Il capability approach come frame
delle politiche attive: definizioni,
concetti e una ricerca
Carlotta Mozzana
Università di Milano - Dipartimento di Studi Sociali e Politici
[email protected]
DI COSA PARLIAMO…
• Attivazione: ambiguità di un concetto (cosa ci troviamo
dentro?)
• L’approccio delle capacità: qualche concetto per le
politiche sociali
• “Sulle tracce del capability approach: l’attivazione tra
politiche del lavoro e assistenza economica a Milano”
LA NASCITA DELL’ATTIVAZIONE
•Crisi dei moderni sistemi di welfare (Ferrera 1998; Esping
Andersen 1990; 2002)
•Nuove domande di protezione fatte da una società con
una proprietà sociale sempre meno stabile
Una “ricetta” per uscire da questo scollamento e per risolvere
questioni di disoccupazione ed esclusione sociale
attivazione
VERSO L’ATTIVAZIONE
Dalla protezione all’attivazione (Valkenburg 2005):
• degli individui
• degli interi sistemi di protezione sociale
workfare (o welfare to work, active-benefit system,
work-first welfare reform) (Peck 2001)
legame tra lavoro e protezione sociale e
condizionalità dei benefici del welfare
Ruolo UE: attivazione come linea guida nella legislazione
comunitaria (EES e SIS) e nei programmi direttamente
UN CONCETTO AMBIGUO
“Le esperienze in materia di protezione sociale e di mercato del lavoro
hanno preso direzioni completamente diverse” nei diversi paesi
(Barbier 2005).
2 accezioni individuate da Heikkilä [1999], 2 tipi ideali di
attivazione di Barbier [2005]:
• attivazione in termini di workfare
• attivazione in termini di “politiche sociali attive”
ATTIVAZIONE COME “WORKFARE”
• Modello liberale di attivazione di Barbier (2005)
•Attivazione basata sul timore che si sviluppi dipendenza dal
welfare  uso del bastone e della carota
•Creazione di posti di lavoro nella fascia a bassa qualificazione e
a bassi salari
•Urgenza di successo immediato per sussistenza del beneficiario
e parametri esterni  no investimento per una “buona
occupazione”
ATTIVAZIONE COME
“POLITICHE SOCIALI ATTIVE”
• Modello universalistico di attivazione di Barbier (2005)
• Attivazione come partecipazione, cittadino negozia con il
servizio in quanto portatore di diritti e capacità
• Lavoro concordato con il beneficiario della misura in un’ottica
di ascolto attivo del servizio (attivazione riflessiva)
•Prospettiva life-first, creare equilibrio tra esigenze di vita delle
persone e contesto e caratteristiche del lavoro [Borghi 2005]
QUESTIONI MESSE IN CAMPO
DALL’ATTIVAZIONE
Questioni dell’attivazione
Prospettiva tradizionale
Prospettiva liberale
Attivazione riflessiva
Riproduzione della divisione
sociale del lavoro
Aumento dell’occupabilità e reinserimento
nel mercato del lavoro
Promozione delle capacità e di un
equilibrio tra lavoro e vita per le
persone
Utenti
Clienti, consumatori
Cittadini competenti
Sistemi di inclusione
Famiglia, Mercato
Mercato
Società
Definizione del lavoro
Stretta. Si intende solo quello
remunerato per il mercato
Stretta. Si intende solo quello remunerato
per il mercato (si punta a un veloce
reinserimento)
Inclusiva, diverse forme di lavoro
vengono considerate e si presta
attenzione all’aspetto della qualità del
lavoro e alla work-life balance
Forma delle relazioni
Duale (amministrazione pubblica
e cittadini)
Triangolare (amministrazione pubblica,
fornitori e cittadini)
Reticolare (PA, fornitori, cittadini,
comunità locale)
Partecipazione
Passiva
Solo nella parte finale del problem-solving
Attiva, lungo tutto il processo
Responsabilità
Dei destinatari della misura e della
pubblica amministrazione
Dei destinatari della misura, indiretta per la
pubblica amministrazione
Di tutti gli attori coinvolti, processuale
per la pubblica amministrazione
Compartimentazione
Incerta; coordinamento lasciato
all’iniziativa spontanea, aleatorio
Dei processi e degli interventi; forme di
coordinamento processuale
Individualizzazione
Categorie standard, cittadini
considerati soggetti ed elettori
Cittadino come consumatore;
individualizzazione come prerequisito
Processo autoriflessivo dei cittadini,
creazione di interventi tailor-made
Contrattualizzazione
Non esiste o si trova la sua
versione commercializzata
Versione commercializzata (contratto di
adesione)
Versione abilitante (contratto
restitutivo)
Obiettivi
Definizione dei destinatari
Integrazione
L’APPROCCIO DELLE CAPACITÀ
Framework introdotto da Amartya Sen negli anni ‘80: può essere
utilizzato sia nella pratica che normativamente, col fine di
analizzare e valutare temi come la povertà, la deprivazione, la
qualità della vita delle persone o il loro benessere
Il focus è su quello che le persone sono effettivamente in grado
di essere e di fare (le loro capacità), non sul reddito, i consumi o
le necessità
Non si tratta di una teoria definita, è lasciata aperta dallo stesso
Sen a definizioni ed applicazioni  molteplicità di interpretazioni
e di campi di applicazione
L’APPROCCIO DELLE CAPACITÀ
• Eguaglianza di che cosa?
• Diversità degli individui (sia di caratteristiche
proprie che esterne) porta a effetti antiegualitari
Capacità e funzionamenti
CAPACITÀ E FUNZIONAMENTI
Funzionamenti: stati di essere e di fare costitutivi
della vita di una persona
Capacità: libertà, in termini di reali opportunità, di
una persona di acquisire i funzionamenti che reputa
rilevanti per la propria esistenza
Distinzione tra star bene (dato dai
funzionamenti acquisiti)
e agency (visione della persona come un agente
responsabile)
LIBERTÀ DI STAR BENE E
LIBERTÀ DI AGENCY
•Libertà di star bene: capacità di avere diversi vettori di
funzionamenti e di godere delle corrispondenti acquisizioni
in termini di star bene (legato al concetto di capacità)
•Libertà di agency: libertà di raggiungere qualunque cosa
la persona, in quanto agente responsabile, decide di voler
raggiungere (Sen 1985)
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
LE IBJJ
•Attenzione alle basi informative di giudizi concernenti la
giustizia (IBJJ):
Acquisizione
Libertà di acquisire
Promozione dello
star bene
Acquisizione dello star
bene
Libertà di star bene
Promozione
dell’agency
Acquisizione dell’agency
Libertà di agency
Esempio: occupabilità (employability) o capacitazione
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
LE IBJJ
Occupabilità
Caratteristiche comuni
Obiettivi
Tipo di responsabilità
Ruolo delle agenzie
locali
Definizione dei
beneficiari
Capacità
Partnership e ruolo delle strutture locali (decentramento)
Politiche incentrate sulla ricostruzione dell’autonomia individuale
Aumentare il tasso di occupazione.
Il bene comune è predefinito con un
valore statistico al fine di valutare il
valore dell’intervento
Funzionamenti di valore definiti
attraverso procedure di scelta sociale.
Modalità di accesso ai funzionamenti
definite nelle situazioni specifiche
Responsabilità individuale
Attribuzione della colpa
Sguardo rivolto al passato
Responsabilità collettiva
Orientamento al compito
Sguardo rivolto al futuro
Strumenti esecutivi sottoposti a
obiettivi centrali (valutazione ex post)
Attori coinvolti nella situazione
ampiamente autonomi
Implementazione delle politiche sociali
Soggetti economici
Persone
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
I FATTORI DI CONVERSIONE
Focus non sui beni e risorse primari ma su fattori che permettono la
conversione di questi in libertà e diritti reali, cioè capacità
Diritti o libertà
formali
Fattori di
conversione
personali, sociali e
ambientali
Capacità o
libertà reale
scelta
Funzionamenti
3 gruppi di fattori di conversione (Bonvin e Farvaque 2005):
•caratteristiche personali: la salute, il sesso o il carattere
•caratteristiche sociali,
ad esempio norme sociali, convenzioni o qualunque tipo di
discriminazione basata sul genere o sull’etnia
•caratteristiche ambientali, che includono le infrastrutture e le istituzioni pubbliche
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
CAPABILITY FOR VOICE
La capacità che ogni attore ha di esprimere le proprie ragioni
e di farle ascoltare nel processo di policy-making
Perché si parli di capability for voice:
•equità di accesso al processo  uguale distribuzione del potere
•pubblicità del processo  evitare uso discrezionale del potere
•libertà di parola garantita a chiunque
•obblighi accettati e decisi con la persona coinvolta e accompagnati da
un aumento significativo del set di opportunità
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
CAPABILITY FOR WORK
La reale libertà di scegliere il lavoro a cui la persona ha
motivo di attribuire valore (Bonvin e Farvaque 2005)
•Possibilità di rifiutare un lavoro (exit) o di trasformarlo
partecipando alla definizione di contenuto, organizzazione,
condizioni, modi di remunerazione (voice)
•Definizione del lavoro come processo di scelta
sociale
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
CAPABILITY FOR CHOICE
Capacità di effettuare scelte libere e consapevoli, facendo della
situazione, delle risorse e delle potenzialità oggetto di scelta,
azione e discorso (de Leonardis 1993)
Principio riflessivo che guida l’azione, ma si potenzia con l’uso e
la pratica
Esempio: perché esistano vincoli, devono essere
•Accettati e decisi dalla persona coinvolta;
•Accompagnati da un aumento significativo del set di
opportunità
L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI
LE CAPACITÀ COMBINATE - LA PA
Amministrazione
burocratica
Amministrazione
azienda
Amministrazione
condivisa
Parametro di valutazione
dell’azione
amministrativa
Appropriatezza
(conformità alle
regole)
Efficienza
Partecipazione
Forma delle relazioni
Duale (PA e
cittadini)
Triangolare (PA,
fornitori, cittadini)
Reticolare (PA, fornitori,
cittadini, comunità)
Forma della
responsabilità amm.
Diretta
Indiretta
Processuale
Figura del destinatario
Utente
Consumatore
Collettività locale
Bifulco e Vitale 2005
Martha Nussbaum (2003): CC quando le capacità interne si combinano in modo
adatto con quelle esterne, che derivano da organizzazioni, istituzioni, agenti esogeni
Ex. Capability for voice
ESERCITAZIONE
Quali questioni dell’attivazione possono aiutarci a leggere le
capacità?
Capability for work, capability for voice, capability for
choice, capacità combinate: dove emergono dalle parole di
beneficiari e operatori?
E dove non emergono?
Si può parlare di processi di capacitazione in percorsi di
inserimento lavorativo come quelli che avete sottomano? In
che senso?
LE DOMANDE DI RICERCA
•Si può parlare di capacitazione nelle politiche di
attivazione a Milano?
•Le capacità dei beneficiari e quelle istituzionali
vengono sviluppate secondo l’ottica delle capacità
combinate?
•Si costruiscono percorsi che possono portare
all’indipendenza dai servizi e che permettono di
procedere verso funzionamenti che la persona ha
motivo di voler raggiungere?
IL DISEGNO DELLA RICERCA
• A Milano, percorsi di attivazione  Centro di Mediazione al
Lavoro e Ufficio Adulti in Difficoltà
• Focus sui “poveri abili”
• 3 fasi di ricerca (giugno 2005-febbraio 2006):
1. Analisi del materiale legislativo e documentale
2. 30 Interviste 15 con operatori e 15 con beneficiari
3. Osservazione a riunioni di matching
UNO SCHEMA PER NON PERDERSI
Capability Approach
Questioni e dimensioni dell’attivazione
Capability for work





Definizione del lavoro
Obiettivi
Individualizzazione
Definizione dei destinatari
Indipendenza
Capability for voice






Partecipazione
Responsabilità
Obiettivi
Definizione dei destinatari
Individualizzazione
Libertà di parola
Capability for choice








Partecipazione
Responsabilità
Obiettivi
Individualizzazione
Definizione dei destinatari
Sistemi di inclusione
Indipendenza
Libertà di scelta
Capacità della pubblica
amministrazione





Contrattualizzazione
Responsabilità
Forma delle relazioni
Integrazione
Coordinamento
I RISULTATI DELLA RICERCA
CAPABILITY FOR CHOICE
• persone in uno stato di disagio grave, mancanza di rete relazionale e
situazioni multiproblematiche
• esistenza tetti di spesa e criteri sempre più rigidi (salute precaria e disagio
diffuso) decisi dall’alto
• situazioni di equilibrio assistito (Saraceno 2004)
• scarsità di risorse: unica proposta, solo exit
• ruolo dei rifiuti e degli obblighi
Ma…
• ampio spazio ad analisi e ascolto situazioni personali, interessi, desideri,
aspettative da parte degli operatori
• tentativi di integrazione delle “storie” (lavorativa, personale, famigliare, di
salute) e degli interventi
• periodicità degli incontri e possibilità di riconsiderare il progetto (a volte)
I RISULTATI DELLA RICERCA
CAPABILITY FOR VOICE
• voice nel definire, exit sulle soluzioni
• progetto come strumento per stimolare/praticare o deprimere voice
• importanza caratteristiche personali dei beneficiari, in particolare ruolo
degli operatori come fattori di conversione
• esistenza vincoli posti dall’alto
• scarsità di risorse
Ma…
•ascolto situazioni personali, interessi, desideri, aspettative da parte degli
operatori
• funzionamenti come trampolini di lancio per stabilizzare situazioni e dare
voice successivamente ascoltata
• integrazione interventi personalizzati
I RISULTATI DELLA RICERCA
CAPABILITY FOR WORK
• possibilità di exit, non di voice
• scarsa qualità del lavoro, impieghi ripetitivi e alienanti
• esistenza di procedure di creaming out
• scarsità risorse e lavori
• utilizzo distorto delle misure (borse lavoro e tirocini)
• ruolo dei rifiuti e condizionalità
Ma…
• tentativi di integrazione delle “storie” (lavorativa, personale, famigliare, di
salute) e degli interventi anche al CELAV
• attenzione alle esigenze delle persone e all’ambiente lavorativo
• lavoro come ambito relazionale
I RISULTATI DELLA RICERCA
LE CAPACITÀ COMBINATE - LA
PA
• esiste coordinamento tra i servizi ma di tipo aleatorio
• responsabilità indiretta della PA
• discrezionalità, assenza di diritti esigibili
• mancanza di un processo di valutazione
• scarsità risorse
Ma…
• buone forme di coordinamento interno ai servizi
• capacità di cambiamento, di innovazione e di ascolto (servizio della
mediazione leggera)
• operatori come fattore di conversione
I RISULTATI DELLA RICERCA
CONCLUSIONI
• Ambiguità: elementi che vanno in diverse direzioni in
una compresenza di capacitazione, paternalismo,
liberalismo
• Fattori di conversione: gli operatori come cardine, le
caratteristiche delle persone come precondizione
• Azione situata solo come livello, senza passaggi di
compiti, processi e responsabilità