5° cap: Lo studio del policy making Analisi politiche pubbliche 1 Dove siamo FINALITA’ prescrittive descrittive induttivi policy inquiry politiche pubbliche (public policy) METODI analisi razionale delle politiche pubbliche deduttivi (rational policy analysis) Analisi politiche pubbliche scelta pubblica (public choice) 2 Dove siamo Scienza politica FINALITA’ prescrittive descrittive Sociologia politica Antropologia induttivi policy inquiry politiche pubbliche (public policy) METODI analisi razionale delle politiche pubbliche deduttivi (rational policy analysis) Analisi politiche pubbliche scelta pubblica (public choice) 3 Lo studio del policy making Prime definizioni Passaggio di colonna: conoscere per capire •Le politiche pubbliche sono qualcosa di più della somma di leggi + atti amministrativi + finanziamenti •Il legame tra i processi, gli attori e gli esiti merita di essere studiato •Non si capisce che cosa è una politica pubblica se non si sa come si è sviluppata, chi l’ha sostenuta.. Il rapporto con la scienza politica il modo migliore per capire che cosa sono i governi, è capire quello che fanno (e che non fanno) Analisi politiche pubbliche 4 Lo studio del policy making prime definizioni Il problema della ‘singolarità’ delle politiche "La gamma e il numero dei fattori che influenzano o determinano quel che i governi fanno o, quando è il caso, quel che scelgono di non fare, sono virtualmente infiniti. Le politiche possono essere influenzate da precedenti impegni di policy, da tensioni internazionali, dal clima nazionale, dalle risorse economiche, dal grado di conflitto etnico, dalle tradizioni storiche, dalla personalità dei leader, dal livello di istruzione della popolazione, dalla natura del sistema partitico, dal fatto di essere governate da civili o da militari. L'elenco può essere allungato in modo indefinito. Virtualmente qualsiasi cosa può influenzare o determinare quello che i governi fanno" (Leichter, 1979, p. 38) due opposti pericoli: tra la padella della mera ricostruzione storica (la telenovela) e la brace di generalizzazioni troppo ampie (la globalizzazione, il capitalismo..). Analisi politiche pubbliche 5 Lo studio del policy making prime definizioni I tanti punti di osservazione i quattro ciechi che toccano l'elefante: "Uno sente la gamba dell'elefante, un altro la coda, il terzo un orecchio, e l'ultimo il corpo. Come risultato di questo esperimento tattile, quello che ciascuno ha sentito è descritto di volta in volta come un tronco, come una corda, come una ventola e come una parete. Gli studiosi di politiche pubbliche somigliano molto a questi quattro ciechi: ciascuno tende a esaminare una piccola parte di un animale molto grande" (Leichter, 1979, p. 8). 1971 The essence of Decision, di Graham Allison di uno stesso avvenimento si possono dare letture diverse Analisi politiche pubbliche 6 Lo studio del policy making L’affermazione del paradigma Come evolve il rapporto tra la scienza politica e lo studio del policy making Stati Uniti Il comportamentalismo •importanza dei dati •interesse per le opinioni dei cittadini •curiosità per le descrizioni libere da inquadramenti teorici Analisi politiche pubbliche 7 Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti La teoria del sistema politico I gruppi di pressione e di interesse articolano le domande I partiti aggregano le domande Le istituzioni politiche trasformano l’input in output L’amministrazione emette gli atti necessari per attuare le politiche Cittadini, media, magistrati, istituti di ricerca valutano le politiche Analisi politiche pubbliche 8 Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti Il movimento per le policy sciences 1951: Lerner e Lasswell The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method Le scienze delle politiche sono un "movimento interdisciplinare, al simultaneo servizio dei valori democratici, della costruzione di teorie nell'accademia, e delle esigenze del governo" (Garson, 1986, p. 14). Analisi politiche pubbliche 9 Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti La svolta del '69 1969: David Easton, presidente dell'American Political Science Association Il periodo è tra i più convulsi della storia americana: •"L’umanità oggi agisce in un senso di urgenza. Il tempo non è più dalla nostra parte” (Easton, 1969, p. 355 trad. it.). •Gli scienziati sociali sono "..messi di fronte negli Stati Uniti a una guerra disastrosa nel Vietnam, a bambini che muoiono di fame, a neri in collera, a bianchi spaventati, a cittadini d’ordine mobilitati, a tre gravissimi assassinii politici nel giro di cinque anni, a rivolte studentesche nelle università e ai progetti di guerriglia..” (Easton, 1971). Nel discorso di insediamento, Easton dice che il movimento postcomportamentalista è chiamato a opporsi a una sterilizzazione del concetto di policy, e deve promuovere "una ricerca più rilevante, un orientamento verso il mondo che incoraggi gli scienziati politici, anche nella loro attività professionale, a prescrivere e ad agire in modo da migliorare la vita politica secondo i criteri umani” (Easton, 1969) Analisi politiche pubbliche 10 Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti La svolta del '69 3 direzioni 1. Il criterio della rilevanza e l'uscita dal piano •“Una teoria non può essere vera nella scienza se non è anche rilevante nella società” (Easton, 1971). • “Con la tesi per cui la conoscenza comporta una responsabilità per l’azione, il postcomporamentalismo si ricollega a una tradizione venerabile che fa capo a fonti tanto diverse come la filosofia greca classica, Karl Marx, John Dewey e l’esistenzialismo moderno” (Easton, 1971) Analisi politiche pubbliche 11 Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti la svolta del '69 3 direzioni Fuori dall’asse descrizione /prescrizione Analisi politiche pubbliche 12 Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti la svolta del '69 3 direzioni 2. Gli studi dell'output e la nuova economia politica L'output dei sistemi politici, approssimativamente rappresentato dalle diverse voci di spesa dei loro bilanci, è sensibile all'input, cioè alle variazioni degli orientamenti politici degli elettori? E quale ruolo ha l'ambiente, cioè il grado di sviluppo socioeconomico e il tipo di risorse disponibili, nel condizionare il processo? Analisi politiche pubbliche 13 Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti la svolta del '69 3 direzioni 3. Le politiche pubbliche nella scienza politica 'normale‘ Dagli studi con finalità prescrittive (cioè dalla policy inquiry) vengono indicazioni a studiare le politiche come •conoscenze in uso •interazioni •processi •bidoni della spazzatura Analisi politiche pubbliche 14 Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Europa l'analisi politologica delle politiche ha richiesto la mediazione di tre concetti più ingombranti: •i partiti •v. ricerche sull’impatto dei partiti •lo stato •v.Welfare state •le grandi organizzazioni che rappresentano il lavoro •v neocorporativismo Analisi politiche pubbliche 15 Lo studio del policy making Riferimenti teorici e metodologici Gli studi incentrati sull'output i fattori economici e sociali che definiscono le risorse che il sistema politico può estrarre dall'ambiente, contano più o meno dei fattori politici, che definiscono gli obiettivi e le priorità dei governi? Analisi politiche pubbliche 16 Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati sull'output Ambiente socio-economico Analisi politiche pubbliche oppure ‘scatola nera’ delle istituzioni politiche 17 Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati sull'output variabili socio-economiche: •reddito pro capite •livello di industrializzazione •grado di urbanizzazione •composizione della popolazione per fasce di età. variabili politiche: •competizione elettorale più o meno serrata •livello della partecipazione al voto •partito al governo. variabile dipendente, l'output: •dati della spesa pubblica •impieghi di bilancio per l'ordine pubblico e la sicurezza personale, contrapposti a quelli per gli interventi sociali .. Analisi politiche pubbliche 18 Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati sull'output La ricerca diventa comparata "Forse l'aspetto più interessante dello studio comparato delle politiche è il modo in cui hanno rimesso in discussione il paradigma convenzionale (quello sistemico: n.d.r.) e ci hanno reso più sensibili ai suoi limiti" (Ashford, 1983) Ma conta la politica? "Does politics matter?" 1975 Harold Wilensky The Welfare State and Equality: Structural and Ideological Roots of Public Expenditures no, la politica non conta Altre ricerche: risultati incerti Analisi politiche pubbliche 19 Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati sull'output “In fact, the importance of economic variables relative to political variables is, perhaps, one of the more surprising aspects of the analysis we present”. http://www.people.hbs.edu/rditella/papers/determination_unemployment.pdf Analisi politiche pubbliche 20 Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati sull'output Ma conta la politica? sì poco I found that when it comes to explaining differences in programmatic changes among welfare states, partisanship does play a significant role. While social and Christian democratic parties have historically been at the forefront of welfare state development, the same could not be said of right wing parties. Similarly, in more recent years, parties of the right appear to have been associated more closely with cuts in benefits, although again it should be added that differences remain across programmes as well as countries. The finding that the importance of partisanship remains significant even when controlling for economic, historic, and institutional variables suggests that politics does still have an impact on policy outcomes, ensuring that political parties must continue to be a focus of attention to those interested in the policymaking process. http://www.keele.ac.uk/depts/spire/Working%20P apers/KEPRU/KEPRU%20paper12.pdf Analisi politiche pubbliche http://www.capp.ulaval.ca/cahiers/00-01.pdf 21 Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati sull'output Ma conta la politica? Perplessità "Lo sviluppo del welfare state è in larga misura funzione dello sviluppo economico, della struttura demografica e di forze politiche socialdemocratiche (..). Il problema con queste spiegazioni non è che sono imprecise: è che, per come stanno evolvendo, non ci raccontano molte delle cose che invece vorremmo sapere" (Castles, 1989, p. 6). Un approccio autonomo: la new political economy "Diversamente dall'economia o dalla scienza politica prese isolatamente, l'economia politica positiva rimarca sia il comportamento 'economico' nel processo politico, sia il comportamento 'politico' nel mercato" (Alt e Alesina, 1996, p. 645). Analisi politiche pubbliche 22 Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici Importanza della comparazione 'Domanda: chi ha scoperto per primo l'acqua? Risposta: Non so, ma di sicuro non era un pesce'. Il rimanere immersi in un singolo ambiente rende le sue caratteristiche impercettibili e irriconoscibili" (Dalton, 1996, p. 4). Analisi politiche pubbliche 23 Lo studio del policy making Linee di ricerca essenziale disporre di concetti, di immagini, di metafore capaci di togliere le specifiche vicende dal loro isolamento, per •analizzarle nei loro elementi costitutivi •collocarle in rapporto ad altre analoghe •verificare la congruenza delle ipotesi teoriche Analisi politiche pubbliche 24 Lo studio del policy making linee di ricerca Una mappa nella mappa •Chi: come definire le caratteristiche degli attori più influenti e più ricorrenti? •Quando: come delineare la dinamica che distingue il ciclo di vita di una policy? •Come: quali elementi permettono di individuare lo stile seguito nel policy making? •Dove: qual è il contesto istituzionale, qual è la scena, il campo di gioco, e quali sono le sue regole? •Che cosa: in che cosa consiste il contenuto di una politica? per quali problemi è pensata? quali effetti produce? con quali tecnologie sociali? Analisi politiche pubbliche 25 Lo studio del policy making linee di ricerca Chi? Gli attori chi davvero ha ricoperto ruoli significativi nella fitta trama di consultazioni, pressioni, negoziazioni, conflitti, boicottaggi che accompagnano la produzione di una politica pubblica, dalla sua prima formulazione alla sua implementazione e valutazione? due grandi tipi di metafore: 1. le immagini basate sulla prevalenza mirano a identificare una categoria dominante di policy makers, sia essa i dentificata con i politici, con le organizzazioni degli interessi, o con la burocrazia v. categorie della scienza politica europea 2. le immagini basate sulla relazione mirano a ricostruzione del reticolo di rapporti che controlla lo sviluppo di una politica v. categorie delle policy sciences Usa Analisi politiche pubbliche 26 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza 1. Il governo di partito •Aspetti non solo descrittivi, ma anche normativi Legame con il concetto di democrazia "il sistema inglese di governo, il 'modello Westminster' è stato considerato da molti come il modello del governo di partito" (Wildenmann, 1986) Principio di responsabilità nel rapporto tra eletti e elettori •Sul piano descrittivo, il problema di ricerca è: esiste una relazione tra le preferenze di policy degli elettori e le scelte dei partiti o delle coalizioni premiati dal voto? 2 aspetti: 1. Le piattaforme elettorali sono sufficientemente differenziate, riconoscibili e note? 2. Le piattaforme sono un buon indicatore di quel che i partiti fanno, una volta vinte le elezioni? Analisi politiche pubbliche 27 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito Le differenze tra le piattaforme elettorali democrazie di massa: tendenza verso partiti pigliatutto (Kirchheimer, 1957), guidati dall'unico obiettivo della raccolta dei voti Le dure leggi del marketing politico e delle comunicazioni di massa affidano la riconoscibilità del prodotto partito a fattori diversi e più immediati rispetto alle proposte di policy, quali •l'immagine del leader •la coreografia delle manifestazioni pubbliche (Sabato, 1981). Analisi politiche pubbliche 28 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito Le differenze tra le piattaforme elettorali Manifesto Research Group dell'European Consortium for Political Research (Klingemann, Hofferbert e Budge, 1994): esiste una rilevante differenza nelle piattaforme, espressa •più dall'enfasi posta su determinati problemi •che dalla distanza tra le soluzioni. •nel merito le proposte tendono a convergere •invece, l'ordine di comparizione dei problemi e lo spazio loro dedicato delineano profili non sovrapponibili. Analisi politiche pubbliche 29 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito Il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi V. dibattito ‘Does politics matter?’ Manifesto Research Group dell'European Consortium for Political Research (Klingemann, Hofferbert e Budge, 1994): i dati sulle priorità dei manifesti elettorali in dieci delle maggiori democrazie sono stati incrociati con le effettive scelte di bilancio dei governi, misurate in base alla percentuale della spesa per voci di bilancio riconducibili alle aree utilizzate per la codifica dei programmi. L'elaborazione dimostra che •effettivamente esiste una sensibile correlazione •la sua forza non risente né delle caratteristiche istituzionali, né della configurazione dei sistemi partitici Analisi politiche pubbliche 30 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi I dubbi teorici sul governo di partito "L'immersione in questi scritti lascia a uno studioso americano l'impressione di vivere su un altro pianeta per quanto riguarda l'importanza del governo di partito" (Fiorina, 1987). • i partiti non possono ignorare le risorse effettivamente disponibili •i governi ereditano l'immane patrimonio costituito da tutte le politiche già in atto •i cittadini cambiano idea nel corso del tempo: non è detto che considerino più affidabile chi si attiene ai programmi, a costo di ignorare le difficoltà impreviste e le obiezioni fondate "Se si riconosce che gli Stati Uniti sono una democrazia liberale in buona salute e prospera, e non una curiosa anomalia, occorre considerare l'effettiva possibilità che i partiti non siano le istituzioni centrali e le condizioni necessarie per la democrazia liberale (..). Importanti? Certamente sì. Condizioni sine qua non? Probabilmente no" (Fiorina, 1987 Analisi politiche pubbliche 31 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi i dubbi teorici I dubbi teorici sul governo di partito Usa: Madison, ritiene un pericolo per la democrazia l'idea che gli eletti considerino i loro programmi come espressione della volontà popolare, perché questa concezione, "versione contemporanea del diritto divino" (Riker, 1982, p. 261), dischiude la possibilità di una tirannia della maggioranza ai danni delle minoranze. Katz,giudica incoerente il governo di partito come ideale democratico, perché tende a fagocitare i principi su cui si regge. Se i partiti sono i legittimi policy makers, non li si può biasimare se privilegiano le politiche che consolidano le loro probabilità di continuare a governare, perseguendo scelte discriminatorie verso le minoranze, esercitando potere nel campo dei media, remunerando il loro elettorato a spese della totalità dei contribuenti (Katz, 1987, p. 23; v. anche Weede, 1990). Analisi politiche pubbliche 32 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi i dubbi teorici I dubbi teorici sul governo di partito UK: Richard Rose: "Un sistema elettorale che assegna il seggio solo al primo arrivato, come quello inglese, non dà licenza di privare fino al 60% degli elettori dei benefici del buon governo (..). In una democrazia, gli elettori chiedono di avere una scelta di partiti per cui votare, ma le loro richieste complessive giustificano un approccio al governo di tipo consensuale anziché antagonista" (1984, p. xxxii). Analisi politiche pubbliche 33 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi i dubbi teorici I dubbi teorici sul governo di partito Il governo di partito è concetto diverso dal clientelismo di partito Analisi politiche pubbliche 34 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi i dubbi teorici Analisi politiche pubbliche 35 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi i dubbi teorici http://www.nytimes.com/2006/11/09/nyregion/09cnd-transition.html?pagewanted=print Analisi politiche pubbliche 36 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi i dubbi teorici Il governo di partito: condizioni empiriche 1. "Perché ci sia governo di partito, il partito deve riuscire a competere con successo con altre istituzioni tradizionalmente delegate a gestire il processo esecutivo. Un partito deve essere capace innanzitutto di indirizzare la produzione legislativa e diventare il principio ordinatore delle assemblee elettive, selezionando i contenuti delle leggi non meno che il personale politico chiamato a promuoverle. Il controllo istituzionale deve estendersi alla élite di governo in senso stretto, che diventa un'espressione diretta dell'organizzazione di partito. Ma deve anche includere il meccanismo di implementazione burocratica, i livelli inferiori della piramide esecutiva" (Calise, 1989, p. 23) 2. "Si ha governo di partito quando la coesione del partito nelle elezioni è accompagnata dalla coesione del partito all'interno del governo" (Schattschneider, 1948 Analisi politiche pubbliche 37 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi i dubbi teorici Il governo di partito: condizioni empiriche 3. I partiti vanno incontro a importanti trasformazioni quando sono direttamente coinvolti nel policy making: "Nella realtà del parlamentarismo moderno, i partiti sono agenzie quasi-governative più che organizzazioni sociali" (Lehner e Keman, 1984b, p.143). Questa tendenza produce due effetti: •una più stretta specializzazione per aree di policy. V. ruolo delle le commissioni parlamentari •la personalizzazione del rapporto tra eletto ed elettore. i politici sono spesso coinvolti direttamente non solo nel disegno delle politiche, attraverso la partecipazione al law making, ma anche nel recapito dei benefici ai destinatari finali. V. ricerche sul clientelismo (Eisenstadt e Lemarchand, 1981; La Palombara, 1964). crescente tendenza a una personalizzazione del rapporto tra eletto e elettore, a una 'fidelizzazione' non diversa da quella che un'azienda tenta di instaurare con i consumatori attraverso la raccolta di punti (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987) Analisi politiche pubbliche 38 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi i dubbi teorici Il governo di partito: condizioni empiriche : un’occhiata al caso italiano da - Marco Giuliani, "L'un contro l'altro armati" o "a tarallucci e vino"? Consenso e conflitto nel legislativo italiano, 2008 http://www.sociol.unimi.it/papers/2008-01-29_Marco%20Giuliani.pdf Analisi politiche pubbliche 39 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi i dubbi teorici Il governo di partito: condizioni empiriche : un’occhiata al caso italiano da - Marco Giuliani, "L'un contro l'altro armati" o "a tarallucci e vino"? Consenso e conflitto nel legislativo italiano, 2008 http://www.sociol.unimi.it/papers/2008-01-29_Marco%20Giuliani.pdf Analisi politiche pubbliche 40 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Gli interessi al governo A fare le politiche pubbliche non sono coloro che occupano ruoli politici formali, ma coloro che riescono a condizionarli I gruppi d'interesse Bentley The Process of Government (1908) "Il grande compito dello studio di qualsiasi forma di vita sociale è l'analisi di questi gruppi. Quando i gruppi sono adeguatamente presentati, tutto è presentato, e se dico tutto intendo tutto" Truman The Governmental Process (1951) "Sia che si guardi a un singolo cittadino, al segretario esecutivo di un'associazione commerciale, al funzionario di un partito politico, al deputato, all'amministratore, al governatore o al giudice, non possiamo spiegare e neppure descrivere la sua partecipazione a una funzione statale salvo che in termini di interessi con cui egli si identifica e di gruppi dei quali è membro o con i quali deve misurarsi" (Truman, 1951) Dahl (1961), Who Governs? Democracy and Power in an American City i gruppi d'interesse sono più utili e significativi quando rimangono allo stato nascente che quando si traducono in solide organizzazioni. A contare è il fatto che possa scattare la molla dell'interesse comune, non il fatto che scatti effettivamente Analisi politiche pubbliche 41 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza gli interessi al governo Le organizzazioni degli interessi 1. Le grandi associazioni dimostrano di avere •un'articolazione organizzativa •una continuità di iniziative •un ammontare di risorse finanziarie tali da garantire stabilità alla loro azione. l'attività di lobbying diventa più penetrante e più professionale. Anche la policy analysis diventa strumento di pressione 2. Le organizzazioni degli interessi dimostrano capacità di presa su ogni fase del policy making. •nella stesura delle norme •nella loro diffusione •nell’implementazione •nella valutazione Analisi politiche pubbliche 42 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza gli interessi al governo Elementi di preoccupazione La politica dei gruppi di pressione è un processo selettivo disadatto a servire interessi diffusi. Il sistema è squilibrato e sbilanciato in favore di una frazione della minoranza" (Schattschneider, 1960) Lowi in The End of Liberalism (1969: i funzionari delle agenzie regolative possono esercitare l’arbitrio, promuovendo alcuni interessi ai danni di altri, incoraggiando 'bottini personali anziché scelte pubbliche", "attuando il socialismo per gli organizzati, e il capitalismo per i non organizzati" (1969, p. 278). Analisi politiche pubbliche 43 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza gli interessi al governo Il contributo europeo riferimento: grandi organizzazioni che hanno segnato la vita politica europea del ventesimo secolo: i partiti di massa e i sindacati due concetti: •classe sociale "La legislazione sulle fabbriche, prima reazione consapevole e pianificata della società alla figura spontaneamente assunta dal suo processo di produzione sociale, è, come abbiamo veduto, prodotto necessario della grande industria, quanto il filo di cotone, i self-actors e il telegrafo elettrico" (Marx, 1867-94) •élite Mosca, Pareto, Michels "Addestrandosi nei dettagli della vita politica, nei particolari della legislazione, delle questioni tributarie, delle questioni daziarie e nelle questioni della politica estera, i capi acquistano un valore che - almeno finché la massa si attiene alla tattica parlamentare, ma forse anche se vi rinunzia - li rende indispensabili al partito" (Michels, 1909, p. 182 trad. it.). Analisi politiche pubbliche 44 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza gli interessi al governo Il neocorporativismo arene decisionali basate sulla rappresentanza funzionale degli interessi: lavoratori e datori di lavoro di un dato settore, coltivatori di prodotti agricoli e corrispondenti comparti dell'industria alimentare...... "Le decisioni cruciali di politica economica sono prese raramente all'interno dei partiti o del Parlamento: l'arena centrale è il tavolo negoziale dove le autorità di governo incontrano direttamente i leader dei sindacati, i rappresentanti degli agricoltori, i piccoli proprietari, i pescatori, i delegati delle associazioni dei datori di lavoro. Nella vita dei cittadini medi, queste tornate di negoziazioni lungo l'anno hanno acquisito di fatto un significato maggiore delle elezioni formali" (1966 Stein Rokkan) Tratti caratterizzanti il modello neocorporativo: il lato dell’input: "Il corporativismo può essere definito come un sistema di rappresentanza degli interessi in cui le unità costitutive sono organizzate in un numero limitato di categorie uniche, obbligatorie, non in competizione tra loro, ordinate gerarchicamente e differenziate funzionalmente, riconosciute o autorizzate (se non create) dallo stato, che deliberatamente concede loro il monopolio della rappresentanza all'interno delle rispettive categorie in cambio dell'osservanza di certi controlli sulla selezione dei loro leaders e sull'articolazione delle domande e degli appoggi da dare" (Schmitter, 1974, p.52 trad. it.). Analisi politiche pubbliche 45 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza gli interessi al governo il neocorporativismo Tratti caratterizzanti il modello neocorporativo. Il lato dell’output La negoziazione neocorporativa e lo scambio politico organizzazioni sindacali riconoscimento come rappresentanti monopolistici politiche sociali, industriali, della formazione organizzazioni dei datori di lavoro Analisi politiche pubbliche consenso, regolazione degli scioperi, pace sociale, politiche dei redditi governo ministro del tesoro ministro del lavoro 46 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza gli interessi al governo Rischi segmentazione della sfera del governo in tante diverse arene decisionali, ciascuna caratterizzata da •suoi canali di accesso •sue regole del gioco •sue logiche di contrattazione •generico è sinonimo di infruttuoso enorme potere degli interessi organizzati preoccupazione: Usa: fine del liberalismo (Lowi) UE: neocorporativismo irresponsabile Analisi politiche pubbliche 47 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo della burocrazia Europa: "In uno stato moderno il potere reale, che non è esercitato né nei discorsi parlamentari, né nelle enunciazioni dei monarchi, bensì nel maneggio dell'amministrazione nella vita quotidiana, è necessariamente nelle mani della burocrazia (..). Come il così detto progresso al capitalismo dall'epoca medioevale è la misura univoca della modernizzazione dell'economia, così il progresso all'impiego burocratico fondato sull'ufficio, lo stipendio, la pensione, l'avanzamento, la scuola professionale e la divisione del lavoro, le competenze stabilite, l'autenticità degli atti, l'ordinamento gerarchico di superiori e subalterni, è parimente la misura univoca della modernizzazione dello stato. Del monarchico come del democratico" (Weber, 1918) Problema (Repubblica di Weimar): come avere istituzioni rappresentative capaci di contrastare lo strapotere della burocrazia Soluzioni: riforma istituzionale Usa: 1887 Woodrow Wilson The Study of Administration, Problema (USA): come avere una burocrazia professionale capace di contrastare lo strapotere dei politici Soluzioni: •la separazione tra politica e amministrazione •l'applicazione al management pubblico di criteri di efficienza ispirati al settore privato e richiamati nell'acronimo POSDCORB (v. 3° cap.): Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting. Analisi politiche pubbliche 48 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza il governo della burocrazia Anni ’60-’70 I funzionari amministrativi passano da responsabili dell'esecuzione delle scelte politiche, a componenti di un fitto reticolo di commissioni e comitati, ciascuno •dotato di poteri decisionali in specifiche aree di policy •costituito proprio per mettere la dirigenza burocratica a contatto con gli stakeholders (associazioni dei genitori, sindacati degli insegnanti, le case editrici scolastiche). I burocrati possiedono una specifica risorsa: la competenza nella definizione di ciò che è fattibile, e nella stima dei suoi costi finanziari e organizzativi. Quando il funzionario dice "Non si può fare", difficilmente può essere sfidato, qualunque motivo adduca: finanziario, organizzativo, giuridico. I burocrati conducono le negoziazioni: "I burocrati sono così efficaci nell'affrontare il management dei conflitti che il termine 'gruppo di pressione' è spesso fuorviante, dato che implica che siano queste organizzazioni a esercitare la pressione. Chi ha osservato da vicino l'interazione tra i funzionari governativi e i gruppi d'interesse, ha scoperto che i primi esercitano influenza almeno tanto quanto la subiscono" (Aberbach et al., 1981, p. 246). "Questi sottogoverni che coinvolgono burocrati, rappresentanti degli interessi, esperti e, occasionalmente, i politici, sono di norma decisamente segmentati per aree funzionali politica agricola, sanità, e così via" (Aberbach et al., 1981, p. 247) Analisi politiche pubbliche 49 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza il governo della burocrazia Le politiche come spiegazioni del cambiamento Sottogoverni, sottosistemi di policy, arene, reti: insiemi di attori che una politica pubblica tiene aggregati all'interno, e disgiunti dall'esterno. Frammentazione, pluralità, segmentazione: effetti che smentiscono le immagini del settore pubblico basate sull'omogeneità e l'organicità (Barzelay, 1992). I funzionari amministrativi sono policy makers? "Se le politiche sono definite come ciò che viene effettivamente fatto, e non soltanto detto o auspicato, allora nella pratica è impossibile separare la politica (policy) dall'amministrazione" (Kaufman, 1977, p. 400) "Un'altra implicazione (..) è che le politiche non sono solo un affare dei responsabili politici di alto livello.. Il policy making non è un'attività separata dall'amministrazione o dall'implementazione" (Lynn, 1981, p. 156) "Tutti questi uomini (e solo di uomini si tratta) sono qui come policy makers, e tutti accettano che i funzionari amministrativi siano legittimi partecipanti al processo di policy" (Aberbach et al., 1981, pp. 241). Analisi politiche pubbliche 50 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Modelli basati sulla relazione "E' improbabile, se non impossibile, che una politica pubblica di qualche significato possa derivare dal processo di scelta di una singola categoria di attori. La formazione e l'implementazione delle politiche sono inevitabilmente il risultato di interazioni tra una pluralità di attori separati, con i loro separati interessi, obiettivi, strategie" (Scharpf, 1978, p. 347) I triangoli di ferro Griffith (1939): "La relazione tra queste persone - legislatori, amministratori, lobbisti, studiosi - che sono interessate ad un comune problema, è una relazione molto più reale di quella tra parlamentari in generale o tra amministratori in generale" (1939, p. 182). Analisi politiche pubbliche 51 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione i triangoli di ferro "(I triangoli di ferro) si presentano così perché ognuno include persone che provengono da una commissione o sottocommissione parlamentare, da un comparto dell'amministrazione e dai responsabili del lobbying delle organizzazioni degli interessi o di altri gruppi. A spingere i tre lati di ciascun triangolo a interagire, apertamente o dietro la scena politica, è la comune preoccupazione per la legislazione o l'amministrazione di qualche aspetto dell'attività politica, quale l'ammontare delle agevolazioni per il cotone o le tariffe dell'acciaio importato. Le informazioni su questioni di questo tipo sono in genere così scarse e oscure che gli altri attori sono incapaci di partecipare a queste discussioni e negoziazioni triangolari" (Ricci, 1993, p. 8). Commissione parlamentare Organizzazioni degli interessi Analisi politiche pubbliche Burocrazie specializzate 52 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione i triangoli di ferro P fornisce a I leggi favorevoli Commissione parlamentare P I fornisce a P sostegno organizzativo e elettorale P fornisce a B i fondi e le autorizzazioni a spendere B fornisce a P un’implementazione attenta alle esigenze degli elettori di P Organizzazioni degli interessi I Burocrazie specializzate B I fornisce a B un contesto collaborativo nell’implementazione B fornisce a I un accesso di riguardo nella fase di stesura dei regolamenti Analisi politiche pubbliche 53 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione La disarticolazione organizzativa dei grandi attori A partire dagli anni '70, la metafora dei triangoli di ferro è sfidata da rappresentazioni del policy making caratterizzate da quattro elementi: 1. 2. 3. 4. l'attenzione per le articolazioni organizzative interne delle grandi categorie di attori l'allargamento del ventaglio dei policy maker significativi l'attenzione a forme di interazione diverse dalla pressione o dallo scambio di favori il ricorso a figure non chiuse come i triangoli, bensì aperte come le reti. Analisi politiche pubbliche 54 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione la disarticolazione organizzativa dei grandi attori 1. La frammentazione che cosa succede ai partiti, alle grandi organizzazioni degli interessi, alle burocrazie, quando devono uscire dalle loro sedi per incontrarsi, per contrattare l'indirizzo da imprimere a una politica pubblica? si frammentano, secondo linee che grosso modo ricalcano le diverse politiche. L’influenza dipende da 'da chi si conosce e da che cosa si conosce' Analisi politiche pubbliche 55 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione 2. Nuove categorie I magistrati •politiche a difesa della libertà di parola e delle altre libertà civili e politiche •politiche sociali, e più precisamente le iniziative che tendono a ridurre con azioni positive le differenze di opportunità tra gruppi di cittadini, come nel caso della sentenza del 1954 •politiche regolative, che vincolano la libertà di comportamento degli individui e delle imprese per tutelare beni pubblici quali la qualità dell'aria, la competizione nei mercati, la sicurezza delle strade, l'igiene degli alimenti. Analisi politiche pubbliche 56 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione nuove categorie I media sono i media in grado di condizionare l'agenda delle istituzioni pubbliche, inducendole a prendere decisioni su temi che altrimenti avrebbero ignorato? sono i media in grado di condizionare le valutazioni che i desinatari danno delle politiche pubbliche? Le risposte sono contrastanti Analisi politiche pubbliche 57 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione nuove categorie I cittadini 1. L’opinione pubblica anni 20: Walter Lippmann (1922 e 1925) manifesta un totale scetticismo verso la sopravvivenza di un'opinione pubblica attenta, autonoma e autorevole nelle società di massa anni ’40: il concetto di opinione pubblica ricompare nelle scienze sociali americane con le grandi indagini demoscopiche di ispirazione comportamentalista. Analisi politiche pubbliche 58 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione nuove categorie i cittadini l’opinione pubblica 1. che cosa sanno davvero i cittadini dell'operato dei governi? "Di sicuro, il dato che emerge più comunemente dalle indagini a campione in tutti i paesi è che il livello di informazione popolare sulle questioni pubbliche è, dal punto di vista di un osservatore informato, incredibilmente basso" (Converse, 1975) 2. la loro ignoranza è un bene o un male per la democrazia? risposte divergenti: il ruolo dell’apatia 3. le loro opinioni sono in accordo o in contrasto con le scelte delle istituzioni politiche? in genere, in accordo 4. che cosa viene prima, l'uovo dell'opinione dell'uomo della strada, o la gallina della legittimazione che delle loro decisioni danno i governi? cambiamenti importanti dell’opinione pubblica in genere precedono, anziché seguire, la definitiva approvazione delle corrispondenti misure di policy (Page e Shapiro, 1992). Ma il rapporto complesso: più di coevoluzione che di causaeffetto Analisi politiche pubbliche 59 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione nuove categorie i cittadini 2. I sostenitori di interessi pubblici 'movimento sociale‘: difesa attiva di interessi in grado di toccare larghissime fasce della popolazione: delle donne, dei consumatori, degli abitanti dell'ecosfera. 'gruppo d'interesse pubblico‘: organizzazione nata per tutelare specifiche esigenze, non tenute in adeguata considerazione dalle politiche in atto: la difesa dal rumore di un aeroporto, l'allontanamento degli spacciatori da un parco, la migliore pulizia di una strada. Grande crescita dei gruppi d’interesse pubblico negli ultimi decenni Analisi politiche pubbliche 60 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione nuove categorie I net-attivisti Negli ultimi dieci anni, il modo di far valere interessi pubblici è radicalmente cambiato per effetto di internet e di risorse a costi vicini allo zero, quali siti web, posta elettronica, software per la gestione a distanza di gruppi di lavoro, per il coordinamento delle agende e la condivisione di bookmarks, dati e documenti (Bimber, 1998; Davis e Owen, 1998). democrazia comunitaria, bottom-up, in contrapposizione alla democrazia plebiscitaria, top-down Analisi politiche pubbliche 61 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione nuove categorie I fornitori da due decenni in molti paesi si è affermata l'idea che le amministrazioni possano conseguire risultati migliori a costi più contenuti non provvedendo in prima persona alla gestione dei servizi, bensì fissando precise linee contrattuali per i fornitori, siano questi imprese che operano nel mercato o associazioni del cosiddetto terzo settore. difficoltà che l'attore pubblico incontra nel vincolare le imprese e il settore non profit al rispetto delle condizioni pattuite Simbiosi tra committente e fornitore: "Con tutta la retorica e le iperboli della reinvenzione del governo, del 'Contratto con l'America', con l'assicurazione che 'l'era del governo largo è passata', sembra che i nostri leader politici abbiano trovato un modo per salvare la burocrazia: nascondendola" (Frederickson, 1999) Analisi politiche pubbliche 62 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione nuove categorie I competenti – i 'consiglieri del principe' – gli specialisti – i consulenti – i gruppi tecnici interni alle amministrazioni – l'esperto 'pronto per l'uso' Ciascuna di queste figure “diventa membro attivo di una delle reti impegnate sui più svariati temi di policy. Queste reti, deliberatamente coltivate dagli istituti di ricerca con l'organizzazione di conferenze, simposi, incontri su problemi specifici, mettono il ricercatore a contatto con giornalisti, dirigenti amministrativi, funzionari parlamentari, lobbisti, consulenti, giuristi, educatori e altre categorie interessate in giro per Washington" (Ricci, 1993) Analisi politiche pubbliche 63 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione nuove categorie Gli imprenditori di policy "Gli imprenditori di policy possono essere membri del parlamento, attivisti indipendenti, burocrati pubblici, funzionari parlamentari, professori universitari, lobbisti, scrittori. Di solito, non occupano posizioni di grande potere formale o visibilità. Piuttosto, acquistano influenza soprattutto per la loro competenza, costanza e abilità, sommate alla capacità di sviluppare una relazione di simbiosi con personaggi politici affamati di proposte operative" (Conlan et al., 1995) “Gli imprenditori di politiche pubbliche raggiungono i loro risultati soprattutto sfruttando le ambiguità, le contraddizioni e le complessità implicite nelle autorevoli decisioni dei politici eletti e dei magistrati. Fanno tesoro della capacità limitata che gli ordini legislativi, esecutivi e giudiziari hanno di seguire le innumerevoli questioni in cui sono coinvolti e di controllare le organizzazioni che hanno creato per realizzare finalità pubbliche” (Lynn, 1987) Analisi politiche pubbliche 64 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione Oltre la pressione: i network per le politiche attori tradizionali ( politici, organizzazioni degli interessi, burocrati) interazioni basate sullo scambio e la pressione nuovi attori modalità di interazioni diverse: "Virtualmente ogni punto di potenziale conflitto è anche un punto di inevitabile mutua dipendenza" (Heclo e Wildavsky, 1974) "Un policy network comprende tutti gli attori coinvolti nella formulazione e realizzazione di una politica in uno specifico settore di intervento. E' caratterizzato da interazioni preminentemente informali fra attori pubblici e privati con interessi distinti, ma interdipendenti, che cercano di risolvere problemi di azione collettiva ad un livello centrale non gerarchico" (Börzel, 1998) •concetto che ha anche valenze prescrittive (v. cap. 4°) •concetto traducibile in evidenze empiriche attraverso la "sociometric" o "formal" network analysis Analisi politiche pubbliche 65 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione i policy networks Tipi di network per le politiche 1. Le comunità di policy "L'idea di comunità fa riferimento alle relazioni personali tra i principali attori politici e amministrativi - talvolta in conflitto, spesso in accordo, ma sempre in contatto e in azione entro un frame condiviso. La comunità è il vincolo di coesione e orientamento che sta sotto ogni specifico tema" (Heclo e Wildavsky, 1974) la risorsa più importante che una policy community può mettere in campo rispetto agli esterni è la fiducia 2. I networks a tema Il concetto di network su specifici temi di policy è stato formulato per dare conto dell’ estrema frammentazione degli interessi, delle competenze, dei linguaggi (Heclo, 1978) "I partecipanti vanno costantemente dentro e fuori. Al contrario dei gruppi unificati dal predominio su un progetto, nessuna unità, se di unità si può parlare, ha il controllo delle politiche o dei singoli problemi" (Heclo, 1978) Analisi politiche pubbliche 66 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione i policy networks tipi di network per le politiche 3. Il potere delle idee: coalizioni di sostegno e comunità epistemiche Cultura, idee, conoscenza non generano solo accordo. •coesione tra quanti si riconoscono nelle stesse analisi, ma anche •intransigenza rispetto a chi sostiene teorie diverse. Relazioni più instabili:"La tradizionale politica basata sugli interessi è stabile, perché i rapporti d'interesse che la sostengono cambiano lentamente con l'evoluzione della società, del governo e dell'economia. Le idee, invece, arrivano non solo sotto forma di ideologie durevoli, ma anche di bizzarre mode. L'umore del pubblico e l'impegno degli intellettuali possono andare e venire rapidamente" (Conlan, Beam e Wrightson, 1995). Relazioni più polarizzate: I politici e i rappresentanti degli interessi economici tendono ad essere pragmatici, flessibili. Invece, funzionari con elevate competenze, giornalisti, scienziati, associazioni con un solo obiettivo, sono sensibili a principi di fondo irrinunciabili. Analisi politiche pubbliche 67 Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla relazione i policy networks tipi di network per le politiche il potere delle idee 3.1. comunità epistemiche " Una comunità epistemica è composta da professionisti (in genere reclutati tra alcune discipline) che condividono l'apprezzamento per uno stesso modello causale e per uno stesso insieme di valori politici. A tenerli uniti è la fiducia nella verità del loro modello e l'impegno a tradurre questa verità in politiche pubbliche, nella convinzione che il loro risultato migliorerà il benessere umano" (Haas, 1992) 3.2. coalizioni di sostegno (advocacy coalitions) "Il modello della coalizione di sostegno considera che all'interno dei sottosistemi (di policy: n.d.r.) gli attori possano essere aggregati in un certo numero (in genere da uno a quattro) di 'coalizioni di sostegno', ciascuna composta da persone delle varie organizzazioni di governo e private che condividono un insieme di convinzioni normative e causali, e si impegnano per un certo periodo di tempo con un livello notevole di attività coordinate" (Sabatier e Jenkins-Smith, 1999) Analisi politiche pubbliche 68 Lo studio del policy making linee di ricerca La dinamica cfr cap. 4°: le politiche come processi Analisi politiche pubbliche 69 Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica La formazione dell’agenda Non c’è diretta relazione tra •la gravità di un tema •la facilità di ingresso nell'elenco delle questioni all'ordine del giorno 2 condizioni: 1. la capacità dei problemi di suscitare attenzione teoria del bidone della spazzatura (March e Olsen, 1976): l'attenzione è una risorsa scarsa e volubile i problemi che premono sono infiniti le circostanze aiutano l’attenzione ha un andamento ciclico 2. la percezione della risolvibilità del problema … Analisi politiche pubbliche 70 Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica la formazione dell’agenda 2. … la percezione della risolvibilità del problema Per fare un problema, occorrono soluzioni che “suonino bene”, cioè che siano in accordo con i valori di fondo di una società, con le sue conoscenze tecniche e con i suoi miti Il ruolo del caso e della serendipità: “Si immagini una comunità di specialisti: ricercatori, funzionari del parlamento, gente che lavora in uffici per la pianificazione, la valutazione, il bilancio; accademici, analisti dei gruppi d’interesse. Le idee fluttuano intorno a tali comunità (..). La germinazione di alternative e proposte in questa comunità è un processo simile alla selezione naturale biologica. Come le molecole fluttuavano in quella che i biologi chiamano 'la zuppa primordiale', prima che cominciasse ad esserci vita, così le idee fluttuano in queste comunità (..). Alcune idee sopravvivono e prosperano; alcune proposte sono prese sul serio più di altre.”(Kingdon, 1984) Analisi politiche pubbliche 71 Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica la formazione dell’agenda Tipi di agenda • dei media alcuni problemi sono più ‘fotogenici’ di altri • del pubblico • delle istituzioni "Nel dare a un tema lo status di agenda formale, i governi convogliano importanti messaggi circa chi e che cosa è socialmente importante, circa ciò che è o non è problematico, circa ciò che ricade o non ricade entro la legittima competenza del governo. Questi messaggi, poiché hanno l'imprimatur dell'autorità pubblica, servono a definire i vincitori e i vinti in senso sociale e politico, così come l'allocazione dei beni economici da parte del governo li definisce in senso economico" (Cobb e Elder, 1983). Analisi politiche pubbliche 72 Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica la formazione dell’agenda Il controllo del conflitto ”la definizione delle alternative è lo strumento supremo del potere; difficilmente gli antagonisti possono concordare su qual è il problema, perché il potere è implicito nella definizione” (Schattschneider, 1960) L’esclusione dall’agenda: le non decisioni “Si può dire che esiste una situazione di non decisione quando i valori dominanti, le regole del gioco accettate, le relazioni di potere che esistono tra i gruppi, gli strumenti di forza, da soli o congiuntamente, riescono a impedire che il malcontento si trasformi in un esplicito problema che a pieno titolo sollecita una decisione” (Bachrach e Baratz, 1963) Analisi politiche pubbliche 73 Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica la formazione dell’agenda Le finestre decisionali il flusso delle scadenze politiche: elezioni, nomine.. Analisi politiche pubbliche l'intraprendenza si manifesta soprattutto nella capacità di cogliere l'attimo, perché le finestre che aprono un'opportunità di scelta si richiudono con la stessa rapidità: "Improvvisamente un tema diventa caldo. Sono prese delle iniziative, oppure no, ma in entrambi i casi i policy makers volgono immediatamente la loro attenzione altrove. Così le occasioni passano, e se gli imprenditori di policy, che cercavano di abbinare la loro soluzione al tema caldo o alla situazione politica propizia, perdono l'opportunità, devono poi aspettare la prossima occasione" (Kingdon, 1984). 74 Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica la formazione dell’agenda Le finestre decisionali Lettere al Corriere – risponde Sergio Romano, dalla risposta di Lunedi' 17 Novembre 2008 IL PROGRAMMA DI OBAMA E LA FORZA DELLE COSE “Se gli elettori vogliono dare il loro voto in cambio di promesse i candidati sono costretti ad accettare le regole del gioco. I migliori si tengono sulle generali e cercano di non prendere impegni troppo costrittivi (mi è parso che in molti casi Obama abbia adottato questa linea), mentre quelli più spregiudicati non esitano a fare promesse che non riusciranno a mantenere. Gli uni e gli altri comunque si accorgono rapidamente, quando entrano nella «stanza dei bottoni», che non tutti i bottoni funzionano e che l'agenda dei lavori è in buona parte fissata dalle circostanze: una crisi inattesa, uno scandalo imprevisto, l'improvviso aumento o collasso dei prezzi delle materie prime su scala mondiale, una catastrofe naturale (come l'uragano Katrina) che mette a dura prova l'efficacia delle strutture di protezione civile. Queste considerazioni valgono in particolar modo per tempi confusi e tumultuosi come quelli che stiamo attraversando.” Analisi politiche pubbliche 75 Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica L’implementazione 1. "La complessità del gioco del potere nel policy making - le sua obliquità, le imprevedibilità, le frustrazioni, i capovolgimenti, e gli inevitabili parziali fallimenti - si moltiplica nell'implementazione delle politiche" (Lindblom, 1980) 2. Il potere degli incentivi e delle sanzioni può essere ampio sulla carta, ma molto debole nei fatti. "Le agenzie tendono a non utilizzare appieno gli strumenti di coercizione legale disponibili per le organizzazioni che devono far rispettare la legge (…). Il numero delle violazioni alle norme che è stato scoperto eccede di gran lunga il numero dei casi in cui le sanzioni sono state effettivamente usate o avviate dalle agenzie" (Mayntz, 1978) 3. I rami bassi dell’amministrazione, la burocrazia a livello di strada (Lipsky, 1980) hanno ampi margini di autonomia rispetto al mandato che ricevono dall’alto La valutazione "Ci sono sempre spiegazioni alternative sul perché le politiche falliscono e questo può lasciare i decisori nell'incertezza circa il loro eventuale abbandono" (Wildavsky, 1992) Analisi politiche pubbliche 76 Lo studio del policy making linee di ricerca Gli stili: "come?" L'analisi comparata si trova spesso a constatare analogie o differenze nel modo di gestire le politiche. Problema: l’idea di carattere nazionale ha qualche fondamento o è un insieme di banali stereotipi? Giacomo Leopardi (1824) “… l’Italia è, in ordine alla morale, più sprovveduta di fondamenti che forse alcun’altra nazione europea e civile (..). lo spirito pubblico in Italia è tale, che, salvo il prescritto dalle leggi e ordinanze de’ principi, lascia a ciascuno quasi intera libertà di di condursi in tutto il resto come gli aggrada, senza che il pubblico se ne impacci …” Douglas e Wildavsky (1982): esistono quattro culture elementari, capaci di sostenere e giustificare il modo in cui è organizzata la vita collettiva: egualitaria, individualistica, gerarchica e fatalistica. Le politiche sono selezionate in base alla sensibilità che deriva dal riconoscersi nell'una o nell'altra cultura. Analisi politiche pubbliche 77 Lo studio del policy making linee di ricerca gli stili GLI STILI DELLE POLITICHE Policy inquiry Preoccupazione Analisi razionale minima: pratica sociale riflessiva oggettività del giudizio massima: importanza dei dati massima: aggiustamento reciproco necessità della mediazione minima: validità scientifica delle ipotesi minima: incrementalismo sconnesso completezza del disegno massima: analisi sistematica minimo: garbage can/ingegneria dell'intelligenza controllo del tempo e del caso massimo: valutazione ex ante Analisi politiche pubbliche 78 Lo studio del policy making linee di ricerca Le regole: “su quale terreno? con quali norme?” Quale contesto istituzionale fa da sfondo? 1. Le istituzioni come attori, e attori immortali Referendum 18/19 Aprile 1993: ABOLIZIONE MINISTERO DELL’AGRICOLTURA votanti: 77,0 sì: 70,1 no: 29,98 2. Il cambiamento istituzionale come politica pubblica 3. Il nuovo istituzionalismo "Per 'regole' noi intendiamo le routine, le procedure, le convenzioni, i ruoli, le strategie, le forme organizzative e le tecnologie intorno a cui viene costruita l'attività politica. Intendiamo anche le credenze, i paradigmi, i codici, le culture e le conoscenze che circondano, sostengono, elaborano e contraddicono quei ruoli e quelle routine" (March e Olsen, 1989) Analisi politiche pubbliche 79 Lo studio del policy making linee di ricerca le regole Tipologia delle regole Formali/informali “L’aspetto più importante è che le regole non ufficiali modellano sia le categorie e le classificazioni utilizzate nelle regole ufficiali, sia le loro interpretazioni e le applicazioni pratiche. L’analisi delle politiche è incompleta se non considera il modo in cui interagiscono gli aspetti formali e informali delle regole” (Stone, 1988) Cogenti/indeterminate Pluralità significa esplosione delle possibilità combinatorie; significa un tale incremento delle interazioni tra sedi che 'hanno titolo per intervenire', da rendere imprevedibili i loro effetti. Esogene/endogene Le regole non sono ‘là fuori’, come paletti immobili. L’atto dell’applicare le regole dà agli attori il potere di interpretarle e di riformularle Analisi politiche pubbliche 80 Lo studio del policy making linee di ricerca I contenuti: 'Che cosa?' I problemi da trattare hanno la capacità di •attirare attori •promuovere certe procedure operative standard •adattarsi meglio a certi stili ogni policy ha la sua politics, cioè le sue relazioni tra gli attori, le sue leve per la distribuzione dell'influenza. Problema: costruire una tipologia che che riconduca la grande diversità tra le politiche a pochi, elementari modelli, per riconoscere o anticipare le loro diverse componenti. Continuità/innovazione •Le democrazie tendono a promuovere l’incrementalismo: ”Non è facile che una persona concepisca in una democrazia, d’un tratto, un sistema di idee del tutto nuovo, come pure è difficilissimo che qualcuno riesca a convincere un altro su un argomento nuovo. (....) Se Lutero fosse vissuto in un secolo d’eguaglianza e non avesse avuto per uditori principi e signori, forse avrebbe trovato maggiore difficoltà a cambiare la faccia dell’Europa” (Tocqueville, 1835) •L'innovazione cresce più per propagazione che per autonoma germinazione. L'esistenza di casi da imitare (Walker, 1969) o di lezioni da imparare (Rose, 1993) aumenta sensibilmente la velocità del cambiamento e riduce i costi del suo consolidamento. Analisi politiche pubbliche 81 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti Risultati/simboli Ci sono politiche che hanno la loro ragion d'essere nel fatto di non produrre effetti tangibili Perché molte politiche restano sulla carta Teorie pluraliste (decentramento delle sfere del potere) Teorie neoelitiste (accumulazione delle sfere di potere) •molteplici, contrastanti, instabili giochi di •la non attuazione è intenzionale pressioni e contropressioni. •le gratificazioni simboliche come sostituto di •promesse esagerate, oltre i limiti del fattibile beni tangibili Edelman: il sistema per comporre conflitti tendenzialmente irriducibili consiste nel ‘dare agli uni la retorica, e agli altri la decisione” (1964) Analisi politiche pubbliche 82 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti risultati/simboli Anni ’80: svolta neoistituzionalista il rapporto tra politiche e simboli è ridefinito: in ogni decisione c’è un aspetto espressivo, non solo in sostituzione di quello strumentale, ma a sua integrazione (Douglas e Wildavsky, 1982; H. Miller, 1993). Le politiche, oltre a proporsi di modificare l'ambiente o i comportamenti, comunicano valori e intenzioni, affermano la sintonia tra le preoccupazioni dei policy makers e quelle della gente, danno giustificazioni in armonia con i modelli culturali prevalenti: "I dati empirici ci dicono fondamentalmente che i simboli della riforma amministrativa sono importanti per i politici, non solo come strumenti per imbrogliare gli elettori, ma anche come riflessi delle loro credenze. Le amministrazioni rinnovate, al pari dei loro sostenitori, credono nella possibilità di essere realmente diverse; il ricorrere poi di grandi tentativi di riorganizzazione è connesso proprio a questa credenza" (March e Olsen, 1989). Analisi politiche pubbliche 83 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti La tipologia di Lowi (1964) Importanza: •numero limitato (quattro) di tipi, o arene •forza della relazione individuata tra tipi di politiche e tipi di politica •rilevanza delle dimensioni che stanno alla base della sua matrice 1.Le politiche distributive •precisi benefici a ben delimitati gruppi sociali o ambiti territoriali •Dispersione dei costi su una vastissima platea di contribuenti: "sono politiche in cui non vi è mai bisogno di un confronto diretto tra chi viene beneficiato e chi viene penalizzato, tra chi riceve e chi ci rimette" (Lowi, 1964 •disaggregabilità, cioè possibilità di ritagliare insiemi sempre più piccoli di destinatari •la politics è basata sul logrolling, cioè su coalizioni fondate sul criterio di reciprocità: tu fai un favore a me, io faccio un favore a te Analisi politiche pubbliche 84 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti 1.Le politiche distributive. Esempi: legge 28 dicembre 2001, n.448, art.20, comma 3 con riferimento alle disposizioni particolari della legge stessa in materia di assunzioni di personale nella Regione Sicilia e trasformazione dei rapporti a tempo determinato, instaurati dalla regione a seguito degli eventi sismici del 1990, in rapporti di lavoro a tempo indeterminato. L’art. 20 in epigrafe, rubricato "Disposizioni particolari in materia di assunzioni di personale nella Regione Sicilia" dispone che: "1. La Regione Sicilia e gli enti locali della regione medesima provvedono alla trasformazione in rapporti a tempo indeterminato dei rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati, …. dalla regione medesima e dagli enti locali delle province di Siracusa, Catania e Ragusa, colpiti dagli eventi sismici del dicembre 1990, sulla base di apposite procedure selettive, nell'ambito della programmazione triennale del fabbisogno di personale, nei limiti delle dotazioni organiche. Alla relativa spesa si provvede a valere sulle disponibilità dei fondi assegnati alla Regione Sicilia, ai sensi dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 1991, n. 433, e successive modificazioni. 2. - I rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati ai sensi del comma 1 sono prorogati in attesa della definizione delle procedure selettive e, comunque, fino al 31 dicembre 2002. 3. - Il personale tecnico di cui al comma 1, conseguiti gli obiettivi di cui alle lettere b), e) e ibis) del comma 2 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 1991, n. 433, e successive modificazioni, può essere utilizzato, nell'ambito delle rispettive competenze professionali e qualifiche di assunzione, presso tutte le amministrazioni dei comuni capoluogo di provincia, nonché di comuni con particolari carenze di organico, per le esigenze connesse alle attività delle stesse". Analisi politiche pubbliche 85 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti 1. Le politiche distributive esempi: “ il comma 2 dell’articolo 3 della legge n. 185/1992, come sostituito dall’articolo 1 del decreto-legge 13 settembre 2002, n. 200 (v. allegato n. 3) estende anche a favore delle aziende zootecniche, ricadenti nelle zone delimitate a seguito di calamità naturali o di avversità atmosferiche, i seguenti interventi: contributi in conto capitale fino all’80% del danno accertato sulla base della produzione lorda vendibile ordinaria del triennio precedente; prestiti ad ammortamento quinquennale per le esigenze di conduzione dell’anno in cui si è verificato l‘evento e per l’anno successivo; contributi in conto capitale fino all’80% per il ripristino delle strutture aziendali e per la ricostruzione delle scorte danneggiate o distrutte. Analisi politiche pubbliche 86 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti 1. Le politiche distributive esempi: corriere della sera, 19 aprile 2009 Analisi politiche pubbliche 87 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti 1. Le politiche distributive Analisi politiche pubbliche 88 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti la tipologia di Lowi 2. Le politiche regolative Le politiche regolative tendono ad innescare processi decisionali • più conflittuali: "Ciò che tutti questi sforzi regolatori hanno in comune è che essi dichiarano certe azioni buone o cattive, e prospettano l'applicazione di sanzioni positive o negative rispetto alla condotta in questione. Vi è sempre qui un principio di esclusione, anche se è spesso espresso in modo vago. Vi è sempre un principio morale, e la sensazione che alcune cose sono di interesse pubblico ed altre no" (Lowi, 1971) • più visibili: ci sono i media e c’è un’opinione pubblica mobilitata • più vicini all'immagine corrente della democrazia parlamentare: si vota, in parlamento o con referendum popolari L’implementazione delle politiche regolative spesso porta alla cattura dei regolatori da parte dei regolati Analisi politiche pubbliche 89 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti la tipologia di Lowi 2.1. Le politiche regolative di tipo etico (9 dicembre 2003) Fecondazione, di GIOVANNA CASADIO ultima trattativa. e la Margherita va alla conta Oggi sarà il giorno dei chiarimenti. Resa dei conti nella Margherita che ha convocato, stamani alle 13, un'assemblea del gruppo parlamentare al Senato. La posizione dei cattolici dei Dl, disposti a votare per la legge, potrebbe non essere maggioritaria come era apparsa invece la settimana scorsa, quando l'Ulivo si era diviso. (11 dicembre 2003) LA LETTERA / Il ministro Prestigiacomo studia un provvedimento tecnico da presentare dopo l'ok finale. "Dissento, correggerò tre punti" di STEFANIA PRESTIGIACOMO* Caro direttore, il dibattito parlamentare sulla legge sulla procreazione assistita mi pone, lo dico con sincerità e senza mezzi termini, un problema di coscienza ed uno politico. domenica 30 Maggio 2004 Destra bigotta Stefania Prestigiacomo ha parlato pacatamente, ha detto di essere contraria al matrimonio omosessuale, che contrasta con l’art. 29 della Costituzione, ha detto che non fa parte del programma della Casa delle Libertà (“del resto per cinque anni non ha mai nemmeno fatto parte del programma di governo della sinistra” ha aggiunto), ma ha sottolineato anche che è una questione di competenza parlamentare, che il Parlamento se ne dovrà occupare (..). Analisi politiche pubbliche 90 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti la tipologia di Lowi 2.2. Le politiche regolative di tipo economico v. ‘decreto mille proroghe” Analisi politiche pubbliche 91 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti la tipologia di Lowi 3. Le politiche redistributive Le politiche redistributive forniscono benefici a larghe fasce sociali, modificando gli equilibri allocativi tra i grandi gruppi che costituiscono la società (v. politiche sociali..) Governo e vertici delle associazioni sono chiamati direttamente in causa dall'esigenza di stabilizzare il conflitto su temi che rischiano di spaccare la società, perché "le issues di tipo redistributivo si avvicinano più di qualunque altra alle divisioni di classe e attivano interessi più o meno in termini di classe" (Lowi 1964) Cfr gli scambi neocorporativi Analisi politiche pubbliche 92 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti la tipologia di Lowi 4. Le politiche costituzionali "Il termine costituente è usato qui nel senso europeo, che ha a che fare con la costruzione di qualcosa, come nel caso delle assemblee costituenti. Esso riguarda tutte le politiche statali che stabiliscono strutture, regole del gioco, e attribuiscono sfere di autorità dentro i cui confini potranno essere create le future politiche governative" (Lowi, 1971) Analisi politiche pubbliche 93 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti la tipologia di Lowi Le politiche determinano la politica a ciascuno di questi tipi di policy corrisponde una diversa arena di potere, cioè una diversa rete di attori, una diversa struttura dei processi decisionali, un diverso sfondo istituzionale: "Ogni arena tende a sviluppare la propria caratteristica struttura politica, il suo processo politico, le sue élite e i suoi tipi di rapporti tra gruppi" (Lowi, 1964) anche la politics diventa plurale: "Non vi è un singolo sistema politico con un singolo insieme di proposizioni che possa descrivere 'la distribuzione del potere', 'il rapporto tra legislativo ed esecutivo', 'il potere delle commissioni', 'il sistema partitico'. Ci sono almeno quattro sistemi politici, ed almeno quattro insiemi di generalizzazioni sono necessari per rendere giustizia dell'universo politico americano dal New Deal in poi. Di nuovo, se la società moderna è differenziata, perché la politica moderna dovrebbe essere diversa?" (1971b Analisi politiche pubbliche 94 Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti la tipologia di Lowi La matrice teorica da cui Lowi trae la sua tipologia: Applicabilità della coercizione Remota Probabilità della coercizione Immediata Analisi politiche pubbliche All'azione individuale All'ambiente dell'azione Distributiva Costituente Individuo, impresa, corporation Scambio e reciproca non interferenza Commissioni del parlamento, agenzie Creazione delle regole del gioco e di nuovi organismi Definizione di nuovi ambiti Regolativa Redistributiva Gruppo 'Coalizioni', concreti interessi condivisi Trattativa Parlamento nel suo ruolo classico Vertici delle associazioni 'Incontri al vertice', classe, scontro ideologico Esecutivo e vertici associativi 95