Manuale per la formazione
(marzo 2002)
esaurito
5.
Il governo elettronico – Rassegna nazionale e internazionale
(marzo 2002)
esaurito
6.
Il governo delle aree protette
(aprile 2002)
7.
Il contenzioso nel lavoro pubblico – L’arbitrato
(aprile 2002)
8.
Common Assessment Framework. Uno strumento di autovalutazione per le Pubbliche
Amministrazioni
(giugno 2002)
9.
Il controllo di gestione negli enti locali
(luglio 2002)
10. Comunità di pratiche, apprendimento e professionali – Una metodologia per la progettazione
(dicembre 2002)
11. Modello e strumenti web-based di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM
(marzo 2003)
12. L’impresa artigiana e lo Sportello Unico per le attività produttive
(marzo 2003)
13. Programmazione e realizzazione di progetti pubblici locali – Un sistema di monitoraggio degli
interventi
(giugno 2003)
14. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione Lombardia
(giugno 2003)
15. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione Emilia-Romagna
(settembre 2003)
16. Il sistema normativo della protezione civile
(novembre 2003)
17. Il ruolo delle Province in materia di viabilità
(febbraio 2004)
18. Investimenti pubblici e processo decisionale
(maggio 2004)
19. Manuale per il responsabile dello sportello unico - Regione Campania
(maggio 2004)
20. Manuale per il responsabile dello sportello unico – Regione del Veneto
(luglio 2004)
21. Il contratto di servizio – Elementi per la redazione e la gestione
(luglio 2004)
22. Guida alla progettazione dell’offerta formativa integrata
(luglio 2004)
23. Programmazione e gestione della formazione – Il sistema Informal
(novembre 2004)
Ricerche
1.
Dalla contrattazione decentrata alla contrattazione integrativa
(novembre 2001)
esaurito
2.
E-government – Nuovi paradigmi organizzativi e formativi nelle Regioni e negli Enti locali
(maggio 2002)
3.
Pubblica Amministrazione on-line – Esempi di servizi interattivi
(settembre 2002)
esaurito
4.
L’offerta formativa delle università per la Pubblica Amministrazione
(ottobre 2002)
5.
Il concorso pubblico elettronico
(marzo 2003)
6.
I piccoli comuni e la gestione associata di funzioni e servizi
(marzo 2003)
7.
Internazionalizzazione dei sistemi locali di sviluppo – Dalle analisi alle politiche
(aprile 2003)
229
Formez
Area Progetti Editoriali
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