L’articolo 23 della
costituzione e la riserva di
legge
…Gli atti aventi forza di
legge: i regolamenti.
Il regolamento è una fonte di legge in
senso materiale, secondaria che trova
fondamento nell’articolo 3 delle
preleggi ed è disciplinato con legge
costituzionale o ordinaria e sono
classificabili in regolamenti di
attuazione o esecutivi, di
organizzazione e autonomi.
Tipologie di regolamenti



Regolamenti di attuazione ed esecutivi
hanno un mero valore interpretativo;
Regolamenti di organizzazione sono
attuativi di norme di legge;
Regolamenti autonomi o indipendenti
non necessitano di una specifica
previsione legislativa. Sono in
contrasto con l’articolo 23 Cost.
(…segue) Tipologie di
regolamenti


Regolamenti delegati sono emanati su
espressa delega da parte della legge
che ne determina i principi direttivi.
Il regolamento può intervenire solo
con riguardo alla disciplina relativa alla
determinazione quantitativa della
prestazione ed alla sua attuazione, nei
limiti della disciplina fissata dalla
legge.
(…segue) Tipologie di
regolamenti
Regolamenti governativi trovano fondamento
nell’articolo Costituzione della Costituzione che
affida al Presidente della epubblica la loro
emanazione;
 Regolamenti ministeriali non hanno fondamento
nella Costituzione ma sono disciplinati dall’articolo
17 Legge 400/1988 e la loro forma è costituita dal
decreto ministeriale.
In materia tributaria di solito hanno la forma dei
decreti ministeriali ed integrano sul piano tecnico la
normativa. (Es. decreti che fissano i coefficienti di
rivalutazione delle rendite catastali)

Le Circolari

La dottrina le qualifica come atti
amministrativi interni (comunicazione
dell’Amministrazione).
Le Circolari

-
Forma di comunicazione interna alla
pubblica amministrazione:
Circolari (di carattere generale)
Note e Risoluzioni (quesiti specifici)
Contenuto delle circolari





Possono avere natura interpretativa;
Possono prevedere regole di comportamento agli
uffici e possono avere contenuto normativo.
In tale caso si pone il problema della loro
qualificazione.
Se il fondamento del potere in base al quale
viene emanato l’atto è normativo si tratterà di atti
regolamentari.
Se il potere è di supremazia gerarchica è una
circolare in senso proprio.
…Contenuto
a)
b)
c)
Istruzioni interpretative relative a
norme di legge
Regole di comportamento
Contenuto generalmente informativo
Natura



Nel primo e secondo caso, il potere è
un potere di supremazia gerarchica
Ha quindi una funzione “normativa”,
ma solo all’interno della pubblica
amministrazione
Nessun effetto nei confronti dei
contribuenti, che non ne sono vincolati
Problema
Normalmente i contribuenti, in caso di
dubbio, seguono l’interpretazione accolta
dalle circolari della AF
 Che cosa accade se il contribuente si affida
alla circolare ma:
A) l’ufficio non la rispetta ed emana un atto
impositivo
B) la stessa AF emana in un secondo
momento una circolare che dà una diversa
interpretazione

Gli effetti dell’inosservanza
della circolare


I privati non possono chiedere l’applicazione, o di
dichiarare l’illegittimità dell’atto emesso in sua
violazione, né l’Amministrazione può pretendere
che essa vincoli il giudice o il privato. Gli effetti
operano nei confronti dei pubblici funzionari ai
quali vengono irrogate delle sanzioni disciplinari.
L’inosservanza della circolare è fatta valere come
indizio di illegittimità dinanzi al giudice tributario.
Legittimo Affidamento?
Tutela del Legittimo Affidamento del
contribuente
 Art. 10 S.C., se il contribuente si è attenuto
ad indicazioni contenute in atti della AF poi
modificate non si applicano:
- Sanzioni
- Interessi moratori
Altre strade? (non debenza dell’imposta,
risarcimento del danno)…….

L’uso e la consuetudine




Non è compatibile con la riserva di
legge la consuetudine contra legem o
praeter legem.
Consuetudine secundum legem;
Gli usi costituzionali e parlamentari;
Le consuetudini internazionali
LE FONTI DEL DIRITTO
COMUNITARIO
LE FONTI DEL DIRITTO COMUNITARIO
SONO DI TRE TIPI:
1.
2.
3.
le fonti primarie;
le fonti derivate;
le fonti di diritto complementare.
LE FONTI PRIMARIE

Le fonti primarie, o diritto primario,
comprendono essenzialmente i Trattati
istitutivi delle Comunità europee e
dell'Unione europea.
LE FONTI DI DIRITTO
PRIMARIO


Le fonti primarie, o diritto primario, comprendono
essenzialmente i trattati istitutivi delle Comunità europee
e dell'Unione europea. Tali trattati contengono le norme
formali e sostanziali che costituiscono il quadro in cui
le istituzioni attuano le varie politiche delle Comunità
europee e dell'Unione europea.
Fissano le norme formali che sanciscono la ripartizione
delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri
e che fondano il potere delle istituzioni. Inoltre
contengono norme sostanziali che definiscono l'ambito
delle politiche e strutturano l'azione delle istituzioni
all'interno di ogni politica.
LE FONTI DI DIRITTO
DERIVATO (gli atti unilaterali)

Gli atti unilaterali possono essere classificati in due
categorie:
-1- gli atti menzionati all'articolo 249 del trattato che
istituisce la Comunità europea, ossia il regolamento,
la direttiva, la decisione, i pareri e le
raccomandazioni;
- 2- gli atti non menzionati all'articolo 249 del trattato
che istituisce la Comunità europea, ossia i cosiddetti
atti atipici, come le comunicazioni, le
raccomandazioni, i libri bianchi e i libri verdi.
IL REGOLAMENTO
COMUNITARIO
Il regolamenti comunitari sono atti
emanati dal Consiglio su proposta
della Commissione (articolo 249 del
Trattato CE).
Caratteristiche:
- portata generale

-obbligatorietà in tutti i suoi elementi
-applicabilità diretta in ciascuno degli
Stati membri.
Il regolamento è obbligatorio
in tutti i suoi elementi
Il regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi
e non può pertanto essere applicato in modo
incompleto, selettivo o parziale. Si tratta di un atto
giuridico vincolante per:
 le istituzioni;
 gli Stati membri;
 i singoli individui.
Il regolamento è direttamente applicabile in tutti gli
Stati membri.

LE DIRETTIVE

Nell'ambito del diritto comunitario viene
detto Direttiva dell'Unione Europea uno
degli atti che il Parlamento europeo
congiuntamente con il Consiglio e la
Commissione può adottare per
l'assolvimento dei compiti previsti dal
Trattato che istituisce la Comunità Europea.
(…segue) LE


DIRETTIVE
La direttiva è obbligatoria in tutti i suoi elementi,
proprio come i regolamenti, ma lascia spazio
all'iniziativa legislativa di ogni stato cui è diretta:
pertanto è obbligatorio il principio e il fine fissato in
ambito comunitario, ma poi lo stato ha la facoltàdi
disciplinare la materia coi mezzi che ritiene più
idonei (obbligo di risultato). La libertà dello stato
non è assoluta in quanto deve garantire l'effetto
voluto dalla Comunità, se ad esempio deve
modificare una materia disciplinata da fonti primarie
(leggi e atti aventi "forza di legge") non può farlo
attraverso fonti regolamentari
Assenza di una gerarchia
delle fonti.



I Trattati non prevedono una gerarchia tra le
fonti di diritto comunitario derivato.
L’eventuale conflitto deve essere risolto
secondo i criteri di specialità e successione
delle norme nel tempo, senza aver riguardo
all’autorità emanante e alla procedura adottata.
Dichiarazione allegata al Trattato di Maastricht
aveva evidenziato l’esigenza di riconsiderare la
classificazione degli atti comunitari per stabilire
un’appropriata gerarchia tra le diverse categorie
di norme, ma non ha trovato applicazione.
Rapporto gerarchico tra trattati e fonti di
diritto comunitario derivato
I Trattati prevalgono sulle norme comunitarie di diritto
derivato.
 I Trattati CE e UE non possono essere modificati da
norme di diritto comunitario derivato, ma solo secondo
le procedure di revisione previste.
 Procedura ordinaria di revisione prevista dall’art. 48
del Trattato UE:
- iniziativa degli Stati membri o della Commissione;
- progetto di revisione sottoposto al Consiglio che, previa
consultazione del Parlamento europeo ed eventualmente
della Commissione (e della Banca centrale europea ove
si tratti di modifiche istituzionali nel settore monetario),
si pronuncia a maggioranza semplice;

IL FONDAMENTO COSTITUZIONALE
DELL’ASSUNZIONE DEGLI OBBLIGHI
COMUNITARI
Le «limitazioni di sovranità» consentite dall’art.
11 Cost., come interpretato dalla Corte costituzionale

Il riferimento ai «vincoli derivanti
dall’ordinamento comunitario» nell’art. 117 Cost.,
come riformato nel 2001

Il limite dei «principi fondamentali del nostro
ordinamento costituzionale» e dei «diritti
inalienabili della persona umana», come stabilito
dalla Corte costituzionale

(…segue) LE

DIRETTIVE
« La direttiva vincola lo Stato membro cui è
rivolta per quanto riguarda il risultato da
raggiungere, salva restando la competenza
degli organi nazionali in merito alla forma e
ai mezzi » (art. 249 TCE, 3° comma)
Compatibilità dei regolamenti
tributari con l’articolo 23 della
Costituzione
La dottrina e la giurisprudenza
pervengono ad affermare la legittimità
dei regolamenti comunitari istitutivi o
modificativi di tributi.
Critica: sia i regolamenti che le direttive
promanano da organi dell’esecutivo
dell’Unione e non dal Parlamento
Europeo
Rapporti ord. comunitario/
ord. nazionale
L’adesione dell’Italia alla Comunità (oggi Unione)
europea ha comportato, con particolare
riferimento alla materia tributaria, due
principali ordini di conseguenze.
1. In primo luogo si è riconosciuto al legislatore
comunitario il potere di intervenire in
ambito fiscale, attraverso l’emanazione di
regolamenti, che sono immediatamente
esecutivi e direttamente applicabili nei singoli
Stati comunitari (art. 249, co. 2, Trattato di
Roma), e di direttive.
Tale circostanza ha determinato l'affiancarsi di nuove
fonti a quelle previste dall'art. 23 della
Costituzione.
Secondo l'insegnamento della pronuncia della Corte
costituzionale n. 183 del 1973, le fonti comunitarie
sono efficaci nel nostro ordinamento grazie
all'operare del principio previsto all'art. 11 Cost.,
a mente del quale l'Italia consente, in condizioni di
parità con altri Stati, alle limitazioni di sovranità
necessarie alla creazione di ordinamenti che
assicurino “la pace e la giustizia fra le Nazioni”.
Il legislatore europeo si è avvalso del proprio potere di
dettare norme di contenuto (anche) tributario:
-in materia doganale (es. Codice doganale comunitario,
Reg. CEE 2913/92);
-in materia agricola (regolamenti in materia di prelievi
agricoli);
-in materia di imposte indirette, con l'istituzione e la
disciplina, mediante direttive, dell'imposta sul valore
aggiunto, in conformità all'art. 93 del Trattato, che
attribuisce al Consiglio il potere di armonizzare le
legislazioni nazionali relative “alle imposte sulla cifra di
affari, alle imposte di consumo ed altre imposte
indirette”, nella misura in cui tale armonizzazione sia
necessaria per assicurare l'instaurazione e il
funzionamento del mercato unico;
-nell’ambito della fiscalità diretta, con l'approvazione di
alcune direttive destinate ad uniformare la disciplina
prevista dai singoli ordinamenti nazionali con riferimento
a fattispecie particolarmente coinvolte dal processo di
integrazione europea (es. Direttiva n. 90/434/CEE del 23
luglio 1990 sulle operazioni straordinarie transfrontaliere,
Direttiva n. 90/435/CEE, di pari data, sulle distribuzioni
di utili tra società residente in differenti Stati
comunitari), in conformità a quanto previsto dall'art. 94
del Trattato istitutivo, che riconosce al Consiglio il
potere di stabilire direttive volte al “ravvicinamento”
delle disposizioni nazionali “che abbiano un'incidenza
diretta sull'instaurazione o sul funzionamento del
mercato comune”, fra le quali possono rientrare anche
quelle in materia di imposizione diretta.
L'adesione dell'Italia al Trattato istitutivo della Comunità
ha comportato, in secondo luogo, la diretta
applicabilità di alcuni principi fondamentali
dell'ordinamento comunitario, sanciti dallo stesso
Trattato, anche nell'ambito di settori della fiscalità che
non sono stati oggetto di interventi di armonizzazione
da parte del legislatore europeo, quale, nel suo
complesso, la disciplina delle imposte sui redditi.
Esempi:
il divieto di aiuti di stato (art. 87);
il divieto di discriminazione in base alla nazionalità (art.
12);
le norme che individuano le cosiddette libertà
fondamentali (libera circolazione delle merci, dei
lavoratori, dei servizi e dei capitali, e libertà di
stabilimento, rispettivamente artt. 23, 39, 43, 49 e 56).
2.
Tale applicabilità è stata per la prima volta affermata
esplicitamente dalla Corte di Giustizia europea nella
sentenza Schumacker, del 14 febbraio 1995, in cui si
legge che “Benché la materia delle imposte dirette non
rientri, in quanto tale, nella competenza della Comunità,
l'esercizio da parte degli Stati membri di questa
competenza loro attribuita non può prescindere dal
rispetto del diritto comunitario”.
Le ragioni di tale affermazione, che si risolve,
sostanzialmente, in quella del primato del diritto
comunitario sulle legislazioni dei singoli Stati membri,
sono da ricercarsi nella natura stessa del Trattato
istitutivo, nonché nel c.d. “principio di effetto utile”,
che, secondo la Corte di Giustizia, costituisce uno dei
fondamenti dell’ordinamento comunitario.
Sotto il primo profilo, occorre ricordare che, a
differenza del complesso dei trattati internazionali,
le cui disposizioni sono esclusivamente indirizzate
agli Stati che vi aderiscono, il Trattato che ha
istituito la Comunità europea contiene numerose
norme direttamente rivolte ai singoli cittadini
degli Stati membri (persone fisiche e giuridiche),
le quali, in particolare, attribuiscono loro precisi
diritti, per la cui tutela avverso i provvedimenti
adottati dai legislatori nazionali è possibile adire sia
le giurisdizioni interne sia quelle comunitarie.
Sotto il secondo profilo, occorre ricordare che la Corte
di Giustizia (che, ai sensi degli artt. 220 e 234 del
Trattato, rappresenta una sorta di “interprete
autentico” delle norme di diritto comunitario), in
virtù del ricordato principio di effetto utile,
interpreta le norme comunitarie, soprattutto se
contenute nel Trattato, fonte primaria di tale
ordinamento, in modo tale da consentire alle stesse
di raggiungere i propri effetti nella maniera
più compiuta possibile (c.d. “principio di
effetto utile”).
In conclusione, per quanto gli Stati membri
permangano in via di principio liberi di configurare i
propri sistemi fiscali - sotto il profilo delle imposte
dirette - nel modo che ritengono più opportuno,
cionondimeno tale sostanziale libertà trova un
limite nel rispetto dei principi sanciti dal
Trattato istitutivo della Comunità europea, e in
particolare, per l'appunto, nelle norme che
salvaguardano la libera concorrenza e le libertà di
circolazione all'interno del mercato unico.
Il federalismo fiscale
Riforma del Titolo V Cost.:
Artt. 117 e 119
Art. 119 co. 1: <I Comuni….>
Art. 119 co. 2: <I Comuni…>
La norma non contiene alcuna
indicazione in merito ai rapporti qualiquantitativi tra le varie tipologie di
entrata.

La dottrina ritiene che esso è solo un
quadro di riferimento che potrà essere
riempito dal legislatore ordinario in
prospettiva più o meno federalista, a
seconda delle opzioni di fondo
esercitate dallo Stato e dalle Regioni
nell’ambito delle loro rispettive potestà
legislative, esclusive o concorrenti.
Senz’altro dalla norma costituzionale deriva
che sia le Regioni che gli enti localo
debbono disporre di entrate proprie, di
carattere tributario e non, oltre che di
compartecipazioni al gettito dei tributi
erariali riferibili al territorio.
Ne deriverebbe un concetto di equiordinazione
istituzionale, che impedirebbe la
preponderanza di forme di finanziamento
derivate.
Decisiva rilevanza assume il ruolo del
legislatore regionale, cui spetta di
legiferare, fatti salvi i principi
fondamentali di spettanza statale, sia
in punto di coordinamento del sistema
tributario che con riferimento alla
disciplina dei tributi regionali e locali.
La dottrina si è divisa sul punto della portata
precettiva dell’art. 119 Cost., cioè se la valenza
prescrittiva della norma sia tale da consentire agli
enti territoriali di dotarsi di una politica tributaria,
non soltanto destinata a porre rimedio a carenze
della finanza di trasferimento, ma a procurarsi
risorse ulteriori rispetto a quelle necessarie a
garantire i servizi indispensabili.
Il problema è se sia o meno necessaria una legge
statale che autorizzi l’istituzione di nuovi tributi (in
considerazione dell’art. 117, co. 2, lett. e), che
lascia allo Stato la scelta dei presupposti
d’imposizione).
Allo stato attuale alle Regioni è già consentito:
 Variare le aliquote IRAP;
 Di disporre con legge, entro certi limiti, le procedure
applicative dell’IRAP;
 Di introdurre l’addizionale regionale all’IRPEF, con
aliquota compresa in una forbice fissata dal legislatore
statale;
Ai Comuni e alle Provincie:
 Di disciplinare con norme regolamentari le proprie
entrate, anche tributarie, salva l’individuazione e
definizione statale della <base> dell’imposizione;
 Di disciplinare e dettagliare aspetti dell’ICI;
 Di introdurre l’addizionale comunale all’IRPEF;
 Di trasformare in tariffe alcune tasse e canoni (Tarsu,
Cosap, etc.)
La legge delega sul
federalismo fiscale
L'oggetto:
dettare i principi di coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario e disciplinare l'istituzione e il
funzionamento del fondo perequativo.
L'obiettivo:
il superamento graduale della <spesa storica> al fine di
realizzare un assetto fiscale e finanziario che
responsabilizzi i singoli livelli istituzionali, nel rispetto dei
principi di solidarietà e coesione sociale.
Un federalismo, dunque, almeno nelle premesse teoriche,
solidale e non apertamente competitivo.
I principi:
Trattandosi di una legge delega essa dovrà essere resa
esecutiva da decreti legislativi che dovranno essere
adottati nel rispetto dei principi fissati dalle medesima
legge.
Tra i principi fissati nella legge:

il principio di territorialità, secondo cui l'attribuzione di
risorse agli enti deve consentire di coprire integralmente
l'esercizio delle funzioni di loro competenza. Ciò potrebbe
voler dire (ma saranno i decreti legislativi a sciogliere il nodo)
che l'autonomia di entrata diventa il principio generale (= le
risorse tributarie rimangono sostanzialmente sul territorio che
le ha prodotte) mentre la perequazione diventa il suo
indispensabile correttivo;



Il superamento della spesa storica attraverso la
determinazione del costo e fabbisogno standard, che
dovrebbe diventare l'indicatore attraverso cui misurare
l'efficacia e l'economicità della spesa pubblica;
L'esclusione della doppia imposizione sul medesimo
presupposto;
La premialità dei comportamenti virtuosi nell'esercizio
della potestà tributaria e nella gestione finanziaria, con la
correlativa previsione di meccanismi sanzionatori per il
mancato rispetto degli equilibri economico-finanziari;
…Il coordinamento
tributario e finanziario tra
Stato e Regioni
Le spese che le Regioni devono finanziare attraverso l'autonomia
tributaria sono distinte in:
 spese per garantire i livelli essenziali delle prestazioni (in
particolare nella sanità, istruzione e nei servizi): queste vanno
calcolate al costo standard e sono finanziate con il gettito
della compartecipazione all'IVA e con quote specifiche del
fondo perequativo;
 altre spese finanziate con il gettito dei tributi propri e quote di
fondo perequativo.
Il fondo perequativo è destinato alle Regioni con minore
capacità fiscale ed è alimentato dai gettiti prodotti nelle
singole Regioni dalla compartecipazione regionale all'IVA e da
quote dell'addizionale regionale all'IRPEF.
Le spese che Comuni e Provincie devono coprire
vengono così classificate:
 spese riconducibili alle funzioni fondamentali da
finanziare con tributi propri, con compartecipazioni al
gettito di tributi erariali e regionali e con il fondo
perequativo;
 spese relative ad altre funzioni.
Sarà lo Stato a individuare i tributi propri degli enti e
l'attribuzione di compartecipazione erariali e a fissare
l'attribuzione di compartecipazioni a tributi regionali.
Le Regioni dovranno finanziare nel proprio bilancio due
fondi di perequazione: uno per i Comuni e l'altro per le
Province.

Sono previsti strumenti di concertazione
e monitoraggio
 La Commissione paritetica per

l'attuazione del federalismo fiscale
La Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica
Il decreto sul federalismo
comunale
Lo schema di decreto sul federalismo fiscale
comunale, il cui testo è stato profondamente
modificato dal Governo sulla base delle risultanze
dell’esame effettuato presso la Commissione
bicamerale, interviene sull’assetto delle competenze
fiscali tra Stato ed enti locali, a decorrere, in una
prima fase di avvio triennale, dal 2011, e poi
disciplinato a regime a decorrere dal 2014, con
l’introduzione, in sostituzione di tributi vigenti,
dell’imposta municipale (IMU).
Lo schema di decreto legislativo recante
disposizioni in materia di federalismo
fiscale municipale:
 dispone l'attribuzione ai comuni del gettito
di numerosi tributi erariali e di una
compartecipazione all'IVA;
 istituisce una cedolare secca sugli affitti
degli immobili ad uso abitativo;
 prevede, a regime, un nuovo assetto tra le
competenze dello Stato e degli enti locali nel
settore della fiscalità territoriale ed
immobiliare.
In particolare, per quanto concerne la fiscalità immobiliare, dal 2011 vengono
attribuiti ai Comuni:
a) l’intero gettito dell’Irpef sui redditi fondiari (escluso il reddito agrario) e quello
relativo alle imposte di registro e bollo sui contratti di locazione immobiliare;
b) una quota, pari al 30%, del gettito delle imposte di registro, ipotecarie e
catastali sugli atti di trasferimento immobiliare ed una quota, pari al 21,7%
nel 2011 ed al 21,6% dal 2012, del gettito della cedolare secca sugli affitti.
I gettiti in questione affluiscono ad un Fondo sperimentale di riequilibrio, di
durata triennale, finalizzato a realizzare in forma progressiva e
territorialmente equilibrata la devoluzione dei gettiti medesimi ai Comuni; il
Fondo verrà ripartito sulla base di un accordo in sede di Conferenza Statocittà, nell’osservanza, comunque, di due specifici criteri: una quota del 30%
del Fondo andrà ripartita in base al numero dei residenti e, al netto di tale
quota, una ulteriore percentuale del 20% dovrà essere destinata ai piccoli
comuni.
L’articolo 13 del decreto, istituisce inoltre, per il finanziamento delle spese dei
comuni e delle province successivo alla determinazione dei fabbisogni
standard per le funzioni fondamentali, un Fondo perequativo a titolo di
concorso per il finanziamento delle funzioni svolte dai predetti enti, articolato
in due componenti con riferimento alle funzioni fondamentali e non
fondamentali.
Poiché l'esame dello schema da parte della
Commissione parlamentare per l'attuazione del
federalismo fiscale si è concluso (il 3 febbraio
2011) senza l'espressione del parere, il Consiglio dei
ministri, dopo aver approvato un testo del
provvedimento poi non emanato dal Capo dello
Stato, che aveva contestualmente invitato il
Governo a rendere comunicazioni alle Camere, ha
approvato il successivo 9 febbraio il testo definitivo
del decreto, che verrà valutato dal Senato nelle
giornate del 22 e 23 febbraio 2011 e dalla Camera
nella settimana successiva.