CONSIGLIO
DELL'UNIONE EUROPEA
Bruxelles, 17 marzo 2014 (27.03)
(Or. fr)
7796/14
LIMITE
JUR 165
AVIATION 78
PARERE DEL SERVIZIO GIURIDICO *
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il
Oggetto:
regolamento (CE) n. 261/2004 che istituisce regole comuni in materia di
compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di
cancellazione del volo o di ritardo prolungato - Parità di trattamento Risarcimento in caso di cancellazione del volo e di ritardo all'arrivo
Introduzione
1.
Nell'ambito dell'esame della proposta di regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto
aereo 1, il Gruppo "Trasporti aerei" ha chiesto al Servizio giuridico del Consiglio un parere
scritto sui seguenti quesiti:
(* )
1
Il presente documento contiene una consulenza legale tutelata dall'articolo 4, paragrafo 2 del regolamento
(CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del
pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, e non resa accessibile
al pubblico dal Consiglio dell'Unione europea. Il Consiglio si riserva tutti i diritti di legge riguardo a
qualsiasi pubblicazione non autorizzata.
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 261/2004
che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco,
di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e il regolamento (CE) n. 2027/97 sulla responsabilità del vettore
aereo in merito al trasporto aereo di passeggeri e dei loro bagagli - COM/2013/130 final - 2013/0072 (COD).
7796/14
1
JUR
LIMITE
IT
- il rispetto del principio della parità di trattamento impone di modificare l'articolo 5,
paragrafo 1, lettera c) del regolamento per allineare le condizioni di risarcimento in caso di
cancellazione del volo ivi contemplati a quelle applicabili in caso di ritardo prolungato
all'arrivo di cui all'articolo 6-1 bis, paragrafo 1?;
- in caso affermativo, che tipo di modifiche potrebbe porre rimedio alla violazione del
principio della parità di trattamento?
2.
I suddetti quesiti sono distinti dal secondo quesito esaminato nel parere del Servizio giuridico
del 17 febbraio 2014 2 riguardante la stessa proposta, che comporta anch'esso un'analisi del
principio della parità di trattamento. I quesiti esaminati nel presente parere hanno, come punto
di partenza, il mantenimento del risarcimento in caso di ritardo, mentre il secondo quesito
esaminato nel parere del 17 febbraio 2014 3 riguardava l'eventuale abolizione del risarcimento
in caso di ritardo.
Quadro giuridico
3.
Il presente parere si basa sul testo consolidato che figura nel documento di lavoro del Gruppo
"Trasporti aerei" del 22 novembre 2013 4.
2
Doc. n. 6596/14
3
Doc. n. 6596/14
4
Doc. n. 16459/13
7796/14
2
JUR
LIMITE
IT
4.
L'articolo 5, paragrafo 1, lettera c) del regolamento CE n. 261/2004 riguarda il risarcimento in
caso di cancellazione del volo. La Commissione non ha proposto di modificare la lettera c). Il
testo in grassetto riportato qui di seguito è una modifica proposta del Gruppo "Trasporti
aerei".
In case of cancellation of a flight, the passengers concerned shall:
"1.
(…)
(c) have the right to compensation by the operating air carrier in accordance with Article 7,
unless:
(i)
they are informed of the cancellation at least two weeks 14 days before the scheduled
time of departure; or
(ii)
they are informed of the cancellation between two weeks and seven days before the
scheduled time of departure and are offered re-routing, allowing them to depart no more than
two hours before the scheduled time of departure and to reach their final destination less than
four hours after the scheduled time of arrival; or
(iii)
they are informed of the cancellation less than seven days before the scheduled time
of departure and are offered re-routing, allowing them to depart no more than one hour
before the scheduled time of departure and to reach their final destination less than two hours
after the scheduled time of arrival."
5.
L'articolo 6-1 bis, paragrafo 1 riguarda il risarcimento in caso di ritardo prolungato. Si tratta
di un nuovo articolo che la Commissione aveva proposto di inserire all'articolo 6, paragrafo 2.
Il Gruppo "Trasporti aerei" non ha per ora apportato modifiche ma ha spostato il suddetto
paragrafo in un nuovo articolo 6-1 bis intitolato "Ritardo all'arrivo":
7796/14
3
JUR
LIMITE
IT
"1.
The passenger shall have the same right to compensation from the operating air
carrier as a passenger of a cancelled flight with regard to the measures in Article 5 where he
arrives at his final destination
(a)
five hours or more after the originally scheduled time of arrival for all intra-
Community journeys and for journeys to/from third countries of 3500 kilometres or less;
(b)
five hours or more after the originally scheduled time of arrival for all intra-
Community journeys and for journeys to/from third countries of 3500 kilometres or less;
(c)
twelve hours or more after the originally scheduled time of arrival for all journeys
not falling under (a) or (b)."
Analisi giuridica
A)
6.
Quali sono le disposizioni interessate?
All'origine dei quesiti sottoposti al Servizio giuridico si trovano due sentenze fondamentali
emesse dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (di seguito "la Corte") nel 2009 e nel
2012, le sentenze Sturgeon 5 e Nelson 6, grazie alle quali ha istituito, in via interpretativa, un
diritto al risarcimento in caso di ritardo prolungato all'arrivo che il regolamento (CE)
n. 261/2004 non aveva previsto.
7.
In effetti, nelle sentenze Sturgeon e Nelson la Corte ha invocato nel suo ragionamento il
principio della parità di trattamento, un principio generale del diritto dell'Unione che vincola
il legislatore: ha cioè considerato che i passeggeri il cui volo è stato cancellato e quelli
interessati da un ritardo prolungato subiscono un danno analogo, che consiste in una perdita di
tempo, e si trovano quindi in situazioni comparabili ai fini dell'applicazione del diritto al
risarcimento 7.
5
Sentenza del 19 novembre 2009, Sturgeon e a., C-402/07 e C-432/07.
6
Sentenza del 23 ottobre 2012, Nelson c. Deutsche Lufthansa AG, C-581/10 e C-269/10.
7
Cfr. punti da 50 a 61 della sentenza Sturgeon e punti da 33 a 38 della sentenza Nelson.
7796/14
4
JUR
LIMITE
IT
8.
Più precisamente, la Corte ritiene che i passeggeri di voli ritardati di 3 ore o più non possano
essere trattati diversamente dai passeggeri che beneficiano del risarcimento in virtù
dell'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto iii) del regolamento. La Corte dà quindi una
lettura a contrario di tale disposizione dato che, in realtà, essa non prevede un risarcimento
bensì, al contrario, un caso di esenzione dall'obbligo di risarcire. Tale lettura a contrario ha lo
scopo di distinguere questo caso dai casi contemplati ai punti i) e ii) della stessa disposizione:
in altri termini, affinché la situazione dei passeggeri di voli cancellati sia comparabile a quella
dei passeggeri di voli ritardati, non basta che la perdita di tempo complessiva, dopo la
ripartenza per la destinazione finale con un volo alternativo, sia simile; bisogna anche che i
passeggeri siano stati avvisati in ritardo della cancellazione del loro volo 8. Lo conferma
l'argomentazione della Corte sul carattere irreversibile della situazione nei due casi 9.
9.
Il legislatore è pertanto tenuto in linea di principio 10 ad allineare soltanto, da un lato, le
condizioni di risarcimento dei ritardi all'arrivo e, dall'altro, le condizioni di risarcimento in
caso di cancellazione di cui al punto iii), ad esclusione delle condizioni di risarcimento in caso
di cancellazione di cui ai punti i) e ii).
B)
Il testo attualmente in discussione rispetta il principio della parità di trattamento?
10.
Relativamente ai ritardi, l'articolo 6-1 bis, paragrafo 1, calcola il danno subito in base alla
perdita di tempo subita dal passeggero. Logicamente, tale perdita è calcolata in base al ritardo
all'arrivo alla destinazione finale rispetto all'orario di arrivo originariamente previsto; essa dà
diritto a un risarcimento a partire da 5, 9 o 12 ore di ritardo a seconda della distanza coperta
dalla tratta.
8
9
10
Meno di 7 giorni prima della partenza nel caso previsto al punto iii) dell'articolo 5, paragrafo 1, lettera c).
Cfr. punto 35 della sentenza Nelson citata.
Occorrerà tuttavia garantire la coerenza d'insieme tra la scelta che sarà fatta per il punto iii) e le disposizioni dei
punti i) e ii).
7796/14
5
JUR
LIMITE
IT
11.
L'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto iii) non fa ricorso agli stessi criteri. Lo scopo
principale della disposizione non è risarcire i passeggeri in caso di cancellazione ma indurre i
vettori ad offrire loro di proseguire il viaggio verso la destinazione finale con un volo
alternativo in condizioni ragionevoli, ossia entro un orario che non sconvolga effettivamente il
loro programma di viaggio. Il risarcimento è dovuto soltanto se il volo alternativo non è
offerto in tali condizioni o non è affatto offerto. Il punto iii) contempla quindi due criteri
cumulativi 11:
- da un lato, il volo alternativo deve decollare al più presto un'ora prima dell'orario di decollo
previsto per il volo cancellato;
- dall'altro, il volo alternativo deve arrivare al più tardi due ore dopo l'orario di arrivo previsto
per il volo cancellato.
12.
Le due disposizioni prevedono quindi due modi diversi di calcolare la perdita di tempo subita
dai passeggeri, che sono difficili da conciliare. La Corte ha risolto il problema calcolando la
perdita di tempo sulla base dell'impatto della cancellazione del volo o del ritardo sulla durata
del tempo di trasporto reale tra partenza e arrivo e ne ha dedotto, applicando tale criterio, che
l'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto iii) prevede il risarcimento solo in caso di perdita di
tempo superiore a 3 ore 12.
13.
Ad esempio, nel caso di un volo cancellato che doveva decollare alle 14.00 e atterrare alle
19.00, il margine di discrezionalità massimo concesso al vettore per sottrarsi all'obbligo di
risarcimento consiste nell'offrire un volo alternativo che decolli al più presto alle 13.00 e
arrivi al più tardi alle 21.00: il tempo di trasporto reale può perciò, in tale esempio, passare da
5 ore a un massimo di 8, ossia un superamento massimo di 3 ore.
11
12
Il punto ii) contempla gli stessi criteri ma con soglie più elevate (2 ore e 4 ore).
Cfr. punto 57 della sentenza Sturgeon.
7796/14
6
JUR
LIMITE
IT
14.
Seguendo tale approccio, è giocoforza constatare che il testo non rispetta il principio della
parità di trattamento. Infatti, mentre l'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto iii) - invariato continua a prevedere un risarcimento per una perdita di tempo superiore a 3 ore, l'articolo 6-1
bis, paragrafo 1 offre un risarcimento ai passeggeri di voli in ritardo soltanto a partire da una
soglia minima di 5, 9 o 12 ore a seconda dei casi.
C)
Quali modifiche sono necessarie per garantire la parità di trattamento tra
ritardi e cancellazioni?
15.
Il quesito sottoposto al Servizio giuridico riguarda esclusivamente l'allineamento delle
condizioni di risarcimento in caso di cancellazione del volo di cui all'articolo 5, paragrafo 1,
lettera c), punto iii) alle condizioni di risarcimento in caso di ritardo, e non l'ipotesi contraria.
È tuttavia opportuno ricordare che, per porre rimedio alla summenzionata violazione del
principio della parità di trattamento, l'allineamento può essere effettuato nei due sensi.
16.
Secondo il Servizio giuridico, due opzioni sono possibili per modificare l'articolo 5,
paragrafo 1, lettera c), punto iii) allo scopo di porre rimedio alla summenzionata violazione
del principio della parità di trattamento.
17.
La prima opzione consiste nell'attenersi strettamente all'approccio della Corte descritto al
punto 12 del presente parere. L'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto iii) dovrebbe in tal
caso essere modificato in modo tale da:
- in primo luogo, non prevedere più una sola soglia ma 3 diverse, oltre le quali la perdita di
tempo dà diritto a un risarcimento (5, 9 o 12 ore a seconda della distanza da percorrere,
riprendendo le lettere a), b) e c) dell'articolo 6-1 bis, paragrafo 1);
7796/14
7
JUR
LIMITE
IT
- in secondo luogo, ripartire in ogni caso le suddette 5, 9 o 12 ore tra, da un lato, l'ora fino alla
quale può essere anticipato il decollo e, dall'altro, l'ora fino alla quale può arrivare il volo
alternativo proposto; tale ripartizione è valutata dal legislatore 13.
18.
La seconda opzione consiste nel calcolare la perdita di tempo subita dai passeggeri in modo
diverso da come ha fatto la Corte. Il legislatore potrebbe, volendo, indicare nei considerando
del regolamento che, ai fini del risarcimento, la perdita di tempo derivante da un ritardo o da
una cancellazione si calcola soltanto sulla base del ritardo rispetto all'orario di arrivo
originariamente programmato e non in base alla differenza tra la durata del tempo di trasporto
reale tra partenza e arrivo e la durata programmata. L'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto
iii) sarebbe modificato in tal senso.
19.
Ad esempio, così come l'articolo 6-1 bis, paragrafo 1 prevede un risarcimento a partire da un
ritardo di oltre 5 ore, il risarcimento sarebbe dovuto anche in caso di cancellazione se il volo
alternativo proposto arrivasse a destinazione più di 5 ore dopo l'orario di arrivo previsto per il
volo cancellato. Nell'esempio ipotetico di cui al punto 13 del presente parere, il risarcimento
sarebbe dovuto soltanto se il volo alternativo arrivasse dopo le 22.00.
20.
In effetti la Corte, nelle sentenze Sturgeon e Nelson, ha interpretato il regolamento (CE)
n. 261/2004. A tal fine, nel comparare il trattamento dei ritardi a quello delle cancellazioni,
essa ha dovuto tenere conto dei criteri contemplati all'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto
iii) per quanto concerne il diritto al risarcimento in caso di cancellazione. Come precisato al
punto 12 del presente parere, tali criteri non coincidono con quelli che si rendono ovviamente
necessari per stabilire la perdita di tempo derivante da un ritardo all'arrivo e la Corte ha quindi
cercato di ovviare a tale contraddizione.
13
Ad esempio, nel caso della soglia di 5 ore, il legislatore potrebbe esigere che il volo alternativo decolli al più
presto 2 ore prima dell'orario di decollo previsto per il volo cancellato e arrivi al più tardi 3 ore dopo l'orario
previsto. Potrebbe però ugualmente esigere rispettivamente 1 e 4 ore oppure 1,5 e 3,5, ecc. ...
7796/14
8
JUR
LIMITE
IT
21.
Orbene, nulla vieta al legislatore di modificare i criteri previsti all'articolo 5, paragrafo 1,
lettera c), punto iii) per calcolare la perdita di tempo subita dai passeggeri al fine di allinearli a
quelli utilizzati per calcolare la perdita di tempo in caso di ritardo prolungato, purché le
disposizioni risultanti continuino a rispettare il principio della parità di trattamento.
22.
Procedere in tal modo non imporrebbe l'abolizione del requisito specifico riguardante l'ora
fino alla quale può essere anticipato il volo alternativo (al più presto alle 13.00 nell'esempio
riportato al punto 13). L'articolo 5, paragrafo 1, lettera c) intende soprattutto indurre i vettori,
in caso di cancellazione del volo, a offrire ai passeggeri un volo alternativo verso la
destinazione finale in condizioni ragionevoli 14. Orbene, perché il meccanismo induttivo di cui
all'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto iii) possa avere come esito un volo alternativo in
condizioni ragionevoli per i passeggeri, è indispensabile che l'orario di decollo del volo
alternativo non si discosti eccessivamente dall'orario originariamente programmato. Tale
regola non si prefigge quindi di calcolare il danno subito dai passeggeri ai fini del
risarcimento, bensì soltanto di istituire un meccanismo induttivo. Sarebbe quindi
obiettivamente giustificato non tenere conto di tale requisito specifico nel calcolo della perdita
di tempo subita dai passeggeri.
23.
Tuttavia, a prescindere dal fatto che scelga la prima o la seconda opzione descritta, il
legislatore deve accertarsi, prima di allineare in tal modo l'articolo 5, paragrafo 1, lettera c),
punto iii) all'articolo 6-1 bis, paragrafo 1, che anche quest'ultimo rispetti il principio della
parità di trattamento. Secondo la giurisprudenza costante della Corte, tale principio esige che
situazioni comparabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano
trattate in maniera uguale, salvo che ciò non risulti obiettivamente giustificato 15.
14
15
Cfr. punto 11 del presente parere.
Cfr., ad esempio, la sentenza del 14 dicembre 2004, Swedish Match, C-210/03, punto 70.
7796/14
9
JUR
LIMITE
IT
24.
L'articolo 6-1 bis, paragrafo 1 fissa 3 diverse soglie a partire dalle quali la perdita di tempo
subita dai passeggeri consente loro di ottenere un risarcimento. Tali soglie si differenziano a
seconda della distanza da percorrere con il volo/la tratta. Tale differenziazione non figurava
nel testo quando la Corte ha emesso le sentenze Sturgeon e Nelson.
25.
Così, ad esempio, i passeggeri che subissero una perdita di tempo di oltre 5 ore avrebbero
diritto al risarcimento in taluni casi, ma non in altri, a seconda della distanza da percorrere. Si
tratterebbe in effetti di un trattamento diverso di situazioni comparabili poiché il disagio che
si intende risarcire, ossia la perdita di tempo, sarebbe simile nei due casi. Lo stesso varrebbe
per i casi di cancellazione di cui all'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto iii).
26.
Nell'11º considerando della sua proposta la Commissione ha giustificato tale trattamento
differenziato con l'esigenza di "tenere conto delle difficoltà operative riscontrate dai vettori
aerei nel gestire i ritardi in aeroporti lontani." Tale argomento pare insufficiente in quanto il
risarcimento può essere dovuto anche in caso di ritardo all'arrivo di voli o tratte in partenza da
un aeroporto dell'Unione 16. Inoltre, per un allineamento dell'articolo 5, paragrafo 1, lettera c),
punto iii) sarebbe necessaria una giustificazione che valga anche per le cancellazioni, a
differenza dell'attuale formulazione dell'11º considerando.
16
Tale giustificazione, peraltro, non conferma quella menzionata a pagina 37 dello studio di impatto della
Commissione: "(...) The subvariant implies multiple delay thresholds for compensation depending on the flight
distance: 5 hrs for flights shorter than 1500km, 9 hrs for 1500-3500km and 12 hrs beyond 3500km40. This
subvariant was tested in order to take into account the practical difficulties of long-haul flights to deal with
delays (e.g. time needed to fly in spare parts or replacement aircraft). At the same time, there is a rationale of
proportionality in linking the compensation to the duration/distance of the flight as long delays appear to be
more frequent for long-haul flights than for short-haul flights."
7796/14
10
JUR
LIMITE
IT
27.
Il Servizio giuridico del Consiglio ritiene quindi che la giustificazione obiettiva richiesta dalla
giurisprudenza della Corte sia per ora inesistente sia per giustificare la disparità di trattamento
di cui all'articolo 6-1 bis, paragrafo 1, che per giustificare il riprodursi di tale disparità
all'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto iii). Spetta al legislatore prevedere tali
giustificazioni nei considerando del regolamento.
Conclusioni
28.
Il testo consolidato che figura nel documento di lavoro del Gruppo "Trasporti aerei" del
22 novembre 2013 17 non è conforme al principio della parità di trattamento dal momento che
l'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto iii) dà diritto a un risarcimento, in determinai casi di
cancellazione, qualora la perdita di tempo superi le 3 ore, mentre l'articolo 6-1 bis, paragrafo 1
dà diritto allo stesso risarcimento, in caso di ritardo prolungato all'arrivo, soltanto qualora la
perdita di tempo superi le 5, 9 o 12 ore, a seconda dei casi.
29.
Il legislatore può porre rimedio a tale violazione del principio della parità di trattamento
modificando l'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), punto iii) in due modi:
- lasciando invariati i criteri previsti da tale disposizione per calcolare la perdita di tempo
subita dai passeggeri, oppure
- allineando i criteri previsti da tale disposizione per calcolare la perdita di tempo subita dai
passeggeri a quelli previsti dall'articolo 6-1 bis, paragrafo 1.
30.
In entrambi i casi la soglia o le soglie relative alla perdita di tempo a partire da cui i
passeggeri hanno diritto a un risarcimento devono essere le stesse all'articolo 5, paragrafo 1,
lettera c), punto iii) e all'articolo 6-1 bis, paragrafo 1.
17
Doc. n° 16459/13
7796/14
11
JUR
LIMITE
IT
31.
In entrambi i casi, inoltre, se nelle due disposizioni vengono mantenute per la perdita di tempo
soglie diverse a partire dalle quali i passeggeri hanno diritto al risarcimento, stabilite a
seconda della distanza da percorrere con il volo o la tratta in questione, è necessario che il
legislatore giustifichi in modo obiettivo la disparità di trattamento tra i passeggeri che
subiscono la stessa perdita di tempo affinché non sia violato il principio della parità di
trattamento.
________________
7796/14
12
JUR
LIMITE
IT