Il lavoro pubblico
dopo il d. lgs. 150/2009:
tra continuità e cambiamento
CISL
FPS
Funzione Pubblica
1
Le fonti da considerare
• Legge delega 4 marzo 2009, n. 15
• D. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150
• Intesa 30 aprile 2009 sul nuovo
modello contrattuale
(Accordo quadro 22 gennaio 2009)
2
Tra STORIA e CRONACA
Punti da indagare per un raffronto tra i decreti
165/2001 e 150/2009
• Riserva di legge
(art. 97 Cost. e ruolo organizzativo della legge)
• Separazione politica/dirigenza
(il ruolo organizzativo del vertice)
• Potere privatistico del dirigente
(tra responsabilità e gestione)
• Contrattualizzazione del rapporto di lavoro
(tra subordinazione e tutela dei diritti)
• Rapporto tra legge e contratto collettivo
(l’inderogabilità delle norme)
3
Il d. lgs. 29/1993 (165/2001) fu chiamato riforma
perché invertiva i tradizionali canoni
organizzativi e giuridici
delle pubbliche amministrazioni
• Pubbliche amministrazioni: da terminale
operativo dello Stato a erogatore e garante dei
diritti sociali
(lo sviluppo del welfare)
Tra STORIA e CRONACA
• Normativa: da esterna all’organizzazione (legge e
atti amministrativi) a regolazione interna (responsabilità
privatistica e contrattazione)
• Regole: da rigide e standardizzate a flessibili e
concrete
4
Tra STORIA e CRONACA
Differenze e somiglianze ambientali
1992-1993
2008-2009
• Crisi economica e di
bilancio
• Limitata credibilità della
politica
• Diffuso sentimento di
solidarietà sociale
(progetto Europa)
• La revisione del lavoro
pubblico
(contrattualizzazione e
unificazione delle regole)
• Crisi economica e di
bilancio
• Ampia legittimazione
elettorale
• Elevato tasso polemico e
concorrenziale politico e
sociale
• La revisione del lavoro
pubblico (riequilibrio tra
fonti e specializzazione
delle regole)
5
I limiti dell’esperienza del 165/2001
aspettative
criticità
Tra STORIA e CRONACA
• Sul piano organizzativo
(aspettativa che
l’autonomia portasse a
soluzioni ottimali)
• Eccesso di
autoreferenzialità dei
soggetti interni e delle loro
relazioni nella
progettazione e nella
verifica dell’organizzazione
• Sul piano contrattuale
• Limitato rispetto dei criteri
raccordo funzionale tra i
selettivi e di responsabilità
due livelli di
previsti dai contratti
contrattazione
nazionali
6
Il confronto sul modello contrattuale
• Si intreccia con quello sulle modifiche legislative (come
anche nel 1993 tra il Protocollo del 23 luglio e il decreto
29/1993)
Tra STORIA e CRONACA
• Mira a dare certezza ai criteri di misurazione
dell’inflazione (fase sempre lunga e problematica in fase
di rinnovo)
• Mira a specializzare maggiormente il ruolo dei due livelli
di contrattazione rafforzando il secondo (obiettivo
problematico nel settore pubblico)
7
Quello che ancora manca…
•
•
Tra STORIA e CRONACA
•
•
Commissione Nazionale di valutazione (art. 13) - a) modalità di
organizzazione, le norme regolatrici dell'autonoma gestione finanziaria
della Commissione e fissati i compensi per i componenti. - b) disposizioni
per il raccordo tra le attività della Commissione e quelle delle esistenti
Agenzie di valutazione. Mobilità intercompartimentale (art. 48) previo parere della Conferenza
unificata e sentite le Organizzazioni sindacali e' definita, una tabella di
equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi
relativi ai diversi comparti di contrattazione Mobilità (art. 49) previa intesa con la conferenza unificata e sentite le
confederazioni sindacali rappresentative, sono disposte le misure per
agevolare i processi di mobilità, anche volontaria, per garantire l'esercizio
delle funzioni istituzionali da parte delle amministrazioni che presentano
carenze di organico Fasce reperibilità per malattia (art. 69) Le fasce orarie di reperibilità del
lavoratore, entro le quali devono essere effettuate le visite mediche di
controllo. 8
Ambito di applicazione (art. 74)
Tra STORIA e CRONACA
• Con DPCM
– a) limiti e modalità di applicazione delle
disposizioni, anche inderogabili, del presente
decreto alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri.
– b) limiti e modalità di applicazione delle
disposizioni dei Titoli II (valutazione) e III
(merito e premi) del presente decreto al
personale docente della scuola
e
delle
istituzioni di alta formazione artistica e
musicale, nonché ai tecnologi e ai ricercatori
degli enti di ricerca 9
Il rapporto con le autonomie (art. 117 Cost.)
•
•
•
Secondo l’art. 74, rientra nella competenza esclusiva dello Stato
competenza dei contratti collettivi su relazioni sindacali, rapporto di lavoro e
partecipazione;
correlazione tra performance e retribuzione accessoria
inderogabilità da parte del contratto integrativo dei limiti e degli ambiti posti dal
contratto nazionale;
inderogabilità da parte della contrattazione collettiva delle disposizioni su
premialità e merito;
inderogabilità da parte della contrattazione collettiva delle disposizioni su
sanzioni disciplinari;
qualità dei servizi e tutela degli utenti;
regolazione della contrattazione collettiva nazionale ed integrativa
trasparenza intesa come accessibilità totale.
•
•
•
•
•
•
•
Sono invece principi fondamentali dell’ordinamento ex art. 97 Cost:
accesso ai percorsi di alta formazione;
aree funzionali;
articolazione del premio di efficienza;
riserva del 50% dei posti nelle progressioni verticali all’accesso dall’esterno;
selettività delle progressioni economiche
sistema di misurazione e valutazione della performance;
strumenti di premi e meriti.
•
•
•
•
Tra STORIA e CRONACA
•
10
….segue:
Il rapporto con le autonomie (art. 117 Cost.)
Prima dell’approvazione definitiva:
– modalità di confronto con la Conferenza Stato - città ed autonomie
locali:
• intesa, per l’attuazione delle disposizioni su distribuzione delle
Tra STORIA e CRONACA
materie tra legge e contrattazione collettiva; valutazione delle
strutture e del personale e disposizioni sulla trasparenza; merito e
premialità; dirigenza pubblica
• parere per l’attuazione delle restanti disposizioni della legge.
Dopo l’approvazione definitiva:
• Protocolli d’intesa (PCM-ANCI) sperimentali per
l’attuazione
11
Tra STORIA e CRONACA
…..segue
• Alle Regioni ed alle Province autonome di Trento e di
Bolzano il decreto si applica solo compatibilmente
con i rispettivi Statuti di autonomia e relative norme
di attuazione (ultimo comma dell’art. 74 che si
ricollega all’art. 116 Cost.), secondo un grado di
autonomia che, comunque non può essere inferiore a
quello
riconosciuto alle
Regioni a
statuto ordinario.
12
12
La legge e l’organizzazione
Le FONTI
Il progressivo restringimento del ruolo
della RISERVA DI LEGGE e degli atti
amministrativi
L’evidenziazione del
POTERE DIRIGENZIALE:
Art. 2.1.b. ampia flessibilità, garantendo adeguati
margini alle determinazioni operative e gestionali da
assumersi ai sensi dell'articolo 5, comma 2 (potere
dirigenziale)
13
Materie riservate alla legge
ed agli atti amministrativi
Le FONTI
Art. 2.1. D.lgs 165/2001
• linee fondamentali di organizzazione
degli uffici;
• individuazione degli uffici di maggiore
rilevanza e dei modi di conferimento
della titolarità dei medesimi;
• determinazione delle dotazioni
organiche complessive
14
…segue
Le FONTI
Art. 2.1.c. l. delega 421/1992
• 1) responsabilità giuridiche nell'espletamento di procedure
amministrative;
• 2) organi, uffici, modi di conferimento della titolarità dei
medesimi;
• 3)principi fondamentali di organizzazione degli uffici;
• 4) procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di
avviamento al lavoro;
• 5) ruoli e le dotazioni organiche nonché la loro consistenza
complessiva.
• 6) garanzia della libertà di insegnamento e l'autonomia
professionale nello svolgimento dell'attività didattica, scientifica
e di ricerca;
• 7) disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra
l'impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di
impieghi e incarichi pubblici;
15
LA LEGGE CON
FUNZIONI ORGANIZZATIVE
Le FONTI
AUMENTA O
DIMINUISCE IL
POTERE
DIRIGENZIALE
… CHE, A SUA
VOLTA, SI
ESERCITA SUL
RAPPORTO DI
LAVORO
16
La legge con funzioni di regolazione del Rapporto di Lavoro
IL RAPPORTO LEGGE - CONTRATTO COLLETTIVO
TRA UNIFICAZIONE E DIVERSIFICAZIONE
DEI TRATTAMENTI NORMATIVI
ART 2.2. DLGS 165/2001
•
(TESTO ORIGINARIO)
Eventuali disposizioni di legge,
regolamento o statuto, che
introducano discipline dei rapporti di
lavoro la cui applicabilità sia limitata ai
dipendenti delle amministrazioni
pubbliche, o a categorie di essi,
possono essere derogate da successivi
contratti o accordi collettivi e, per la
parte derogata non sono ulteriormente
applicabili, salvo che la legge disponga
espressamente in senso contrario.
ART 2.2. DLGS 165/2001
•
(TESTO MODIFICATO)
Eventuali disposizioni di legge,
regolamento o statuto, che
introducano discipline dei rapporti di
lavoro la cui applicabilità sia limitata ai
dipendenti delle amministrazioni
pubbliche, o a categorie di essi,
possono essere derogate da successivi
contratti o accordi collettivi e, per la
parte derogata non sono ulteriormente
applicabili, solo qualora ciò sia
espressamente previsto dalla legge
Le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono
incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia a far data
dall'entrata in vigore del relativo RINNOVO CONTRATTUALE
17
La legge con funzioni di regolazione del Rapporto di Lavoro
Il rapporto legge e contratto
per la Corte costituzionale
•
•
“Sino a quando l'art. 39 Cost. non sia attuato (nel momento
strutturale della registrazione, quale presupposto della personalità
dei sindacati) non è ipotizzabile conflitto fra attività normativa dei
sindacati medesimi ed attività legislativa del Parlamento”[1]; il
fatto che nel lavoro pubblico contrattualizzato si sia realizzata
l’efficacia erga omnes dei contratti collettivi non consente di
superare l’obiezione, dal momento che la stessa Corte ha
giustificato l’estensione generalizzata non con riferimento all’art. 39
Cost, ma come effetto dell’intero procedimento di contrattazione e
con l’obbligo che le amministrazioni assumono con la firma del
contratto collettivo a garantire parità di trattamento[2]. In
entrambi i settori del lavoro, quindi, la mobilità della linea di
competenza tra legge e contratto va assunta come regola,
[1] Corte Costituzionale 18 luglio 1980, n. 141; principio ribadito
anche dalla sentenza 9-23 giugno 1988, n. 697.
[2] Corte costituzionale 16 ottobre 1997, n. 309
18
La legge con funzioni di regolazione del Rapporto di Lavoro
Il rischio di un incremento
delle leggine
Un modo diverso di arginare l’invadenza del
legislatore attraverso:
A) la maggiore compattezza dei comparti e
delle aree
B) una ragionevole articolazione delle sezioni
specifiche
C) l’ampliamento della rappresentanza ad
aree e professionalità finora poco
aggregate
19
La legge con funzioni di regolazione del Rapporto di Lavoro
IL RAPPORTO LEGGE - CONTRATTO COLLETTIVO
NELLA REGOLAZIONE DEL RAPPORTO DI LAVORO:
IL PRINCIPIO DI INDEROGABILITA’
Art. 1339 c.c.
Art. 1419 c.c.
Inserzione automatica di clausole Nullità parziale
•
Le clausole, i prezzi di
•
beni o di servizi, imposti
dalla legge (o da norme
corporative) sono di
diritto inseriti nel
contratto, anche in
sostituzione delle
clausole difformi apposte
dalle parti
La nullità di singole
clausole non importa la
nullità del contratto,
quando le clausole nulle
sono sostituite di diritto
da norme imperative
20
… segue:
La legge con funzioni di regolazione del Rapporto di Lavoro
le norme dichiarate inderogabili
• La disciplina prevista dal d.lgs.
165/2001
• Le norme disciplinari (artt. 55-55octies)
del dlgs. 165/2001
• Il Titolo III (Merito e premi) del d.lgs.
150/2009 (artt. 17-31)
21
La legge con funzioni di regolazione del Rapporto di Lavoro
Il rapporto legge – contratto collettivo
nella regolazione del potere dirigenziale
Art. 2094 Prestatore di lavoro subordinato
E prestatore di lavoro subordinato chi si obbliga mediante
retribuzione a collaborare nell'impresa, prestando il
proprio lavoro intellettuale o manuale alle dipendenze e
sotto la direzione dell'imprenditore
• Potere organizzativo
• Potere di controllo
• Potere disciplinare
22
La legge con funzioni di regolazione del Rapporto di Lavoro
I vincoli contrattuali al potere organizzativo nell’art.
5.2 del dlgs. 165/2001
Testo originario
Nell'ambito delle
leggi e degli atti
organizzativi di cui
all'articolo 2, comma
1, le determinazioni
per l'organizzazione
degli uffici e le
misure inerenti la
gestione dei rapporti
di lavoro sono
assunte dagli organi
preposti alla gestione
con la capacità e i
poteri del privato
datore di lavoro
Testo modificato
Nell’ambito delle leggi e degli atti
organizzativi di cui all’articolo 2, comma
1, le determinazioni per l’organizzazione
degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte
in via esclusiva dagli organi preposti alla
gestione con la capacità e i poteri del
privato datore di lavoro, fatta salva la
sola informazione ai sindacati, ove
prevista nei contratti di cui all’articolo 9.
Rientrano, in particolare, nell’esercizio
dei poteri dirigenziali le misure inerenti
la gestione delle risorse umane nel
rispetto del principio di pari opportunità
nonché la direzione, l’organizzazione del
lavoro nell’ambito degli uffici
23
La legge con funzioni di regolazione del Rapporto di Lavoro
…segue:
norme in contrasto
Articolo 9 - Partecipazione sindacale • 1. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 5, comma 2, i contratti
collettivi nazionali disciplinano le modalità e gli istituti della partecipazione.
Articolo 40 - Contratti collettivi nazionali e integrativi.
• 1. La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente
pertinenti al rapporto di lavoro nonché le materie relative alle relazioni
sindacali. Sono, in particolare, escluse dalla contrattazione collettiva le
materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di
partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9, quelle afferenti alle
prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la
materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché
quelle di cui all’articolo 1, comma 2, lettera c), della legge 23 ottobre 1992,
n. 421. Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle
prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della
mobilità e delle progressioni economiche, la contrattazione collettiva è
consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge.
24
La legge con funzioni di regolazione del Rapporto di Lavoro
…segue:
norme in contrasto
Dall’Intesa del 30 aprile.
•
4.3. Nel quadro della contrattazione decentrata con
contenuti economici, i premi variabili saranno calcolati con
riferimento ai risultati conseguiti nella realizzazione di
programmi, concordati fra le parti, aventi come obiettivo
incrementi di produttività, qualità, efficacia, innovazione,
e/o efficienza organizzativa ed eventuali altri elementi
rilevanti ai fini del miglioramento della performance delle
amministrazioni, anche in termini di soddisfazione degli
utenti, nonché ai risultati legati ai risparmi di gestione
dell’amministrazione
25
I soggetti dell’organizzazione:
il ciclo della performance
Commissione
per la
valutazione, la
trasparenza e
l’integrità
Monitora
funzionamento
valutazione
Individua
criticità;
L’ORGANIZZAZIONE
Valida
Relazione
performance;
Indirizza, coordina
e sovrintende
Organismo
indipendente
di valutazione
Organi di indirizzo
politico-amministrativo
Garantisce
correttezza
processi
misurazione e
valutazione;
Propone
valutazione
dirigenti
Emana direttive generali
con indirizzi strategici;
Definisce piano e
relazione performance;
Verifica conseguimento
obiettivi strategici;
Definisce programma
triennale trasparenza
Dirigenza
26
Gli strumenti dell’organizzazione
Piano e Relazione della performance
L’ORGANIZZAZIONE
annualmente:
•
a) entro il 31 gennaio, un documento programmatico triennale,
denominato Piano della performance da adottare in coerenza con i
contenuti e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio, che
individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e definisce, con
riferimento agli obiettivi finali ed intermedi ed alle risorse, gli indicatori
per la misurazione e la valutazione della performance
dell'amministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al personale
dirigenziale ed i relativi indicatori;
•
b) un documento, da adottare entro il 30 giugno, denominato:
«Relazione sulla performance» che evidenzia, a consuntivo, con
riferimento all'anno precedente, i risultati organizzativi e individuali
raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con
rilevazione degli eventuali scostamenti, e il bilancio di genere realizzato.
27
Gli strumenti dell’organizzazione
Programma triennale per la trasparenza e l'integrità
da aggiornare annualmente, che indica le iniziative previste per
garantire: a) un adeguato livello di trasparenza, anche sulla base
delle linee guida elaborate dalla Commissione di cui all'articolo 13;
b) la legalità e lo sviluppo della cultura dell'integrità.
L’ORGANIZZAZIONE
•
•
La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo
strumento della pubblicazione sui siti istituzionali, delle informazioni
concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli
andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle
funzioni istituzionali, dei risultati dell'attività di misurazione e valutazione
svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di
controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità.
Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle
amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione
28
Gli strumenti dell’organizzazione
Sistema di misurazione e valutazione
della performance
L’ORGANIZZAZIONE
individua
a) le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del
processo di misurazione e valutazione della performance, in
conformista alle disposizioni del presente decreto;
b) le procedure di conciliazione relative all'applicazione del
sistema di misurazione e valutazione della performance;
c) le modalità di raccordo e di integrazione con i sistemi di
controllo esistenti;
d) le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di
programmazione finanziaria e di bilancio
29
L’ORGANIZZAZIONE
….segue:
concerne:
a) l'attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei
bisogni della collettività;
b) l'attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell'effettivo
grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi
previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello
previsto di assorbimento delle risorse;
c) la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e
dei servizi anche attraverso modalità interattive;
d) la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell'organizzazione
e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani
e programmi;
e) lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i
soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche
attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione;
f) l'efficienza nell'impiego delle risorse, con particolare riferimento al
contenimento ed alla riduzione dei costi, nonché all'ottimizzazione
dei tempi dei procedimenti amministrativi;
g) la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati;
h) il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità.
30
Le fasi di progettazione
dell’organizzazione
il ciclo di gestione della performance
•
•
•
L’ORGANIZZAZIONE
•
•
•
a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono
raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi
indicatori;
b) collegamento tra gli obiettivi e l'allocazione delle risorse;
c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali
interventi correttivi;
d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa
e individuale;
e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di
valorizzazione del merito;
f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politicoamministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai
competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati,
agli utenti e ai destinatari dei servizi.
31
L’ORGANIZZAZIONE
Caratteristiche degli obiettivi
Gli obiettivi sono:
a) rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla
missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie
dell'amministrazione;
b) specifici e misurabili in termini concreti e chiari;
c) tali da determinare un significativo miglioramento della qualità
dei servizi erogati e degli interventi;
d) riferibili ad un arco temporale determinato, di norma
corrispondente ad un anno;
e) commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti
a livello nazionale e internazionale, nonché da comparazioni
con amministrazioni omologhe;
f) confrontabili con le tendenze della produttività
dell'amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al
triennio precedente;
g) correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili.
32
Fase
L’ORGANIZZAZIONE
Modalità di
coinvolgimento
dei dirigenti
Soggetto
Modalità di
coinvolgimento dei
dirigenti
Emanazione delle direttive
generali e verifica del
conseguimento effettivo degli
obiettivi strategici
Organi di indirizzo
politico-amministrativo
Programmazione triennale e
definizione annuale degli
obiettivi
Organi di indirizzo
politico-amministrativo
Consultazione con i
responsabili delle unità
amministrative da parte degli
organi politici e/o dei
dirigenti di livello sup eriore
Verifica andamento della performance rispetto agli obiettivi e
proposta di interventi correttivi
Organi di indirizzo
politico-amministrativo
Supp orto dei dirigenti
Definizione del Piano della
Performance e della Relazione
sulla Performance
Organi di indirizzo
politico-amministrativo
Collaborazione
Adozione del Piano
Dirigenti
Definizione Piano triennale per
la trasparenza e l integrità
Organi di indirizzo
politico-amministrativo
Documento di programmazione
triennale del fabbisogno del
personale
Organi di indirizzo
politico-amministrativo
M isurazione e valutazione
performance individuale
Dirigenti
-----------
-----------Proposta con individuazione
dei profili professionali
necessari allo svolgimento
dei compiti istituzionali delle
strutture cui sono preposti
33
Responsabilità
L’ORGANIZZAZIONE
Responsabilità
dirigenziali
per
inadempimenti
organizzativi
Sanzione
Mancata adozione del Piano
della Performance
Divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai
dirigenti che risultano avere concorso alla mancata
adozione del Piano, p er omissione o inerzia
nell ademp imento dei propri compiti; inoltre,
l amministrazione non può procedere ad assunzioni di
p ersonale o al conferimento di incarichi di consulenza o di
collaborazione comunque denominati.
Mancata adozione e
realizzazione del Piano per la
trasparenza e l integrità o
mancato assolvimento degli
obblighi di pubblicazione
delle informazioni sul sito
Divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai
dirigenti preposti agli uffici coinvolti.
Mancato raggiungimento
degli obiettivi ovvero
inosservanza delle direttive
imputabili al dirigente
Previa contestazione e ferma restando l eventuale
responsabilità discip linare secondo la disciplina contenuta
nel contratto collettivo, impossibilità di rinnovo dello
stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei
casi, l amministrazione può inoltre, previa contestazione
e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare
l incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli
ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le
disposizioni del contratto collettivo.
34
Il coinvolgimento di consumatori e utenti



L’ORGANIZZAZIONE



Ogni amministrazione, sentite le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei
consumatori e degli utenti, adotta un Programma triennale per la trasparenza e
l’integrità, da aggiornare annualmente (art. 11)
Ogni amministrazione presenta il Piano e la Relazione sulla performance alle
associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore
qualificato, nell’ambito di apposite giornate della trasparenza senza nuovi o maggiori
oneri per la finanza pubblica (art. 11)
Le modalità di definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qualità, i casi
e le modalità di adozione delle carte dei servizi, i criteri di misurazione della qualità dei
servizi, le condizioni di tutela degli utenti, nonché i casi e le modalità di indennizzo
automatico e forfetario all'utenza per mancato rispetto degli standard di qualità sono
stabilite con direttive, aggiornabili annualmente, del Presidente del Consiglio dei
Ministri, su proposta della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità
nelle amministrazioni pubbliche (art. 28)
Ambito del Sistema di misurazione e valutazione della performance: lo sviluppo
qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e
i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e
collaborazione (art. 8)
Fase del ciclo della performance: rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo
politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi
esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi (art. 4)
I risultati dell’attività della Commissione sono pubblici. La Commissione assicura la
disponibilità, per le associazioni di consumatori o utenti, i centri di ricerca e ogni altro
osservatore qualificato, di tutti i dati sui quali la valutazione si basa e trasmette una
relazione annuale sulle proprie attività al Ministro per l’attuazione del programma di
Governo (art. 13)
35
Il reclutamento (la concorsualità)
La chiusura della stagione delle stabilizzazioni
(art. 66 d.l. 112/2008 e art. 17 d.l. 78/2009)
•
•
Il RAPPORTO di LAVORO
•
•
l’art. 97 della Costituzione detta la normativa fondamentale in materia di
assunzioni nelle pubbliche amministrazioni.
Sulla base di tale normativa, il concorso risulta essere la modalità privilegiata
di reclutamento di personale, tanto che le deroghe devono esplicitamente
essere previste per legge.
La Corte costituzionale ha costantemente ribadito l’importanza di questo
criterio. Così con la sentenza 20 gennaio 2004, n. 34, ha affermato: “Questa
Corte ha riconosciuto nel concorso pubblico (art. 97, comma 3, della
Costituzione) la forma generale e ordinaria di reclutamento per il pubblico
impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza
dell’amministrazione” (sentenze 194/02, 1/99, 333/93, 453/90 e 81/83)
Anche le ipotesi di stabilizzazione rispondono agli stessi canoni e non possono
essere adottate al solo scopo di far fronte ad esigenze occupazionali di natura
socio-economica
36
… segue:
il rafforzamento della concorsualità
• Accesso alla seconda fascia della
dirigenza (progressiva)
Il RAPPORTO di LAVORO
• Accesso al 50% delle progressioni
economiche della posizione apicale,
• Progressioni verticali con riserva per gli
interni non superiore al 50% e con
possesso requisiti per accesso
dall’esterno
37
…segue:
Il RAPPORTO di LAVORO
la Corte Costituzionale e le progressioni
verticali (sent. 4 gennaio 1999 n. 1)
 l’accesso a una fascia funzionale superiore non può essere sottratto al
principio del pubblico concorso, costituendo comunque un nuovo accesso,
ovvero una forma di reclutamento, quindi anche le promozioni, e non solo
l’accesso alle pubbliche amministrazioni, soggiacciono al principio del
concorso pubblico;
 viola il buon andamento una procedura che dissimuli un generale
scivolamento verso l’alto di tutto il personale;
 è contraria al principio di ragionevolezza una procedura di reinquadramento
che valorizzi in maniera ingiustificata l’anzianità di servizio;
 è contraria al buon andamento, ma anche al principio di uguaglianza, la
deroga al titolo di studio prescritto per l’accesso dall’esterno, nelle ipotesi di
concorso interno per l’accesso al posto superiore;
 è irragionevole una selezione talmente generica da porre legittimi dubbi
circa l’idoneità della verifica ai fini dell’accertamento della formazione
professionale richiesta per la qualifica messa a concorso;
 è illegittimo l’accesso al posto messo a concorso anche per appartenenti alla
qualifica non immediatamente inferiore
38
La norma sull’obbligo di residenza:
Il RAPPORTO di LAVORO
discriminatoria, incostituzionale e contraria al principio
di libera circolazione in Europa
• «Il principio della parità di
condizioni per l'accesso ai pubblici
uffici e' garantito, mediante specifiche
disposizioni del bando, con
riferimento al luogo di residenza dei
concorrenti, quando tale requisito sia
strumentale all'assolvimento di servizi
altrimenti non attuabili o almeno non
attuabili con identico risultato.»
39
Gli effetti della valutazione sulla
retribuzione accessoria
Il RAPPORTO di LAVORO
In base al sistema di valutazione il personale dirigenziale, distinto per livello
generale e non, e il personale non dirigenziale è collocato in tre fasce di
merito, derogabili dalla contrattazione collettiva integrativa, secondo la
seguente articolazione ed attribuzione di risorse premiali:
•
a) il 25% è collocato nella fascia di merito alta, alla quale corrisponde
l’attribuzione del 50% delle risorse destinate al trattamento accessorio
collegato alla performance individuale;
•
b) il 50% è collocato nella fascia di merito intermedia, alla quale
corrisponde l’attribuzione del 50% delle risorse destinate al trattamento
accessorio collegato alla performance individuale;
•
c) il restante 25% è collocato nella fascia di merito bassa, alla quale non
corrisponde l’attribuzione di alcun trattamento accessorio collegato alla
performance individuale.
40
L’art 45 del dlgs. 165/2001
3. I contratti collettivi definiscono, in coerenza con le disposizioni
legislative vigenti, trattamenti economici accessori collegati:
a) alla performance individuale;
Il RAPPORTO di LAVORO
b) alla performance organizzativa con riferimento
all’amministrazione nel suo complesso e alle unità organizzative o
aree di responsabilità in cui si articola
l’amministrazione;
c) all’effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate
ovvero pericolose o dannose per la salute
3-bis. Per premiare il merito e il miglioramento della performance
dei dipendenti, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge, sono
destinate, compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica,
apposite risorse nell’ambito di quelle previste per il rinnovo del
contratto collettivo nazionale di lavoro
41
Il RAPPORTO di LAVORO
42
Il RAPPORTO di LAVORO
Fonte
Tipologia
Possibili fruitori
Finanziamento
art.21
Bonus annuale delle
eccellenze
5% dei lavoratori
collocati nella fascia
alta di valutazione (ex
art. 19)
Contratto collettivo determina
l ammontare dalla quota per
premiare la performance
individuale, integrata da quote
previste dal CCNL
art.22
Premio annuale per
l innovazione
Tutti i lavoratori
coinvolti nel progetto
premiato
Idem (quota per premiare la
performance individuale)
art.23
Progressioni
economiche
Lavoratori collocati
nella fascia alta e
media di valutazione
(ex art. 19)
Idem (quota per premiare la
performance individuale)
art.24
Progressioni di carriera
Tutti i lavoratori
Bilancio dell amministrazione
art.25
Attribuzione di incarichi
e responsabilità
Tutti i lavoratori
Contratto collettivo (quota per
premiare la performance
individuale)
art.26
Accessi a percorsi di alta
formazione e di crescita
professionale
Tutti i lavoratori
Bilancio di amministrazione
art.27
Premio di efficienza
Tutti i lavoratori
coinvolti secondo
criteri definiti dalla
contrattazione
collettiva
2/3 dei risparmi sui costi a
seguito di ristrutturazioni e
innovazioni
punto
4.2.b
Programmi concordati
tra le parti (produttività
ed efficienza
organizzativa)
Tutti i lavoratori
coinvolti
Contratto collettivo (quota per
premiare la performance
organizzativa)
Intesa del
30 aprile
43
Conclusioni per una gestione contrattata delle
novità
Il RAPPORTO di LAVORO
Delle tre sezioni in cui è suddivisibile l’ammontare complessivo:
a) il testo del decreto incide solo su quella relativa alla performance
individuale, mentre resta inalterata la libertà della contrattazione
collettiva di regolare le altre quote di salario accessorio (performance
collettiva ed indennità);
b) inoltre, è lo stesso ammontare della quota da destinare alla
performance individuale che è definita dalla contrattazione collettiva
che in questo modo può ampliare o ridurre le restanti quote; anche, se
come diremo parlando della contrattazione integrativa, lo stesso
decreto contiene un’indicazione perché la quota destinata alla
performance individuale sia rilevante
c) ancora, è la contrattazione collettiva che determina l’ammontare
massimo del bonus annuale delle eccellenze (art. 21) e, di
conseguenza, del premio annuale dell’innovazione (art. 22);
d) infine, alla contrattazione è affidato il potere di parziale deroga delle
fasce di merito con la possibilità di prevedere quote retributive anche
per il personale collocato nella fascia più bassa.
44
….segue:
Il RAPPORTO di LAVORO
La contrattazione collettiva integrativa può
prevedere deroghe alla percentuale del cinque
per cento di cui alla lettera a) del comma 2 in
misura non superiore a cinque punti
percentuali in aumento o in diminuzione, con
corrispondente variazione compensativa delle
percentuali di cui alle lettere b) o c).
La contrattazione può altresì prevedere deroghe
alla composizione percentuale delle fasce di cui
alle lettere b) e c) e alla distribuzione tra le
medesime fasce delle risorse destinate ai
trattamenti accessori collegati alla performance
individuale.
45
Art. 40 d.lgs. 165/2001
Il RAPPORTO di LAVORO
(art. 54 d. lgs. 150/2009)
3-bis. Le pubbliche amministrazioni attivano
autonomi livelli di contrattazione collettiva
integrativa, ….
La contrattazione collettiva integrativa assicura
adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi
pubblici, incentivando l'impegno e la qualità della
performance …..
A tale fine destina al trattamento economico
accessorio collegato alla performance individuale
una quota prevalente del trattamento accessorio
complessivo comunque denominato
46
Il RAPPORTO di LAVORO
Il ciclo della gestione
del trattamento accessorio
• Definire la distribuzione delle quote di retribuzione
accessoria (vincolo indennità)
• Individuare la quota per performance individuale
(concetto di prevalenza)
• Determinare le deroghe alle fasce di merito (a, b, c)
• Definire l’ammontare del bonus annuale (e del premio
annuale)
• Definire l’ammontare per incarichi e responsabilità
• Definire l’ammontare per progressione organizzativa
(tranne quota 50% apicale?)
• Definire l’ammontare per performance organizzativa
(collettiva)
47
Il RAPPORTO di LAVORO
La contrattazione dell’organizzazione con effetti
sulla retribuzione accessoria
Art. 27 - una quota fino al 30 per cento dei
risparmi sui costi di funzionamento derivanti da
processi di ristrutturazione, riorganizzazione e
innovazione all’interno delle pubbliche
amministrazioni è destinata, in misura fino a
due terzi, a premiare, secondo criteri generali
definiti dalla contrattazione collettiva
integrativa, il personale direttamente e
proficuamente coinvolto e per la parte
residua ad incrementare le somme
disponibili per la contrattazione stessa.
48
Il RAPPORTO di LAVORO
….segue
(Intesa 30 aprile 2009)
4.3. Nel quadro della contrattazione decentrata con
contenuti economici, i premi variabili saranno
calcolati con riferimento ai risultati conseguiti nella
realizzazione di programmi, concordati fra le
parti, aventi come obiettivo incrementi di
produttività, qualità, efficacia, innovazione, e/o
efficienza organizzativa ed eventuali altri elementi
rilevanti ai fini del miglioramento della
performance delle amministrazioni, anche in
termini di soddisfazione degli utenti, nonché ai
risultati legati ai risparmi di gestione
dell’amministrazione.
49
Responsabilità e sanzioni
• Fonti
Il RAPPORTO di LAVORO
• Tipologie
• Procedure
50
Responsabilità dirigenziali
nella gestione del personale
Inade mpime nto
Sanzione
Colpevole violazione del
dovere di vigilanza sul
rispetto, da parte del
pers onale ass egnato ai
propri uffici, degli standard
quantitativi e qualitativi
fiss ati dall amministrazione.
Decurtazione della retribuzione di ris ultato, s entito il
Comitato dei garanti, in relazione alla gravità della
violazione di una quota fino all ottanta per cento
Mancata individuazione da
parte del dirigente
res pons abile delle
eccedenze delle unità di
pers onale.
Res pons abilità per danno erariale
Mancato es ercizio o
decadenza dell azione
dis ciplinare, dovuti
all omiss ione o al ritardo,
s enza giustificato motivo,
degli atti del procedimento
dis ciplinare o a valutazioni
s ull insus sistenza
dell illecito dis ciplinare
irragionevoli o
manifestamente infondate,
in relazione a condotte
aventi oggettiva e pales e
rilevanza dis ciplinare.
Applicazione della s anzione disciplinare della
s ospens ione dal servizio con privazione della
retribuzione in proporzione alla gravità
dell infrazione non pers eguita, fino ad un mass imo
di tre mesi in relazione alle infrazioni s anzionabili
con il licenziamento, ed altresì la mancata
attribuzione della retribuzione di ris ultato per un
importo pari a quello spettante per il doppio del
periodo della durata della sos pens ione.
Mancata os servanza delle
dis posizioni per prevenire o
contras tare, nell interesse
della funzionalità
dell ufficio, le condotte
ass enteis tiche.
Applicazione della s anzione disciplinare della
s ospens ione dal servizio con privazione della
retribuzione in proporzione alla gravità
dell infrazione non pers eguita, fino ad un mass imo
di tre mesi in relazione alle infrazioni s anzionabili
con il licenziamento, ed altresì la mancata
attribuzione della retribuzione di ris ultato per un
importo pari a quello spettante per il doppio del
periodo della durata della sos pens ione.
51
Assenze e false
giustificazioni e attestazioni
Il RAPPORTO di LAVORO
Infrazione
Sanzione
altri sogge tti coinvolti
Fals a attestazione della pres enza in
s ervizio, mediante l alterazione dei
s istemi di rilevamento della presenza
o con altre modalità fraudolente
- licenziamento senza
preavvis o (gius ta caus a);
----------
- reclus ione da 1 a 5
anni e multa da 400 a
1.600 euro; risarcimento
del danno patrimoniale,
pari al compens o
corrispos to a titolo di
retribuzione nei periodi
per i quali s ia accertata la
mancata prestazione,
nonché il danno
all immagine subiti
dall amministrazione
anche per il medico e
chiunque altro concorre
alla commis sione del
delitto; in cas o di s entenza
penale definitiva, per il
medico radiazione dall albo
e s e dipendente pubblico o
convenzionato,
licenziamento o es clusione
dalla convenzione
Giustificazione dell as s enza dal
s ervizio mediante una certificazione
medica fals a o che attes ta falsamente
uno s tato di malattia
- licenziamento senza
preavvis o (gius ta caus a);
-------------
- reclus ione da 1 a 5
anni e multa da 400 a
1.600 euro; risarcimento
del danno patrimoniale,
pari al compens o
corrispos to a titolo di
retribuzione nei periodi
per i quali s ia accertata la
mancata prestazione,
nonché il danno
all immagine subiti
dall amministrazione
anche per il medico e
chiunque altro concorre
alla commis sione del
delitto; in cas o di s entenza
penale definitiva, per il
medico radiazione dall albo
e s e dipendente pubblico o
convenzionato,
licenziamento o es clusione
dalla convenzione
Ass enza priva di valida
giustificazione per un numero di
giorni, anche non continuativi,
s uperiore a tre nell arco di un biennio
o comunque per più di sette giorni
nel corso degli ultimi dieci anni
Licenziamento con
preavvis o (gius tificato
motivo s oggettivo)
Mancata ripresa del s ervizio, in cas o
di as senza ingiustificata, entro il
termine fis sato dall amministrazione;
Licenziamento con
preavvis o (gius tificato
motivo s oggettivo)
Ingius tificato rifiuto del tras ferimento
dispos to dall amminis trazione per
motivate esigenze di servizio;
Licenziamento con
preavvis o (gius tificato
motivo s oggettivo)
Fals ità documentali o dichiarative
commesse ai fini o in occasione
dell instaurazione del rapporto di
lavoro ovvero di progress ioni di
carriera;
Licenziamento senza
preavvis o (gius ta caus a)
52
Infrazione
Il RAPPORTO di LAVORO
….segue
Sanzione
Reit erazion e nell’amb ien t e d i lav o ro
d i gravi co nd o tt e ag g res s iv e o
mo les t e o min acc io s e o ing iu rio s e o
co mu n qu e les ive d ell’o n ore e d ella
d ig n ità p ers o n ale alt rui;
Licen ziamen to s en za
p reav v is o (giu s ta cau s a )
Co nd an na p enale d efin it iva, in
relazion e alla qu a le è previs t a
l’in t erd izio ne p erpet u a d ai pu b blici
u ffici ov v ero l’es t inzion e, co mu nq u e
d eno min at a, del rapp o rt o d i lav o ro.
Licen ziamen to s en za
p reav v is o (giu s ta cau s a )
Pres t azio ne lav orativ a, riferib ile a d un
arco t empo rale n o n in fe riore al
b ienn io, p er la q u ale l’ammin . d i
ap pa rten en za fo rmu la, ai s en s i d elle
d is po s izio n i leg is lat iv e e co n trat tu ali
co nc ernen ti la v a lu t azio n e d el
p ers o nale d elle ammin is t razio n i
p u b blich e, un a v alu t azio ne d i
in s ufficien te ren dimen to e qu es t o è
d o v ut o alla reit erat a vio lazio n e d egli
o b b ligh i co n cernen ti la p res t azio ne
s t es s a, s t abilit i d a n o rme leg is lativ e o
reg o lament ari, d a l co n t rat to co llet t ivo
o ind ivid u ale, d a att i e p ro vv ed imen t i
d ell’amminis t razio n e d i app art en en za
o d ai co dici d i comp o rt amen t o
Licen ziamen to co n
p reav v is o (giu s tificato
mo tiv o s o g get tiv o )
Vio lazio ne, d a parte d el lav o rato re
d ip en den t e, d eg li o b blig hi
co nc ernen ti la p res t azio n e lav o ra t iva,
s t abilit i da n orme leg is lat iv e o
reg o lament ari, d a l co n t rat to co llet t ivo
o ind ivid u ale, d a att i e p ro vv ed imen t i
d ell’amminis t razio n e d i app art en en za
o d ai co dici d i comp o rt amen t o d i cui
all’art 54, d alla q uale d eriv i co n d an n a
d ella p u bb lica ammin . al ris arciment o
d el d an n o
Sos p en s io n e dal s ervizio
co n p riv azio n e d ella
retrib uzio n e da u n min imo
d i tre g io rn i fino ad un
mas s imo d i t re mes i, in
p ro p orzio n e all’en t it à d el
ris arcimen to , ov e g ià no n
ricorran o i pres u p p o s t i per
l’app licazio ne d i u n ’alt ra
s an zio n e d is ciplin are
Grave d an n o al no rmale
fu n zio namen to d ell’u fficio d i
ap pa rten en za, per in efficien za o
in comp e ten za p ro fes s io n ale acce rtat e
d all’amminis t razio n e ai s en s i d elle
d is po s izio n i leg is lat iv e e co n trat tu ali
co nc ernen ti la v a lu t azio n e d el
p ers o nale d elle ammin is t razio n i
p u b blich e,
Collocament o in dis p onibilit à,
all’es ito del p rocediment o
discip linare che accert a la
resp onsabilit à. Si ap p licano
nei s uoi confront i le
disp osiz ioni di cui all’art.33,
com. 8, e all’art . 34, com. 1, 2,
3 e 4. Il p rovvediment o che
definisce il giudiz io
discip linare s tabilis ce le
mans ioni e la qualifica p er le
quali p uò avvenire l’event uale
ricollocamento. D urant e il
p eriodo nel quale è collocat o
in disp onibilità, il lavorat ore
non ha dirit t o di p ercep ire
altri soggetti coinvolti
53
La giurisprudenza su assenze
e false attestazioni
•
Il RAPPORTO di LAVORO
•
•
La Corte di Cassazione, II penale, 10 settembre 2008 n. 850, distingue l’ipotesi in
cui per la qualifica del soggetto (incaricato di attestare l’orario di lavoro) che ha
commesso il fatto (falsa attestazione della presenza dei dipendenti) si configuri il
reato di falso ideologico commesso da pubblico ufficiale (art. 479 cp),
dall’ipotesi in cui, trattandosi di falsa attestazione da parte dei lavoratori stessi
attraverso un utilizzo illegittimo del tesserino marcatempo o di altro strumento di
registrazione, si configuri il reato di truffa aggravata (conf. sentenze della stessa
sezione 34210/2006, 35058/2008, 44912/2008).
Lo stesso vale per la falsa certificazione della malattia: per la Corte di
Cassazione (Sez. V sentenza del 29-01-2008, n. 4451, Sentenza n.11482 del
24.5.1977 della Cassazione Penale, sez. IV e n. 149762/1992 della Cassazione
Penale, sez. V) le false attestazioni e certificazioni sull’esistenza o
l’aggravamento di patologie rientrano nel contesto del falso in atto pubblico e
rischia la reclusione il medico che certifica una malattia inesistente o che per
banale accondiscendenza da i giorni di malattia a un paziente che non è
malato o non ha visitato.
In queste ipotesi, di conseguenza, l’accertamento penale del reato determina il
licenziamento anche nella disciplina contrattuale vigente, con la sola
possibilità di verificare se trattasi di licenziamento con o senza preavviso. 54
Il RAPPORTO di LAVORO
Scarso rendimento
prestazione lavorativa, riferibile ad un arco temporale non
inferiore al biennio, per la quale l’amministrazione di
appartenenza formula, ai sensi delle disposizioni legislative e
contrattuali concernenti la valutazione del personale delle
amministrazioni pubbliche, una valutazione di insufficiente
rendimento e questo è dovuto alla reiterata violazione degli
obblighi concernenti la prestazione stessa, stabiliti da norme
legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o
individuale, da atti e provvedimenti dell’amministrazione di
appartenenza o dai codici di comportamento
Licenziamento con preavviso (giustificato motivo
soggettivo)
violazione, da parte del lavoratore dipendente, degli obblighi
concernenti la prestazione lavorativa, stabiliti da norme
legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o
individuale, da atti e provvedimenti dell’amministrazione di
appartenenza o dai codici di comportamento di cui all’articolo
54, dalla quale derivi condanna della pubblica amministrazione
al risarcimento del danno
sospensione dal servizio con privazione della retribuzione
da un minimo di tre giorni fino ad un massimo di tre mesi,
in proporzione all’entità del risarcimento, ove già non
ricorrano i presupposti per l’applicazione di un’altra
sanzione disciplinare
grave danno al normale funzionamento dell’ufficio di
appartenenza, per inefficienza o incompetenza professionale
accertate dall’amministrazione ai sensi delle disposizioni
legislative e contrattuali concernenti la valutazione del
personale delle amministrazioni pubbliche,
collocamento in disponibilità, all’esito del procedimento
disciplinare che accerta tale responsabilità, e si applicano
nei suoi confronti le disposizioni di cui all’articolo 33,
comma 8, e all’articolo 34, commi 1, 2, 3 e 4. Il
provvedimento che definisce il giudizio disciplinare
stabilisce le mansioni e la qualifica per le quali può
avvenire l’eventuale ricollocamento. Durante il periodo nel
quale è collocato in disponibilità, il lavoratore non ha
diritto di percepire aumenti retributivi sopravvenuti.
55
La giurisprudenza sullo scarso rendimento
•
Il RAPPORTO di LAVORO
•
•
•
In caso di scarso rendimento, anche se i contratti collettivi non prevedono in prima istanza la
sanzione del licenziamento, esso è comunque inquadrabile nel giustificato motivo oggettivo; in altri
termini la gravità della mancata collaborazione già ora può determinare una forma di recesso
“organizzativo” non necessariamente collegato ad una forma di inadempimento.
La Corte di Cassazione, con sentenza n. 1632 del 22 Gennaio 2009, ha stabilito che si considera
legittimo il licenziamento intimato al lavoratore a causa dello scarso rendimento, se viene provato,
sulla base di una valutazione complessiva dell'attività resa dallo stesso lavoratore e sugli altri
elementi dimostrati dal datore di lavoro, che vi è stata mancanza di collaborazione da parte del
dipendente, osservabile attraverso la sproporzione tra gli obiettivi dei programmi di
produzione per il lavoratore e quanto da lui effettivamente realizzato nello stesso periodo di
riferimento, confrontando l'attività media con quella dei vari dipendenti e non considerando la
sussistenza di una soglia minima di produzione; ma la stessa Corte con sentenza 20050 del 2009
ha anche precisato che il datore di lavoro - cui spetta l’onere della prova - non può limitarsi a
provare solo il mancato raggiungimento del risultato atteso o l’oggettiva sua esigibilità, ma
deve anche provare che la causa di esso derivi da colpevole negligente inadempimento degli
obblighi contrattuali da parte del lavoratore nell’espletamento della sua normale prestazione.
Si può così dire che lo scarso rendimento assume il carattere dell’inadempimento o del danno
organizzativo solo a seconda della gravità ed è evidente che anche la reiterazione o il
prolungamento di comportamenti improduttivi – in ragione del danno organizzativo che può
produrre – comportano la possibilità di ricorrere alla forma del recesso organizzativo anziché
a quello disciplinare.
Peraltro, questo percorso è tanto più praticabile se coniugato con la responsabilità per danno
all’immagine dell’amministrazione che, fin dalla sentenza della Corte dei conti sezioni riunite,
23 aprile 2003, n. 10/03/QM, consente anche il risarcimento del danno subito, come adesso
previsto dalla lettera e) del comma 2 dell’art. 7 della legge 15/2009.
56
Il RAPPORTO di LAVORO
Altre novità in materia di
sanzioni disciplinari
• Modalità di pubblicizzazione del codice
disciplinare (pubblicazione sul sito)
• Erogazione diretta della sanzione d parte del
dirigente (fino alla multa)
• Riduzione dei tempi della procedura di oltre la
metà)
• Modalità di comunicazione di contestazione e
sanzione (atti recettizi)
• Rapporto tra procedimento disciplinare e
procedimento penale
57
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
Gli elementi portanti
dell’Intesa del 30 aprile 2009
• Vigenza contrattuale triennale
• Unificazione della vigenza tra parte normativa
e parte economica
• Adozione di un nuovo indice per l’andamento
delle retribuzioni (IPCA)
• Unificazione della base di calcolo cui
applicare l’IPCA (voci stipendiali)
• Rafforzamento della contrattazione (anche
territoriale) di secondo livello
• Riduzione del numero dei contratti
(comparto, aree)
58
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
Un modello condiviso
Per la verifica del corretto funzionamento
delle regole qui definite, le parti
costituiscono un Comitato paritetico – di
cui fanno parte rappresentanti dei
Comitati di settore e membri designati
dalle Confederazioni sindacali
rappresentative ai sensi della normativa
vigente – quale specifica sede di
monitoraggio e analisi degli effetti della
contrattazione
59
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
Soggetti e procedure del livello
nazionale: le materie (art. 40)
La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi
direttamente pertinenti al rapporto di lavoro nonché le
materie relative alle relazioni sindacali.
Sono, in particolare, escluse dalla contrattazione collettiva le
materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle
oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9,
quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli
articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e
della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui
all’articolo 1, comma 2, lettera c), della legge 23 ottobre
1992, n. 421.
Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione
delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento
accessorio, della mobilità e delle progressioni economiche,
la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti
previsti dalle norme di legge
60
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
Soggetti del livello nazionale
•
•
Il Presidente dell’ARAN è nominato con decreto del Presidente della
Repubblica, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e
l’innovazione previo parere della Conferenza unificata. Il Presidente
rappresenta l’agenzia ed è scelto fra esperti in materia di economia del
lavoro, diritto del lavoro, politiche del personale e strategia aziendale,
anche estranei alla pubblica amministrazione
Il collegio di indirizzo e controllo è costituito da quattro componenti
scelti tra esperti di riconosciuta competenza in materia di relazioni
sindacali e di gestione del personale, anche estranei alla pubblica
amministrazione e dal presidente dell’Agenzia che lo presiede; due di
essi sono designati con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, su proposta, rispettivamente, del Ministro per la pubblica
amministrazione e l’innovazione e del Ministro dell’economia e delle
finanze e gli altri due, rispettivamente, dall’ANCI e dall’UPI e dalla
Conferenza dei Presidenti delle Regioni. Il collegio coordina la
strategia negoziale e ne assicura l’omogeneità, assumendo la
responsabilità per la contrattazione collettiva e verificando che le
trattative si svolgano in coerenza con le direttive contenute negli atti di
indirizzo. Nell’esercizio delle sue funzioni il collegio delibera a
maggioranza, su proposta del presidente
61
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
Soggetti del livello nazionale
Comitati di settore: potere di indirizzo
nei confronti dell'ARAN e altre competenze
relative alle procedure di
contrattazione collettiva nazionale
(Conferenza Regioni anche per SSN; Anci, Upi e
Unioncamere; PCM con consultazione
rappresentanti delle altre amministrazioni)
Rappresentati designati dai Comitati di settore
possono assistere l’ARAN
nello svolgimento delle trattative
62
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
Soggetti e procedure del livello nazionale:
comparti, aree, rappresentatività
• Sono definiti sino a un massimo di quattro comparti di
contrattazione collettiva nazionale, cui corrispondono non più
di quattro separate aree per la dirigenza. Una apposita sezione
contrattuale di un’area dirigenziale riguarda la dirigenza del
ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale, per gli effetti
di cui all’articolo 15 del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, e successive modificazioni. Nell’ambito dei comparti di
contrattazione possono essere costituite apposite sezioni
contrattuali per specifiche professionalità.
• L'ARAN ammette alla contrattazione collettiva nazionale le
organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto o nell'area
una rappresentatività non inferiore al 5 per cento,
considerando a tal fine la media tra il dato associativo e il dato
elettorale
63
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
Comitato di
settore
EMANA
DIRETTIVE;
le procedure
PUÒ ESPRIMERE VALUTAZIONI PER
QUANTO ATTIENE AGLI ASPETTI
RIGUARDANTI LA COMPATIBILITÀ
CON LE LINEE DI POLITICA
ECONOMICA E FINANZIARIA
NAZIONALE
GOVERNO
VERIFICA
IPOTESI PER
AUTORIZZAR
E LA FIRMA;
PARTECIPA
ALLA
CONTRATTA
ZIONE
ARAN
OO.SS.
RAPPRESENTATIVE
Tavolo
negoziale
La Corte dei conti certifica l'attendibilità dei costi quantificati e la loro
compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio. In caso di
certificazione non positiva le parti riaprono le trattative e sottoscrivono una nuova
ipotesi di accordo adeguando i costi contrattuali ai fini delle certificazioni.
Corte dei conti
64
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
Soggetti e procedure del secondo livello:
le materie (rinvio) e il territorio
La contrattazione integrativa si svolge
sulle materie, con i vincoli e nei
limiti stabiliti dai contratti collettivi
nazionali, tra i soggetti e con le
procedure negoziali che questi
ultimi prevedono (art. 40 d.lgs
165/2001)
65
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
…Segue:
il giudizio della Corte dei conti
•
•
(2006-2007) Tutti i contratti stipulati mostrano un’attenzione decisamente
modesta alle questioni della produttività del lavoro nel settore pubblico. Le
risorse disponibili risultano impiegate pressoché totalmente per elevare i
trattamenti fissi e continuativi, mentre mancano in tutti i contratti sinora
esaminati, vincolanti e reali impegni per l’introduzione di strumenti e tecniche
di valutazione delle prestazioni individuali. Numerosi contratti prevedono
un’ulteriore attenuazione del principio di selettività nell’attribuzione di
posizioni economiche superiori, e un maggior coinvolgimento dei sindacati
nelle stesse scelte organizzative delle amministrazioni, di fatto depotenziando
le già scarse possibilità di utilizzare la leva economica per favorire una miglior
produttività del lavoro.
(2008-2009) I risultati di un’analisi condotta in via sperimentale
sull’andamento della contrattazione integrativa nei diversi comparti
confermano e rafforzano le osservazioni più volte formulate dalla Corte circa
la necessità di un maggior controllo sull’andamento dei fondi unici, e della
introduzione in contrattazione nazionale di norme più rigorose in merito
all’utilizzo delle risorse verso finalità realmente incentivanti il recupero di
produttività individuale e collettiva.
66
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
So g g e tto cui tras me tte re
il c o ntratto inte g rativ o
(una vol ta superato i l control l o
di compati bi li tà previ sto ai
commi 1 e 2 e defi ni tivamente
sottoscritto)
Ev e ntuale
do c ume ntazio ne
ag g iuntiv a
Finalità
Mini s ter o dell'economia e
delle finanze, che
predis pone, allo s copo, uno
s pecifico modello di
r ilevazione, d' intes a con la
Corte de i conti e con la
Pres idenza del Cons ig lio dei
Mini s tri - Dipartime nto
della funzione pubbli ca.
Sp ec ifich e in fo rma zio n i s u i
c o s t i d ella co n tra ttazio n e
in teg rativ a, c ertificate
d ag li o rg an i d i co n tro llo
in tern o ,
A ccertare , o lt re il ris p etto d ei v in c o li
fin an ziari in o rd in e s ia alla
co n s is ten za d elle ris o rs e as s e g n a te ai
fo n d i p er la co n trattazio n e in t eg ra tiv a
s ia all'ev o lu zio n e d ella co n s is te n za
d ei fo n d i e d e lla s p es a d eriv an t e d a i
co n tratti in teg rativ i ap p lic ati, an ch e
la co n cret a d e fin izio n e ed
ap p lic azio n e d i criteri imp ro n t ati alla
p remialità , al ric o n o s c imen t o d e l
merito ed alla v alo rizzazio n e
d ell'imp eg n o e d ella q u alit à d e lla
p erfo rman ce in d iv id u ale, co n
rig u ard o ai d iv ers i is titu ti fin a n zia ti
d alla co n t rattazio n e in teg rativ a,
n o n ch é a p aramet ri d i s ele ttiv ità, co n
p artic o lare riferimen to alle
p ro g res s io n i ec o n o mich e.
Corte de i conti
Sp ec ifich e in fo rma zio n i s u i
c o s t i d ella co n tra ttazio n e
in teg rativ a, c ertificate
d ag li o rg an i d i co n tro llo
in tern o ,
Ferme res ta n d o le ip o tes i d i
re s p o n s ab ilità ev en tu almen te
ra v v is ab ili le u tilizza, u n itamen t e a
q u elle tras mes s e ai s e n s i d el Tito lo V,
an ch e ai fin i d el re ferto s u l co s to d el
la v o ro .
proprio s ito i s tituzionale ,
c on modalità che
g arantis cano la piena
vis ibilità e ac ces s ibi lità de lle
i nfor maz ioni ai c ittadini ,
Relazio n e tec n ico fin an ziaria e q u ella
illu s t rativ a certificate d ag li
o rg a n i d i co n tro llo d i cu i al
c o mma 1, n o n ch é le
in fo rmazio n i tras mes s e
a n n u almen te a i s en s i d el
c o mma 3.
La relazio n e illu s trativ a, fra l alt ro ,
ev id en zia g li effet ti att es i in es ito alla
s o tto s crizio n e d el co n tratto
in teg rativ o in mat eria d i p ro d u t tiv it à
ed efficien za d e i s erv izi ero g at i,
an ch e in relazio n e alle rich ies te d e i
cittad in i.
ARAN, per via te lematic a,
e ntro cinque g iorni dalla
s ottos cri zione,
Relazio n e tec n ico fin an ziaria ed illu s trativ a e
c o n l in d icazio n e d elle
mo d alità d i c o p ertu ra d ei
relat iv i o n eri co n
riferimen to ag li s tru men t i
a n n u ali e p lu rien n ali d i
b ilan cio
CNEL
67
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
Contrattazione e partecipazione
Partecipazione sociale e
partecipazione sindacale
Analisi di bisogni e strategia
contrattuale
Territorialità della contrattazione
La contrattazione per politiche
68
Le RELAZIONI SINDACALI e il nuovo MODELLO CONTRATTUALE
Il coinvolgimento di consumatori e utenti
•
•
•
•
•
•
Ogni amministrazione, sentite le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei
consumatori e degli utenti, adotta un Programma triennale per la trasparenza e
l’integrità, da aggiornare annualmente (art. 11)
Ogni amministrazione presenta il Piano e la Relazione sulla performance alle
associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore
qualificato, nell’ambito di apposite giornate della trasparenza senza nuovi o maggiori
oneri per la finanza pubblica (art. 11)
Le modalità di definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qualità, i casi
e le modalità di adozione delle carte dei servizi, i criteri di misurazione della qualità dei
servizi, le condizioni di tutela degli utenti, nonché i casi e le modalità di indennizzo
automatico e forfetario all'utenza per mancato rispetto degli standard di qualità sono
stabilite con direttive, aggiornabili annualmente, del Presidente del Consiglio dei
Ministri, su proposta della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità
nelle amministrazioni pubbliche (art. 28)
Ambito del Sistema di misurazione e valutazione della performance: lo sviluppo
qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e
i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e
collaborazione (art. 8)
Fase del ciclo della performance: rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo
politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi
esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi (art. 4)
I risultati dell’attività della Commissione sono pubblici. La Commissione assicura la
disponibilità, per le associazioni di consumatori o utenti, i centri di ricerca e ogni altro
osservatore qualificato, di tutti i dati sui quali la valutazione si basa e trasmette una
relazione annuale sulle proprie attività al Ministro per l’attuazione del programma di
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Governo (art. 13)