LA POLITICA EUROPEA DEI CONSUMATORI
TRA LEGALITÀ DELLE ATTIVITÀ PRODUTTIVE
E SPINTA DI DEMOCRATIZZAZIONE DEL MERCATO
Sommario: 1. Introduzione: consumo, progresso e Politica CE – 2. La politica europea del consumatori
– 3. La politica europea dei consumatori e il trattato CE – 4. La politica CE dei consumatori: principi e
strumenti – 5. Lo sviluppo istituzionale – 6. “Consumer’s affair” alcuni cenni relativi a tematiche globali
circa la tutela del consumatore – 7. Conclusioni.
1. INTRODUZIONE: CONSUMO , PROGRESSO E POLITICA CE
L’industria moderna è caratterizzata da una cura sempre maggiore per l’esattezza e la precisione.
In tutte le industrie si potrebbero citare centinaia di perfezionamenti notevoli che sono stati prodotti da
alcuni piccoli cambiamenti effettuati da operai che avevano il gusto dell’artista per l’innovazione.
Ciò non ostante, nella storia della produzione, non è stato affatto scontato, né certo, che il
produttore si sia sempre dannato per avere dei prodotti che fossero all’avanguardia per qualità.
Lasciando da parte i teorici che descrivono, o hanno descritto, la correttezza e la morale nei
commerci come elemento naturale o diversamente come elemento irrealizzabile al posto della frode, il
mondo della produzione oggi può dirsi percorrente la sua linea storica ad inspirazione della correttezza
e della probità.
La fiducia nel progresso che illuminò il secolo, alla fine del XVII e per tutto il corso XVIII, in
Francia, fece sorgere quell’arte di individuare ciò che era basato sul calcolo, un ottimismo chiarificatore
applicato a tutte le attività umane.
Così se i produttori in un economia rurale avevano basato la necessità della loro produzione
sull’interesse della comunità, sull’evitare gli sprechi, sui bisogni misurati, così l’uomo della produzione
dell’era moderna, basava la sua attività su di un conto che facesse rientrare i costi, e questo conto
esercitava sulle masse dei produttori, quel senso ottimistico che le scienze avevano oramai contribuito a
consolidare, “questo individualismo” ricco di passione, come lo chiama Sorel.
Dall’altra parte del mercato, questo atteggiamento di ottimismo generale, lascia pensare ad un
consumatore che commisura la possibilità di allargare le tasche alla possibilità di raggiungere un po’ di
felicità, e compiere così una scelta in tal senso.
D’altronde tante gente non investirebbe ancora in borsa se così non fosse.
Per osservare come l’idea del progresso è stata fatta propria, da una borghesia produttrice non
del tutto consapevolmente, basta andare a rileggersi la storia dell’amico di Galileo che aveva constatato
che giocando con tre dadi, tirandoli, si otteneva il numero 11 più spesso del numero 12; il geometra
mostrò che 11 può prodursi con 27 combinazioni e 12 solamente con 25.
Era la speranza suscitata dal supporre che esista veramente una matematica del caso.
A mio parere, Non vi è alcun motivo in realtà perché si ottenga nel gioco un numero piuttosto
che un altro: è assai singolare che gli avvenimenti, e tra questi la storia della produzione, si manifestino
in rapporti, spesso assai analoghi a quelli dati dall’analisi combinatoria.
Si tratta di questioni di fatto che non sorpasserebbero l’interesse di un curioso paradosso, se
non si trovassero nella realtà pratica analoghe regolarità che possono servire come base ad applicazioni
di importanti teorie sociologiche sul comportamento dell’homo “aeconomicus”.
Che cosa si intende, dunque, per progresso?
Richiamo i lettori, una tra le tante storie, quella della commercializzazione e la produzione della
Patata,, che era un frutto naturale in Cile, oggi disponibile in mille forme, ma originariamente immessa
nel commercio accompagnata1 da idee, le più disparate, anche filosofiche, grazie ad un opera di
Antoine – Augustine Parmentier ( 1737-1813 ), chimico e agronomo , è specialmente noto in Francia per aver introdotto
l’uso della patata come articolo di alimentazione umana , con una paziente opera di propaganda e di educazione.
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convincimento portata avanti da uomini di mondo, filosofi, capi di Stato da Turgot a Luigi Xvi, da
dame di corte come madame d’egmont, ovviamente ma non solo per un interesse personale.
Non diversa, è la domanda diagonalmente inversa a quella sopra e cioè che ammesso che “…Il
progresso economico va ben oltre le persone che lo creano esso reca molto più profitto alle
generazioni future che a quelle che lo creano, vi è un’ epopea economica dunque”?
Tentando di dare un contributo, lascerei alla facoltà di economia e commercio di produrre
teorie che accompagnino lo stato di fatto attuale, alla scienze filosofiche, le valutazioni etiche che la
scuola cui un pensatore come Sorel ho richiamato, solo per la lucidità e per fini esplicativi, concluderei
questa introduzione sostenendo che le medesime idee che hanno accompagnato la fiducia nel calcolo
razionale degli avvenimenti basati su dati statistici casuali, hanno accompagnato, all’ionsegna del
positivismo, tutti i sistemi giuridici, che hanno dovuto fare i conti con il mondo della produzione2 e che
sotto questo aspetto, la fase attuale probabilmente riflette il problema inverso e cioè che è la
produzione che detta i tempi delle scelte filosofiche, giuridiche, e sociali e non il contrario.
Oggi l’Europa dopo aver per anni svolto il ruolo di unico, originale, soggetto agente vede
aggiungersi concorrenti produttori che non hanno avuto lo stessa serie storica di idee circa l’evoluzione
e il progresso, e che sono indotti spesso nella produzione con grande slancio ma che, contando sulle
esperienza delle produzioni che furono trasferite lì, per sfruttare economie di vantaggio create da un
bassissimo costo di manodopera, oggi sfruttano le medesime economie di vantaggio, invadendo i
mercati, come merci non tutte di qualità, prodotte senza le guarentigie necessarie ad inspirare fiducia nei
destinatari finali.
Per i produttori, europei rimane, dunque un'unica possibilità, quella di arginarne l’espansione
inserendo nel sistema delle leggi proprie, il controllo della qualità, il principio della responsabilità, la
ricerca scientifica, il dialogo con le associazioni dei consumatori, tutte tematiche che l’Europa oggi
affronta.
Ciò detto mi lancerei anche in alcune osservazioni di natura globale, cui i miei studi mi hanno
condotto.
La politica del consumo serve ad introdurre meccanismi di politica del controllo di merci, beni,
e bestiame e agricola, che regolino il flusso senza che i grandi produttori europei ne subiscano in tempi
troppo brevi una diminuizione, del proprio fatturato, e quindi tradotto, ma anche allo stesso tempo di
dare fiducia adottando una politica dei consumatori efficace.
In questa era di precisione, il consumatore non sta a domandarsi se consumando un prodotto
sempre più esatto, si sente all’inizio di un’ era nuova, o dotato di più alto sentimento di partecipazione
alla propria felicità, se questo ne faccia modificare di fatto la sua condizione, oggi il consumatore vuole,
riflettere con accuratezza, e precisione circa l’identikit della merce, vuole regole sicure che inducano a
questa sensazione di aspettativa di diritto.
Un mercato malsicuro e scarsamente dotato del giusto feed back, danneggia la stessa
produzione.
Riprendo la domanda di prima aggiungendo: vi è un’epopea economica che possa esaltare i
consumatori?
La risposta la fornisce indirettamente il mondo della leggi sulla produzione, legge che sopperisce
con gli strumenti che sono suoi propri, quelle trombe capaci di infondere coraggio, un coraggio e una
fiducia per il progresso, come di fronte ad una battaglia, ed infondere così l’arte della convinzione unita
ad una certa mistica con cui il generale spinge i suoi alla morte.
Il consumatore agisce in base a stimoli reconditi suggeriti dai media, superficialmente ma
inconsciamente e ciò che lo spinge è un senso mistificato di potenza, che la sua latente ricerca sia
appagata tramite se stesso, senza sforzi, solo consumando oggetti, artificiali o meno, effimeri o meno.
La comunicazione articolata instilla in lui il piacere dell’illusione,e il senso, con essa, del sommo
grado di partecipazione al progresso della tecnica, al miglioramento del suo benessere fisico, psichico, al
suo senso di immortalità.
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Gorge Sorel “Scritti Politici, riflessioni sulla violenza, sul progresso, la decomposizione del Marxismo”.
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Ma la comunicazione articolata ha fatto del “consumatore” un esigente tutele sempre più
articolate. Lo strumento che fa da ambasciatore e pone in contatto il mondo della produzione, con il
mondo dei consumatori è il contratto.
Come vedremo avanti la politica dei consumatori europea è basata, su una tutela dei diritti
contrattuali non quali espressione di una libertà al contratto, ma di diritti nel contratto.
La teoria del negozio giuridico garantito, è il successo di una efficace pedagogia comunicativa
che favorisce gli scambi, è la capacità stessa di un sistema, di instaurare fiducia, fiducia giuridica nelle
idee, fiducia negli strumenti.
Oggi però il senso di fiducia deve aumentarsi a dismisura proprio perché i diritti che ogni
cittadino europeo aveva visto nel proprio singolo stato, sono stati ceduti in nome di una cittadinanza
europea dove il consumatore, oggi universale per antonomasia, è quindi un consumatore soggetto a spinte al
consumo universali, di beni, prodotti, servizi, i più disparati, ad esempio di prodotti assemblati a Pechino,
venduti in India e rivenduti in Africa e da lì a Milano e poi a Vienna.
Nell’accezione della nuova politica “comunitaria”, più i diritti del consumatore saranno
constatati, resi tangibili, in tutte le fasi della commercializzazione, più contribuiranno a fare dell’idea di
Europa, un’idea trascinabile e spendibile negli scambi commerciali internazionali.
Diritto contrattuale del consumatore europeo dagli anni ’90 ad oggi si è formato con intensità
superiore in Europa, del diritto e delle libertà del cittadino europeo, intese queste come libertà e diritti
fondamentali, e partecipazione in senso democratico.
Di questo deficit di democrazia, tuttavia, segnalato più volte dalla dottrina filosofica moderna3,
il rischio appare controllato.
Il mondo della produzione in Europa ha chiamato per primo la società a produrre regole in suo
favore perché, ha avuto più coscienza e chiarezza di scopi del mondo delle libertà dei singoli cittadini in
ragione dei diritti fondamentali. Sarà ovviamente cura dei cittadini europei, negli anni a venire, far
comprendere agli stati quanto sia portante, il sentire con più profondità il respiro delle libertà
fondamentali vicino alle loro iniziative.
Sono d’accordo, con chi ritiene, che il diritto europeo, e un’analisi sul diritto europeo, si possa
basare solamente, nel quadro di un’analisi, e di una comprensione autentica di quegli che sono i gruppi
di interesse che lo producono4.
2. LA POLITICA EUROPEA DEI CONSUMATORI
Numerose direttive in Europa, negli ultimi dieci anni trattano, questo aspetto in modo specifico,
direttive che concernono settori specifici della produzione: responsabilità dei produttori, commercio
elettronico, etichettatura di beni. Esse in particolare si soffermano su alcune garanzie contrattuali quali il
recesso, l’obbligo di informazione.
Due Risoluzioni del Parlamento Europeo sull’armonizzazione di taluni settori di diritto privato
negli stati membri, doc. A3 -0329/94, a5-0256/2003, una comunicazione della Commissione al
Consiglio e al Parlamento Europeo, sul diritto contrattuale europeo (com 201 398 def. ) ed una
comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al consiglio su “una maggiore coerenza nel
diritto contrattuale europeo, un piano d’azione (Com. 2003 68 def.) ed infine una risoluzione del
Consiglio dell’Unione Europea su”una maggiore coerenza nel diritto contrattuale europeo”, ad opera
della Direzione Generale 24, della Commissione, hanno posto un cappello giuridico europeo sullo
strumento che fa da tramite dai consumatori ai produttori5.
Dopo il trattato di Amsterdam, la base giuridica, l’art. 65 TCe, che giustifica una misura, in
questo senso, stabilisce che la Comunità possa intervenire, laddove essa sia tesa ad armonizzare il
settore della cooperazione giudiziaria civile tra gli stati membri, e quindi laddove essa si riferisca a
v. D. Zolo, P. Costa, Lo Stato di diritto, Milano, 2000.
v. U. Mattei, “perché il piano d’azione privilegia i poteri forti , critica della retorica soft in Armonizzazione del diritto privato
europeo, il piano d’azione del 2003, pubblicazione ad opera dell’università di Catania, Giuffrè 2003
5 Meli, Maugeri a cura di, L’armonizzazione del diritto privato Europeo, Giuffrè 2004
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fattispecie di contratto che abbiano collegamenti da un punto di vista dei soggetti o dell’oggetto con
diversi stati membri.
Con le due proposte riportate il tentativo di produrre il codice civile europeo suggerito dalla
Commissione mediante, mediante la pubblicazione dell’action plan finora non ha raggiunto il successo
sperato per le numerose critiche al “sovranazionalismo” giuridico che sono piovute addosso da tutte le
università6.
In questa materia diritto comparato, diritto internazionale, e diritto comunitario collidono,
laddove ad esempio il diritto dei consumatori è stata una delle porte usate dal diritto comunitario per
entrare nella stanza del diritto internazionale privato e comparato, ovvero del diritto privato nazionale
stesso.
Gli studiosi del diritto internazionale privato hanno cominciato a proporre la loro disciplina
come alternativa soft all’armonizzazione del diritto sostanziale.
Cito l’esempio riportato da Christian Joerges della direttiva sulla responsabilità dei prodotti del
1985 della decisione del 25/4/2002 della CGCE7 laddove essa statuendo il principio che “…il sistema
di regole messo in campo dalla direttiva …non preclude l’applicazione di altri sistemi di responsabilità contrattuale o
extracontrattuale, fondati su altre basi, quali la colpa o l’esistenza di una garanzia rispetto a vizi occulti”, sembra
sottointendere che il sistema della disciplina nazionale della responsabilità civile è coinvolto in un
diciamo così, un obbligo di adeguamento sotto alcuni aspetti, lasciando intendere che azioni di tipo
spagnolo basate sulla colpa in questo caso non siano preclusi ma che di regola c’è un sistema in questa
materia di regole basate su standard oggettivi di responsabilità, che vengono normalmente trasposti
negli allegati delle direttiva.
E’ un passo che segna quella che io sono chiamato a nominare “proceduralizzazione del diritto”
laddove ponendo un quadro predefinito di applicazione della legge, anche nel campo
dell’interpretazione, lascia sempre meno margini, all’applicazione del caso concreto. diviene sempre più
importante quindi una lettura diversa della partecipazione alla fase legislativa dei cittadini, nella loro
veste di futuri consumatori, anche all’interno del parlamento europeo, il quale ha con Amsterdaam di
poco aumentato le regole di partecipazione e di emendamento dei testi elaborati dalla Commissione
nell’ambito dell’attuazione delle politiche o delle misure.
3. LA POLITICA EUROPEA DEI CONSUMATORI E IL TRATTATO CE
Per quello che riguarda l’oggetto specifico della presente breve studio, si osserva che la
Comunità europea è intervenuta nella regolazione del mercato, cercando di contemperare esigenze di
libertà dei singoli, divenute libertà economiche private, con le libertà e gli obiettivi degli stati membri ai
fini dell’instaurazione del mercato unico.
Gli statuti che ne regolano il funzionamento ne sono un esempio: il trattato di Roma, del 1957 è
il primo statuto istitutivo del mercato comune tra più nazioni sovrane, quelle Europee.
Il Trattato come è noto, ha abolito ogni restrizione alla circolazione delle merci, basata sulla loro
nazionalità di provenienza, alla circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali.
Si veda quanto nella celeberrima sentenza della CGCE nel caso CENTROS ECJ (1999) I-1947,
il cuore dell’acquis comunitario, dove si stabilisce che le libertà, stabilite dal Trattato, consentono il
controllo del diritto nazionale interno, da parte della Corte di giustizia,esponendo i sistemi giuridici a
concorrenza normativa8.
Il progressivo accumularsi di statuti, all’interno del nuovo quadro istituzionale e legislativo,
consente di pensare al diritto privato interno e societario, ivi compreso il diritto del consumo in un
nuovo contesto che dovrà far considerare alcuni aspetti circa i conflitti tra leggi.
Il Trattato di Roma del 1957, appare sotto questo aspetto, ispirato ad una tutela del
consumatore di tipo indiretto, raggiunta o da raggiungere sulla base di norme ispirate alle ideologie del
v. Mattei, Perché il piano d’azione privilegia i poteri forti, in, ult. Cit, Giuffrè 2004
Cfr. cgce causa c- 52/00 Commission v. France e causa c- 183/00 gonzalez v. Medicina asturiana SA.
8 Quanto sopra è dovuto a Joerges Christian in armonizzazione del diritto privato europeo , Giuffrè 2004.
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liberismo economico9, riguardanti la tutela dei mercati dei prodotti agricoli una certa libertà di agire, e
soprattutto la politica concorrenza che ha ad oggetto la regolazione dei singoli mercati attraverso il
controllo dei prezzi.
Gli artt. 81 e 82 del Trattato Ce stabiliscono la nullità di certi accordi o la sanzione di certe
pratiche commerciali adottate dalle imprese relativamente al loro impatto sul mercato, come le pratiche
abusive di restrizione della concorrenza o creazione di un cartello che, fissi i prezzi.
L’art 86 del Trattato Ce vigila affinché lo stato non favorisca un soggetto produttore con aiuti
illeciti che falsino le regole del mercato. Il mercato ne risulterebbe condizionato e così i soggetti passivi.
La disciplina dei marchi comunitari tende a tutelare, nello sviluppo del mercato interno,
l’associazione, da parte del consumatore di un determinato prodotto ad una zona, regione, a certe
qualità, sanzionando l’abuso di marchi altrui o la concorrenza sleale10.
L’idea alla base era che il lassaiz faire, avrebbe determinato, le condizioni perfette per l’economia
e di riflesso per la tutela dei suoi soggetti passivi: i consumatori, i quali avrebbero potuto
approvvigionarsi di merce di qualità al prezzo realisticamente più basso.
Negli ultimi tempi, dopo la crisi comunitaria degli anni 70 a seguito della fortissima crisi
monetaria ed energetica mondiale11, è nata l’esigenza di un rilancio dell’idea dell’Europa.
La sola politica comunitaria del consumo, o dei consumatori. il processo d’integrazione dei
mercati fu riconsiderato sotto l’aspetto dell’introduzione di nuove politiche di integrazione che
razionalizzassero l’idea di un ‘unione no solo economica, ma anche politica e monetaria e che
rafforzassero la presenza di regole in questi particolare punto di visuale.
La politica comunitaria dei consumatori si basa sul combinato disposto degli art. 95 1 e 3
comma e 153 del trattato CE, così come modificato dal trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997.
Questo significa che le delibere del consiglio (che poi altro non è che la summa dei governi dei singoli
stati membri) adottate o da adottare in seguito a proposte della commissione sono da adottare secondo
il criterio della maggioranza qualificata, con un notevole progresso in tema di celerità in sede al
consiglio di decisioni favorevoli.
E questo per una ragione chiara, e cioè che le misure che la Ce adotterà per tale scopo, siano
esse misure dirette a regolamentare l’attività degli stati membri, siano esse misure direttamente
determinanti un processo di armonizzazione e ai sensi dell’art 95 del trattato le quali, salve situazioni di
contingenza determinate da sicurezza sanitaria o da nuove scoperte scientifiche, potranno essere ad
oggetto di comportamenti armonizzati degli stati membri, e che, l’instaurazione del mercato interno in
questa materia, non potrà prescindere dall’armonizzazione, negativa o positiva12 che di si voglia, delle
leggi che mirano alla tutela del consumatore.
Questa base giuridica, l’art.95 nel comitato disposto dell’art. 153 TCE, permette ai singoli stati
membri di mantenere o introdurre misure (atti legislativi, regolamenti, decisioni, prassi amministrative,
silenzi) di protezione del consumatore più rigorose.
Tuttavia, lo si è visto nelle direttive in materia di multiproprietà, o vendita fuori dei locali
commerciali,, non si può non notare che il sistema delle guarentigie del consumatore prevede una sua
tutela solamente quando egli, si porta a contattare un soggetto più grande, da un punto di vista
commerciale professionista rispetto al bene oggetto della transazione (produttore, commercializzatore)
ma non quando un soggetto professionista rispetto all’attività di commercializzazione di beni (sia esso
produttore, sia esso commercializzatore – venditore) si rivolge ad un altro professionista per far
produrre 8 accordi di know how-) vendere (franchise) determinati beni da un paese x ad uno y.
P. Perlingieri, la Tutela del consumatore , in il Diritto dei Consumi , Ediz. Calab., 2001.
v. Corte giustizia CE, 26 novembre 1996, n. 313 causa Soc. Graffione c. Ditta Fransa L'art. 12 n. 2 lett. b) della prima
direttiva del Consiglio Cee 21 dicembre 1988 n. 89/104, sul ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di
marchi d'impresa, dev'essere interpretato nel senso che non si oppone a che la commercializzazione di prodotti provenienti
da uno Stato membro in cui sono lecitamente in commercio sia vietata per il fatto che recano un marchio il cui uso è
esplicitamente vietato al suo titolare nello Stato membro di importazione poiché esso è stato ivi dichiarato idoneo a indurre
in inganno consumatori.
11 Tesauro , Il Diritto Comunitario, Cedam pag. 7.
12 Laddove per arminizzazione negative si intende il divieto di adottarfe leggi , regolamenti contari e per positiva l’adozione
diretta di atti legislativi da parte delle istituzioni Ce
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La problematica qui intendeva sollevarsi sotto due profili: quello della legittimità di accordi
capestro a contratti di versi di quelli da consumatore a consumatore, cioè nei confronti di chi si, è un
professionista, ma del tutto inesperto relativamente ad un determinato settore e quello che invece lo è, il
quale dispone l’accordo al fine di tutelarsi.
La politica di tutela del consumatore, attende per lo più al consumatore finale, cioè quando il
bene viene venduto, laddove ai sensi della direttiva 93/13, in materia di clausole abusive, il consumatore
europeo è la persona fisica che agisce per scopi estranei all'attività imprenditoriale o professionale
eventualmente svolta, escludendo con ciò dalla relativa speciale tutela, tutti quei soggetti - quali
professionisti, piccoli imprenditori e artigiani, trova un ampio numero di atti legislativi comunitario e un
ampio numero di misure ai sensi dell art. 153.
Ma all’indomani dell’introduzione dell’euro la Commissione si è resa protagonista dell’apertura
del dibattito circa l’instaurazione di un quadro unitario di tutela più uniforme, a dispetto delle già
efficaci direttive fin lì adottate dal Consiglio ma con il solo difetto di regolare aspetti singolarmente
considerati di alcune situazioni del mercato.
Fu così che vide luce il libro verde della commissione sul diritto dei consumatori che mira ad un
accesso a sistemi alternativi di giustizia più veloci ed a sistemi di informazione.
Anche in quell’ occasione gli studi commissionati dalla Commissione marcarono la astratta
possibilità all’orizzonte che si potesse raggiungere un’efficace tutela attraverso l’introduzione di una
codificazione di un quadro di norme soft, richiamabili nei contratti secondo le diverse situazioni dettate
dal mercato13, ma non solo il libro verde prevede l’instaurazione di un sistema di EEJ – Net di dialogo
diretto con i consumatori e le sedi di risoluzione di tipo arbitrale di tutte le controversie di natura
contrattuali.
4. LA POLITICA CE DEI CONSUMATORI: PRINCIPI E STRUMENTI
Il Tce riconosce al momento presente la politica dei consumatori come una politica. Occorre
specificare una volta per tutte che il trattato Ce nell’unione Europea prevede che le misure comunitarie
in materia di ambiente debbano costituire una politica. Politica significa una serie costante e coerente di
misure, facenti parte di un orientamento generale e aventi lo scopo di raggiungere certi obiettivi. Il
Consiglio e la Commissione, quali istituzioni preposte al raggiungimento di tali obiettivi, sono tenute a
garantire la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il loro perseguimento. In questo compito tali
istituzioni possono adottare atti con efficacia legislativa diretta o in diretta sugli atti legislativi dei singoli
stati membri, atti che sono basati sul presupposto ormai assunto nella giurisprudenza della Corte della
loro supremazia sull’enorme mole delle leggi degli stati membri. Al contrario di quello che succederebbe
in uno stato federale, occorre ribadire che non esistono norme nel trattato che elencano le competenze
degli atti secondari dell’unione, esse sono suddivise attraverso un meccanismo definibile come
“funzionale”. A parte l’esclusiva competenza sancita dalla Corte di Giustizia nella definizione di
rapporti commerciali con gli stati terzi e nella politica della Pesca, l’unione ha in materia di consumatori
di regola una competenza concorrente con gli stati membri. L’art. 153 è la base giuridica di una gamma
intera di e diversificata di azioni a livello europeo14.
V.i.e.w study om the feasibility of a general framewoirk on fair trading see www.europa.eu.int/ comm/consumers, see a
price water house study on consumer law and the information society; lex fori study to identify BESt practise in the use of
soft law and to analyse how this best practice can be made to work for consumers in the Eu.
Seguì l’ampia consueta consultazione e di commenti.
13
Legislazione Comunità Europea in materia di consumatori
Regolamento (CE) n. 2076/2005 del 5 dicembre 2005 - Commissione - che fissa disposizioni transitorie per l’attuazione dei
regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio (CE) n. 853/2004, (CE) n. 854/2004 e (CE) n. 882/2004 e che
modifica i regolamenti (CE) n. 853/2004 e (CE) n. 854/2004 (Testo rilevante ai fini del SEE) (G.U.U.E. L338 del
22.12.2005);
Regolamento (CE) n. 1039/2005 del 21 giugno 2005 - Commissione - recante modifica del regolamento (CEE) n. 1907/90
relativamente alla stampigliatura delle uova. (G.U.U.E. L172 del 5.7.2005);
14
6
Regolamento (CE) n. 2230/2004 del 23 dicembre 2004 - Commissione - recante modalità di applicazione del regolamento
(CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto concerne la rete di organismi operanti nell'ambito di
competenza dell'Autorità europea per la sicurezza alimentare (Testo rilevante ai fini del SEE) (GUUE L 379 del 24.12.2004);
Decisione 2004/905/CE del 14 dicembre 2004 - Commissione - che stabilisce gli orientamenti per la denuncia della
pericolosità di generi di consumo alle autorità competenti degli Stati membri da parte di produttori e distributori,
conformemente all’articolo 5, paragrafo 3, della direttiva 2001/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio [notificata
con il numero C(2004) 4772] (Testo rilevante ai fini del SEE) (GUUE L 381 28.12.2004);
Regolamento (CE) n. 608/2004 del 31 marzo 2004 - Commissione - relativo all'etichettatura di prodotti e ingredienti
alimentari addizionati di fitosteroli, esteri di fitosterolo, fitostanoli e/o esteri di fitostanolo (Testo rilevante ai fini del SEE)
(G.U.U.E. L 97 dell'1.4.2004);
Regolamento (CE) N. 261/2004 dell'11 febbraio 2004 - Parlamento Europeo e Consiglio - che istituisce regole comuni in
materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo
prolungato e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91 (Testo rilevante ai fini del SEE) (G.U.U.E. L46 del 17.2.2004);
Direttiva 2003/120/CE del 5 dicembre 2003 - Commissione - che modifica la direttiva 90/496/CEE relativa
all'etichettatura nutrizionale dei prodotti alimentari (Testo rilevante ai fini del SEE) (G.U.UE. L 333 del 20.12.2003);
Decisione 2003/822/CE del 17 novembre 2003 - Consiglio - relativa all'adesione della Comunità europea alla commissione
del Codex alimentarius. (G.U.U.E. L309 del 26.11.2003);
Direttiva 2003/89/CE del 10 novembre 2003 - Parlamento Europeo e Consiglio - che modifica la direttiva 2000/13/CE per
quanto riguarda l'indicazione degli ingredienti contenuti nei prodotti alimentari (Testo rilevante ai fini del SEE) (G.U.U.E.
L308 del 25.11.2003);
Decisione 2003/709/CE del 9 ottobre 2003 - Commissione - che istituisce un Gruppo consultivo europeo dei consumatori
(GUCE L258 del 10.10.2003);
Direttiva 2003/40/CE del 16 maggio 2003 - Commissione - che determina l'elenco, i limiti di concentrazione e le indicazioni
di etichettatura per i componenti delle acque minerali naturali, nonché le condizioni d'utilizzazione dell'aria arricchita di
ozono per il trattamento delle acque minerali naturali e delle acque sorgive (G.U.E. L126 del 22.5.2003);
Posizione Comune n. 2003/27/CE adottata dal Consiglio il 18 marzo 2003 in vista dell'adozione del regolamento (CE) n. . .
./2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del . . ., che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed
assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il
regolamento (CEE) n. 295/91 (Testo rilevante ai fini del SEE) (G.U.E. C125 del 27.5.2003) ;
Raccomandazione 2003/274/CE del 14 aprile 2003 - Commissione - sulla protezione e l'informazione del pubblico per
quanto riguarda l'esposizione risultante dalla continua contaminazione radioattiva da cesio di taluni prodotti di raccolta
spontanei a seguito dell'incidente verificatosi nella centrale nucleare di Chernobyl [notificata con il numero C(2003) 510]
(GUUE L99 del 17.4.2003);
Direttiva 2003/15/CE del 27 febbraio 2003 - Parlamento Europeo e Consiglio - che modifica la direttiva 76/768/CEE del
Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici (Testo rilevante ai
fini del SEE) (GUUE L66 dell'11.3.2003);
Raccomandazione 2003/120/CE del 20 febbraio 2003 - Commissione - sulla protezione e l'informazione del pubblico per
quanto riguarda l'esposizione risultante dalla continua contaminazione radioattiva da cesio di taluni prodotti di raccolta
spontanei a seguito dell'incidente verificatosi nella centrale nucleare di Chernobyl (GUCE L47 del 21.2.2003);
Decisione 2003/113/CE del 19 febbraio 2003 - Commissione - che modifica la decisione 1999/815/CE riguardante
provvedimenti che vietano l'immissione sul mercato di giocattoli e articoli di puericultura destinati ad essere messi in bocca
da bambini d'età inferiore a tre anni e fabbricati in PVC morbido contenente taluni ftalati (GUCE L46 del 20.2.2003) ;
Decisione 2002/910/CE del 18 novembre 2002 - Commissione - che modifica la decisione 1999/815/CE riguardante
provvedimenti che vietano l'immissione sul mercato di giocattoli e articoli di puericultura destinati ad essere messi in bocca
da bambini d'età inferiore a tre anni e fabbricati in PVC morbido contenente taluni ftalati (Testo rilevante ai fini del SEE)
(GUCE L315 del 19.11.2002);
Direttiva 2002/67/CE: Commissione, del 18 luglio 2002 relativa all’etichettatura dei generi alimentari contenenti chinino e
dei prodotti alimentari contenenti caffeina (Testo rilevante ai fini del SEE) (GUCE L 191 del 19.07.2002);
Direttiva 2002/64/CE: Commissione, del 15 luglio 2002 che modifica la direttiva 91/414/CEE del Consiglio con
l’iscrizione delle sostanze attive cinidon etile, cialofop butile, famoxadone, florasulam, metalaxil-M e picolinafen (GUCE L
189 del 18.07 2002);
Direttiva 2002/63/CE: Commissione, dell’11 luglio 2002 che stabilisce metodi comunitari di campionamento ai fini del
controllo ufficiale dei residui di antiparassitari sui e nei prodotti alimentari di origine vegetale e animale e che abroga la
direttiva 79/700/CEE (Testo rilevante ai fini del SEE) (GUCE L 187 del 16.07.2002);
Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 2001/95/Ce del 3 Dicembre 2001: relativa alla sicurezza generale dei
prodotti (Testo rilevante ai fini del SEE con allegati). (G.U.C.E. del 15.01.2002);
Direttiva della Commissione, 2001/101/CE del 26 novembre 2001: recante modificazione della direttiva 2000/13/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura
e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché la relativa pubblicità . (GUCE n L 310 del 28 novembre 2001);
Carta verde sulla protezione europea dei consumatori: Commissione Comunità Europea - Green Paper on European Union
Consumer Protection Brussels, 2.10.2001. Formato Pdf (Inglese) (Vedi: Dossier);
7
Raccomandazione della Commissione del 4 aprile 2001: sui principi applicabili agli organi extragiudiziali che partecipano alla
risoluzione consensuale delle controversie in materia di consumo;
Direttiva 99/44/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 25 Maggio 1999: su taluni aspetti della vendita e delle
garanzie dei beni di consumo;
Decisione n. 276/1999/ CE del Parlamento europeo del Consiglio del 25 Gennaio 1999: che adotta un piano pluriennale
d’azione comunitario per promuovere l’uso sicuro di internet attraverso la lotta alle informazioni di contenuto illegale e
nocivo diffuse attraverso le reti globali;
Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 13/12/1999, n. 93/CE: relativa ad un quadro comunitario per le firme
elettroniche;
Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 1999/34/CE del 10 maggio 1999: che modifica la Direttiva 85/374/CEE
del Consiglio relativa al riavvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in
materia di responsabilità per danno di prodotti difettosi;
Risoluzione del Consiglio del 28.06.1999, Bruxelles 21 luglio 1999 (1999/C206/01): sulla politica comunitaria dei
consumatori;
Risoluzione del Consiglio del 19.01.1999, Bruxelles 28 gennaio 1999 (1999/C23/01): relativa all’aspetto consumatori della
società dell’informazione;
Decisione del 25 gennaio 1999, n. 283/1999/CE: a general framework for community activities in favour of consumers;
Commissione Europea Comunicazione della Commissione Bruxelles, 2 dic. 1998, COM(98) 696 def.: Piano d’azione in
materia di politica dei consumatori;
Commissione delle Comunità Europee del 18.12.1998, n. 93/13/CE (procedimento d’infrazione n. 98/2026): Parere
motivato relativo al non corretto recepimento in Italia della direttiva n. 93/13/CE;
Direttiva 98/27/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19 Maggio 1998: relativa ai provvedimenti inibitori a tutela
degli interessi dei consumatori;
Commissione CE 18 Dicembre 1998: Parere concernente lo scorretto recepimento da parte della Repubblica Italiana della
direttiva 93/13/CE , concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori;
Commissione delle Comunità Europee Bruxelles, 30 marzo 1998 - COM (1998) 198 def.: Comunicazione della
Commissione sulla risoluzione exstragiudiziale delle controversie in materia di consumo;
Commissione delle Comunità Europee Bruxelles, 30 marzo 1998 - SEC (1998) 576 def.: raccomandazione della
Commissione riguardante i principi applicabili per la risoluzione exstragiudiziale delle controversie in materia di consumo;
Direttiva 98/7/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 Febbraio 1998: che modifica la direttiva 87/102/CEE
relativa al riavvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli stati membri in materia di
credito al consumo;
Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 98/6/CE del 16 febbraio 1998: Protezione dei consumatori in materia
di indicazioni dei prezzi dei prodotti offerti ai consumatori;
Mediatore Europeo Strasburgo, 16 ottobre 1997: Disposizioni di esecuzione.
Regolamento CE n. 2027/97 del Consiglio del 9 ottobre 1997: sulla responsabilità del vettore aereo in caso di incidenti;
Raccomandazione della Commissione del 30.7.1997: relativa alle operazioni mediante strumenti di pagamento elettronici
con particolare riferimento alle relazioni tra gli emittenti e i titolari di tali strumenti (97/489/CE);
Direttiva 97/55/CE: del Parlamento Europeo e del Consiglio del 6 Ottobre 1997 che modifica la direttiva 84/450/ CEE
relativa alla pubblicità ingannevole al fine di includervi la pubblicità comparativa. (Direttiva 84/450/CEE, come modificata
dalla direttiva 97/55/CE, in materia di pubblicità ingannevole e comparativa - Attuazione);
Direttiva 97/7/CE del Parlamento europeo e del consiglio del 20 Maggio 1997: riguardante la protezione dei consumatori in
materia dei contratti a distanza;
Decisione della Commissione n. 95/260/CE del 13 giugno 1995: Istituzione di un comitato dei consumatori;
Direttiva 94/47/CE del Parlamento europeo del consiglio del 26 Ottobre 1994: concernente la tutela dell’acquirente per
taluni aspetti dei contratti relativi all’acquisizione di un diritto di godimento a tempo parziale di beni immobili;
Direttiva 93/13/CEE del Consiglio del 5 Aprile 1993: concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i
consumatori;
Direttiva del Consiglio del 22 settembre 1992 n. 92/75/CEE: concernente l’indicazione del consumo di energia e di altre
risorse degli apparecchi domestici, mediante l’etichettatura ed informazioni uniformi relative ai prodotti;
Direttiva del Consiglio del 29 giugno 1992 n. 92/59/CEE: relativa alla sicurezza generale dei prodotti;
Direttiva del Consiglio del 31 marzo 1992 n. 92/27/CEE: concernente l’etichettatura ed il foglietto illustrativo dei medicinali
per uso umano;
Raccomandazione della Commissione del 7 Aprile 1992 n. 92/295/CEE: relativa ai codici di comportamento per la tutela
dei consumatori in materia di contratti negoziati a distanza.
Direttiva della Commissione del 23 luglio 1991 n. 91/442/CEE: Preparati pericolosi i cui imballaggi debbono essere muniti
di chiusura di sicurezza per bambini.
Regolamento del Consiglio CEE del 4 febbraio 1991 n. 295/91: Norme comuni relative ad un sistema di compensazione per
negato imbarco nei trasporti aerei di linea.
Direttiva del Consiglio del 13 Giugno 1990 n. 90/314/CEE: concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti “ tutto compreso”.
8
La legislazione di natura derivata Ce in questo settore ha degli aspetti comuni, essa mira a
realizzare un’armonizzazione minima delle leggi degli Stati membri, su certi aspetti della vendita e delle
garanzie associate ai beni di consumo e lascia gli Stati membri liberi di introdurre o mantenere in vigore
norme più stringenti che offrano o mantengano un più alto livello di tutela dei consumatori.
L’articolo 153 domanda una presa in considerazione di un elevato livello di tutela della
protezione dei consumatori: “al fine di promuovere gli interessi dei consumatori, e di assicurare un elevato livello di
protezione, la comunità contribuisce alla protezione de la salute, della sicurezza e degli interessi economici dei consumatori
cosicché il loro diritto all’informazione, all’educazione e all’organizzazione al fine di preservare i loro interessi”, d’altra
parte questo articolo demanda una presa in considerazione più grande degli interessi dei consumatori
anche nelle altre politiche e azioni dell’Ue.
L’articolo 95 sottolinea il ruolo della ricerca scientifica tanto al livello di tutela nazionale che
comunitario. Esso comunque fa riferimento alla deroga della procedura di approvazione a maggioranza
qualificata, vis a vis l’unanimità stabilita dall’art. 94 del TCE quale regola in materia di armonizzazione.
Il ruolo dell’art. 153 è di estendere le competenze delle misure e degli atti legislativi comunitari,
a tutela dei consumatori anche oltre il mercato unico.
Traspare dal suo contenuto che esso stabilisce una competenza concorrente e non esclusiva
della Ce con gli stati membri, il che determina che l’intervento in tale settore della Ce è legato al
principio di sussidiarietà di cui all’art. 5 comma secondo TCE)15, così da adottare una clausola di
salvaguardia di legislazioni interne più favorevoli, o con un livello di tutela più elevato.
Sul punto si osserva che le azioni che possono essere promosse dalla CE, sono di due tipo, esso
consistono alternativamente o in misure nel quadro dell’armonizzazione di cui all’art. 95, o in attività di
sostegno di integrazione e controllo della politica svolta dagli Stati membri.
Per quanto concerne la legislazione derivata vale quanto disposto in generale dalle sentenze della
Corte di giustizia in merito all’applicazione di tali regole tra i rapporti giuridici a livello orizzontale,
stante la prassi giudiziaria favorevole ad applicare le norme delle direttive in tale materia anche in
maniera orizzontale ai rapporti inter privati. vedasi quanto deciso in CGCE 14 marzo 1991 c- 361 o
CGCE -541 Cape c. ideal service.
Si ha quindi, più espressamente, un diritto alla protezione della sicurezza e della salute, alla
protezione degli interessi finanziari, degli interessi giuridici, il diritto alla rappresentanza e alla
partecipazione, il diritto all’informazione, e all’educazione.
Diversa è la definizione di consumatore allorquando esso viene individuato come soggetto da
tutelare nel contratto.
La Direttiva 99/44 definisce il “consumatore” come “qualsiasi persona fisica che (…) agisce per
fini che non rientrano nell’ambito della sua attività commerciale o professionale”. La definizione riflette
la nozione di consumatore sviluppata nella giurisprudenza della Corte di Giustizia, secondo la quale
soltanto persone fisiche (caso Cape s.n.c. e Idealservice s.r.l.) che agiscono come consumatori finali, al di
Direttiva del Consiglio della Commissione del 19 dicembre 1989 n. 90/35/CEE: definisce in applicazione all’articolo 6 della
Direttiva 88/379/CEE, le categorie di preparati i cui imballaggi devono essere muniti di chiusura di sicurezza per i bambini
e/o di un’indicazione di pericolo avvertibile al tatto.
Direttiva del Consiglio del 7 giugno 1988 n. 88/379/CEE: relativa al riavvicinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alla classificazione, all’imballaggio e all’etichettatura dei preparati
pericolosi.
Direttiva del Consiglio del 3 maggio 1988 n. 88/378/CEE: relativa al riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri
concernenti la sicurezza dei giocattoli.
Direttiva del Consiglio del 25 giugno 1987 n. 87/357/CEE: concernente il riavvicinamento delle legislazioni degli Stati
membri relative ai prodotti che, avendo un aspetto diverso da quello che sono in realtà, compromettendo la salute o la
sicurezza dei consumatori.
Direttiva del Consiglio del 20 Dicembre 1985 n. 85/577/CEE: tutela dei consumatori in caso dei contratti in caso dei
contratti negoziati fuori dei locali commerciali.
Direttiva del Consiglio del 25 Luglio 1985 n. 85/374/CEE: relativa al riavvicinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari ed amministrative degli stati membri in materia di responsabilità per danno dei prodotti difettosi.
Direttiva del Consiglio del 10 Settembre 1984 n. 84/450/CEE: relativa al riavvicinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità ingannevole.
15 V. Tizzano, Diritto dell’Unione europea, giuffrè.
9
fuori di ogni attività commerciale o professionale, possono godere della speciale tutela offerta dal diritto
comunitario dei consumatori (caso Benincasa v Dentalkit Srl).
Mentre al contrario, esso viene indicato come semplice destinatario finale di un servizio, o
utente, quando si tratti di interventi miranti a tutelare la salute e la sicurezza (v. direttiva 768/Ce,
88/378/CE), viceversa quando si tratta di tutelare con la responsabilità di tipo extra contrattuale, esso
assume la qualifica di semplice “danneggiato”, salvo poi il relativo onere dei fatti ascriventi al
responsabilità al danneggiante.
Con l’unica possibile generalizzazione che comunque, il consumatore è colui che viene tutelato
dalle conseguenza della immissione in commercio di prodotti.
Alcuni Stati membri (Belgio, Olanda, Italia e Irlanda) hanno meramente riprodotto nelle loro
leggi la definizione di consumatore presente nella Direttiva, altri hanno esteso la nozione di
consumatore alle persone giuridiche (Spagna).
L’Austria e la Germania hanno creato un sistema unificato di norme sulla vendita, applicabile sia
alle vendite tra imprese che alle vendite tra imprese e consumatori ed hanno pertanto esteso
l’applicazione della Direttiva anche ad acquirenti non consumatori.
La Direttiva 99/44 definisce I “beni di consumo” quali “qualsiasi bene mobile materiale, tranne
i beni oggetto di vendita forzata, l’acqua ed il gas, quando non confezionati per la vendita in un volume
delimitato o in quantità determinate”. A questo proposito, ce ne parla Incardona, alcuni Stati membri
(Belgio, Irlanda e Spagna) hanno semplicemente riprodotto nelle loro leggi la definizione di beni di
consumo fissata dalla Direttiva, altri hanno esteso tale definizione, includendovi anche beni immobili
(Austria e Portogallo) o escludendo il requisito della “materialità” dei beni (Olanda e Italia); mentre altri
hanno preferito conservare la loro vigente definizione (Regno Unito)16.
Dati tali obiettivi, la capacità di essere tutelato, in relazione alla protezione accordata dalle
direttive del consumatore dipende direttamente dalla capacità di conoscenza delle medesime nella fase
pre contrattuale.
Diventa quindi necessario per la Ce, rinforzare tutte le norme circa le informazioni su i prodotti
e il consumo, oggi più che mai.
Le regole vertono proprio sulla trasparenza delle informazioni relative ai prodotti, lo sviluppo
dei servizi di informazione all’intenzione del consumatore e un rinforzo dei testi comparativi su i diversi
prodotti, attengono a quello che io sono solito chiamare “efficacità” di una politica.
La messa in opera, “l’efficacità” di tale politica è ispirata al principio secondo il quale il
consumatore deve essere messo in condizione di valutare le caratteristiche di base (natura, qualità,
quantità, prezzo) dei beni e dei servizi offerti al fine di poter operare una scelta razionale tra i prodotti e
i servizi concorrenti.
Il consumatore dovrà utilizzare questi beni e questi servizi con la massima sicurezza in maniera
soddisfacente. Potrà reclamare in caso di prodotto difettoso.
Dopo il raggiungimento del mercato unico la realizzazione di tali obiettivi, mutuati in politiche,
è affidato al piano d’azione che ha elaborato la commissione.
Il piano d’azione 2002-2006 presenta la strategia della Commissione per la politica dei
consumatori.
Questo piano stabilisce tre obiettivi a medio termine, oltre alla messa in atto dell’aiuto delle
misure adottate in un programma di corto termine, il quale sarà periodicamente riesaminato grazie ad
un documento di lavoro della commissione.
I tre obiettivi summenzionati sono: un livello comune elevato di protezione e tutela dei
consumatori, l’applicazione effettiva delle regole della protezione, la partecipazione delle organizzazioni
alle politiche comunitarie.
Questi tre obiettivi sono destinati a facilitare l’integrazione degli interessi dei consumatori in
tutte le altre politiche comunitarie, a massimizzare i vantaggi del mercato unico per i consumatori e a
preparare le condizioni per l’allargamento ai paesi dell’ex Urss.
16
V. Incardona, la direttiva 1999/44/CE.
10
5. LO SVILUPPO ISTITUZIONALE
A conclusione del vertice di Parigi del 1972, per la prima volta si incaricò la Commissione, allora
CEE, di elaborare il primo programma di tutela del consumatore.
Nel 1975 la Commissione CEE elabora il primo programma preliminare, per una politica di
informazione e protezione del consumatore.
In esso vengono di fatto inseriti i principi di protezione della salute, tutela degli interessi
economici, diritto al risarcimento del danno, diritto di informazione e di educazione, diritto ad essere
rappresentato.
Non si deve trascurare l’importanza che in tale cammino ha assunto la Corte di Giustizia
nell’elaborare alcune decisioni chiave in tale ottica, si veda ad esempio Cgce – REWE 120/78,
sull’importanza di tali programmai generali la sentenza GB – INNO Cgce n. 362-88. I programmi
triennali si susseguono dal 1992 fino al 2002 inserendo in tale programma anche il diritto di accesso agli
strumenti di tutela giudiziaria a favore di consumatori e delle stesse associazioni.
La decisione 92/260 istituenda, il Comitato consultivo di consumatori, il cui compito è quello di
pronunciarsi sulle richieste di parere avanzate da parte dela Commissione, ma anche la comunicazione
della Commissione dal titolo”Il libro verde – l’accesso dei consumatori alla giustizia e la risoluzione
delle controversie (doc Com 93 n. 576 del 16 novembre 1993.) dalle cui considerazioni nascono le
proposte processual civilistiche del piano di azione del 2003.
La decisione 283/1999 / Ce del PE e del Consiglio del 25 gennaio 1999 istitutiva di un quadro
generale per le attività comunitarie a favore dei consumatori, è l’atto che ha ispirato tutte le successive
linee programmatiche, compreso il piano di azione del 2002-2006., dove viene espresso il principio che
la politica dei consumatori coprirà tutti gli aspetti relativi ai consumatori e il mercato ma non quelli
legati alla tutela della sicurezza alimentare. Per tale aspetto vale quanto nel Libro bianco del 12/1/2000
(doc. com 1999 719).
Nel 1995 il servizio autonomo della politica di consumatori è diventato una direzione generale
vera e propria: LA DG SANCO 24, la quale è consigliata sulla formulazione delle diverse politiche
dell’Ue dal comitato dei consumatori, che comprende 20 membri (uno per stato e cinque rappresentanti
delle organizzazioni europee dei consumatori)
La Dg 24 ha come compito quello di elaborare un rapporto annuale sull’integrazione delle leggi
e delle preoccupazioni e dell’attività dei consumatori e di altri aspetti politici.
L’intervento della Dg 24 a tutti gli stadi del processo decisionale è essenzialmente manifestato
nelle proposte legislative con oggetto, misure di sanità, sicurezza, servizi pubblici, e finanziari,
tecnologia di informazione, scambi commerciali internazionali, veicoli a motore.
La realizzazione di tale politica ha compreso sia interventi di tipo legislativo sia
raccomandazioni, decisioni, tutte queste, dirette, sia nei confronti dei singoli stati membri (decisione
sullo scambio di informazioni del consiglio 93/580, regolamento sulla creazione di agenzie europee per
la sicurezza alimentare, v. Reg. 178/2002) e nei confronti dei soggetti del mercato, produttori,
consumatori.
Questi ultimi sono invitati ad esercitare i loro diritti (come nel caso della direttiva sulla
multiproprietà che introduce dei diritti specifici proprio all’acquirente recesso). Informazione ovvero
astenersi da certi comportamenti potenzialmente lesivi dei diritti dei consumatori. v. direttiva sulla
responsabilità per prodotti difettosi, del 1985. o quella sulla vendita porta a porta 85/77. l’intervento
della Ce si è reso necessario perché per la volta introduce strumenti inter statali di controllo delle single
attività di produzione quando nocive all’interesse generale dei consumatori, v. la direttiva 98/27/CE.
Esistono quindi diversi esempi di campi di legiferazione delle direttive:
nell’informazione: direttiva 2000/13, 90/496 sull’etichettatura dei prodotti17, reg. 2081/92 sui
nomi d’origine.
V. Corte giustizia CE, 13 marzo 2003, n. 229in materia di protezione dei consumatori laddove essa statuisce che: “La
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 marzo 2000, n. 2000/13/Ce, relativa al ravvicinamento delle
legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché la relativa
pubblicità, non osta ad una normativa nazionale la quale prevede, qualora sia scaduto il termine minimo di conservazione di
17
11
Tutela della sicurezza e della salute: direttiva sui giocattoli 88/378/CE, direttiva sicurezza
generale dei prodotti 2001/95.
Tutela interessi economici: direttiva sulla pubblicità ingannevole 84/450/CE e sull’indicazione
dei prezzi 98/6/Ce, sulle clausole abusive 93/13, condizioni con cui viene raggiunta la conclusione di
un contratto 85/577, 97/7 o la 2002/65 circa la commercializzazione di servizi finanziari.
Sulla scorta del libro verde sull’acceso alla giustizia è stata adottata la direttiva 98/27 sui
provvedimenti inibitori a tutela degli interessi dei consumatori.
Da ultimo esempio si veda quanto al progetto elaborato dalla Commissione circa la rete europea
extra giudiziale EEJ –per informazione e sostegno dei consumatori di tute Europa, G.U.c.E C 155.
ovvero in tema di Risoluzione Alternativa di Controversie, doc. Com 2002 196 del 19.4.2002 –
Le Direttive soppracitate ben si inseriscono nel progetto della Commissione Europea di dare
“una maggiore coerenza” al diritto contrattuale europeo, eliminando i problemi derivanti dalle
divergenze - o meglio conflitti di leggi, nel diritto domestico dei contratti.
Come osservato sopra, Il Piano d’Azione della Commissione del 12 febbraio 2003, a tal
proposito, suggerisce un mix di misure tese a (a) rendere più coerente l’acquis communautaire nell’area del
diritto dei contratti; (b) promuovere la progressiva elaborazione di comuni clausole contrattuale valide
in tutta l’UE ed (c) esaminare eventuali misure “non settoriali” che possano servire come “strumenti
opzionali”.
Tradotto significa che la commissione ha ricevuto proposte di ogni tipo, dalla commissione
Lando in poi, che ha tentato di armonizzare un contenuto uniforme sulle leggi su i contratto europeo,
ma che allo stato attuale, avendo individuato, anche grazie alla scienza comparatistica, il nucleo di
norme comuni tra civil e common law armonizzabili, cosciente del problema se introdurle nella forma di
un nuovo codice ovvero di principi generali ovvero di normativa soft derogabile di volta in volta,
attende contributi illuminati rimanendo alla finestra e sperando nella saggezza dei Tribunali, i quali in
questi periodo storico si trovano in tale materia, anche a prescindere della interstatualità della fattispecie
loro sottesa, a dover corrispondere un giudizio in base a sempre più diversi parametri, multi
istituzionali, nell’ottica da un lato di seguire le esigenze della produzione globale da un lato e dall’altro ci
portare degli elementi equi nelle vicende legate alla commercializzazione.
6. “CONSUMER’S
AFFAIR” ALCUNI CENNI RELATIVI A TEMATICHE GLOBALI CIRCA LA
TUTELA DEL CONSUMATO RE
Per sottolineare il complesso articolato di concause e di cause nella procedura di creazione di
opinioni nell’opinione pubblica internazionale, le sempre più complesse analisi dei fenomeni di
legiferazione in materia di commercializzazione di prodotti alimentari inducono a riconsiderare il tema
della libertà e dell’indipendenza nell’azione legislativa in tale materie riservata ormai marginalmente ai
singoli stati.
Nel novembre del 1996, le organizzazioni governative e non governative mondiali si riunirono
per il summit organizzato a Roma dalla Fao.
Lo scopo della conferenza fu di motivare i Governi ad affrontare con maggiore impegno i
problemi legati alla nutrizione e lo sviluppo “sostenibile”. La conferenza identificò le politiche
necessarie per alleviare il problema della fame e della malnutrizione.
“Consumers international” è la federazione di 215 associazioni di consumatori presenti in oltre
90 paesi, il 15 marzo del 1996, in occasione della giornata mondiale dei diritti del consumatore, ha
emesso un libretto intitolato “Safe Food for All,laddove indica le maggiori problematiche relative alla produzione e
all’offerta del cibo a livello globale”, includendo politiche commerciali agricole, campagne di
sensibilizzazione, e tematiche relative alla scarsezza delle risorse.
un prodotto alimentare, che tale circostanza debba essere indicata in maniera chiara e comprensibile a tutti grazie ad una
menzione specifica. Una normativa siffatta costituisce una disposizione nazionale non armonizzata, giustificata in ragione
della repressione delle frodi, di cui all'art. 18, n. 2, della direttiva medesima.” In Dir. comunitario scambi internaz.2003, 554.
12
L’agenzia delle Nazioni Unite per l’ambiente si trovò ad utilizzare il libro, quale parte della sua
campagna globale di “educazione” dei Consumatori, su vari aspetti dell’alimentazione, la produzione di
alimenti e il loro impatto sull’ambiente
Ciò no ostante, per riflettere sul problema del controllo dell’opinione pubblica ed esigenze di
commercializzazione, nel 1996 le preoccupazioni circa la sicurezza, del cibo divennero notizia da
“prima pagina” per le lamentele che i consumatori del Regno Unito e della maggior parte dell’Europa,
i quali smisero di comprare carne per paura dell’encefalopatia spongiforme (BSE), c.d. morbo della
“Mucca pazza”.
Una irrazionale paura si allargò su tutta l’europa dopo che molti ragazzi morirono a causa di
una nuova forma del morbo di Creutzfeldt-Jakob, che fu detto connesso alla BSE.
Dopo di che, gruppi e associazioni di consumatori, richiesero un intervento ai governi al fine di
eliminare gli effetti della Bse dalla catena alimentare.
Ma un altro aspetto è assai più inquietante, Il problema della manipolazione genetica del cibo o
c.d. “Ingegneria” genetica.
Come è noto la biotecnologia, in questa particolare branchia, si riferisce a processi di
trasferimento di alcuni geni da un organismo ad un altro, dai batteri alle piante o dagli uomini alle
mucche.
Un aspetto, non trascurabile, se si vuole parlare di politiche commerciali agricole, è che una delle
sue applicazioni sono stati il grano resistente ai pesticidi, con effetti da scoprire circa la salute e la
sicurezza alimentare di questi prodotti.
La politica di “commercializazione” di tali prodotti, modifcati geneticamente, è stato ed è
tuttora un argomento di preoccupazione costante per i consumatori i quali si sono visti sui banchi dei
super mercati, prodotti di consumo giornaliero, come la salsa di pomodoro, come la pasta, manipolati
geneticamente.
I fagioli di soia e altri prodotti sono stati immessi nel mercato europeo, dall’inizio del 1997.
L’attività di lobbying delle associazioni di consumatori, presso la UE, ha insistito perchè
l’europa, o in generale i governi adottino regolamenti statuti, discipline che “monitorassero” con cura i
prodotti geneticamente modificati.
I governi hanno risposto adottando diverse raccomandazioni e regolamenti con cui
“etichettare” tali prodotti.
A tal fine si veda la recente interpretazione dell’art. 3 Reg. Cons. CE 27 gennaio 1997 n. 258/97,
nonchè l’art. 5, l’ art. 12 da parte della CGCE, 9 settembre 2003, n. 236, laddove “L'art. 3 n. 4 comma 1
del regolamento (Ce) del Parlamento europeo e del Consiglio 258/97, sui nuovi prodotti e i nuovi ingredienti alimentari,
dev'essere interpretato nel senso che la mera presenza, all'interno di nuovi prodotti alimentari, di residui di proteine
transgeniche a determinati livelli non osta a che tali prodotti alimentari siano considerati come sostanzialmente equivalenti
a prodotti alimentari esistenti e, pertanto, non osta al ricorso alla procedura semplificata per l'immissione sul mercato di
detti nuovi prodotti alimentari.
Ciò tuttavia non vale qualora le conoscenze scientifiche disponibili all'epoca della valutazione iniziale permettano
di individuare l'esistenza di un rischio di effetti potenzialmente pericolosi per la salute umana.
Spetta al giudice del rinvio verificare se sia soddisfatta tale condizione. In linea di principio, la questione della
regolarità del ricorso alla procedura semplificata di immissione sul mercato di nuovi prodotti alimentari, prevista dall'art.
5 del regolamento 258/97, non incide sul potere degli Stati membri di adottare misure ai sensi dell'art. 12 del citato
regolamento, quale il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 agosto 2000, sulla sospensione cautelativa della
commercializzazione e dell'utilizzazione di taluni prodotti transgenici sul territorio nazionale, di cui trattasi nella causa
principale. Poiché la procedura semplificata non implica alcun consenso, ancorché tacito, della Commissione, uno Stato
membro non è tenuto, al fine di adottare tali misure, a mettere previamente in discussione la legittimità di tale consenso.
Tuttavia, tali misure possono essere adottate solamente se lo Stato membro ha previamente svolto una valutazione
dei rischi quanto più possibile completa, tenuto conto delle circostanze specifiche del caso di specie, valutazione da cui risulti
che, con riferimento al principio di precauzione, l'attuazione di tali misure è necessaria a garantire, ai sensi dell'art. 3 n. 1
primo trattino del regolamento 258/97, che i nuovi prodotti alimentari non presentano rischi per il consumatore”.
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Di tal che appaiono ovvie almeno il potere circa due situazioni assai incidente in tale materia: il
primo la stato delle conoscenze scientifiche, e quali di esse facciano il testo sopra scritto, il secondo: i
canoni ermeneutica dell’interpretazione del giudice circa la categoria di nuovo prodotto.
Tuttavia La “labeling” policy ha generato dei nuovi mercati, senza corrispondere degli obblighi
giuridici precisi, stante l’attuale insufficiente stato delle conoscenze scientifiche circa gli effetti di taluni
prodotti geneticamente modificati.
Basti osservare l’andamento dal 1996 ad oggi, dei profitti delle società “bio”. O dei laboratori di
analisi volti ad accertare i rischi.
C’è un nuovo soggetto esistente oggi nel mercato, non più il consumatore, ma il consumatore
bio.
In particolare le associazioni hanno richiesto ai governi di formulare regolamenti che
permettessero ai consumatori di valutare i vantaggi e gli svantaggi di ogni prodotto che sia stato trattato
con questo processo. Ma chi lancia campagne educative aggiornate scientificamente, che inserisce regole
che sano all’altezza dell’esigenze di sicurezza.
La Fao, nella sua vasta attività di ricerca, continuamente raduna esperti,tavole rotonde –
cercando di chiarificare al massimo alcuni aspetti legati agli effetti diretti sul consumatore di taluni
prodotti modificati geneticamente.
Sulla scorta dei risultati la Fao, promuove le opportune campagne di sensibilizzazione – alle
quali i governi – guardano, nei cosidetti rapporti, quando adotteranno i propri regolamenti sulla scorta
delle nuove conoscenze scientifiche e i nuovi risultati della scienza.
Non è più la storia della commercializzazione della patata di ma gli elementi generali tratti
allora, e cioè che dato un’attività di produzione, dati certi possibili mercati, occorra un’opera di
sensibilizzazione, possono ben applicarsi alla forma moderna, della produzione: la produzione globale.
In linea, però con le nuove istanze non solo economiche, ma anche politiche, in un quadro
economico giuridico e sociale diverso, il quale riadatta l’idea di allora del progresso verso un idea di ora,
del progresso e della libera circolazione di merci all’interno del trattato ex art. 28 CE 18 che troverà un
limite giustificato dalla tutela dei consumatori.
Uno degli aspetti che tali politiche di controllo mirano ad eliminare è il mercato nero di
qualunque prodotto, sopratutto nell’area dell’est dove vigono tuttora problemi legati alla sfiducia dei
prodotti provenienti dalle produzioni locali a favore di quelli provenienti dall’ovest.
Aeree del mondo che hanno avuto problemi particolare di mercato, che necessitano
“certamente di una politica per i consumatori”.
Qui tale politica assumerà contenuti più idealizzanti dove il progresso è ben ancorato all’idea di
evoluzione e di passaggio da un sistema di non democrazia ad un altro, problemi come Il dumping di
prodotti di bassa qualità e l’alterazione dell’etichettatura da parte di altri paesi il fatto che molti
consumatori, in tutta l’aerea dell’ex europa dell’est, ed ex Urss, hanno sottostimato i produttori locali.
Specialmente nel settore farmaceutico, dove più volentieri si trovavano per comprare prodotti al
mercato nero, dove le informazioni legate alla commercializzazione del prodotto erano ricercate tanto
quanto il prodotto stesso.
Un’aera del mondo dove il margine tra la crescita democratica era direttamente proporzionale
all’espansione di nuovi mercati, e contestualmente con l’idea di senso di progresso dei singoli
consumatori per la conoscenza di nuove situazioni soggettive finora sconosciute.
Il marketing aggressivo e la pubblicità ingannevole ha fatto del primo periodo post comunista,
di quell’area un settore che richiede un pronto intervento da parte della CE.
Ma il fenomeno della “consumerizzazione”, e cioè della politica commerciale governativa
ispirata a ragioni anche da un punto di vista del consumatore,, vede diversi situazioni, e diverse realtà
che la tendono a compattare quando ad esserne investiti sono i paesi del terzo mondo.
V. Corte giustizia CE, sez. VI, 16 gennaio 2003, n. 14”Gli ostacoli agli scambi intracomunitari, che scaturiscono da
discrepanze tra le diverse regolazioni nazionali, devono essere accettati nei limiti in cui le relative normative siano giustificate
da esigenze inerenti la tutela dei consumatori. È necessario tuttavia che dette normative siano proporzionate all'obiettivo
perseguito e che lo stesso non possa essere raggiunto con provvedimenti che ostacolino in misura minore gli scambi
intracomunitari” in Comm. Ce c. Rep. it.
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L’aspetto globale del problema e di alcune realtà governative, è l’esempio dell ‘azione del
Governo britannico.
L’organizzazione di sviluppo oltreoceano del Regno Unito cominciò nel 1995 a finanziare una
campagna di due anni di progetti di esercizio, sensibilizzazione, tutela, in Argentina, Brasile, Cile,
Colombia, Messico, e Uruguay per implementare il consumatore Latino americano e fargli presente
tutti gl i argomenti legati ai servizi pubblici di tale aerea.
Molte nazioni in Asia e nel pacifico si sono date degli statuti di liberalizzazione del commercio e
dell’industria e dei servizi per fronteggiare i bisogni dell’aerea globale.
In molte nazioni, il controllo della qualità e della sicurezza dei prodotti non sono esistenti e se
pur lo sono non sono applicate, e le leggi a tutela del consumatore appaiono ispirate più, a ragioni
politiche che raffinate nella versione occidentale del consumo.
Nel sud pacifico, i consumatori hanno subito problemi di dumping, cioè inserimento nel
mercato a basso costo di prodotti tossici.
Certamente in tali aeree, la politica dei consumatori risponde anche ad esigenze più vicine alla
democratizzazione e alla difesa di altri diritti, laddove si vedrà fiorire il più alto numero di associazioni a
tutela, la sarà sensibilizzato il cittadino.
Le associazioni internazionale di consumatori dell’Asia hanno tenuto il primo evento della storia
di incontro con le associazioni di consumatori Cinese, sull’argomento delle denunce e della legge.
In india esistono più di 700 associazioni di consumatori, probabilmente destinate ad aumentare
la Samoa occidentale ha da poco, circa dieci anni, attuato la prima legge a protezione del consumatore.
In Africa la legge di protezione del consumatore fu lanciata sulla base del modello adottato nel
1985 dalle Nazioni Unite.
Poche nazioni (Zimbawe e Sud africa) hanno istituito delle corti capaci di ricevere reclami e
denunce.
Forse non tutti si immaginano perché certi mercati debbano essere regolamentati
uniformemente a quelli occidentali.
Le risposte sono le più varie, tutte univoche nell’affermare che la logica di ispirazione
progressista di certe idee deve per forza cedere il passo alle sottese ragioni del mondo della produzione
il quale, necessita di regole uniformi, compresi i rischi per la produzione da danni per le garanzie per i
consumatori.
Non potrebbero certi mercati (vedi Ce) subire la commercializzazione di prodotti adottati senza
regole da altri paesi, no potrebbero i mercati fonteggiare gli scambi internazionali senza conoscere
l’impatto delle regole internazionali di commercializzazione.
Per concludere direi che l’idea del consumatore è legata indissolubilmente all’idea di mercato.
Consumatore come soggetto del mercato, soggetto delle leggi, e quindi di diritti, appositamente
studiati per la sua tutela, ma anche consumatore come oggetto di campagne “educative”, promosse a
livello globale.
Si è visto, dunque, che tali campagne, cogliendo il dato anche dell’aspetto che il consumatore di
beni può esserlo allo stesso modo di notizie, hanno il duplice effetto di legittimare “un problema”,
lanciarlo nell’etere dell’opinione pubblica, ad esempio un particolare aspetto legato alla
commercializzazione di prodotti nocivi ed insieme di legittimarne, una volta fatto questo,
reclamizzando che sono state adottate tutte le misure di controllo, lanciando programmi internazionali,
campagne di sicurezza e di fiducia, che nulla hanno a che fare con i sottesi diritti del consumatore ma
più con i diritti della produzione.
La successiva “bagattellizazione” di tale problema, all’interno di tavole rotonde – meeting –
think thank – conseguentemente sfocia in leggi, regolamenti, di modo chè, da un lato la pubblica
opinione- i consumatori, non avvertano senso di frustrazione – e continuino ad avere fiducia nel
“progresso”. dall’altro i soggetti agenti, trovino delle tracce da seguire certe, anche nella complessità ed
internazionalità delle situazioni produttive e distributive.
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7. CONCLUSIONI
Non è da escludere infine, poi che certe campagne, certo oggetti, particolarmente sensibilizzati
in un determinato periodo storico, servano ad altri collaterali effetti. un esempio: quello di abbassare i
prezzi ad un livello determinato della catena distributiva in un dato moneto storico, favorendo così
determinati agenti sul mercato a dispetto di altri.
Certamente tale lettura delle leggi sui consumatori si pone in aperto contrasto con quella scuola
definita “avalutativa delle leggi” o meglio “dottrina pura del diritto”19, secondo cui il giurista deve
descrivere il contenuto delle leggi e non discutere il valore di giustizia su cui essa si fonda.
Tale impostazione, per la ragione secondo cui il diritto non viene posto per ragioni teoretiche
ma operative, da un punto di vista scientifico può essere solo in parte condivisa, allorché la complessità
nel modo in cui oggi, in virtù della “Globalizzazione”, vengono poste le tematiche alla pubblica
opinione,ed insieme ad esse si pongono le istituzioni che adottano statuti, regolamenti, leggi
“mondiali”, insomma il quadro entro cui si legittimano i soggetti agenti, direi “Globale”, della Ce, delle
varie Agenzie della Nazioni unite, della WTO, delle Conferenze Intragovernative, della OECD, della
Multinazionali, è tanto complicato che gli equilibri studiati dallo scienziato di Vienna ( H. Kelsen) ed
individuati al fine di garantire la massima democraticità delle Costituzioni, i diritti e le tutele in esse
adottate, vuoi ai cittadini, vuoi ai consumatori, a suo parere da redarre, sono oggi alterati, per il semplice
fatto che le costituzioni nazionali, la cui era è giunta alla fine, non possono dare uno statuto valido per
una sola nazione e per sola tale ragione, non possono limitare certi aspetti del complicato sistema della
produzione moderna.
Se poi tale aspetto costituisca, in un giudizio di valore, elemento definibile all’interno di una
serie di elementi quale traccia della linea con il “progresso”, ovvero di non progresso cioè, di certe
attività istituzionali internazionali, tale valutazione è lasciata a più qualificati commentatori cui spero
questo breve suggeritore aiuti a suggerire tematiche per risposte adeguate che approcciano allo studio
delle dinamiche legislative da un punto di vista anche filosofico20, limitandomi in questa sede a fare
presente che il problema, che il diritto, o i diritti di natura sociale, non vertono più sul fatto di una loro
formalizzazione in una costituzione ma sul un fatto che smettano, essendo cresciuto il benessere
“apparente” delle popolazioni, di essere considerati rivendicazioni di tipo secondarie.
Emiliano Varanini
Avvocato in Roma
Specializzato presso l’Università di Nijmegen-Olanda
V. H. Kelsen, il Problema della Giustizia , Piccola Biblioteca Einaudi, 1975. secondo la scuola di Vienna da lui fondata la
norma va interpretata elencadone astrattamente rtutti i vair possibili signficati.
20 v. Democrazia e diritti nell’età globale, a cura di Marzocchi, Petrucciani, con un saggio di Otto Apel, Manifesto libri 2004; ma
anche Zolo,Costa , lo stato di diritto , Milano, 2000.
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