Dipartimento di Economia
Economia delle Aziende Pubbliche
29 aprile 2002
IL SISTEMA DI CONTROLLO
Attività decisionale
Attività operativa

Attività di gestione
Realtà semplice
Controllo legato all’amministrazione diretta
Realtà complessa
Divisione dei compiti
Fayol: “Il dirigente deve dedicare tempo ed energia a svolgere attività logiche ed
operative che si possono qualificare di controllo”.
Se aumenta la complessità aziendale si ha separazione tra:
•Amministrazione
•Attività di controllo
interno
esterno
Questa separazione nelle aziende pubbliche ha una duplice motivazione:
•Istituzionale:
SEPARAZIONE DEI POTERI
•Aziendale:
SUDDIVISIONE DEI COMPITI
IL CONTROLLO BUROCRATICO
WEBER: modello di “burocrazia” come sistema di razionale organizzazione
WILSON: concezione “classica” di Public Administration
1.
Separazione tra attività amministrativa e di governo
2.
Definizione esterna degli obiettivi
3.
Scomposizione dell’attività amministrativa nelle sue unità di base (le singole
operazioni)
4.
Attività amministrativa codificata in atti
5.
Il rispetto delle modalità di svolgimento dell’attività è ritenuto di per sé garanzia
di ottenimento dei risultati
L’attività amministrativa può essere studiata come sottosistema di:
Operazioni
Decisioni
Informazioni

che producono determinati risultati
IL CONTROLLO BUROCRATICO
Il controllo burocratico si occupa della forma più che dei contenuti:
può essere effettuato
dell’amministrazione.
anche da chi non ha una conoscenza specifica
Il controllo burocratico è sovente una delle principali cause del mancato
conseguimento dell’obiettivo che esso stesso si propone, ossia la responsabilizzazione
dell’amministrazione pubblica.
Il sistema di controllo burocratico crea un rilevante squilibrio tra:
•Azioni formalmente corrette
•Azioni rispondenti ai criteri efficienza, efficacia ed economicità, ma discutibili sul
piano formale
Il rapporto vantaggi-svantaggi, premi-rischi favorisce il primo tipo.
IL CONTROLLO BUROCRATICO
Il controllo burocratico è lo strumento di una logica di conduzione delle
organizzazioni complesse sintetizzabile nei seguenti elementi:
•I fenomeni sono interpretati in base a modelli
•Modelli dotati di coerenza interna
•Si ritiene possibile tradurre modelli teorici in operativi
•Si cerca la coerenza tra azione reale e modello
Con il controllo burocratico si cerca di vincolare/influenzare i fenomeni reali in modo che
essi affermino la validità dei modelli di riferimento
Motivi che hanno favorito il controllo burocratico:
•Sistema amministrativo chiuso
•Interesse generale
•“Regole della politica”
IL CONTROLLO MANAGERIALE
Insieme delle analisi, delle valutazioni, delle decisioni e delle azioni idonee a
migliorare continuamente la “combinazione tecnica ed economica” per
aumentare la “capacità di risposta del sistema pubblico” a bisogni sempre
crescenti.
(per obiettivi diversi occorrono strumenti diversi e quindi non può esistere un
modello operativo predefinito valido per il conseguimento degli obiettivi)
Ciclo di controllo manageriale dell’amministrazione pubblica
Obiettivo: la continua modificazione dei modelli di riferimento e non la loro
riproduzione
IL CONTROLLO MANAGERIALE
Fattori strutturali per il diffondersi del controllo
manageriale:
1.
Miglioramento dei processi di trasformazione dei fattori produttivi in servizi
2.
Sempre meno aspetti ideali o ideologici, sempre più legato alla capacità
operativa
3.
Concorrenza nei servizi pubblici
4.
Dominare la complessità  fattore critico
5.
Ricerca della minore dispersione di ricchezza
6.
Crisi della burocrazia come classe sociale
Differenze tra Controllo Burocratico e Controllo Manageriale
Contesto istituzionale:
C.B.  Pubblica Amministrazione come
sistema sociale organizzato politicamente
C.M. Pubblica Amministrazione come
“azienda autonoma”
Legittimazione:
C.B.  “strumento operativo” dello stato
C.M. effettiva capacità di produrre beni
Oggetto:
C.B.  singoli atti
C.M. processi
Contenuto:
C.B.  forma
C.M. risultati
Criteri:
C.B.  “correttezza formale”
C.M. efficienza, efficacia ed economicità
Obiettivi:
C.B.  la conformità dell’azione al modello
C.M. innovazione ed adattamento
Influssi sui comportamenti amministrativi:
C.B.  standard
C.M. creatività e sperimentazione
Ambiente di riferimento:
C.B.  evoluzione lenta e lineare
C.M. fortemente dinamico
C.B.  in quei settori in cui l’ente pubblico
svolge funzione di garanzia (certificaz.,
autorizzaz., ecc.)
C.M. settori in cui si ha produzione ed
erogazione di beni e servizi
ASPETTI DI
DIFFERENZIAZIONE
CONTROLLO
BUROCRATICO
CONTROLLO
MANAGERIALE
OBIETTIVI
CONFORMARE
L’AZIONE AMM.VA
ALLA LEGGE
INNOVAZIONE
AZIONE AMM.VA
RISPETTO AI BISOGNI
INFLUSSO SUI
COMPORTAMENTI
STANDARDIZZAZIONE SPERIMENTAZIONE
PERSONE PREMIATE
ESECUTORI ACRITICI
ORIENT. A APPREND.
PREMI-PUNIZIONI
PUNISCE CHI NON
SEGUE LA NORMA
PREMIA CHI
RAGGIUNGE
RISULTATI
AMBIENTE DI
RIFERIMENTO
A LENTA
EVOLUZIONE
A RAPIDA
EVOLUZIONE
TIPO DI
RESPONSABILIZZAZ.
ORIENT. A PREVENZ.
E REPRESSIONE
ORIENT. A GUIDA E
INCENTIVAZIONE
Economia delle Aziende Pubbliche
ASPETTI DI
DIFFERENZIAZIONE
CONTROLLO
BUROCRATICO
CONTROLLO
MANAGERIALE
CONTESTO
ISTITUZIONALE
P.A. PARTE DEL SIST.
SOCIALE POLITIC.
ORGANIZZATO
P.A. COME SISTEMA
DI AZIENDE
LEGITTIMAZIONE P.A. STRUMENTO DELLO
STATO
CAPACITA’ DI
PRODURRE
RISULTATI
NATURA DELLA P.A.
AMM.NE SERVENTE
ALLA POLITICA
AMM.NE INTERAG.
CON POLITICA
OGGETTO
ATTI E PROCEDURE
PROCESSI
CONTENUTO
FORMA
CRITERI
CORRETT. FORMALE
LEGALITA’
RAPPORTO
RISULTATI-RISORSE
EFF.-EFFIC.ECONOMICITA’
Economia delle Aziende Pubbliche
Un particolare “controllo interno” è il:
Controllo di Gestione
Definizione:
Sistema di misurazioni (qualitative e/o quantitative) di
risultati economici complessivi e parziali della gestione,
che consentono di effettuare analisi (tramite confronti)
sull’andamento della gestione, utili ad esprimere
valutazioni (ossia giudizi sugli andamenti stessi) finalizzate
a prendere decisioni riguardanti la gestione.
Il controllo di gestione è:
•Di tipo economico
•Misurazione esplicita delle conseguenze
•Analisi tramite confronto
•Supporto delle decisioni
•Compatibilità tra le azioni che si svolgono e le risorse
economiche a disposizione
•Confronto tra parametri assunti e risultati effettivi
Economia delle Aziende Pubbliche
PROCESSO DI CONTROLLO
Obiettivi desiderati
(standard)
Impiego delle risorse
livello di risultato atteso
Ottenimento
dei risultati
Misurazione
Confronto
tra
obiettivi
e risultati
Conferma nei processi
di impiego
Gap tra risultati desiderati e
risultati conseguiti
Ricerca delle cause
per il cambiamento
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IL CONTROLLO SUGLI ATTI (segue)
Schema del processo decisionale e gestionale
SITUAZIONE PROBLEMATICA
PROCESSO DECISIONALE
ATTO AMMINISTRATIVO
CONTROLLO ESTERNO
SVOLGIMENTO DEI PROCESSI
OTTENIMENTO DEI RISULTATI
Contabilità e Bilancio negli Enti Pubblici
In merito alla misurazione:
I sistemi di rilevazione propri delle aziende pubbliche
fanno riferimento alla contabilità finanziaria che non
permette un adeguato riscontro tra i valori; inoltre la
misurazione degli obiettivi in termini finanziari non
trova comunque nella contabilità pubblica un
adeguato strumento in quanto, date le caratteristiche
delle sue finalità prevalentemente autorizzative ed alla
sua struttura per capitoli, non consente di quantificare
e qualificare le risorse nei confronti di specifici
standard di obiettivo
Economia delle Aziende Pubbliche
Il controllo:
Non può essere accentrato ai massimi livelli, ma deve
essere diffuso in tutta la struttura
organizzativa.
Un controllo accentrato non permetterebbe di
individuare adeguate risposte alle indicazioni fornite
dal processo medesimo
Economia delle Aziende Pubbliche
In questi ultimi anni:
Si è sviluppata una forte attenzione al controllo di
gestione e numerose esperienze si sono realizzate nei
vari enti pubblici italiani.
La caratteristica di queste esperienze è quella di
mettere in evidenza un forte collegamento tra le
risorse impiegate nei vari centri di responsabilità e i
risultati intesi come prestazioni o servizi erogati
Economia delle Aziende Pubbliche
CARATTERISTICHE DEL CONTROLLO DI
GESTIONE
1) l'individuazione e la misurazione dei risultati (l'output
dei processi economici della gestione);
2) lo spazio di autonomia decisionale ed operativa ed il
collegamento tra vari enti pubblici;
3) la tipologia dei servizi erogati;
4) l'organizzazione dell'ente pubblico e il ruolo degli organi
politici e degli organi tecnici.
Economia delle Aziende Pubbliche
Individuazione e la misurazione dei risultati (l'output
dei processi economici della gestione
I risultati conseguiti dall'ente pubblico possono essere
suddivisi in due rilevanti classi:
risultati intermedi o prestazioni erogate
risultati finali o modificazione del bisogno
L'ente pubblico non è chiamato quindi ad erogare
prestazione singole e particolari, ma, individuati i bisogni
globali, deve garantirne il soddisfacimento attraverso
modalità organizzative e tipologie di servizi che di volta in
volta sono considerati utili a tale scopo
Economia delle Aziende Pubbliche
Individuazione e la misurazione dei risultati (l'output
dei processi economici della gestione
Esemplificando, negli enti pubblici non è di per sé rilevante
il numero di prestazioni di assistenza sociale rese ad
anziani, ma il soddisfacimento dei bisogni della terza età,
oppure non risultano rilevanti i chilometri di strade
costruite, ma il soddisfacimento del bisogno di
comunicazione, ecc
Si giunge quindi a due diverse tipologie di giudizi sui risultati:
PRESTAZIONI EROGATE
SODDISFACIMENTO DEL BISOGNO
Economia delle Aziende Pubbliche
Individuazione e la misurazione dei risultati (l'output
dei processi economici della gestione
PRESTAZIONI EROGATE
SODDISFACIMENTO DEL BISOGNO
Il controllo di gestione è un sistema in cui la valutazione è
riferita:
•sia al rapporto risultati-risorse,
•sia al rapporto risorse-bisogni.
Economia delle Aziende Pubbliche
Lo spazio di autonomia decisionale ed operativa ed il
collegamento tra vari enti pubblici
La molteplicità di vincoli (Stato nei confronti di Regioni,
Province e Comuni; Regioni nei confronti di Province e
Comuni, ecc.)
condiziona spesso la gestione in modo rilevante: ad
esempio nei confronti del tempo
di esecuzione che è determinato da eventuali pareri o
controlli di altre organizzazioni o, ancora, nella
disponibilità di risorse finanziarie derivanti da
trasferimenti da altri livelli di governo
Economia delle Aziende Pubbliche
La tipologia dei servizi erogati
La tipologia delle prestazioni e dei servizi erogati dall'ente
pubblico territoriale hanno caratteristiche particolari che
possono essere riassunte nei seguenti elementi:
1. ampia gamma di « prodotti » tra loro molto diversificati per
caratteristiche di risorse impiegate, per caratteristiche dei
processi produttivi, per modalità di erogazione;
2. prestazioni e servizi integrati, il cui effetto sull'utente risulta
essere condizionato da più enti pubblici;
3. prestazioni e servizi diversificati rispetto all'autonomia
professionale assegnata agli operatori
Economia delle Aziende Pubbliche
L'organizzazione dell'ente pubblico e il ruolo degli organi
politici e degli organi tecnici
I rapporti che vengono ad instaurarsi tra gli organi
tecnici e gli organi politici vedono nel sistema di
controllo differenti esigenze conoscitive e di
intervento; in linea generale gli organi politici sono
responsabili innanzitutto del raggiungimento dei fini
istituzionali, mentre gli organi tecnici hanno una
responsabilità diretta sulla produzione di servizi.
L'individuazione degli standard di controllo si configura
quindi come un processo a « cascata » che vede una
definizione di vari standard di soddisfacimento del
bisogno da parte degli organi politici, una definizione
degli obiettivi di prestazione e/o servizio da parte degli
organi tecnici.
Economia delle Aziende Pubbliche
Il controllo dell’efficienza e dell’efficacia
Il concetto di efficienza è individuabile considerando il
rapporto esistente fra le risorse impiegate e le prestazioni
erogate.
Il concetto di efficacia può essere utilmente individuato
separando due diversi fenomeni, da un lato la modificazione
del bisogno ottenuta attraverso l'erogazione delle prestazioni
e d'altro lato il giudizio sulla adeguatezza qualitativa e
quantitativa dei servizi rispetto agli obiettivi
“efficacia sociale” per rispondere in modo adeguato alle modificazioni di
domanda e bisogno;
“efficacia
gestionale”
permette
di
dell’organizzazione agli obiettivi individuati;
Economia delle Aziende Pubbliche
misurare
l’adeguatezza