Seminari su Politica e
Amministrazione
Lo spoils system
in prospettiva comparata
Dott.ssa Nadia Carboni
Martedì 18 Novembre 2008, 15.00 – 17.00
SPISA - Bologna
IL PROBLEMA DEL CONTROLLO POLITICO DELLA BUROCRAZIA
«…l’indispensabilità
dell’apparato [pubblico]
una volta che è stato
creato, con le sue
peculiarità, il ‘carattere
impersonale’, fa sì che il
meccanismo funzioni
facilmente per chiunque
sappia come ottenerne il
controllo»
Max Weber
1946
Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna
Il problema del controllo politico della
burocrazia è cruciale in qualsiasi sistema
democratico.
Sia nelle teorie che sostengono la
separazione che negli approcci sulla
commistione tra politica e amministrazione,
occorre individuare delle modalità di
controllo dell’autonomia burocratica per
assicurare l’efficacia nell’implementazione
delle politiche pubbliche.
E’ possibile definire il controllo politico
come:
«l’insieme degli strumenti, delle risorse e
delle procedure in possesso della classe
politica al governo per cercare di ottenere
la coincidenza di intenti tra la volontà
politica e l’azione burocratica».
POSSIBILI SOLUZIONI …
Meccanismi istituzionali di controllo politico della
burocrazia:
«The true test of a
good government is
its aptitude and
tendency
to produce a good
administration»
Alexander Hamilton,
The Federalist, n. 68
- controllo da parte del parlamento (normativa di
dettaglio, limiti di spesa, etc.)
- controllo da parte degli organi giudiziari (giusta
applicazione delle leggi e dei regolamenti
amministrativi)
- controllo da parte del governo (nomina politica,
staff, consulenti politici, etc.)
Lo Spoils System (efficace sintesi dell'espressione “to the
victor belong the spoils"), si origina dall'esperienza
dell'ordinamento nordamericano,
e indica l'insieme delle regole che comportano
l'automatica cessazione degli incarichi conferiti ai
titolari degli uffici pubblici, conseguente al
mutamento dell'organo di governo politico.
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….DIVERSI MODELLI DI CONTROLLO POLITICO
Ogni paese ha un proprio «sistema delle spoglie», che presenta
caratteristiche che lo distinguono dal modello americano in relazione al
diverso modo in cui si struttura il rapporto politica-amministrazione e al
funzionamento del sistema politico.
Il controllo politico esiste in qualsiasi regime democratico, secondo gradi e
modalità diverse. I differenti modelli di controllo politico dipendono:
(a) dal contesto politico-istituzionale; (b) dalle caratteristiche
organizzative degli apparati burocratici che in tali contesti agiscono
(processo di selezione e reclutamento, pattern di carriera, cultura e
struttura organizzativa).
La prospettiva comparata: Stati Uniti, Francia e Olanda rappresentano
modelli dissimili – così come argomentato in letteratura – che
consentono di affrontare una gamma elevata di tipologie di controllo.
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STATI UNITI: “GLI UOMINI DEL PRESIDENTE E LO SPOILS SYSTEM”
• Separazione dei poteri + sistema di check and balance
• La burocrazia americana nasce come risposta alla democrazia
(“burocrazia democratica e tecnocratica” Heclo)
• Le origini dello spoils system affondano nel sentimento populista che
attribuiva alla burocrazia la funzione di garantire la rappresentanza
egalitaria degli interessi della società (1800 Jackson)
• Istituzionalizzazione e legittimazione dello spoils system americano :
il processo di nomina politica è accettato e giustificato dal sistema, in
quanto risponde alla necessità di avere un apparato amministrativo
responsive ad ogni cambiamento di governo
• Nonostante l’introduzione del merit system (Pendleton Act 1883), lo
spoils system continua ad essere utilizzato dal Presidente americano per
ricoprire circa 6000 posizioni ai vertici della burocrazia federale
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STATI UNITI: “GLI UOMINI DEL PRESIDENTE E LO SPOILS SYSTEM”
• I vertici della burocrazia americana hanno una natura «duale»:
ai livelli più alti si trovano ad interagire sia i dirigenti di nomina politica
(i «political appointees» o «in-and-outers»), sia i dirigenti di carriera
(i «career bureaucrats»)
• La burocrazia americana rappresenta il sistema amministrativo con la più
esplicita e riconosciuta tensione tra la necessità di un apparato pubblico
fedele al Presidente, e quindi strumento di esecuzione delle politiche di
governo (responsive competence), e il rispetto dei principi democratici di
una burocrazia neutrale (neutral competence).
• Il processo di nomina dei vertici dell’amministrazione americana è un
fenomeno alquanto complesso, in cui si intrecciano elementi culturali,
politici, comportamentali e sociali propri della tradizione americana. Si tratta
di una dinamica altamente istituzionalizzata, che coinvolge non solo il
Presidente, ma anche il Congresso, le Corti, i gruppi di interesse e la
burocrazia stessa (considerata la “quarta branca”).
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FRANCIA: “IL COUNTRY CLUB E LA NOMINA POLITICA”
• Ruolo cruciale dell’élite burocratica nel processo di state-building, di
supplenza del potere politico nei periodi di instabilità.
• La burocrazia francese gode di ampia legittimazione sociale e i suoi
membri sono visti dalla collettività come «difensori di una concezione
imparziale e legale di interventismo statale contrapposto ad interessi
particolaristici» (Rouban 1995, 37)
• Forte coinvolgimento politico della burocrazia. Due sono, in particolare, i
fattori che incentivano forme politico-amministrative ibride:
(a) un sistema di training finalizzato a creare un’élite selettiva di esperti;
(b) una cultura politica che legittima la possibilità di ricoprire allo stesso
tempo cariche amministrative e politiche.
• Grands Corps e Grandes Ecoles (ENA): circolo virtuoso legittimante
che rende possibile per i vertici dell’amministrazione ricoprire posizioni
“politiche”, e al di fuori della pubblica amministrazione (pantouflage)
• “A state-created élite”: lo stato sovvenziona la propria classe di
governo.
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FRANCIA: “IL COUNTRY CLUB E LA NOMINA POLITICA”
• L’alta burocrazia francese è un corpo professionale
selezionato in modo rigoroso, tramite un meccanismo
concorsuale affidato all’ENA.
• L’élite burocratica francese si distingue per l’elevato spirito
di corpo, che ne garantisce l’autonomia rispetto alla politica.
• Formalmente non esiste un sistema delle spoglie,
ciò non toglie che nella prassi si verifichi un tipo di divisione
delle spoglie dal carattere più celato e discreto, che combina
criteri politici con valutazioni di tipo professionale e
personale.
• La dirigenza rappresenta un bacino da cui tutti i partiti,
indipendentemente dal colore politico, possono attingere
personale, accomunato dall’appartenenza ad uno stesso
percorso di eccellenza.
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OLANDA: “LE POLICY COMMUNITIES E L’AUTOREGOLAZIONE BUROCRATICA”
• L’Olanda ha maturato un apparato pubblico piuttosto
frammentato, per effetto degli assetti politico-istituzionali
improntati ad una logica di tipo consociativo (influenza delle
divisioni – cleavages – linguistiche, culturali, religiose, etniche del
paese) ;
• Ciascuna singola amministrazione costituisce una realtà a sé
stante, dotata di elevata autonomia professionale, ed è
indipendente dalla politica,
• Le policy communities, che si formano di volta in volta sui
singoli settori di policy, godono infatti di un ampio margine di
autonomia nella gestione delle politiche pubbliche, concordate
attraverso pratiche di negoziazione tra la burocrazia, il governo e
i gruppi di interessi coinvolti.
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OLANDA: “LE POLICY COMMUNITIES E L’AUTOREGOLAZIONE BUROCRATICA”
• La burocrazia olandese si caratterizza per la professionalità e la
neutralità politica dei funzionari sancita dalla costituzione e dal Civil
Service Regulation
• Forte della propria specializzazione tecnica (sistema position
oriented) la burocrazia esercita un ruolo di arbitro delle politiche
pubbliche
• Il contributo tecnico e la professionalità della burocrazia creano un
regime di continuità non sempre garantito dagli assetti politici
• Sistema basato sulla meritocrazia (competence based approach);
tuttavia vige il criterio informale per cui va rispettata una certa
distribuzione politica delle nomine tra i diversi partiti al governo.
• La nomina politica si basa sulla capacità di autoregolazione della
burocrazia e di autocontrollo della politica, per cui la
discrezionalità politica è utilizzata con una particolare attenzione alle
competenze professionali dei candidati
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CONCLUSIONI (I)
 Ogni paese ha un proprio «sistema delle spoglie», che presenta
caratteristiche che lo distinguono dal modello americano in relazione al
diverso modo in cui si struttura il rapporto politica-amministrazione e al
funzionamento del sistema politico.
 I modelli di controllo descritti scaturiscono dalle caratteristiche degli
assetti politico-istituzionali dei paesi considerati, così come dai processi di
formazione, selezione, reclutamento e carriera dei massimi vertici
dell’amministrazione.
 Il controllo politico si manifesta differentemente nei paesi in esame,
poiché deriva da tradizioni politiche e amministrative diverse, riflette valori
sociali diversi e si orienta sulla base di differenti assetti/meccanismi
costituzionali e di governo.
 Risulta fondamentale la presenza sia di reti istituzionali con una
specifica funzione formativa, sia di forme di selezione della dirigenza su
basi competitive (le Grandes Ecoles, gli istituti di policy analysis, le policy
communities…)
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CONCLUSIONI (II)
 L’analisi comparata mette in luce un diffuso ruolo politico di
carattere più tipicamente informale svolto dai dirigenti burocratici
 I funzionari «politici» sono incaricati di filtrare gli indirizzi
provenienti dal vertice elettivo in indicazioni operative per il corpo
burocratico che, privo di una legittimazione democratica autonoma,
deve garantire continuità tra la propria azione e il programma del
governo in carica.
 Se da una parte il principio della supremazia della politica
sull’amministrazione è indiscutibile, poiché naturale conseguenza
del processo tramite cui gli elettori scelgono da chi farsi governare,
dall’altra bisognerebbe evitare che all’interno di una costituzione
democratica in base alla quale al potere si alternano i partiti politici,
l’amministrazione si trasformi in “un’amministrazione di partiti”.
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CONFERMATI
Amministrazione
N°
%
NUOVI
INCARICHI
NON CONFERMATI
INCARICHI
EQUIVALENTI
N°
%
INCARICHI
DI STUDIO
N°
%
TOTALE
INCARICHI
TOTALE
N°
%
N°
N°
%
2
40
2
40
5
AMMINISTRAZIONE DEI MONOPOLI DI STATO
1
20
2
40
CONSIGLIO NAZIONALE DELL'ECONOMIA E DEL
LAVORO (CNEL)
3
100
-
-
-
-
-
-
-
-
3
CORTE DEI CONTI - SEGRETARIATO GENERALE
1
25
3
75
-
-
3
75
-
-
4
ISTITUTO SUPERIORE DI SANITA' (ISS)
1
50
-
-
-
-
-
-
1
50
2
ISTITUTO SUPERIORE PER LA PREVENZIONE E LA
SICUREZZA SUL LAVORO (ISPESL)
-
-
-
-
2
67
2
67
1
33
3
MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI
6
100
-
-
-
-
-
-
-
-
6
MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI - ISTITUTO
AGRONOMICO PER L'OLTREMARE
1
100
-
-
-
-
-
-
-
-
1
MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE
SOCIALI
16
59
4
15
1
4
5
19
6
22
27
MINISTERO DELLA DIFESA
9
90
-
-
-
-
-
-
1
10
10
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA
5
56
-
-
-
-
-
-
4
44
9
10
59
1
6
3
18
4
24
3
18
17
MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL
TERRITORIO
5
100
-
-
-
-
-
-
-
-
5
MINISTERO DELLE ATTIVITA' PRODUTTIVE
5
25
5
25
1
5
6
30
9
45
20
MINISTERO DELLE COMUNICAZIONI
5
71
1
14
1
14
2
29
-
-
7
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI
TRASPORTI
33
52
12
19
10
16
22
34
9
14
64
MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE E
FORESTALI
5
63
2
25
-
-
2
25
1
13
8
47
53
13
15
6
7
19
22
22
25
88
4
80
-
-
-
-
-
-
1
20
5
MINISTERO DELL'ISTRUZIONE, DELL'UNIVERSITA'
E DELLA RICERCA
19
38
2
4
13
26
15
30
16
32
50
MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI
9
47
-
5
26
5
26
5
26
19
59
61
14
15
3
3
17
18
20
21
96
244
54,3
59
13,1
45
10
104
23,2
101
22,5
449
MINISTERO DELLA SALUTE
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
MINISTERO DELL'INTERNO
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
TOTALI E PERCENTUALI MEDIE
Tab. 35 Modelli e dimensioni del controllo politico della burocrazia
VARIABILI POLITICO ISTITUZIONALI
STATI UNITI
spoils
system
FRANCIA
nomina
politica
OLANDA
autoregolazio
ne burocratica
ITALIA
I REP
colonizzazione
partitica
ITALIA
II REP
spoils system
all’italiana
Variabili
politicoistituzionali
Natura
dello stato
Forma
di governo
Sistema
partitico
Durata
Media
Governia
Federaledecentrata
Unitariaaccentrata
Unitariadecentrata
UnitariaAccentrato
UnitariaDecentrata
Presidenziale
Semipresidenziale
Parlamentare
Parlamentare
Parlamentare
Bipartitico
(Repubblicani
vs.
democratici)
Bipolare
(gollistigiscardiani vs.
socialisticomunisti)
Multipartitico
Multipartitico
Bipolare
-
1
anno
mezzo
2 anni e mezzo
1 anno
2 anni
a Elaborazione originale dati dal sito web:
http://www.parties-and-elections.de.
e
STATI UNITI
spoils system
FRANCIA nomina
politica
OLANDA
autoregolazione
burocratica
ITALIA
I REP
colonizzazione partitica
ITALIA
II REP
spoils system all’italiana
Variabili
Org.ve
Reclutamento
Selezione
Mobilità
Formazione
Interscambio
con il settore
privato
Decentrato
Centralizzato
Decentrato
Centralizzato
Centralizzato
Per titoli
Elitaria, sistema
delle
grandes
ecoles e
grands
corps
ad hoc,
sistema «position
oriented»
Per Concorso
Per concorso, o per
chiamata
diretta: dal
1998
possibilità di
essere assunti
a contratto
Bassa,
specializzazione
in determinati
dipartimenti o
aree di policy
Elevata grazie
all’intersca
mbio con il
mondo del
privato e
politico
Bassa, carriera
all’interno
dello stesso
dipartimento
Bassa, carriera
prevalenteme
nte all’interno
dello stesso
dipartimento
Bassa, carriera
prevalenteme
nte all’interno
dello stesso
dipartimento
Di tipo
specialistico
Di tipo giuridicoformale
Di tipo specialistico
Di tipo giuridicoformale
Di tipo giuridicoformale
Sistema «in and
outers»
Pantouflage
tour
exterieur
Limitato
Inesistente
Limitato
(dal 1998 possono
essere assunti
dirigenti
esterni o a
contratto)
e
STATI UNITI
spoils system
FRANCIA nomina
politica
OLANDA
autoregolazione
burocratica
ITALIA
I REP
colonizzazione partitica
ITALIA
II REP
spoils system all’italiana
Variabili
Org.ve
Frammentata
Gerarchicopiramidale
Frammentata
Gerarchico-piramidale
Gerarchico-piramidale
tendente al
decentramento
Spoils-system
Combinazione di
criteri politici
e professionali.
Importanza dei
contatti
personali.
Merito ed esperienza
maturata in
ambito
governativo, ma a
livello informale
non mancano
considerazioni
politiche
Lottizzazione
cariche
Accentuazione del
potere di nomina
e immissione di
personale
dall’esterno
secondo il
modello dello
spoils system
Non è permesso
dalla legge
Possibilità di
«cumulo» di
posizioni
politiche e
amministrative
E’ permessa la
partecipazione ad
attività politiche
E’ permessa la
partecipazione ad
attività politiche
E’ permessa la
partecipazione ad
attività politiche
Il Presidente dispone
di un immenso
staff personale
nominato sulla
base di criteri
politici e
personali
Presenza di gabinetti
ministeriali, la
cui
composizione
è per la
maggior parte
di natura
burocratica
Non ci sono gabinetti
ministeriali, ma
funzionari politici
personali del
ministro di solito
provenienti dalla
burocrazia
Presenza di gabinetti
ministeriali
composti da
personale di
fiducia del
ministro:
rappresentano una
vera e propria
amministrazione
parallela rispetto a
quella burocratica
di carriera.
Presenza di gabinetti
ministeriali
composti da
personale di
fiducia del
ministro:
rappresentano una
vera e propria
amministrazione
parallela rispetto a
quella burocratica
di carriera.
Pattern del patronage
Pattern della
complementari
età
Pattern dello
stato amministrativo
Pattern del
self-restraint (scambio
potere vs.
sicurezza)
Verso il pattern della
complementarietà
Struttura
amministrat
iva
Criteri utilizzati
nella
nomina dei
vertici
dell’ammini
strazione
Attivismo
politico
Staff
politico
ministro
Cultura Orga.va
delle