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Salvatore Pirrone
L’incontro tra domanda
ed offerta di lavoro
nella moderna società dell’informazione
Le moderne tecnologie dell’informazione e della comunicazione hanno profondamente trasformato la società moderna e reso più efficienti i mercati, dimiL’influenza
nuendo drasticamente i costi delle transazioni (sopratdelle nuove tecnologie
tutto quelle a distanza) ed incrementando le informasul mercato del lavoro
zioni in base alle quali gli operatori economici effettuano le proprie scelte.
Negli ultimi anni l’attenzione degli economisti si è
concentrata sull’influenza delle moderne tecnologie
(ed in particolare di Internet) sui mercati dei prodotti, ed in particolare sul fenomeno dell’e-commerce. Tuttavia allo stesso tempo tali tecnologie stanno modificando
profondamente anche il funzionamento di mercati con caratteristiche peculiari, come quello del lavoro.
L’influenza delle nuove tecnologie sul mercato del lavoro è duplice: da una parte l’evoluzione tecnologica modifica la struttura della domanda di lavoro, che si
orienta sulle professionalità a più alto contenuto di conoscenza e soprattutto su quelle collegate ai settori in espansione, creando nuove sfide per l’adeguamento della
forza lavoro; dall’altra, parallelamente a quanto accade negli altri mercati (di prodotti, ma soprattutto in quelli di servizi), i nuovi mezzi di comunicazione rendono
più veloce ed economico lo scambio di informazioni, rendendo più efficiente il sistema.
1
1.1. Le modifiche sulla domanda e l’offerta di lavoro
Dal primo punto di vista va in primo luogo segnalato, dal lato della domanda di
lavoro, come negli ultimi anni la crescita occupazionale si è concentrata nei settori
correlati con le tecnologie della comunicazione e dell’informazione (Ict) o comunque in settori ad alta intensità di conoscenza: tra il 1995 ed il 2000 questi settori
hanno pesato per circa i 2/3 della crescita totale registratasi in Europa, ed in parti-
140
SALVATORE PIRRONE
colare il settore dei computer e servizi correlati ha fatto registrare un incremento superiore al 13%. Anche l’offerta di lavoro si è mossa nella medesima direzione, muovendosi verso una maggiore qualificazione: da una parte, infatti, le nuove generazioni che entrano nel mercato del lavoro sono in media più istruite delle precedenti; dall’altra parte, il tasso di partecipazione dei giovani è nel frattempo cresciuto,
facendo pesare maggiormente il maggior livello qualitativo di questa parte della
forza lavoro1.
L’adeguamento dell’offerta di lavoro segue tuttavia un cammino più lento e difficile della domanda, comportando la necessità di riqualificazione di parte della forza lavoro esistente. Ciò ha creato, in molti Paesi, una crescente difficoltà nel processo di incontro tra domanda ed offerta di lavoro2.
La figura 1, che riporta dati tratti dall’indagine condotta dall’Isae sulle imprese
del settore industriale, indica la percentuale di imprese che afferma di avere osta-
Fig. 1 - Indagine presso le imprese industriali: quota di imprese
con ostacoli alla produzione dovuti a scarsa manodopera. Serie destagionalizzata.
Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, NotaFlash, n. 12/2001. Dati Isae.
1
Commissione Europea (2001).
In linea di principio nell’incontro tra domanda ed offerta di lavoro possono manifestarsi tre diverse tipologie
di problemi: un eccesso della domanda sull’offerta, che si manifesta in relazione all’economia nel suo complesso
2
L’INCONTRO TRA DOMANDA ED OFFERTA DI LAVORO
141
coli alla produzione dovuti a scarsità di manodopera (qualificata). A prescindere
dalle oscillazioni dovute alle fasi del ciclo economico, il grafico mostra una chiara
tendenza alla crescita di questo indicatore, passato in pochi anni dal 2 al 5-6%, a dimostrazione delle difficoltà nel reperire manodopera che abbia la qualificazione richiesta (ovvero nel reperire manodopera tout court).
Quando questa difficoltà nel trovare lavoratori qualificati si accompagna ad una
disoccupazione non trascurabile, essa è la spia di un cattivo funzionamento del mercato del lavoro. La misura di questa disfunzione è data dell’andamento del rapporto tra il flusso annuale di vacancies pervenute ai servizi pubblici per l’impiego ed il
tasso di disoccupazione3.
Pur con le cautele dovute alla non completa confrontabilità dei dati tra i diversi
Paesi e la frequente interruzione delle serie storiche, recenti studi hanno mostrato
come negli Anni Novanta alcuni Paesi (Belgio, Germania, Grecia e, in misura inferiore, Lussemburgo, Austria e Finlandia) abbiano evidenziato una crescita di entrambi i valori, segno di un peggioramento della funzione di matching tra domanda
ed offerta di lavoro4.
In Italia, ove non sono ancora disponibili dati statistici sulle vacancies comunicate ai servizi per l’impiego, un indicatore analogo può essere ottenuto mediante
l’utilizzo della percentuale di aziende che, nell’indagine Isae sulle imprese industriali, riportano ostacoli alla produzione dovuti a scarsità di manodopera. L’andamento dell’indicatore così costruito mostra anche per l’Italia un peggioramento della funzione di matching dall’inizio degli Anni Novanta: fino al 1998 vi è, infatti, una
crescita di entrambe le variabili, chiaro indice di tensioni sul mercato del lavoro,
mentre la crescita delle vacancies registratasi nel 1999 e nel 2000 è controbilanciata da una riduzione del tasso di disoccupazione, e può quindi essere interpretata come effetto del ciclo economico. Nel 2001 si è invece registrato un miglioramento
dell’efficienza del mercato del lavoro, con una riduzione, sia pure lieve delle vacancies sebbene in presenza di una riduzione della disoccupazione (fig. 2).
(labour shortage); la non rispondenza della forza lavoro alle professionalità richieste da mercato (skill mismatches); l’insufficiente o obsoleta professionalità della forza lavoro (skill gap). Questi problemi hanno conseguenze
differenti sulle variabili macroeconomiche: mentre il vero e proprio labour shortage provoca un incremento della
pressione sui salari e tramite questi sull’inflazione, laddove gli skill mismatches provocano tensioni soltanto nei settori o nelle regioni cui si riferiscono.
3 Lo strumento solitamente utilizzato, la c.d. Beveridge curve, può essere definita come la traiettoria descritta
dalla combinazione dei valori del flusso annuale di vacancies e del tasso di disoccupazione all’interno di un sistema di assi cartesiani. Movimenti lungo la curva, cioè dove le due variabili si muovono in direzioni differenti, riflettono le fluttuazioni cicliche dell’economia; movimenti verso l’esterno, con entrambe le variabili in aumento, riflettono invece un meno efficiente funzionamento della funzione di incontro tra domanda ed offerta, mentre movimenti verso l’interno mostrano un miglioramento della medesima funzione.
4 Oecd (2001), Bce (2002), mimeo.
142
SALVATORE PIRRONE
Fig. 2 - Beveridge curve per l’Italia, calcolata sulla base dell’indagine Isae
sulle imprese industriali (percentuale di imprese con ostacoli alla produzione
dovuta a scarsità di manodopera)
Fonte: elaborazioni su dati Istat e Isae.
Le difficoltà di reperire personale riguardano – in Italia come negli altri Paesi interessati – sia i livelli alti e intermedi di qualificazione, sia livelli bassi, nei settori
agricolo e del turismo. Almeno per le alte professionalità il fenomeno è certamente
legato al salto tecnologico avutosi negli ultimi anni, che ha comportato un netto incremento della domanda di lavoro nei settori ad alta tecnologia o ad alta intensità di
conoscenza.
Oltre alle tensioni ora descritte, che riguardano la mancata coerenza tra le professionalità richieste e quelli presenti sul mercato del lavoro, altre tensioni si evidenziano, in Italia più che negli altri Paesi europei, sul piano delle differenze regionali. In Italia la differenza nei tassi di occupazione e disoccupazione tra le regione con la migliore e la peggiore performance è la più ampia d’Europa (fig. 3)5.
Questo gap, aumentato negli anni tra il 1997 ed il 2000, è indice – oltre ovviamente che del diverso grado di sviluppo economico delle diverse regioni – di una insufficiente mobilità geografica.
5 La situazione non cambia se si guarda a misure di dispersione del tasso di occupazione (come la varianza, la
deviazione standard o il kurtosis), come in Bce (2002), o in Commissione Europea (2001).
L’INCONTRO TRA DOMANDA ED OFFERTA DI LAVORO
143
Fig. 3 - Tassi di occupazione nell’Unione Europea a livello regionale (Nuts 2):
livelli massimo e minimo
Fonte: Labour Force Survey, Eurostat.
Queste tensioni, unite ad un livello ancora elevato della disoccupazione, sono indice di un potenziale economico non totalmente sfruttato, e testimoniano l’esistenza di processi di matching inefficienti, di istituzioni inadeguate a presidio del mercato del lavoro, nonché di una differenziazione salariale ridotta e di una insufficiente mobilità interregionale.
Queste osservazioni sono tenute in ampia considerazione anche all’interno della Strategia Europea per l’occupazione: gli orientamenti per il 2002 (così come
quelli dell’anno precedente) considerano specificamente i problemi di eventuali
strozzature (bottlenecks) del mercato del lavoro.
Nell’indicare gli indirizzi di policy per fronteggiare tale situazione, il Consiglio
invita gli Stati membri a sviluppare le capacità di collocamento dei servizi a ciò preposti; elaborare strategie per prevenire la carenza di lavoratori qualificati; promuovere la mobilità professionale e geografica; favorire il funzionamento dei mercati
del lavoro attraverso il miglioramento delle banche dati riguardanti le opportunità
occupazionali e di apprendimento, che dovrebbero essere collegate tra loro a livello europeo, con l’uso delle moderne tecnologie dell’informazione e facendo tesoro
dell’esperienza già realizzata a livello europeo.
144
SALVATORE PIRRONE
Si tratta, in almeno due delle azioni consigliate, di politiche strettamente connesse al funzionamento delle nuove tecnologie, sul cui si intende puntare per migliorare il processo di matching.
1.2. I vantaggi delle nuove tecnologie nel funzionamento del mercato del lavoro
Venendo appunto ai vantaggi apportati dalle nuove tecnologie, va segnalato innanzitutto come esse abbiano modificato radicalmente le modalità con cui domanda ed offerta possono incontrarsi: da una parte, la diffusione di strumenti di archiviazione dei dati e di ricerca rapida degli stessi permettono di ridurre tempi e costi
della ricerca e di renderla più efficace; dall’altra parte, l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro può avvenire per il tramite di reti telematiche (ed in particolare di Internet), accessibili da casa o da altre postazioni facilmente raggiungibili.
Secondo molti osservatori, questi strumenti possono in linea di principio portare ad una riduzione della disoccupazione frizionale, ossia di quella disoccupazione
dovuta al tempo impiegato dai lavoratori per passare da un lavoro ad un altro. L’imperfetta informazione circa l’esistenza e le caratteristiche di lavoratori e posti di lavoro producono “frizioni”, nel senso che gli agenti economici devono impiegare
tempo e risorse prima di poter dare inizio all’attività; in un mercato con frizioni, prima che tutti i lavoratori disoccupati abbiano trovato un lavoro e che tutti i posti di
lavoro siano coperti, alcuni dei rapporti di lavoro esistenti vengono sciolti, producendo così nuovi disoccupati e posti vacanti. L’utilizzo delle nuove tecnologie può
tuttavia ridurre i tempi ed i costi dell’incontro tra domanda ed offerta di lavoro, riducendo conseguentemente anche la disoccupazione frizionale6.
Un altro vantaggio che alle imprese ed ai lavoratori può derivare dall’evoluzione tecnologica riguarda il miglioramento della produttività del sistema di incontro,
che può scaturire dalla migliore efficienza del metodo di ricerca. L’esistenza di banche dati ampie e facilmente accessibili ove siano immagazzinati i curricula dei lavoratori, e la possibilità di conservare informazioni più dettagliate, rende più facile
effettuare una ricerca fine, e conseguentemente trovare lavoratori più adeguati al
posto di lavoro vacante. Questa efficacia può essere ancora incrementata dal fatto
che i lavoratori possono accedere tramite Internet ad informazioni più accurate circa l’impresa che offre il posto di lavoro, ed avere più elementi per decidere.
6 È chiaro tuttavia che anche questo sistema non comporterà certo la completa eliminazione delle frizioni esistenti, dato che alcune difficoltà – come le differenze geografiche, la carenza di determinate professionalità o il
semplice fatto che alcuni lavoratori vorranno comunque aspettare l’occasione di lavoro migliore – perdureranno.
L’INCONTRO TRA DOMANDA ED OFFERTA DI LAVORO
145
L’utilizzo della rete come mezzo per la ricerca del lavoro è uno degli strumenti
resi disponibili dalle moderne tecnologie. Quanto questa modalità di ricerca di lavoro sia diffusa nel nostro Paese e nell’Unione Europea nel suo complesso è tuttavia difficile da dire con certezza, data la attuale mancanza di fonti affidabili circa il
suo utilizzo7.
I primi dati significativi in materia riguardano gli Stati Uniti, ove una recente ricerca basata su dati del 19988 ha mostrato che il 15% dei disoccupati (in ricerca attiva) ed il 7% degli occupati cerca regolarmente lavoro tramite Internet. Il dato aumenta significativamente se ci si focalizza sui disoccupati che hanno accesso alla
rete, il 50% dei quali cerca regolarmente lavoro su Internet. Se poi si considera la
crescita rapidissima della diffusione di Internet, in modo particolare in relazione ai
lavoratori che più facilmente possono sperimentare periodi di disoccupazione, sembra estremamente probabile che le percentuali sopra riportate siano già nettamente
superate e che il settore abbia un ulteriore espansione nel futuro.
Quanto al fatto se tale metodo di ricerca comporti una durata minore della disoccupazione o meno, i risultati non sono egualmente univoci. Alcune elaborazioni
econometriche sui medesimi dati sopra descritti hanno, infatti, fornito risultati che
si prestano ad interpretazioni divergenti: i dati mostrano una durata inferiore della
disoccupazione nei soggetti che ricercano tramite Internet (dopo un anno il 69,2%
dei soggetti che avevano dichiarato di cercare su Internet erano occupati, contro il
55,6% del resto del campione); tuttavia la correlazione è inversa se si corregge in
base al grado di educazione ed all’età, che caratterizzano coloro che cercano tramite Internet rispetto agli altri disoccupati, e che al tempo stesso comportano una maggiore facilità nel trovare lavoro. Correggendo ulteriormente la selezione endogena
della variabile usando come variabile strumentale l’uso di Internet al di fuori della
propria abitazione, si è evidenziato che la ricerca di lavoro tramite Internet riduce
la durata mediana della disoccupazione approssimativamente di 2 mesi9.
7 Tuttavia il recente progetto volto a ristrutturare per il 2004 la rilevazione europea delle forze lavoro prevede
l’inclusione delle ricerca su Internet tra le possibili modalità di ricerca selezionabili dall’intervistato. Una simile
domanda è contenuta nel questionario della rilevazione condotta in Canada, in relazione alla quale non si ha tuttavia notizia di una diffusione di questo tipo di dato.
8 KUHN P., SKUTERUD M., (2000).
9 KUHN P., SKUTERUD, M., (2001).
146
SALVATORE PIRRONE
Fino agli Anni Novanta l’intermediazione tra domanda ed offerta di lavoro era visto come un compito
esclusivamente pubblico.
L’incontro domanda
L’atteggiamento verso le agenzie private di intermee offerta di lavoro
diazione era esplicitato nella convenzione dell’Organei Paesi Ocse
nizzazione Internazionale del Lavoro (Oil) n. 96, adottata il 1° luglio 1949: la convenzione, entrata in vigore il 18 luglio 1949, prevedeva la progressiva abolizione delle agenzie a pagamento (fee-charging agencies), e la contestuale messa in esercizio di servizi pubblici nei Paesi ove questi non
esistessero.
In molti Paesi tuttavia le agenzie private avevano già iniziato ad operare ed a
conquistare notevoli quote di mercato attraverso l’attività delle agenzie di fornitura
di lavoro interinale, la cui attività di reclutamento non era ovunque considerata rientrante nella nozione di intermediazione.
Sotto l’influenza di una più generale tendenza verso il ritiro dello Stato da vaste
aree dell’economia, ed anche a causa delle critiche di inefficienza mosse verso il sistema pubblico, si è avuta negli Anni Novanta una forte spinta verso la deregolamentazione dei servizi per l’impiego10, che è culminata nell’approvazione della
convenzione Oil n. 181 del 199711; questa convenzione ha cambiato totalmente
l’approccio, prevedendo la generale liceità dell’attività svolta da tali agenzie, salva
la possibilità, da parte degli Stati aderenti alla convenzione, di disporre specifici divieti in relazione a particolari categorie di lavoratori ed a determinati settori dell’attività economica. Il cambio di prospettiva ha fatto sì che in tutti i Paesi più avanzati esistano ormai, accanto a servizi pubblici per l’impiego (che tuttavia in alcuni
casi possono essere anche erogati da privati su commessa pubblica), anche agenzie
private specializzate nell’erogazione di servizi di collocamento in senso lato.
Le agenzie sono essenzialmente raggruppabili in tre categorie, in base all’attività esercitata: in primo luogo gli intermediari, che svolgono servizi volti a favorire l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro ovvero di mera ricerca e selezione
del personale; le società di fornitura di lavoro ad altre imprese (lavoro temporaneo
e staff leasing); le agenzie di fornitura di altri servizi diretti come la ricollocazio-
2
10 All’interno dei servizi per l’impiego si includono comunemente, oltre al collocamento in senso stretto, ed a
quello mirato all’inserimento nel mercato del lavoro di categorie protette, la selezione del personale, la ricollocazione del personale (outplacement), la formazione focalizzata alla ricerca di un posto di lavoro, la fornitura di lavoro temporaneo, lo staff leasing ed il distacco.
11 Il testo italiano della convenzione, peraltro non ufficiale, è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, serie generale, n. 26 del 2 febbraio 2000.
L’INCONTRO TRA DOMANDA ED OFFERTA DI LAVORO
147
ne professionale (o outplacement) e la gestione computerizzata di banche dati di
lavoro12.
Il processo di deregolamentazione ha avuto ovviamente diversi livelli di attuazione: in alcuni Paesi vi è stata una vera e propria privatizzazione del servizio pubblico, che viene in tutto o in parte affidato ai privati mediante pubbliche commesse; in altri vi è stata più semplicemente la sola riduzione del ruolo pubblico (e dei
relativi fondi), con la apertura di spazi più ampi per la partecipazione dei privati.
Quale che sia il grado di deregolamentazione dell’attività di intermediazione, in
tutti i Paesi europei il ruolo dei Servizi Pubblici per l’Impiego nel favorire l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro è molto più sviluppato dei servizi privati13. È
tuttavia difficile dire se questa maggiore penetrazione del sistema pubblico rifletta
una maggiore attrattività nei confronti degli utenti, posto che in molti Paesi la registrazione presso il servizio pubblico è obbligatoria o comunque legata alla percezione dei sussidi di disoccupazione.
In ogni caso la percentuale di nuove assunzioni che è preceduta dalla pubblicazione di un avviso presso i servizi pubblici è piuttosto alta, e compresa tra il 10 ed
il 50%: si tratta di informazioni essenziali per il buon funzionamento di un servizio
di incontro tra domanda ed offerta di lavoro14.
Quanto alle modalità con cui il sistema si configura nei diversi Paesi, i posti di
lavoro offerti (vacancies) possono essere incrociati con i soggetti in cerca di lavoro
su base chiusa, semiaperta o aperta: nel trattamento chiuso l’ufficio identifica il numero di lavoratori richiesti all’interno del proprio registro e li comunica al datore di
lavoro; nel trattamento semiaperto le vacancies sono pubblicizzate, ma senza indicare le generalità complete del datore di lavoro: i lavoratori interessati dovranno
contattare l’ufficio per avere le informazioni necessarie a contattare direttamente il
datore di lavoro; nel trattamento aperto le offerte di lavoro sono pubblicizzate indi-
12 DE KONING J., J. DENYS, U. WALWEI, (1999).
Emblematico è il caso dell’Australia, illustrato da OECD, Innovations in Labour Market Policy: the Australian
Way, Parigi, 2001. In questo Paese l’introduzione del Job Network, nel 1998, ha di fatto privatizzato il servizio pubblico per l’impiego, in cui adesso fornitori di servizi privati e pubblici sono in competizione tra loro per fornire servizi finanziati dallo Stato. Compito dell’amministrazione pubblica è quello di fissare l’ambito e la natura dei servizi che debbono essere forniti. Un ente pubblico di nuova istituzione, Centerlink, funge da porta di accesso ai servizi: riceve i disoccupati, indirizzandoli poi verso i vari servizi del Job Network: il Job matching service, che fornisce informazioni sulle vacancies; il Job search training, che eroga formazione alla ricerca di lavoro; l’Intensive
Assistance, un programma di assistenz e consulenza individualizzata, previsto per i soggetti con maggiori difficoltà. Questi servizi sono forniti dai soggetti che se ne aggiudicano la commessa, attribuita dall’amministrazione con
procedura di evidenza pubblica.
13 MOSLEY H., (1997), ha esaminato la penetrazione dei servizi pubblici e privati per l’impiego in cinque Paesi europei sulla base dei dati dell’indagine europea sulle forze di lavoro. Alla domanda su quale sia il principale canale di ricerca di lavoro una percentuale compresa tra il 20% (nel Regno Unito) ed il 77% (Germania) risponde il
servizio pubblico, mentre la percentuale di disoccupati che si rivolge a canali privati non è mai superiore al 7%.
14 OECD, (2001).
148
SALVATORE PIRRONE
cando il riferimento completo, onde il servizio pubblico non ha alcun controllo sull’effettivo incontro tra lavoratori e datori di lavoro.
Le diverse procedure presentano diversi punti favorevoli e sfavorevoli: la procedura chiusa presenta vantaggi in termini di rapidità e miglioramento delle liste;
quelle (parzialmente o totalmente) aperte (che permettono la possibilità di chiedere
il lavoro anche da parte di soggetti non registrati) tendono a selezionare persone generalmente più motivate, in quanto debbono prendere loro stessi l’iniziativa. Le
procedure hanno ovviamente un diverso costo di gestione, che è massimo per le
procedure semiaperte, specie quando i richiedenti sono affiancati e selezionati da
consulenti individuali, e minimo per la procedura aperta.
In ogni caso molti Paesi combinano diversi sistemi, lasciandone la scelta al datore di lavoro, scegliendo il tipo di procedura più adeguato per l’occasione, ovvero
ancora dando preferenza a particolari categorie di soggetti svantaggiati prima di
pubblicizzare la vacancy ad altri interessati.
Tuttavia è sempre più utilizzata, anche dai servizi pubblici, la via telematica, con
varie modalità: già negli Anni Novanta diversi Paesi avevano implementato un sistema di ricerca self-service mediante la messa a disposizione di terminali collegati con i propri archivi; negli ultimi anni ci si è focalizzati ovviamente su Internet,
che permette di accedere alle offerte di lavoro relative a tutto il territorio nazionale
(o di una area geografica) direttamente da casa o da postazioni appositamente adibite dai Servizi Pubblici per l’Impiego (Spi).
Nel nostro Paese la disciplina degli Spi si formata a seguito di una stratificazione delle norme che si sono via
via succedute nel corso degli anni.
L’incontro domanda
Storicamente il nostro legislatore ha avuto un attege offerta di lavoro in Italia: giamento ostile nei confronti degli intermediari privagli operatori privati
ti, tanto da disciplinare la materia in senso rigidamente monopolistico. Esclusa in maniera radicale la possibilità dei privati di esercitare l’attività di intermediazione tra domanda ed offerta di lavoro, la Legge
264/1949 delineava un controllo totale da parte delle strutture pubbliche su tutta la
procedura di avviamento al lavoro: la procedura di assunzione avveniva di regola
mediante richiesta del numero di lavoratori da assumere al servizio competente, che
avviava i lavoratori iscritti nelle liste, secondo l’anzianità di permanenza. Progressivamente depotenziata tale procedura a seguito della liberalizzazione del passaggio diretto tra aziende diverse, nonché dall’introduzione di numerose eccezioni, il
ruolo degli “uffici di collocamento” si è negli anni esaurito nella mera gestione formalistica e burocratica delle liste.
3
L’INCONTRO TRA DOMANDA ED OFFERTA DI LAVORO
149
Solo recentemente quindi, ed anche a seguito di una sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee (sentenza Job Centre) che ha dichiarato l’incompatibilità del monopolio pubblico rispetto alla normativa comunitaria in materia di concorrenza, il nostro Paese ha riconosciuto come legittima la presenza di operatori privati di collocamento.
Oggetto della liberalizzazione sono state in primo luogo le società di fornitura di
lavoro temporaneo (o interinale), la cui attività consiste nel porre lavoratori da essa
assunti (a tempo indeterminato o di volta in volta a tempo determinato) a disposizione di un’impresa che ne utilizzi la prestazione lavorativa per il soddisfacimento
di esigenze di carattere temporaneo (Legge 24 giugno 1997, n. 196, c.d. Legge
Treu).
Subito dopo, con il Dlgs 469/97, sono state definite le modalità per l’autorizzazione a svolgere attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro, liberalizzando dunque anche le società di mediazione tra domanda ed offerta di lavoro; tali
società, secondo la definizione di legge, svolgono attività di raccolta di curricula,
preselezione e costituzione delle relative banche dati; orientamento professionale;
ricerca e selezione dei lavoratori; promozione e gestione dell’incontro tra domanda
ed offerta di lavoro; gestione di attività dei servizi all’impiego a seguito di convenzioni con le pubbliche istituzioni preposte
Estremamente diversa è stata tuttavia la crescita dei due settori. Le società di mediazione hanno avuto uno sviluppo estremamente deludente, probabilmente frenate
dagli appesantimenti burocratici, legati alla necessità dell’autorizzazione, all’esclusività dell’oggetto sociale ed all’alto livello di capitalizzazione richiesto, nonché ad
altre più specifiche imposizioni. Il settore è conseguentemente rimasto ad uno stadio di sottosviluppo, svolgendo un ruolo estremamente marginale nell’economia del
sistema.
Un ruolo di supplenza nei confronti dell’attività di mediazione propriamente detta è stata quindi svolto dalle società di fornitura di lavoro interinale che invece hanno conosciuto uno sviluppo notevole dal 1998 ad oggi, arrivando ad avviare nel
2001 oltre 400.000 missioni ed a occupare circa 70.000 lavoratori equivalenti a tempo pieno (fig. 4).
150
SALVATORE PIRRONE
Fig. 4 - Lavoratori temporanei equivalenti a tempo pieno, luglio 1998 - giugno 2001
Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Rapporto di monitoraggio sulle politiche occupazionali e del lavoro, n. 2/2001. Dati
Inps.
Nell’ambito dell’incontro tra domanda ed offerta di lavoro lo spazio lasciato libero dalle società di mediazione è stato progressivamente occupato da società non
autorizzate che svolgono in via di fatto l’attività di selezione e reclutamento on line, mediante la gestione di banche dati di curricula e la pubblicizzazione delle offerte di lavoro. Si tratta di una varietà di soggetti piuttosto vasta, che va dai quotidiani non specializzati che offrono questa funzionalità come servizio per i propri
utenti alle società multinazionali che svolgono questa attività in maniera professionale.
Proprio per tentare di cogliere ed in qualche maniera di regolare questo settore
la Legge 388/00 (finanziaria per il 2001), modificando l’art. 10 del Dlgs 469/97, ha
tipizzato altre due tipologie di intermediari, che ha sottoposto ad accreditamento da
parte del Ministero: le società di ricerca e selezione del personale che, su specifico
ed esclusivo incarico di consulenza ottenuto dal datore di lavoro, ricercano, selezionano e valutano i candidati sulla base del profilo professionale; le società di supporto alla ricollocazione professionale (o di outplacement), che si intende l’attività
effettuata su specifico ed esclusivo incarico del datore di lavoro cliente, ovvero in
base ad accordi sindacali da soggetti surroganti il datore di lavoro, al fine di facilitare la rioccupazione nel mercato di prestatori di lavoro, singoli o collettivi, attra-
L’INCONTRO TRA DOMANDA ED OFFERTA DI LAVORO
151
verso la preparazione, l’accompagnamento della persona e l’affiancamento della
stessa nell’inserimento della nuova attività15. Il grado di diffusione dell’attività di
ricerca e selezione è testimoniato dall’ingente numero di società accreditatesi presso il Ministero, giunto in un anno a quota 162, la gran parte delle quali ha sede nel
Nord del Paese, ove più sentita è la difficoltà di reperimento della manodopera.
Tav. 1 - Società accreditate per l’attività di ricerca e selezione di personale
per regione - situazione al mese di aprile 2002
Piemonte
9
Lombardia
75
Liguria
1
Trentino-Alto Adige
1
Friuli-Venezia Giulia
3
Veneto
28
Emilia-Romagna
21
Toscana
6
Umbria
1
Marche
7
Lazio
7
Abruzzo
1
Campania
2
Nord-Ovest
85
Nord-Est
53
Centro
21
Mezzogiorno
Totale complessivo
3
162
Nota: la modalità di accreditamento permette di considerare separatamente le diverse sedi di una medesima impresa.
Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
15 Come esplicitato nella Nota n. 1/927 AG 8/1 della Direzione Generale per l’Impiego del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, l’attività di mediazione ricomprende quella di ricerca e selezione del personale, nonché quelle di ricollocazione.
152
SALVATORE PIRRONE
Introdotta, con la Legge 608/96, la facoltà di assunzione nominativa (sia pure limitatamente ai lavoratori
iscritti nelle liste), è sostanzialmente venuta meno anL’incontro domanda
che la funzione degli uffici di collocamento come unie offerta di lavoro in Italia: co e necessario tramite tra la domanda e l’offerta di lail servizio pubblico
voro. Ci si è conseguentemente posti il problema di
trovare un nuovo ruolo del servizio pubblico per l’impiego, che rispondesse in maniera più efficiente alle
necessità di una società più dinamica.
Il Decreto Legislativo 469/97 ha innanzitutto devoluto alle Regioni (perché a loro volta le devolvessero alle province) le funzioni ed i compiti in materia di collocamento, incontro tra domanda ed offerta di lavoro ed iniziative volte ad incrementare l’occupazione, contemporaneamente regolando i rapporti tra tali servizi e gli
operatori privati.
Successivamente il Decreto Legislativo 181/2000 ha riformato il ruolo del servizio pubblico cercando di inquadrarlo nell’ottica dell’approccio preventivo delineata dalla Strategia Europea per l’Occupazione, ma conservando ambiguità ed incoerenze che attendono ancora di essere sanate.
In questa cornice si inquadra l’accordo raggiunto il 16 dicembre 1999 in Conferenza Unificata, che ha definito le funzioni essenziali dei servizi per l’impiego,
identificandole nelle seguenti:
a) accoglienza ed informazione orientativa;
b) gestione procedure amministrative;
c) orientamento e consulenza;
d) promozione di segmenti del mercato del lavoro e sostegno delle “fasce deboli”;
e) incontro domanda/offerta.
Ciononostante l’attività di mediazione svolta dagli Spi continua ad essere deludente. Il servizio pubblico ha consolidato presso le imprese una cattiva immagine
di se stesso, tale per cui ben pochi disoccupati hanno effettivamente trovato lavoro
con l’aiuto del servizio: le indagini disponibili indicano che solo il 4% di chi trova
lavoro, lo deve a questo servizio; conseguentemente la ricerca di lavoro si affida per
lo più a canali alternativi al servizio pubblico, che continua a perdere terreno
(tav. 2).
4
L’INCONTRO TRA DOMANDA ED OFFERTA DI LAVORO
153
Tav. 2 - Disoccupati in base alla tipologia delle azioni di ricerca - dati in migliaia (*)
LUGLIO 1999
Solo azioni presso gli Spi
Azioni che non coinvolgono gli Spi
Azioni di entrambi i tipi
LUGLIO 2000
LUGLIO 2001
390
315
255
1.623
1.552
1.487
482
472
386
2938
11.562
14.4631
(*) Nel totale non sono inclusi i disoccupati in attesa d’iniziare un lavoro.
Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Rapporto di monitoraggio sulle politiche occupazionali e del lavoro, n. 2/2001. Dati
Istat, indagine sulle forze di lavoro.
Su questo disservizio ha certamente pesato in primo luogo la difficoltà della riconversione delle strutture e del personale che vi lavorava, specie se valutata in relazione al contestuale trasferimento tra livelli di governo, che ha interessato competenze, strutture e risorse e che si è, inoltre, concretizzato nell’assenza di un sistema informativo adeguato e basato su standard condivisi tra Stato e Regioni. Ha influito, inoltre, l’incertezza e l’incoerenza del quadro normativo, dovuta alla contestuale vigenza di testi normativi (il Decreto Legislativo 181/2000 ed il Dpr
442/2001 da una parte; la Legge 264/1949 dall’altra) afferenti a visioni affatto diverse dell’attività degli Spi. Una ragione non secondaria è poi da ricercare nella povertà delle risorse economiche poste in campo, solo in parte sanate dalle risorse all’uopo stanziate nell’ambito della programmazione del Fondo Sociale Europeo del
settennio 2000-2006.
4.1. L’incontro domanda e offerta on line
Nell’ottica di un rilancio dell’attività degli Spi ed in particolare dell’attività di
incontro tra domanda ed offerta di lavoro, il Ministero del Lavoro e delle Politiche
Sociali ha recentemente avviato sul proprio sito Internet la sperimentazione di un
software di gestione on line di tale procedura, chiamato e-Labor.
Il software, disegnato in maniera da essere compatibile con il software gestionale dei centri per l’impiego Netlabor3, si compone di due moduli, rispettivamente
relativi alla gestione dell’offerta di lavoro (curricula) e della domanda di lavoro
(vacancies). In relazione ad entrambe le basi di dati sono previste diverse modalità
di alimentazione e di ricerca. L’inserimento dei dati può, infatti, avvenire direttamente dal soggetto interessato (lavoratore o azienda) tramite una interfaccia web,
ovvero per il tramite dei Centri per l’Impiego e di altre strutture autorizzate (ivi incluse le società di mediazione). Quanto alla ricerca, sono previsti diversi livelli di
abilitazione, in modo da consentire agli uffici abilitati la visualizzazione completa
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SALVATORE PIRRONE
del curriculum, laddove gli altri soggetti dovranno rivolgersi al servizio competente per completare la procedura.
Il sistema si pone pertanto come momento di sintesi dell’attività di incontro domanda/offerta svolta dagli uffici locali e dai privati convenzionati, e conseguentemente delle informazioni rispettivamente detenute.
La necessità di un intervento che riformi il sistema di
incontro tra domanda ed offerta di lavoro, sia per
quanto riguarda il lato pubblico che quello privato è
evidente, ed è richiamata senza incertezze nel recente
Prospettive di sviluppo:
il ruolo del Sistema
Libro bianco sul mercato del lavoro pubblicato dal
Informativo Lavoro
Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali nell’otto(Sil) in un’ottica
bre del 2001.
di cooperazione
Ciò su cui il documento punta l’indice è in primo luotra operatori privati
go la necessità di creare tra attori pubblici e privati un
e servizio pubblico
regime di competizione, ma anche di cooperazione,
che è essenziale soprattutto nel campo della produzione ed utilizzo di informazioni. In un sistema in cui gli operatori privati provvedono
a fornire i servizi in un’ottica di mercato, il servizio pubblico deve porsi come primo obiettivo quello di rimediare ai fallimenti di questo mercato, ed in particolare al
rischio che i soggetti meno “occupabili”, ossia meno appetiti dal mercato del lavoro, ne rimangano al margine. Target principale del servizio pubblico sono quindi i
soggetti più bisognosi, con i quali andranno concordati percorsi che, passando eventualmente per periodi di riqualificazione che ne migliorino la professionalità e la
adeguino alle condizioni di mercato, giungano all’esito della immissione nell’occupazione.
Perché tuttavia il servizio pubblico possa svolgere degnamente tale funzione è
indispensabile che esso (e conseguentemente i propri utenti) possa accedere nella
maniera più completa possibile alle informazioni sui posti di lavoro vacanti. Va conseguentemente «accelerata la realizzazione di un’infrastruttura informatica integrata, pubblico-privata, per l’incontro domanda-offerta, riformando l’attuale SIL, che
dovrà connotarsi come un sistema policentrico».
Il Sil si pone quindi come snodo essenziale del sistema di incontro domanda offerta realmente integrato, che dovrebbe ridurre ad unità il mercato, evitarne frammentazioni e conseguentemente incrementarne l’efficienza, in termini di riduzioni
dei costi delle transazioni e di rapidità, e l’efficacia, consentendo una ricerca più fine e più mirata.
Soggetti di questo sistema saranno, oltre ai servizi pubblici competenti ed alle
agenzie private di mediazione, anche gli enti previdenziali, il collegamento con i
5
L’INCONTRO TRA DOMANDA ED OFFERTA DI LAVORO
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quali è reso necessario dallo stretto nesso che deve essere instaurato tra concessione di sussidi e ricerca di lavoro nel quadro del programma concordato con le strutture competenti. Restano invece fuori dal sistema gli uffici privati di collocamento
diversi dalle società di mediazione, quali le società di fornitura di lavoro temporaneo, quelle di outplacement e soprattutto quelle di ricerca e selezione, che pure
avrebbero potuto arricchirne le potenzialità informative.
Questo disegno ha già la sua premessa e copertura giuridica nell’art. 10, comma
6, del Dlgs 469/97, secondo il quale le società di mediazione autorizzate si impegnano a «fornire al servizio pubblico, mediante collegamento in rete, i dati relativi
alla domanda e all’offerta di lavoro che sono a loro disposizione». La disposizione
è rimasta a tutt’oggi inattuata, ed indefinite restano tuttora le modalità di accesso a
quei dati (che pure avrebbero dovuto essere definite con decreto ministeriale da
emanare entro 120 giorni dall’entrata in vigore del Dlgs 469/97).
Tuttavia l’evoluzione del sistema di incontro domanda/offerta on line potrà costituire lo standard per l’interscambio di informazioni suddetto. Il lavoro futuro dovrà incentrarsi in particolare sulla sempre maggiore integrazione tra i Centri per
l’impiego e tra questi e gli operatori privati; ruolo del Ministero del Lavoro dovrà
essere allora quello di fungere da cerniera (ed al tempo stesso di impulso) di questo
collegamento, fissando gli standard di interoperabilità, ed al tempo stesso quello di
monitorare il sistema, permettendo il confronto tra le diverse realtà locali e l’identificazione di buone pratiche.
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