LA COSTITUZIONE CHE CAMBIA:
REVISIONE O RIFORMA?
MACERATA, 12 novembre 2013
Pietro Faraguna
[email protected]
SOMMARIO
1) La rigidità costituzionale
2) La revisione costituzionale (dal procedimento ex
138 Cost. alle “anomalie”)
3) I limiti alla revisione costituzionale
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4) La XVI e XVII legislatura (il festival delle
“anomalie”)
IL TESTO!
Art. 138 Cost.
Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna
Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.
Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro
pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori
o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata
dalla maggioranza dei voti validi.
Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna
delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.
Collocazione: Parte II, Titolo VI
“delle garanzie costituzionali”
REVISIONE E RIGIDITÀ COSTITUZIONALE
Art. 138 Cost.: “Le leggi di revisione della Costituzione e le altre
leggi costituzionali sono adottate...”
→ La FLESSIBILITÀ dell'ordinamento è presupposto
della RIGIDITÀ COSTITUZIONALE
La Costituzione è rigida SE:
1) Procedura per la revisione espressamente prevista
2) Procedura aggravata
3) Controllo giurisdizionale della costituzionalità delle leggi
LO STATUTO ALBERTINO
“Perciò di Nostra certa scienza, Regia autorità, avuto
il parere del Nostro Consiglio, abbiamo ordinato ed
ordiniamo in forza di Statuto e Legge fondamentale,
perpetua ed irrevocabile della Monarchia, quanto
segue”:
REVISIONE: PROCEDIMENTO
(Costituzione della Repubblica italiana, schema)
1a deliberazione (anche maggioranza semplice)
2° deliberazione
Maggioranza assoluta (< 2/3)
Pubblicazione notiziale
Maggioranza > 2/3
Promulgazione
Eventuale Referendum
Pubblicazione
Promulgazione
Pubblicazione
Entrata in vigore
Entrata in vigore
REVISIONE - PROCEDIMENTO
(problematiche interpretative)
138, comma 1:
Leggi di revisione costituzionale = altre leggi costituzionali?
Intervallo non minore di tre mesi
Tesi della consecutività
Tesi dell’alternatività
1a Deliberazione Camera o Senato
[min. 3 mesi]
2a Deliberazione C/S
1a Deliberazione Senato/Camera
[min. 3 mesi]
2a Deliberazione S/C
1a Deliberazione Camera o Senato
1a Deliberazione Senato/Camera
[min. 3 mesi]
2a Deliberazione C/S o S/C
*Art. 122 R.S.
*Art. 98 R.C.
IL REFERENDUM COSTITUZIONALE (1)
Referendum costituzionale ≠ Referendum abrogativo
NATURA
GIURIDICA
Eventuale
Oppositivo
Quesito: “approvate il testo della legge costituzionale … concernente…
approvato dal Parlamento e pubblicato nella G.U. n. …?”
CHI PUO’
RICHIEDERLO?
Minoranza parlamentare
Minoranza elettorale
Minoranza territoriale
QUANDO?
1/5 di una Camera
500.000 elettori
5 Consigli regionali
Entro 3 mesi dalla Pubblicazione
NO
QUORUM!
Se II deliberazione > 2/3 → NO REFERENDUM
La volontà parlamentare non incontra “correttivi”
IL REFERENDUM COSTITUZIONALE (2)
L'esperienza della prassi repubblicana
Fino al 1970: no referendum → solo revisione > 2/3
2001: Referendum richiesto dalle stesse forze politiche che
avevano approvato la revisione (quasi confermativo)
2006: Referendum, prevalenza dei NO
I LIMITI ALLA REVISIONE COSTITUZIONALE
Art. 139 Cost.: “La forma repubblicana non può essere
oggetto di revisione costituzionale”
Che cos’è la forma repubblicana?
1. Il regime che ha cacciato i Savoia?
XIII disp. Trans -> L. Cost. 1/2002
2. Una forma di Stato?
Quali contenuti essenziali?
3. La repubblica democratica [fondata sul lavoro]?
Art. 139 ↔ art. 1 Cost.
Quali caratteri essenziali della repubblica democratica?
(1)
REPUBBLICA “DEMOCRATICA” <=>
Presidi democratici fondamentali:
Suffragio universale, voto personale, libero,
eguale
Libertà politiche (associazione, riunione...)
Separazione dei poteri
…
Tutela dei diritti inviolabili
* M. DOGLIANI, Potere Costituente e revisione costituzionale, in Quaderni Costituzionali,
1995, 7 ss.
(2)
(3)
LIMITI ALLA REVISIONE: ALTRI INDIZI TESTUALI
Diritti inviolabili dell'uomo (art. 2)
La Repubblica è una e indivisibile (art. 5)
La libertà personale è inviolabile (art. 13)
Il domicilio è inviolabile (art. 14)
La libertà e la segretezza della corrispondenza sono
inviolabili (art. 15)
* P. GROSSI, Introduzione ad uno studio sui diritti inviolabili nella Costituzione italiana,
Padova, 1972, specialmente 101 ss.
(AL DI LÀ DEL TESTO)
LIMITI ALLA REVISIONE COSTITUZIONALE
Concetti: cos'è la revisione?
→ Modifica del testo della Costituzione
MA Disposizioni ≠ Norme
INTERPRETAZIONE: 1 disposizione costituzionale
→ diverse (infinite?) norme
+ RIGIDITÀ FORMALE = + MUTAMENTI TACITI
* V. CRISAFULLI, Disposizione e norma, in Enc. dir., XIII
(4)
(5)
DALLE DISPOSIZIONI ALLE NORME: ESEMPI
- art. 59, 2: “Quanti sono 5 Senatori a vita?”
Merzagora
Valiani
Pertini
Bo
Cossiga
Scalfaro
Fanfani
Ravera
Bobbio
- art. 70 + 117: La funzione legislativa alla prova
dell'integrazione europea
* S. BARTOLE, Interpretazioni e trasformazioni della Costituzione repubblicana, 2004
(AL DI LÀ DEL TESTO)
(6)
I LIMITI ALLA REVISIONE COSTITUZIONALE
La giurisprudenza costituzionale
PRINCIPI SUPREMI DELL’ORDINAMENTO
Resistono alle norme di diritto UE
(vedi Corte costituzionale, sent. 183/1973)
Si pongono come limiti alla revisione costituzionale
(vedi Corte costituzionale, sent. 1146/1988)
«La Costituzione italiana contiene alcuni principi supremi che non possono essere sovvertiti o
modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre
leggi costituzionali. Tali sono tanto i principi che la stessa Costituzione esplicitamente prevede
come limiti assoluti al potere di revisione costituzionale, quale la forma repubblicana (art. 139
Cost.), quanto i principi che, pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non
assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all'essenza dei valori
supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana»
ART. 139, modificabile?
ART. 138, modificabile? Derogabile? Violabile?
DALLA REVISIONE
ALLA “RIFORMA” COSTITUZIONALE
Le “anomalie”:
- Commissione bicamerale “Bozzi”, 1983
- Messaggio Presidenziale sulle riforme, Cossiga 1991
- Bicamerale “De Mita – Iotti”, L. Cost. 1/1993
- Bicamerale “D'Alema”, L. Cost. 1/1997
XVI → XVII Legislatura (OGGI): il
festival delle “anomalie”
XVI legislatura> […] p.d.l. costituzionale XVI legislatura A.S. 2173 e abb. - A,
“commissione per la revisione a elezione popolare diretta” [...]
XVII legslatura, 30 marzo 2013: il
Presidente Napolitano nomina due
commissioni di “saggi”
Gruppo di lavoro sulle
riforme istituzionali
Relazione finale, punto 2: “del metodo delle riforme costituzionali”:
- Commissione redigente: composizione mista (parlamentari e “tecnici”)
- Referendum di indirizzo
(segue): XVII LEGISLATURA, IL FESTIVAL DELLE “ANOMALIE”
Dichiarazioni programatiche del P.d.C.M., 29 aprile 2013;
Esposizione linee programmatiche del Ministro per le riforme costituzionali, c/o
Commissioni Affari Costituzionali, 22 maggio 2013;
29 maggio 2013 approvazione mozioni, Camera e Senato: impegnano il Governo di
presentare un ddl costituzionale recante procedura straordinaria di modifica della
Costituzione;
10 giugno 2013, ddl 813:
“Istituzione del Comitato parlamentare
per le riforme costituzionali”
4-11 giugno 2013: d.P.C.M. istituisce una commissione dei 35+7 saggi
(commissione per le riforme costituzionali)
D.D.L. COSTITUZIONALE A.S. 813
“Istituzione del Comitato parlamentare per le riforme costituzionali”
Segue l'iter normale (ex art. 138)
- 10 luglio 2013: presentazione
- 11 luglio 2013: I deliberazione Senato
- 10 settembre 2013: I deliberazione Camera
- 23 ottobre 2013: II deliberazione Senato
- attualmente in esame per la II deliberazione Camera
Introduce una “procedura straordinaria di revisione
costituzionale”
PROCEDURA STRAORDINARIA
prevista dal D.D.L. COSTITUZIONALE A.S. 813 (schema)
*entrata in vigore della legge costituzionale “madre”
Composizione e prima seduta del
Comitato bicamerale
(max 1 mese)
Approvazione p.d.l. in sede referente (in
max 4 mesi) → trasmissione alle Camere
Camera 1:
esame e I deliberazione (max 3 mesi)
Camera 2:
esame e I deliberazione (max 3 mesi)
II deliberazione Camera 1 e 2
(a distanza NON MINORE di 1 mese dalla I deliberazione)
Totale comunque < 18 mesi
(1)
PROCEDURA STRAORDINARIA
(2)
prevista dal D.D.L. COSTITUZIONALE A.S. 813 (schema)
Referendum
- tutto uguale a 138 cost., ma senza limiti
- oggetto “la legge” o “le leggi” costituzionali approvate ai sensi
della presente legge
Oggetto
Art. 2, competenze comitato (confini procedura in deroga):
- p.d.l. di rev. cost. degli articoli di cui ai titoli I, II, III e V Parte
Seconda, afferenti alle materie della forma di Stato, forma di
Governo e Bicameralismo;
- nonché i coerenti progetti di legge ordinaria di riforma dei sistemi
elettorali
*In questi casi competenza esclusiva del comitato
PROCEDURA STRAORDINARIA
prevista dal D.D.L. COSTITUZIONALE A.S. 813 (schema)
TRANSITORIETÀ – Art. 6
1. Il procedimento … si applica esclusivamente ai p.d.l. assegnato
al Comitati nei termini di cui all'art. 2, comma 2
2. Per la modificazione della legge o delle leggi costituzionali od
ordinarie, approvate secondo quanto stabilito dalla presente legge
costituzionale, si osservano le norme di procedura rispettivamente
previste dalla Costituzione
C. Schmitt: “Verfassungsdurchbrechung”, sospensione
costituzionale (né sopressione definitiva, né privazione temporanea
della vigenza del 138 Cost. Che continua ad applicarsi per ogni
altra legge di revisione costituzionale)
(3)
MODIFICARE LE NORME SULLA
REVISIONE (REVISIONE2)
Ostacolo “pratico”: il paradosso delle riforme
G. Zagrebelsky, Adeguamenti e cambianti della Costituzione, 1985
← E. Fraenkel
Problema: disgregazione del processo di integrazione politica
Soluzione: riforma (necessita il massimo grado di aggregazione)
Ostacolo “teorico”: il paradosso dell'autoriferimento
A. ROSS, Sull'autoriferimento nel diritto costituzionale, in Critica del Diritto e Analisi del
Linguaggio, 205 ss.
ID., On Law and Justice, 1958 [it. Diritto e Giustizia, 1965]
Le regole del mutamento diuna norma appartengono al
presupposto di questa → la regola che stabilisce le condizioni
del mutamento è sovraordinata
REVISIONE DELLE DISPOSIZIONI SULLA
REVISIONE (REVISIONE2)
PROs
- Necessità di
aggiornamento
CONs
- Frode alla Costituzione
- Rivoluzione legale
- Meglio della rivoluzione
- Ammessi irrigidimenti
- Superamento limiti alla
revisione costituzionale
- Valorizzazione referendum
- Deriva plebiscitaria
FUNZIONERÀ?
La statistica non conforta.
Ma la statistica non è una scienza esatta per predire il futuro.
Tantomeno lo è il diritto costituzionale.
Chi vivrà, vedrà...
(grazie)