I sistemi di programmazione,
valutazione e controllo
nell’attuazione della riforma
Il percorso
 Il
sistema ordinamentale
 Integrazione
tra sistema di programmazione,
sistema di valutazione e sistema dei controlli
 Le
problematiche relative alla spesa
Il sistema ordinamentale
Ricostruzione del sistema
ordinamentale
I contenuti:
 Titolo 2 - Nuovo Sistema di valutazione e
disposizioni in materia di trasparenza e
cultura della legalità
 Titolo 3 - istituti premiali e modalità per la
misurazione della qualità dei servizi
erogati
 Titolo 4 - modifiche al T.U. sul pubblico
impiego
Ambito di applicazione
secondo la legge

Gli art.16, comma 2, e 31, comma1, indicano le
norme dei titoli II e III che costituiscono principi
ai quali gli enti locali devono adeguare i propri
ordinamenti entro il 31.10. 2010
 L’art. 74 individua le norme che rientrano nella
competenza esclusiva dello Stato e quelle di
diretta emanazione dell’art. 97 della Costituzione
e
che
costituiscono
principi
generali
dell’ordinamento e rappresenta, pertanto, la
chiave di lettura della valenza delle disposizioni
nell’ordinamento
Inquadramento per materia
A prescindere dal nomen iuris e dall’auto–definizione da
parte della legge:
 Le disposizioni del titolo I sono principi di carattere
generale finalizzati al miglioramento della qualità
dell’organizzazione del lavoro fatti salvi i principi sulla
trasparenza e legalità di stretta correlazione con i principi
di buon andamento e di imparzialità della Costituzione
 Le disposizioni del titolo II incidono direttamente sulla
retribuzione e sul rapporto di lavoro e appartengono alla
materia riservata alla competenza legislativa dello stato
ai sensi dell’art. 117 della Costituzione
 Le modifiche al decreto 165/2001 hanno la medesima
valenza delle norme modificate e quindi sono in parte
principi correlati ai principi di buon andamento e di
imparzialità della Costituzione, in parte di competenza
esclusiva della legislazione statale ai sensi dell’art. 117.
La valenza dei principi fondamentali
I
principi fondamentali costituiscono linee
guida, di riferimento all’attività sia
normativa che amministrativa e possono
essere desunti anche dal complessivo
contesto ordinamentale
 Non possono assumere la veste di norme
di dettaglio
Le disposizioni nelle materie in cui
lo Stato ha legislazione esclusiva
 In
tal caso le norme possono avere
contenuti di dettaglio, ma hanno valenza
immediatamente applicativa solo per le
amministrazioni statali negli ambiti in cui
interferiscano con l’autonomia tutelata
dalla Costituzione di Comuni e Province.
 Sono
pertanto richieste norme di
adeguamento da parte degli Enti Locali
Le norme Costituzionali

Art. 114, comma 2:
I Comuni …sono Enti Autonomi con propri
statuti, poteri e funzioni secondo i principi della
Costituzione
 Art 117, comma 5:
I Comuni, le Province e le Città metropolitane
hanno potestà regolamentare in ordine alla
disciplina
dell’organizzazione
e
dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite
Ne consegue che…
 Comuni
e province applicano in piena
autonomia le disposizioni del titolo II
 Adeguano il proprio ordinamento ai
principi e disposizioni delle altre parti della
Riforma mediante esercizio della potestà
regolamentare
In tale contesto…
disciplina dell’organizzazione, ai fini
dell’adeguamento ai principi fondamentali e
alle disposizioni di legge, appartiene al
potere regolamentare di Comuni e Province,
tutelato dalla Costituzione
 Le fonti regolamentari locali sono pertanto:
 La


lo strumento per adeguare i principi e le
disposizioni
della
legge
alla
specificità
dell’organizzazione
lo strumento per valorizzare le opportunità che la
riforma rappresenta
Contenuti dei regolamenti di
organizzazione

Parte generale





Principi generali di organizzazione
Macrostruttura dell’ente
Competenze e responsabilità
Materie art. 89 comma 2 TUEL
Contenuti della disciplina della valutazione





I soggetti e le responsabilità
Il funzionamento del sistema – strumenti, fasi, tempi e
modalità
Procedure di conciliazione
Raccordo e integrazione con sistemi di controllo
Raccordo e integrazione con i documenti di
programmazione finanziaria e di bilancio
Integrazione tra sistema di
programmazione, sistema di
valutazione e sistema dei
controlli
IL SISTEMA : I SOGGETTI
Cittadini
Forniscono attraverso le istanze sociali il quadro dei bisogni.
Verificano l’efficacia delle scelte di governo
Effettuano la sintesi dei bisogni e la traducono in
linee di sviluppo.
Sindaco
Giunta
Consiglio
Programmano gli interventi e assumono decisioni
concrete
Definiscono gli obiettivi dell’attività gestionale,
ne determinano gli indirizzi e ne verificano i
risultati
PEG
Attuano le scelte
di governo
Erogano servizi
Dirigenti e
Struttura
Forniscono i dati necessari per effettuare
le scelte e ne sostengono la fattibilità
Formulano
gestione
proposte
e
attuano
la
IL SISTEMA: GLI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE
La programmazione come processo: “un’adeguata programmazione è il
presupposto per una coordinata ed efficace attività di gestione e per un
funzionale sistema di controllo
Corpo elettorale
Rappresentanti
Programma politico
Piano strategico
Linee programmatiche di mandato
Documento di programmazione di Bilancio
Altri strumenti di programmazione
Relazione previsionale e programmatica
Bilancio Pluriennale
Bilancio annuale
Attuazione e gestione PEG
Strumenti di programmazione
Il programma di mandato:
 ha contenuto strategico
 contiene le linee programmatiche relative
alle azioni e ai progetti da realizzare nel
corso del mandato
 è il primo atto di programmazione
generale che prende a riferimento l’arco
temporale del mandato ( 5 anni)
Strumenti di programmazione
Il piano strategico :
 pur
essendo uno strumento non
obbligatorio è sempre più frequentemente
adottato per la necessità di dotarsi di uno
strumento di programmazione globale,
spesso a valenza sovra-comunale e
destinato a dispiegare gli effetti in lunghi
periodi (ben oltre il programma di
mandato)
LA PIANIFICAZIONE STRATEGICA
La pianificazione strategica rappresenta un nuovo modo di concepire la
gestione degli affari della pubblica amministrazione.
Con la pianificazione strategica si individua:
Dove vogliamo andare
Definizione obiettivi
Per quale strada
Definizione strumenti
La strada seguita è
quella giusta?
Monitoraggio prestazioni
Strumenti di programmazione
Il piano di sviluppo
 implementa
il
programma
di
mandato
confrontando le linee programmatiche con le
reali potenzialità operative dell’Ente.
 esprime per la durata del mandato le linee di
azione nell’organizzazione e nel funzionamento
degli uffici,nei servizi da assicurare, nelle risorse
acquisibili, e negli investimenti e delle opere
pubbliche da realizzare (contenuto minimo
stabilito dal principio contabile n. 1)
Relazione previsionale e
programmatica
 illustra
i servizi e individua le risorse
umane assegnate
 individua la spesa corrente consolidata,
di sviluppo e di investimento
 si articola in programmi  complessI
coordinato
di
attività
per
il
raggiungimento di un fine nel più vasto
piano di sviluppo
Relazione previsionale e
programmatica
Contenuto del programma :
 individuazione delle risorse umane e
strumentali per il raggiungimento delle
finalità proprie del programma
 Individuazione degli obiettivi e della
motivazione delle scelte programmatiche
Nuova impostazione della relazione
previsionale e programmatica
 Contenuti
esemplificativi
 Concetto di servizio
 Processo
 Procedura e procedimento
 Esemplificazione di rilevazione di servizio
con costi e indicatori di qualità
La nuova impostazione della
relazione previsionale e programmatica - 1
La relazione previsionale e programmatica è lo strumento di
programmazione idoneo a contenere :

il piano generale degli obiettivi previsto dalla legge n. 150 del 2009
declina in obiettivi triennali il programma di mandato e sarà
a sua volta declinato in obiettivi annuali attraverso il Peg
 il programma delle politiche sul personale con individuazione delle
risorse previsto dalla legge n. 150 del 2009
contiene i criteri generali correlati agli obiettivi triennali e alla
sostenibilità economica e normativa e verrà declinato nel
piano delle assunzioni di competenza della Giunta
La nuova impostazione della
relazione previsionale e programmatica - 2
Contenuto essenziale della Relazione è l’individuazione
direttamente previsti per la struttura organizzativa comunale:
di
obiettivi
triennali
OBIETTIVI STRATEGICI
Discendono direttamente dal programma di mandato e afferiscono alle strategie e
priorità di volta in volta definite dall’amministrazione
OBIETTIVI DI MIGLIORAMENTO DEI SERVIZI
Sono finalizzati a migliorare la qualità e/o l’efficienza nell’erogazione dei servizi
istituzionalmente affidati all’Ente
All’interno dei programmi devono essere inseriti anche gli obiettivi triennali da attribuire:
- alle società strumentali in quanto agiscono come apparati amministrativi
- ai consorzi in quanto Enti Locali
- alle società che gestiscono servizi pubblici locali (utilizzando schede
semplificate contenenti dati essenziali)
IL CONCETTO DI SERVIZIO E L’OTTICA DI PROCESSO
Le competenze attribuite alle pubbliche amministrazioni locali sono prevalentemente rivolte alla
produzione di beni e/o servizi per la realizzazione di fini sociali e la promozione dello sviluppo
economico e civile delle comunità locali.
PROCESSI DI SERVIZIO
L’ottica di processo consente di evidenziare l’insieme delle attività omogenee tra
loro interrelate che generano la realizzazione di un prodotto e/o l’erogazione di
un servizio (un risultato definito e misurabile): ogni singolo processo di servizio,
caratterizzato da determinati livelli di prestazione nei confronti dei suoi fruitori,
contribuisce al raggiungimento delle più ampie finalità istituzionali dell’Ente
≠
≠
PROCEDURA
PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO
che rappresenta un particolare tipo di processo le cui
attività sono regolate a priori in modo formalizzato e rigido
che è un insieme di atti individuati da norme che,
indipendentemente dalla loro eterogeneità ed autonomia, sono tra
loro collegati e tendenti ad un unico atto conclusivo con rilevanza
esterna, appunto il provvedimento: come i processi, anche i
procedimenti sono trasversali alle strutture amministrative, ma in
genere attengono ad un livello di generalità inferiore (un processo
può essere l’insieme di più procedimenti)
MAPPATURA DEI PROCESSI DI SERVIZIO : LA NOSTRA METODOLOGIA
PROCESSI PRIMARI
Producono effettivamente un risultato per l’esterno, e rappresentano i processi
chiave centrali per il raggiungimento delle finalità istituzionali dell’Ente
PROCESSI DI SUPPORTO
Sono quelli che, senza produrre direttamente i prodotti/servizi attesi, si rivolgono
ad un’utenza interna e ricomprendono tutte le attività essenziali per
l’organizzazione affinchè possa realizzare i processi primari
All’interno del quadro di cui sopra, il modello da noi adottato prevede 3 livelli di dettaglio
attraverso i quali “scomponiamo” i processi di servizio via via individuati:
LIVELLO
DESCRIZIONE
CHE COSA RAPPRESENTA
1
MACRO-PROCESSO
Definisce i macro-processi primari e di supporto dell’ente,
raggruppandoli per ambiti di competenza o materia: è utile perché ci
consente di mantenere un certo “ordine” nella visione complessiva
2
SERVIZIO
A questo livello vengono individuati i singoli processi di servizio,
intesi nella loro interezza, senza cioè introdurre ancora alcun
elemento di frammentazione sulla struttura organizzativa
3
ATTIVITA’ DI STRUTTURA
Questo ulteriore livello ci permette di definire gruppi di attività
omogenee che caratterizzano il processo di erogazione del servizio e
di rilevare come lo stesso sia ripartito tra le varie strutture dell’Ente
IPOTESI DI SCHEDA INFORMATIVA PER UN SERVIZIO
SERVIZIO XYZ : … … …
Descrizione
Descrizione sintetica sulle finalità del servizio
Fonte
Fonte normativa, o altro, che attribuisce all’organizzazione la competenza ad erogare il servizio
Utenza
Individuazione dell’utenza, esterna o interna, destinataria del servizio
Output
Individuazione della produzione specifica per il servizio
ATTIVITA’ CHE CARATTERIZZANO IL
SERVIZIO E STRUTTURE COINVOLTE
RISORSE UMANE IMPIEGATE
RISORSE ECONOMICHE E FINANZIARIE
CORRELATE AL SERVIZIO
INDICATORI DI SERVIZIO
Ricostruzione delle varie attività di struttura riconducibili al servizio, delineando come
esso viene attualmente svolto e attraverso quali strutture dell’organizzazione
Caratteristiche principali delle risorse umane impiegate sul servizio, e relativa
quantificazione del tempo di assorbimento sulle varie attività con descrizione analitica
del lavoro effettivamente svolto
Collegamento con le risorse finanziarie assegnate in bilancio, e valutazioni sui costi
effettivamente sostenuti per l’erogazione del servizio
Indicatori di varia natura e tipologia per la misurazione delle performance di servizio:
-
tempi di risposta all’utenza
grado di copertura della domanda
produttività del servizio rispetto alle risorse impiegate
gradimento dell’utenza sui livelli di prestazione del servizio
………
IL SISTEMA. GLI STRUMENTI DI ATTUAZIONE
Il Piano Esecutivo di Gestione (Art. 169 TUEL)

E’ il principale strumento di pianificazione operativa attraverso il quale la
Giunta comunale determina gli obiettivi gestionali e li affida, unitamente alle
dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi
Con il PEG si stabilisce, per ogni anno
Cosa facciamo e cosa
vogliamo fare:
Attività ordinarie
Progetti e obiettivi
Chi lo deve fare e come:
Con quali risorse:
Struttura organizzativa e
metodologia di
organizzazione
Umane (Strumenti contrattuali
e incentivanti – valutazione)
Finanziarie (bilancio)
Normative
Materiali
Tecnologie
Beni
Il sistema dei controlli


Il sistema dei controlli interni supporta il sistema
di valutazione:
Il sistema di valutazione individua le modalità di
raccordo e di integrazione con i sistemi di
controllo esistenti (art. 7/2 D.lgs. 150/2009)
 Nel monitoraggio della performance gli organi di
indirizzo politico-amministrativo si avvalgono
delle risultanze dei sistemi di controllo di
gestione (art. 6/2 D.lgs. 150/2009)
Il sistema dei controlli
Il sistema dei controlli interni supporta sistema di valutazione:
La coerenza tra i diversi atti di programmazione
(es. art. 170/7 TUEL)
Performance Il grado di attuazione della programmazione ai
Controllo
organizzativa suoi diversi livelli (es. art. 42/3; art. 193/2 TUEL)
strategico
e di ente
L’idoneità
delle
scelte
programmatiche
individuate come strategiche alla soddisfazione
dei bisogni
La regolarità dell’attività
Performance
L’efficacia, l’efficienza ed economicità delle
organizzativa
strutture e dei servizi
e individuale
Le prestazioni individuali
Controllo
di
gestione
LE PROBLEMATICHE
RELATIVE ALLA SPESA
La dinamica della spesa
 Il
tema ricorrente degli interventi legislativi
in materia di personale riguarda la spesa
 La gestione del personale deve comunque
passare per una gestione della spesa,
sempre più intesa in senso dinamico e
prospettico
 … è necessario utilizzare gli strumenti
di programmazione
La dinamica della spesa
La programmazione come strumento:
 di politica del personale
 di raggiungimento degli obiettivi strategici
 di coordinamento dei processi di
assunzione
… ma soprattutto di controllo della spesa
La dinamica della spesa
“Controllo della spesa”
 non tanto come strumento di verifica del
rispetto dei limiti e dei vincoli in ottica di
contenimento
 ma soprattutto strumento di governo dei
fenomeni gestionali in relazione agli
obiettivi
LA SPESA DI PERSONALE E IL REGIME
VINCOLISTICO
 D.Lgs.
150/2009 e L. 122/2010 hanno
delineato un rigido regime vincolistico per
il controllo della spesa di personale perché
sono stati posti limiti a diversi livelli:





sulla spesa di personale in generale
sulla contrattazione collettiva nazionale
sulla contrattazione decentrata
sul trattamento economico individuale
sulle possibilità di assunzione
35
REGIME VINCOLISTICO: SPESA DI
PERSONALE IN GENERALE
Abbiamo due limiti:
 Riduzione della spesa di personale rispetto
all’anno precedente (c.d. “tetto di spesa”)
garantendo il contenimento della dinamica
retributiva ed occupazionale
 Riduzione dell’incidenza del rapporto spesa
personale/spesa corrente attraverso:
 parziale reintegrazione dei cessati
 contenimento spesa per il lavoro flessibile
36
REGIME VINCOLISTICO: LA SPESA DI PERSONALE
Attenzione:
 Le forti limitazioni imposte alla spesa corrente
possono, di fatto, rendere puramente ipotetica
l’utilizzazione di margini di spesa di personale
risultanti dal calcolo del “tetto”
 La spesa di personale è, infatti, per sua
natura più rigida della spesa corrente, per cui
potrebbero non essere attuabili proporzionali
diminuzioni così da evitare incrementi nel
rapporto con la spesa corrente
REGIME VINCOLISTICO: LA SPESA DI PERSONALE
Attenzione:
Nel calcolo del rapporto “spesa personale/spesa
corrente”, quale nozione di “spesa di
personale” deve essere considerata?
 Quella relativa al calcolo del “tetto”?
 Quella risultante dall’intervento 01?
 Quella relativa alla spesa complessiva?
Regime vincolistico: la contrattazione

La contrattazione nazionale è bloccata dal 2010
al 2012 con esclusione dell’indennità di vacanza
contrattuale
 Non sarà possibile recuperare gli aumenti
ipotizzabili per il triennio 2010-2012
 Si interviene addirittura su contratti nazionali già
stipulati e “attivi” per verificare l’effettivo rispetto
del tasso inflattivo previsto
39
Regime vincolistico: la contrattazione

La contrattazione integrativa è consentita
 purché non si superi il corrispondente importo
dell’anno 2010
 in
ogni caso il fondo è automaticamente
ridotto in misura proporzionale alla riduzione
del personale il servizio
 in
ogni caso deve essere assicurato il
contenimento delle dinamiche di crescita
40
Regime vincolistico: le assunzioni

Assunzioni a tempo indeterminato


Rispetto del limite del 20 % della spesa
corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente
(a partire dal 2011 con riferimento alle cessazioni
verificatesi nell'anno 2010)
Assunzioni a tempo determinato

Obbligo di “contenimento” nell’ambito della riduzione
della spesa di personale (non siamo – per ora –
soggetti al taglio del 50% della spesa sostenuta allo
stesso titolo nel 2009)
41
Regime vincolistico: trattamento individuale

Il trattamento economico complessivo dei singoli
dipendenti, anche dirigenti, non può superare il
trattamento ordinariamente spettante nell’anno
2010
 Sono fatti salvi gli effetti derivanti da eventi
straordinari della dinamica retributiva, (arretrati,
conseguimento di funzioni diverse in corso
d'anno, per le progressioni di carriera, maternità,
malattia, missioni svolte all'estero, effettiva
presenza in servizio)
42