Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”
Facoltà di Giurisprudenza
Economia delle Aziende,
Pubbliche e Non Profit
Il processo di riforma della PA
Lezione del 24.01.2012
Prof. Luciano Hinna
Prof. Luciano Hinna
Il processo di riforma della PA
a livello internazionale
Prof. Luciano Hinna
Un po’ di storia…
Durante i primi anni ‘70 si assistette a una grande crisi economica, la
più grande dopo la Great Depression che colpì le economie mondiali
nel 1929.
La svalutazione del dollaro prima, seguita poi dalla svalutazione delle
monete dei principali Paesi industrializzati, portò ad un grande
aumento dei prezzi delle materie prime, la riduzione degli
investimenti e la drastica riduzione dei consumi.
A tutto ciò si aggiunse poi la crisi petrolifera del 1973, che provocò
un considerevole aumento del prezzo del petrolio.
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Un po’ di storia…
Questi fattori fecero emergere la difficoltà del modello tradizionale
di amministrazione di trovare una concreta risposta alle esigenze
sia interne che esterne alla stessa
Si è avvertita così la necessità di una riorganizzazione in senso
moderno dell’apparato amministrativo, per ridurre gli impedimenti
burocratici che spesso avevano ostacolato il corretto e veloce
funzionamento dell’attività pubblica
È proprio in questo contesto che si inserisce il vasto programma di
riforme che ha investito, nei primi anni ‘80, le PA dei principali paesi
industrializzati, definito come New Public Management
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Un po’ di storia…
Precursore: Margaret Thatcher (seguita subito dopo Ronald
Reagan).
La Thatcher, erede di uno Stato in forte crisi in cui abbondavano
cumuli d’immondizia sulle strade, in cui la settimana lavorativa
era stata ridotta a tre giorni e in cui l’elettricità veniva razionata e
fornita quindi per soli tre giorni a settimana, decise di attuare una
serie di riforme senza precedenti.
Il settore pubblico fu investito da un’ondata di forti tagli e da
una riorganizzazione della dirigenza che segnò l’inizio di un
nuovo modo di concepire la Pubblica Amministrazione.
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Il New Public Management: le radici teoriche
• Teoria delle scelte pubbliche:
le amministrazioni e le aziende sono poste in concorrenza
con quelle private e tra loro, si lascia al cittadino la
possibilità di scegliere.
• Teoria dei costi di transazione:
a certe condizioni (bassi costi di transizione) la
produzione e l’erogazione di servizi pubblici può essere
esternalizzata a soggetti (for e non profit) diversi dalla
pubblica amministrazione, con consistenti vantaggi in
termini di efficienza
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Il New Public Management: le radici teoriche
• Teoria del principale agente:
occorre realizzare la netta separazione tra politica ed
amministrazione; gli organi politici vengono considerati
i mandanti i e quelli amministrativi gli agenti
• Teoria del management pubblico:
nella P.A. devono essere parzialmente importati metodi
di gestione e strumenti propri del management in modo
da gestire l’azienda pubblica in modo simile
all’impresa privata.
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Il New Public Management:
presupposti e contenuti
CATEGORIE DI
ANALISI
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 Le idee chiave
 Modalità di attuazione
 Traiettorie di riforma e
leve d’azione
Il New Public Management:
presupposti e contenuti
Le idee chiave che hanno fatto da scenario al
NPM negli anni 80-90:
• Esigenza di fornire la massima autonomia e
discrezionalità al management pubblico
• Spostare l’attenzione dal binomio politici-manager
al binomio management-utente
• Importare tecniche manageriali dal settore privato e
non profit
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Il New Public Management:
presupposti e contenuti
Modalità di attuazione:
– Top down: ovvero riforma guidata dal governo
centrale (es: UK e nuova Zelanda)
– Bottom top: comportamenti di modernizzazione
spontanei (enti locali) es: paesi scandinavi
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Il New Public Management:
presupposti e contenuti
Le traiettorie di riforma possono essere sintetizzate
nelle 4 M :
 MANTENERE
 MODERNIZZARE
 MARKETIZZARE
 MINIMIZZARE
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A ciascuna traiettoria corrispondono delle leve di azione
TRAIETTORIE
MANTENERE
LEVE D’AZIONE
Rafforzamento dei controlli tradizionali
Controlli di legittimità
Limiti e tagli di spesa
Revisione sistemi di budgeting
Cash limits; blocco assunzioni
Performance budgeting
Contabilità economica; contabilità
analisi dei costi
Innovazione nei sistemi contabili
Limitazione
controlli
esterni/preventivi
legittimità; performance auditing
Gestione del personale
Management by objectives; valutazione delle
prestazioni
e-Government
Servizi on line; e-procurement; e-learning; ecc.
Ristrutturazione organizzativa
Downsizing, upsizing, resizing; nuovi modelli
organizzativi e formule gestionali
Performance management
Performance contracting, performance agreement;
valutazione dei programmi pubblici; Best value;
Performance reporting
Semplificazione amministrativa
Analisi dell’impatto
autocertificazione
Competizione
Competizione guidata tra strutture pubbliche, quasi
mercati, voucher, diritti di proprietà
MARKETIZZARE
MINIMIZZARE
analitica;
Riforma sistemi di controllo ed auditing
MODERNIZZARE
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STRUMENTI UTILIZZATI
della
di
regolamentazione;
Privatizzazioni
Carte dei servizi; strumenti di exit e voice;
customer satisfaction
Privatizzazioni sostanziali
Esternalizzazione
Separazione fornitore/acquirente; contracting out
Orientamento al cliente
NPM: New Public Management.
• Introduzione di logiche competitive tra le diverse
organizzazioni pubbliche e tra queste e le organizzazioni
private;
• Utilizzo nel settore pubblico di pratiche manageriali
mutuate dal privato;
• Utilizzo efficiente ed efficace delle risorse, un utilizzo
quindi parsimonioso delle stesse, garantendo al contempo
elevati standard qualitativi.
PG: Public Governance.
Attivazione di RETI: le Pubbliche Amministrazioni
detengono il compito di coordinare i diversi attori
sociali per fare in modo che l’attività regolatrice della PA
non sia vana ma capace di rispondere alle esigenze di
tutti gli stakeholders migliorando, allo stesso tempo, le
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performance
dello Stato nella complessità delle sue
interazioni.
Il concetto di Governance
• Non esiste una definizione esaustiva e globalmente condivisa del
concetto di governance. È un concetto molto ampio e ricopre:
• l’ambito pubblico (Public Governance):
• la sfera del privato (Corporate Governance): modalità attraverso
cui si svolgono i processi di decisione all’interno dell’azienda, tali
da garantire il rispetto della vision e della mission, nonché un
ragionevole grado di accountability
• l’ambito delle istituzioni internazionali (Global Governance):
Intesa come l’azione del governare o i risultati della stessa
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Governance vs Government
L’esercizio delle funzioni e le attività della PA possono essere svolte
attraverso due modalità, definite di governance e di government.
Government: sistemi attraverso i quali è possibile governare una
società, ossia l’insieme di regole e procedimenti che fanno sì che
tale attività possa essere esercitata
Governance: nuovo modo di governare attraverso l’attivazione di reti.
In tal senso l’attività di governo consiste nel coordinare i diversi
attori sociali in modo che l’attività regolatrice della PA sia capace
di rispondere alle esigenze di tutti gli stakeholder, e di migliorare le
performance dello Stato nella complessità delle sue interazioni
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Passaggio dal NPM alla Public Governance
Gli aspetti cruciali da considerare sono:
 il decentramento
 la valutazione delle performance e dei
risultati
 i contratti ed accordi sulle performance
 l’etica
 Le nuove modalità di relazione tra PA e
cittadini
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Il decentramento
I processi di decentramento hanno riguardato due profili:
 decentramento istituzionale: a che fare con il modello di
evoluzione di Stato e concerne il passaggio della titolarità delle
funzioni esercitate dalle amministrazioni centrali agli enti locali
al fine di dislocare le attività finali il più vicino possibile ai
cittadini
 decentramento organizzativo: attiene alla riduzione dei grandi
apparati pubblici (ministeri, regioni, comuni), attraverso la
suddivisione delle attività in aree omogenee e affidando
ciascuna di esse ad unità organizzative (agencies)
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Valutazione dei risultati e della performance
PROBLEMA: limitatezza delle risorse in relazione ai
bisogni da soddisfare (continuo incremento del
rapporto tra spesa pubblica e PIL)
SOLUZIONE: crescente interesse verso la
misurazione dei risultati delle politiche pubbliche e
del loro grado di efficacia
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Contratti di performance o di risultato
Parallelamente allo sviluppo di logiche di
decentramento istituzionale ed organizzativo, molti
Paesi hanno implementato schemi contrattuali in
grado di garantire il controllo dei governi locali sulle
agenzie e le aziende pubbliche dotate di autonomia;
tramite accordi di performance i trasferimenti
finanziari sono legati all’impegno sottoscritto a
conseguire dei livelli di performance stabiliti (ex.
Carta dei Servizi)
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Etica nel servizio pubblico
Nella Pubblica Amministrazione si intersecano
tanto valori etici (che determinano la scelta della
mission) che valori economici (espressivi di utilità
e convenienza economica.
Nel New Public Management l’attenzione è stata
focalizzate esclusivamente sugli aspetti economici
mentre la Public Governance riporta al centro temi
come quello della legittimità sociale e dell’etica
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NPM vs PG
New Public Management
Public Governance
Micro. Enfatizza l’utilizzo di modalità
gestionali in PA
Ottica di intervento rivolta verso l’esterno.
Prospettiva Micro (singola PA), Meso (sistema di PA)
e Macro (sistema socio economico. Pa recupera la
capacità di governare sistemi di reti e soggetti
economici e sociali
Oggetto di
riferimento
Management. Efficienza interna. Logiche di
funzionamento delle singole amministrazioni
Policy-making, ma anche erogazione servizi,
management, democrazia. Efficienza a livello di
sistema, efficacia. Relazioni di sistemi di
amministrazioni pubbliche, verticali o orizzaonteli.
Asttivazioni di reti
Natura delle
relazioni
esterne alla PA
Competizione/contrapposizione
pubblico/privato.
Frammentazione/disgregazione del “sistema
PA”
Collaborazione tra PA ed altri soggetti pubblici e
privati. Contemperamento degli interessi a livello di
sistema economico-politico.
Natura delle
relazioni
interne alla PA
Separazione del livello politico dal livello
amministrativo (gestionale)
Superamento della dicotomia politici-manager.
Contemperamento degli interessi a livello aziendale
Strumentalista.
Sistemico.
Integrazione/coordinamento
Prospettiva
Approccio
Specializzazione
Prof. Luciano Hinna
Fonte: CEPIKU D, Governance: riferimento concettuale o ambiguità terminologica nei
processi di innovazione della PA?, in Azienda Pubblica n. , 2005
Relazione P.A.- cittadini
EVOLUZIONE AMBIENTE ESTERNO P.A.
PARTECIPAZIONE
Relazione basata su un partenariato
con le amministrazioni. I cittadini
possono fare proposte pur restando
la responsabilità della decisione finale
all’amministrazione
CONSULTAZIONE
Relazione bidirezionale
nella quale i cittadini offrono
un ritorno d’informazione
all’amministrazione
INFORMAZIONE
Relazione unidirezionale
nella quale
l’amministrazione produce
e fornisce informazioni
destinate ai cittadini
RUOLO ATTIVO DEI CITTADINI
Prof. Luciano Hinna
Il processo di riforma della PA
in Italia
Prof. Luciano Hinna
NPM e PG in Italia
In Italia le logiche di NPM sono state introdotte con circa dieci anni
di ritardo rispetto agli altri Paesi, attraverso l’emanazione di
provvedimenti normativi con lo scopo di modernizzare e
semplificare la PA italiana.
La specificità del contesto:
Il macrosistema delle Aziende e Amministrazioni Pubbliche è
articolato in una pluralità di Enti Pubblici Territoriali
(Amministrazione Centrale, Regionale e Locale), Enti Pubblici non
economici (ossia le agenzie pubbliche) e in un insieme di Imprese
Pubbliche.
Prof. Luciano Hinna
NPM e PG in Italia
Date le peculiarità del sistema italiano, il problema da affrontare è
quindi relativo all’applicazione stessa di tali logiche, ossia, a quale
livello poter adottare i principi propri del NPM.
In un primo momento l’adozione di logiche di NPM è avvenuta
secondo criteri di tipo top down, guidati prevalentemente dalla norma,
ma che hanno avuto un grande impatto a livello territoriale, proprio per
questo sono definiti come processi di riforma orizzontali.
Prof. Luciano Hinna
Le radici culturali
Il “Rapporto Giannini” del 1979, che indicava, tra le principali
disfunzioni della Pubblica Amministrazione, la cattiva qualità delle
leggi che regolavano l’organizzazione e l’attività amministrativa,
additandola quale principale causa del distacco dei cittadini dai poteri
pubblici
Il Rapporto sulle condizioni delle Pubbliche Amministrazioni,
predisposto da Sabino Cassese nel 1993, il quale denuncia che, tra le
altre problematiche, a fronte di un incremento del numero dei
dipendenti pubblici, non si registrava un conseguente miglioramento
della loro utilizzazione, rendendo necessario «rompere l’intrico
legislativo per passare da un’amministrazione di procedure ad
un’amministrazione di risultati».
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Le principali riforme ispirate ai principi di NPM e PG
Legge n. 142 del 1990
Legge n. 241 del 1990
Legge n. 59 e 127 del
“Bassanini 1 e 2”
1997
Legge n. 15 del 2009
“Riforma Brunetta”
Prof. Luciano Hinna
•Ordinamento delle autonomie locali;
• Decentramento amministrativo;
• Introduzione di logiche di consultazione dei cittadini.
• Introduzione del principio di trasparenza;
• Detta i nuovi principi generali dell’azione
amministrativa;
• Nuove regole in materia di procedimento
amministrativo.
• Introduzione di logiche di semplificazione nel
procedimento amministrativo;
• Dimagrimento dell’amministrazione centrale;
• Semplificazione dei rapporti tra PA e cittadini.
Introduzione e riordino di temi quali:
• Performance;
• Valutazione;
• Dirigenza;
• Contrattazione collettiva.
Lotta ai “Fannulloni” e miglioramento della
efficienza della PA.