Master in Politiche di Sviluppo e Coesione e Valutazione degli Investimenti Pubblici PROGRAMMAZIONE ECONOMICA. FORMULAZIONE E VALUTAZIONE DEI PROGETTI 20 marzo 2006 Dott. Stefano Maiolo [email protected] Indice I Parte: La Programmazione Economica II Parte: Il Progetto III Parte: La formulazione di un progetto IV Parte: la valutazione ex-ante di un progetto di investimento nell’analisi benefici-costi I Parte LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA L’economia positiva e l’economia normativa sono i due rami dell’economia politica L’economia positiva studia il comportamento dei diversi tipi di soggetti e le modalità di funzionamento dei sistemi economici in cui tali soggetti operano. Tale studio è compiuto partendo da ipotesi di comportamento razionale dei diversi soggetti L’economia normativa consiste nel confrontare stati diversi di un sistema economico dato, oppure comparare diversi sistemi economici, alla luce di determinati giudizi di valore. Altresì l’economia normativa ha anche per scopo l’elaborazione di nuovi giudizi di valore, in base ai quali valutare stati e assetti economici alternativi Teoria normativa della Politica Economica La programmazione economica serve a dare coerenza e razionalizzare l'intervento pubblico Per conseguire un obiettivo di politica economica è normalmente disponibile più di uno strumento, ma l'efficacia ed i vincoli variano da strumento a strumento Occorre esaminare più strumenti simultaneamente e scegliere quelli da utilizzare in modo coerente e razionale Metodi per esprimere obiettivi 1) obiettivi fissi 2) priorità 3) obiettivi flessibili con saggio marginale di sostituzione variabile Politiche pubbliche distinte in: a) quantitative b) qualitative c) di riforma modifiche al sistema e anche: x) indirette - politica fiscale, politica monetaria, politica del cambio. Y) dirette - razionamento, massimali, vincoli. E ancora, automatiche e discrezionali Una politica economica ha molteplici obiettivi e quale che sia lo strumento scelto, ogni strumento influenza più di un obiettivo. I problemi devono essere esaminati simultaneamente in modo coerente e razionale I problemi di politica economica hanno natura intertemporale. Quindi, la loro soluzione richiede una coerenza ed una razionalità intertemporale Ciò richiede un Modello di programmazione Un modello di programmazione è una rappresentazione analitica semplificata del sistema economico da cui ricavare, quantizzandoli, gli effetti e gli impatti delle politiche pubbliche e fornire così un ausilio importante alle decisioni pubbliche La programmazione è essenziale per razionalizzare l’intervento pubblico Principali approcci: onnicomprensiva centralizzata indicativa decentrata di mercato per progetti Omnicomprensiva Centralizzata Origini: gli esiti (reali/apparenti) dei primi piani quinquennali sovietici e del controllo centralizzato dello sforzo bellico in Gran Bretagna e negli Stati Uniti. Esperienze importanti: la programmazione omnicomprensiva centralizzata al centro del Piano Marshall (ad es. i primi lavori di Chenery sull'Italia); i piani quinquennali indiani. Obiettivi: crescita del PIL, industrializzazione, ridistribuzione dei titoli sui fattori di produzione/redditi. Strumenti: controlli diretti ed indiretti sul settore pubblico e privato, ampio uso di misure discrezionali. Programmazione indicativa Origini: il tentativo di coniugare gli aspetti essenziali della programmazione omnicomprensiva con la consapevolezza dei fallimenti del nonmercato . Esperienze principali: la programmazione indicativa francese dal dopoguerra agli Anni Ottanta, la programmazione britannica durante i governi laburisti, la programmazione italiana negli Anni Sessanta e Settanta. Obiettivi: modernizzazione, ridistribuzione dei redditi. Strumenti: controlli per lo più indiretti, misure automatiche al fine di pilotare il settore pubblico e di orientare il settore privato. Decentrata di mercato Origini: dar coerenza all'intervento pubblico facendo perno sull'interazione tra i diversi livelli di governo, da un lato, e tra questi ultimi e gli altri soggetti economici, dall'altro nonché facendo scaturire da tale interazione parametri di valutazione e criteri di selezione per le scelte pubbliche. Obiettivi: riassetto strutturale a medio termine. Esperienze: la programmazione francese dalla metà degli Anni Ottanta, il tentativo di rilanciare la programmazione italiana, le programmazioni decentrate per favorire la transizione dei Paesi dell'Europa Centrale ed Orientale. Strumenti : vasto impiego dell'analisi costi benefici anche per il vaglio degli altri strumenti (controlli diretti ed indiretti, misure automatiche ed istituzionali) Programmazione per progetti Metodo in base al quale Obiettivi, strategie, programmi, parametri di valutazione, criteri di scelta vengono definiti per interazione La valutazione è in prima istanza responsabilità di chi identifica e prepara i progetti Criteri di scelta e parametri di valutazione sono scelti alla luce di obiettivi e vincoli di programmazione Nella programmazione per progetti I programmi tengono conto della produttività degli investimenti nei vari settori/aree (dato fornito dall’analisi micro) Logica dell’intervento 1 Approccio TOP-DOWN da alto a basso Ogni intervento è programmato in un contesto, che fa riferimento a un obiettivo globale, che ispira la strategia dell'intervento e dà origine a diversi obiettivi specifici Ciascun obiettivo specifico viene attuato attraverso delle misure, che consentono il conseguimento degli obiettivi operativi Logica dell’intervento 2 Approccio BOTTOM-UP da basso ad alto A. La strategia dell'intervento è definita a livello locale a partire dalle attività (è espressione del partenariato locale) B. Ogni intervento è programmato in un contesto specifico e consente il conseguimento di obiettivi definiti ad un livello più elevato (ad esempio programmi di sviluppo locale) I Parte Il Progetto Analogico Epigenetico Opportunista Cosa è un progetto/1 Schema o parte di uno schema per investire risorse che può venire analizzato e valutato come un’unità indipendente (Little and Mirrlees, OCSE 1973) Attività in cui si impiegano risorse per ottenere un beneficio (Gittinger, NU 1972) Uso coordinato di risorse per la produzione di beni e servizi che aumenta il benessere nazionale rispetto alla situazione senza progetto (Helmers, BM 1979) Cosa è un progetto/2 Azione puntuale e/o insieme di attività integrate mirate a raggiungere obiettivi predeterminati in un dato lasso di tempo (da t0 a t1), secondo un preciso piano d’azione Il Ciclo del Progetto Programmazione Valutazioni preliminare (Studio di prefattibilità/fattibilità) Valutazione ex-ante (analisi Salto di irreversibilità Attuazione / Realizzazione Gestione: -Monitoring -Valutazione concomitante (in itinere) -Auditing Valutazione ex-post Riprogrammazione economico/finanziaria Nuovo ciclo di programmazione Valutazione e tecniche utilizzate Fasi del programma/progetto Fasi di valutazione Tecniche utilizzate Stima degli indicatori Programmazione Valutazione exante Analisi di impatto socio economico Analisi costi benefici Attuazione Verifica Valutazione in itinere Valutazione expost Analisi Multicriteria Analisi degli indicatori Analisi di efficienza e di efficacia Analisi di impatto (Pil, Occ.) per programma III Parte La formulazione di un progetto Dal ciclo del progetto … Programmazione Valutazione Identificazione Attuazione Formulazione Finanziamento Identificazione Ricerca di progetti che possono contribuire al raggiungimento di obiettivi specifici di sviluppo del Paese (studi di pre-fattibilità) Formulazione (appraisal) Specifica di tutti i dettagli progettuali sulla base di uno studio di fattibilità tecnica economica (business plan) sociale ambientale (VIA) Formulazione SdF con considerazione analitica fra diverse alternative progettuali Pietre angolari dello SdF Analisi della domanda e dell’offerta Analisi finanziaria ed economica con attenzione alla sostenibilità finanziaria Analisi gestionale e amministrativa Requisiti minimi dello SdF a) Inquadramento territoriale e socio economico del Progetto, struttura ed obiettivi. b) Analisi della domanda attuale e prevista e specifica dei gruppi dei beneficiari. c) Analisi dell'offerta attuale prevista. d) Descrizione dell'investimento (localizzazione, dimensione, caratteristiche, costi di realizzazione ecc.) con verifica della disponibilità dei più importanti input materiali e umani e con individuazione delle alternative tecniche disponibili. e) Analisi delle alternative possibili. f) Analisi degli aspetti e dei costi gestionali in fase di esercizio (se esistenti). g) Analisi di fattibilità finanziaria (analisi costi e ricavi). h) Analisi di fattibilità economica e sociale (analisi costi e benefici, diretti e indiretti). i) Descrizione e analisi degli impatti ambientali. Formulazione 2 Analisi degli aspetti tecnici, commerciali, istituzionali, finanziari ed economici del progetto Aspetti tecnici Verifica delle alternative disponibili e dell'economicità dell'alternativa prescelta (con e senza il progetto) Aspetti commerciali Esame delle condizioni di mercato della domanda e dell'offerta di beni e servizi prodotti e utilizzati nel progetto Aspetti istituzionali Esame della struttura organizzativa del progetto, divisione funzionale delle responsabilità e del processo decisionale nell'attuazione e gestione del progetto Aspetti finanziari Analisi dei costi e ricavi del progetto dal punto di vista del flusso di cassa e della situazione patrimoniale di ciascuna delle unità operative interessate alla gestione del progetto (dal punto di vista di tutti i soggetti interessati al progetto) Sintesi della valutazione finanziaria per il recupero di un borgo antico medievale (per i soggetti coinvolti) Alternative valori attualizzati (migliaia di Euro) Governo locale Soggetto pubblico/ privato Promotori finanziari Proprietari delle aree AlternativA Il Parco Costi Ricavi (VAN) 1.169 1.152 -18 1.098 1.152 54 0 0 0 0 100 100 Alternativa B Il Borgo Costi Ricavi (VAN) 375 124 -252 0 0 0 2.693 4.291 1.598 0 1.318 1.318 Alternativa C Recupero parziale Costi Ricavi (VAN) 1.228 1.658 430 1.228 1.614 386 0 0 0 0 100 100 Fonte: Giodano, G., “La valutazione di alternative nel recupero del Borgo medievale di Maratea”, in La Valutazione per lo Sviluppo Sostenibile della Città e del Territorio, Girard L.F., Nijkamp P., (a cura di), Franco Angeli, 1997. Aspetti economici Costi e benefici del progetto dal punto di vista della collettività (prezzi di mercato – prezzi ombra) Valutazione ex-ante di impatto macroeconomico Totale costo del progetto 1.000 BENEFICI AGGREGATI DI IMPATTO (milioni di Euro) Valore aggiunto 4.570 Prodotto Interno Lordo 5.315 Produzione totale 9.358 Consumi delle famiglie 4.567 Consumi delle imprese 1.913 Consumi della P.A. 1.332 Scambi con il Resto del mondo 1.262 … all’attuazione Inizia subito dopo la decisione finale di finanziamento e termina quando i benefici attesi cominciano ad essere generati IV Parte La valutazione ex ante di progetti d’investimento nell’analisi Benefici-Costi Tipologie di Analisi Costi-Benefici Ciascuna tipologia è basata su un diverso sistema di valori (prezzi) e di parametri di valutazione A) FINANZIARIA Esamina i risultati attesi dal punto di vista degli agenti economici coinvolti nel progetto, utilizzando gli elementi essenziali della contabilità aziendale a prezzi di mercato. Unità di conto (numerario) finanziaria: moneta del Paese in cui operano gli agenti economici; idem per i parametri di valutazione (ad es. gli indicatori vengono raffrontati con investimenti finanziari alternativi) B) FISCALE/TRIBUTARIA esamina i risultati attesi dal punto di vista della PA Costi = gettito fiscale a cui si rinuncia; Benefici = gettito fiscale futuro che si otterrà con il progetto. C) ECONOMICA Esamina i risultati attesi in termini della funzione di benessere sociale della collettività, espressa da una funzione obiettivo (crescita del prodotto interno, sviluppo accelerato di alcune aree, ridistribuzione del reddito, ecc.). Il numerario da utilizzare è una grandezza economica: unità di consumo o di investimento o di valuta estera, in quanto i prezzi correnti di mercato non corrispondono agli obiettivi a medio e lungo termine della collettività D) POLITICA Esamina il progetto dal punto di vista politico (il numerario varia a seconda del sistema politico) Finalità della valutazione finanziaria ed economica ex-ante a) esprimere un giudizio di merito sull'efficienza e l'efficacia delle risorse utilizzate b) elaborare un sistema organico di documentazione per organizzare le informazioni che compongono i vari aspetti di un progetto (tecnologico, istituzionale, sociologico, fiscale, ecc.). I risultati dell'analisi dei vari aspetti vengono sintetizzati in indicatori di convenienza c) possibilità di essere applicata a tutti i settori e per tutti i progetti di un piano o programma di spesa pubblica Vantaggi dell’ABC (rispetto ad altre tipologie di analisi) Basata su un modello economico implicito semplice Di facile apprendimento anche per non economisti Eloquente nel dialogo tra livello tecnico e livello politico Utile come “contenitore” per altri aspetti dell’analisi (istituzionali, tecnici, ecc.) Vantaggi dell’ABC (rispetto ad altre tipologie di analisi) Altre tipologie di analisi (specialmente quelle basate su modellistica computabile di equilibrio economico) richiedono la costruzione di appositi strumenti per verifiche econometriche e non sono di facile utilizzazione da parte di non economisti, né di impiego immediato nel dialogo tra livello tecnico e livello politico nelle analisi - valutazioni di piani e progetti Limiti della ABC – richiede una specificazione dettagliata della funzione obiettivo sia del finanziatore che del beneficiario per determinare i valori (prezzi) – in alcuni casi (progetti in cui flussi netti di benefici netti negativi e positivi si alternano) può non fornire risultati univoci in termini di alcuni indicatori di convenienza (finanziaria, tributaria, economica, politica)