Gli strumenti di programmazione
di mandato: il piano generale di
sviluppo
Risorse Comuni, Milano 18 novembre 2009
www.civicasrl.it
Piano generale di sviluppo: fonte normativa
Art. 165 c. 7 Tuel – Struttura del bilancio
1. Il bilancio di previsione annuale è composto da due
parti, relative rispettivamente all’entrata e alla spesa.
5. La parte spesa è ordinata gradualmente in titoli, funzioni,
servizi ed interventi
La parte spesa è leggibile anche per programmi dei
quali è fatta analitica illustrazione in apposito quadro di
sintesi del bilancio e nella relazione previsione e
programmatica.
7. Il programma, il quale costituisce il complesso coordinato
di attività, anche normative, relative alle opere da
realizzare e di interventi diretti ed indiretti, non
necessariamente solo finanziari, per il raggiungimento di
un fine prestabilito, nel più vasto piano generale di
sviluppo dell’ente, secondo le indicazioni dell’art. 151,
può essere compreso all’interno di una sola delle
funzioni dell’ente, ma può anche estendersi a più
funzioni.
Piano generale di sviluppo
Art. 151 Tuel- Principi in materia di contabilità
1. Gli enti locali deliberano il bilancio entro il
31.12
2. 2. Il bilancio è corredato da una R.P.P., di un
bilancio pluriennale
3. I documenti di bilancio devono comunque
essere redatti in modo da consentirne la
lettura per programmi, servizi ed interventi
Piano generale di sviluppo:
fonte normativa
Art. 13 c. 3 D.Lgs. 170/2006
Gli strumenti di programmazione di
mandato sono costituiti:
- dal documento sulle linee programmatiche
di mandato
- dal piano generale di sviluppo.
Piano generale di sviluppo: fonte normativa
P.C. N. 1 Osservatorio (aggiornato al
12.03.2008) punto 17
Gli strumenti della programmazione di
mandato sono costituiti:
- dal documento sulle linee programmatiche
di mandato;
- dal piano generale di sviluppo
Piano generale di sviluppo: fonte normativa
P.C. N. 1 Osservatorio – Punto 18
Linee programmatiche di mandato
1Il Tuel ha mantenuto l’obbligo, per tutti gli enti
locali, di presentare al Consiglio i contenuti
della programmazione di mandato entro il
termine previsto dallo Statuto, quale primo
adempimento programmatorio spettante al
Presidente della provincia o al Sindaco.
Alla discussione consiliare non segue una
votazione, ma vengono annotate le posizioni
dei singoli e dei gruppi, al fine di poterne tenere
conto nella redazione del piano generale di
sviluppo dell’ente.
Segue
Piano generale di sviluppo: fonte normativa
Per garantire la valenza pluriennale del sistema di
bilancio, le linee programmatiche di mandato
devono contenere al loro interno i seguenti
elementi essenziali:
- visione;
- valori di riferimento
- finalità di mandato.
Per garantire, inoltre, il rispetto del postulato della
coerenza tra i documenti del sistema di bilancio
si suggerisce di articolare le finalità di mandato
nei medesimi programmi che verranno
sviluppati, in chiave triennale, nella relazione
previsionale e programmatica.
Piano generale di sviluppo: fonte
normativa
P.C. n. 1 Osservatorio (aggiornato al 12.3.2008)
punto 19
Il piano generale di sviluppo dell’ente è previsto
come documento obbligatorio dall’art. 165,
comma 7 del Tuel.
Esso comporta il confronto delle linee
programmatiche, di cui all’art. 46, con le reali
possibilità operative dell’ente ed esprime, per la
durata del mandato in corso, le linee dell’azione
dell’ente nell’organizzazione e nel
funzionamento degli uffici, nei servizi da
assicurare, nelle risorse finanziarie correnti
acquisibili e negli investimenti e delle opere
pubbliche da realizzare.
Segue
Piano generale di sviluppo: fonte
normativa
Ne consegue che la sua predisposizione richiede
l’approfondimento, dei seguenti temi:
a)
le necessità finanziarie e strutturali per
l’espletamento dei servizi che non abbisognano
di realizzazione di investimento;
b)
le possibilità di finanziamento con risorse
correnti per l’espletamento dei servizi, oltre le
risorse assegnate in precedenza, nei limiti delle
possibilità di espansione;
Segue
Piano generale di sviluppo: fonte
normativa
c) il contenuto concreto degli investimenti e delle
opere pubbliche che si pensa di realizzare,
indicazioni circa il loro costo in termini di
spesa di investimento ed i riflessi per quanto
riguarda la spesa corrente per ciascuno degli
anni del mandato;
d) le disponibilità di mezzi straordinari;
e) le disponibilità in termini di indebitamento;
f) il costo delle operazioni finanziarie e le
possibilità di copertura;
g) la compatibilità con le disposizioni del patto di
stabilità interno.
Segue
Piano generale di sviluppo: fonte
normativa
Il piano generale di sviluppo dell’ente deve essere
deliberato dal Consiglio precedentemente al
primo bilancio annuale del mandato con i
relativi allegati, tra cui la relazione previsionale
e programmatica e bilancio pluriennale, e
antecedentemente alla definizione in Giunta
della programmazione triennale delle opere
pubbliche e dell’elenco annuale dei lavori
pubblici, che diversamente finiscono col
contenere
indicazioni
irrealistiche.
Successivamente deve essere verificato ed
eventualmente adeguato attraverso una nuova
deliberazione prima dell’approvazione del
bilancio annuale.
Segue
Piano generale di sviluppo: fonte
normativa
È assai utile prevedere l’indizione di una specifica
sessione consiliare della programmazione, da
tenere prima della decisione di Giunta sulla
programmazione, che così ha un quadro
generale di riferimento da parte dell’organo
competente.
Per il piano generale di sviluppo valgono le
medesime considerazioni in termini di struttura
e contenuti fatte per le linee programmatiche di
mandato al Punto 18 del presente Principio
contabile
Piano generale di sviluppo: sintesi
Il
confronto
tra
le
linee
programmatiche
e
le
reali
possibilità operative, esprime il
valore aggiunto dello strumento.
Il piano generale di sviluppo deve
essere deliberato dal consiglio
affinché
la
collegialità
della
programmazione sia alla base
dell'azione di governo.
Il quadro normativo:
riepilogo
Programma amministrativo del
Sindaco
articolo 71 t.u.
Linee programmatiche relative alle
azioni ed ai progetti di mandato
articolo 46 t.u.
Piano generale di sviluppo
articolo 165 comma 7 t.u.
Programmi di bilancio
articolo 151 comma 3 t.u.
Programmi progetti ed obiettivi di
gestione
Articolo 169 t.u.
Il collegamento
Programma
amministrativo
del Sindaco
Linee
programmatiche di
mandato
relative alle azioni
ed ai progetti
Piano generale di
sviluppo
Programmi
progetti ed
obiettivi di
gestione
Programmi di
bilancio
Le relazioni
Linee
Programma
programmatiche di
amministrativo
mandato
continuità
del Sindaco
relative alle azioni
ed ai progetti
Piano generale di
sviluppo
Programmi
progetti ed
obiettivi di
gestione
Programmi di
bilancio
Il piano generale di sviluppo:
sintesi
Il piano generale di sviluppo è lo
strumento di pianificazione strategica,
espressamente previsto dall'articolo
165, comma 7, del D.Lgs n. 267/2000,
ancorché disatteso dagli enti locali a
causa della carenza di sanzione per la
sua mancata adozione.
Il legislatore indica che è obbligatorio
senza disciplinare il contenuto (lo fa
l’Osservatorio in modo sintetico) e la
struttura.
La tempistica di realizzazione
La normativa nazionale non definisce la
tempistica di redazione del piano
generale
di
sviluppo
neanche
demandando agli atti regolamentari.
Pertanto ogni singolo ente locale è nella
piena
facoltà
di
individuare
una
calendarizzazione dei lavori. La dottrina
consiglia di adottare il piano generale di
sviluppo
prima
della
sessione
programmatica di bilancio del primo
bilancio della nuova legislatura e prima
dell’approvazione
in
giunta
del
programma
triennale
delle
opere
pubbliche.
La tempistica di realizzazione
Linee
Programma
programmatiche di
amministrativo
mandato
statuto
del Sindaco
relative alle azioni
ed ai progetti
Piano generale di
sviluppo
Programmi
progetti ed
obiettivi di
gestione
Programmi di
bilancio
La tempistica di realizzazione
Quindi
statuto,
regolamento
di
contabilità
e
regolamento
di
funzionamento del consiglio possono
contenere le norme di attuazione.
Attenzione alla congruità con il termine
fissato obbligatoriamente dallo statuto
per la presentazione delle linee
programmatiche
di
mandato.
Nell’ottica di costruire uno strumento
partecipativo occorre valutare in base
alla
dimensione
dell’ente
locale
l’eventualità di sottoporre il piano
generale di sviluppo agli attori
territoriali.
L’organo competente e la
procedura
Il ruolo del consiglio attiene:
a) alla definizione delle finalità da
raggiungere;
b) all'individuazione delle risorse
necessarie per l'ottenimento di tali
risultati;
c) alla formulazione degli indirizzi
generali da dettare alla giunta per
l'azione di governo.
L’organo competente e la
procedura
Il percorso:
· i consiglieri ricevono dal sindaco o dal
presidente della provincia le linee
programmatiche di mandato;
· il consiglio partecipa, nell'ambito dei
dettati statutari, alla definizione,
all'adeguamento
e
alla
verifica
periodica dell'attuazione delle linee
programmatiche stesse;
· il consiglio approva il piano generale
di sviluppo dell'ente;
L’organo competente e la
procedura
Passaggi:
all’interno dell’ente locale è necessaria la
partecipazione di tutti i settori servizi
il settore trainante sarà deciso dal sindaco o
dal presidente della provincia
non possono restare fuori la ragioneria,
l’ufficio tecnico, i servizi sociali
la segreteria generale potrebbe fungere da
raccordo
altre soluzioni sono lasciate all’autonomia
organizzativa dei singoli enti.
Il percorso di costruzione del
piano generale di sviluppo
Informazioni
sappiamo
obbligatorio
non sanzionato
contenuto
chi e quando
non sappiamo
struttura
Analisi
collocazione
caratteristiche
Sintesi
contenuto
indispensabile
elaborazione
struttura
La collocazione diversificata
Piano generale di
sviluppo
Linee programmatiche di mandato
relative alle azioni ed ai progetti
Relazione
previsionale e
programmatica
La collocazione ordinata
Linee programmatiche di mandato
relative alle azioni ed ai progetti
Piano generale di
sviluppo
Relazione
previsionale e
programmatica
La collocazione integrata
Linee
programmatiche
di mandato
relative alle
azioni ed ai
progetti
Piano generale di
sviluppo
Relazione
previsionale e
programmatica
La collocazione unificata
Linee
programmatiche
Piano generale di
di mandato
relative alle
sviluppo
azioni ed ai
unificazione
progetti
Relazione
previsionale e
programmatica
L’organo competente e la
procedura
Il documento è unico e deve
riguardare
almeno
il
mandato
amministrativo potendo essere variato
integrato modificato.
È articolato in 3 parti una descrittiva di
contenuti (o normativa), una di analisi
degli scenari (o costruttiva) ed una
operativa (o metodologica).
L’organo competente e la
procedura
La
parte
descrittiva
prevede
un’introduzione nella quale vengono
precisati:
- il percorso di costruzione
- la struttura
- la visione strategica
L’organo competente e la
procedura
l’analisi degli scenari considera:
- la qualità dello sviluppo e il bilancio
sociale
- la questione ambientale come
cardine dello sviluppo sostenibile
- i bisogni ai quali rispondere
- le risposte per soddisfarli
- i valori condivisi
L’organo competente e la
procedura
la parte operativa individua lo schema
metodologico articolato in:
-
mete
-
azioni
-
progetti
-
fattori
-
disponibilità
I contenuti: analisi
Partendo dalle azioni e dai progetti
individuati dalle linee programmatiche
di mandato, il piano generale di
sviluppo deve implementare, qualificare
ed illustrare le azioni ed i progetti,
correlandoli al complesso di attività che
saranno descritte nei programmi della
relazione
previsionale
e
programmatica, analizzando gli scenari
e descrivendo i fabbisogni dei fattori
produttivi
ed
individuando
le
disponibilità di risorse.
I contenuti: sintesi
In ogni caso è importante che la
visione sia di insieme complessiva
mentre l’attenzione al particolare
porta alla parzialità.
I contenuti: dettaglio
il raccordo con gli strumenti urbanistici;
l’analisi della situazione patrimoniale ed il
piano generale delle infrastrutture;
l'individuazione dei punti di forza e dei punti
di debolezza, della capacità economica e
organizzativa
dell'ente
con
particolare
riguardo agli eventuali punti di crisi;
l’individuazione delle opportunità e delle
minacce che gli scenari lasciano presagire
nell’evoluzione temporale;
la rilevazione dei compiti istituzionali, del
soddisfacimento
dei
bisogni
della
popolazione, dell'intervento di protezione
sociale;
le linee strategiche per la fiscalità locale;
I contenuti: dettaglio
il piano di sviluppo dei servizi e del collegato
prelievo tariffario;
le linee di gestione e razionalizzazione delle
risorse presenti;
la valutazione delle strategie per la gestione
associata dei servizi;
gli
strumenti
di
raccordo
con
la
programmazione regionale, nazionale e
comunitaria;
lo scenario contenente le caratteristiche
dell'ente che s'intenderà conseguire al
termine del mandato amministrativo.
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
le linee programmatiche di
mandato
La più importante novità insita nella
riforma
delle
autonomie
locali,
riguarda l’attività di pianificazione
strategica di medio periodo e la sua
costante verifica. In tale ottica,
l’introduzione
obbligatoria[1]
delle
linee programmatiche di mandato è un
passaggio
fondamentale.
[1] Articolo 46 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267.
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
le linee programmatiche di
mandato
La normativa a regime, ribaltando una
tendenza diffusa in passato quando
era consuetudine fare coincidere il
programma amministrativo con il
programma elettorale, prevede che gli
organi di governo definiscano gli
obiettivi
strategici
di
governo,
dettagliando le “azioni ed i progetti”
che si prefiggono di realizzare durante
il proprio mandato e li fissino con un
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
le linee programmatiche di
mandato
Lo statuto di ogni ente locale stabilisce
un termine per presentare, da parte
del sindaco, al vaglio del consiglio le
linee programmatiche di mandato.
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
le linee programmatiche di
mandato
Il piano generale di sviluppo e le linee
programmatiche di mandato sono
strumenti diversi e non devono essere
confusi. Entrambi sono finalizzati a
governare lo sviluppo di un territorio
piuttosto che l’apporto (il ruolo)
concreto di un’istituzione. Ovviamente
devono integrarsi senza sovrapporsi
lasciando a ciascuno lo spazio per
definire gli obiettivi di sviluppo e gli
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
le linee programmatiche di
mandato
Occorre capire la relazione concreta tra
lo sviluppo e il governo e soprattutto
quale dei due indirizza l’altro.
La
collocazione
dell’ente
locale
nel
percorso evolutivo della comunità. Meri
soggetti
regolatori
o
attori
del
benessere locale.
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
la relazione previsionale e
programmatica
La relazione previsionale e programmatica
inserisce i programmi ed i progetti nel più
vasto piano generale di sviluppo degli enti
locali, unendo la strategia connessa alla
pianificazione alla tattica riassunta nella
programmazione, e congiunge le scelte
politiche di governo alla redazione dei bilanci
di previsione in coerenza alle linee
programmatiche di mandato, nonché alle
iniziative attinenti alla programmazione
sociale,
economica,
territoriale
ed
urbanistica già adottate.
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
la relazione previsionale e
programmatica
Fermo restando il contenuto obbligatorio per
legge[1], la
relazione previsionale
e
programmatica definisce le politiche sociali,
produttive e territoriali degli enti locali,
individua i criteri di allocazione delle risorse
in rapporto agli obiettivi strategici e
programmatici di governo e specifica gli
indirizzi
generali
(programmazione
attuativa) per l’attività gestionale e di
controllo.
[1] Così come definito dalla modulistica
ufficiale approvata con il d.P.R. 3 agosto
1998, n. 326/1.
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
il bilancio pluriennale
Il bilancio pluriennale è lo strumento
fondamentale di analisi finanziaria che
concretizza la capacità di programmazione
nel medio periodo, verificando l’entità e la
tipologia delle risorse disponibili. Gli
stanziamenti
del
bilancio
pluriennale
costituiscono il limite agli impegni di spesa
pluriennali e devono essere aggiornati
annualmente. La conseguenza è la necessità
di assumere rigorosamente gli impegni di
spesa pluriennali.
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
il bilancio pluriennale
Gli stanziamenti del bilancio pluriennale
devono
essere
coerenti
e
conciliare
finanziariamente con le previsioni contenute
negli altri documenti a carattere pluriennale
quali:
la relazione previsionale e programmatica;
il programma triennale dei lavori pubblici;
la programmazione triennale dei fabbisogni
di personale.
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
il bilancio pluriennale
Una particolare attenzione va riposta alla
disposizione dell’articolo 200 del testo unico
che obbliga ad integrare le previsioni del
bilancio pluriennale con le maggiori spese
conseguenti
all’attuazione
degli
investimenti, nonché ad inserire nei bilanci
pluriennali futuri le ulteriori previsioni di
spesa redigendo apposito elenco. Il modello
contabile
del
bilancio
pluriennale
è
modificabile attraverso il regolamento di
contabilità, fermo restando l’obbligo di
coincidenza con i contenuti della relazione
previsionale e programmatica.
Integrazione con gli strumenti della
programmazione:
il programma triennale dei lavori pubblici
la programmazione triennale dei lavori
pubblici è l’unica strada percorribile per
realizzare le infrastrutture necessarie allo
sviluppo locale. A tale scopo il legislatore
nazionale affida al Responsabile unico del
procedimento
la
raccolta
dei
dati
e
l’elaborazione
delle
informazioni
per
l’inserimento nel programma triennale ed
aggiornamenti
annuali,
mentre
al
Responsabile del servizio tecnico compete la
ricognizione e l’individuazione dei bisogni di
eventuali interventi pubblici con relativa stima
di massima di spesa .
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
la programmazione dei
fabbisogni di risorse
Tra gli strumenti di pianificazione applicati
agli enti locali rientra anche la verifica del
fabbisogno di personale, la ricognizione della
dotazione
organica,
nonché
la
programmazione triennale delle assunzioni.
La normativa di riferimento è contenuta nel
testo unico[1], nel decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 ed è integrata dalle
recenti leggi finanziarie[2].
[1] Articoli 42, 48, 88, 89, 90, 91, 111 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267.
[2] Articolo 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 e articolo
3, comma 60, della legge 24 dicembre 2003, n. 350.
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
la programmazione dei
fabbisogni di risorse
In particolare il legislatore[3] dispone che gli
enti
locali
disciplinano
con
propri
regolamenti, in conformità allo statuto,
l’ordinamento generale degli uffici e dei
servizi, in base a criteri di autonomia,
funzionalità ed economicità di gestione e
secondo
principi
di
professionalità
e
responsabilità.
[3] Articolo 89, comma 1, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
il piano regolatore
lo
scostamento
tra
le
prestazioni
effettivamente erogate e la percezione del
cittadino, il cui grado di soddisfazione
dipende anche da aspetti soggettivi e relativi
alla propria personale esperienza di fruizione
del servizio.
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
il piano regolatore
la relazione tra il piano generale di sviluppo
(strategico) e il piano regolatore generale
evidenzia il livello di pianificazione strategica
raggiunto dall’ente locale.
Il primo contesto è quello temporale: ovvero
se
il
primo
viene
prima,
dopo
o
contestualmente al secondo.
Quando il piano regolatore generale precede
il piano generale di sviluppo allora il secondo
ha dei vincoli spaziali e non può andare oltre
alla definizione delle priorità di intervento
dovendo
conservare
una
compatibilità
Integrazione con gli strumenti
della programmazione:
il piano regolatore
La situazione diametralmente opposta
deve essere affrontata con grande
attenzione poiché si corre il rischio di
perdere di vista la sostenibilità dello
sviluppo.
L’avvio
contestuale
delle
due
pianificazioni ha indubbi vantaggi per
l’inevitabile
integrazione
degli
strumenti.
Le caratteristiche
Visiona
-rio
creativ
o
Control
-lante
Piano
general
e di
svilupp
o
Guidan
-te
Strategico
Comple
-to
Condivi
-so
Gli indicatori di successo
Come
in
qualsiasi
attività
di
programmazione, anche per il piano
generale di sviluppo deve essere
previsto un momento di valutazione, il
cui esito potrà confermare quanto
progettato e realizzato oppure potrà
richiedere aggiustamenti o modifiche.
Tale momento di valutazione ricade nel
controllo strategico che si basa su
appositi indicatori parametri e criteri.
Gli indicatori di successo
Obiettivo
Costruzione di un territorio di qualità
Indicatori
Contrazione del tasso di spopolamento
Incremento del tasso di immigrazione dei
residenti
Abbassamento dell’età media della
popolazione
Ridisegnare l’assetto del territorio nella Tasso area infrastrutturata
logica di funzionalità, armonia, aderenza nuclei insediativi riqualificati e risanati
alla
matrici
storiche-culturali
e edifici restaurati e recuperati a
rispondenza alle dinamiche economiche, funzionalità
attraverso lo sviluppo e qualificazione Nuova occupazione
delle dotazioni infrastrutturali, per
conseguire la piena valorizzazione e
competitività
Gli indicatori di successo
Obiettivo
Indicatori
Sostenere
e
valorizzare Tasso delle imprese interessate da
l’imprenditorialità del territorio
processi
di
ammodernamento
e
ampliamento
Incremento di fatturato
differenza imprese avviate imprese cessate
tasso di nuove imprese sopravvissute
dopo 24 mesi dalla nascita
tasso investimenti privati attivati sul totale
Valorizzare le opportunità paesistiche, nuovi piani di marketing turistico attivati
ambientali, naturali e dei beni storici e nuove agenzie turistiche attivate
culturali in funzione turistico-ricreativa nuove strutture turistiche attivate
variazione delle presenze turistiche
Incrementare il livello dei servizi, dei
servizi
informatizzati
avvalendosi degli strumenti della società proceduralizzati
dell’informazione ed in particolare accessi ai servizi attivati
tramite la concentrazione delle funzioni
erogate e la gestione
dei servizi
comunali in forma associata
e