Atto e Procedimento
aministrativo
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Un atto amministrativo è un atto
giuridico posto in essere da un'autorità
amministrativa nell'esercizio di una sua
funzione amministrativa. Esso è
espressione di un potere, amministrativo,
produttivo di effetti indipendentemente
dalla volontà del soggetto o dei soggetti
cui è rivolto.
Atto amministrativo
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Un atto amministrativo è:
un atto unilaterale, in quanto ha efficacia
indipendentemente dalla volontà del soggetto cui è
destinato (a cui può anche essere imposto);
un atto emanato da una autorità amministrativa
(atto soggettivamente amministrativo);
un atto emanato da un'autorità amministrativa
nell'esercizio delle sue funzioni amministrative (atto
oggettivamente amministrativo);
un atto esterno, dato che non sono considerati atti
amministrativi quegli atti posti in essere dall'autorità
amministrativa nei confronti di sé stessa (detti atti
meramente interni, come le circolari).
un atto nominativo, in quanto ciascuna tipologia di
atto è prevista nominativamente dalla legge.
Caratteristiche
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Un atto amministrativo, nella generalità dei casi,
presenta una struttura formale composta da:
intestazione (indica l'autorità da cui emana l'atto)
preambolo
motivazione (valuta comparativamente gli interessi,
indicando le ragioni per le quali si preferisce
soddisfare un interesse in luogo di un altro)
dispositivo (è la parte precettiva, che costituisce l'atto
di volontà della Pubblica Amministrazione)
luogo
data
sottoscrizione (contiene la firma dell'autorità che
emana l'atto o di quella delegata)
Struttura
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Rispetto al contenuto dell'atto amministrativo si distinguono:
elementi
◦ essenziali
◦ accidentali
requisiti
La mancanza di un elemento essenziale determina la nullità
dell'atto amministrativo, mentre la mancanza di un requisito
determina l'annullabilità dell'atto, cioè la possibilità che sia
annullato, su istanza di parte d'ufficio da parte della Pubblica
Amministrazione.
 Gli elementi accidentali si possono applicare soltanto agli atti
amministrativi negoziali; infatti rispetto agli atti amministrativi gli
elementi accidentali non hanno ragion d'essere (si pensi, ad
esempio, all'assurdo di una certificazione di nascita sottoposta a
condizione sospensiva).
 Gli elementi accidentali devono essere possibili e leciti. Gli
elementi accidentali illeciti o impossibili non comportano la nullità
o l'annullabilità dell'atto amministrativo, ma si considerano come
non apposti.
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Contenuto
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Sono elementi essenziali dell'atto
amministrativo:
la capacità del soggetto che emana l'atto
la dichiarazione
l'oggetto, ossia la res su cui l'atto
amministrativo incide
la causa
la motivazione
la forma
Elementi essenziali
Capacità del soggetto
Il soggetto che emana l'atto amministrativo deve
avere la capacità, ovvero la competenza, ad
emanarlo. Se l'atto è emanato da un soggetto che
non è organo della pubblica amministrazione, non si è
in presenza di un atto amministrativo.
 In casi particolari espressamente previsti dalla legge,
l'attività posta in essere da un privato può qualificarsi
come amministrativa e ci si riferisce al privato come
ad un funzionario di fatto; un esempio è il caso di
un cittadino che in presenza di catastrofi naturali
svolga volontariamente attività di natura pubblica.
 Dichiarazione
 La dichiarazione è l'atto con cui la Pubblica
Amministrazione rende conoscibile al suo esterno la
propria volontà. In alcuni casi il silenzio può assumere
la valenza di una dichiarazione di volontà come per il
slienzio-assenso o il silenzio-rifiuto.
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La causa è la finalità tipica di pubblico interesse prevista dall'ordinamento per l'atto.
Ad esempio, la causa dell'espropriazione consiste nel trasferimento coattivo del bene da un
privato alla Pubblica Amministrazione, dietro il corrispettivo di un indennizzo.
Alla pubblica amministrazione non è attribuito un generico potere di porre in essere tutti
quegli atti che realizzino l'interesse pubblico; al contrario sono attribuiti tanti poteri
specifici, ciascuno dei quali realizza uno specifico interesse pubblico, rappresentato dalla
causa.
Motivazione [modifica]
La motivazione si collega sia alla dichiarazione che alla forma dell'atto amministrativo.
Per l'articolo 3 della legge 241 del 1990, ad esclusione degli atti normativi e di quelli a
contenuto generale, deve riportare:
i presupposti di fatto
le ragioni giuridiche che hanno determinato le ragioni dell'amministrazione
La motivazione non può consistere in una formula stereotipata o generica, come ad
esempio per motivi di servizio.
Ovviamente è superflua, e quindi non è necessaria, la motivazione in un atto di mera
certificazione (es. un certificato di nascita) o in un atto che sia dovuto, cioè che la Pubblica
Amministrazione è obbligata, per disposizione di legge, a rilasciare.
Per il vero, sebbene alcune trattazioni manualistiche indichino nella motivazione uno degli
elementi essenziali dell'atto amministrativo, questa affermazione è discutibile. Contro la
sua fondatezza milita, innanzitutto, il fatto che la motivazione è richiesta dalla legge per i
soli provvedimenti amministrativi (e non per tutti gli atti). In secondo luogo, la mancanza
di uno degli elementi essenziali (anche a mente dell'art. 21 septies della legge 7 agosto
1990, n. 241) è causa di nullità dell'atto. Invece, la mancanza o l'insufficienza della
motivazione è causa di annullabilità. Per queste considerazioni, dunque, è più corretto
sostenere che la motivazione è un elemento necessario alla validità di tutti i provvedimenti
amministrativi, ma non un elemento essenziale. Quanto agli atti amministrativi non
provvedimentali, la motivazione - sulla base dei principi tradizionali affermati dalla
giurisprudenza - sembra essere dovuta per le dichiarazioni di scienza o di conoscenza ove
essi comportino una qualificazione giuridica o discrezionale dei fatti accertati (ad. es., per
gli atti ispettivi). La motivazione è dovuta, inoltre, per gli atti non provvedimentali di
natura discrezionale.
Causa e motivazione
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Forma
La forma è un elemento che si lega alla dichiarazione, determinato per legge.
Nel diritto amministrativo la forma degli atti è tendenzialmente libera, potendo
l'atto amministrativo rivestire sia la forma scritta (es. un verbale) sia la forma
orale (es. un atto iussivo) sia la forma simbolica o per immagini (es. un
segnale stradale, che dai più si ritiene essere un atto di natura iussiva). In
genere è la legge che stabilisce quale forma l'atto debba assumere, in ossequio
ai principi di tipicità e nominatività degli atti. In difetto, occorre valutare il
grado di incidenza dell'atto sulle situazioni giuridiche dei destinatari e la natura
degli interessi in gioco, richiedendosi preferibilmente la forma scritta nel caso
di provvedimenti limitativi della sfera giuridica altrui.
Se la forma è essenziale, la sua violazione comporta, di regola, l'annullabilità
dell'atto ed il relativo vizio è quello della violazione di legge. Se si ritiene
peraltro che la forma sia un elemento costitutivo all'atto, la sua mancanza
comporta la nullità dell'atto. Se invece la violazione attiene ad un aspetto
meramente formale, che non incide sugli elementi essenziali, allora il vizio può
essere sanato mediante autocorrezione (es., in caso di mera irregolarità)
ovvero mediante il principio del raggiungimento dello scopo.
Elementi accidentali
Sono elementi accidentali:
il termine; che indica il giorno dal quale l'atto deve iniziare a produrre gli effetti
la condizione; che è un fatto futuro incerto
il modo
la riserva, allorché la pubblica amministrazione nel provvedere su una data
materia, si riserva di adottare future determinazioni in ordine all'oggetto stesso
Termine
Il termine rappresenta un avvenimento futuro e certo.
Allo scadere del termine l'avvenimento acquisisce o perde la sua efficacia.
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Condizione
La condizione rappresenta un avvenimento
futuro ed incerto.
Può trattarsi di una condizione sospensiva, per
cui gli effetti dell'atto si realizzano al verificarsi
dell'avvenimento, o di una condizione risolutiva,
per cui gli effetti dell'atto cessano al verificarsi
dell'avvenimento.
Modo
Il modo può essere apposto ad un atto
amministrativo solo nei casi previsti dalla legge;
ad esempio la licenza di guida può comportare
un modo (l'uso degli occhiali) per il privato.
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Classificazione
In genere si distingue tra la categoria dei provvedimenti
amministrativi ed una categoria residuale di atti che non
ricade nella prima.
Provvedimenti amministrativi
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Atti che non sono Provvedimenti amministrativi
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Autorizzazioni
Licenze
Concessioni, tra cui una forma particolare è il Permesso di costruire
Ordini
Atti ablativi
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◦
◦
Pareri
Atti di controllo
Atti propulsivi
Atti ricognitivi
Atti paritetici
Efficacia
L'efficacia è la qualità dell'atto amministrativo di poter validamente produrre gli
effetti per i quali è stato posto in essere.
 L'atto amministrativo, in quanto prodotto dalla Pubblica Amministrazione per
finalità di pubblico interesse è produttivo di effetti indipendentemente, ma
anche contro, la volontà del soggetto, o dei soggetti, interessato dall'atto.
 In base alla loro efficacia gli atti amministrativi si distinguono in:
 atti costitutivi, che creano, modificano od estinguono un rapporto giuridico
pre-esistente
 atti dichiarativi, che si limitano ad accertare una data situazione senza
influire su di essa
 Nella generalità dei casi gli atti amministrativi hanno efficacia, e quindi
operano, dal momento in cui sono posti in essere (normalmente ci si riferisce a
questo momento come alla fase decisoria).
 Per disposizione di legge o della stessa amministrazione gli atti amministrativi
possono però avere efficacia differita, cioè hanno efficacia a partire da un
periodo futuro. Rispetto all'efficacia dell'atto amministrativo si riporta la
pronuncia del Consiglio di Stato sez. VI, 7 agosto 2002, n. 4126 che recita:
 « I provvedimenti amministrativi hanno carattere costitutivo e producono
effetti a decorrere dalla data della loro emanazione, con la sola eccezione dei
casi in cui una norma disponga diversamente (perché richiede il superamento
di un controllo preventivo di legittimità ovvero la notifica dell'atto al suo
destinatario), oppure dei casi in cui un obbligo di fare (ad esempio imposto con
un provvedimento con tingibile ed urgente) divenga concretamente esigibile a
seguito della sua comunicazione al destinatario. » Generalmente ci si riferisce
ai casi in cui l'atto amministrativo diviene efficace in un momento successivo a
quello in cui è stato deliberato dal'organo che ne aveva la competenza, come
agli atti che necessitano di un'ulteriore fase, che è la fase integrativa
dell'efficacia.
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Invalidità
Un atto amministrativo può essere invalido perché contrario a
norme giuridiche, e allora si tratta di un atto amministrativo
illegittimo, oppure perché è contrario al principio costituzionale
della buona amministrazione (art. 97 della costituzione), è
allora si tratta di un atto amministrativo inopportuno.
 L'atto illegittimo può essere viziato in modo più o meno grave,
dando luogo a due categorie di invalidità degli atti amministrativi:
gli atti nulli e gli atti annullabili. Un atto amministrativo è nullo
se: -c'è incompetenza assoluta (colui che ha emanato l'atto non
aveva potere di farlo) -manca uno degli elementi essenziali
(inesistenza o indeterminabilità del soggetto o
dell'oggetto,illegittimità del contenuto,mancanza di finalità intesa
come interesse pubblico,etc.) Mentre un atto amministrativo
risulta annullabile quando: -c'è incompetenza relativa (l'organo
che ha emanato l'atto è competente ma non colui che se ne è
occupato perché magari inferiore gerarchicamente a chi ne aveva
il potere) -va contro la legge -c'è eccesso di potere (disparità di
trattamento,illogicità della motivazione,disparità di
trattamento,ingiustizia manifesta,etc.)
 Per parte della dottrina esiste una terza categoria di invalidità
degli atti amministrativi: quella degli atti amministrativi
inesistenti.
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procedimento amministrativo è una
sequenza di atti amministrativi caratterizzato
dalla presenza di un atto finale, il
provvedimento amministrativo. Il
procedimento amministrativo impedisce
l'azione dell'amministrazione pubblica e la
vincola al rispetto di regole preordinate,
caratteristica generale dei moderni
ordinamenti. Da non confondersi con il
processo amministrativo, che è il
procedimento giurisdizionale per controversie
di diritto amministrativo.
Caratteri
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Il procedimento amministrativo è regolato
principalmente dalla legge 241/1990, che
pur non potendosi definire legge generale
sul procedimento ne stabilisce alcuni
principi. La legge non contiene tutte le
tipologie del procedimento né regola tutti i
principi, si applica in modo residuale
quando un termine non sia già disposto
per legge o per regolamento
Disciplina del procedimento
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I principali tipi di procedimento sono così
classificabili:
Procedimenti precettivi, pongono in essere
prescrizioni di carattere generale.
Procedimenti dichiarativi,sono tutti provvedimenti
con i quali l'amministrazione ispeziona, registra,
verifica, certifica..., sono volti a produrre certezze
giuridiche.
Procedimenti autorizzatori, consentono lo
svolgimento di un'attività, libera ma sottoposta a
controllo.
Procedimenti concessori, sottraggono beni, status, a
soggetti privati concedendoli al dominio pubblico
Procedimenti ablatori, ha l'effetto di produrre
privazione.
Procedimenti di secondo grado, assumono la forma
del ricorso amministrativo.
I singoli procedimenti
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Esistono una serie di principi comuni a tutti i tipi di procedimento
amministrativo elaborati dal giudice amministrativo. Essi sono:
Necessarietà , la mancanza del procedimento comporta
l'annullabilità dell'esercizio dell'attività.
Esatta e completa individuazione dei fatti e degli interessi;
l'amministrazione deve valutare gli interessi su cui la decisione
andrà ad influire, nel caso i fatti assunti alla base della decisione
siano infondati, il procedimento è illegittimo.
Congruità e logicità con il presupposto, ovvero ci deve essere
corrispondenza tra le premesse che hanno mosso
l'amministrazione e le sue conseguenze.
Imparzialità, ha radici nell'art. 97 della costituzione
Conoscibilità
Proporzionalità, la scelta dell'amministrazione deve comportare
il minor sacrificio possibile.
Principi giurisprudenziali comuni
ai procedimenti
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Il procedimento consta di tre fasi principali:
iniziativa, istruzione, decisione. L'iniziativa è la
fase che avvia il procedimento. Può essere compiuta
da un soggetto privato o pubblico (iniziativa di parte),
da un' autorità pubblica (iniziativa d'ufficio). La fase
di iniziativa comporta per l'amministrazione cui è
rivolto l'atto l'obbligatorietà di procedere. Durante la
fase di istruttoria si valutano gli interessi messi in
gioco dall'atto, valutazione che viene effettuata
attraverso visione di documenti, richiesta di pareri e
ispezioni. Per ultimo vi è la fase di decisione che può
terminare in tre modi: emanazione del provvedimento
richiesto, parziale aggiustamento del provvedimenti
rispetto alla richiesta originale, non viene emanato
alcun provvedimento
Fasi del procedimento
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L'autotutela è il potere che ha l'Amministrazione
finanziaria di intervenire, autonomamente o su istanza del
contribuente, quando la stessa Amministrazione si rende
conto di aver commesso un errore che può danneggiare
illegittimamente un contribuente.
In sostanza, quando l'Amministrazione rileva che in un atto
da essa emanato è contenuto un errore, in mancanza del
quale lo stesso atto non sarebbe stato emanato o avrebbe
assunto un contenuto diverso, ha la possibilità di annullarlo
o correggerlo, evitando in tal modo di danneggiare
ingiustamente il contribuente nei cui confronti è stato
emesso.
Il potere di autotutela spetta all'Ufficio che ha emanato
l'atto illegittimo o che è competente per gli accertamenti
d'ufficio.
L’Autotutela
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Campo di applicazione
L'Amministrazione finanziaria può procedere con
un'attività di autotutela quando:
sussista un errore di persona;
sussiste un evidente errore logico o di calcolo;
sussiste un errore sul presupposto dell'imposta:
vi è doppia imposizione;
omette di considerare pagamenti di imposta già
effettuati;
omette di considerare documentazione sanata
nei termini;
sussiste un errore materiale del contribuente,
facilmente riconoscibile da parte
del'Amministrazione.
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Qualsiasi atto dell'Amministrazione finanziaria
può venire annullato sia per iniziativa
dell'autorità stessa, che a seguito di una
espressa richiesta del contributente, denominata
istanza di autotutela.
Per essere valida l'istanza deve
obbligatoriamente contenere due elementi:
Indicazione dell'atto di cui si richiede
l'annullamento totale o parziale
Motivazioni della richiesta di annullamento
La presentazione dell'istanza non origina
l'automatica sospensione dei termini per la
presentazione di un eventuale ricorso alla
Commissione tributaria.
Istanza di autotutela
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L'atto amministrativo è invalido
quando è contrario alle norme che lo
disciplinano.
Cause di Invalidità del
Provvedimento amministrativo
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Invalidità
La difformità dell'atto rispetto a norme espresse dall'ordinamento
giuridico determina l'illegittimità dell'atto; la difformità dell'atto
rispetto ai principi espressi dall'art. 97 della costituzione
determina invece l'inopportunità dell'atto.
La legittimità attiene alla rispondenza dell’atto alla norme
giuridiche che disciplinano l’esercizio del potere, senza alcuna
considerazione dei risultati conseguiti.
L'opportunità, che si contrappone al concetto di legittimità,
esprime la conformità della scelta discrezionale alle regole non
giuridiche di buona amministrazione, intese ad assicurare
l’efficienza e l’economicità dell’azione della pubblica
amministrazione, nonché il perseguimento dell’interesse pubblico.
L'atto illegittimo può essere viziato in modo più o meno grave,
dando luogo a due categorie di invalidità degli atti amministrativi;
gli atti nulli e gli atti annullabili.
Per parte della dottrina esiste una terza categoria di invalidità
degli atti amministrativi: quella degli atti amministrativi
inesistenti.
l'invalidità può essere totale o parziale. per regola ,l'invalidità di
singoli elementi dell'atto produce l'invalidità dello stesso nella sua
interezza.a questo punto va tenuto presente la distinzione tra
provvedimenti scindibili e quelli inscindibili
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L'atto amministrativo nullo è:
inesistente;
inefficace;
insanabile.
L'annullabità dell'atto amministrativo
L'atto amministrativo annullabile è:
esistente;
efficace;
sanabile.
Nullità dell'atto amministrativo e
annullabilità
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Col termine giustizia amministrativa si fa riferimento
all’insieme di mezzi che l'ordinamento giuridico predispone
a tutela delle situazioni giuridiche dei soggetti nei confronti
della pubblica amministrazione.
I mezzi così predisposti sono detti garanzie giustiziali in
quanto sono posti a tutela dei singoli ed operano per
iniziativa dei medesimi. Questo li distingue dalle garanzie
politiche, che comprendono i controlli esercitati dal
parlamento sul potere esecutivo, e dalle garanzie
amministrative, che comprendono i controlli esercitati
d'ufficio sull'operato degli organi amministrativi da parte di
altri organi amministrativi.
L'esistenza di un sistema di giustizia amministrativa è una
delle caratteristiche essenziali dello stato di diritto poiché,
in questo modo, si rende effettiva la sottoposizione della
pubblica amministrazione alla legge, secondo il principio di
legalità.
Giustizia amministrativa
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I mezzi di tutela
La tutela delle situazioni giuridiche nei
confronti della pubblica amministrazione
può essere demandata ad un organo della
stessa pubblica amministrazione, adito dal
soggetto leso mediante un ricorso
amministrativo, oppure ad un giudice
investito della controversia a seguito
dell'esercizio di un'azione da parte del
soggetto leso .
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I ricorsi amministrativi possono essere rivolti
allo stesso organo che ha emanato l'atto con
il quale è stata lesa la situazione giuridica
(opposizione), al suo superiore gerarchico
(ricorso gerarchico) o ad altro organo. In
particolare, rientrano in quest'ultima
categoria i ricorsi agli organi del contenzioso
amministrativo, presenti in alcuni
ordinamenti: si tratta di organi amministrativi
collegiali che, peraltro, possono unire, alle
competenze in materia di ricorsi, anche altre
competenza amministrative.
Ricorsi amministrativi
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È evidente che la tutela giurisdizionale offre
maggiori garanzie al soggetto leso rispetto ai
ricorsi amministrativi, per la posizione di
terzietà e di indipendenza dal potere
esecutivo in cui si trova il giudice. In certi
ordinamenti, principalmente quelli di common
law, la tutela nei confronti della pubblica
amministrazione è demandata, in linea di
principio, agli stessi giudici competenti per le
controversie tra privati, mentre in altri
ordinamenti è damandata a giudici speciali
(giudici amministrativi).
Tutela giurisdizionale
Nel sistema italiano di giustizia amministrativa sono presenti sia i
ricorsi amministrativi, sia la tutela giurisdizionale.
 I primi sono esperibili innanzi ad organi amministrativi non
giurisdizionali e sono, di regola, il ricorso gerarchico e il ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica; sono, invece,
esperibili nei soli casi previsti dalla legge il ricorso in opposizione
e il ricorso ad altri organi amministrativi (detto ricorso gerarchico
improprio).
 La tutela giurisdizionale è ripartita, ai sensi dell'articolo 113
Costituzione, fra gli organi di giurisdizione ordinaria e quelli di
giurisdizione amministrativa, secondo il criterio della natura della
situazione giuridica tutelata, di cui si è detto. Sono giudici
amministrativi con competenza generale i tribunali amministrativi
regionali (TAR) e il Consiglio di Stato. Funzioni giurisdizionali
amministrative con competenza per specifiche materie sono
attribuite alla Corte dei conti e alle commissioni tributarie
provinciali e regionali.
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La giustizia amministrativa in
Italia
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Il ricorso è l'atto introduttivo del giudizio
amministrativo e consiste nella richiesta fatta
da un soggetto ad un Giudice, di esaminare
una determinata situazione al fine di ottenere
un provvedimento giurisdizionale. Si parla di
ricorso amministrativo perché il legislatore
nel coniare la legislazione relativa si basò
sulle norme del processo davanti alla
Cassazione ma oggi la distinzione tra ricorso
e atto di citazione non ha più valore pratico.
Ricorso giurisdizionale
amministrativo
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La funzione del ricorso è quella di individuare le doglianze del ricorrente. Non esiste una normativa che
disciplini il contenuto del ricorso. Infatti né la legge TAR né quella relativa ai giudizi davanti al CDS si
occupa in maniera esaustiva di tale aspetto del ricorso. Si ritiene quindi che anche nel processo
amministrativo valga quanto stabilito dall'art 156 c.pc. relativo al principio della strumentalità delle forme.
Essendo quindi come detto la funzione del ricorso quella di palesare le doglianze del ricorrente appare
evidente che la forma del ricorso deve essere idonea a tale scopo.
L'art. 6 del regolamento di procedura per i giudizi davanti al CSD è meramente indicativo, secondo tale
norma il ricorso deve contenere:
Intestazione: ossia l'indicazione del giudice adito.
Epigrafe: essa comprende le generalità delle parti (nome e cognome se trattasi di persone fisiche,
denominazione se persone giuridiche, con l'indicazione dell'organo dotato di rappresentanza processuale e
l'elezione facoltativa di domicilio nel comune dove ha sede il giudice adito; essa rileva ai fini
dell'individuazione del luogo presso il quale dovranno essere eseguite le notifiche degli atti di controparte e
la comunicazione degli atti giudiziali: in assenza, il ricorrente si intende domiciliato presso la segreteria del
giudice).
Esposizione sommaria dei fatti e dei motivi su cui si fonda il ricorso, con la indicazione delle norme e le
conclusioni. Il ricorrente deve dunque narrare i fatti e le circostanze storico ambientali.
La parte può poi avanzare istanze cautelari, pregiudiziali e istruttorie. I motivi debbono essere specificati
nel ricorso.
Sottoscrizione dei ricorrenti e del difensore ovvero del difensore munito di procura, conferita a mezzo di
atto pubblico o di scrittura autenticata da notaio, ovvero apposta sul ricorso (a margine o in calce): in tale
ultimo caso, la firma del ricorrente è autenticata dal legale. La data della procura deve essere anteriore a
quella della notifica del ricorso.
La parte più rilevante è indubbiamente quella dei motivi che costituiscono, in una azione di impugnazione,
le ragioni di illegittimità del provvedimento impugnato. Sono quindi le indicazioni in fatto e in diritto sulla
base delle quali si chiede l'annullamento del provvedimento, occorre però notare come nel processo
amministrativo si applica il principio jura novit curia in forza del quale il ricorrente può procedere anche ad
una indicazione sommaria degli elementi di diritto poiché sarà il giudice a ricostruire giuridicamente il fatto.
Relativamente alle azioni di accertamento o di condanna è invece richiesta una indicazione più analitica da
parte del ricorrente poiché una sentenza eventualmente favorevole deve contenere un dispositivo più
complesso e completo.
Contenuto
Ove i ricorrenti siano più d'uno, essi possono agire assieme
proponendo un unico ricorso denominato ricorso collettivo, che
realizza una ipotesi di litisconsorzio facoltativo dal lato attivo. Il
cumulo soggettivo è giustificato da ragioni di economia
processuale. Il ricorso proposto da più soggetti dà luogo ad una
pluralità di azioni. A causa dell'autonomia di ciascuna, la vicende
relative ad un ricorso non producono effetti sulla situazione degli
altri ricorrenti, così come le doglianze possono essere accolte
soltanto per alcuni di essi.
 Dopo un periodo iniziale in cui si negava la possibilità di cumulo la
giurisprudenza attualmente ritiene più corretto applicare gli stessi
principi del codice di procedura civile che garantisce tali
possibilità ma con il limite che la pluralità di domande non renda
eccessivamente onerosa la difesa per la controparte. È
possibile quindi sicuramente impugnare collettivamente il
medesimo provvedimento per i medesimi motivi perché ciò non
comporta un onere eccessivo per la difesa. Nello stesso senso si
conclude laddove si impugnino provvedimenti tra cui vi sia un
evidente collegamento sostanziale anche se non di
presupposizione.
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Ricorso collettivo e cumulativo
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Nel processo amministrativo, come qualsiasi processo, sono previsti diversi termini inerenti
le varie fasi. Esistono quindi diversi termini tra cui il più importante è senz'altro quello per
ricorrere. Anche nel processo amministrativo il termine per ricorrere ha la funzione di
assicurare la stabilità dei rapporti giuridici. Occorre tenere in considerazione che nel
processo amministrativo possono essere coinvolti sia diritti soggettivi che interessi legittimi
per cui il termine per ricorrere è diverso nei due casi, rispettivamente di prescrizione e di
decadenza, con differenze temporali notevoli: il termine di prescrizione è infatti da 5 a 10
anni mentre quello decadenziale è di soli 60 g.g.
Il termine per ricorrere puo' decorrere da una serie di fenomeni:
Dalla conoscenza del provvedimento. La giurisprudenza fa riferimento al concetto di
"conoscenza...della portata lesiva" intendendo con questo che non è necessaria una
conoscenza completa del provvedimento. Si deve trattare inoltre di una conoscenza
ufficiale e formale proveniente dalla stessa pubblica amministrazione e non ad esempio da
fonti quali i mezzi di comunicazione di massa.
Dalla comunicazione o notificazione del provvedimento. Atti che devono essere svolti
da personale e con procedure particolari disciplinate da norma giuridiche. Un esempio è la
notificazione dell'ufficiale giudiziario.
Dalla pubblicazione. Riguarda gli atti a contenuto generale per i quali ovviamente non è
prevista la notificazione. Normalmente si tratta dell'affissione all'albo dell'ente oppure della
pubblicazione su raccolte ufficiali.
Nel caso di diritti soggettivi il termine decorre da quando questi sorgono oppure nel caso
dell'inadempimento da quando questo si è verificato. Normalmente è di 5 anni ma nel caso
in cui sia richiesto un provvedimento amministrativo può essere anche di 10 anni. L'azione
di esecuzione si prescrive nel termine di 10 anni.
Altri termini di cui abbiamo parlato o si parlerà dopo sono:
Deposito: 30 gg dopo l'ultima notifica
Costituzione in giudizio: 20 gg dopo la scadenza del termine per il deposito
Comunicazione del decreto di fissazione dell'udienza: almeno 40 g.g. prima della data
d'udienza
Presentazione di documenti: fino a 20 gg prima dell'udienza
Presentazione di memorie: fino a 10 gg prima dell'udienza
Termini
Nullità
Ai sensi dell'art 17 del regolamento di procedura il
ricorso è nullo se:
 - Manca la sottoscrizione dei ricorrenti e del difensore
(quando richiesto vedi supra); - Vi sia incertezza sulle
persone o sull'aggetto della domanda; - Ai sensi
dell'art. 156 c.p.c. l'atto manchi di quei requisiti di
forma per il raggiungimento dello scopo, sempre che
questo non sia stato comunque raggiunto.
 Ai sensi dell'art. 17 c3 la nullità è sanata dalla
comparizione dell'intimato. Inoltre in caso di
irregolarità è possibile per la sezione ordinare che
l'atto venga rinnovato entro un termine stabilito con
ordinanza.
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La notificazione consente di portare a conoscenza della pubblica
amministrazione o dei controinteressati la proposizione del
ricorso. La notifica ha l'effetto principale di creare una
presunzione legale di conoscenza del ricorso da parte dei soggetti
destinatari.
La proposizione del ricorso nel diritto amministrativo avviene
attraverso la sua notificazione all'amministrazione che ha emesso
l'atto impugnato e, qualora possano individuarsi soggetti dotati di
un interesse legittimo contrario a quello azionato, ad almeno uno
dei controinteressati (contraddittori necessari).
Per ciò che attiene alla notifica agli organi dell'amministrazione
dello Stato, la notifica va effettuata presso l'Avvocatura
Distrettuale dello Stato presente nel capoluogo in cui si trova il
Tribunale Amministrativo adito, mentre per gli enti diversi
dall'amministrazione statale il ricorso va notificato al legale
rappresentante dello stesso ente nella propria sede.
L'instaurazione del rapporto processuale richiede il deposito del
ricorso notificato. La notificazione può eseguirsi anche per mezzo
di messo. Altra particolarità è costituita dalla notifica per pubblici
proclami, che può essere autorizzata dal tribunale adito allorché
la notificazione nei modi ordinari sia sommamente difficile per il
numero delle persone da chiamare in giudizio.
Notifica del ricorso
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Il contatto tra organo giudicante e parti avviene attraverso
la costituzione. Per quanto riguarda il ricorrente, essa ha
luogo con il deposito del ricorso notificato. In tale momento
il processo si intende instaurato. L'originale del ricorso, con
la prova dell'avvenuta notificazione (relata di notifica,
ovvero, se la notificazione è avvenuta per mezzo del
servizio postale, relata di notifica e avviso di ricevimento)
ed eventualmente la procura al difensore (che deve
comunque essere conferita prima della notificazione del
ricorso) ove essa non sia contenuta nel ricorso stesso,
vanno depositati a pena di irricevibilità entro trenta giorni
dall'ultima notifica presso la segreteria del giudice. La parte
deposita anche ulteriori copie (sette) del ricorso. Il termine
di trenta giorni per il deposito è ridotto della metà per i
ricorsi aventi ad oggetto materie fra quelle contemplate
nel'art.23 bis della legge TAR.
Deposito del ricorso
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Il silenzio è l'inerzia della pubblica amministrazione. Poiché a questo fenomeno
viene data dal legislatore varie configurazioni, diverso è anche il regime delle
impugnazioni.
Silenzio diniego. Il silenzio diniego si configura quando all'inerzia viene
conferito il valore di un provvedimento negativo, che come tale può essere
impugnato. Ad esempio nella materia urbanistica, il cittadino richiede una
concessione edilizia e dopo 60 giorni l'amministrazione non risponde alla
richiesta.
Silenzio accoglimento. È la regola generale dopo le modifiche alla 241 del 90.
In questo la regola è inversa, se dopo 60 giorni la pubblica amministrazione
non risponde il silenzio ha valore di un provvedimento di accoglimento.
Silenzio inadempimento. La pubblica amministrazione generalmente ha
l'obbligo di rispondere alle istanze del cittadino, quando ciò non accade
l'amministrazione è inadempiente. A tale fenomeno si da il nome di silenzio
inadempimento. Il termine per ricorrere è di un anno dalla scadenza del
termine assegnato all'amministrazione per concludere il procedimento.
Silenzio Rigetto. Il silenzio rigetto si forma sul ricorso gerarchico quando
l'aurità adita non si pronunci nel termine di 90 g.g. e permette l'immediato
ricorso al giudice. Una volta impugnato il silenzio rigetto un eventuale
provvedimento tardivo di rigetto non è rilevante. Se invece il provvedimento
dell'autorità tardivo è di accoglimento puo' essere contestato.
Il procedimento di impugnazione del silenzio è in parte diverso da quello
ordinario. In particolare viene deciso è in Camera di consiglio entro 30 g.g. Ma
ciò che rileva maggiormente sono i poteri del giudice il quale può ordinare
all'amministrazione di provvedere. Ai sensi della legge 80 del 2005 il giudice
può conoscere la fondatezza dell'istanza e quindi condannare l'amministrazione
ad emanare un provvedimento dal contenuto specifico.
Impugnazione del Silenzio
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Il ricorso amministrativo è il ricorso
prodotto da chi vuole tutelare un proprio
diritto soggettivo o interesse legittimo,
contro atti della pubblica amministrazione
che è presentato alla stessa pubblica
amministrazione.
Ricorso amministrativo
Caratteri
Chi ha interesse (alias legittimazione a ricorrere nel giudizio amministrativo) a
far valere un proprio diritto o un proprio interesse legittimo che ritiene sia stato
leso da atti o provvedimenti della pubblica amministrazione, può rivolgersi agli
organi giurisdizionali (ordinari od amministrativi), ma può anche rivolgersi ad
organi della stessa pubblica amministrazione; in questo caso, il mezzo a
disposizione degli interessati è il ricorso amministrativo.
 Con il ricorso amministrativo si può chiedere la riesamina degli atti adottati
dalla pubblica amministrazione, per ottenerne l'annullamento, la revoca o la
riforma.
 Lo scopo principale di questo tipo di ricorsi, è quello di ridurre il ricorso alla
magistratura per la composizione delle controversie.
 Tipologie
 Nel nostro ordinamento sono previsti i seguenti ricorsi amministrativi:
 ricorso gerarchico proprio;
 ricorso gerarchico improprio;
 ricorso in opposizione;
 ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
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Il ricorso gerarchico proprio è un
ricorso amministrativo prodotto da chi
vuole tutelare un proprio diritto o
interesse legittimo, contro atti della
pubblica amministrazione che è
presentato all'organo gerarchicamente
superiore di quello che ha prodotto l'atto
verso il quale si vuole ricorrere.
Ricorso gerarchico
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Caratteri
Il ricorso gerarchico proprio può essere proposto in un unico grado all'organismo
gerarchicamente superiore; se ad esempio esiste una gerarchica di organi della pubblica
amministrazione, per la quale A è gerachicamente sovraordinato a B che a sua volta è
gerarchicamente sovraordinato a C, per un atto prodotto da C, si può proporre un ricorso
amministrativo gerarchico a B, ma poi, contro la decisione di B (decisione che è anch'essa
un atto amministrativo), non si può poi ricorrere ad A.
Si può ricorrere contro un atto amministrativo se questo è viziato per motivi di legittimità o
di merito. il rapporto con il ricorso giurisdizionale: se nei confronti dello stesso atto viene
proposto ricorso gerarchico e ricorso giurisdizionale, secondo la giurisprudenza prevarrebbe
sempre questu'ultimo,con la conseguenza che il ricorso gerarchico, sarebbe inammissibile.
Incompatibilità che emerge dall'art. 20 II comma legge tar.
Notifica
Il ricorso può essere presentato all'organo che ha emesso l'atto per il quale si ricorre, che
poi lo deve comunicare all'organo gerarchicamente superiore, o direttamente a questo.
Il ricorso deve essere presentato entro 30 giorni da quando l'atto è stato notificato al
ricorrente, o nel caso in cui non vi si stata notifica, il termine decorre da quando il
ricorrente ne ha avuto notizia.
Esito
L'esito del ricorso deve essere comunicato al ricorrente entro 90 giorni dal suo ricevimento;
in caso di assenza di risposta da parte della pubblica amministrazione il ricorso si intende
respinto.
Nel caso in cui il ricorso sia stato respinto, il ricorrente può ricorrere al giudice
amministrativo, ma può anche esperire il ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica; queste due ultime opzioni sono però alternative, per cui se si ricorre al giudice
non si può più effettuare il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, e viceversa
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Il ricorso gerarchico improprio è un ricorso amministrativo
prodotto da chi vuole tutelare un proprio diritto o interesse
legittimo, contro atti della pubblica amministrazione, presentato
ad un organo della pubblica amministrazione che non ha alcun
rapporto di tipo gerarchico con l'organo che ha prodotto l'atto
verso il quale si vuole ricorrere.
Caratteri
Questo tipo di ricorso è previsto nel caso in cui non esista alcun
organo gerarchicamente sovraordinato a quello che ha emanato
l'atto che si intende impugnare, e ciò può verificarsi:
quando l'atto è stato deliberato da un organo amministrativo
collegiale, (per definizione gli organi collegiali non sono sottoposti
a rapporti gerarchici);
quando l'atto è stato deliberato da un organo di vertice della
pubblica amministrazione, dato che a seguito della riforma della
pubblica amministrazione tra i ministri e gli alti dirigenti dei
ministeri esiste un rapporto di direzione e non di gerarchia.
Nei diversi casi l'organo a cui ricorrere è determinato per legge.
Si può ricorrere contro un atto amministrativo se si ritiene che
questo sia viziato, per motivi di legittimità o di merito.
Ricorso gerarchico improprio
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Il ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica è un ricorso
amministrativo prodotto da chi vuole
tutelare un proprio diritto o interesse
legittimo, contro atti della pubblica
amministrazione che è presentato al
Presidente della Repubblica Italiana.
Benché formalmente riferito al Presidente
il ricorso è in verità deciso dal Consiglio di
Stato.
Ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica
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Caratteri
Le caratteristiche che rendono ancora attuale questa tipologia di ricorso sono essenzialmente il fatto che il
termine per ricorrere è più ampio di quello previsto per il ricorso giudiziale e che non è necessario il
patrocinio legale. Si può ricorrere contro un atto amministrativo se questo è viziato per soli motivi di
legittimità (art. 8 d.p.r 1199 1971), se si tratta di un atto definitivo o se non è possibile ricorrere contro
l'atto per via gerarchica.
Il ricorso straordinario al capo dello stato è alternativo alla via giudiziaria, per cui se si utilizza questo
strumento, poi non si può più ricorrere ai T.A.R. o al Consiglio di Stato, come se si ricorre a questi, poi non
è più esperibile il ricorso amministrativo straordinario al capo dello stato.
Procedura
Il ricorso va proposto entro 120 giorni dalla notificazione o piena conoscenza del provvedimento. Va
notificato entro il termine predetto ad almeno uno dei controinteressati (coloro che hanno un interesse
contrario a quello del ricorrente, il quale impugna l’atto e ne chiede l’annullamento mentre il
controinteressato che ha un vantaggio da quell’atto ha una posizione che collima con quella dell’amm.ne,
cioè difende l’atto perché gli dà un vantaggio) e presentato con la prova della notifica all'organo che ha
emanato l'atto o al ministero competente. Se presentato all'organo questo lo trasmette immediatamente al
Ministero competente.
I controinteressati possono entro 60 g.g. presentare deduzioni e documenti. I controinteressati possono
accettare la sede giudiziaria scelta dal ricorrente o proporre opposizione per chiedere la trasposizione del
giudizio in sede giurisdizionale davanti al Tribunale Amministrativo Regionale. Nel caso quest'ultimo non
abbia giurisdizione poiché l'oggetto della domanda riguardi diritti soggettivi il giudizio continua presso la
sede originaria allo scopo di non far perdere la tutela al ricorrente.
Terminata l'istruttoria del Ministero entro 120 g.g. dal termine per presentare le deduzioni da parte dei
controinteressati, il gravame viene trasmesso al Consiglio di Stato per il parere.
La decisione viene emanata sotto forma di dpr del Presidente della Repubblica su proposta del Ministero e
sentito il parere del Consiglio di Stato.
Effetti
La decisione può essere di vario contenuto: il ricorso può essere accolto, vi può essere la dichiarazione di
inammissibilità se si riconosce che il ricorso non poteva essere proposto, ad esempio l’atto non era
definitivo, salva la facoltà della assegnazione di un breve termine per presentare all’organo competente il
ricorso proposto, per errore ritenuto scusabile, contro atti non definitivi. Se si presenta contro atti non
definitivi un ricorso straordinario, il ricorso è inammissibile.
Se i vizi fatti valere, incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge, sono infondati, il ricorso viene
rigettato mentre in caso contrario si ha l’accoglimento. Nel caso in cui viene riconosciuto fondato un motivo
di competenza l’affare viene rimesso all’organo competente.
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Il ricorso in opposizione è un ricorso amministrativo
prodotto da chi vuole tutelare un proprio diritto o interesse
legittimo, contro atti della pubblica amministrazione che è
presentato allo stesso organo amministrativo che ha
prodotto l'atto verso il quale si vuole ricorrere. E' un
rimedio eccezionale che può essere utilizzato solo nei casi
previsti dalla legge. Ciò è dovuto dal fatto che l'autorità che
ha emanato l'atto non è in grado di giudicare da sè il
proprio operato. Esso puo essere proposto sia per motivi di
legittimità che sia di merito, a tutela sia di diritti soggettivi
sia di interesse legittimi.
Caratteri
Si può ricorrere contro un atto amministrativo se questo è
viziato per motivi di legittimità o di merito, unicamente nei
casi previsti dalla legge; per esempio, nel settore del
pubblico impiego, è possibile esperire questo tipo di ricorso
nel caso della compilazione di graduatorie di merito o per l'
attribuzione di incarichi.
Ricorso in opposizione