Gli enti locali
Organizzazione e funzioni
Definizione: insieme delle PA guidate da organi
esecutivi di autogoverno del territorio. Operano
in autonomia rispetto alla Stato.
1° livello: COMUNI e PROVINCE
2° livello: Comunità Montane, Unioni di Comuni
2° livello: Camera di Commercio (si riuniscono in
UNIONCAMERE)
La dimensione interna
dell’organizzazione
Nascono con i tratti tipici del modello gerarchicofunzionale.
Inizialmente, le loro sono BUROCRAZIE ACEFALE, così da
assicurare subordinazione alla politica e allo Stato
unitario.
SEGRETARIO GENERALE (o comunale): dipendente del
Ministero dell’Interno che operava in ogni comune come
trait d’union tra Burocrazia e Giunta, ma lo faceva
intervenendo anche nella sostanza dei provvedimenti.
A cominciare soprattutto dai primi Anni ’90,
anche gli enti locali si adattano alle pratiche del
MANAGEMENT BY OBJECTIVES (MBO).
Responsabilizzazione e autodeterminazione
delle singole parti dell’organizzazione.
• Costituzione di diverse aree tutte dotate di servizi
appositi di staff.
• Divisione del lavoro tra politici e direzione generale.
• Separazione tra la direzione generale e i singole aree di
politica pubblica.
• Interdipendenza tra le diverse aree
• Dal 1997 il segretario non ha alcuna responsabilità di
comando, ma solo poteri consultivi.
• Semplificazione dell’organizzazione con riduzione delle
catene gerarchiche e delle aree funzionali
Variabilità tra gli enti, molti non hanno colto le
opportunità offerte dal nuovo quadro
normativo.
Quando il direttore generale non coordina un sistema
organizzativo di tipo divisionale, il vertice organizzativo
può assumere tre forme:
1. MODELLO BICEFALO: direttore generale e segretario
condividono il vertice
2. MODELLO MONOCRATCO: il segretario è anche
direttore generale
3. MODELLO POLICENTRICO: non c’è direttore generale e
il segretario non ne fa le veci. I dirigenti delle singole
aree discutono all’interno di un Comitato Direttivo.
La dimensione esterna
dell’organizzazione
Dagli inizi degli anni ’90 anche gli enti locali hanno
cominciato ad esternalizzare la gestione di diversi
servizi:
1.
2.
3.
4.
5.
Gestione in concessione a terzi
Gestione a mezzo di aziende speciali
Gestione tramite istituzioni
Gestione tramite SPA o SRL a capitale pubblico
Gestione tramite SPA o SRL a capitale privato
Cosa si esternalizza?
SERVIZI DI FRONT-OFFICE
• servizi sociali, culturali, educativi: sono spesso
delegati ad associazioni o cooperative. Sono
assegnati trami la formula del CONTRACTING
OUT (appalti, convenzioni).
Es. Le cooperative sociali che svolgono i servizi
sociali in sostituzione del comune.
Cosa si esternalizza?
SERVIZI DI FRONT-OFFICE
• Servizi pubblici locali (trasporto, energia)
Es. Il Consorzio Trasporti Mobilità (CTM) è una
azienda interamente pubblica che svolge il
servizio di trasporto pubblico.
Gli attuali azionisti del CTM S.p.A sono:
il Comune di Cagliari col 67,5% del capitale,
la Provincia di Cagliari col 25% del capitale,
il Comune di Quartu Sant'Elena col 7,5% del
capitale.
Cosa si esternalizza?
SERVIZI DI BACK-OFFICE
• Servizi materiali (pulizie, mense, trasporto
scolastico) e servizi gestionali (tesoreria,
ragioneria, polizia municipale, uffici tecnici).
Le forme associative come dimensione
esterna
Negli anni ‘70 sono istituiti i Consorzi di comuni e le
Comunità montane: le loro strutture ricalcano
quelle delle strutture degli enti associati origine.
Numerosità Comunità Montane
2008: 330
2014: 211
Sardegna: 5, comprendono 45 comuni (11,9% del
totale)
Le forme associative come dimensione
esterna
Le Unioni di Comuni (1990), sono associazioni
temporanee tra comuni volte a produrre efficienze
nella gestione dei servizi. Non hanno strutture
organizzative analoghe a quelle degli enti associati
2006: 278
2007: 292
2014: 378
Sardegna: 35, coinvolgono 277 comuni (il 73,5% del
totale). E’ la % più alta d’Italia (1.941 comuni fanno
parte di una UdC).
Le forme associative come dimensione
esterna
Il Capitalismo Municipale è costituito da diverse società a
capitale misto (o interamente pubblico) utili a gestire uno o
diversi ambiti di policy, oppure strutture specifiche.
Istituite dalla leggi Bassanini del 1997. Tali società sono tra 5.000
e le 6.000.
Diffuse soprattutto al centro-nord e nei comuni medio-grandi.
Operano soprattutto nei servizi pubblici locali
Se riescono a produrre utili possono essere una significativa
fonte di finanziamento per i comuni
Le Funzioni degli enti locali
Comuni: le loro funzioni sono caratterizzate
dall’immediatezza dell’intervento amministrativo.
Esprimono l’autogoverno di una comunità.
Province: le loro funzioni sono, viceversa, solo un
sostegno all’autogoverno.
I primo sono storicamente enti auto-amministrativi,
le secondo sono enti etero-amministrativi.
Le Funzioni degli enti local
Caso italiano: fin dal 1865, il territorio era
suddiviso in province, ciascuna delle quali
sovrintendeva ad un gruppo di comuni.
DISEGNO ACCENTRATORE: mancanza di fiducia verso
l’autogoverno e, soprattutto, necessità di consolidare lo
Stato appena unito.
Le Funzioni degli enti local
Questa disegno formale, si traduce nei fatti in un
intreccio più o meno confuso di compiti. Per
analizzarlo guardiamo a quattro fasi:
1.
2.
3.
4.
Dal 1865 al 1915
Dal 1918 al 1970
Dal 1970 al 1990
La fase delle riforme
Le Funzioni degli enti local
Dal 1865 al 1915: i deputati eletti nei collegi
uninominali, in parlamento si occupavano di
portare vantaggi esclusivamente per il loro
territorio d’elezione.
La pressione dei parlamentari, porta lo Stato ha
delegare ai comuni diversi poteri, anche di
dettaglio. I comuni diventano sempre più potenti a
tutto svantaggio delle province (guidate dai prefetti)
Le Funzioni degli enti local
Dal 1918 al 1970: si stabilizza e si accresce il
ruolo dei comuni. Sotto questo profilo, cambia
poco tra Regime Fascista e Regime Democratico.
Dal 1970 al 1990: le province sono svuotate
definitivamente, in seguito alla istituzione delle
regioni. Province come «simulacro dello stato
unitario».
Le Funzioni degli enti locali
Dal 1990 al 2010: si riconfigurano le relazioni tra comuni,
province (e regioni), non in base al principio del centralismo
gerarchico.
• Sussidiarietà verticale
• Adeguatezza
• Differenziazione
Le province hanno poteri di indirizzo e programmazione nei
confronti dei comuni e di raccordo tra comune e regione.
I comuni gestiscono in maniera diretta gli interventi di policy
Sistema di Governance Locale: si prende atto
dell’intreccio e si prova a renderlo coerente.
Le relazioni si sviluppano tramite il
contrattualismo:
Convenzioni, tra enti di pari livello
Accordi di programma, tra enti di livello diverso
Funzioni delegate
Il Sindaco opera in veste di ufficiale dello Stato nei seguenti
ambiti:
1. Emanare e gestire atti di nascita, matrimonio e morte
2. Definizione delle liste elettorali
3. Ordine pubblico
4. Leva militare
5. Salute
6. Igiene pubblica
7. Tutela della salubrità del suolo e delle abitazioni
8. Igiene degli alimenti
9. Polizia mortuaria (es. negli obitori distingue le salme da
sottoporre ad autopsia da quelle pronte alla sepoltura)
Il caso della leva militare
L’Ufficio Leva ha la funzione di gestire gli atti previsti per
l’incorporazione nelle forze armate. A partire dal 1° gennaio
2005 l’obbligo di leva è stato, però, sospeso.
Si tratta di sospensione e non di abolizione, perciò l’Ufficio Leva
di comuni a:
• provvedere alla formazione della lista di leva e alla
conseguente pubblicazione all’Albo Pretorio del Comune
dell’elenco delle iscrizioni dei giovani diciassettenni
• aggiornare d’ufficio i ruoli matricolari comunali, sulla base
delle comunicazioni che intercorrono fra Comuni in seguito ai
movimenti migratori della popolazione maschile
Funzione proprie
Possono essere distinte in:
1. Funzioni attribuite dalla leggi statali
Art. 128 della Costituzione:
Le Provincie e i Comuni sono enti autonomi
nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della
Repubblica, che ne determinano le funzioni.
2. Funzioni delegate dalle regioni in base al
principio di sussidiarietà verticale.
Il quadro è molto complesso, per fare chiarezza
impieghiamo la tipologia NATO
La tipologia NATO
Tipologia degli strumenti di governo (Hood,
1986).
N=Nodality (strumenti informativi)
A=Authority (strumenti autoritativi o regolativi)
T=Treasure (strumenti finanziari)
O=Organization (strumenti organizzativi)
I poteri di province e comuni
Settori di Policy
Province
Comuni
Sviluppo economico
N; T; O
A; N; T+O
Infrastrutture e trasporti
A; T+O (strade extraurbane)
A; T+O (strade urbane)
Urbanistica
A (piani di tutela); T
A (regolamenti edilizi); O
Ambiente
N+A (controllo acque)
A (controllo atmosfera)
Servizi sociali
O
A; T; O
Servizi educativi
N; A; T
A; T; O
Cultura
O
A; T; O
I Comuni hanno soprattutto poteri regolativi (A),
di tipo finanziario (T) e gestionale (O).
Le province hanno prevalentemente un potere
di programmazione e informativo (N).