Università per Stranieri “D. Alighieri” di Reggio Calabria
Corso di laurea in
“Operatori pluridisciplinari e interculturali d’area
mediterranea”
Istituzioni
di Diritto Pubblico
D. Siclari
Breve excursus del concetto
di sussidiarietà
1931
Il termine nasce e si diffonde in contesti
diversi dalle sedi tipiche del dibattito giuridico.
Esso, infatti, va imputato alla tradizione della
Chiesa cattolica ove appare nella
Quadragesimo anno di Pio XI (1931).
La giuridificazione va ricercata nell’ethos
politico-giuridico che ha influenzato le
grandi scelte comunitarie
1992
Diritto
Comunitario
Comunitarizzazione
Art. 3B del Trattato di Maastricht, poi art. 5 Trattato CE,
oggi TUE ove si afferma che
“Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità
interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e
nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono
essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono
dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in
questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”.
Principio comunitarizzaro
Unione
europea
Stati membri
Condizioni:
1) settori di competenza non esclusiva della Comunità
2) nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono
essere sufficientemente realizzati dagli Stati
3) a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione
Melius:
In presenza di un’azione statale insufficiente,
in materie che non siano di competenza
esclusiva dell’Unione, ed al fine di garantire
la
maggiore
Spadaro)
sussidiario
comunitari.
è
idoneità
ammesso
da
parte
allo
un
scopo
(A.
intervento
degli
organi
Diritto
Interno
Ma quando appare nel
nostro ordinamento?
1ª fase
- Legge n. 59 del 1997 (legge Bassanini):
che, nel dare delega al Governo per il
conferimento di funzioni alle regioni e agli enti
locali,
per
la
riforma
della
Pubblica
Amministrazione,
ha
sancito
che
tale
conferimento avrebbe dovuto operare in ragione
del principio di sussidiarietà, con l'attribuzione
della generalità dei compiti e delle funzioni
amministrative ai comuni, alle province e alle
comunità montane, secondo il principio della
dimensione territoriale dell’interesse da curare.
Ed ancora…
La
formula
viene,
parzialmente,
ripresa
all’art. 3, c. 5, del Testo Unico degli Enti
Locali ove si stabilisce che i comuni e le
province sono titolari di funzioni proprie,
nonché di altre funzioni loro conferite,
attraverso le leggi dello Stato e delle Regioni,
in relazione al principio di sussidiarietà.
2ª fase
Riforma costituzionale operata con la l.
cost. n. 3 del 2001:
☻ridefinizione dei rapporti intercorrenti tra
funzione
legislativa
e
funzione
amministrativa;
☻ applicazione per la materia amministrativa
del principio di sussidiarietà.
Rapporti funzione legislativa/funzione
amministrativa:
Scardinamento
del
criterio
del
doppio
binario, contemplato dal precedente testo
dell’art.
118
Cost.
–
ove
le
funzioni
amministrative, salvo quelle di interesse
esclusivamente locale, seguivano il riparto
delle competenze legislative.
Art. 118 Cost.
Principio di sussidiarietà
“Le funzioni amministrative sono attribuite ai
Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio
unitario,
siano
conferite
a
Province,
Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei
principi
di
adeguatezza”.
sussidiarietà,
differenziazione
ed
Il principio di sussidiarietà – inteso quale consapevole
valorizzazione del ruolo della persona e dei soggetti di
governo a lei più vicini – rappresenta la chiave di volta per
comprendere l’attuale quadro, delineato dalla riforma del
Titolo V della Costituzione, segnatamente ai profili di
allocazione delle funzioni amministrative e delle attività
dirette alla cura di interessi generali, così come si avrà modo
di dimostrare nel presente elaborato.
Considerazioni
1. L’analisi del primo comma ha portato la dottrina a ravvisare
un utilizzo atecnico del termine funzione il cui ricorso, nella
littera legis, tende ad eluderne i profili contenutistici reali.
2. In buona sostanza la portata della disposizione può essere
intesa in senso descrittivo estendendosi, ben oltre l’attività
propriamente giuridica dell’amministrazione (provvedimenti,
negozi giuridici etc.), all’attività c.d. materiale (operazioni,
prestazioni).
La duplice accezione
della sussidiarietà
criterio della dimensione
territoriale dell’interesse
Intervento di sostegno
dell’ente territoriale
di livello superiore
Criterio della dimensione
territoriale dell’interesse
La sussidiarietà, superando il criterio statico delle
materie – di cui al 117 Cost. –, opera nei termini di
una dislocazione delle diverse funzioni tra i livelli di
governo, adducendo quale regola generale il
concentramento dinanzi all’ente istituzionale più
vicino al cittadino (alias: il Comune).
In questa visuale il principio in commento tende
ad immedesimarsi nel criterio della dimensione
territoriale dell’interesse, nonché a rappresentare
un
corollario
del
generale
principio
di
decentramento di cui all’art. 5 Cost. (superamento
della maieutica statalista).
Intervento di sostegno
dell’ente territoriale
di livello superiore
Il termine sussidiario, e la sua proiezione in senso verticale
(melius: verticale/istituzionale/territoriale), individuano, al fine
di garantire l’esercizio unitario delle funzioni, l’intervento, con
proprie azioni e con il proprio sostegno (dunque: sussidiario),
dell’ente territoriale di livello superiore, rispetto ai compiti
dell’ente
livello
inferiore
incapace
alla
cura
concreta
dell’interesse identificato dalla legge.
Qui il principio si sovrappone a quello comunitario operando in termini ascendenti
con la cessione delle funzioni dal livello più basso, il Comune, a quello più alto, la
Provincia, e così via.
Consapevolezza
di un quadro istituzionale delle autonomie locali assai frammentato,
causa della tendenza di stampo napoleonico e piemontese ad uniformare
le entità istituzionali locali, basti pensare alla presenza di oltre 8000
Comuni e 100 Province dalle dimensioni tutt’altro che omogenee,
Conseguenze
in sede di revisione
costituzionale
accanto alla sussidiarietà altri due
principi, rispettivamente, di
adeguatezza e di differenziazione
La differenziazione
Si è voluto, in sede di attribuzione delle
funzioni amministrative, calibrare l’operato
del legislatore ordinario all’eterogeneità delle
caratteristiche demografiche, territoriali e
strutturali degli enti riceventi.
Si è così imposto al legislatore di operare
un’allocazione funzionale che sia, quanto più,
consapevole delle differenze, inerenti aspetti
sia quantitativi che qualitativi, degli enti,
locali appartenenti altresì ad un medesimo
livello di governo.
L’ adeguatezza
Un’ulteriore
declinazione
del
principio
di
differenziazione è stata identificata, già nella legge
Bassanini, nel principio di adeguatezza, in forza del
quale:
il conferimento delle funzioni deve tenere conto
dell’idoneità
organizzativa
dell’amministrazione
ricevente alla satisfattoria esecuzione dell’attribuzione
conferitale. Differenziando, così come ricorda Cerulli
Irelli, le attribuzioni in base all’attitudine dell’ente,
anche in forma associata con altri enti, a svolgerle.
Favorendo così la politica di associazionismo fra enti.
Prospettive
Differenziazione e federalismo fiscale:
Concorrenza tra enti locali
- federalismo fiscale municipale (D. Lgs. 14 marzo
2011, n. 23)
- Teorema di Tibeout: voto coi piedi
-Qualità dei servizi offerti
-Manovre di finanza locale
Prospettive
- legge, 5 maggio 2009, n. 42, recante “Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione”,
- attuazione all’art. 119 della Costituzione
- Introduzione di un livello di flessibilità fiscale,
attraverso la introduzione di tributi tali da consentire
sia alle regioni che agli enti locali di poter finanziare
tutte le spese non riconducibili ai livelli essenziali delle
prestazioni ed alle funzioni fondamentali degli enti
locali.
Sussidiarietà
orizzontale
Visione orizzontale
La portata del principio, soprattutto attraverso la
lettura del comma 4 art. 118 Cost., pone l’esigenza di
scomporre
ulteriormente
il
problema,
dovendosi
tenere conto di un’altra sfaccettatura, quella cioè della
trasversalità nei rapporti pubblico/privato.
In tal senso, il maquillage normativo del 2001, ha
introdotto, seppur timidamente, l’impianto costitutivo
di
una
sussidiarietà
orizzontale/sociale.
vista
in
prospettiva
Ed ancora…
- Superata la visione monolitica di uno Stato (quello
sociale).
- L’introduzione del principio pone l’accento sulla
collaborazione tra pubblici poteri ed autonomia dei
privati volto allo svolgimento di attività dirette alla
cura di interessi generali.
Di talché, si impone agli enti territoriali di favorire l’autonoma
iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse
generale.
Principio orizzontale
Pubblico
Condizione:
Attività di interesse generale
Privato
“attività di interesse generale”
La formula, utilizzata in contrapposizione al comma 1 ove si parla di
funzioni amministrative, appare necessaria nella prospettiva in cui al
privato
non
amministrative
potrebbe
in
deferirsi
senso
il
tecnico,
compimento
esercizio
delle
cioè
di
funzioni
poteri
amministrativi. Tale impostazione pare portare alla conclusione che
sotto le vesti di attività di interesse generale possono ricondursi le
operazioni e prestazioni materiali, eventualmente supportate da
attività negoziali, non essenzialmente a scopo di lucro
(es.: cura ed assistenza dei disabili, anziani etc.).
L’incastro della norma viene poi consolidato attraverso l’utilizzo del
termine “favoriscono” la cui portata ermeneutica, in prima facie
assimilata a mera possibilità per gli enti di agevolare l’iniziativa
privata, ha portato ad identificarne il valore con la predisposizione,
ad opera degli enti medesimi, delle condizioni necessarie a garantire
tali interventi. Nonché, in una prospettiva prossima, potrà portare,
una volta consolidato l’utilizzo dello strumento normativo, all’obbligo
per il pubblico di intervenire in modo più intenso nell’agevolazione
dei privati, attraverso la predisposizione concreta di opere a supporto
dell’iniziativa privata quali: infrastrutture, servizi sociali etc.
In ultima istanza va, poi, sottolineato come le
ricadute della disposizione in commento, a
parere di autorevole dottrina, opererebbero in
melius, nel senso che il legislatore ordinario
potrà in base a valutazioni politiche
espanderne l’ambito di operatività,
permanendo un divieto di pubblicizzazione dei
settori in cui sia consolidato l’intervento
privato, diretto alla cura di tali interessi.