POLITICHE DI COESIONE
La programmazione della politica
regionale unitaria in Italia
2007-2013
Prof. Guglielmo Wolleb
Sommario
I.
II.
III.
IV.
V.
La governance della politica di coesione
Il processo di costruzione del QSN
Priorità e contenuti della nuova
programmazione
I soggetti
La cooperazione territoriale
I. La governance della politica di
coesione
Regolamento
Commissione/Consiglio
europeo
Orientamenti strategici
comunitari
Commissione/Stati
membri
Quadro strategico
nazionale
Stati membri
Programma operativo
(monofondo)
Regioni o
Amministrazioni
centrali
II. Le tappe per la costruzione del QSN
Linee guida per l’elaborazione del QSN approvate con intesa
della Conferenza Stato-Regioni-Autonomie locali (03/02/2005):
I fase: Estrapolazione e visione strategica (Documenti Strategici
Regionali (DSR); Documento Strategico del Mezzogiorno (DSM);
Documento Strategico Preliminare Nazionale (DSPN) comune a tutte le
Amministrazioni centrali
II fase: Confronto strategico Centro-Regioni
III fase: Stesura del Quadro strategico nazionale (prima bozza
aprile 2006)
IV fase: parere della Conferenza unificata sulla proposta di QSN e
adozione da parte del CIPE della versione ufficiale
V fase: trasmissione formale alla Commissione europea e
successiva discussione. (Approvazione finale luglio 2007)
II. I documenti preparatori
Le Amministrazioni centrali producono un Documento strategico
preliminare contenente:
 la valutazione dei programmi nazionali realizzati nel 2000-2006
 l’identificazione delle priorità per il nuovo periodo
 le indicazioni sulle risorse e sulle principali linee di intervento
della politica regionale nazionale
 le indicazioni su come assicurare la coerenza con il Piano
nazionale di riforma
Il DPS e le Regioni del Mezzogiorno provvedono alla stesura del
Documento strategico del Mezzogiorno per la definizione i)
delle posizioni strategiche, ii) della governance, iii) della
programmazione, iv) dell’integrazione tra policy e competenze
istituzionali e v) delle relazioni partenariali, comuni a tutte le
istanze del Mezzogiorno
II. I documenti preparatori
Ciascuna Regione, nel predisporre il proprio Documento strategico,
deve:

valutare gli effetti regionali dei principali grandi interventi
nazionali o internazionali di rete

indicare come mettere a coerenza la programmazione economica
con le diverse forme di governo del territorio

indicare le priorità relative agli obiettivi, agli strumenti, ai metodi
di attuazione

fornire indicazioni sui metodi prescelti di concertazione
istituzionale

suggerire le aree di intervento dove appaia opportuna e
auspicabile l’integrazione con interventi di altre regioni ed
eventualmente di altre aree comunitarie
II. Il metodo
Il Comitato di Amministrazioni centrali (CACE) per la politica di
coesione 2007-2013 è la sede di raccordo per l’impostazione del
DSPN. Al Comitato è attribuito il compito di:

effettuare un’analisi dei fattori che spiegano l’inadeguata crescita della
produttività nel Centro-Nord e che frenano la crescita di produttività nel
Mezzogiorno

effettuare una ricognizione degli interventi in corso di realizzazione (APQ e
Politiche nazionali)

coinvolgere nel processo le associazioni degli Enti locali e le Parti
economiche e sociali

definire le modalità di interazione con le Regioni del Mezzogiorno e del
Centro-Nord, della convergenza, della competitività e occupazione e della
cooperazione territoriale, per la ricostruzione delle strategie comuni

facilitare la condivisione delle valutazioni e preparare adeguatamente il
confronto negoziale anche con le istituzioni comunitarie sugli strumenti
operativi ai vari livelli
II. Il metodo
Il Comitato di Amministrazioni centrali per la politica di
coesione 2007-2013 è composto da rappresentanti delle seguenti
Amministrazioni:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
Ministero dello sviluppo economico (capofila per il FERS)
Ministero del lavoro e delle politiche sociali (capofila per il FSE)
Ministero degli affari esteri
Presidenza del Consiglio dei Ministri (attraverso i vari Dipartimenti)
Ministero per l’istruzione, l’università e la ricerca
Ministero dell’economia e delle finanze
Ministero per l’ambiente e la tutela del territorio
Ministero per le infrastrutture e i trasporti
Ministero dell’interno
Ministero per le politiche agricole e forestali
Ministero per i beni e le attività culturali
Ministero della salute
ISTAT, per gli aspetti connessi ai dati statistici
II. Il metodo
A garanzia del principio del partenariato devono essere coinvolte:
1. le Regioni e le Province Autonome, con una costante
informativa sulla evoluzione degli schemi di DSR e DSPN,
nonché attraverso il confronto delle politiche tra i due livelli di
governo su obiettivi, priorità e integrazione finanziaria
programmatica e di governance
2. le istituzioni rappresentative degli Enti locali, chiamate a
fornire il contributo delle rispettive istanze per la definizione di
scelte e di strategie coerenti con i fabbisogni delle collettività
locali
3. le Parti economiche e sociali, chiamate a fornire una lettura e
un proprio originale contributo sulla diagnosi e sulle prospettive
della competitività regionale a vari livelli territoriali
4. I cittadini, i lavoratori, gli studiosi, le imprese nell’ambito dei
Seminari tematici sugli aspetti prioritari per la coesione e la
competitività
II. I contenuti
Elementi di continuità con il periodo 2000-2006:
1. la politica regionale va indirizzata nell’intero paese verso
obiettivi di produttività, competitività e innovazione,
accompagnati da una forte attenzione all’inclusione sociale e
alla qualità della vita e dell’ambiente
2. gli obiettivi si perseguono promuovendo servizi collettivi
(innalzare la qualità della vita, del lavoro, del fare-impresa;
accrescere l’attrattività per le persone e i capitali) integrando
tali interventi con forme mirate di incentivazione
3. le Regioni del Mezzogiorno presentano un tale potenziale di
sviluppo inutilizzato e tali criticità comuni da rendere
opportuna una quota dell’intervento generale simile a quella
del ciclo di programmazione 2000-2006, oltre a una forma
appropriata di unitarietà strategica (DSM)
II. I contenuti
Elementi di discontinuità con il periodo 2000-2006 :
1. centralità all’obiettivo di migliorare il benessere dei cittadini
2. avvio di progetti multi-regionali di forte rilievo
3. più coraggiosa diffusione della cultura della valutazione,
selettività degli interventi e forte attivazione del partenariato
4. obiettivi di servizio per mobilitare il processo politico di
decisione
5. coinvolgimento del mercato dei capitali e del sistema bancario
6. unificazione delle componenti della politica regionale
7. maggiore integrazione della politica regionale nella politica
ordinaria, anche per il rafforzamento di quest’ultima
8. semplificazione delle Intese istituzionali e degli APQ fra Stato
centrale e Regioni e fra queste e i livelli locali di governo
9. rafforzamento della programmazione finanziaria a presidio
dell’addizionalità della spesa regionale
III. I contenuti: QSN sezione strategica
1. obiettivi di coesione e competitività, che l’Italia e le sue
specifiche aree possono prefiggersi di raggiungere alla fine del
periodo
2. priorità di intervento per la realizzazione degli obiettivi
indicati, nelle diverse aree territoriali
3. integrazione finanziaria e programmatica fra i Fondi e con le
altre politiche comunitarie
4. integrazione fra politiche regionali e politiche nazionali,
coerenza fra politiche regionali e politiche di settore e di rete e
pianificazione territoriale
5. governance e capacità istituzionali (nell’assetto
amministrativo, nella regolarizzazione dei mercati e in relazione
al coinvolgimento degli Enti locali e delle Parti economiche e
sociali, nella gestione delle politiche regionali
III. I contenuti: QSN sezione operativa
Per i tre obiettivi Convergenza, Competitività e occupazione e
Cooperazione territoriale devono essere riportati:
1. la lista dei Programmi Operativi
2. le risorse di massima, per anno, per ciascun Programma
Operativo monofondo
3. la composizione, di massima, fra investimenti pubblici e
trasferimenti alle imprese
4. l’indicazione degli obiettivi programmatici della politica
regionale, nonché degli obiettivi della politica nazionale
5. i criteri per la costruzione di meccanismi di premialità
6. gli obiettivi programmatici relativi alle risorse della politica
regionale nazionale (FAS) da proiettare su base settennale in
raccordo con le politiche nazionali di settore
III. I contenuti: QSN sezione operativa
Per il solo obiettivo Convergenza, in aggiunta il QSN deve
contenere:
1. la previsione settennale della spesa in conto capitale distinta
per fonti aggiuntive e ordinarie, al fine di stabilire l’obiettivo
verificabile di addizionalità
2. la ripartizione di massima delle risorse fra priorità di
intervento
3. gli impegni operativi in merito ai profili della valutazione e
delle capacità istituzionali
4. la dotazione annua totale del Fondo europeo agricolo per lo
sviluppo rurale e del Fondo europeo per la pesca e
l’indicazione dei meccanismi di coordinamento territoriale dei
relativi interventi con le politiche di coesione
III. I contenuti: il sistema delle priorità
Macro-obiettivi
Sviluppare i circuiti
della conoscenza
Accrescere la qualità
della vita, la sicurezza
e l’inclusione sociale
nei territori
Potenziare le filiere
produttive, i servizi e
la concorrenza
Internazionalizzare e
modernizzare
Priorità
Miglioramento e valorizzazione delle risorse umane
Promozione, valorizzazione e diffusione della ricerca e
dell’innovazione per la competitività
Energia e ambiente: uso sostenibile ed efficiente delle
risorse per lo sviluppo
Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e
l’attrattività territoriale
Valorizzazione delle risorse naturali e culturali per
l’attrattività e lo sviluppo
Reti e collegamenti per la mobilità
Competitività dei sistemi produttivi e occupazione
Competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani
Apertura internazionale e attrazione di investimenti,
consumi e risorse
Governance, capacità istituzionali, mercati
concorrenziali ed efficaci
III. L’attuazione
Affinamento progressivo su tre livelli:
1. Livello di programmazione della strategia specifica
(territoriale e/o settoriale) della politica regionale unitaria:
definizione delle modalità con cui si concorre agli obiettivi
generali e indicazione delle priorità del QSN al cui
conseguimento concorrono i fondi comunitari e le risorse FAS
2. livello della condivisione istituzionale delle priorità, degli
obiettivi, degli strumenti e delle responsabilità: definisce le
priorità da conseguire in ambito di cooperazione istituzionale
Stato-Regione e/o fra più Regioni; le modalità e le regole di
cooperazione istituzionale; le specifiche responsabilità attuative;
i conseguenti strumenti di attuazione
3. livello dell’attuazione e quindi degli specifici strumenti con cui
la strategia di politica regionale unitaria si realizza
III. L’elaborazione della strategia specifica
Ogni Regione e ogni Amministrazione centrale competente si dota
di un documento di programmazione strategica e di
coordinamento tecnico. Il documento contiene:

gli obiettivi generali e gli obiettivi specifici con particolare riferimento alle
priorità del QSN

il quadro di programmazione finanziaria unitario, distinguendo il contributo
dei singoli PO e il programma di destinazione del FAS ed eventualmente di
altre risorse impegnate

le modalità previste per il coinvolgimento del partenariato istituzionale e
socioeconomico

l’indicazione delle priorità e degli obiettivi specifici per il cui conseguimento
si individuano livelli di cooperazione istituzionale verticali e/o orizzontali

l’individuazione delle modalità di attuazione e di governance

le modalità di coordinamento con le altre politiche territoriali e settoriali
III. La condivisione istituzionale
L’Intesa istituzionale di programma, indicando le relative risorse
e fonti di finanziamento, individua:
1.
le priorità della politica regionale unitaria per le quali si individua come
necessario e/o opportuno e/o comunque più efficace una modalità attuativa
basata sulla cooperazione Stato-Regione (Accordo di Programma Quadro
Stato-Regione)
2.
le priorità della politica regionale unitaria per le quali si individua come
necessario e/o opportuno e/o comunque più efficace una modalità attuativa
basata sulla cooperazione fra più Regioni e/o lo Stato (Accordo di
Programma Quadro Interregionale)
3.
gli interventi affidati alle Amministrazioni centrali saranno attuati attraverso
l’Accordo di Programma Quadro (Stato/Regione o Interregionale), ovvero
con modalità ulteriori
4.
gli interventi che non richiedono per l’attuazione la cooperazione fra Regioni
e Centro, e per i quali si definisce uno specifico documento programmatico
da presentare al DPS e all’Intesa
III. L’attuazione operativa: gli APQ
La gestione dell’Intesa è affidata a:

un Comitato Istituzionale di Gestione (CIG) composto dai
rappresentanti del Governo e della Giunta della Regione o Provincia
Autonoma, che verifica periodicamente il raggiungimento degli obiettivi
previsti nei programmi

un Comitato Paritetico di Attuazione (CPA), composto dai
rappresentanti delle amministrazioni di volta in volta coinvolte per gli
aspetti tecnici
L’Intesa prevede, per ciascun settore d’intervento, la stipula di un
Accordo di Programma Quadro sottoscritto dalla Regione, dal
Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché dalla o dalle
Amministrazioni centrali competenti
Gli interventi inseriti nell’APQ sono finanziati con diverse risorse:
ordinarie, aggiuntive nazionali per le aree sottoutilizzate,
comunitarie e private
III. L’attuazione operativa: gli APQ
Ogni Accordo di programma quadro stabilisce:
1.
gli interventi da realizzare, specificandone i tempi e le modalità di
attuazione
2.
i soggetti responsabili dell’attuazione dei singoli interventi
3.
la copertura finanziaria degli interventi, distinguendo tra le diverse
fonti di finanziamento
4.
le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica
dei risultati
5.
gli impegni di ciascun soggetto firmatario e gli eventuali poteri
sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze
6.
i procedimenti di conciliazione o definizione dei conflitti tra i soggetti
partecipanti all’Accordo
Ciascun Accordo è accompagnato da un Allegato tecnico, che
descrive obiettivi e finalità degli interventi e la coerenza con i
principali strumenti di programmazione in atto sul territorio
III. L’attuazione operativa: i PO
I Programmi operativi contengono:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
un'analisi della situazione di fatto in termini di punti di forza e debolezza e
la strategia scelta di conseguenza;
una motivazione delle priorità adottate tenuto conto delle priorità del QSN
nonché dei risultati della valutazione ex ante
informazioni relative agli assi prioritari e ai loro obiettivi specifici,
quantificati tramite un numero ristretto di indicatori di realizzazione e di
risultato
una ripartizione indicativa per categoria dell'uso del contributo dei Fondi
un piano di finanziamento comprendente una tabella di ripartizione
annuale degli stanziamenti e una che specifica, per ciascun asse prioritario,
l'importo della dotazione finanziaria complessiva e del contributo dei
Fondi
le informazioni relative alla complementarità con le azioni finanziate dal
FEASR e quelle finanziate dal FEP
le disposizioni di attuazione
un elenco indicativo dei grandi progetti
III. La valutazione
Valutazione ex-ante: ottimizzare l'attribuzione delle risorse di bilancio
nell'ambito dei programmi operativi e migliorare la qualità della programmazione;
fondare le scelte attraverso l’analisi e la considerazione degli apprendimenti delle
esperienze fatte e la chiara esplicitazione degli obiettivi e delle loro motivazioni
Valutazione in itinere: affrontare problemi, nuove opportunità, migliorare i
processi attuativi e, eventualmente, modificare il programma; accumulare
conoscenza per il periodo successivo di programmazione, evitare errori futuri e
rimediare a quelli passati
Valutazione ex-post: accumulare conoscenza e rendere conto alla collettività
di quanto fatto in precedenza
Valutazione Ambientale Strategica: prevista dalla Direttiva 42/01 per
tutti i piani e programmi che hanno impatti sull’ambiente
Le valutazioni potranno essere condotte sia internamente, sia da
soggetti esterni alla Amministrazione (almeno alcune valutazioni
devono essere affidate a organismi indipendenti)
III. Le risorse
I fondi strutturali destinati all’Italia sono così ripartiti:
Ad essi vanno sommati le risorse di cofinanziamento nazionale
e i fondi FAS per un totale di 124,7 miliardi di euro
III. Le risorse
Le risorse della politica regionale sono ripartite come segue (%):
Priorità
Miglioramento e valorizzazione delle risorse umane
Promozione, valorizzazione e diffusione della ricerca e
dell’innovazione per la competitività
Energia e ambiente: uso sostenibile ed efficiente delle
risorse per lo sviluppo
Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e
l’attrattività territoriale
Valorizzazione delle risorse naturali e culturali per
l’attrattività e lo sviluppo
Reti e collegamenti per la mobilità
Competitività dei sistemi produttivi e occupazione
Competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani
Apertura internazionale e attrazione di investimenti,
consumi e risorse
Governance, capacità istituzionali, mercati concorrenziali
ed efficaci
MEZZ CONV COMP
11,7
14
11,5
13,8
24,5
18,3
15,8
16
9,3
8,8
8,7
3,4
10,4
10,5
4,4
13,4
16
5,8
1,2
13,6
16
5,7
1,2
3,2
23
9,6
0,3
2,9
3
4
IV. I soggetti: il coordinamento al Centro
Il Comitato nazionale per il coordinamento e la sorveglianza
della politica regionale unitaria accompagna l’attuazione del
QSN.
È composto dalle Amministrazioni centrali di settore, dal MEF, dalle
Regioni, dai rappresentanti del partenariato istituzionale ed
economico sociale
Il Comitato di Indirizzo e di Attuazione affianca
l’Amministrazione responsabile del PON con la specifica
finalità di assicurare la massima coerenza interna ed esterna
della politica regionale unitaria
È composto dall’Amministrazione centrale titolare del PON, da tutte
le amministrazioni regionali interessate, dal DPS e dal Ministero del
Lavoro e della Previdenza Sociale (per quanto concerne gli interventi
in materia di occupazione e valorizzazione delle risorse umane)
IV. I soggetti: le autorità operative
Per ciascun programma operativo lo Stato membro designa le
seguenti autorità:
1. Autorità di gestione
2. Autorità di certificazione
3. Autorità di audit
4. Comitato di sorveglianza
5. Organismo nazionale di coordinamento in materia di controllo
6. Organismo responsabile per la ricezione dei pagamenti
(eventuale)
7. Organismo responsabile per l’esecuzione dei pagamenti
(eventuale)
8. Organismi intermedi (eventuale)
IV. I soggetti: la gestione
L’Autorità di gestione è responsabile della gestione e attuazione
del Programma Operativo, e in particolare deve:

garantire l’applicazione dei criteri di selezione

verificare l'effettiva esecuzione e la conformità delle spese dichiarate dai
beneficiari

garantire la raccolta dei dati necessari per la gestione finanziaria, la
sorveglianza, le verifiche, gli audit e la valutazione, anche da parte dei
beneficiari, e la corretta informazione dell’autorità di certificazione

garantire il corretto svolgimento delle valutazioni dei PO

guidare i lavori del comitato di sorveglianza

elaborare e presentare alla Commissione i rapporti annuali e finali di
esecuzione

garantire il rispetto degli obblighi in materia di informazione e pubblicità

trasmettere alla Commissione le informazioni che le consentano di valutare
i grandi progetti
IV. I soggetti: il controllo
L’Autorità di certificazione ha in carico i seguenti compiti:

elaborare e trasmettere alla Commissione le dichiarazioni certificate delle
spese e le domande di pagamento

certificare che la dichiarazione delle spese sia corretta e le spese dichiarate
siano conformi alle norme comunitarie e nazionali e ai criteri applicabili al
PO

garantire ai fini della certificazione di aver ricevuto dall'autorità di
gestione informazioni adeguate

tener conto, ai fini della certificazione, dei risultati di tutte le attività di
audit svolte dall’Autorità di audit o sotto la sua responsabilità

mantenere una contabilità informatizzata delle spese dichiarate alla
Commissione

tenere una contabilità degli importi recuperabili e degli importi ritirati a
seguito della soppressione totale o parziale della partecipazione a
un'operazione, da restituire al bilancio generale dell'Unione europea
IV. I soggetti: il controllo
L’Autorità di audit ha in carico i seguenti compiti:

garantire che le attività di audit siano svolte per accertare l'efficace
funzionamento del sistema di gestione e di controllo del programma
operativo, su un campione di operazioni adeguato per la verifica delle spese
dichiarate

presentare alla Commissione una strategia di audit entro nove mesi
dall'approvazione del programma operativo

entro il 31 dicembre di ogni anno, dal 2008 al 2015 presentare alla
Commissione un rapporto annuale di controllo e formulare un parere in
merito all'efficace funzionamento del sistema di gestione e di controllo

presentare alla Commissione, entro il 31 marzo 2017, una dichiarazione di
chiusura che attesti la validità della domanda di pagamento del saldo finale e
la legittimità e la regolarità delle transazioni soggiacenti coperte dalla
dichiarazione finale delle spese, accompagnata da un rapporto di controllo
finale
IV. I soggetti: la sorveglianza
Il Comitato di sorveglianza accerta l'efficacia e la qualità
dell'attuazione del programma operativo:

esamina ed approva i criteri di selezione delle operazioni finanziate

valuta i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi specifici

esamina e approva i rapporti annuali e finali di esecuzione

è informato in merito al rapporto annuale di controllo e alle eventuali
osservazioni espresse dalla Commissione

può proporre all'autorità di gestione qualsiasi revisione o esame del PO per
favorire il conseguimento degli obiettivi dei Fondi o migliorare la gestione

esamina ed approva qualsiasi proposta di modifica inerente al contenuto della
decisione della Commissione relativa alla partecipazione dei Fondi
In Italia per la programmazione 2007-2013 si provvederà ad una
forte integrazione (interoperabilità) tra i sistemi di monitoraggio
relativi alla politica regionale comunitaria nazionale
V. La cooperazione territoriale
Gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT) può
essere costituito sul territorio dell’Unione europea (con
personalità giuridica) per facilitare e promuovere la
cooperazione transfrontaliera, transnazionale e/o interregionale
Può essere composto da Stati membri, Autorità regionali,
Autorità locali o altri organismi di diritto pubblico appartenenti
ad almeno 2 Stati membri
I compiti dei GECT si limitano essenzialmente all'attuazione di
programmi o progetti di cooperazione territoriale cofinanziati
dalla Comunità, a titolo del Fondo europeo di sviluppo
regionale, del Fondo sociale europeo e/o del Fondo di coesione
V. La cooperazione territoriale
Gruppo di coordinamento strategico che composto da Regioni,
Amministrazioni centrali e partenariato istituzionale ed economicosociale
In fase di programmazione: definisce i contenuti della strategia nazionale per la
cooperazione territoriale (ambiti specifici di intervento di interesse italiano; temi,
strumenti e criteri di integrazione e complementarietà con gli altri strumenti
finanziari comunitari e nazionali)
In fase di attuazione e gestione dei programmi: svolge azioni di indirizzo e
coordinamento per lo sviluppo di progetti interregionali o multiregionali, al fine
di conseguire massa critica e integrazione territoriale e settoriale delle iniziative
di cooperazione territoriale; valorizza i partenariati già avviati e favorisce la
ricerca di partenariati adeguati e affidabili; attiva tutte le attività di sistema
necessarie al successo degli interventi
In fase di valutazione e reporting strategico: individua metodi e strumenti
adatti a migliorare la qualità dei processi di monitoraggio e valutazione dei
programmi