l’accountability negli Enti Locali
BOLOGNA 4 maggio 2010
ALESSANDRA VACCARI
Indica srl
1
problema di partenza…..
Bilancio
ordinario
Strumento per
addetti
Non evidenzia gli
aspetti non finanziari
delle attività
Evidenzia solo
l’utilizzo delle risorse
finanziarie
2
Nasce un nuovo fabbisogno informativo …
Aumenta la complessità organizzativo-gestionale e
relazionale…
• Crescente ricerca da parte delle amministrazioni di modalità
organizzative e gestionali atte a valorizzare il contesto territoriale
locale pur in una situazione di decrescenti risorse finananziarie
trasferite dagli enti sovraordinati ed in un contesto di
decentramento amministrativo molto spinto avviatosi con le leggi
Bassanini
• Introduzione di nuovi modelli organizzativi atti ad affrontare la
suddetta impellente sfida che vede l’Amministrazione confrontarsi
con la mutevole domanda di nuovi e migliori standard qualitativi in
termini di servizi pubblici
Fabbisogno
informativo
• Proliferazione di provvedimenti normativi che negli ultimi anni
hanno spesso finito con l’ingabbiare eccessivamente il grado di
autonomia delle amministrazioni (es: limiti vincolanti previsti dal
Patto di stabilità)
• Aumentata propensione da parte di numerosi stakeholder degli enti
locali a richiedere maggiori informazioni di tipo quantitativo e
qualitativo (finalizzate alla sempre più trasparente comunicazione
delle interrelazioni)
3
… non soddisfatto dal bilancio civilistico
Necessità primarie
Fabbisogno
informativo
Nuove necessità
• Pianificazione e controllo di
gestione per valutare ed orientare
le decisioni strategiche
• Maggiori necessità di trasparenza
dell’operato nei confronti degli
stakeholder
• Misurazione della performance
dell’Amministrazione
• Necessità di misurazioni relative a temi di
interesse sociale, ambientale ed etico
• Rendicontazione economica,
patrimoniale e finanziaria (a fine
anno)
Bilancio di
mandato
Bilancio
sociale
Bilancio
ambientale
Bilancio di
sostenibilità
Sistemi (P&C, misurazione, rendicontazione…)
P&C = pianificazione e controllo di gestione
4
Basi teorico metodologiche
Una idea di assetto di bilanci e di riclassificazione della spesa nuova che
superi quella strutturata su contabilità macro di tipo Keynesiano basata sui
concetti di reddito, consumi ed investimenti, che evidenzi, descriva e valuti
la diversa relazione tra fatti economici e dimensioni sociali, secondo
l’approccio cosiddetto dello sviluppo umano.
Una particolare enfasi sulle tecniche e modalità di partecipazione della
società civile nel processo di costruzione degli obiettivi
Esistenza di un sistema e la creazione di un processo di definizione di
obiettivi, indicatori e parametri di controllo che non solo descrivano le
azioni, ma che spieghino (o tentino di farlo) anche gli esiti di un impegno di
politica diretta o indiretta dell’ente.
5
Il concetto di accountability
Nell’accountability sono ricompresi sia
il concetto di responsabilità degli amministratori e
funzionari che utilizzano risorse finanziarie
pubbliche,
sia quello di rendicontabilità (nel senso della
dimostrabilità e documentabilità) nell’utilizzo di
danaro pubblico, non solo sotto il profilo della mera
regolarità e affidabilità dei conti, ma anche sotto
l’altro, e più pregnante aspetto della verifica
dell’economicità, dell’efficienza e dell’efficacia delle
gestioni poste in essere.
6
La specificità dell’EELL
La coerenza fatta rispetto a diversi aspetti dell’agire
amministrativo:
Livello istituzionale
Coerenza con i valori
Coerenza rispetto agli assunti
valoriali di partenza e agli
indirizzi generali
Livello politico
Efficacia delle scelte
Analisi della qualità dei servizi e
del raggiungimento degli
obiettivi complessivi
Livello gestionale
Esito dell’azione
Efficienza gestionale
Misurazione della capacità di
realizzare con il minimo costo le
funzioni di produttore di servizi e
di “regista sociale”
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Gli strumenti di accountability
Sono strumenti di rendicontazione delle utilità prodotte
dall’Ente
Indagano tutte le tipologie di utilità, non solo quelle
finanziarie, economiche e patrimoniali
Considerano gli impegni presi a preventivo come punto di
partenza
Collegano le politiche con gli aspetti gestionali
Elaborati in relazione ai vari interlocutori dell’Ente. Per dare
loro maggiori informazioni per permettere valutazioni più
appropriate sull’andamento della gestione
Affiancano e completano gli altri strumenti di rendicontazione
e di informazione
8
Come funzionano i sistemi di accountability
I sistemi di accountability vengono generalmente attivati con una serie di
passi logici successivi:
Pianificazione: il dialogo politico con gli stakeholder permette di
rendere espliciti gli obiettivi e gli impegni dell’ente.
Definizione dei sistemi di rilevazione delle informazioni: viene definito un
insieme di indicatori ritenuto in grado di descrivere e rappresentare il
grado di efficacia delle politiche e degli obiettivi.
Raccolta e valutazione delle informazioni: dopo aver individuato obiettivi
e insieme di indicatori, è necessario disporre di un sistema di raccolta
delle informazioni.
Definizione del rapporto consuntivo annuale: le valutazioni di efficacia
vengono inserite all’interno del rapporto annuale che permette di
verificare lo stato di fatto e l’attuazione delle politiche.
Elaborazione di nuovi obiettivi: la definizione di nuovi obiettivi di
sviluppo rappresenta un segnale di continuità perché permette di
rendere il processo circolare.
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Standard di riferimento
AA 1000
E’ uno standard che riguarda il processo di costruzione dei sistemi di contabilità sociale e
ambientale
E’ stato proposto da AccountAbility (organizzazione non profit londinese)
Gruppo Bilancio Sociale (GBS)
E’ uno standard che riguarda i principi di redazione del bilancio sociale e i contenuti del
documento
E’ stato proposto da un gruppo di lavoro italiano (società di consulenza, revisione, università,
dottori commercialisti, ecc.)
Global Reporting Initiative (GRI)
E’ uno standard internazionale che fissa i principi di redazione del bilancio di
sostenibilità e i contenuti del documento
E’ stato promosso da un gruppo di aziende, società di revisione, associazioni
ambientaliste e dall’ONU (UNEP)
Clear
E’ lo standard messo a punto dal comune di Ferrara e 19 partner per la costruzione
del bilancio ambientale
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Bilancio sociale – GBS
IDENTITA’ AZIENDALE
VALORE AGGIUNTO
RELAZIONE SOCIALE
Assetto istituzionale, Valori di riferimento,
Missione, Strategie, Politiche
Produzione del valore aggiunto
Distribuzione del valore aggiunto
Impegni e politiche,
Informazioni,
Benchmarking, …
Soci, Clienti,
Personale,Investitori
, Finanziatori, PA …
GIUDIZI E OPINIONI DEGLI
STAKEHOLDER
Focus group, Indagini di clima, Customer
satisfaction
…
COMMENTI E
DICHIARAZIONI
DELL’AZIENDA
Valutazioni complessive
Commenti alle opinioni degli stakeholder
…
MIGLIORAMENTI DEL
BILANCIO SOCIALE
Miglioramenti futuri
…
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Bilancio di sostenibilità (GRI) – Esempio di
contenuti
VISIONE E STRATEGIA
PROFILO AZIENDALE
STRUTTURA DI GOVERNO E
SISTEMI DI GESTIONE
Lettera dell’amministratore delegato,
Strategia aziendale per la sostenibilità,
Obiettivi operativi, …
Struttura dell’azienda, Attività svolte, Obiettivi
del report, …
Struttura organizzativa, Sistemi di gestione,
Coinvolgimento degli stakeholder, …
I NUMERI DELLA
SOSTENIBILITA’
Sintesi dei risultati e degli impatti
Indicatori chiave di performance (triple
bottom line)
PERFORMANCE
ECONOMICA
Misura degli impatti e degli effetti prodotti
dall’azienda
PERFORMANCE
AMBIENTALE
Misura degli impatti e degli effetti prodotti
dall’azienda
PERFORMANCE SOCIALE
Misura degli impatti e degli effetti prodotti
dall’azienda
12
Bilancio ambientale: il metodo Clear
C
E’ il primo progetto europeo di contabilità ambientale
applicata agli enti locali
L
E
CLEAR sviluppa il contenuto del primo disegno di
legge di contabilità ambientale
A
Raccoglie le raccomandazioni contenute nel V e VI
Programma d’azione dell’Unione europea in materia
ambientale: importanza della contabilità e dei bilanci
ambientali per lo sviluppo sostenibile
R
E’ oggi anche uno strumento di gestione degli
Aalborg comittment
13
Chi ha partecipato a CLEAR
COMUNE PAVIA
PROVINCIA REGGIO
EMILIA
COMUNE
EMILIA
REGGIO
COMUNE ROVIGO
PROVINCIA MODENA
PROVINCIA FERRARA
COMUNE MODENA
COMUNE FERRARA
COMUNE RAVENNA
PROVINCIA TORINO
PROVINCIA BOLOGNA
COMUNE GROSSETO
PROVINCIA NAPOLI
COMUNE BERGEGGI
COMUNE VARESE LIGURE
COMUNE SALSOMAGGIORE
COMUNE CAVRIAGO
COMUNE CASTELNOVO NE’
MONTI
Inoltre:
OCSE-ECOMAIRES
REGIONE EMILIA ROMAGNA
14
Obiettivi di CLEAR
C
• Migliorare i processi di governance locale
L
E
A
R
• Migliorare il processo d’integrazione delle
politiche e orientare il processo decisionale
dell’EE.LL.
• Sviluppare e diffondere standard di contabilità e
reporting ambientale per gli EE.LL.
• Elevare la qualità della rendicontazione
pubblica in termini di maggiore trasparenza e
coinvolgimento degli stakeholder
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Elementi di innovazione CLEAR
C
L
• Integrazione del Bilancio Ambientale nel processo
decisionale di COMPETENZA DELL’ENTE e
affiancamento dei conti fisici a quelli monetari
E
• Approvazione (nei consigli comunali e provinciali) del
Bilancio Ambientale attraverso un percorso politicoistituzionale integrato a quello finanziario
A
•Integrazione tra pianificazione strategica(politiche e
attività previste) e sistemi di gestione (piano dei conti,
integrazione PEG)
R
•SEMPLIFICAZIONE, ENFASI SULLA EFFICACIA
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C
L
E
A
La metodologia:
dal contare al contabilizzare al rendicontare
Elencare e descrivere
informazioni
Rapporto stato
dell’ambiente
I dati
CONTARE
R
Raccogliere
informazioni
pertinenti e veritiere
Interpretare le
informazioni in modo
diacronico rispetto ai
fenomeni in cui si
manifestano
Bilancio
Ambientale
Il presidio gestionale,
normativo ed
informativo
Comparare le informazioni con
un criterio valutativo che deve
essere necessariamente di ogni
Sistema Informativo
Ambientale
Contabilità
ambientale
La programmazione
strategica e la
valutazione di
efficacia
CONTABILIZZARE
RENDICONTARE
Codificare il sistema e
collegare le
descrizioni ai processi
Dare conto degli esiti
in relazione alle
politiche ed alle
17
azioni
Il processo da attivare
Coinvolgimento stakeholder
Politiche e attività
Rilevazione e Accounting
Politiche e impegni
Identificazione indicatori
fisici
Identificazione
stakeholder
Identificazione indicatori
monetari
Reporting
Integrazione con processo di
programmazione e budget
Preparazione report
Definizione degli ambiti di
rendicontazione
Identificazione fonti
Misurazioni e modalità di rilevazione
Creazione sistema gestionale
informativo e contabile
Modifiche organizzative
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Il piano e il sistema
la struttura
contabile
Dichiarazioneesplicitazione
per ognuna
delle 8 competenze
e per gli ambiti di
rendicontazione
rendere conto delle ricadute
ambientali delle attività dell’Ente
relativamente agli impegni
dichiarati
Impegni strategici
Politiche
Attività
DPSIR
Conti fisici
ICE
Indicatori fisici per competenz
e ambito di rendicontazione
Conti monetari
Individuazione interventi
ambientali e riclassificazione
delle spese ambientali
dell’Ente per competenza e
ambito di rendicontazione
19
Il documento sulle politiche: le competenze su
cui è impostata la rendicontazione
Sviluppo urbano
Mobilità sostenibile
Verde pubblico
Risorse idriche
Rifiuti
Energia
Altri piani e progetti dell’Ente
Sensibilizzazione e partecipazione
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Il documento sulle politiche: esempio
SVILUPPO URBANO
Introdurre nella pianificazione urbanistica i criteri della sostenibilità
Riqualificare e recuperare le strutture urbanistiche esistenti
Anticipare fin dalla progettazione eventuali danni e costi ambientali
Garantire il buon funzionamento del sistema idraulico
1.1 Pianificazione sostenibile del PRG
1) Garantire la sostenibilità nella pianificazione del territorio
Analisi ambientale a supporto del nuovo PRG
2) Garantire un efficace coordinamento tra pianificazione urbanistica e gestione
degli strumenti urbanistici di attuazione
3) Garantire un efficace coordinamento tra pianificazione urbanistica e mobilità
sostenibile
4) Rendere la città più accessibile a bambini, anziani e disabili
21
Il piano dei conti: esempio
Sviluppo urbano
Ambito
2. Qualità dell’ambiente urbano
Livello 1
2.1. Qualità insediativa
Livello 2
2.1.1. Rapporto spazi
pubblici/privati
2.1.2. Nuove costruzioni
2.2. Riqualificazione urbana
2.2.1 Comparti urbani degradati
2.3 Risparmio del territorio
2.3.1. Ristrutturazioni
Competenza (es.
2.4. Parco urbano
sviluppo urbano):
sono le materie in
cui l’Ente ha 2.5. Edilizia residenziale pubblica
autonomia
decisionale
2.4.1. Progetto Parco urbano
2.5.1. Riqualificazione
Ambito (es.
pianificazione
sostenibile): sono gli
ambiti di
rendicontazione
Indicatore
2.1.1.1. Indici di PRG
2.1.1.2. Rapporto qualitativo tra
spazi pubblici e privati
2.1.1.3. Qualità degli spazi
verdicostruiti
2.1.2.1. mq. spazi aperti nelle
nuove costruzioni
2.1.2.2. % spazi aperti su totale
spazi costruiti\\
2.2.1.1. Descrizione della
situazione attuale
2.2.1.2. Interventi in progetto
2.3.1.1. n. ristrutturazioni
effettuate
2.3.1.2. % ristrutturazioni su
totale costruzioni
2.3.1.3. Recupero volumetrie in
ristrutturazioni
2.4.1.1. Descrizione progetto
2.4.1.2. mq. estensione parco
2.4.1.3. Fruibilità del parco
2.5.1.2. Descrizione interventi in
progetto
2.5.1.3. mc. riqualificati
Livello 1 e Livello 2 (es.
PRG, Contenuti
ambientali): sono i conti e
i sottocnti della
cotnabilità ambientalte
Note
Indicatore (es. Contenuti
ambientali del PRG):
sono gli
indicatori(qualitativi e
quantitativi) della
contabilità
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Collegamento con strumenti attuali
La Relazione Previsionale e Programmatica
Il Piano Esecutivo di Gestione
La contabilità finanziaria
La contabilità economico-patrimoniale
Il collegamento con gli strumenti di rendicontazione
adottati dagli Enti locali
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Risultati ottenuti
C
L
E
A
R
I principali output di progetto sono:
• Presentazione ed approvazione dei 18 bilanci
ambientali CONSUNTIVI E PREVENTIVI da parte degli
EELL partner nei CONSIGLI
• Formalizzazione di un metodo
• Creazione e sviluppo di una rete di competenze sulla
contabilità ambientale
• Coinvolgimento e responsabilizzazione dei maggiori
stakeholder e migliore trasferimento della informazione tra
pubblico e privato
• Miglioramento della qualità informativa e della trasparenza
degli EE.LL.
• Velocizzazione, intersettorialità ed efficacia dei processi
decisionali riguardanti l’ambiente
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I requisiti del sistema
 esplicitazione della politica per ambiti di
competenza e collegamento tra questi e gli
indicatori
 integrazione con il processo decisionale
istituzionale (approvazione in Consiglio)
 garanzia delle condizioni di dialogo
 intersettorialità della rendicontazione
 esistenza e qualità del sistema di rilevazione
registrazione e contabilizzazione fisico e
monetario
 reporting e accessibilità ai dati
 preventivo con target e obiettivi di miglioramento
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Governance
 Governance: la fissazione dei patti fiduciari, la modalità
della loro amministrazione, la definizione delle regole per il
controllo reciproco tra classi di soggetti istituzionali e non
 Il problema della governance non è soltanto costituito
dall’esigenza di individuare forme più o meno perfette e
legittime di rappresentanza, ma anche dalla natura e
dall’efficienza dei patti fiduciari che si sottoscrivono tra i
partecipanti
 “UN OBIETTIVO HA Più POSSIBILITà DI ESSERE RAGGIUNTO
SE ESISTE CONDIVISIONE TRA COLORO CHE PARTECIPANO
ALLE SUA REALIZZAZIONE…….”
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