ALLEGATI ALLA RELAZIONE
DEL 1^ SEMESTRE 2014
SUL
CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA
(art. 5, comma 8, Regolamento d’ente sul sistema dei controlli)
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INDICE ALLEGATI
1.
2.
3.
4.
5.
Linee Guida n. 11 Affidamenti in house............................. pag. 3
Linee Guida n. 12 Quote Associative.................................. pag. 15
Linee Guida n. 8 riedizione Lavori somma urgenza.............. pag. 31
Circolare del 3.7.2014 su Lavori somma urgenza................ pag. 47
Atto 928/2014 Costituzione Unità di Controllo.................... pag. 50
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SEGRETERIA GENERALE
CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA
Linee guida n. 11
AFFIDAMENTI IN HOUSE
1. L’AFFIDAMENTO IN HOUSE – DEFINIZIONE E CENNI
Le determinazioni oggetto di controllo preventivo 2014 riguardano gli affidamenti disposti nei
confronti delle Società in house dell’ente di cui l’Amministrazione Provinciale è socio
costituente.
Si tratta di 3 Società a capitale interamente pubblico cui sono affidati alcuni servizi strumentali
all’attività dell’ente:
•
Florence Multimedia s.r.l.
•
Agenzia Fiorentina per l’Energia s.r.l.
•
Linea Comune s.p.a.
In questo frangente la Provincia di Firenze, quale committente pubblico, in deroga al principio
generale dell’evidenza pubblica, invece di procedere all’affidamento all’esterno di determinate
prestazioni, provvede in proprio all’esecuzione delle stesse affidando il servizio ad altra entità
giuridica di diritto pubblico mediante il sistema dell’affidamento diretto in house providing,
ossia senza gara.
L’in house providing (espressione utilizzata per la prima volta nel libro bianco del 1998 dalla
Commissione Europea in riferimento al settore degli appalti pubblici) costituisce un modello
organizzativo, avente come riferimenti giuridici principalmente la normativa e la giurisprudenza
comunitaria, in cui la pubblica amministrazione provvede da sé al perseguimento degli scopi
pubblici nell’ambito del suo potere di auto-organizzazione e del principio comunitario di
autonomia istituzionale.
L’affidamento in house providing può riguardare:
-
i servizi strumentali e/o
-
i servizi pubblici locali di cui non si tratterà in questa sede.
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IMPORTANTE: Le presenti Linee Guida si riferiscono unicamente alla tipologia
utilizzata
dall’Amministrazione
Provinciale
ovvero
gli
affidamenti
di
servizi
strumentali a Società in house.
1.1 Normativa di riferimento
Come tutti gli affidamenti per i quali l’ente intende rivolgersi a soggetti esterni, anche gli
affidamenti in house providing sottostanno a regole precise dettate sia dal legislatore
comunitario che nazionale e delle quali la Direzione che intende
procedere all’affidamento
deve tenere conto nel predisporre il proprio provvedimento.
● Normativa e giurisprudenza comunitaria, in particolare:
-
la nuova Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sugli Appalti Pubblici
approvata in data 15.1.2014 dal Parlamento europeo, di imminente pubblicazione
sulla Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea è che sostituirà la Direttiva 2004/18/CE.
Essa per la prima volta traduce in un dato normativo gli elementi di principio dettati a
suo tempo dalla sentenza Teckal (18.11.1999) e sviluppati dalla giurisprudenza della
Corte di Giustizia Europea in materia di affidamenti in house.
In particolare, l’articolo 12 di tale Direttiva stabilisce le condizioni che consentono
l’esclusione di un appalto pubblico dall’ambito applicativo di tale normativa ovvero i casi
in cui è possibile ricorrere all’affidamento in house.
-
le seguenti sentenze della Corte di Giustizia Europea che tentano di individuare il
difficile punto di equilibrio fra i principi a tutela della libera concorrenza ed il potere di
auto-organizzazione riconosciuto alle amministrazioni pubbliche degli Stati membri
o
la cosiddetta sentenza Teckal (Corte Giustizia Europea 18.11.1999 sentenza
107/98)
o
la sentenza della Corte di Giustizia Europea del 6.4.2006 (Corte Giustizia I
Sezione causa c-410-04)
● Normativa e giurisprudenza italiana, in particolare:
- Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 8756 del 15.6.2002
- D.L. 223/2006 convertito con L. 248/2006, articolo 13
- D.L. 112/2008 convertito con L. 133/2008, articolo 18
- D.L. 138/2011 convertito con L. 148/2011, articolo 3-bis
- D.L. 95/2012 convertito con L. 135/2012, articolo 4
- la Legge di Stabilità 2014 nelle parti riguardanti le Società e gli organismi
partecipati (commi da 550 a 571 dell’articolo 1)
- numerose sentenze del Consiglio di Stato, del T.A.R. e della Corte dei Conti
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sono intervenute sull’argomento dettagliandone le modalità applicative.
Tali norme saranno illustrate nel corso delle presenti Linee Guida in relazione ai diversi
argomenti trattati.
2. LIMITI DI UTILIZZO DELL’AFFIDAMENTO IN HOUSE
Il ricorso all’affidamento in house, in quanto derogatorio rispetto al metodo di scelta del
contraente mediante gara pubblica, ha dei limiti ben delineati e rigorosi.
Tali limiti, stabiliti ab origine dalla cosiddetta “Sentenza Teckal” (1999) sopracitata ed adesso
tradotti in norma dall’articolo 12 della Direttiva del Parlamento Europeo del 15.1.2014, sono
stati, in questo frangente temporale, confermati anche dalla giurisprudenza italiana che ha
inteso comprimere l’utilizzo di questa tipologia di affidamenti consentendo alla pubblica
amministrazione di ricorrere, legittimamente, agli affidamenti in house SOLO se sussistono
le seguenti condizioni:
1. l’esercizio da parte dell’ente committente, sul soggetto affidatario, di un “controllo
analogo” a quello che esercita sui propri servizi.
Il “controllo analogo rappresenta pertanto uno dei cardini della legittimità degli affidamenti in
house (Corte di Giustizia Europea sentenza 18.11.1999, causa C-107/98 e sentenza 11.5.2006
causa C-340/04).
Esso consiste in un controllo effettivo e non solo formale o apparente, analogo a quello
esercitato dalla P.A. sulle proprie strutture, da realizzarsi mediante i seguenti fattori:
1) il controllo del bilancio
2) il controllo sulla qualità dell’amministrazione societaria
3) la spettanza di poteri ispettivi diretti e concreti
4) la totale dipendenza dell’affidatario diretto in tema di strategie e politiche aziendali
L’Amministrazione Provinciale di Firenze ha disciplinato le modalità di esercizio del “controllo
analogo” da esercitare sulle proprie Società in house con Deliberazione G.P. n. 152 del
20.11.2013 “Linee di Indirizzo per l’esercizio del controllo analogo nelle Società
Partecipate in house”, in particolare di quello che compete ai Dirigenti titolari dei Contratti di
servizio stipulati con le Società in house.
Si rinvia per approfondimenti al sopracitato atto di indirizzo non essendo quest’ultimo oggetto
delle presenti Linee Guida.
2. la realizzazione, da parte del soggetto affidatario, della propria attività con l’ente
committente (o gli enti committenti) che la controlla. Tale misura impone un rapporto di
stretta strumentalità fra le attività dell’impresa in house e le esigenze pubbliche che l’ente
controllante è chiamato a soddisfare.
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Sul concetto di “propria attività” si segnala che:
-
Il cd. decreto Bersani (D.L. 223/2006 convertito con L. 248/2006, articolo 13) stabilisce
che le società strumentali devono operare esclusivamente con gli enti costituenti (o
partecipanti o affidanti) e non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti
pubblici o privati, né in affidamento diretto né con gara e non possono partecipare ad
altre Società o enti.
-
secondo il diritto comunitario è possibile, per le Società in house, una marginale
attività non rivolta all’ente/agli enti di riferimento. La Direttiva del Parlamento Europeo
sugli appalti del 15.1.2014, all’articolo 12 ha infatti fissato nell’80% la percentuale di
attività societaria che deve essere rivolta all’Amministrazione controllante.
3. Assunzione dell’onere, da parte della P.A., della dimostrazione dell’effettiva sussistenza
delle circostanze eccezionali che giustificano la deroga alle regole in materia di appalti
pubblici in quanto non confacenti ai fini dell’ente.
L’accertamento dei presupposti per la configurabilità dell’in-house providing, pertanto, va
sempre condotto in concreto ed in modo rigoroso.
4. A decorrere dal 1^ gennaio 2014, l’affidamento in house è possibile solo in favore di
Società a CAPITALE INTERAMENTE PUBBLICO ex art. 4, commi 7 e 8, D.L. 95/2012 conv.
in L. 135/2012, nel rispetto dei requisiti richiesti dalla normativa e dalla giurisprudenza
comunitaria per la gestione in house.
Tale condizione sussisteva, in effetti, anche prima dell’entrata in vigore del D.L. 95/2012 in
quanto discendeva dal fatto che il controllo analogo non può essere esercitato su una Società
ove sia presente capitale privato capace di esercitare diritto di veto sulle decisioni assunte. La
Direttiva del Parlamento Europeo sugli appalti del 15.1.2014 tuttavia introduce la possibilità di
partecipazione di capitali privati in Società in house purchè in misura che non comporti potere
di controllo o di veto, cioè a condizione che tali capitali privati non consentano un’influenza
determinante su tali Società.
Sempre ai sensi del D.L. 95/2012, art. 4 comma 6, è vietato l’affidamento in house nei
confronti di enti di diritto privato (Fondazioni e Associazioni di cui agli articoli 11-42
del Codice civile). L’acquisizione di beni e servizi da tali organismi deve infatti avvenire
esclusivamente in base a procedure ad evidenza pubblica.
Sono tuttavia consentiti, ai sensi del sopracitato comma 6, affidamenti diretti in favore di associazioni di promozione
sociale, enti di volontariato, associazioni sportive dilettantistiche, organizzazioni non governative e cooperative sociali.
Riassumendo, l’’affidamento in house determina un rapporto tra Società ed Amministrazione
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non riconducibile ad un rapporto contrattuale tra due soggetti autonomi e distinti, bensì ad
un’ipotesi
di
“delegazione
interorganica”
nella
quale
la
Società
esterna
presenta
caratteristiche tali da poterla qualificare come “longa manus” dell’ente stesso, come uno dei
servizi propri dell’amministrazione stessa; in tale ipotesi pertanto non è necessario che la P.A.,
per l’affidamento dei servizi, proceda con gara pubblica (Adunanza Plenaria Consiglio di Stato
1/2008).
3. OGGETTO E FASI DELL’AFFIDAMENTO IN HOUSE
3.1 Oggetto dell’affidamento in house
La P.A. può ricorrere all’affidamento in house nei seguenti casi:
- per l’acquisizione di beni e servizi strumentali in funzione della sua attività e
- per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di sua competenza.
Si tratta pertanto di attività accessorie, complementari e funzionali rispetto al perseguimento
delle finalità istituzionali proprie della P.A.
Non sono propriamente attività strumentali le attività coincidenti con le funzioni o le attività
finali delle P.A., corrispondenti alla loro missione istituzionale (ad esempio studi di fattibilità o
valutazioni preordinate a scelte di carattere programmatorio).
Come già comunicato a tutti i Dirigenti dell’ente con circolare prot. 2168 del 4.7.2011 a firma
del Segretario Generale, per giungere ad un corretto affidamento in house è necessario
rispettare la finalità e l’oggetto sociale di ciascuna Società alla quale si intende ricorrere per
l’espletamento di un servizio onde evitare di stravolgerne la natura e di esporre la stessa, ma
anche l’ente, ad eventuali responsabilità.
Sul sito dell’ente, all’indirizzo http://www.provincia.fi.it/trasparenza/societa-partecipate/ sono
reperibili gli Statuti societari aggiornati ove è possibile verificare l’oggetto sociale di ciascuna
Società in house.
Tale verifica non è solo necessaria per procedere all’eventuale affidamento ma diviene
indispensabile anche per il rispetto di quanto imposto dall’art. 3, comma 27 e segg. della L.
244/2007 (Finanziaria 2008) che richiede agli enti locali:
- verificare se le partecipazioni societarie detenute effettivamente perseguano le finalità
istituzionali dell’ente ed, in caso contrario,
- dismettere tali partecipazioni.
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In materia di lavori pubblici, la possibilità di utilizzare il modello organizzativo dell’in-house
costituisce questione non chiara, visto il silenzio del Codice dei Contratti sull’argomento.
Potrebbe tuttavia essere considerata una espressa limitazione normativa il disposto dell’art. 53,
comma 1, del Codice dei Contratti (D. Lgs. 163/2006) secondo il quale “fatti salvi i contratti di
sponsorizzazione e i lavori eseguiti in economia, i lavori pubblici possono essere realizzati
esclusivamente mediante contratti di appalto o di concessione”:
ciò sembra escludere la
possibilità di ricorrere a modelli non contrattuali come l’in-house per raggiungere lo stesso
risultato.
3.2 Il contratto di servizio
Il contratto di servizio è lo strumento con il quale la P.A. regola il rapporto negoziale di
affidamento di un servizio con la Società in house, in esecuzione della scelta organizzativa già
effettuata dall’Amministrazione in sede di costituzione della Società stessa.
La giurisprudenza ha avuto modo di rimarcare che tale atto è necessario non ritenendo
sufficiente la mera deliberazione dell’organo amministrativo dell’ente pubblico che abbia
autorizzato l’affidamento del servizio (Consiglio di Stato sez. V, 30.8.2005 n. 4428 e 3.2.2005
n. 272 nonché Corte dei Conti Lombardia, deliberazione 78/pareri/2008).
La stipula del contratto di servizio, da redigersi in forma scritta, rientra tra le
competenze dei Dirigenti ai sensi dell’art. 107 del TUEL.
Il Dirigente competente alla stipula è quello della struttura dell’Amministrazione interessata ai
servizi offerti dalla Società in house, cui sono anche affidati i capitoli di spesa sui quali disporre
l’impegno occorrente per le prestazioni affidate. Ad esso competono altresì le funzioni in
materia di controllo analogo precedentemente descritte.
Il contratto di servizio viene approvato con apposita determinazione dirigenziale della quale
costituisce parte integrante. Al contratto di servizio viene altresì allegato il cosiddetto Piano
delle Attività contenente l’elenco e la descrizione dei servizi che la Società in house si
impegna ad erogare in relazione al contratto stipulato. Detto Piano può essere aggiornato
annualmente.
Per quanto riguarda la modalità di stipula contrattuale del contratto di servizio si rileva la
prassi, nell’Amministrazione, di procedere con scrittura privata non autenticata.
Tale prassi appare confermata, nella sua legittimità, da una recente deliberazione della Corte
dei Conti (sez. di controllo Sicilia deliberazione 21.1.2014) secondo la quale l’affidamento in
house è assimilabile ad una trattativa privata e, come tale, può essere validamente
contrattualizzato in forma di scrittura privata non autenticata.
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Il Regolamento sui contratti d’ente stabilisce che “Di norma, sono stipulati per atto pubblico o
pubblico amministrativo i contratti di importo superiore ad euro 50.000,00” (art. 23, comma 1)
Si ritiene pertanto che la scelta fra forma pubblica e scrittura privata possa essere rimessa, in
ultima analisi, alla concorde volontà dei contraenti tenendo conto della soluzione che comporta
il minor aggravio economico per l’ente, come indicato dalla Corte dei Conti, (Corte Conti
Lombardia, deliberazione 78/pareri/2008).
Affinchè il contratto di servizio stipulato con una Società in house costituisca realmente un
efficace strumento di regolazione dei rapporti tra le parti, nonché un valido strumento di
controllo da parte dell’ente, esso deve avere il seguente contenuto:
•
oggetto e durata del contratto
•
oneri a carico dell’Amministrazione
•
obblighi delle parti
•
determinazione della tariffa a carico dell’utenza nel caso in cui il servizio
non sia
esclusivamente a carico dell’ente
•
attività di controllo e vigilanza da parte dell’Amministrazione
•
previsione annuale degli specifici indicatori di qualità o standard di servizi e degli
obiettivi gestionali minimi da valutare mediante indicatori, economici, finanziari,
contabili ed organizzativi
•
personale della Società previsto per l’attività
•
sistema sanzionatorio
•
soluzione delle controversie
•
ipotesi e presupposti che consentano interventi di modifica al contratto
•
forme di tutela degli utenti
3.3. Atti aggiuntivi al contratto di servizio
Ove non sia stata possibile una programmazione preventiva di alcuni servizi da affidare alle
Società, è possibile procedere ad affidare alle stesse ulteriori attività, sempre in coerenza
con le loro finalità statutarie, a cura dei Dirigenti delle varie Direzioni dell’ente che dovranno
altresì provvedere ad impegnare le relative risorse finanziarie. Essi saranno i responsabili di tali
ulteriori contratti di servizio e, previo raccordo con i Dirigenti responsabili dei contratti/quadro,
svolgeranno le attività previste in materia di “controllo analogo”.
L’affidamento di ulteriori attività rispetto al contratto base dovrà comunque avvenire
assicurando:
a) la contrattualizzazione, con apposito atto, del rapporto (tempi e modalità di espletamento
dell’attività, individuazione chiara e dettagliata della prestazione o della fornitura, dei soggetti
che
effettuano
la
prestazione,
responsabili
del
contratto,
penali,
regole
generali
di
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adempimento, forme di controllo sulla prestazione, modalità di pagamento, controversie, ….);
b) l’attestazione della congruità e convenienza resa secondo le indicazioni contenute al
successivo paragrafo 4 punto 4.
3.4 Determinazioni di affidamento
All’interno del periodo, solitamente pluriennale, di vigenza del contratto di servizio i Dirigenti
responsabili dello stesso o i Dirigenti firmatari di contratti aggiuntivi adottano le determinazioni
dirigenziali di affidamento, alle Società in house, dei singoli servizi ed impegnano le relative
risorse finanziarie.
4. ELEMENTI ESSENZIALI DELLE DETERMINAZIONI DI AFFIDAMENTO
IN HOUSE
Il controllo di regolarità amministrativa impostato dall’ente si propone di verificare il grado di
conformità degli atti adottati con la normativa vigente in materia.
Esaminate le determinazioni di affidamento in house degli ultimi sei mesi del 2013 sono stati
individuati i seguenti elementi di criticità:
o
Incongruenza dei riferimenti normativi all’affidamento diretto ex art. 125 del Codice dei
Contratti non applicabile agli affidamento in house, derogatori rispetto alla disciplina sugli
appalti.
o
Mancanza di indicazione delle motivazioni per cui si decide di non coinvolgere operatori
economici esterni, derogando così alle regole sulla concorrenza,
o
Mancanza
delle
indicazioni
in
ordine
all’avvenuta
informazione/richiesta
di
verifica/richiesta di autorizzazione al Dirigente titolare del contratto di servizio/quadro in caso
di affidamento aggiuntivo disposto da altro Dirigente.
o
Pubblicazione dei dati dell’affidatario disposta ai sensi degli articoli 26 e 27 del D. Lgs.
33/2013 (Trasparenza) riferito a fattispecie non attinente con gli affidamenti in house
(contributi)
o
Carenza delle informazioni relative alla pattuizione del prezzo con la Società in house
(richiesta preventivo, illustrazione piano delle attività e dichiarazione congruità del prezzo
proposto).
Nella redazione delle determinazioni in parola sarebbe innanzitutto opportuno prevedere un
approccio espositivo diverso da quello riscontrato nella prassi e cioè:
- prima di tutto si dovrebbe individuare la finalità che si intende raggiungere, ovvero
l’acquisizione di un determinato servizio, poi
- prevedere la possibilità di utilizzo della società in house per conseguire tale fine.
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Tali determinazioni richiedono un’adeguata motivazione ovvero l’indicazione dei presupposti
e delle scelte compiute dall’Amministrazione nel rispetto delle norme vigenti, attraverso i
seguenti elementi di legittimità dell’atto:
1. Indicazione del fine perseguito
La determinazione deve indicare il fine di pubblico interesse che l’Amministrazione
intende perseguire mediante l’affidamento in questione fornendo:
a) l’adeguata rappresentazione delle circostanze che rendono necessario
ricorrere all’affidamento del servizio,
b) indicazione
delle
utilità
economiche
e
tecniche
che
si
intendono
conseguire con l’affidamento del servizio,
c) l’indicazione dettagliata del servizio o della prestazione che si ha
l’esigenza di acquisire.
2. Indicazione dei presupposti di fatto e di diritto
Ricostruzione coerente e logica dei presupposti di fatto e di diritto che hanno
determinato la decisione del Dirigente/P.O. di ricorrere all’affidamento in house con
attestazione
dell’effettiva
sussistenza
delle
circostanze
eccezionali
che
giustificano la deroga alle regole in materia di appalti pubblici in quanto non confacenti
ai fini dell’ente.
Si tratta quindi di indicare gli elementi che fanno ritenere che il modello scelto (l’in
house providing) possa garantire il conseguimento dell’obiettivo della procedura
secondo criteri di necessità, adeguatezza e proporzionalità.
Fra i presupposti possono anche essere richiamati le finalità statutarie, le deliberazioni
di costituzione delle Società in house ed il contratto di servizio/quadro vigente.
3. Illustrazione dell’attività istruttoria svolta
Tale rappresentazione deve evidenziare la ragionevolezza e logicità della scelta
compiuta nonché dare conto degli esiti dell’attività istruttoria svolta.
In tale ambito può essere inserito il richiamo al preventivo di spesa richiesto alla
Società e l’illustrazione del progetto di dettaglio e della proposta economica ricevuti
dalla Società.
Qualora si tratti di affidamento aggiuntivo rispetto al contratto principale occorre
attestare che la prestazione richiesta non rientra nel contratto di servizio/quadro previa
acquisizione del parere del Dirigente titolare di tale contratto
in ordine alla non
riconducibilità delle attività affidate a tale contratto principale.
Sarebbe opportuno che l’atto desse conto dell’avvenuta verifica, sulla base dei principi
di economicità e massimizzazione dell’utilità per l’ente, degli obiettivi pubblici che si
11 di51
intendono perseguire e le loro modalità organizzative/attuative (riguardo ai tempi
necessari per la realizzazione delle attività, alle risorse umane da impiegare ed al livello
qualitativo delle prestazioni).
4. Attestazione in ordine alla congruità e convenienza del prezzo proposto
La congruità della spesa prevista per l’affidamento di un servizio ad una Società in
house deve essere attestata dal Dirigente/P.O. che dispone tale affidamento.
Tale dichiarazione deve essere resa non attraverso semplici formule di stile ma
ancorandola a riferimenti concreti ed indicando analiticamente il termine di confronto
che fa ritenere congrua la spesa. Infatti, anche l’affidamento in house deve avvenire
attraverso una comparazione che dimostri la convenienza di tale affidamento diretto che
comunque costituisce una deroga alle regole del mercato e della concorrenza.
A tal fine sarebbe sempre opportuno provvedere a richiedere più preventivi, anche
solo come indagine di mercato, allo scopo di poter motivare compiutamente la
convenienza della scelta effettuata.
Come già comunicato ai Dirigenti/P.O. dell’ente con circolare prot. 86016 del 21.2.2014 a firma
del Segretario Generale dell’ente, si precisa che la legge di Stabilità 2014 (147/2013),
all’articolo 1 comma 553, nel coinvolgere le Società Partecipate nella realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica, individua nei prezzi di mercato per prestazioni similari i
parametri standard di riferimento per i servizi strumentali ovvero stabilisce che il costo dei
contratti di servizio non può essere superiore a quello praticato in regime di concorrenza.
5. Dati dell’affidatario, oggetto del contratto, durata e valore economico
La determinazione di affidamento deve riportare i dati identificativi della Società in
house affidataria, l’oggetto del contratto di affidamento, la descrizione del servizio
acquistato, la modalità di stipula contrattuale ed ogni altra clausola contrattuale ritenuta
essenziale.
La durata rappresenta un elemento essenziale e come tale deve essere individuata con
chiarezza ed essere adeguata al tempo di realizzazione delle prestazioni che si vanno ad
affidare.
Il valore economico del contratto è determinato dal costo del servizio affidato, dall’IVA
per tempo vigente nonché dagli eventuali costi (ad esempio costi per la sicurezza).
6. Accertamenti condotti sull’affidatario
Gli affidamenti in house, in carenza del requisito della “terzietà” tipico degli appalti,
sono esclusi dagli obblighi di tracciabilità dei pagamenti previsti dalla Legge
12 di51
136/2010
e
s.m.i.
(AVCP
Determinazione
n.
4/2011
LINEE
GUIDA
SULLA
TRACCIABILITA’ DEI FLUSSI FINANZIARI AI SENSI DELL’ARTICOLO 3 DELLA LEGGE 13
AGOSTO 2010, N. 136, paragrafo 3.6). Non deve pertanto essere acquisito il codice
CIG.
L’acquisizione, da parte dell’Amministrazione, del Durc delle Società in house
affidatarie, il cui obbligo non è rinvenibile in specifiche norme di legge, è comunque una
facoltà del Dirigente responsabile del contratto.
7. Impegno di spesa
Con la determinazione di affidamento si procede ad impegnare, sul competente capitolo
di Bilancio, nei limiti delle somme ivi disponibili, la somma occorrente per l’acquisizione
del servizio.
Si ricorda che dall’anno 2012, la gestione dei contratti di servizio deve assicurare il
rispetto dei nuovi principi contabili dell’ente (D. Lgs. 118 del 23.6.2011 art. 36
“Sperimentazione”)
nonché
la
conciliazione
annuale
debiti/crediti
che
prevede
l’allineamento fra gli impegni assunti nell’esercizio di riferimento ed i corrispettivi che le
Società iscriveranno quali crediti nel medesimo esercizio.
Tale adempimento, richiesto ex art. 6 comma 4 del D.L. 95/2012 convertito con L.
135/2012, richiede un costante raccordo con le Società affinchè ogni impegno di spesa
sia armonizzato ed allineato, all’interno, con la parte effettivamente realizzata del
servizio affidato e con la conseguente iscrizione fra i crediti societari del corrispettivo
per tale parte spettante.
8. Adempimenti in materia di Trasparenza (D. Lgs. 33/2013)
Gli obblighi di pubblicazione dei dati in materia di Società partecipate sono previsti dal
D. Lgs. 33/2013, in particolare dall’articolo 22 inerente gli organismi partecipati.
Tali obblighi sono assolti mediante la pubblicazione dei dati nella sezione Partecipate
http://www.provincia.fi.it/trasparenza/societa-partecipate/
dell’Amministrazione
Trasparente del sito dell’ente a cura dell’Ufficio Partecipate. Fra tali dati viene
aggiornato, almeno annualmente il dato inerente “l’onere complessivo a qualsiasi titolo
gravante per l’anno sul bilancio dell’Amministrazione” relativo a ciascuna Società in cui
confluiscono tutti gli importi relativi ai singoli affidamenti disposti durante l’anno in
favore delle tre Società in house. La pubblicazione, come sopradetto, è effettuata
dall’Ufficio Partecipate.
Si ritiene sussistere anche per gli affidamenti in house l’obbligo di pubblicazione dei dati
recato dall’articolo 37 inerente i contratti di lavori, servizi e forniture.
Esso viene assolto mediante la pubblicazione dei dati nella sezione Amministrazione
13 di51
Trasparente, sotto sezione Bandi di Gara e Contratti” all’interno della categoria “Legge
Anticorruzione – art. 37 D. Lgs. 33/2013.
L’inserimento
dei
dati
avviene
tramite
il
seguente
collegamento
informatico
http://webx.intranet.provincia.fi.it/anticorruzione/ ed assolve anche agli adempimenti
richiesti dalla Legge Anticorruzione (articolo 1, comma 32, L. 190/2012).
In sede di redazione della determinazione di affidamento in house occorre inserire la
seguente attestazione: “Il presente affidamento è soggetto alla pubblicità sul sito
web dell’ente, sezione “Amministrazione Trasparente” così come previsto dagli
articoli 22 e 37 del D. Lgs. 33/2013 ed in ottemperanza agli obblighi di cui
all’articolo 1, comma 32, della L. 190/2012”
Attenzione: Per le determine di affidamento in house non deve essere citato l’obbligo di
pubblicazione recato dagli articoli 26 e 27 del D. Lgs. 33/2013 riferito a contributi, sovvenzioni,
ecc….., fattispecie diverse e non attinenti.
9. Ricorso a terzi da parte della Società
Nel caso in cui il servizio strumentale da affidare richieda lo svolgimento di molteplici
attività sarà necessario scindere ciò che la Società può svolgere direttamente da ciò che
invece dovrà affidare a terzi. Per tale ultima parte la Società dovrà infatti ricorrere al
mercato, fornendo le seguenti garanzie che il Dirigente/P.O. affidante deve controllare:
-
di ricorrere al mercato secondo le regole previste per le amministrazioni pubbliche
-
convenienza ed economicità della spesa
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SEGRETERIA GENERALE
CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA
Linee guida n. 12
QUOTE ASSOCIATIVE
1. QUOTE ASSOCIATIVE. INQUADRAMENTO DELLA FATTISPECIE
Fra le tipologie di atti sottoposti a controllo preventivo di regolarità amministrativa per l’anno
2014 rientrano le determinazioni di impegno di spesa per il pagamento di “quote associative”
sia nei confronti di organismi partecipati che nei confronti di altri organismi con i quali vige
unicamente un rapporto di mera adesione.
Si fornisce di seguito la descrizione del significato attribuito, nelle presenti Linee Guida, ai
concetti di “quote associative”, di “partecipazione” e di “mera adesione”, vista l’ampiezza delle
casistiche rientranti in tali fattispecie.
1.1 Definizioni utilizzate: “Quote associative”
In riferimento alle determinazioni dirigenziali dell’ente, il tag/etichetta “quote associative”
deve essere utilizzato, per praticità, per diverse tipologie di spesa che l’ente sostiene nei
confronti di organismi o partecipati o dei quali è comunque, a diverso titolo, socio.
Si tratta in ogni caso di somme che realizzano un vincolo tipicamente contrattuale tra
un organismo ed i soggetti ad esso aderenti finalizzato:
- all’acquisizione oppure
- al mantenimento dello status di socio
L’acquisto di una quota di capitale, nel caso di Società, o di quota parte del fondo dotazione di
una Fondazione o di un’Associazione, è una spesa finalizzata all’acquisizione dello status di
socio, da allocare nel Bilancio dell’ente in conto capitale. La determinazione di impegno di
spesa deve essere etichettata con il tag “quote associative”, nel significato più ampio di tale
classificazione.
Le presenti Linee Guida trattano delle somme versate dall’Amministrazione, per
mantenere, con pagamenti perlopiù a cadenza annuale, il suo “status” di Socio di un
15 di51
qualsivoglia organismo o ente. Tali somme possono avere diverse denominazioni, quali ad
esempio:
-
quote associative
-
quote di partecipazione
-
contributi sociali
-
quote sociali
-
quote consortili
-
quota di mera adesione o abbonamento annuale o mera sottoscrizione
Sono escluse dalla presente trattazione:
- le spese relative a corrispettivi per prestazioni di servizio svolte da organismi partecipati,
rientranti in parte nella fattispecie “Affidamenti in house” ed in parte nella fattispecie
“Affidamenti diretti” o “Affidamenti in economia”, entrambe oggetto di specifiche Linee Guida,
- le spese sostenute dall’ente a titolo di erogazioni svincolate dallo status di socio, ovvero di
contributi o cofinanziamenti, anch’esse oggetto di specifiche Linee Guida,
- le spese per sponsorizzazioni, peraltro vietate per legge (art. 6, comma 9, D.L. 78/2010
conv. con L. 122/2010).
1.2 Definizioni utilizzate: “Partecipazione”
Il concetto di “partecipazione” configura un peculiare rapporto fra l’ente e l’organismo di cui
tale ente è socio in quanto implica, in ogni caso, per l’Amministrazione pubblica aderente:
-
la condivisione delle finalità statutarie dell’organismo
-
il riconoscimento della coerenza del fine perseguito dall’organismo con le proprie finalità
istituzionali
-
la partecipazione alla costituzione del capitale o fondo di dotazione, ove presente
-
il versamento di quote annuali di partecipazione, ove previsto dallo Statuto
-
in taluni casi, il potere di nominare gli organi di governo o di controllo contabile di detti
organismi o, comunque, di esercitare forme di controllo sulle decisioni assunte
-
forme di controllo e/o monitoraggio sugli assetti societari e sui risultati di Bilancio
dell’organismo
Il rapporto di partecipazione fra una P.A. ed un organismo di qualsivoglia tipologia si instaura
mediante una delibera di adesione dell’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo
(Consiglio) contenente l’approvazione del relativo Statuto in cui sono dettagliati gli obblighi ed
16 di51
i diritti legati allo status di socio. Parimenti, l’organo d’indirizzo dell’ente delibera in ordine ad
eventuale recesso o cessazione della partecipazione.
1.3. Definizioni utilizzate: “Mera adesione”
La
mera
adesione
configura
un
rapporto
fra
l’ente
ed
un
organismo,
solitamente
un’Associazione, nel quale, a fronte del pagamento di una quota annuale di adesione o
abbonamento, la P.A. ottiene un beneficio o un servizio. Tale tipologia di adesione non richiede
la condivisione delle finalità statutarie dell’organismo né l’approvazione dello Statuto
dell’organismo da parte della P.A.
2. TIPOLOGIE DI ORGANISMI E RIFERIMENTI NORMATIVI
Per “organismo partecipato” s’intende, nelle presenti Linee Guida, un qualsiasi organismo o
ente, di diritto pubblico o privato cui la P.A. aderisce o come Socio Fondatore (presente
nell’atto costitutivo) o come semplice Socio Sostenitore o Partecipante (adesione successiva
alla costituzione dell’organismo). In ogni caso la P.A. approva lo Statuto dell’organismo e ne
condivide le finalità dell’oggetto sociale.
Con il termine “altri organismi” invece ci si riferirà, nel presente contesto, a quei soggetti,
perlopiù Associazioni, con le quali vice unicamente un rapporto di mera adesione consistente
nel pagamento di una quota annuale o abbonamento.
Si illustrano di seguito le tipologie di organismi con le quali può essere instaurato, da parte
della P.A., un rapporto di partecipazione e per ognuna di tali tipologie si riportano i peculiari
riferimenti normativi.
In via generale il pagamento delle quote associative trova la propria disciplina di attuazione
nello Statuto o nell’Atto costitutivo degli organismi, per alcuni dei quali il Codice Civile
riconosce la facoltà di imporre contributi ai soci per il finanziamento delle proprie attività.
Gli organismi partecipati possono essere:
•
Fondazioni
•
Associazioni
•
Istituzioni e Aziende Speciali
•
Società
•
Consorzi
•
Società consortili
2.1 Fondazioni ed Associazioni
17 di51
Le Fondazioni sono enti morali dotati di personalità giuridica, disciplinati dal Codice Civile, che
hanno quale elemento costitutivo essenziale l’esistenza di un patrimonio destinato alla
soddisfazione di uno scopo di carattere ideale. Tale patrimonio costituisce il fondo di
dotazione della Fondazione, composto dall’apporto in denaro versato dai soci fondatori
al momento della costituzione.
Le Associazioni, pure disciplinate dal Codice Civile, sono enti morali di diritto privato formate
da almeno due persone che perseguano uno scopo legittimo e privo di lucro. Il patrimonio
non è un loro elemento essenziale. Con l’atto costitutivo due o più soggetti si obbligano,
attraverso un’organizzazione stabile, a perseguire uno scopo comune non economico.
Generalmente l’atto costitutivo non prevede il versamento di denaro dei Soci Fondatori.
Gli articoli 14 “Atto costitutivo “ e
16 “Atto costitutivo e Statuto. Modificazioni” del Codice
Civile stabiliscono che le Fondazioni e le Associazioni devono essere costituite con atto pubblico
il quale, come lo Statuto, deve contenere, fra l’altro, le norme sull’ordinamento e
sull’amministrazione.
Per le Associazioni tali articoli prevedono inoltre che lo Statuto debba determinare i diritti e gli
obblighi degli associati e le condizioni della loro ammissione.
Lo Statuto dell’Associazione, ed in molti casi anche lo Statuto della Fondazione, prevede che i
soci sono tenuti all’erogazione annuale di una quota associativa o di partecipazione per
sostenere le attività ordinarie dell’organismo. Il pagamento di dette quote costituisce obbligo
per la pubblica amministrazione aderente la quale è tenuta ad assumere impegni di spesa
pluriennali da iscrivere nel proprio bilancio a titolo di Trasferimenti Correnti.
A tale obbligo corrisponde, generalmente, la previsione statutaria secondo cui il mancato
pagamento della quota associativa del socio comporta l’esclusione dall’organismo, ravvisando
in questo caso uno dei “gravi motivi” previsti dall’articolo 24 del Codice Civile per detta
esclusione. In tal caso, comunque, la previsione del Codice Civile secondo cui “la deliberazione
di esclusione dell’associato è di pertinenza dell’Assemblea, è derogabile con lo Statuto il quale
può attribuire detto potere ad organi diversi” (Sentenza sez. I Cassazione Civile n. 6725 del
10.12.1988). Lo Statuto infatti può demandare agli organi dell’organismo la determinazione dei
diritti e doveri degli associati, come ad esempio la misura della quota di partecipazione
annuale.
Il socio ha comunque la facoltà di ricorrere all’autorità giudiziaria contro il provvedimento di
esclusione, sempre ai sensi del sopracitato art. 24 C.C.
Il pagamento della quota associativa, ove lo Statuto dell’organismo non preveda un diverso
termine, deve avvenire entro il 31 dicembre dell’anno di riferimento.
La P.A. “non può però accollarsi l’onere di ripianare di anno in anno le perdite gestionali della
Fondazione …. poiché alle stesse deve essere in grado di far fronte la Fondazione col suo
18 di51
patrimonio” (Corte dei Conti Sezione Lombardia deliberazione 979/2010 e Sezione Piemonte
deliberazione 24/2012).
Esercizio del diritto di recesso da Fondazioni ed Associazioni
L’art. 24 del Codice Civile stabilisce che l’associato può sempre recedere dall’associazione/fondazione,
salvo il caso in cui abbia assunto l’obbligo di farne parte per un tempo determinato.
La dichiarazione di recesso deve essere sempre comunicata per iscritto agli amministratori dell’organismo
ed ha effetto allo scadere dell’anno in corso, sempre che sia stata presentata almeno tre mesi prima
della fine dell’anno. E’ comunque dovuta la quota associativa per l’anno del recesso.
In ogni caso, qualora ci si voglia dimettere da un’associazione/fondazoine, occorre sempre far riferimento
anche alle disposizioni previste in materia dallo statuto di tali organismi.
La cessazione, a qualsiasi titolo (recesso, esclusione ecc..), dello status di socio non dà diritto alla
restituzione delle quote versate né comporta diritti sul patrimonio dell’organismo, ove presente.
2.1.1 Associazioni degli enti locali
Si tratta dell’Anci, Upi, Aiccre, Uncem, Cispel, Legautonomie e delle altre Associazioni che
hanno come finalità il potenziamento ed il coordinamento delle attività degli enti locali, oltre a
rappresentare tali enti presso gli organi dello Stato centrale.
L’articolo 270 del TUEL stabilisce le modalità di erogazione, da parte degli enti soci, dei
contributi previsti dagli organi statutari competenti di tali Associazioni e prevede, al comma 3,
il diritto di recesso da esercitarsi entro il 31 ottobre di ogni anno con esclusione dell’obbligo di
pagamento della quota associativa dal 1^ gennaio dell’anno successivo.
2.2 Istituzioni ed Aziende Speciali
L’Istituzione, come risulta dall’art. 114 del TUEL 267/2000, è un organismo strumentale
dell’ente locale per l’esercizio di servizi locali privi di rilevanza economica, dotato di autonomia
gestionale ma privo di personalità giuridica.
Gli atti dell’Istituzione, in sostanza, sono imputabili direttamente all’ente locale di riferimento.
Il suo ordinamento ed il suo funzionamento sono disciplinati dallo Statuto e dai Regolamenti
dell’ente locale da cui dipende o dal proprio Statuto e Regolamento, approvati comunque dal
Consiglio dell’ente locale.
Spetta all'ente locale anche l’approvazione dei bilanci economici di previsione pluriennale ed
annuale, il conto consuntivo ed il bilancio di esercizio.
L'ente locale definisce infine le finalità e gli indirizzi delle istituzioni ed esercita un potere di
controllo e vigilanza nonché di verifica della gestione.
L'azienda speciale, sempre disciplinata dall’art. 114 del TUEL 267/2000, è ente strumentale
dell'ente locale, perlopiù per lo svolgimento di servizi pubblici, dotato di personalità giuridica,
di autonomia imprenditoriale e di proprio Statuto, approvato dal consiglio comunale o
19 di51
provinciale.
L’azienda
speciale,
a
differenza
dell’Istituzione,
ha
autonomia
giuridica
e
capacità
imprenditoriale ed è pertanto soggetta alle disposizioni del Codice Civile in materia d’imprese.
All’ente locale spetta la fase “politica” della determinazione degli obiettivi e della vigilanza sul
perseguimento e raggiungimento di questi.
In entrambe le tipologie di organismo, che rappresentano forme di gestione dei servizi
affidatati alla P.A., l’ente locale conferisce il capitale di dotazione e copre eventuali spese
sociali.
Sia le Istituzioni che le Aziende speciali, per quanto previsto nella Legge di Stabilità 2014, sono
assoggettate al rispetto del patto di stabilità dell’ente di riferimento e pertanto devono essere
gestite secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità. Devono inoltre perseguire il
pareggio di bilancio attraverso l'equilibrio tra i costi ed i ricavi.
2.3 Società
Sono società di capitali, costituite a scopo di lucro:
● la società
● la società
● la società
● la società
Il Libro V,
per azioni (S.p.A.)
a responsabilità limitata (S.r.l.)
a responsabilità limitata semplificata ('S.s.r.l o S.r.l.s)
in accomandita per azioni (S.a.p.a.).
Titolo V del Codice Civile disciplina, nell’ambito delle norme sulle Società, i
conferimenti in denaro dei soci che entrano a far parte di una compagine societaria mediante
la sottoscrizione del “contratto di società” (atto costitutivo).
A parte l’iniziale conferimento in denaro, corrispondente all’acquisto di quota del capitale
societario, lo status di socio di una Società non comporta il pagamento di quote
associative annuali. Sono comunque ammesse, con le limitazioni sempre più stringenti
imposte dalla normativa di spending review (ad esempio dall’art. 6, comma 19, D.L. 78/2010
conv. con L. 122/2010) forme di finanziamento quali:
- aumenti di capitale
- concessioni di crediti (prestiti a breve termine che l’ente concede alle proprie aziende per
sostenerle finanziariamente
- nella fase di start-up o nella realizzazione di investimenti per conto dell’ente medesimo)
- concessioni di beni (locazioni che producono entrate di parte corrente)
- conferimento di beni (in particolare, in riferimento a società a totale partecipazione pubblica
che gestiscono servizi pubblici locali, reti e impianti)
- contributi/trasferimenti in conto capitale (per la realizzazione di opere pubbliche o altri
investimenti per conto dell’ente)
20 di51
- contributi/trasferimenti di parte corrente (contributi a fondo perduto a cui non corrisponde
alcuna controprestazione per l’attività svolta dall’organismo)
- corrispettivi per contratti di servizio (per società strumentali dell’ente)
- fidejussioni ed altre garanzie
- finanziamento dei soci (prestito con obbligo di restituzione avente lo scopo di far affluire alla
Società nuove risorse finanziarie senza ricorrere ad un formale aumento del capitale sociale)
- ricapitalizzazione per ripiano perdite.
2.4 Consorzi
Gli enti locali possono costituire Consorzi, ai sensi dell’articolo 31 del TUEL, per la gestione
associata di uno o più servizi e l’esercizio associato di funzioni (secondo le norme per le
Aziende Speciali, ex art. 114 del TUEL, citate al paragrafo 2.4.).
La costituzione di tali Consorzi avviene mediante approvazione di una Convenzione e di uno
Statuto.
Con legge dello Stato, in caso di rilevante interesse pubblico, può essere prevista la
costituzione di Consorzi obbligatori tra enti locali per l’esercizio di determinate funzioni e servizi
ex art. 31 comma 7 del TUEL.
Gli enti pubblici possono altresì partecipare ai Consorzi costituiti da imprese private secondo le
norme del Codice Civile (Libro V, Titolo X, Capo II); in questo caso si hanno i cosiddetti
Consorzi “misti”.
La partecipazione di un ente pubblico ad un Consorzio “misto” è assoggettata alle norme del
Codice Civile (Libro V, Titolo X, Capo II).
I tratti più rilevanti di tale partecipazione sono i seguenti:
-
“fondo consortile”. Si tratta di un fondo istituito al momento della costituzione del
Consorzio. Esso è composto dai contributi versati dai consorziati ed anche dai beni
acquistati con tali contributi (art. 2614 C.C.)
-
“atto costitutivo del Consorzio”. Esso deve riportare il modo di formazione del fondo
consortile e le norme relative alla liquidazione. Tale fondo, per la durata del Consorzio,
non può essere diviso.
-
“contributi di gestione annuali” Possono essere richiesti ai consorziati ove previsti
nell’atto costitutivo o nello Statuto. Si tratta generalmente di somme richieste per la
gestione delle attività ordinarie del Consorzio, quantificate annualmente dal Comitato
Direttivo o analogo organo di gestione.
-
“recesso o esclusione” dal Consorzio. In tal caso la quota di partecipazione del
consorziato
receduto
o
escluso,
ai
sensi
dell’art.
2609
C.C.
si
accresce
21 di51
proporzionalmente a quella degli altri Consorziati, ferma restando la possibilità di
liquidare al socio uscente la parte di capitale versato nel fondo consortile.
2.5 Società Consortili
Le Società Consortili, ex articolo 2615 ter C.C., sono Società che realizzano in forma
commerciale il loro scopo consortile e sono pertanto soggette ad una disciplina mista
(Società/Consorzio). Come per le Società, è previsto il conferimento iniziale di capitale da parte
del Socio Fondatore. A differenza dagli altri tipi di Società, può essere previsto, nel loro atto
costitutivo, o Statuto, l’obbligo dei soci di versare contributi in denaro diversi dal conferimento
iniziale.
“La compresenza negli enti consortili di un duplice rapporto tra società e soci, che è al
contempo di natura societaria, relativamente alla gestione della società, e di natura consortile,
relativamente alla fruizione, da parte dei soci, dei beni o servizi prodotti dall'ente, comporta
che la società consortile abbia necessità di reperire presso le imprese socie i mezzi finanziari
idonei a coprire i costi di gestione, principalmente mediante la previsione di contributi
consortili, i quali determinano un obbligo a carico dei soci e, correlativamente, non generano
alcun obbligo di restituzione o di remunerazione a favore del socio che li abbia versati.
(Cassazione civile 11/06/2004, n. 11081)”
E’ pertanto usualmente previsto, in tali società, l’obbligo di pagamento di una quota
annuale da parte degli enti soci finalizzata, di norma, alla copertura finanziaria totale o
parziale delle spese amministrative ed a consentire la prosecuzione dell'attività, senza
generare alcun obbligo di remunerazione o di restituzione a carico della società consortile.
In caso di recesso il socio ha diritto alla liquidazione della quota versata nel fondo consortile,
generalmente rivalutata alla luce del valore patrimoniale della Società alla data dell’efficacia del
recesso.
3. INDICAZIONI SULLA SPESA
Le norme introdotte in materia di riduzione della spesa (spending review) fin dal 2010 hanno
limitato l’apporto economico della P.A. ad organismi partecipati di ogni genere (Società,
Fondazioni, Associazioni ecc…) ed hanno, soprattutto, vietato la “logica del salvataggio a tutti i
costi di strutture ed organismi partecipati o variamente collegati alla pubblica amministrazione
che versano in situazioni d’irrimediabile dissesto, ovvero l’ammissibilità d’interventi tampone
con dispendio di disponibilità finanziarie a fondo perduto” (Corte Conti sezione Lombardia
deliberazioni 753/2010, 1081/2010 e 636/2011).
22 di51
L’articolo 6, comma 19 del D.L. 78/2010 conv. con L. 122/2010 infatti, secondo un criterio di
sana gestione finanziaria, vieta aumenti di capitale, trasferimenti straordinari ecc.. a favore di
Società non quotate che per tre anni consecutivi presentino perdite di esercizio o che abbiano
utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali.
Le spese delle P.A. per il pagamento di quote associative annuali a propri organismi partecipati,
configurandosi come “trasferimenti correnti” del Bilancio dell’ente, non rientrano in tali divieti.
Tuttavia tale tipologia di spesa necessita di essere ben delineata al fine di distinguerla dalle
altre tipologie di spese connesse al rapporto di partecipazione fra l’ente ed un qualsiasi
organismo (contributi, prestazioni di servizio, trasferimenti straordinari, altre utilità ecc…) e
dalle norme di riferimento di ciascuna di esse.
Di seguito si riportano i vincoli di legge vigenti sulla spesa per quote associative:
3.1 Onorificità degli incarichi degli organi di amministrazione.
Il pagamento di quote associative da parte della P.A. nei confronti degli enti di diritto privato,
per quanto previsto dall’articolo 6, comma 2, del D.L. 78/2010 convertito con L. 122/2010, può
avvenire SOLO se gli incarichi degli organi di amministrazione di tali enti sono espletati a titolo
onorifico. Tali incarichi possono dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute e
ad eventuali gettoni di presenza non superiori a 30 euro a seduta giornaliera.
La violazione di tale disposto comporta responsabilità erariale e la nullità degli atti adottati
dagli enti e dagli organismi.
La norma si riferisce agli incarichi di Presidente o componente degli organi collegiali di enti
privati che ricevono contributi o pubbliche utilità a carico delle finanze pubbliche.
L’onorificità degli incarichi non è applicabile ai Collegi dei Revisori dei Conti per quanto previsto
dal D.L. 5/2012 come convertito con L. 35/2012, art. 35, comma 2-bis.
Non sono soggetti a tale disposizione le ONLUS, le Associazioni di promozione sociale, gli enti e
fondazioni di ricerca ed organismi equiparati e le Società.
La pubblica amministrazione che si trova, pertanto, a dover erogare la quota associativa ad un
proprio organismo partecipato o ad altro organismo è tenuta a verificare, prima di assumere il
relativo impegno di spesa se lo stesso rientri o meno nell’ambito applicativo dell’art. 6 comma
2 del D.L. 78/2010, anche mediante acquisizione di dichiarazione sostitutiva dell’organismo in
ordine all’assoggettamento o meno alla norma in questione e, nel caso, l’onorificità degli
incarichi dei propri organi collegiali e/o l’ammontare del gettone di presenza erogato.
3.2 Divieto di erogare contributi agli enti che forniscono servizi alla P.A.
L’art. 4, comma 6 del D.L. 95/2012 conv. con L. 135/2012 obbliga la P.A. ad acquisire servizi e
prestazioni dagli enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del Codice Civile (Società,
Fondazioni, Associazioni e Comitati) soltanto mediante procedure previste, dalla normativa
nazionale ed in conformità con la disciplina comunitaria, per la selezione del contraente.
23 di51
La norma impone anche che tali enti di diritto privato ove forniscano servizi alla P.A., anche a
titolo gratuito, non possono ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche.
In sostanza, se l’Amministrazione pubblica è fruitore diretto ed immediato di un servizio reso
dall’ente di diritto privato, acquisito a titolo oneroso oppure a titolo gratuito, non può erogare
contributi in favore di detto ente.
La predetta norma non si applica a:
-
fondazioni istituite con lo scopo di promuovere lo sviluppo tecnologico e l’alta
formazione tecnologica
-
gli enti e le associazioni operanti nel capo dei servizi assistenziali e dei beni ed attività
culturali, dell’istruzione e della formazione
-
le associazioni di promozione sociale
-
gli enti di volontariato
-
le associazioni non governative
-
le cooperative sociali
-
le associazioni sportive dilettantistiche
-
le associazioni rappresentative, di coordinamento e di supporto degli enti territoriali e
locali
La corretta interpretazione e la concreta applicabilità di tale norma, viste le numerose
esclusioni dal suo ambito applicativo e visto il concetto di “contributo” che non chiarisce se al
suo interno debbano essere ricomprese anche le quote associative, richiede, da parte
dell’Amministrazione pubblica, una valutazione della singola fattispecie e dei relativi
puntuali contorni. Tale valutazione dovrà riferirsi, in particolare, al contenuto di eventuali
convenzioni tra l’ente locale e gli enti di diritto privato interessati nonché al contenuto delle
fonti regolamentari adottate dalle P.A. in materia di contributi, sovvenzioni e comunque di
attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere (Corte dei Conti, Sezione Lombardia,
parere n. 89/2013 e Sezione Piemonte, deliberazione 379/2013).
La spesa sostenuta dalla P.A. nei confronti degli organismi partecipati è oggetto di costante
monitoraggio e controllo da parte della Corte dei Conti. In sede di compilazione del
Questionario sul Bilancio Consuntivo (applicativo SIQUEL), infatti, è richiesta la quantificazione
delle somme impegnate e liquidate a ciascun organismo partecipato con indicazione dettagliata
delle tipologie di spesa sostenute (prestazioni di servizi, trasferimenti correnti, spese in conto
capitale ecc….) nonché con indicazione dei debiti/crediti reciproci esistenti, fra la P.A. e
l’organismo partecipato, al 31.12 dell’anno di riferimento. Per le prestazioni di servizi è altresì
richiesta la modalità di affidamento (diretto, in house, con gara ecc…).
24 di51
Per quanto sopra esposto è indispensabile, da parte della P.A., un accurato e costante
monitoraggio delle spese sostenute nei confronti di organismi partecipati, in ogni loro possibile
configurazione, vista la dovuta rendicontazione alla Corte dei Conti.
3.3 Obblighi di pubblicazione dei dati dei beneficiari
3.3.1 Pubblicazione ai fini della Trasparenza
L’obbligo di pubblicare sul sito dell’ente, nella sezione Amministrazione Trasparente, gli atti di
impegno di spesa per quote associative è recato dall’art. 26 del D. Lgs. 33/2013 riferito agli
atti di concessione “di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e
privati” di importo superiore a 1.000,00 euro annui. L’art. 27 stabilisce le modalità ed i dati da
pubblicare.
L’Amministrazione Provinciale, in coerenza con il dettato normativo in materia di Trasparenza,
anche al fine di non derogare al contenuto del D. Lgs. 33/2013, pubblica tutti i provvedimenti
di concessione di vantaggi economici non tenendo conto dell’importo.
Tale pubblicazione costituisce “condizione legale di efficacia” dei provvedimenti disposti, nel
corso dell’anno solare, nei confronti di un medesimo beneficiario. L’incompleta pubblicazione
configura indebita concessione, la mancata pubblicazione è rilevabile anche dal destinatario del
beneficio ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell’Amministrazione.
Gli adempimenti relativi alla pubblicazione dei dati sopraindicati nel sito dell’ente sono di
competenza dei dirigenti, ciascuno per i propri atti.
In caso di omesso o incompleto adempimento i dirigenti ne avranno diretta responsabilità. Il
Responsabile d’ente della Trasparenza segnalerà tali casi, in relazione alla loro gravità, alla
struttura competente per i procedimenti disciplinari, al vertice politico dell’Amministrazione ed
all’O.I.V. per l’attivazione di altre forme di responsabilità.
In caso di organismi partecipati, nel senso di “costituiti” o “controllati” mediante nomina degli
organi di governo, le somme a qualsiasi titolo gravanti sul Bilancio dell’ente pubblico, per
l’anno in corso, sono altresì pubblicate, ai sensi dell’art. 22 del sopradetto Decreto, nella
sezione “Partecipate” del sito della P.A. L’incompleta pubblicazione dei dati relativi agli
organismi partecipati di cui all’articolo 22 comporta il divieto di erogazione in loro favore di
somme a qualsivoglia titolo da parte dell’amministrazione interessata.
3.3.2 Pubblicazione all’Albo dei beneficiari
L’altro obbligo di pubblicazione dei dati dei beneficiari è recato dall’art. 1 del D.P.R. 118/2000 e
prevede la redazione annuale di un Albo dei beneficiari cui sono stati erogati, nell’esercizio
finanziario di riferimento, contributi, sovvenzioni, crediti, sussidi e benefici di natura economica
a carico del bilancio dell’ente. L’Albo, redatto dalla Direzione Servizi Finanziari, è pubblicato sul
sito dell’ente, nella sezione Amministrazione Trasparente.
3.4. Misure per la prevenzione del rischio corruzione
25 di51
La concessione di contributi o benefici economici di qualsiasi genere a persone ed enti pubblici
e privati è stata individuata, dalla Legge Anticorruzione (L. 190/2012), come una delle aree di
attività ad elevato rischio di corruzione (art. 1, comma 16, lett. c). Il concetto di corruzione
deve essere inteso in senso lato, come comprensivo delle varie situazioni in cui, nel corso
dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato
al fine di ottenere vantaggi privati, anche a prescindere dalla rilevanza penale.
In ragione di ciò l’attività di concessione di tali benefici, fra i quali possono essere ascritte le
quote associative di cui alle presenti Linee Guida, è soggetta agli obblighi ed alle misure per
la prevenzione della corruzione individuati nel “Piano Triennale di prevenzione della
corruzione della Provincia di Firenze per il triennio 2014-2016” approvato con deliberazione
G.P. 14/2014.
Al di là delle competenze assegnate al Responsabile d’ente della prevenzione della corruzione
ed alle misure di controllo e prevenzione del rischio corruzione specificamente individuate nel
suddetto Piano, ciascun Dirigente deve ottemperare agli obblighi ivi previsti dall’articolo 4, in
particolare:
1. concorrere alla definizione di misure idonee ed alla formulazione di specifiche proposte
per prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e controllarne il rispetto da parte
dei dipendenti assegnati;
2. monitorare le attività ad elevato rischio corruzione disponendo, con provvedimento
motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o
disciplinari per condotte di natura corruttiva,
3. monitorare il rispetto dei tempi procedimentali, elemento sintomatico di rispetto del
Piano ed eliminazione delle anomalie,
4. attuare le disposizioni del Piano Anticorruzione all’interno della propria struttura e
predisporre relazione semestrale rispetto all’attuazione delle previsioni ivi contenute,
5. relazionarsi con il Responsabile della prevenzione della corruzione informandolo
tempestivamente di qualsiasi anomalia rilevata nell’attuazione delle misure del Piano.
4. ELEMENTI ESSENZIALI DELLE DETERMINAZIONI DI IMPEGNO DI
SPESA PER IL PAGAMENTO DI QUOTE ASSOCIATIVE
Il controllo di regolarità amministrativa impostato dall’ente si propone di verificare il grado di
conformità degli atti adottati con la normativa vigente in materia.
Esaminate le determinazioni di pagamento di quote associative del secondo semestre 2013
sono stati individuati i seguenti elementi di criticità:
26 di51
o
Sommari riferimenti al rapporto di partecipazione instaurato fra l’Amministrazione e
l’organismo destinatario della quota nonché alla titolarità della partecipazione in capo al
Dirigente firmatario dell’atto, di norma responsabile della struttura dell’ente che ha disposto
l’adesione ad un determinato organismo.
o
Mancanza di indicazione della disposizione statutaria dell’organismo che prevede il
versamento di quote annuali.
o
Carenza di indicazioni in ordine alle modalità di quantificazione dell’importo erogato.
Per le determinazioni della tipologia in esame, come per tutte le altre determinazioni, è
richiesta un’adeguata motivazione ovvero l’indicazione dei presupposti e delle scelte
compiute dall’Amministrazione nel rispetto delle norme vigenti, attraverso la formulazione
logica e coerente della vicenda e, soprattutto, attraverso l’attestazione dei seguenti elementi
di legittimità dell’atto:
10.Indicazione del fine perseguito
La determinazione deve indicare il fine di pubblico interesse che l’Amministrazione
persegue con il mantenimento dello status di socio di un determinato organismo.
In caso di organismi partecipati, ciò presuppone di aver preventivamente verificato il
permanere
dell’interesse
dell’Amministrazione
al
mantenimento
della
partecipazione.
Per le Società tale adempimento costituisce obbligo di legge ed, in caso di esito
negativo, deve dar luogo alla dismissione della partecipazione.
Anche per gli altri organismi partecipati, tuttavia, è necessario un costante monitoraggio
sulle finalità dagli stessi perseguite ed il loro grado di aderenza con le finalità
istituzionali dell’Amministrazione.
I Dirigenti titolari della partecipazione e dei capitoli di bilancio sui quali è presente lo
stanziamento per il pagamento della quota associativa sono invitati a verificare
costantemente l’interesse dell’ente al mantenimento della partecipazione al fine di un
possibile recesso o cessazione.
In caso di pagamento di quota di adesione ad altro tipo di organismo è necessaria
l’adeguata rappresentazione delle circostanze che rendono necessario ricorrervi, anche
con indicazione dettagliata delle prestazioni che saranno acquisite in virtù del rapporto
instaurato.
11.Indicazione dei presupposti di fatto e di diritto
Fra i presupposti possono essere richiamati le finalità statutarie dell’organismo e la
deliberazione di adesione all’organismo che ha fatto sorgere il vincolo del pagamento
della quota associativa.
27 di51
Si deve altresì far riferimento allo Statuto dell’organismo, nella sua versione vigente,
citando gli articoli che prevedono il pagamento di quote associative e le modalità di
quantificazione delle stesse, di solito determinate in sede di approvazione, da parte
dell’Assemblea o del C.d.A., del Bilancio di Previsione per l’anno in corso.
Possono anche essere citate le norme indicate nelle presenti Linee Guida che ascrivono
in capo ai soci il dovere del versamento della suddetta quota.
12.Illustrazione dell’attività istruttoria svolta
L’attività istruttoria da illustrare nelle determinazioni in oggetto deve dar conto
dell’eventuale richiesta di pagamento pervenuta da parte dell’organismo o dai rapporti
intercorsi con tale organismo in ordine alla quota da versare.
In caso di versamento di una quota inferiore a quella richiesta dall’organismo, laddove
lo Statuto preveda per il socio la possibilità di non attenersi alla quantificazione della
somma da essi determinata, occorre dare adeguata motivazione dell’importo stabilito a
carico dell’ente.
Rientrano nell’attività istruttoria svolta anche:
-
l’accertamento compiuto sull’applicabilità, nei confronti dell’organismo beneficiario,
dell’art. 6, comma 2, del D.L. 78/2010 conv. con L. 122/2010 descritto al paragrafo 3.1
delle presenti Linee Guida.
-
l’accertamento
compiuto,
in
caso
di
organismo
che
eroga
anche
servizi
all’Amministrazione, sulla legittimità della quota erogata come richiesto dall’art. 4,
comma 6 del D.L. 95/2012 conv. con L. 135/2012 e come descritto al paragrafo 3.2
delle presenti Linee Guida.
-
l’indicazione di eventuali misure assunte per la prevenzione del rischio corruzione
13.Tracciabilità e Durc
Il pagamento di quote associative è escluso dagli obblighi di tracciabilità dei
pagamenti previsti dalla Legge 136/2010 e s.m.i. e non è prevista l’acquisizione, da
parte dell’Amministrazione, del Durc degli organismi.
14.Impegno di spesa
L’impegno di spesa per il pagamento di quota associativa viene assunto sul competente
capitolo di Bilancio, quale trasferimento corrente, nei limiti delle somme ivi disponibili e
nel rispetto dell’annualità della quota per non incorrere nell’instaurarsi di debito fuori
bilancio.
15.Adempimenti in materia di Trasparenza (D. Lgs. 33/2013)
Gli obblighi di pubblicazione dei dati in materia dei beneficiari di vantaggi economici di
28 di51
qualunque genere sono previsti dai seguenti articoli del D. Lgs. 33/2013:
•
Per Fondazioni, Associazioni, Consorzi e ASP
-
dall’articolo 22 inerente gli organismi partecipati
Tale obbligo è assolto mediante la pubblicazione dei dati nella sezione Partecipate
http://www.provincia.fi.it/trasparenza/societa-partecipate/
dell’Amministrazione
Trasparente del sito dell’ente a cura dell’Ufficio Partecipate. Fra tali dati viene
aggiornato, almeno annualmente il dato inerente “l’onere complessivo a qualsiasi titolo
gravante per l’anno sul bilancio dell’Amministrazione” relativo a ciascun organismo in
cui confluiscono tutti gli importi in suo favore impegnati. La pubblicazione, come
sopradetto, è effettuata dall’Ufficio Partecipate.
Viste la non tempestive comunicazioni degli organismi partecipati in ordine ai
loro assetti societari, ove il Dirigente redattore della Determina ravvisi dati
incompleti
o
inesatti
in
dette
pagine
del
sito
è
tenuto
a
segnalarlo
tempestivamente all’Ufficio Partecipate ed a sospendere l’erogazione della
quota associativa fino all’avvenuto aggiornamento.
-
dagli articoli 26 e 27 inerenti i beneficiari di contributi, sovvenzioni, sussidi e
attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati
Esso viene assolto mediante la pubblicazione dei dati nella sezione Amministrazione
Trasparente, sotto sezione “Contributi ecc….”.
L’inserimento dei dati avviene tramite l’applicativo Iride, in sede d’inserimento della
determinazione, mediante flag su scheda “Trasp. Art. 26-27” nella maschera “Altri dati”.
In sede di redazione della determinazione di impegno di spesa occorre inserire la
seguente attestazione: “Il presente affidamento è soggetto alla pubblicità sul sito
web dell’ente, sezione “Amministrazione Trasparente” così come previsto dagli
articoli 22, 26 e 27 del D. Lgs. 33/2013”
•
Per Società e Società Consortili
Non deve essere citato l’obbligo di pubblicazione recato dagli articoli 26 e 27 del D. Lgs.
33/2013 riferito a soggetti non societari.
Occorre citare solo gli obblighi recati dall’articolo 22 del suddetto Decreto.
•
Per organismi non partecipati
Ove la quota associativa riguardi organismi non partecipati gli obblighi di pubblicazione
sono recati SOLO dagli articoli 26 e 27 sopra indicati.
29 di51
16.Albo dei beneficiari
La redazione dell’albo dei beneficiari, di cui al precedente paragrafo 3.3.2 viene effettuata
annualmente dalla Direzione Servizi Finanziari, in sede di Bilancio consuntivo. L’Albo viene
pubblicato sul sito dell’ente, sezione Amministrazione Trasparente.
30 di51
SEGRETERIA GENERALE
CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA
Linee guida n. 8
AFFIDAMENTO LAVORI DI SOMMA URGENZA
Aggiornamento del 27.2.2014
1. LAVORI PUBBLICI URGENTI O DI SOMMA URGENZA: DEFINIZIONE
L’affidamento e l’esecuzione di lavori per motivi di “urgenza” o di “somma urgenza” sono
procedure distinte anche se con aspetti comuni. Se ne fornirà di seguito una breve descrizione
con i relativi riferimenti normativi in quanto l’esatta definizione di ciascuna delle due tipologie
di lavori consente di circoscrivere ed approfondire meglio l’argomento oggetto delle presenti
Linee Guida.
Si ricorda che la definizione di “lavori” data dal Codice dei Contratti, all’articolo 3, commi 7 e 8, che
comprende attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione di
opere, comprendenti sia quelle che sono il risultato di un insieme di lavori edilizi o di genio civile, sia
quelle di presidio e difesa ambientale e di ingegneria naturalistica. L’elenco dei lavori è contenuto
nell’Allegato 1 del Codice dei contratti.
1.1. LAVORI D’URGENZA
L’affidamento di lavori per motivi di urgenza può avvenire, previa redazione del verbale e
della perizia estimativa di cui all’art. 175 del Regolamento di attuazione del Codice dei
Contratti, comma 2, con le seguenti modalità:
o procedura aperta, sempre consentita ma scarsamente applicabile alla procedura
d’urgenza in quanto “la vigente normativa di settore di appalti di lavori pubblici, non
prevede, nelle procedure aperte, la possibilità di ridurre i termini di ricezione delle
offerte per motivi di urgenza” (cfr. AVCP parere n. 8 del 16.1.2008, cfr. altresì AVCP
parere 159/2007);
31 di51
o
per lavori pubblici sottosoglia può essere utilizzata la procedura negoziata con
pubblicazione di un bando di gara o alla procedura ristretta semplificata, ex articolo
122, comma 6, lettera g) del Codice dei Contratti “quando l’urgenza rende impossibile
rispettare i termini minimi previsti dal presente articolo”, con possibilità di ridurre i
termini per la ricezione delle domande ad un periodo non inferiore, rispettivamente, a
quindici e dieci giorni;
o
procedura negoziata senza pubblicazione di un bando, ex articolo 57 comma 2 lettera
c) del Codice dei Contratti che prevede il ricorso ad essa “nella misura strettamente
necessaria, quando l’estrema urgenza, risultante da eventi imprevedibili per le stazioni
appaltanti, non è compatibile con i termini imposti dalla procedure aperte, ristrette o
negoziate previa pubblicazione di un bando di gara”, con consultazione di almeno tre
operatori economici come previsto al comma 6 del sopra citato articolo 57 e nel
rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza e rotazione. Il presupposto per poter
ricorrere a tale tipologia di affidamento è costituito dalla “non imputabilità delle
circostanze di estrema urgenza alla Stazione Appaltante” (si veda Consiglio di
Stato, Sez. V, n. 8006 del 10.11.2010 che recita: “[…] Considera il Collegio che ai sensi
dell'art. 57 comma 2 lett. c), del D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 la procedura negoziata,
senza pubblicazione del bando, può essere utilizzata nella misura strettamente
necessaria, ai fini dell'affidamento di un appalto con la pubblica Amministrazione,
quando l'estrema urgenza, risultante da eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti e
non da situazioni soggettive, contingibili, prevedibili e ad esse imputabili (anche per
ritardo di attivazione dei procedimenti), non è compatibile con i termini imposti dalle
procedure aperte, ristrette o negoziate previa pubblicazione di un bando di gara. Il
ricorso a tale sistema di scelta del contraente, che si sostanzia in una vera e propria
trattativa privata, rappresenta un'eccezione al principio generale della pubblicità e della
massima concorsualità tipica della procedura aperta, con la conseguenza che i
presupposti fissati dalla legge per la sua ammissibilità devono essere accertati con il
massimo rigore e non sono suscettibili di interpretazione estensiva. Con particolare
riferimento ai requisiti dell'urgenza di provvedere, quale presupposto legittimamente di
tale sistema, la giurisprudenza ha più volte chiarito che essa non deve essere
addebitabile in alcun modo all'Amministrazione per carenza di adeguata organizzazione
o programmazione (Consiglio Stato, sez. V, 11 maggio 2009, n. 2882) ovvero per sua
inerzia o responsabilità (Consiglio Stato, sez. V, 27 ottobre 2005, n. 5996) […]).
o
procedura in economia mediante cottimo fiduciario, ex articolo 125 del Codice dei
Contratti per importi inferiori ad euro 200.000,00 ove i lavori disposti rientrino nella
categoria generale di cui al comma 6) lettera a) dell’articolo sopradetto che comprende
“la manutenzione e riparazione di opere ed impianti in caso di esigenza rapportata ad
32 di51
eventi imprevedibili e per i quali non sono realizzabili le altre procedure di
affidamento”.
o
affidamento diretto per lavori d’urgenza di importo inferiore ad euro 40.000,00 ex art.
125, comma 8, secondo periodo, del Codice dei Contratti, ove gli stessi siano ascrivibili
alla categoria generale sopra riportata.
1.2. LAVORI DI SOMMA URGENZA
I lavori di somma urgenza costituiscono una circoscritta tipologia di lavori cagionati dal
verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile.
L’affidamento dei lavori di somma urgenza è disciplinato dall’articolo 176 del Regolamento
di attuazione del Codice dei Contratti (D.P.R. 207/2010) che li definisce quale categoria
di “lavori che si rendono necessari in circostanze che non consentono alcun indugio
da parte della Stazione Appaltante e che devono rimuovere lo stato di pregiudizio
alla pubblica incolumità”.
Essi sono affidabili, per garantirne l’immediata esecuzione, in forma diretta entro il limite di
euro 200.000,00 o comunque di quanto indispensabile per rimuovere lo stato di pregiudizio
alla pubblica incolumità.
I lavori di somma urgenza pertanto vengono disposti con affidamento diretto, ex art. 125,
comma 8, secondo periodo del Codice dei Contratti, nell’ambito della più ampia tipologia degli
affidamenti in economia disciplinati da detto articolo.
N.B. Il vigente Regolamento dei Contratti d’ente, in relazione ai lavori di somma
urgenza, rinvia alle norme vigenti.
Occorre pertanto che la determinazione dirigenziale per lavori di somma urgenza fondi la
motivazione/legittimità delle disposizioni impartite sulla sopra riportata normativa e, solo per
gli aspetti ivi non disciplinati, sul Regolamento d’ente.
A titolo esemplificativo:
- l’esecuzione anticipata del contratto in caso di somma urgenza, prevista dall’art. 176
Regolamento attuazione Codice dei Contratti, non deve essere disposta ai sensi dell’art. 21 del
Regolamento d’ente ma della normativa nazionale
- per l’attribuzione all’affidatario delle spese contrattuali si deve fare riferimento all’art. 139 del
Regolamento di attuazione del Codice dei Contratti e non all’art. 25 del Regolamento d’ente.
2. FASI DELL’AFFIDAMENTO DIRETTO DI LAVORI DI SOMMA URGENZA
Le fasi della procedura, dettate dall’art. 176 del Regolamento di attuazione del Codice dei
33 di51
Contratti, possono essere così sintetizzate:
2.1. Redazione del verbale di somma urgenza
In caso di lavori di “somma urgenza” è obbligatoria la redazione di un Verbale che, seppur
analogo a quello previsto per i lavori di “urgenza” dall’articolo 175 del sopradetto Regolamento,
deve essere riferito inequivocabilmente alla disciplina di cui all’articolo 176, comma 1, del
Regolamento di attuazione del Codice dei Contratti che disciplina i lavori di “somma urgenza”.
Esso deve contenere i seguenti elementi: la necessità di attivare la procedura di somma
urgenza, i motivi e le cause che hanno determinato lo stato di somma urgenza, i lavori
necessari per rimuoverlo nonché l’eventuale ordinazione della “immediata esecuzione” dei
lavori all’operatore economico individuato dal R.U.P./Tecnico e resosi disponibile all’esecuzione
(art. 176 sopracitato, commi 1 e 2).
Il verbale deve essere compilato dal R.U.P. o dal tecnico competente per territorio o dal tecnico
incaricato e trasmesso alla Stazione Appaltante unitamente alla perizia giustificativa di cui al
successivo punto 4.3.
2.2. Affidamento dell’esecuzione dei lavori di somma urgenza
Il soggetto che si reca prima sul luogo (o R.U.P. o tecnico) o prende conoscenza dell’evento,
può disporre, contemporaneamente alla redazione del verbale, l’immediata esecuzione dei
lavori affidandoli in forma diretta ad uno o più operatori economici da esso individuati.
Il prezzo delle prestazioni è definito consensualmente con l’affidatario; qualora l’affidatario
non accetti il prezzo determinato dal tecnico nell’ordinazione si procede con il metodo previsto
dall’art. 163, comma 5, del Regolamento di attuazione del Codice dei Contratti: la Stazione
Appaltante può procedere all’ingiunzione dell’esecuzione sulla base dei prezzi offerti, con
possibilità per l’appaltatore di iscrivere riserva negli atti contabili nei modi previsti dal
sopracitato Regolamento.
2.3. Redazione della perizia giustificativa
Il R.U.P./tecnico compila inoltre, entro il termine di dieci giorni dall’ordine di esecuzione dei
lavori, una perizia giustificativa degli stessi e la trasmette alla Stazione Appaltante, unitamente
al verbale di somma urgenza, che provvede alla copertura della spesa ed all’approvazione dei
lavori.
3. FASE DI COPERTURA DELLA SPESA E DI APPROVAZIONE DEI LAVORI
I lavori di somma urgenza, disciplinati dall’articolo 176 del Regolamento di attuazione del
Codice dei contratti (D.P.R. 207/2010) vengono disposti con affidamento diretto ad uno o più
operatori economici individuati dal R.U.P. o dal tecnico che per primo si reca sul luogo ove
determinate circostanze, non consentendo alcun indugio, richiedono l’immediata rimozione
34 di51
dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità.
Il tecnico o il R.U.P. redigono il Verbale di somma urgenza e la Perizia estimativa e trasmettono
detti
documenti
alla
Stazione
Appaltante
per
la
successiva
copertura
finanziaria
ed
approvazione dei lavori.
La fase della copertura della spesa dei lavori di somma urgenza è stata innovata dal
D.L. 174/2012 convertito in L. 213/2012 che ha sostituito il previgente comma 3
dell’art. 191 del TUEL prevedendo un regime particolarmente restrittivo.
Il rinnovato comma 3 dell’art. 191 del TUEL infatti stabilisce che tale spesa, ove non
vi siano sufficienti risorse sui fondi specificamente previsti nel Bilancio dell’ente,
debba configurarsi come DEBITO FUORI BILANCIO e come tali necessiti, per la sua
copertura, del riconoscimento da parte del Consiglio.
Nella Relazione illustrativa della nuova norma sopra citata si evidenzia che “si prevede una
maggiore responsabilizzazione egli organi di governo per l’effettuazione di lavori pubblici
di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile. La norma
infatti mira a ricondurre al sistema di bilancio le spese effettuate con procedure non tipiche in
considerazione dell’urgenza di realizzare gli interventi eccezionali ed imprevedibili”.
I lavori di somma urgenza vengono ora ricondotti nell’ambito dei debiti fuori bilancio e come
tali vengono assoggettati alla relativa procedura coinvolgendo non solo il responsabile del
procedimento ma anche la Giunta ed il Consiglio Provinciale (il previgente comma 3
dell’art. 191 contemplava una procedura più “blanda” per i lavori di somma urgenza ordinati
assegnando un termine di 30 giorni, e comunque entro il 31 dicembre dell’anno, per la loro
regolarizzazione).
La fase della copertura della spesa e dell’approvazione dei lavori di somma urgenza prevede
pertanto l’alternativa fra due diverse procedure in base alla presenza, o meno, di risorse
finanziarie specificamente previste nel Bilancio dell’ente per tale fattispecie di lavori.
Prima di entrare nel dettaglio delle due sopradette procedure, si forniscono alcune precisazioni
sulla locuzione “fondi specificatamente previsti in Bilancio” di cui all’art. 191 comma 3 del
T.U.E.L.
Secondo le indicazioni fornite dalla Corte dei Conti Sezione Liguria con deliberazioni 12 e
22/2013 e Sezione Piemonte con deliberazione 360/2013, si ritiene che tale
locuzione si riferisca a somme presenti e disponibili su capitoli appositamente
dedicati alle somme urgenze. Solo in tale ipotesi, pertanto, “il dirigente responsabile del
centro di costo su cui deve essere fatta gravare la spesa deve procedere a verificare la
35 di51
presenza in bilancio di risorse disponibili da utilizzare per i lavori di somma urgenza e, nel caso
di esito positivo, deve predisporre la determinazione dirigenziale per l’assunzione dell’impegno
dei fondi” (cfr. Sez. controllo Piemonte, deliberazione 360/2013).
Ove invece, nell’ambito del PEG del servizio che attiva la somma urgenza, vi siano
stanziamenti disponibili, anche adeguati in merito alla funzione ed all’intervento, ma non su
capitoli “idonei” alle somme urgenze, il Dirigente dovrà attivare la procedura di riconoscimento
di debito fuori bilancio presso gli organi competenti. “Che poi tali fondi vadano reperiti ex novo
o possano trovarsi all’interno del bilancio dell’ente non interessa al fine della corretta
applicazione della norma. Altro non farà l’Ente, in sede di riconoscimento del debito, se non
quello che è già previsto dagli artt. 175 (Variazioni al bilancio di previsione ed al piano
esecutivo di gestione) e 193 (Salvaguardia degli equilibri di bilancio)” (cfr. Sez. controllo
Liguria, deliberazioni 12 e 22/2013).
Le due procedure sono le seguenti:
1. ORDINARIA PROCEDURA DI SPESA (art. 191, comma 1, del TUEL)
Ove sul Bilancio dell’ente vi siano, sul competente intervento o capitolo del Bilancio di
previsione, fondi a tal fine stanziati ed in misura sufficiente a coprire il costo dei lavori
di
somma
urgenza
affidati,
l’Amministrazione
Appaltante,
tramite
il
dirigente
responsabile del centro di costo su cui deve essere fatta gravare la spesa, approva il
Verbale e la Perizia ricevuti, impegna la somma necessaria e perfeziona l’affidamento
disposto in via di somma urgenza comunicando al terzo interessato l’impegno e la
copertura finanziaria, contestualmente all’ordinazione della prestazione.
2. PROCEDURA DI SPESA DEROGATORIA (art. 191, comma 3, del TUEL)
Ove invece sul Bilancio dell’ente i fondi a tal fine stanziati non siano presenti o siano
insufficienti, l’Amministrazione appaltante deve coinvolgere la Giunta ed il
Consiglio
nell’approvazione della spesa, configurata quale “debito fuori
bilancio”. In tale circostanza infatti non è possibile per l’ente procedere all’impegno di
somme sul competente capitolo o intervento di bilancio in quanto fondi non ve ne sono
o non sono sufficienti.
La deroga alla procedura ordinaria di spesa è pertanto una sorta di “autorizzazione” del
legislatore con cui l’ente può procedere a costituire un debito fuori bilancio per tutelare
interessi primari e, successivamente, procedere a “regolarizzare” a posteriori tale spesa
“anomala”, assunta senza previa formalizzazione dell’impegno di spesa, ed a ricondurla
nell’ambito della contabilità ordinaria dell’ente.
36 di51
In ordine alla quantificazione della spesa per lavori di somma urgenza si ribadisce che la stessa
si configura come quella strettamente necessaria per rimuovere lo stato di pregiudizio
alla pubblica incolumità ovvero quella per la messa in sicurezza dell’area interessata
all’evento emergenziale. Gli eventuali lavori “a corredo” non possono essere considerati
lavori di somma urgenza e devono essere affidati con le usuali procedure previste dal Codice
dei Contratti (cfr. AVCP Deliberazione 55/2012).
3.1. Procedura n. 1
Nel caso in cui siano presenti e disponibili su capitoli dedicati alle somme urgenze i fondi
necessari per la copertura della spesa, il Dirigente di riferimento adotta la determinazione
dirigenziale di affidamento di lavori di somma urgente contenente:
-
l’approvazione del Verbale di somma urgenza e della perizia estimativa ricevuti dal
R.U.P./tecnico incaricato, allegandoli quale parte integrante
-
l’attestazione dell’esistenza dei presupposti di legge previsti per i lavori affidati
-
l’attestazione della legittimità della spesa e della disponibilità, su capitoli dedicati alle
somme urgenze, dei fondi necessari per la sua copertura
-
la dichiarazione che per la copertura di tale spesa non è necessario procedere al
riconoscimento di debito fuori bilancio
-
l’impegno di spesa necessario per la copertura della spesa
-
il
perfezionamento
individuato
con
dell’affidamento
contestuale
dei
lavori
comunicazione
al
di
somma
terzo
urgenza
interessato
all’operatore
dell’avvenuta
approvazione dei lavori e della copertura della spesa
3.2. Procedura n. 2
Nel caso in cui non vi siano, nel PEG del Dirigente di riferimento, fondi appositamente stanziati
per lavori di somma urgenza o gli stessi siano insufficienti, si procede nel seguente modo:
a. il Dirigente di riferimento, ricevuti il Verbale di somma urgenza e la Perizia estimativa, ,
predispone una proposta di deliberazione di Giunta Provinciale da adottarsi
entro 20 giorni dall’ordinazione dei lavori per l’approvazione dei lavori affidati in
via di somma urgenza e l’attivazione della procedura prevista, dall’art. 191 comma 3 del
T.U.E.L., per il riconoscimento della spesa quale debito fuori bilancio, con previsione di
copertura finanziaria.
Tale deliberazione dovrà avere il seguente contenuto:
37 di51
-
attestare l’esistenza dei presupposti di legge previsti per i lavori di somma urgenza,
-
indicare la data di ordinazione dei lavori a terzi,
-
approvare i lavori affidati in via di somma urgenza, mediante approvazione del Verbale
di somma urgenza e della Perizia estimativa ricevuti dal R.U.P./tecnico incaricato,
allegandoli quale parte integrante,
-
prevedere la copertura della spesa, nei limiti delle accertate necessità per la
rimozione
dello
stato
di
pregiudizio
alla
pubblica
incolumità,
mediante
riconoscimento di debito fuori bilancio da parte del Consiglio Provinciale, fornendo
esauriente motivazione in ordine alla legittimità della spesa di cui si propone la
regolarizzazione dell’impegno,
-
disporre “che la presente deliberazione viene inviata, seduta stante, al Consiglio
Provinciale per il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio nel rispetto dei
tempi previsti, per l’approvazione da parte del Consiglio medesimo, dal comma 3
dell’art. 191 del T.U.E.L.” (30 giorni dall’adozione della deliberazione di Giunta)
-
quantificare la spesa relativa ai lavori parola ed individuare i capitoli di Bilancio su cui la
medesima potrà essere allocata dopo che ne sarà stata riconosciuta la legittimità quale
debito fuori bilancio,
-
i pareri di regolarità tecnica e contabile.
b. Una volta approvata tale deliberazione da parte della Giunta Provinciale, il Dirigente di
riferimento predispone tempestivamente una seconda proposta di deliberazione da
sottoporre al Consiglio Provinciale per il riconoscimento della spesa derivante dai
lavori di somma urgenza in parola quale debito fuori bilancio, previa acquisizione del
parere dei Revisori dell’ente ex art. 239, comma 1, lettera a), numero 6) del T.U.E.L.
Tale deliberazione dovrà:
-
ricostruire esaurientemente la vicenda,
-
dare atto dell’avvenuta approvazione della precedente deliberazione della Giunta
Provinciale, citando numero e data di adozione,
-
disporre il riconoscimento di debito fuori bilancio ex art.. 194 del T.U.E.L., comma 1,
lettera e),
-
dare atto che tale riconoscimento avviene nel rispetto dei tempi previsti dal comma 3
dell’art. 191 del T.U.E.L. (30 giorni dall’adozione della deliberazione di Giunta)
-
dare atto del parere espresso dai Revisori dell’ente ai sensi dell’art. 239, comma 1,
lettera a), numero 6),
-
attestare che la deliberazione dovrà essere trasmessa alla Corte dei Conti ai sensi
dell’art. 23, comma 5, della Legge 289/2002.
38 di51
c. Il Consiglio Provinciale, entro 30 giorni dalla data di adozione della delibera di
Giuntae comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso, ove a tale data non sia
scaduto il predetto termine, adotta il provvedimento di riconoscimento di legittimità del
debito fuori bilancio in questione.
d. Il
Dirigente
competente,
contestualmente
all’adozione
della
deliberazione
consiliare di riconoscimento di debito fuori bilancio, provvede:
-
a dare comunicazione al terzo interessato dell’avvenuta approvazione dei lavori e della
copertura della relativa spesa e
-
ad adottare la determinazione dirigenziale di perfezionamento dell’affidamento disposto
in via di urgenza con adozione del relativo impegno di spesa
Si sottolinea che le sopradette fasi procedurali devono avvenire nella tempistica
prevista in quanto nel caso in cui l’ente non proceda, nei sopradetti termini, alla
dichiarazione della sussistenza del debito, ovvero si frappongano ostacoli al suo
riconoscimento, si potrebbero ravvisare profili di responsabilità in capo ai soggetti
coinvolti nell’iter procedimentale.
e. Il Dirigente di riferimento si raccorda altresì con i Servizi Finanziari ai fini della
ricognizione di bilancio e della verifica degli equilibri conseguenti al riconoscimento del
debito fuori bilancio in questione.
f.
Il Segretario Generale dell’ente trasmette, ai sensi del comma 5, art. 23 della legge
289/2002, copia della delibera consiliare di riconoscimento di tale debito alla
competente
Procura
regionale
della
Corte
dei
Conti
gestendo
altresì
tutti
i
consequenziali contatti con tale Procura in ordine a quanto inviato.
g. I Servizi Finanziari inseriscono la documentazione relativa a detto debito fuori bilancio
nella trasmissione annuale dei debiti fuori bilancio dell’ente alla Sezione Autonomie
della Corte dei Conti al fine di fornire ad essa elementi necessari per la predisposizione
della Relazione annuale al Parlamento sull’andamento generale della finanza locale.
4. PECULIARITA’ DEI LAVORI DI SOMMA URGENZA
4.1. Mancata approvazione dei lavori
Se i lavori di somma urgenza iniziati non vengono approvati dagli organi competenti della
39 di51
Stazione Appaltante si procede comunque alla liquidazione delle spese relative alla parte
dell’opera o dei lavori effettivamente realizzati. (art. 176, comma 5 del Regolamento di
attuazione del Codice dei Contratti).
4.2. Esecuzione anticipata del contratto
Per lavori di somma urgenza l’esecuzione del contratto può avvenire in via anticipata ovvero
prima della sua efficacia, prima cioè dell’avvenuta verifica sul possesso dei prescritti requisiti
richiesti all’affidatario (articolo 11, co. 12, del Codice dei Contratti).
La stipula contrattuale per lavori di somma urgenza,
da realizzare in forma pubblica o
mediante scrittura privata, è comunque subordinata all’efficacia dell’aggiudicazione ossia può
avvenire solo dopo che la verifica sul possesso dei requisiti è stata condotta con esito positivo.
Essa non soggiace all’applicazione del termine dilatorio previsto dal comma 10 dell’art. 11 del
suddetto Codice.
Nella determinazione di affidamento andranno indicate le modalità di stipula contrattuale (per
le quali si rimanda a quanto detto nel paragrafo 4.2.) nonchè la durata contrattuale.
Si ricorda che tutte le scritture private devono essere inserite in Iride (tipologia atto: CONTR)
immediatamente dopo il loro perfezionamento e rientrano fra gli atti dell’ente sottoposti a
controllo di regolarità amministrativa in via successiva. Laddove ci si avvalga, quale tipologia di
scrittura
privata,
del
cosiddetto
“scambio
di
corrispondenza”
esso
andrà
comunque
formalizzato in un documento controfirmato dalle parti contenente patti/condizioni e, come
tale, inserito in Iride.
4.3 Incentivi alla progettazione per lavori di somma urgenza
Previsti dall’articolo 92, comma 5, del Codice dei Contratti, detti incentivi consistono in una
somma, non superiore al 2% dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro, che
viene ripartita fra il responsabile del procedimento e gli incaricati/collaboratori che a vario titolo
vi hanno preso parte, secondo le modalità di ripartizione ed i criteri previsti dai rispettivi
regolamenti d’ente.
Per la corretta applicazione di tale normativa si segnala la deliberazione n. 15 del 19 marzo
2013 della Corte dei Conti Sezione Regionale di Controllo per la Toscana, la quale,
nell’escludere i lavori in economia ed i lavori di ordinaria manutenzione dal novero delle attività
retribuibili con l’incentivo per la progettazione, ha espresso il seguente parere in relazione alla
spettanza di detto compenso per i lavori di somma urgenza: “appare dirimente, alla luce
delle interpretazioni proposte, valutare la natura del lavoro eseguito che dovrà
presentare i caratteri dell’opera pubblica o del lavoro finalizzato alla realizzazione di
un’opera di pubblico interesse per poter rientrare nelle tipologie incentivabili ai sensi
40 di51
dell’art. 92 del Codice dei Contratti”.
Ciò che pertanto rappresenta il presupposto per la corresponsione di tale incentivo, al di là di
un’automatica attribuzione per ogni tipologia di lavoro pubblico commissionato, è la finalità del
lavoro eseguito da intendersi come opera pubblica o comunque inserirsi nell’ambito della
realizzazione di un’opera di pubblico interesse.
5. ELEMENTI ESSENZIALI DELLE DETERMINAZIONI DI AFFIDAMENTO DI LAVORI DI
SOMMA URGENZA
5.1. Motivazione, ricostruzione ed istruttoria
Si tratta di obblighi sussistenti per ogni atto amministrativo al fine di garantirne la legittimità e
che, nella fattispecie in esame, possono essere assolti illustrando adeguatamente i presupposti
e le scelte compiute dall’Amministrazione mediante i seguenti elementi:
- la ricostruzione coerente e logica dei presupposti di fatto e di diritto dell’intera vicenda
- l’illustrazione degli eventi che hanno dato luogo all’affidamento
- la descrizione dei lavori affidati e la loro riconducibilità alla fattispecie della somma urgenza,
con pertinenti richiami normativi ed applicabilità alla vicenda in questione
- la rappresentazione dell’istruttoria della vicenda, condotta in maniera da assicurare la
trasparenza e l’aderenza alla realtà dei fatti
- l’approvazione del verbale e della perizia estimativa richiesti dalla normativa per legittimare
tali lavori e l’attestazione che tali documenti sono stati prodotti nei tempi previsti (art. 176,
comma 4, del Regolamento di attuazione del Codice dei Contratti)
- l’indicazione puntuale del rispetto dei termini assegnati alle varie fasi degli affidamenti dei
lavori di somma urgenza
- l’illustrazione adeguata della fase della copertura della spesa, specie se essa comporta il
riconoscimento di debito fuori bilancio da parte del Consiglio Provinciale. In tal caso dovrà
essere richiamata la proposta di deliberazione presentata alla Giunta Provinciale, la successiva
deliberazione del Consiglio Provinciale e rappresentato il rispetto dei termini previsti dall’art.
191, comma 3 del T.U.E.L..
5.2. Indicazione del R.U.P. e/o del tecnico incaricato
Se l’affidamento, il verbale e la perizia estimativa sono stati disposti, come previsto dalla
normativa, da un tecnico diverso dal Responsabile Unico del Procedimento, ne dovrà essere
fornita indicazione in determina.
5.3.
Individuazione dell’affidatario e verifica possesso requisiti
41 di51
Dell’affidatario devono essere indicate le generalità: nome o ragione sociale, codice fiscale o
partita iva, indirizzo, ecc… e lo stesso dev’essere in possesso dei requisiti prescritti dall’art. 38
D.Lgs. 163/06 e di quelli di ordine tecnico-organizzativo previsti dall’articolo 90 del
Regolamento di attuazione del Codice dei Contratti, salvo altri richiesti in base all’affidamento
specifico.
Nei casi di somma urgenza il controllo sulla veridicità delle autocertificazioni prodotte
dall’affidatario, obbligatorio per la Stazione Appaltante, può essere differito ad un momento
successivo rispetto all’affidamento della prestazione, ma deve essere effettuato comunque
prima di procedere alla stipula del contratto.
Il possesso dei requisiti va comunque verificato, condizione questa cui è subordinata
l’efficacia dell’aggiudicazione definitiva.
L’articolo 6 bis del Codice dei Contratti prevede che tutta la documentazione comprovante il
possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per
la partecipazione alle procedure di affidamento sia acquisita presso la Banca dati nazionale dei
contratti pubblici. A tal fine l’AVCP ha istituito apposito sistema (AVCPASS) per l’acquisizione di
tale documentazione da parte delle Stazioni Appaltanti. Le modalità di utilizzo di questo nonché
di altri servizi web di verifica delle dichiarazioni sostitutive rilasciate dalle imprese sono
contenute nella nota del 19.2.2013 a firma della P.O. Segreteria Generale Dr.ssa Naldoni,
inviata a tutti i Dirigenti e P.O.
NOVITA’ IN MATERIA DI DURC
Il recente D.L. 69 del 21.6.2013 (Decreto del Fare) convertito con Legge 9 agosto 2013 n.98,
all’articolo 31, ha introdotto disposizioni di semplificazione in materia di acquisizione del Durc
(documento unico di regolarità contributiva) che di seguito si riassumono:
- conferma dell’obbligo per la Stazione Appaltante di acquisire d’ufficio in via telematica
tale documento relativo all’affidatario ed introduzione dell’obbligo di acquisire d’ufficio anche il
Durc di eventuali subappaltatori;
- la validità del Durc, prevista in prima battuta dal D.L. 69 in giorni 180, è stata con la legge di
conversione diminuita a 120 giorni dalla data di emissione. Nell’ambito di tale validità il Durc
può essere utilizzato per tutte le fasi dell’appalto con l’esclusione del solo pagamento del saldo
finale.
Il
Durc
acquisito
in
sede
di
verifica
delle
dichiarazioni
sostitutive
rilasciate
dall’appaltatore, pertanto, è utilizzato anche per l’aggiudicazione e la stipula del contratto
nonchè, nell’ambito dei 120 giorni della sua validità anche
per il pagamento degli stati di
avanzamento lavori o delle prestazioni per servizi e forniture, per i relativi certificati (di
collaudo, di
regolare esecuzione, di verifica di conformità) nonchè per l’attestazione di
regolare esecuzione.
Per il pagamento del saldo finale è necessario acquisire un nuovo Durc.
- l’istituto o ente previdenziale/assicurativo, prima di segnalare una eventuale irregolarità
42 di51
contributiva alla Stazione appaltante, ha l’obbligo di informare l’interessato o il suo consulente
del lavoro (via PEC) invitandolo alla regolarizzazione entro 15 giorni che, ove soddisfatta,
permetterà il rilascio del Durc. In caso contrario la Stazione appaltante tratterrà l’importo
corrispondente all’inadempienza dal certificato di pagamento l’importo e procederà al suo
versamento all’istituto e/o alla cassa edile creditrice.
5.4.
Impegno di spesa
L’importo limite di 200.000,00 euro per l’affidamento diretto dei lavori di somma urgenza (ex
art. 176 Regolamento attuazione Codice Contratti) si considera escluso IVA ed oneri per la
sicurezza.
Diverso è invece il valore economico del contratto che è costituito dall’importo dei lavori affidati
(calcolato secondo i parametri previsti ex art. 29 del Codice dei Contratti), dall’IVA per tempo
vigente, nonché dagli ulteriori eventuali costi (ad esempio costi per la sicurezza ed incentivo
alla progettazione). Tale valore sarà quello da considerare ai fini dell’assunzione dell’impegno di
spesa.
Con la determinazione di affidamento dei lavori di somma urgenza si procede ad impegnare,
sul competente capitolo di Bilancio, nei limiti delle somme ivi disponibili, la somma occorrente
per l’esecuzione dei lavori avendo cura di:
- dichiarare la congruità e la convenienza del prezzo concordato con l’affidatario non attraverso
semplici formule di stile ma ancorandola a riferimenti concreti quali, ad esempio il riscontro dei
prezzi correnti derivanti da indagine di mercato, prezzo precedentemente pagato per lavori
simili ecc.
- attestare che la spesa è compatibile con gli stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza
pubblica (ex art. 9, co. 1, lett. a, punto 2 del D. L. 78/2009).
5.5.
Pubblicità della procedura
Le procedure di affidamento diretto di lavori di somma urgenza sono assoggettate agli obblighi
informativi relativi all’esito della procedura di affidamento. La determinazione dovrà dar
conto dell’adempimento di ciascun obbligo connesso a tale procedura.
Fermo restando che la Stazione Appaltante può comunque dare pubblicità alla procedura nelle
forme ritenute opportune in base all’importo e alla tipologia dell’appalto (AVCP determinazione
8/2011), le pubblicazioni da effettuare obbligatoriamente sono le seguenti:
1. Avviso di post informazione sui risultati della procedura di affidamento sul sito
dell’ente (ex art. 173, comma 2 del Regolamento di attuazione del Codice dei Contratti),
da pubblicare sul sito dell’ente, obbligo assolto, nella pratica, con la pubblicazione della
determinazione all’albo on line.
2. Avviso di post informazione sui risultati della procedura di affidamento sulla
43 di51
pagina web dell’Osservatorio regionale dei Contratti (SITAT S.A.), ai sensi dell’art.
10 L.R. 38/2007.
3. Dati richiesti ex art. 1, comma 16 lett. b) e comma 32 L. 190/2012 (legge
anticorruzione) sul sito dell’ente
Detta pubblicazione riguarda tutte le procedure di scelta del contraente effettuate ai sensi
del Codice dei Contratti, indipendentemente dall’importo dell’affidamento e deve avvenire
sul sito dell’ente, contestualmente ad ogni fase di ciascun procedimento di affidamento.
La pubblicazione viene effettuata, per questa Amministrazione, mediante l’applicazione
raggiungibile da Intranet all’indirizzo http://webx.intranet.provincia.fi.it/anticorruzione/ che
assolve anche gli obblighi di pubblicazione recati dal D. Lgs. 33/2013, articolo 37, per gli
affidamenti.
La seguente tabella, secondo le indicazioni contenute nella Deliberazione 26/2013
dell’AVCP, riporta i dati da inserire:
Dato
Descrizione
CIG
Codice Identificativo Gara
Struttura proponente
Codice
fiscale
Stazione
e
denominazione
Appaltante,
della
responsabile
del
procedimento di scelta del contraente
Oggetto dell’appalto
Procedura di scelta del contraente
Aggiudicatario
Operatore
economico
risultato
aggiudicatario della procedura di scelta
del contraente (codice fiscale, ragione
sociale e ruolo in caso di partecipazione in
associazione con altri soggetti
Importo di aggiudicazione
Importo di aggiudicazione al lordo degli
oneri di sicurezza ed al netto dell’IVA
Tempi
di
completamento
dell’opera,
Data di effettivo inizio lavori
servizio o fornitura
Data di ultimazione lavori
Importo delle somme liquidate
Importo complessivo dell’appalto al netto
dell’IVA
Nella determinazione di affidamento dei lavori di somma urgenza si dovrà pertanto dar conto
che anche tale pubblicazione è stata regolarmente effettuata.
Tali
informazioni, annualmente, saranno sia
pubblicate in
forma
riassuntiva
sul
sito
dell’Amministrazione sia comunicate all’Autorità per la Vigilanza sui Contratti pubblici ai fini
44 di51
della pubblicazione sul sito web della stessa che segnalerà alla Corte dei Conti le
Amministrazioni che non hanno trasmesso e pubblicato, in tutto o in parte, le informazioni
richieste nelle modalità indicate,
5.6. Altre indicazioni
Affinchè la procedura di affidamento dei lavori di somma urgenza mantenga il suo carattere
semplificato ed i tempi rapidi che la contraddistinguono si ritiene debba essere valutata
l’opportunità di non ricorrere, in tali casi, al subappalto che comunque dovrà avvenire nel
rispetto delle prescrizioni del Codice dei Contratti relative alle procedure negoziate senza bando
(art. 122, comma 7).
La natura negoziata e la rilevanza pubblicistica che contraddistingue anche gli affidamenti di
lavori di somma urgenza, che si configurano come procedure in economia con affidamento
diretto, comporta che non si possa prescindere dal richiedere la cauzione definitiva prevista
dall’articolo 113 del Codice dei Contratti e le altre garanzie richieste all’esecutore di lavori
pubblici.
Si può invece prescindere dal richiedere la cauzione provvisoria di cui all’art. 75 del Codice
degli Appalti non espressamente contemplata dalla suddetta norma.
5.7. Obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari
Le procedure in questione sono soggette agli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari di
cui alla Legge 136/2010.
Gli adempimenti connessi al rispetto di tale normativa sono sostanzialmente tre:
-
l’acquisizione obbligatoria del codice CIG (Codice Identificativo Gara) presso l’A.V.C.P.
per ogni affidamento e sua indicazione negli strumenti di pagamento relativi ad ogni
transazione. L’acquisizione del CUP (Codice Unico Progetto) è, eventualmente, richiesta ai
sensi dell’art. 11 della L. 3/2003. Tali codici dovranno essere riportati anche nella
determina di affidamento.
-
l’utilizzo conti correnti dedicati alle commesse pubbliche, anche in via non esclusiva;
-
utilizzo del bonifico bancario o postale, ovvero altri strumenti di pagamento idonei a
consentire la piena tracciabilità delle operazioni, per l’effettuazione dei movimenti
finanziari relativi alle commesse pubbliche.
NOVITA’ IN MATERIA DI DUVRI
Il D.L. 69 del 21.6.2013 (Decreto del Fare) convertito con Legge 9 agosto 2013 n.98,
all’articolo 32, ha introdotto alcune modifiche alla disciplina del Documento unico di valutazione
dei rischi recata dall’art. 26 del D. Lgs. 81/2008 che di seguito si riassumono:
45 di51
-
la redazione del Duvri non è obbligatoria, oltre che per servizi di natura
intellettuale e per mere forniture di materiali o attrezzature, per lavori o servizi
la cui durata non è superiore a cinque uomini-giorno, ove gli stessi non
comportino rischio di incendio di livello elevato o svolgimento di attività in
ambienti confinati o la presenza di sostanze di cui all’allegato XI del D. Lgs.
81/2008. Per uomini-giorno si intende l’entità presunta delle attività affidate
rappresentata dalla somma delle giornate di lavoro necessarie alla loro
effettuazione, considerata con riferimento all’arco temporale di un anno
dall’inizio dei lavori.
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CIRCOLARE SU LAVORI SOMMA URGENZA
Firenze 3 luglio 2014
PROT. DOCIN 1507/2014
Ai Dirigenti dell’ente
Ai titolari di Posizione Organizzativa
p.c. Al Presidente Andrea Barducci
Agli Assessori provinciali
Al Collegio dei Revisori d’ente
Al gruppo di lavoro controlli interni
- Sede -
Oggetto: Linee Guida n. 8 “Affidamento lavori di somma urgenza”. Precisazioni.
Con la presente si forniscono alcune precisazioni in ordine alla procedura in oggetto,
già dettagliata nelle Linee Guida n. 8 inviate il 27.2.2014 con nota prot. int. 494/2014, al
fine di migliorarne la tempistica e di contenerne la relativa spesa.
1. Tempistica di regolarizzazione della spesa per lavori di somma urgenza
mediante riconoscimento di debito fuori bilancio (ex art. 191, comma 3 del TUEL)
Come illustrato nelle suddette Linee Guida (punto 3.2 pag. 8), tale procedura, richiesta nel
caso non esistano nel bilancio dell’ente fondi appositamente stanziati per i lavori affidati
con somma urgenza, prevede:
1. il coinvolgimento della Giunta e del Consiglio Provinciale chiamati a regolarizzare
tale spesa, autorizzata dal RUP senza previa formalizzazione dell’impegno di spesa,
per ricondurla nell’ambito della contabilità ordinaria dell’ente. L’adozione della
deliberazione della Giunta deve avvenire entro 20 giorni dall’ordinazione dei lavori)
e la deliberazione del Consiglio (oggi Decreto Presidenziale ex L. 56/2014) entro 30
giorni dall’adozione della deliberazione di Giunta.
2. l’adozione di apposita determinazione dirigenziale che deve perfezionare
l’affidamento disposto in via d’urgenza ed adottare il relativo impegno di spesa.
Il Dirigente dei Servizi Finanziari ha in proposito segnalato che, a fronte dell’approvazione
delle deliberazioni di Giunta e Consiglio di cui al punto 1., molte delle determinazioni di
impegno di spesa di cu al punto 2., vengono trasmesse a tale Direzione con tempi molto
lunghi, in alcuni casi anche alcuni mesi dopo il riconoscimento del debito fuori bilancio da
parte degli organi sopra citati.
Tale prassi ritarda la regolarizzazione di una spesa avente natura derogatoria e carattere
eccezionale rispetto alle normali obbligazioni assunte dall’ente e che, per tali aspetti,
dovrebbe invece tempestivamente trovare la copertura finanziaria.
La Corte dei Conti, nell’ambito delle “Indicazioni per la sana gestione delle risorse nel caso
del protrarsi dell’esercizio provvisorio e primi indirizzi, ex art. 1 commi 166 e seg. della
Legge 23 dicembre 2005 n. 266 relativi al Bilancio di Previsione 2013”, approvate con
delibera del 14.10.2013 (pubblicata in G.U. n. 254 del 29.10.2013) ha sottolineato
“l’esigenza di operare una ricognizione rigorosa e puntuale delle situazioni debitorie
fuori bilancio già accertate ed in attesa di riconoscimento e finanziamento ai sensi dell’art.
194 del TUEL nonché delle eventuali situazioni debitorie già riconosciute ma in
attesa di finanziamento e delle passività potenziali in corso di formazione” al fine
di scongiurare il mancato rispetto del principio di tempestività nel riconoscimento del debito
47 di51
e nella definizione della relativa copertura finanziaria.
Ciò appare ancora più chiaramente enunciato nel Principio contabile n. 2 sulla gestione
approvato dall’Osservatorio sulla finanza e contabilità degli enti locali il quale esprime il
seguente concetto: “I principi generali dell’ordinamento richiedono agli amministratori e ai
funzionari degli enti locali sia di evidenziare con tempestività le passività insorte che
determinano debiti fuori bilancio, sia di adottare tempestivamente e contestualmente
gli atti necessari a riportare in equilibrio la gestione”.
Alla luce di quanto sopra riportato si richiede pertanto alle SS.VV. di garantire la necessaria
tempestività nell’adozione dei provvedimenti necessari di copertura dei debiti fuori bilancio
e si fornisce, quale indicazione di massima, il termine di 15 giorni dall’approvazione
della deliberazione consiliare (oggi Decreto Presidenziale ex L. 56/2014) di
riconoscimento del debito per adottare la determinazione di impegno di spesa.
E’ pertanto responsabilità della Direzione proponente tenere sotto controllo tutto l’iter della
procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio. A tal proposito si sottolinea il fatto
che sia la deliberazione di Giunta che il Decreto Presidenziale (ex delibera di Consiglio)
saranno immediatamente efficaci data l’urgenza di intervenire, dispiegando i propri effetti
indipendentemente dalla data di pubblicazione sull’Albo pretorio on line. Risulta pertanto
inutile, ai fini della redazione della determina di impegno di spesa, attendere tale
pubblicazione.
2. Contenimento della spesa per lavori di somma urgenza
Un ulteriore ed imprescindibile carattere della spesa per lavori di somma urgenza che qui si
ritiene di dover ribadire è quello disposto dall’art. 191 comma 3 e dall’art. 176 comma 1 del
DPR 207/2010 (Regolamento di attuazione del Codice dei Contratti): la copertura di tale
spesa infatti, sempre per la sua natura derogatoria alle procedure ordinarie, deve essere
limitata alle “accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla
pubblica incolumità”.
E’ pertanto necessario, da parte sia del R.U.P./tecnico incaricato in sede di redazione della
perizia estimativa che da parte del Dirigente in sede di adozione dei successivi atti,
quantificare la spesa occorrente per i lavori di somma urgenza secondo tali indicazioni
limitandone pertanto l’importo a quello strettamente occorrente per la rimozione dello stato
di pericolo.
In proposito si forniscono le seguenti indicazioni operative:
• i lavori non strettamente rientranti nella succitata limitazione e comunque contenuti
nella perizia estimativa redatta ex art. 175, comma 2, del Regolamento di
attuazione del Codice dei Contratti e
riferiti, ad esempio, ad opere di
completamento dei lavori di somma urgenza o di ripristino integrale della struttura
danneggiata possono essere affidati separatamente con una delle procedure
previste dal Codice dei Contratti per i “lavori di urgenza”, come illustrato al punto
1.1 (pagina 2) delle Linee Guida in oggetto;
• l’attribuzione dell’incentivo alla progettazione ex art. 92, comma 5, del Codice
dei Contratti, di prassi prevista all’interno del quadro economico dei lavori di somma
urgenza, fra i cosiddetti “imprevisti”, come indicato infatti nelle Linee Guida in
oggetto, punto 4.3 (pagina 10), deve essere drasticamente limitata ai soli
interventi che, previa valutazione dirimente sulla loro natura, “presentino i
caratteri dell’opera pubblica o del lavoro finalizzato alla realizzazione di un’opera
pubblica”, come deliberato dalla Corte dei Conti (deliberazione 15 del 19.3.2013
sezione di controllo per la Toscana).
I lavori di somma urgenza pertanto, devono essere volta per volta valutati secondo i
parametri appena illustrati al fine di determinare l’eventuale attribuibilità, per la loro
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progettazione, del suddetto incentivo.
E’ infatti ormai consolidata la lettura della norma secondo cui sono esclusi da
quest’incentivazione le manutenzioni, ivi comprese quelle del verde, le progettazioni
diverse dai lavori pubblici ed i lavori in economia. A tale ultimo proposito si ricorda il
parere n. 293/2012 con il quale la sezione regionale di controllo della Corte dei
Conti per la Toscana ha assimilato le attività di taglio del verde, sostituzione infissi e
sostituzione di apparati termoidraulici ai lavori in economia, ritenendo pertanto non
giustificato, in tali casi l’erogazione degli incentivi in parola.
Confidando nella Vs. collaborazione si porgono cordiali saluti.
f.to IL SEGRETARIO GENERALE
(Dr.ssa Tiziana Picchi)
Documento informatico firmato digitalmente ai sensi del T.U. 445/2000 e del D.Lgs 82/2005 modificato dal D. Lgs. 235/2010 e rispettive norme
collegate, il quale sostituisce il documento cartaceo e la firma autografa.
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