Le istituzioni politiche in Italia
La Corte
Costituzionale
Patrizia Pederzoli
Per tentare qualche generalizzazione sul ruolo della Corte , saranno
percorse tre strade :
1) un’analisi quantitativa che utilizza un indicatore sufficientemente
affidabile del <<grado>> di autonomia delle corti costituzionali, la
frequenza con cui dichiarano l’illegittimità degli atti normativi
sottoposti al loro controllo.
2) osservazione dei giudizi di ammissibilità dei referendum sulle leggi
elettorali (materia politicamente tra le più sensibili).
3) il processo penale.
LA CORTE NEL SISTEMA
POLITICO
Delineare il ruolo che la Corte gioca nello scacchiere istituzionale e politico :
attraverso l’analisi
– del prodotto delle decisioni (quante, di che tipo , con quali esiti) .
- delle decisioni che differiscono tra loro per gli attori che le richiedono
e ai quali principalmente si rivolgono.
- dell’ambiente in cui la giustizia costituzionale si è mossa .
1. Potere di veto e maggioranze legislative
La funzione più importante della corte è il controllo sugli atti
legislativi.
La frequenza delle dichiarazioni di illegittimità serve a valutare il
carattere non maggioritario della Corte, che è stata strutturata anche
per incorporare una robusta dose di influenza politica. Si è visto
infatti che i loro componenti sono per lo più nominati o eletti con un
mandato a termine dagli stessi apparati sottoposti al loro controllo
Attivismo o moderazione?
Per far luce sul concreto funzionamento della corte e collocarla entro
questi due poli : attivismo (la Corte si pone come agente del
legislatore) e moderazione (la Corte privilegia la propria funzione
istituzionale), possiamo vedere quando la Corte esercita un veto
sulle deliberazioni.
Fattore tempo
L’utilità di non trascurare il fattore tempo :
L’ incostituzionalità può colpire:
Maggioranze del passato il giudice potrebbe conformarsi a risultati
elettorali più recenti
Maggioranze ancora in essere il giudice sfida le forze di governo
I tempi e le frequenze delle censure indicano l’effettivo grado di
autonomia delle Corti dal legislatore
Limiti
Analisi così congegnate comportano tuttavia alcune forzature :
1. Il trattamento quantitativo delle pronunce non si presta a rendere
conto della loro complessità.
2. La Corte potrebbe avere un ruolo maggioritario o
antimaggioritario, in realtà c’è un’ area grigia, quella delle
sentenze interpretative, che rappresenta una via di mezzo.
1.1 Le dichiarazioni di illegittimità costituzionale
nei giudizi in via principale e incidentale
Periodo 1956-2007
Giudizio in via principale è un procedimento diretto in quanto
è data la possibilità a determinati soggetti di chiamare in causa
la Corte Costituzionale (direttamente con un ricorso, senza che
sia necessario l'intervento di un giudice, come avviene, invece,
nel caso di giudizio in via incidentale), per tutelare le proprie
competenze legislative.
Il giudizio in via principale è riservato a stato e regioni e non a
qualsiasi cittadino, che però ha la possibilità di sollevare
questione incidentale (riguarda un singolo cittadino leso in un
proprio diritto fondamentale da un atto incostituzionale) nel
corso del giudizio.
Anno
Giudizi
incidentali
Di cui
censure
N.
Di cui
censure
%
Giudizi
principali
Di cui
censure
N.
Di cui
censure
%
Di cui
sconfitte
governo
1956
20
3
15,00
14
5
35,71
2
1957
96
10
10,41
19
16
84,21
1
1958
57
8
14,03
16
10
62,50
0
1959
49
12
12,84
12
7
58,33
0
1960
59
14
23,78
5
4
80,00
0
1961
55
18
32,72
16
13
81,25
1
1962
112
25
22,32
3
2
66,66
0
1963
162
33
20,37
8
5
62,50
0
1964
111
16
14,41
6
2
33,33
0
1965
87
21
24,13
6
4
66,66
0
1966
95
33
34,73
24
5
20,83
0
1967
119
32
26,89
29
4
18,18
0
1968
118
30
25,42
11
7
63,63
1
1969
148
42
28,37
4
3
75,00
0
1970
192
35
18,22
5
3
60,00
1
Anno
Giudizi
incidentali
Di cui
censure
N.
Di cui
censure
%
Giudizi
principali
Di cui
censure
N.
Di cui
censure
%
Di cui
sconfitte
governo
1971
191
38
18,89
6
1
16,66
0
1972
182
43
23,62
19
8
42,10
2
1973
175
30
17,14
3
2
66,66
0
1974
275
50
18,18
14
3
21,42
0
1975
155
37
23,87
12
2
16,66
0
1976
225
44
19,55
29
11
37,93
2
1977
139
19
13,66
10
1
10,00
0
1978
69
7
10,14
3
2
66,66
0
1979
137
22
16,05
4
2
50,00
1
1980
176
23
13,06
10
3
30,00
1
1981
172
27
15,69
9
2
22,22
1
1982
252
28
11,11
9
1
11,11
1
Anno
Giudizi
incidentali
Di cui
censure
N.
Di cui
censure
%
Giudizi
principali
Di cui
censure
N.
Di cui
censure
%
Di cui
sconfitte
governo
1983
335
25
7,46
27
5
18,51
4
1984
295
24
8,13
9
2
22,22
2
1985
325
33
10,15
29
4
13,79
3
1986
271
45
16,60
27
7
25,92
2
1987
580
66
11,39
35
10
28,57
6
1988
896
106
11,83
129
24
18,60
6
1989
521
74
14,20
43
12
27,90
5
1990
512
65
12,69
51
20
39,21
3
1991
451
79
17,51
29
13
44,82
9
1992
422
67
15,15
37
15
40,54
10
1993
401
66
16,45
42
11
26,19
4
1994
409
61
14,91
51
23
45,09
8
Anno
Giudizi
incidentali
Di cui
censure
N.
Di cui
censure
%
Giudizi
principali
Di cui
censure
N.
Di cui
censure
%
Di cui
sconfitte
governo
1995
434
75
17,28
47
22
46,80
8
1996
383
55
14,36
27
13
48,14
3
1997
380
44
11,57
27
13
48,14
2
1998
412
45
10,92
13
6
46,15
3
1999
384
34
8,85
27
6
22,22
0
2000
471
41
8,70
33
9
27,27
6
2001
349
28
8,02
34
12
35,29
8
2002
451
38
8,42
30
6
20,00
1
2003
250
20
8,00
57
21
36,84
4
2004
289
23
8,04
97
29
29,89
16
2005
314
30
9,55
101
48
47,52
23
2006
277
29
10,46
112
50
44,64
7
2007
319
35
10,97
76
27
35,52
14





Nei primi 15 anni di attività della Corte , energico intervento sulla
legislazione postbellica , per lo più di epoca fascista ma anche
liberale (bonifica) raccogliendo consensi nell’opinione pubblica e
negli ambienti dottrinali , senza peraltro indurre reazioni apprezzabili
in quelli politici = attivismo rivolto al passato.
Anni ’70 le censure si assestano al 20%, la percentuale delle
pronunce sfavorevoli al legislatore tende a diminuire , non
altrettanto può dirsi della propensione all’attivismo.
Anni ’80 – IX legislatura, maggiore stabilità rispetto al passato, la
scena politica si è ricomposta attorno alla formula del pentapartito ,
la sola maggioranza possibile, con cui si inaugura la rotazione alla
guida dell’esecutivo, picco negativo delle pronunce.
Seconda metà anni ’90 – XIII legislatura, diminuiscono le censure
per via dell’alternanza.
2007 le dichiarazioni di incostituzionalità conoscono un qualche
incremento.
Rapporto tra assetti politici e ruolo del giudice


A parità di altre condizioni , sistemi instabili e caratterizzati da
frammentazione del potere tendono a dilatare l’autonomia delle
corti anche se in contrasto con la maggioranza di governo.
Due ragioni :
- esecutivi deboli , avranno meno risorse per reagire ad una
giurisprudenza dissonante ; e la loro stessa capacità decisionale sarà
menomata, incoraggiando gli interessi insoddisfatti a percorrere i
circuiti giudiziari ;casi politicamente sensibili potranno facilmente
affluire all’agenda del giudice , che avrà pochi motivi di temere una
risposta ostile della maggioranza (opportunità per un ruolo incisivo)
- non così , per ragioni diametralmente opposte , laddove il potere
politico sia scarsamente frammentato e disperso.
All’affermarsi di una tendenza maggioritaria corrisponda una
minore disponibilità delle corti a sfidare il governo e la sua base
parlamentare.
IL FATTORE TEMPO
All’affermarsi di una tendenza maggioritaria corrisponde una minor
disponibilità delle corti a sfidare il governo e la sua base parlamentare.
Questa ipotesi acquista spessore introducendo la dimensione temporale
nell’analisi delle dichiarazioni di incostituzionalità.
Il modo per farlo consiste nell’intercettare , all’interno dei pacchetti annuali
di censure sin qui considerati , le sole decisioni che hanno colpito
maggioranze ancora in essere , rispettivamente di centrosinistra e di
centrodestra.
-il calcolo include tutte le decisioni con cui la corte ha esercitato un
veto nell’ambito dei suoi poteri.
-si sono contate ovviamente le sole pronunce sfavorevoli al governo in
carica.
-le percentuali non possono essere indicate ad inizio e fine legislatura ,
in quanto il numero totale dei procedimenti è sempre riferito
all’anno solare.
Depurando i dati nella maniera appena descritta , il numero di
pronunce sfavorevoli alle maggioranze del momento scivola a poche
unità autorizzando una conclusione : le decisioni del giudice
tendono , prima o poi , a seguire i risultati elettorali.
Discorso diverso è quello che riguarda l’entità o l’impatto
dell’intervento giudiziario.
I dati statistici infatti nulla dicono sul peso specifico delle singole
decisioni.
Nel decennio che va dal 1996 al 2006 ciò che si può definire il
“rendimento costituzionale” dei due poli risente , sia pure in maniera
diversa , di un’elevata incidenza di decisioni sfavorevoli.
Se si guarda alle percentuali , il primato negativo spetta al
centrosinistra , fermato nel 1998 tre volte su tredici.
Il centrodestra viene però sconfitto , nel confronto con le regioni ,
ben sedici volte nel 2004 e ben ventidue nel 2005.
Al di là della diversa performance dei due schieramenti è abbastanza
chiara la più spiccata propensione della Corte ad esercitare il proprio
potere di veto nei casi in cui il governo si confronta direttamente
con una o più regioni.

E’ bene quindi soffermarsi sui possibili motivi di questo modo di
atteggiarsi.
-in primo luogo ci si imbatte in uno dei tanti effetti collaterali della
riforma del titolo V.
Questa ha infatti esaltato il ruolo arbitrale della Corte , la cui credibilità
di terzo al di sopra delle parti si correla al suo “distacco” dal
governo centrale.

-in secondo luogo , una maggior sensibilità alle istanze politiche
decentrate si manifesta già prima della riforma e tende ad
assecondare il rafforzarsi delle autonomie.
-infine , alcune pronunce paiono dirette , più che alla maggioranza del
momento , alla classe politica nel suo complesso.
Per concludere su questo argomento , le statistiche indicano uno scarto
non irrilevante nella tenuta costituzionale del centrodestra e del
centrosinistra : il primo viene fermato con maggior frequenza del
secondo.
Va anche rammentato che lo spirito antimaggioritario delle nomine
presidenziali tra il 2000 ed il 2005 sposta il baricentro del collegio
verso l’area progressista.
Ravvisare una relazione con la deludente performance costituzionale
del centrodestra sarebbe comunque temerario , tanto più che nel
lungo periodo la composizione del collegio non sarebbe
determinante per chiarire l’andamento delle censure.
Ma nel breve periodo , prevale l’impressione che questa fase abbia
risentito anche di un non allineamento tra struttura del collegio e
consistenza delle forze politiche.
POTERE DI FILTRO E
MINORANZE: I GIUDIZI
SULL’AMMISSIBILITA’ DEI
REFERENDUM


Nell’ambito di questa competenza la Corte estende rapidamente le
proprie prerogative , rilevando caso per caso leggi o materie escluse
dalle consultazioni referendarie , ragionando sul modo in cui le
richieste sono formulate e sugli obiettivi perseguiti dai comitati
promotori.
La gamma dei criteri di ammissibilità si è così progressivamente
ampliata ed arricchita , al punto che gli specialisti sono arrivati a
contarne non meno di una decina.
E’ una proliferazione che tenta di arginare la deriva referendaria
cui si assiste a partire dagli anni ottanta quando i Radicali lo
eleggono a strumento di azione politica.
Le tecniche messe a punto dai comitati promotori per formulare i
quesiti referendari si fanno nel tempo più complesse e sofisticate.
Fonte di immaginabili patemi per il collegio sono le finalità cui
questo istituto si presta e le valenze che di volta in volta assume.
In molti casi dà effettivamente voce a pretese con poche possibilità di
influire sul circuito legislativo ; in altri casi invece la consultazione
popolare si configura da subito come prova di forza tra maggioranza
ed opposizione.
Si può allora comprendere perché la batteria di criteri costruiti dalla
Corte risponda anche a valutazioni di opportunità e le offra un
serbatoio cui attingere a seconda delle contingenze.
Di tutti i 148 quesiti sui quali si è fin qui pronunciata solo 83 , pari al 56
% , superano il suo vaglio.
Il loro folto catalogo allarga i margini di apprezzamento ma induce
anche delle rigidità e costringe la Corte a sottili distinguo che fanno
affiorare l’intervento di valutazioni non strettamente giuridiche.

I REFERENDUM ELETTORALI
PER INIZIARE…

Con il termine referendum facciamo riferimento ad un istituto di
democrazia diretta. Con questa espressione si vuole intendere
che attraverso questo strumento i cittadini possono esprimere il loro
parere in merito ad una legge direttamente, senza cioè la normale
mediazione dei parlamentari.


1.
2.
3.
4.
Di tutti i casi che la Corte Costituzionale ha trattato nella sua storia,
cinque sono le tornate rilevanti, dal 1991 al 2008, che hanno
portato complessivamente a dieci sentenze.
Sullo sfondo di questi avvenimenti si collocano :
Il fallimento delle riforme istituzionali;
Il collasso del vecchio sistema partitico che aveva dominato il
periodo della Prima Repubblica e il successivo emergere di una
competizione bipolare;
Il rinnovo della classe politica;
L’alternanza al governo.

Tre sono le richieste di referendum elettorali nel 1991.

Di queste tre richieste, solo una supera il vaglio del collegio.


Le altre due vengono rifiutate in quanto contrastano con i principi di
chiarezza, omogeneità ed univocità, perché presentano aspetti
incerti e ambigui e dunque suscitano dubbi sull’operato dei
promotori, ponendone altrettanti sugli elettori.
L’unica iniziativa superstite non può essere considerata una
sentenza filogovernativa, dal momento che di fatto critica
comportamenti praticati anche dal pentapartito, ma scongiura pur
sempre una transizione al maggioritario.

1.
2.

Il 1993 è un anno caratterizzato da uno scenario politico ben
diverso:
Il referendum sulla preferenza unica aveva fatto registrare un
afflusso alle urne tale da garantire il quorum, e quindi il successo;
Nel gennaio dello stesso anno, i leader politici dei partiti di governo
sono stati oggetto di un attacco da parte dell’azione giudiziaria, per
rispondere dei reati di finanziamento illegale e di corruzione (Mani
Pulite).
La Corte Costituzionale accoglie le iniziative in senso maggioritario
che erano state bocciate due anni prima:
- con la s.32/1993 ammette il referendum sul senato;
- con la s.33/1993 ammette il referendum sul sistema elettorale dei
comuni.



Un’altra richiesta di referendum si ha nel 1995, quando la Corte
dichiara inammissibili due proposte destinate a manomettere quelle
riforme che avevano introdotto un sistema misto.
Stessa sorte tocca ad altri due quesiti nel 1997 che ripropongono lo
stesso obiettivo, vale a dire quello di espandere il principio
maggioritario (s. 26).
I sostenitori del maggioritario riescono a superare il giudizio di
ammissibilità verso la fine degli anni Novanta, grazie al
cambiamento della sua formulazione.


Infine, particolarmente sofferte sembrano invece le tre sentenze del
gennaio 2008.
Ad essere presa di mira è la riforma voluta tre anni prima dal
governo Berlusconi, avversata dall’opposizione.
LA PROCEDURA PENALE :
IL GIUSTO PROCESSO


L’ambito della procedura penale è un settore poco maneggevole per il suo
tecnicismo, in ambito politico è un settore “freddo”.
Tra il 1992 e il 1998 scontro tra la Corte e il parlamento, censurando diversi
articoli del codice di procedura, attraverso decisioni manipolative, in una
materia che fissa le regole tra stato e cittadini sottoposti ad accusa penale.



1997 : viene approvata una legge ordinaria per indurre la Corte a
più miti consigli.
1999 : con voto bipartisan, porta ad inserire nell’art 111 cost. i
principi del giusto processo.
Revisione costituzionale (2/1999), con scopo di sovvertire la
giurisprudenza della corte, in pratica sanzionandone l’attivismo.
LE NUOVE REGOLE E IL RETAGGIO
DELLA TRADIZIONE
Archiviato il Codice Rocco, di matrice inquisitoria, si passa al Codice
Vassalli, nel quale subentrano principi di chiara estrazione
anglosassone e dunque di impianto accusatorio.
- Fenomeni criminali.
- Diversa allocazione del potere nel sistema giudiziario.
Con il nuovo codice si tutelano i diritti individuali degli indagati, ed
aumentano le garanzie della difesa.

Maggiori poteri al pubblico ministero.

L’assunzione delle prove è problematico.

Separazione tra le indagini e il processo.

Pubblico ministero viene definito come un organo imparziale.

Il Codice Vassalli per la magistratura è definito troppo
“GARANTISTA”, colpevole di depotenziare il ruolo dell’accusa
pubblica e compromettere l’azione di contrasto verso la criminalità
organizzata.
LA CONTESA CON IL PARLAMENTO
Inizio dello scontro nel 1992.
 Tre sentenze di incostituzionalità:
- Due sono additive: omissioni del legislatore, e ripristinano o
aggiungono regole da questi <<tralasciate>>.
Insistono sulla necessità di meglio bilanciare tra loro la difesa
sociale dal crimine e la tutela dei diritti.


Contaminazione tra fase preliminare e dibattimento.
A collegare le pronunce sono due principi:
- Ricerca della verità.
- Non dispersione degli elementi di prova.




Scontro col parlamento (1998): la Corte risponde a 10 ordinanze di
rinvio e pone mano alle regole di procedura con una pronuncia
additiva s. 361.
Viene colpita una riforma del codice, che ripristinava una norma già
dichiarata incostituzionale.
Ricorso ad una norma del 1992.
ALCUNE IPOTESI

-
L’attivismo e la sintonia con la magistratura impone due
interrogativi:
Quali fattori spingono a questa collaborazione?
Cosa spinge la Corte a protrarre questa armonia?


Recrudescenza della criminalità organizzata.
Deteriorarsi del quadro politico (declino sistema partitico
tradizionale, dimissioni del Capo dello Stato e indagini giudiziarie
che premono sui palazzi della politica).
Questi fattori portano rispettivamente alle seguenti conseguenze:
Una sterzata in chiave inquisitoria del codice nei processi penali.
L’apertura di spazi di intervento a specifici organi e alla
magistratura.
Tutte queste considerazioni possono essere catalizzate dalla
vulnerabilità del sistema politico.
In generale, si ritiene, nel presupposto che agiscano in modo
razionale, che le corti costituzionali non si spingano oltre il punto in
cui stimano probabile la reazione del parlamento; la loro autonomia è
maggiore quanto è più è difficile per il parlamento annullare gli effetti
di una decisione sgradita.
Cambia il quadro politico

La XIII legislatura realizza l’alternanza di governo, l’esecutivo ha
maggior potere decisionale; la tolleranza, quando non
l’arrendevolezza della classe politica nei confronti della
magistratura, lascia il posto a una ripresa di iniziativa.
Bersaglio delle critiche dell’esecutivo è il rito penale e la sua deriva
inquisitoria.
L’oggetto dello scontro

Nonostante le premesse, la Corte mantiene un atteggiamento ostile.
La contesa con il parlamento riguarda il modo di concepire il ruolo
della mano pubblica di chi la personifica nel processo.
I motivi che spingono in questa direzione possono essere il profilo
professionale dei membri del collegio (giuridico) e il discorso
normativo costruito dalla Corte tramite i precedenti.
“SIMUL STABUNT SIMUL
CADENT”
La Corte sfrutta i cedimenti del sistema per aumentare la propria
autonomia e in questo orientamento non è isolata. Aderisce alle
richieste del corpo giudiziario e del suo sindacato, muove verso una
forte magistratura piuttosto che una debole politica.

La ritrovata deferenza verso il potere politico, coincide con le
crescenti critiche alla magistratura, già in difficoltà per il rendimento
della giustizia ordinaria. Al giudice comune viene così a mancare il
sostegno del giudice costituzionale.

ATTIVISMO E MODERAZIONE
Se valutassimo la traiettoria seguita dalle censure di costituzionalità si
osserverebbe una flessione complessiva di pronunce sfavorevoli al
parlamento.
Escludendo un confronto con il periodo anteriore, occorre focalizzare
l’attenzione con il trend seguito dalla Corte nel corso della XIII e XIV
legislatura.
Si verifica una tendenza alla stabilità, maggioranze meglio delineate,
inclini più allo scontro che allo scambio con l’opposizione. Cambia lo
scenario e si possono fare due considerazioni:

Non viene compressa l’area di intervento della corte.

Sembra ridotta la la disponibilità a sfidare il governo e il Parlamento.

Vale la stessa relazione per quanto riguarda i giudizi di ammissibilità
dei referendum?
Il collegio della Corte è stato sempre molto parco sui referendum, ma il
passaggio tra Prima e Seconda Repubblica modifica il suo
atteggiamento. Maggioranze deboli, esecutivi incerti portano il
giudice costituzionale a dar ascolto alle minoranze e a determinare
il prevalere di verdetti favorevoli in materia elettorale.
Nuova inversione di tendenza
L’accordo raggiunto sul sistema elettorale misto da una
supermaggioranza porta la Corte ad assumere una nuova
predisposizione conservativa.


Queste analisi corroborano l’ipotesi che la debolezza politica
sistemica apra spazi alla giustizia costituzionale.

Un ultimo aspetto da considerare riguarda la valutazione della
posizione della Corte nei conflitti tra Stato e regioni.
In questi contenziosi legislativi il collegio teme di incorrere nel rischio
del gioco “due contro uno” e di mostrarsi dalla parte di uno solo
dei contendenti e di compromettere la propria credibilità di terzo
imparziale. In questi casi è più facile che l’arbitro costituzionale
arrivi allo scontro con il governo e la sua maggioranza, anche se
solida.