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I° SEMINARIO TECNICO
POSTIT
La Programmazione PIT nelle
Regioni dell’Obiettivo 1
Il punto di vista delle
Task Force Territoriali dell’ANCI
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INDICE
Francesco MONACO
Responsabile del Dipartimento Mezzogiorno e Politiche di sviluppo –
ANCI Project Manager del Progetto POSTIT . . . . . . . . . . . .
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Gerardo CERUZZI
Task Force Regionale – Basilicata . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Giorgio PECORARO
Task Force Regionale – Calabria . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Osvaldo CAMMAROTA
Task Force Regionale – Campania . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
Marco CARPI
Task Force Nazionale – Referente Puglia
. . . . . . . . . . . . . .
32
Sergio DIANA
Task Force Regionale – Sardegna . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36
Simona ARGIOLAS
Task Force Regionale – Sardegna . . . . . . . . . . . . . . . . . .
37
Carlo PISCIOTTA
Task Force Regionale – Referente Sicilia . . . . . . . . . . . . . . .
40
Alessia SALARIS
Cresme Ricerche S.p.a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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I° Seminario tecnico POSTIT
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Indice
Elisa DARDANELLO
Autorità di Gestione del QCS ob.1 MEF . . . . . . . . . . . . . .
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Marco MAGRASSI
UVAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
Enrica SELLAN
Società di Valutazione Indipendente del PON ATAS . . . . . . . . .
64
Alessandro RAINOLDI
DG Regio della Commissione Europea . . . . . . . . . . . . . . . .
67
Giuseppe SORRENTE
Coordinatore tecnico del Progetto POSTIT . . . . . . . . . . . . .
70
Considerazione conclusive di Francesco Monaco . . . . . . . . . . .
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I° Seminario tecnico POSTIT
Premessa
La pubblicazione della presente raccolta è parte integrante del
Piano di Comunicazione del Progetto ANCI-POSTIT e riguarda la
presentazione degli interventi al I° Seminario tecnico sui temi dell’attuazione dei PIT - QCS 2000-2006 nelle Regioni dell’OB.1 svoltosi a
Roma nell’ottobre 2003.
Il Piano di Comunicazione POSTIT (consultabile in
www.anci.postit.it) prevede, oltre alla pubblicazione degli atti dei seminari e dei convegni organizzati dall’ANCI nell’ambito del progetto,
la creazione e alimentazione di un sito ufficiale, la diffusione di news
letters periodiche, la pubblicazione e diffusione dei Quaderni POSTIT,
la diffusione di materiali e prodotti editoriali a fiere e congressi delle autonomie locali, la pubblicazioni di articoli e note in riviste dedicate ai
temi del QCS, la produzione e diffusione di cd rom ad uso degli uffici
tecnici dei Comuni interessati ai PIT.
Nel libretto si dà conto dell’ampio dibattito suscitato, all’interno
della comunità professionale che opera all’interno del QCS, dall’iniziativa ANCI-POSTIT sui PIT e che trova un riferimento anche concettuale nel lavoro pubblicato con il 2°Quaderno POSTIT “Governance
e PIT”, alla cui lettura si rinvia.
I° Seminario tecnico POSTIT
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I° Seminario tecnico POSTIT
ATTI DEL CONVEGNO
I° Seminario tecnico POSTIT
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La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Francesco MONACO
Responsabile del Dipartimento Mezzogiorno e Politiche di sviluppo - ANCI
Project Manager del Progetto POSTIT
Desidero innanzitutto ringraziare gli ospiti che hanno accettato di
contribuire ai lavori di questo seminario.
Il progetto POSTIT è operativo dal mese di febbraio 2003 e vede
l’ANCI fortemente impegnato in attività di supporto alle coalizioni istituzionali dei PIT e di Assistenza tecnica ai Comuni beneficiari delle operazioni finanziate. Devo segnalare che da qualche settimana è attivo il sito
del progetto (www.anci\postit.it), grazie al quale intendiamo intensificare
la nostra azione a favore dei PIT. Con i nostri 1000 contatti mensili, già
oggi dialoghiamo intensamente con i livelli tecnici dei Comuni impegnati
nell’attuazione dei PIT. Molti di questi contatti si traducono in richiesta
di assistenza tecnica o di pareri, a cui le nostre Task Force, nazionale e regionali, in raccordo con le Autorità di Gestione dei POR, cercano di dare
adeguate risposte. Sul fronte del partenariato istituzionale e della governance, che è il tema specifico del seminario, il nostro interesse è quello di
sostenere il raggiungimento di obiettivi del QCS ob.1 2000-2006 attraverso il rafforzamento della capacità amministrativa dei Comuni di progettare e attuare interventi coerenti con le strategie di sviluppo indicate
nei POR. Questo al fine di comprendere e verificare se i nuovi rapporti
che si stanno istaurando, le nuove regole che si stanno scrivendo in ordine
alle relazioni fra Comuni e Regioni (ma anche Autorità centrali, nazionali
e comunitarie) possano costituire uno strumentario permanente di programmazione e attuazione delle politiche di sviluppo e coesione. Ciò
anche in rapporto all’approvazione della legge La Loggia, di attuazione
della riforma del Titolo V della Costituzione, con particolare riferimento
alle funzioni fondamentali degli Enti locali, all’adeguamento del Testo
I° Seminario tecnico POSTIT
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La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Unico per gli Enti Locali e alla rescrittura degli Statuti Regionali, nell’ambito dei quali sono previsti organismi di consultazione, di partecipazione, concertazione, partenariato (es. la Conferenza delle Autonomie)
utili a rendere effettivo il dialogo interistituzionale.
Le principali questioni all’attenzione dei prossimi mesi sono la riprogrammazione di medio periodo e la seconda applicazione della regola del
disimpegno automatico: perché questi due appuntamenti vengano affrontati con la dovuta serenità è necessario che i PIT “facciano spesa”.
L’ANCI si sente fortemente impegnato a sostenere la prova dell’attuazione. E’, infatti, necessario che i PIT dimostrino di essere efficaci in termini di spesa; molto tempo è stato investito nella preparazione dei PIT e
molti soggetti, pubblici e privati, si sono impegnati a fondo nella costruzione delle proposte: ora occorre che dai programmi si passi ai fatti.
L’altra preoccupazione dell’ANCI e di noi tutti impegnati nel progetto POSTIT è la qualità della progettazione integrata, ovvero la capacità dei PIT di cogliere gli obiettivi di sviluppo posti dal QCS. Nel corso
dell’ultimo Comitato di Sorveglianza del 2 luglio 2003 è stato presentato
dall’UVAL un approfondimento sull’Asse Città: anche in quell’occasione
si è rilevato che se da un lato rimane costante l’esigenza della spesa, nel
caso specifico degli obiettivi dell’Asse Città (ovvero, la creazione di servizi
innovativi e di funzioni direttive in ambito urbano per indurre sviluppo
economico) risulta ancor più necessario migliorare la qualità degli interventi. Dalle analisi che sono state realizzate si evince appunto che i progetti proposti a finanziamento non hanno la capacità di realizzare gli
obiettivi dell’Asse, non hanno questa caratteristica.
I nodi da affrontare sono molteplici. Innanzitutto il coinvolgimento
di capitali privati negli investimenti. Ancora, i Comuni progettano troppa
“manutenzione ordinaria”: sappiamo bene che è necessaria anche quella, i
Comuni hanno gravissime difficoltà di gestione ordinaria dei servizi pubblici per i continui tagli che si registrano da qualche anno in finanziaria.
Sappiamo anche che la manutenzione ordinaria di una piazza o di un pa-
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I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
lazzo, dal punto di vista del ritorno elettorale immediato, rende di più.
Tuttavia, noi come ANCI (e questa è anche una parte importante del
QCS ob.1 2000-2006) ci dobbiamo impegnare affinché i Comuni si
orientino a realizzare progetti “strategici”, magari a medio periodo, che
probabilmente non offrono ritorni elettorali a breve, ma che, aspetto ben
più importante, contribuiscano a colmare il divario di sviluppo delle aree
deboli di questo Paese.
Dunque, l’attenzione va concentrata sulla “spesa” e sulla qualità dei
progetti di sviluppo, in un quadro di regole capaci di generare innovazione amministrativa e in un contesto di “gestione” da parte dei Comuni.
Nel corso di questa giornata di studio ci occuperemo del sistema di
regole adottate per rendere efficaci ed efficienti i PIT. Ciascuna Regione
ha scelto le sue regole: questo aspetto è una delle risorse del periodo di
programmazione in corso, nel senso che non si sono voluti imporre modelli da Roma. Tuttavia, bisogna capire se tali orditi di regole diversi da
Regione a Regione, al di là della capacità di rispecchiare e valorizzare situazioni territoriali eterogenee fra loro (il Sud non presenta, infatti, una
situazione socio-economica omogenea, bensì una situazione che potremmo definire a “macchia di leopardo”), siano funzionali allo scopo.
Da qui il nostro tentativo, attraverso il documento che presentiamo,
di condurre una lettura “d’insieme” di tutte le esperienze che si vanno realizzando sul territorio (attraverso l’applicazione di uno schema interpretativo unitario, ossia lo schema della governance europea): lo scopo è quello
di verificare se si stanno affermando delle “buone pratiche”, ovvero se si
registrano esperienze di eccellenza che cominciano a produrre i risultati di
“rottura” auspicati, al fine di comprendere tali esperienze ed eventualmente trasferirle attraverso la nostra rete delle ANCI regionali.
Quindi, un tentativo di “modellizzazione” che però ha un’esigenza
concreta e un obiettivo specifico: anticipare il fabbisogno di assistenza del
territorio, prevenire i problemi di progettazione e attuazione che vengono
a maturazione, prima che tali problemi pregiudichino l’efficacia del ciclo
I° Seminario tecnico POSTIT
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La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
programmatorio. Ciò perché sappiamo bene che il ritardo nell’attuazione
dei PIT potrebbe costare molto al Sud: può costare il disimpegno automatico delle risorse impegnate e la collocazione dei PIT fuori dal QCS.
Il Comitato di Sorveglianza, nella riunione di luglio 2003, prospettava quindi la necessità di una classificazione dei PIT per verificarne l’adeguatezza ai fini della spesa e del perseguimento degli obiettivi di rottura
del QCS. Non sappiamo se si proseguirà fino in fondo su questa strada,
se si arriverà alla definizione di una “graduatoria” volta ad identificare e
distinguere progetti integrati “maturi” su cui puntare da progetti integrati
“deboli” su cui non fare molto affidamento. Ad ogni modo noi riteniamo
importante valorizzare le esperienze di eccellenza, senza però abbandonare
a se stesse esperienze più fragili. Crediamo anche che, puntando sulla leva
dell’assistenza tecnica, possa essere utile organizzarsi per garantire il trasferimento delle migliori prassi da PIT a PIT, in modo da stimolare quell’effetto “traino” capace di rimettere al passo i territori più deboli, sia dal
punto di vista istituzionale che dal punto di vista progettuale.
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I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Gerardo CERUZZI
Task Force Regionale Basilicata
I PIT in Basilicata assolvono; unitamente alla funzione economico
programmatica di riportare a coesione economica e sociale le aree deboli
sostenendo e promuovendo lo sviluppo locale tramite la programmazione
dal basso, quella di sperimentare modelli di governance innovativi a scala
intercomunale.
L’aver disciplinato l’attuazione dei PIT con la delibera della Giunta
regionale n.1364/01 ha rappresentato senz’altro un punto di forza.
La scelta di far coincidere l’ambito territoriale dei PIT con quello
delle Comunità montane, quali enti sovracomunali che hanno dato ottimi risultati in passato, ha rappresentato certamente un vantaggio; lo
stesso dicasi per l’individuazione del soggetto responsabile del PIT nel
Presidente della Comunità montana, tranne un solo caso su otto, e per
l’incardinamento dell’Ufficio unico denominato Unità di Coordinamento e Gestione (UCG) all’interno della Comunità montana.
Due le scelte adottate per l’organizzazione dell’UCG: la prima più
semplice, quella decentrata, è stata adottata da sei PIT; la seconda, accentrata, è stata adottata dai restanti due.
Vi è poi la particolare formula riservata ai due PISU interessanti i soli
Comuni di Potenza e di Matera, comportante la costituzione di un Ufficio preposto nell’ambito dell’Amministrazione comunale composto, rispettivamente, da personale comunale e da consulenti esterni.
La facoltà di scelta rimessa ai Comuni fra soluzione accentrata e
decentrata dell’UGC e l’attivazione da parte della Regione di un servizio di assistenza per la fase costitutiva e di programmazione dei PIT,
tramite una cabina di regia supportata dal Formez, hanno consentito di
pervenire agevolmente e in tempi ragionevoli agli Accordi normativi
prima e a quelli di programma poi. A ciò ha concorso positivamente i
I° Seminario tecnico POSTIT
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La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
numerosi incontri promossi ed organizzati dal tavolo concertativo con
la Partnership Istituzionale Locale (PLI) e con la Partnership Concertativa Locale (PLC).
Ciò nonostante in Basilicata i PIT viaggiano a due velocità. Infatti, i
due PIT sui quali vi è la premialità regionale, individuati in quanto aree
forti della Regione e maggiormente assistiti dalla stessa, sono più avanti
rispetto agli altri, di cui due soltanto ultimamente hanno sottoscritto gli
Accordi di programma.
La delibera di Giunta regionale n.1364/01 non solo ha disciplinato
l’attuazione dei PIT, ma ha anche definito l’ammontare complessivo delle
risorse pubbliche attivabili, la loro ripartizione per fondi ed il plafond di
risorse pubbliche attribuite a ciascun PIT.
Questo se da un lato ha consentito di lavorare su parametri già prestabiliti facilitando la formulazione delle proposte progettuali, dall’altro
ha di fatto snaturato la filosofia della programmazione dal basso in quanto
sarebbe stato opportuno, al contrario, verificare prima il fabbisogno dell’area PIT in base al riscontro territoriale e solo dopo definire plafond e
misure, pur nell’ambito della cornice finanziaria e dei paletti fissati dal
Complemento di Programmazione.
E’ difatti emerso dalla rilevazione del PIT “Marmo Platano Meandro”
che, a causa della predetta ragione, per molti progetti si è reso necessario
integrare le risorse assegnate dal POR con fondi di altri enti pubblici,
spesso con fondi comunali.
A ciò bisogna aggiungere il fatto che i regimi di aiuto sono gestiti dalla
Regione, creando in tal modo una scollatura tra la PLC e l’UCG. Forse si sarebbe potuta tentare una scelta più coraggiosa, così come fatto per i due PISU.
Relativamente alla sfera dell’attuazione dei PIT, è emersa una insufficiente sensibilizzazione dei responsabili di misura.
Infatti, con la rilevazione del PIT “Alto Basento”, su cui insiste la premialità regionale, è stato evidenziato che, nonostante la sottoscrizione dell’Accordo di programma in presenza di progetti definitivi già approvati, è
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I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
occorsa una rivisitazione dello stesso, con la perdita di alcuni mesi di tempo,
a seguito di rilievi di difformità riscontrati da responsabili di misura.
Come pure, per quanto attiene al monitoraggio della spesa, è stato
evidenziato (vedi questionari PIT “Alto Basento” e PISU “Potenza”) come
il ricorso all’aggiornamento del software per la trasmissione dei dati trimestrali, piuttosto che all’adozione di uno nuovo, atto a restituire ai PIT
ed ai PISU i dati validati e aggregati, non ha sin qui consentito l’utilizzo
degli stessi per finalità di governo dei medesimi PIT e PISU.
L’incardinamento dell’Unità di Coordinamento e Gestione nelle Comunità montane è senza dubbio una scelta condivisibile.
Ciò nonostante si registrano frizioni, incompatibilità ed in alcuni casi
atteggiamenti di litigiosità tra il project manager ed i funzionari delle Comunità montane, dovuti al fatto che il project manager comunque è una
figura esterna e d’altronde anche il personale interno avrebbe necessitato
di adeguata informazione/formazione, come risulta dalla rilevazione concernente il PIT “Vulture Alto Bradano”.
La versione soft dell’UCG, decentrata, di fatto rende inconsistente
il compito ed il ruolo, anche in prospettiva futura, di tale Ufficio unico,
relegandola ad una semplice funzione di controllo e di stimolo verso la
PLI.
Tale scelta è stata dettata in molti casi dalla forte resistenza dei Comuni: in questo caso il campanile è prevalso sull’innovazione.
La scelta accentrata rappresenta senza dubbio una innovazione amministrativa, sia dal punto di vista della governance dei rapporti intercomunali che dei rapporti con la Regione. Infatti all’UCG è affidato il compito di ufficio intercomunale.
All’UCG accentrato spetta, quindi, la gestione dei procedimenti amministrativi, la cura degli adempimenti contabili e finanziari, la verifica
della compatibilità dei progetti con l’accordo programmatico e quindi la
conseguente validazione interna.
I° Seminario tecnico POSTIT
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La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
I vantaggi da una siffatta strutturazione dell’UCG sono rappresentati
dall’uniformità dei provvedimenti amministrativi, attraverso format predefiniti, unitamente alla certezza dell’esistenza di una struttura intermedia, facile da contattare ed integrata con l’area interessata.
In realtà il PIT “Marmo Platano Meandro”, si è dato, rispetto all’altro
PIT “accentrato”, una organizzazione interorganica con la PLI: i Comuni
individuano i responsabili dei procedimenti i quali interagiscono con la
struttura dell’UCG on line e attraverso incontri e riunioni periodiche di
raccordo.
Con questa articolazione, mentre la titolarità delle azioni resta sempre
in carica ai Comuni, all’UCG è affidato il compito di rappresentanza
esterna.
Questa scelta intermedia è stata anch’essa dettata dalla forte resistenza
del campanile dei Comuni che sta facendo registrare forti incomprensioni
e ritardi notevoli.
La motivazione risiede nel fatto che nei piccoli Comuni della Basilicata non si è riusciti ancora a tenere distinta la programmazione dalla amministrazione, scontando una forte ingerenza della politica.
Tutto questo però è comprensibile se si considera che la stragrande
maggioranza dei progetti messi in campo dalla PLI sono di carattere infrastrutturale.
Tuttavia, in considerazione di quanto sopra esposto, la vera scommessa sarà a partire dal 2004, in corrispondenza a quanto previsto dal
CdP del POR Basilicata per la seconda fase di programmazione dei PIT e
dei PISU, quando si dovranno mettere in campo progettazioni ed azioni
di qualità tese ad invertire i trends negativi caratteristici delle zone interne
della nostra Regione.
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I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Giorgio PECORARO
Task Force Regionale Calabria
Descriverò brevemente lo stato delle attività relative al progetto POSTIT, per quanto riguarda la Calabria.
Premetto che è sembrato opportuno muoversi in due direzioni:
1) fornire assistenza tecnica agli Enti locali;
2) proporsi quale strumento di raccordo tra Regione ed Enti locali.
Dal primo punto di vista la nostra azione si è avviata in un momento
particolarmente importante del procedimento complessivo, quale la consegna da parte dei Comuni delle c.d. “schede infrastrutture”, vale a dire la
descrizione particolareggiata degli interventi infrastrutturali indicati nei
quadri generali, già consegnati tempo addietro alla Regione.
L’importanza di tali schede assume importanza fondamentale nella
realizzazione dei 23 PIT calabresi, rappresentando la percentuale maggiore di investimento, in assenza della quale risulterebbe difficile, ove addirittura impossibile, realizzare le “idee guida” prefissate. La nostra azione
è consistita inizialmente nel contattare la Regione allo scopo di acclarare
la metodologia con la quale si sarebbe proceduto alla valutazione di tali
documenti, evidenziando conseguentemente i punti su cui focalizzare l’attenzione (es.: valutazione di impatto ambientale; cantierabilità effettiva
dell’opera tenendo conto degli obblighi scaturenti dalle norme di evidenza pubblica e della tempistica relativa a procedimenti espropriativi).
In una seconda fase, grazie al supporto tecnico fornito dal dr. Paolo
Parrini, si è provveduto, per il tramite di 4 Workshop svoltisi rispettivamente nelle Province di Catanzaro, Crotone, Cosenza e Reggio Calabria,
a diffondere documentazione e know-how relativamente al Project Financing, quale strumento di realizzazione delle opere pubbliche in grado di
contemperare le norme dell’evidenza pubblica con una accurata analisi
I° Seminario tecnico POSTIT
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La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
degli aspetti economici e finanziari delle opere infrastrutturali, allo scopo
di avviare la spesa con un programma certo dal punto di vista della messa
in redditività dell’investimento.
Per quanto riguarda il secondo aspetto, vale a dire la funzione di raccordo tra Regione ed Enti locali, la Task Force Regionale di POSTIT ha
offerto la propria collaborazione anche da un punto di vista tecnico, soprattutto impegnandosi nella stesura dell’Accordo di Programma, ai sensi
dell’art. 34 TUEL, quale strumento attuativo dei PIT, con particolare attenzione alla costituzione di organi che garantiscano una effettiva suddivisione di competenze, nonché all’impostazione delle procedure disciplinanti i rapporti tra gli stessi.
Dal punto di vista tecnico abbiamo utilizzato il modello di accordo
adottato in Basilicata, apportandovi modifiche a seconda delle esigenze
prettamente territoriali; i punti su cui si sta focalizzando il lavoro sono i
seguenti:
1) Procedure di disincentivazione in caso di inerzie: l’obiettivo perseguito dalla Regione è quello di rendere l’azione il più celere possibile, attraverso la costituzione di un Comitato di sorveglianza a
composizione mista, Regione - Enti locali, presieduto dall’Autorità di Gestione del POR, nei confronti dei quali il Presidente del
PIT avrà un potere di proposta di revoca, che verrà effettivamente
deliberata dal Comitato o, in alternativa, dal Presidente della G.R.
con proprio decreto.
Le somme saranno riassegnate allo stesso PIT, previa garanzia di
idonea utilizzazione.
2) Ruolo del responsabile di progetto: a differenza della nostra idea
iniziale, sembra prendere piede, soprattutto in ambito regionale,
un’idea di responsabile di progetto “debole”, cioè con compiti di
raccordo tra i vari organismi (Enti locali – Comitato di gestione –
Parti sociali – Regione), anziché una figura con un ruolo più manageriale per come precedentemente impostata (le funzione ini-
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I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
zialmente previste erano, ad es.: rendicontazione delle spese, potere di direttiva, responsabilità della realizzazione dei progetti). La
riflessione alla base di tale diversa impostazione è dovuta alla volontà della AdG che i Comuni assumano una maggiore responsabilità, utilizzando il PIT quale effettivo strumento di maturazione
territoriale.
3) Creazione di procedure interne finalizzate alla risoluzione di contrasti endoprocedimentali.
Il lavoro è in fase avanzata, e non appena ultimate le procedure sopraindicate si provvederà ad effettuare un confronto con i PIT, allo scopo
di concordare i contenuti del documento, onde prevenire eventuali contrasti derivanti da una imposizione dall’alto delle procedure.
A seconda degli esiti di tale incontro si valuterà anche la veste formale
del documento (accordo di programma, convenzione attuativa, ecc).
In ultimo si è concordato con la Regione che ogni workshop sarà
frutto di iniziativa comune, quale occasione di confronto e comunicazione tra tutti i livelli di governo interessati.
Segnalo al proposito che è in corso di formulazione una intesa formale tra ANCI e Regione Calabria finalizzata ad assicurare e disciplinare
il nostro contributo nei confronti dell’Ente territoriale.
Possiamo inoltre evidenziare i contatti intercorsi tra ANCI e
FORMEZ a seguito della necessità di raccordo segnalata a livello centrale.
A seguito di un incontro avuto con la dott.ssa Stefania Tripodi, infatti, abbiamo coordinato le rispettive attività, tanto da un punto di vista
cronologico, quanto da un punto di vista contenutistico, con lo scopo
non solo di evitare sovrapposizioni, ma di agire in maniera sinergica e
complementare. Sono stati infatti esaminati e modificati i contenuti dei
rispettivi info-day in programma fino al dicembre 2003.
Si è, inoltre, giunti ad un accordo di tipo operativo, manifestando la
nostra disponibilità a segnalare all’addetto stampa ANCI le informazioni
I° Seminario tecnico POSTIT
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La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
che il Formez avesse interesse a diffondere a mezzo di quotidiani locali; il
Formez, dal canto suo, ha messo a disposizione i propri servizi quali:
TELE PA (telegiornale on-line) e il periodico informativo cartaceo curato
da apposite strutture interne.
In ultimo da segnalare l’attività di monitoraggio posta in essere in sinergia con il CRESME, consistente nella sottoposizione di questionari
tendenti ad individuare vari aspetti e criticità delle aree PIT, sulle quali già
questa mattina siete stati egregiamente informati dalla responsabile e su
cui dunque non mi dilungherò.
Faccio presente che, a nostro parere, sarebbe auspicabile per il futuro
attendere un sostanziale “avanzamento dei lavori” prima di riprendere
questa attività, per poter andare a rilevare esigenze che sorgeranno sicuramente in fase più prettamente attuativa.
Concludo ringraziando tutte le persone presenti per gli stimoli e gli
spunti che mi hanno oggi dato con i loro contributi.
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I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Osvaldo CAMMAROTA
Task Force Regionale Campania
Prima di sviluppare la mia comunicazione, vorrei approfittare della
presenza di Alessandro Rainoldi per porre un quesito che emerge fortemente dal lavoro che stiamo svolgendo in Campania e che, come vedremo,
è drammaticamente attuale rispetto all’esigenza di assicurare qualità e celerità al processo di spesa dei fondi comunitari. Il quesito riguarda la responsabilità dell’attuazione di programmi integrati a dimensione locale.
A metà periodo del precedente QCS, a fronte di scarsi risultati di
spesa, la Commissione Europea decise di promuovere un POM sperimentale (Sviluppo Locale, Patti Territoriali per l’Occupazione) che ha interessato 89 esperienze in Europa. I 10 Sottoprogrammi realizzati in Italia,
in soli tre anni, hanno tutti raggiunto il 100% dell’obiettivo di spesa ed
hanno introdotto significative innovazioni sul piano istituzionale, amministrativo, procedurale, conseguendo risultati inediti sul piano dell’efficienza e dell’efficacia, attuando, al tempo stesso, il fondamentale principio di sussidiarietà.
Non mi dilungo perché siamo tra addetti ai lavori che ben conoscono
i dati e, chi non li conoscesse può informarsi consultando il sito del Ministero dell’Economia o della Commissione Europea che annoverano tali
esperienze tra le buone prassi del precedente QCS.
Il quesito è semplice: che senso ha fare programmi sperimentali,
produrre buone prassi e poi non tradurle nell’ordinario agire amministrativo regionale-comunitario degli anni successivi?
Molti dei problemi e delle criticità che illustrerò tra breve, generano
dalla pessima abitudine che abbiamo a livello nazionale –ma a quanto
pare anche a livello comunitario- di continuare a sprecare risorse in cerca
di “nuovi” percorsi senza mai considerare adeguatamente il valore inno-
I° Seminario tecnico POSTIT
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La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
vativo di ciò che produciamo. Il “nuovismo” è una risposta superficiale e
inefficace alla domanda di innovazione.
C’è chi dice che i PIT sono figli dei Patti Territoriali. Se così fosse
dobbiamo amaramente constatare di aver generato dei “figli” menomati,
privi cioè di quegli elementi che hanno fortemente contribuito al successo
dei Patti Comunitari: l’esistenza di un Soggetto responsabile dell’attuazione, espressione dei Comuni e del Partenariato locale che, nei fatti, ha
dimostrato di saper fare integrazione, innovazione, partecipazione, risultati di successo, operando a dimensione di Sistema Locale di Sviluppo
Territoriale.
Premessa
La caratteristica di Laboratorio sperimentale aperto con cui la Campania sta procedendo nell’attuazione della Progettazione Integrata, sta
permettendo il perfezionamento di buone prassi, già apprezzate a livello
nazionale e comunitario. Nella relazione che segue si è ritenuto, tuttavia,
di non indulgere nella trattazione di singoli casi di studio.
Lo sforzo, qui prodotto in prima approssimazione, è stato di focalizzare le criticità di sistema, al fine di concentrare l’attenzione per il loro
superamento.
Il lavoro dei prossimi mesi sarà dunque orientato a produrre contributi per la revisione di metà periodo e la riprogrammazione del POR
Campania.
Il quadro delle criticità
La Campania può forse essere considerata la Regione-laboratorio in
cui vi è la più ampia interpretazione della progettazione integrata. Il CdP
indica tre tipologie:
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I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
• I PI territoriali che integrano settori di intervento, temi e attività
diverse di uno stesso contesto territoriale.
• I PI tematici che integrano attività riconducibili ad un unico
tema/settore di intervento e possono interessare l’intero territorio
regionale.
• I Piani di Zona Sociali.
Un altro elemento fondamentale da considerare è la distinzione in PI
a titolarità regionale e quelli a “titolarità territoriale”, cioè promossi dal territorio. La questione riveste un’importanza preminente per i motivi
esposti in seguito.
Nella prima fase di programmazione sono stati identificati 51 PI di
cui 26 a titolarità regionale e 25 a “titolarità territoriale”. Alcuni PI sono
già indicati nel POR, altri sono stati identificati sulla base di un Protocollo Regione-Province al termine di un lungo e complesso lavoro di mediazione.
L’identificazione dei PI, all’esito di un approfondimento svolto nell’ambito del progetto POSTIT, presenta alcuni caratteri di contraddittorietà e di squilibrio territoriale.
I 51 PI identificati interessano il sistema dei 551 Comuni della Campania in modo scoordinato e disomogeneo, prefigurando il seguente scenario in termini di ricadute:
su
su
su
su
su
1
4
34
176
300
36
Comune ricadono
5 PI
Comuni ricadono
4 PI
Comuni ricadono
3 PI
Comuni ricadono
2 PI
Comuni ricade
1 PI
Comuni non sono interessati da nessun PI
La contraddittorietà si rileva nella coincidenza di più PI su medesimi
territori, il che fa rilevare la scarsa applicazione del concetto di integra-
I° Seminario tecnico POSTIT
25
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
zione territoriale e la disattenzione della stessa definizione di PIT. In fase
di attuazione c’è da temere il rischio che la sovrapposizione di soggetti e
procedure settoriali sul medesimo territorio, possa ridurre di fatto l’auspicato valore aggiunto che si attende dalla progettazione integrata.
Lo squilibrio territoriale è del tutto evidente dalla semplice lettura dei
dati. Va qui richiamato che l’identificazione dei PI è avvenuta prima dell’adozione di un importante documento di pianificazione e programmazione
regionale: le Linee guida del Piano Territoriale Regionale (Delibera GR n°
4459 del 30/9/02). Il PTR articola l’intero territorio regionale in 43 Sistemi
Locali, alla cui dimensione la Regione suggerisce di sviluppare politiche integrate di pianificazione urbanistica e programmazione dello sviluppo.
L’ipotesi ottimale sarebbe stata quella di poter indicare tali ambiti
come Sistemi Locali “eleggibili” a PIT, ma è tuttora possibile operare raccordi tra i due strumenti in funzione di un più armonico ed equilibrato
sviluppo dell’intero sistema regionale.
Il Progetto POSTIT in Campania opera nella direzione di portare
a coerenza e convergenza la Progettazione Integrata con le Linee guida
del PTR, applicando al tempo stesso gli indirizzi del quadro di riforma
e di decentramento amministrativo (v. il Protocollo di collaborazione
sottoscritto da ANCI/Postit e AdG del POR Campania).
L’avviamento dei PI è stato particolarmente complesso. Specie per
quelli a “titolarità territoriale” non previsti nel POR, l’attivazione della 1°
fase di progettazione è stata autorizzata solo nei primi mesi del 2003, con
un “tetto di risorse” residuale e una “settorializzazione” del tutto contraddittoria rispetto all’enunciato della prima tipologia di “PI Territoriali”.
L’intero processo ha subìto ritardi anche per effetto delle modifiche al
CdP richieste dalla Commissione e ratificate dal Comitato di Sorveglianza
del giugno 2001.
Sul complesso dei problemi rilevati in questa fase si rinvia ai documenti prodotti con il ciclo seminariale “Oltre le criticità, attuare il POR
Campania”, in particolare “Proposte di modifiche” - dicembre 2002 e
26
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
“Valutare per riprogrammare” - giugno 20031, elaborati dall’ANCI
Campania con il supporto tecnico della rete SLST (Sistemi Locali di Sviluppo Territoriale) in concertazione con gran parte dei soggetti del partenariato sociale e istituzionale componenti del CdS.
In estrema sintesi, si osserva che è prevalsa la suggestione di efficienza
della spesa (ritenendo di poter integrare gli strumenti di spesa tramite procedure), rispetto all’esigenza di efficacia della spesa che può essere assicurata solo raccogliendo la domanda di integrazione territoriale.
Tali documenti sono stati proposti nelle riunioni di gennaio e giugno
2003 del CdS del POR Campania ed hanno contribuito a produrre alcuni
correttivi in seguito accennati.
La programmazione della spesa per i PI conferma in aumento gli indirizzi del POR. Dalla bozza di relazione di Valutazione Intermedia si rileva che le risorse pubbliche del POR destinate alla Progettazione Integrata risultano il 42,45% del totale rispetto alla previsione del 40%.
La spesa impegnata, con delibere di G.R., riguarda i 20 PI che sono
stati approvati dal Nucleo Regionale di Valutazione nel periodo dicembre
2002 - agosto 2003 (8 a titolarità regionale e 12 a “titolarità territoriale”).
Il totale delle risorse così impegnate ammonta a 811.226.926,12 Euro e
corrispondono al 12% del totale POR (vedi tabella allegata).
Va qui sottolineato che la spesa così impegnata non è da considerarsi
con effetti “giuridicamente vincolanti”, perché trattasi della mera “autorizzazione a procedere” per i Beneficiari finali individuati nelle singole
schede progettuali che compongono i Progetti Integrati.
Le procedure di attuazione indicate nelle delibere di approvazione
dei PI, prevedono l’elaborazione e la stipula di un Protocollo d’Intesa per
ogni PI e vincolano i Beneficiari finali a ricorrere ai Responsabili di misura per tutti gli adempimenti connessi all’attuazione (dalla elaborazione
ed emanazione dei bandi di gara alle attività di rendicontazione).
1 reperibili sul sito www.anci.it/postit
I° Seminario tecnico POSTIT
27
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Questo eccessivo addensamento di funzioni in capo a singole e molteplici persone fisiche prefigura rischi evidenti: l’asincronia degli interventi, lo smarrimento dell’effetto integrazione in fase di attuazione, difficoltà sull’effettiva possibilità di integrare gli interventi, il ricorso frammentato (dunque dispendioso e improducente) all’assistenza tecnica, la paralisi, o quantomeno il forte rallentamento, del processo di spesa e dubbi
sulla qualità dei risultati.
Per altri versi, si evidenzia l’anomalia di Beneficiari finali (quando
non è la Regione stessa) “a responsabilità limitata”, in quanto sottoposti e
dipendenti, nei fatti, da Responsabili di misura che rispondono del loro
operato ad altri organismi.
Questi problemi sono stati parzialmente trattati nel CdS del 31 gennaio 2003. Le soluzioni prefigurate per i PI a “titolarità territoriale”, prevedono di ricorrere prima della firma del Protocollo d’intesa ad una Convenzione per lo svolgimento associato delle funzioni relative all’attuazione e
coordinamento del PIT e di introdurre la Misura 7.2 per fornire assistenza
tecnica all’attuazione.
Gli schemi di Protocollo d’intesa e di Convenzione sono tuttora in
corso di definizione.
Per la Misura 7.2 si è fatto ricorso alla procedura scritta. L’approvazione della Commissione è stata ottenuta l’11 settembre 2003.
Nell’attuale fase di attuazione il problema macroscopico –ancora irrisolto- è la mancata identificazione del profilo giuridico, delle caratteristiche e delle competenze che deve possedere il soggetto gestore del PIT,
nonostante tale figura sia preconizzata nel testo del POR, sin dal 2000.
Il CdP approvato a gennaio 2003 richiede la definizione di tali requisiti con un atto della Giunta regionale. A tutt’oggi vi è una bozza di tale
atto, ma non risulta ancora approvato.
La questione potrebbe non essere rilevante per i 26 PI a titolarità regionale.
28
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Laddove il soggetto capofila/attuatore, nei fatti, è la Regione stessa, si
evidenzia la inutilità del ricorso alle complesse procedure della progettazione integrata, basterebbe operare con un minimo di cultura di integrazione
nell’ordinario agire amministrativo regionale e tra i Responsabili di misura.
La questione si pone nella sua urgente attualità nei 25 casi in cui il
Soggetto capofila/attuatore è un Ente territoriale. In tali casi, anche se
“soggetto gestore” rimane l’AdG del POR, resta il problema della responsabilità dell’attuazione, cioè del corretto e tempestivo svolgimento dei
complessi adempimenti che assicurino un approccio attuativo unitario (v.
QCS 2000-2006) disposti nel Complemento di Programmazione e dalle
normative comunitarie per i PI.
Il quesito “CHI AGISCE ?” è stato reiteratamente e continuamente
sottoposto con interventi verbali e scritti, sin dalle prime fasi concertative
che furono avviate nel ‘99 e fino ai giorni nostri.
Si rileva che tale problema, pur avvertito e segnalato dal Nucleo Regionale VVIP nel seminario regionale del giugno ‘03, sembra non essere
considerato adeguatamente nella sua urgenza, né dalla Regione né nella
bozza di relazione del Valutatore Indipendente.
Nella situazione sinteticamente descritta è del tutto evidente che i PI
potranno cominciare a produrre spesa certificata solo se saranno affrontati con la dovuta celerità gli evidenziati problemi della fase di attuazione.
Gli obiettivi del Progetto POSTIT in Campania
Nei limiti consentiti dal progetto e in coerenza con i suoi obiettivi,
l’azione di POSTIT in Campania innerva e attua gli indirizzi deliberati
dal CD dell’ANCI Campania il 30 settembre 2002 ad Eboli.
Le attività in corso sono legittimate con un Protocollo di collaborazione e cooperazione, sottoscritto il 10 aprile ’03 con l’AdG del POR e
fortemente raccordate con le Linee guida del PTR.
I° Seminario tecnico POSTIT
29
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Nel mese di novembre è previsto il compimento di un primo ciclo di
9 seminari relativi ad altrettanti Sistemi Locali. Entro dicembre sarà prodotto un report riepilogativo dei risultati e delle indicazioni emerse. Con
gli elementi così raccolti si ritiene di poter apportare un significativo contributo al processo di revisione in corso.
Dal lavoro sin qui svolto sono già emerse alcune indicazioni di massima su cui si lavorerà ulteriormente per produrre puntuali proposte per
la riprogrammazione del POR Campania:
La progettazione integrata si rivela una modalità utile ed efficace per
accelerare e qualificare gli investimenti, ma occorre rimuovere i vincoli e
modificare le procedure che impediscono l’effettiva integrabilità di Assi e
Misure di intervento (ad esempio va decisamente superato l’anacronismo
dei PI per Asse o per settore, va sviluppato il modello di PI Territoriale).
Vanno meglio organizzate le “soggettualità collettive” capaci di operare integrazione al livello di Sistema Locale Territoriale: il Partenariato
istituzionale e sociale come soggetto di governance e il Soggetto responsabile dell’attuazione come strumento di government.
Vanno appostati maggiori finanziamenti sull’Asse V – Città, a vantaggio
di quei Sistemi Locali Territoriali costituiti da piccoli e medi Comuni che
sono stati oggettivamente penalizzati nella prima fase di programmazione.
Le Misure di intervento devono essere maggiormente raccordate all’attuazione del quadro di riforma degli EELL e di decentramento dello
Stato; la qualità della PA è un fattore determinante per attuare la strategia
di sviluppo regionale-europea e per applicare i principi di sussidiarietà,
decentramento, partecipazione, concentrazione e integrazione.
I criteri di valutazione –e dunque di premialità- devono essere strettamente parametrati alla qualità (effettiva ed efficace integrazione) e alla
capacità di spesa dei soggetti beneficiari.
In conclusione, si ritiene che tali problemi non possano essere più
rinviati. Ogni ulteriore dilazione rallenta e ritarda il processo di spesa e
30
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
pone seri interrogativi sulla effettiva capacità di aggressione delle variabili
di rottura indicate nello stesso POR per uscire dalle aree Ob. 1.
Riepilogo dei PI approvati dal NRVVIP e deliberati dalla Giunta Regionale
(Aggiornato al settembre 2003)
Denominazione PI
Titolarità/
capofila
Data di
Risorse
da Fondi POR*
PIT Grande Attrattore Reggia di Caserta
Regionale
18/12/2002
50.198.764,98
PIT Grande Attrattore Certosa di Padula
Regionale
18/12/2002
31.837.491,71
PIT Grande Attrattore Paestum-Velia
Regionale
18/12/2002
53.225.468,33
PIT Grande Attrattore Campi Flegrei
Regionale
20/02/2003
130.020.607
PIT Grande Attrattore Culturale Napoli
Regionale
09/05/2003
68.882.438,91
PIT Grande Attrattore Pompei-Ercolano e
sistema Archeologico Vesuviano
Regionale
09/05/2003
57.827.678,94
PIT Distretto Industriale San Marco dei Cavoti
Regionale
06/08/2003
19.436.903,00
PIT Distretto Industriale S.Giuseppe Vesuviano
Regionale
06/08/2003
24.134.168,00
PIT Itinerario Culturale Valle dell’Ofanto
Provincia
di Avellino
20/02/2003
27.127.544
PIT Itinerario Culturale Antica Volceìj
Comune
di Buccino
20/02/2003
23.480.712
PIT Itinerario Culturale Regio Tratturo
Provincia
di Avellino
20/02/2003
19.363.183
PIT Itinerario Culturale Antica Capua
Comune
S.M.C.
Vetere
20/02/2003
22.070.784
PIT Itinerario Culturale Valle dell’Antico Clanis Comune
di Avella
20/02/2003
13.394.310
PIT “Benevento: il futuro nella storia”
18/12/2002
23.634.794,00
Comune
PIT Citta’ di Avellino
Comune
18/12/2002
23.090.087,96
PIT Salerno Citta’ dell’eccellenza
Comune
18/12/2002
22.539.583,29
PIT Citta’ di Napoli
Comune
18/12/2002
95.746.614,00
PIT Citta’ di Caserta
Comune
18/12/2002
24.499.826,00
PIT Parco Nazionale del Vesuvio
Ente Parco
20/02/2003
50.371.252
PIT Pietrelcina
Comune di
Pietralcina
11/07/2003
30.344.715
Totale risorse da fondi POR
811.226.926,12
TOT Risorse POR
6.875.685.999
Impegni PI su totale POR
12%
* Nostra elaborazione tratta dalle Delibere di GR e dai pareri del Nucleo Regionale di VVIP
I° Seminario tecnico POSTIT
31
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Marco CARPI
Task Force Nazionale - Referente Puglia
Procederò per una breve sintesi dei punti essenziali che hanno visto la
vita dei PIT in Puglia più o meno dall’inizio ad oggi. Poi tornerò indietro
su un aspetto critico che tocca, secondo me, un paio di questi passaggi che
forse vale la pena tratteggiare. Lo farò come proposta di riflessione. Brevemente: a partire grosso modo dallo scorso anno di quest’epoca sono
state composte le Autonomie locali in forme di Comitati, per decreto
della Giunta Regionale, preposti alla gestione di ciascun PIT. I PIT in Puglia sono 10. I Comitati sono preposti, tra l’altro, alla sottoscrizione dell’Accordo di Programma. Questo avverrà quando sarà ultimata la fase di
valutazione dei PIT, in questo momento in corso. Successivamente a
questa fase, e con impatto sul Complemento di Programmazione, è stata
fatta un’analisi degli assetti giuridici da utilizzare. In questo senso è stata
individuata la forma dell’Ufficio comune, ex articolo 30, capo V T.U.E.L..
In seguito, sono stati messi a punto i vari elementi costitutivi: l’idea forza,
il partenariato, etc… In tempi recentissimi, cioè a fine settembre di quest’anno, è stato approvato il quadro finanziario di ripartizione delle risorse
finanziarie in capo a ciascuno dei 10 PIT. Come accennavo prima, però,
ad oggi non ci è ancora dato sapere quali PIT saranno approvati.
I punti su cui volevo tornare : in particolare l’adozione dell’Ufficio
comune come strumento di governo dei PIT. La mia notazione va in due
sensi, il primo è che dalla documentazione di accompagno relativa all’adozione di questo strumento emerge una certa incertezza in merito alla
reale comprensione della portata dello strumento stesso. Ovvero, in certi
passaggi sembra quasi che l’intuizione fosse quella di voler adottare lo
strumento di Ufficio unico piuttosto che quello dell’ufficio comune.
Questo è quanto emerge confrontando appunto questa documentazione
di accompagno con una lettura attenta dell’articolo 30.
32
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Ora, se la mia interpretazione non è sbagliata, quanto precede suggerisce che, se esistono ancora oggi incertezze di questa tipologia a livello regionale, ci si può legittimamente chiedere, e credo che la risposta possiamo
darcela sin d’ora, quale sia la capacità e la profondità di lettura di questa materia ad opera degli attori principi, cioè delle Autonomie locali, delle Province, dei Comuni e delle Comunità montane. L’argomento, peraltro, impatta naturalmente sull’individuazione del reale centro di spesa, cioè sull’individuazione del beneficiario finale ai sensi dell’articolo 9 del Regolamento n. 1260 del ’99. In altre parole io mi chiedo: “Qual è il livello di coscienza del circuito finanziario, ai sensi della regolamentazione europea, in
capo ai soggetti che poi dovranno spendere?”. Quanto precede ha evidentemente una ricaduta anche su questioni di natura logistica, non necessariamente di natura finanziaria. Per esempio, una volta individuato l’Ufficio comune piuttosto che l’Ufficio unico, io mi chiedo se i soggetti che compongono i PIT siano coscienti del fatto che al momento dell’esproprio di un terreno per la realizzazione di un’opera pubblica, piuttosto che al momento di
bandire l’opera pubblica stessa, possano esserci dei conflitti innanzitutto di
natura politica in ordine al governo del territorio, ma poi anche di natura
tecnico-giuridica e finanziario-economica nella gestione dell’opera e nell’esproprio del territorio sul quale fare insistere l’opera stessa.
Colgo l’occasione per dire che, nell’ambito dell’Assistenza tecnica,
così come nelle altre Regioni, anche in Puglia è stata realizzata un’attività
di natura seminariale in occasione della quale è emersa, a mio modo di vedere, una conoscenza piuttosto scarsa di questi strumenti finanziari.
La mia sensazione è che, così come a livello regionale, la cultura delle diciamo “buone modalità di spendita dei fondi,” nel corso della passata programmazione, è di fatto maturata a fine programmazione (con parziale
giustificazione data dal fatto che alcuni regolamenti, quali Sem 2000 e lo
stesso Regolamento n.2064 sui controlli, sono stati calati in quella programmazione a metà ciclo di programmazione e comunque sono andati
in vigore verso la fine del ciclo medesimo). Ci si poteva, invece, attendere
I° Seminario tecnico POSTIT
33
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
che in questa fase programmatoria questo tip o di ritardo non venisse registrato, perché tutti gli strumenti d’implementazione sono stati varati a
inizio programmazione. Il Regolamento n.1260 è del ’99, la maggior
parte degli altri regolamenti, salvo variazioni più recenti, è stata emanata
tra il 2000 e il 2001. Ecco: rilevare sul territorio che la conoscenza di
questi strumenti è quasi inesistente, secondo me, da un lato deve preoccupare, dall’altro invece deve essere un motivo di riflessione proprio in
tema di Assistenza tecnica. Probabilmente questa è un’area sulla quale, e
qui mi riferisco evidentemente ad ANCI, in particolare al progetto POSTIT, si deve intervenire con un’attività di assistenza che soddisfi la domanda proveniente dal basso, che insista cioè sulle Autonomie locali.
Forse varrebbe la pena, visti i tempi, e qui mi riferisco invece più in dettaglio alla realtà della Puglia, proporre un esercizio di simulazione dei circuiti finanziari, cioè portare su un tavolo comune gli attori responsabili
della realizzazione dei singoli PIT e invitarli a una simulazione di tutto il
circuito finanziario, non solo sotto il profilo strettamente economico finanziario, ma anche dal punto di vista giuridico, per capire quali sono le
implicazioni che ai PIT si sottendono.
Questo era il primo punto di perplessità che volevo sollevare. L’altro,
se vogliamo, va un pochino più nel merito del quadro finanziario. Una
lettura del quadro finanziario approvato più o meno un mese fa nell’ambito del comitato di sorveglianza evidenzia che le risorse finanziarie sono
state spalmate su diversi PIT in modo matematico, asettico. Cioè molti
numeri sono uguali. Leggendo la tabella finanziaria che è stata allegata al
documento che vi è stato distribuito, vedrete che alla maggior parte degli
interventi è stata riservata una capienza finanziaria identica l’una all’altra.
Allora io mi chiedo, e qui vado evidentemente sui temi della programmazione e quindi non solo della programmazione intesa in senso lato ma
della programmazione integrata, che cosa può significare questa spalmatura così asettica, ovvero, che tipo di ragionamento progettuale può essere sotteso ad una capienza finanziaria speculare di un PIT rispetto al-
34
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
l’altro? E anche qui mi pare la risposta sia scontata e deludente. E questo
insiste pure su un argomento che è stato introdotto nell’ambito della verifica sullo stato di attuazione dei PIT, il 6 giugno scorso a Bari dove,
nella parte introduttiva, che curava proprio la tipologia di progetti che
avrebbero potuto essere attirati dall’attuazione dei PIT, è stato detto che
non si voleva, se non in minima parte ricorrere allo strumento dei progetti sponda. Tutto ciò in evidente contrasto con il piano finanziario approvato.
I° Seminario tecnico POSTIT
35
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Sergio DIANA
Task Force Regionale - Sardegna
Solo due parole di introduzione e poi lascio la parola alla mia collega
della Task Force Regionale che vi illustrerà un po’ più nel dettaglio la relazione. Io volevo fare solo una rapidissima considerazione, ricollegandomi
tra l’altro anche a quanto diceva Osvaldo Cammarota. E cioè che, se in Sardegna i PIT fossero stati articolati effettivamente come i Patti Territoriali per
l’Occupazione, avrebbero a quest’ora raggiunto già un discreto livello di
spesa. E dal quadro che emerge dalla relazione che abbiamo preparato, mi
pare si comprenda che il territorio, soprattutto i Comuni, nel quadro dei
PIT in Sardegna, hanno risposto bene, pur con grandi difficoltà. Grazie
anche all’intervento di Assistenza tecnica effettuato da noi, dal FORMEZ,
eccetera, il sistema tra l’altro si migliora, quindi, mi pare che da questa relazione emerga che il territorio ha risposto bene a questo tipo di progettazione, per quanto sia nuova e complessa per loro. Il problema sta nella Regione, tanto che, appunto, il progetto POSTIT, è arrivato a un punto tale,
e mi pare che tra l’altro questa sia un’esperienza che nelle altre Regioni non
è ancora stata attivata, da prevedere anche un momento, diciamo così, politico di riflessione, unito, pur sempre a un momento tecnico. Siamo infatti
giunti al punto in cui è necessario sollecitare l’Amministrazione regionale ad
adeguarsi e sostenere l’attività che i Comuni stanno svolgendo in questo
quadro. E questo dovrebbe sollecitare una riflessione anche per quanto riguarda il futuro Quadro Comunitario di Sostegno (se così si chiamerà) per
il periodo dal 2006 in poi. Bisognerebbe innanzitutto cercare di capire se le
Regioni, sono in grado di reggere certi livelli di programmazione. Mi pare
che il caso della Sardegna dimostri che i Comuni sono stati in grado di reggere, con la dovuta Assistenza tecnica, a un certo tipo di programmazione,
cosa che invece la Regione non è stata in grado di fare. Lascio ora la parola
alla mia collega, Simona Argiolas.
36
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Simona ARGIOLAS
Task Force Regionale - Sardegna
I PIT in Sardegna sono stati introdotti nel 2001 attraverso un Bando,
con l’obiettivo di stimolare la competizione tra i territori, al fine di far
emergere e premiare le proposte di sviluppo più valide. A livello regionale
sono state individuate 29 aree PIT, tutti e 29 i territori interessati hanno
risposto positivamente, presentando proposte di progetti integrati, ma
solo 13 di queste sono state approvate, quindi, ammesse a finanziamento.
La scelta di tale meccanismo concorsuale, tuttavia, non ha prodotto i risultati attesi, al contrario ha contribuito a determinare diverse distorsioni
rispetto all’idea stessa di PIT. Uno dei limiti principali, di cui è imputato
il Bando 2001, è rappresentato dal ruolo neutrale mantenuto dalla Regione, che ha determinato una carenza informativa, una comunicazione
discontinua, dunque, poco efficace. Questa sua posizione, oltre tutto, non
le ha consentito di assistere dal punto di vista tecnico i territori interessati,
proprio per non inficiare il meccanismo concorsuale. Inoltre, sono stati
fissati tempi strettissimi per la presentazione delle proposte progettuali
(26 luglio, data di pubblicazione del Bando, 20 settembre, scadenza dei
suddetti termini). Oltre a questo, si è verificata una grossa difficoltà nella
definizione degli ambiti territoriali, a causa di problematiche di carattere
politico, di livello interistituzionale, pertanto si sono dimostrate estremamente complesse le operazioni predisposte al fine di strutturare e rendere
operativi i tavoli partenariali. Da vari settori della programmazione regionale sono giunte diverse lamentele riguardo la modesta qualità progettuale
proposta dai territori, nonostante l’apporto di consulenti privati. Un ulteriore limite è rappresentato dalla mancanza di concentrazione delle risorse, di integrazione tra le Misure, di amalgama tra queste e l’idea forza,
nonché dalla coerenza con le misure del POR, laddove il 60% delle iniziative proposte non era coerente col POR.
I° Seminario tecnico POSTIT
37
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Il problema più grave attualmente rilevato, per quanto riguarda il
Bando PIT 2001, è la mancata attuazione dei PIT approvati ed ammessi
a finanziamento. Il valutatore indipendente, in occasione del Comitato di
Sorveglianza tenutosi nel luglio 2003, ha riscontrato proprio l’impossibilità di effettuare una valutazione dei PIT in termini quantitativi, dal momento che non sono state realizzate le operazioni programmate, pertanto,
si possono solamente verificare le risorse impegnate per Misura e non
quelle effettivamente spese.
Rispetto al Bando 2001 possono essere presentate valutazioni critiche
anche dal punto di vista giuridico. Infatti, nonostante il fatto che la firma
degli Accordi di programma fosse avvenuta tra settembre-ottobre 2002
che, per tale motivo, costituivano elemento sufficiente per rendere operativi i PIT, dando il via alla realizzazione delle opere programmate, alla data
della loro pubblicazione, aprile 2003, nessuno dei soggetti interessati si è
attivato per avviare le procedure di finanziamento, dunque, di spesa. A
tale proposito, c’è stato un rimpallo continuo di responsabilità tra i territori e chi era a ciò preposto a livello regionale, ovvero, il Gruppo di Lavoro Tecnico Regionale (G.L.T.R).
I Comuni, per contro, evidenziano la mancanza di coerenza tra le valutazioni effettuate dai Responsabili di misura e quelle del G.L.T.R: le
operazioni ritenute coerenti dai primi, non lo erano per i secondi, e viceversa. Per ciò che concerne la questione della qualità progettuale dei PIT,
un fatto estremamente negativo sottolineato dal G.L.T.R, riguarda lo
scarso livello di cantierabilità dei progetti presentati, per cui la maggior
parte risultano solo in fase preliminare. Accusa questa rispedita decisamente al mittente dai Comuni, alcuni dei quali dichiarano, invece, di aver
addirittura realizzato delle opere (il Comune di Dolianova dichiara di aver
portato avanti i lavori per circa l’80%, anticipando i pagamenti con
propri fondi, ma poi si è dovuto fermare non avendo ricevuto alcun finanziamento da parte della Regione) e assicurano, comunque, di avere
progetti almeno a livello esecutivo, ma di non aver potuto predisporre i
38
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
bandi per le gare d’appalto, con cui realizzare le opere previste, non
avendo registrato l’accreditamento dei finanziamenti dovuti. Un ulteriore
elemento di scontento evidenziato dai territori riguarda la mancanza di
informazioni certe sulla capienza, quindi, sulle risorse finanziarie predisposte per Misura. In particolare, questo si è verificato in relazione all’Asse
5. È necessario rimarcare il fatto che i 13 PIT approvati in Sardegna con
il Bando 2001 si sono concentrati soprattutto su interventi in ambito urbano, la maggior parte delle operazioni sono state, dunque, presentate
sulla Misura 5.1. Anche per quanto riguarda la fase di ottimizzazione, gli
stessi PIT erano intenzionati a presentare operazioni a valere sull’Asse 5.
Dietro pressante e continua richiesta di chiarimenti sulla capienza della
Misura in questione da parte dei Comuni coinvolti nei 13 PIT approvati,
l’AdG ha dichiarato la non capienza della Misura 5.1, dunque, la sua indisponibilità ai fini dell’ottimizzazione, anche in ragione del fatto che la
stessa Misura è stata messa a bando, in relazione al POR, e non ne sono
stati ancora resi noti gli esisti.
L’elevato livello di conflittualità tra i territori e la Regione ha prodotto
una grave sfiducia nello strumento PIT e la diffidenza rispetto a tutte le
iniziative e le indicazioni provenienti dalla programmazione regionale atte
a garantire il rispetto degli impegni assunti ed il proseguo delle attività
programmate, ai fini dello sviluppo integrato dei territori. Pertanto, rispetto alla Selezione 2002, i territori si dimostrano piuttosto perplessi di
fronte ad un nuovo impegno PIT.
I° Seminario tecnico POSTIT
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La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Carlo PISCIOTTA
Task Force Nazionale - Referente Sicilia
I Progetti Integrati, in Sicilia, sono inseriti all’interno della strategia
regionale, delle linee di intervento (territoriali, settoriali e di filiera) e dei
metodi di programmazione (concertazione, collaborazione pubblico-privato), e possono realizzarsi:
- sia in forma concentrata, nei luoghi ove la dotazione di risorse immobili si dimostra in grado di attivare e attrarre considerevoli risorse mobili;
- sia in forma diffusa, su base regionale o sub regionale, dove la presenza di un obiettivo comune di sviluppo è rilevabile in diverse
aree, anche non contigue territorialmente: il progetto integrato diffuso accomuna così diverse realtà locali, sotto forma di filiere produttive, circuiti, itinerari o reti di tipo settoriale o tematico.
Per l’identificazione dei Progetti Integrati Territoriali (PIT), cioè di
progetti da realizzarsi in forma concentrata nei luoghi ove la dotazione di
risorse immobili si dimostra in grado di attivare e attrarre considerevoli risorse mobili, in Sicilia, si è fatto ricorso ad un modello funzionalistico
orientato a privilegiare la domanda locale e non necessariamente agganciato all’organizzazione istituzionale dei territori.
Il riferimento territoriale di base per i PIT è costituito dal territorio provinciale. All’interno di ciascun contesto amministrativo l’attribuzione di risorse è stata effettuata sulla base dei seguenti indicatori: popolazione, superficie territoriale, PIL per abitante, disoccupazione, deficit infrastrutturale.
Le risorse destinate dal POR Sicilia ai Progetti Integrati costituiscono
il 40% del totale (pari a poco più di 10.000.000 di euro). Per la prima fase
sono state destinate ai PIT le risorse pubbliche territorializzate riferite al
40
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
primo triennio di programmazione (2000-2002), che ammontano a circa
1.400 milioni di Euro (circa il 34% delle risorse assegnate).
I PIT, secondo le indicazioni del Complemento di Programmazione
(CdP), sono stati promossi da almeno due Enti locali territoriali siti in un
medesimo territorio provinciale e contigui (ad eccezione delle città metropolitane di Palermo, Catania e Messina che possono presentare proposte di PIT riferite al solo contesto urbano) ovvero dalla Provincia regionale con il concorso dei Comuni dove ricadono gli interventi previsti.
I soggetti promotori sono stati chiamati ad adottare il metodo della
concertazione e ad attivare il partenariato con gli attori dello sviluppo definiti dal CdP.
La metodologia di valutazione dei PIT che è stata adottata ha introdotto il principio della doppia valutazione, improntato su una procedura
di tipo concorsuale.
Il Complemento di Programmazione ha previsto, da un lato, la strutturazione in fasi della procedura PIT (fase di orientamento, di selezione
preliminare per l’accertamento dei requisiti di ammissibilità e di selezione
definitiva, durante la quale vengono individuati i PIT ammessi a finanziamento) e dall’altro l’esplicitazione dei criteri da adottare per la valutazione definitiva.
Nel corso della fase di selezione preliminare sono stati individuati 28
PIT da ammettere alla successiva fase sulla base di considerazioni relative a:
- valutazione di ammissibilità (aspetti formali);
- coerenza rispetto alle misure;
- valutazione dell’Idea Forza.
Nella valutazione per la selezione definitiva, si tenuto conto dei seguenti criteri:
- qualità dell’idea-forza e coerenza interna;
- contributo alle priorità regionali;
- sostenibilità tecnico-progettuale;
I° Seminario tecnico POSTIT
41
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
-
sostenibilità ambientale;
sostenibilità finanziaria;
sostenibilità economica, sociale e istituzionale;
sostenibilità amministrativa e di gestione.
La fase di selezione definitiva si è conclusa con la presentazione, da
parte dei soggetti promotori del PIT, delle proposte definitive e la conseguente valutazione effettuata da un gruppo di valutazione composto da
esperti del Nucleo Regionale di Valutazione e Verifica e affiancato da Autorità ambientale e Referente per le pari opportunità.
Dei 28 PIT ammessi alla fase definitiva, ne sono stati approvati 27,
mentre 1 PIT ammesso è stato sospeso a seguito di ricorso al TAR da parte
di 5 Comuni.
Successivamente alla fase di valutazione dei PIT nel loro complesso,
è stata effettuata la valutazione delle singole operazioni di ciascun PIT
volta alla determinazione delle cosiddette “azioni essenziali”, intese come
attività legate alla realizzazione del PIT, come attività legate alla gestione
del PIT e come nucleo di interventi.
Per ciascun PIT si è proceduto alla sottoscrizione di un Accordo, ai
sensi dell’art.16 della L.R. 10/91 (accordi fra PP.AA. per disciplinare lo
svolgimento coordinato di attività di interesse comune), tra l’Amministrazione regionale e il soggetto coordinatore del PIT.
Tale Accordo prevede:
• gli specifici e primari obiettivi di sviluppo locale;
• le attività e gli interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di attuazione e con i termini ridotti per gli adempimenti procedimentali;
• i progetti, le azioni e gli interventi che devono essere realizzati entro
i termini previsti;
• il piano finanziario e i piani temporali di spesa relativi a ciascun intervento e attività da realizzare;
42
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
• la struttura responsabile dell’attuazione delle singole attività ed interventi in ciascuna amministrazione;
• le modalità, le convenzioni ed i termini per la individuazione del
soggetto locale responsabile del coordinamento del PIT (soggetto
coordinatore);
• le eventuali conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l’attuazione dell’accordo;
• i procedimenti di conciliazione o di definizione di conflitti tra i
soggetti partecipanti all’accordo;
• le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati;
• le modalità per la eventuale sostituzione di parti del progetto con
interventi compatibili;
• nel caso che l’accordo preveda insediamenti produttivi, ricognizione degli sportelli unici;
• i criteri, le modalità ed i tempi per la realizzazione degli interventi
a titolo di regime d’aiuto.
L’accordo è stato poi sottoposto alla ratifica dei Consigli comunali
degli Enti locali interessati, per conseguire le compatibilità con la programmazione di bilancio e dei lavori pubblici di ciascun ente.
Nei casi in ci si è avvalsi dell’istituto dell’Accordo di programma, tali
accordi, ratificati dai Consigli comunali degli Enti locali interessati, adottati con Decreto del Presidente della Regione e pubblicati sulla GURS,
costituiscono varianti agli strumenti urbanistici e acquistano efficacia,
comportando la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza
delle opere pubbliche comprese negli Accordi stessi.
Il coordinamento tra le varie misure del POR coinvolte nell’attuazione
di un PIT compete al Dipartimento regionale della Programmazione – Servizio Sviluppo Locale – Unità Operativa di Base II, che si avvale di un apposito Collegio di vigilanza, costituito nell’ambito dell’Accordo.
I° Seminario tecnico POSTIT
43
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Il Collegio di vigilanza garantisce la gestione unitaria, il monitoraggio, il controllo e la vigilanza sull’attuazione del PIT.
Nell’Accordo sono inoltre previste modalità operative per consentire
al soggetto coordinatore (attraverso l’obbligo di presentare una relazione
semestrale sullo stato di attuazione del PIT) del PIT a livello locale, di attivare tutte le risorse finanziarie, il cofinanziamento di altre risorse pubbliche, nonché per assicurare il monitoraggio e la verifica dei risultati da
trasferire alle Unità di monitoraggio e controllo dei singoli Dipartimenti
regionali.
Ai PIT inseriti nella graduatoria approvata con Decreto del Presidente della Regione n. 94/Segr.D.R.P. del 18/06/2002 e successivo Decreto Presidenziale di rettifica n° 175 del 04/11/02, a seguito della selezione effettuata con le modalità e le procedure del Bando pubblico del 23
aprile 2001, sono state riservate risorse finanziarie, per un importo complessivo di Euro 990.275.485,62.
Per la Regione Siciliana la conclusione dei PIT è prevista per il
31/12/2006.
Il riferimento territoriale di base per i PIT, costituito dal territorio
provinciale, e la relativa ripartizione territorializzata delle risorse pubbliche del POR sulla base di indicatori riferibili a popolazione, superficie
territoriale, PIL per abitante, disoccupazione, deficit infrastrutturale, se
da un lato ha fornito la cornice di riferimento che ha orientato le scelte
dei territori facilitandone il compito, dall’altro ha in parte attenuato la
spinta della programmazione dal basso. Sarebbe stato forse più opportuno
lasciare maggiore spazio ai territori nel definire il fabbisogno dell’area PIT
e solo dopo definire dotazioni finanziarie e misure.
Ulteriore elemento di discrasia è costituito dal fatto che i regimi di
aiuto sono gestiti dalla Regione, creando in tal modo una scollatura tra i
diversi momenti gestionali, senza alcuna garanzia di effettiva unitarietà ed
integrazione nell’attuazione.
44
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Le relazioni istituzionali tra gli organismi di gestione dei PIT ovvero
i responsabili di procedimento degli Enti locali beneficiari finali delle operazioni ed i responsabili di misura ed in generale gli organi burocratici regionale, non sempre hanno registrato atteggiamenti uniformi e improntati alla migliore cooperazione interistituzionale.
Rispetto al quadro procedurale sopra evidenziato, al di la di ogni ulteriore considerazione sui criteri e le modalità che hanno caratterizzato la
fase di selezione ed identificazione dei PIT, fase ormai conclusa, vale la
pena di approfondire ed analizzare l’andamento della fase attuativa al fine
di verificare la reale capacità degli enti coinvolti di gestire efficacemente la
realizzazione del PIT.
Dal punto di vista dell’attuazione dei PIT, due appaiono gli elementi
da considerare:
1. l’avanzamento fisico, procedurale e finanziario delle operazioni inserite nei PIT approvati;
2. la funzionalità degli organismi di gestione dei PIT e più in generale dei sistemi di governance individuati dai territori promotori
dei PIT; è infatti, condizione essenziale, secondo quanto previsto
dal QCS, che “alla maggiore complessità di realizzazione di queste
azioni facciano riscontro modalità di attuazione e gestionali unitarie, organiche e integrate, in grado di consentire l’effettivo conseguimento degli obiettivi nei tempi prefissati”.
Con riferimento al primo punto, ciò che emerge, allo stato attuale, in
forma più che evidente, è il generale e diffuso mancato rispetto dei cronogrammi degli interventi, dovuto principalmente alle difficoltà di munirsi nei tempi programmati dei progetti esecutivi e cantierabili e conseguentemente di ottenere tempestivamente il decreto di finanziamento da
parte del responsabile di misura.
Tale situazione è chiaramente riscontrabile dal rapporto tra interventi
ammessi a finanziamento, progetti esecutivi trasmessi ed interventi decre-
I° Seminario tecnico POSTIT
45
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
tati dai responsabili di misura la cui situazione al giugno 2003 si sostanzia
nel rapporto di 1 a 3.
In particolare, il ritardo strutturale rispetto ai cronogrammi è ascrivibile ad una serie di concause fra le quali:
• l’approssimazione, in parte fisiologica, dei cronogrammi originariamente presentati;
• difficoltà da parte dei Comuni a reperire le risorse finanziarie per
affidare gli incarichi di progettazione, in mancanza di coperture o
anticipazioni finanziarie garantite dalla Regione;
• inadempienze dei progettisti dovute anche a difficoltà obiettive riscontrate nella fasi di maturazione progettuale soprattutto tenuto
conto delle innovazioni normative intervenute nel periodo tra la
presentazione delle proposte dei PIT e l’avvio della fase attuativa
dei PIT (recepimento sia pur con modifiche, nell’ordinamento siciliano, della normativa statale in materia di lavori pubblici, materia in precedenza disciplinata dalla L.R. 21/85 e ss.mm. in virtù
della competenza legislativa esclusiva riconosciuta in sede di Statuto speciale);
• ritardi e difficoltà politico-amministrative conseguenti al ricambio
degli organi elettivi di amministrazione in alcuni Comuni;
• difficoltà nell’ottenere i pareri e nulla osta da parte di organi regionali ai fini della cantierabilità dei progetti;
• tempi lunghi di attraversamento della istruttoria e della fasi di registrazione e notifica dei decreti di finanziamento da parte dei responsabili di misura.
Con riferimento alle modalità gestionali all’interno di ciascun PIT si
registra una sostanziale preferenza per la forma dell’Ufficio Unico con poteri di coordinamento rispetto all’Ufficio Unico con delega all’attuazione.
46
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Infatti i PIT che hanno adottato il modello gestionale dell’Ufficio
Unico con poteri di coordinamento sono 17 a differenza dell’altro modello adottato da soli 10 PIT.
La versione “più leggera” dell’Ufficio Unico, pur nei casi in cui sta
dando buona prova, in prospettiva futura, rischia di depotenziare fortemente il compito ed il ruolo di tale ufficio, relegandolo ad una semplice
funzione di controllo e di stimolo nei confronti dei responsabili di procedimento degli enti beneficiari finali cui compete l’attuazione delle “operazioni”.
Tale scelta è stata dettata in molti casi dalla forte resistenza dei Comuni, a far prevalere l’innovazione sul campanile, ovvero, a realizzare in
termini compiuti la distinzione tra la programmazione e l’amministrazione, scontando una forte ingerenza della politica, soprattutto in considerazione che la stragrande maggioranza dei progetti messi in campo dagli
Enti locali sono di carattere infrastrutturale.
Viceversa, la scelta accentrata rappresenta senza dubbio una innovazione amministrativa, sia dal punto di vista della governance dei rapporti
intercomunali che con la Regione.
L’Ufficio Unico delegato all’attuazione, cioè con compiti accentrati
per la gestione dei procedimenti amministrativi, la cura degli adempimenti contabili e finanziari, la verifica della compatibilità dei progetti con
l’accordo programmatico e quindi la conseguente validazione interna,
offre indubbi vantaggi in termini di uniformità dei provvedimenti amministrativi, attraverso format predefiniti, unitamente alla certezza dell’esistenza di una struttura intermedia, facile da contattare ed integrata con
l’area interessata.
Ma, i vantaggi del modello di Ufficio Unico con poteri di attuazione
appaiono rilevanti, oltre che per l’efficacia realizzativa del PIT, soprattutto
perché può contribuire in maniera significativa alla permanente o quantomeno duratura integrazione tra territori che si riconoscono in un modello e idea di sviluppo di area comprensoriale, che nel tempo sono in
I° Seminario tecnico POSTIT
47
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
grado di attivare e reiterare coerenti e convergenti iniziative finalizzate a
consolidare obiettivi di sviluppo locale.
Non trascurabile, infine, appare l’esperienza associativa intercomunale, anche prescindendo dalle concrete modalità gestionali assunte nelle
varie realtà, quale positiva occasione di intervento in relazione all’esigenza
di crescita del personale comunale impegnato nelle attività relative alla
progettazione integrata e per le conseguenti positive ricadute, specie nelle
realtà comunali più piccole, in termini di recupero di efficienza e capacità
delle strutture organizzative e burocratiche dei Comuni stessi in ordine all’espletamento degli ordinari procedimenti e processi gestionali.
Naturalmente, il raggiungimento di forme adeguate di formazione ed
informazione a favore del personale comunale è legato alle attività dei
Project Manager ed alla loro capacità di coinvolgimento, nonché al contesto organizzativo in cui ciascun PIT è chiamato ad operare.
Nella prima fase delle attività di POSTIT (Marzo/Luglio 2003), considerato che a seguito dei DDPR n.94/Segr.D.R.P. del 18.06.02 e
n.175/Segr. D.R.P. del 4.11.2002, fin da mese di luglio 2002, mediante
la sottoscrizione di Accordi con i Soggetto coordinatori dei PIT, risulta avviata la fase di attuazione dei 27 PIT approvati, si è ritenuto di caratterizzare l’avvio delle attività progettuali di POSTIT sui temi delle “procedure
per l’acquisizione dei beni e dei servizi, la legge quadro sui lavori pubblici
e l’intervento dei privati nella realizzazione di opere pubbliche”.
E, cioè, con specifico riferimento all’attuazione dei PIT, alle tematiche connesse al conferimento degli incarichi di progettazione di lavori
pubblici ed all’impostazione delle procedure di gara per l’aggiudicazione
e l’esecuzione dei lavori pubblici.
Tale scelta è stata operata in stretta aderenza a quanto emerso dai cronogrammi di realizzazione delle operazioni dei PIT e dalla conseguente ritenuta opportunità di supportare i Comuni, e per essi più precisamente i
responsabili unici del procedimento e gli uffici tecnici comunali, nella gestione di procedure notoriamente complesse ed articolate, in una fase pe-
48
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
raltro di profonda incertezza conseguente alle rilevanti innovazioni normative introdotte nell’ordinamento regionale siciliano.
Infatti, nell’agosto 2002 (L.R. 2 agosto 2002, n.7), la Regione Siciliana ha recepito, sia pur con modifiche ed adeguamenti, la legge quadro
sui lavori pubblici vigente nel resto del paese, che in Sicilia fino a quel
momento non trovava applicazione in forza della competenza legislativa
esclusiva regionale in materia riservata dallo Statuto speciale della Regione
Sicilia. Tale recepimento, peraltro, è stato ulteriormente attuato con la recente L.R. 19 maggio 2003, n.7 che ha di fatto allineato il quadro normativo siciliano in materia di lavori pubblici alle innovazioni a sua volte
introdotte dal legislatore nazionale con la legge nazionale 1 agosto 2002,
n.166 (c.d. “Merloni quater”). Inoltre, ben presto è emersa con chiarezza
l’opportunità di rispondere a molte delle richieste di assistenza tecnica
mettendo a disposizione degli schemi operativi di atti, bandi, provvedimenti, regolamenti, ecc, in modo da sortire effetti analoghi agli affiancamenti consulenziali, la cui reale portata non può che essere limitata per
ovvie ragioni di economicità dell’azione progettuale di POSTIT.
Tale esigenza peraltro è risultata amplificata dalla mancata emanazione nei termini previsti dalla stessa legge n. 7/2002: del decreto presidenziale regionale recante la disciplina delle procedure ad evidenza pubblica per il conferimento di incarichi di progettazione di lavori pubblici
di importo stimato inferiore alla soglia comunitaria (controvalore in euro
di 200.000 DSP); nonché dei bandi tipo per l’aggiudicazione di lavori
pubblici a cui l’assessorato regionale LL.PP. ha provveduto solo nell’agosto 2003.
In riferimento a ciò sono stati pertanto elaborati e predisposti i seguenti documenti:
• Schema di bando di gara per lavori pubblici di importo fino a
€ 150.000;
• Schema di bando di gara per lavori pubblici di importo superiore a
€ 150.000 ed inferiore alla soglia comunitaria;
I° Seminario tecnico POSTIT
49
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
• Schema di regolamento per l’affidamento di incarichi di progettazione il cui importo stimato sia inferiore alla soglia comunitaria.
I suddetti schemi sono stati trasmessi e messi a disposizione di numerosi operatori comunali, con eventuale successivo accompagnamento
degli esperti del gruppo di lavoro del progetto POSTIT-ANCI per la fase
di formalizzazione degli atti.
Sulla base della prima esperienza e delle azioni fin qui messe in campo
e tenuto conto delle richieste e sollecitazioni che esse hanno generato, la
fase di assistenza tecnica che attualmente la Task Force Regionale sta affrontando, oltre la soluzione di problematiche specifiche come la rendicontazione dei singoli interventi, il monitoraggio delle spese, la costituzione ed il funzionamento di uffici di progettazione associati, riguarda
anche il supporto alla creazione ed implementazione di modelli organizzativi adeguati alla complessità degli interventi. In questo senso l’approccio metodologico seguito intende privilegiare l’esperienza dei PIT, all’interno dei singoli Comuni, sotto il profilo dell’opportunità finalizzata
ad una crescita complessiva del sistema in direzione dello sviluppo locale
piuttosto che alla logica dell’adempimento burocratico amministrativo.
L’attività di predisposizione di schemi di bandi, regolamenti, atti,
ecc., cioè di un vero e proprio strumentario operativo volto a facilitare
l’attività corrente degli operatori comunali e a snellire e velocizzare l’azione e le procedure di attuazione delle operazioni dei PIT, stante il positivo riscontro, sarà potenziata ulteriormente e riguarderà inoltre procedure anche non direttamente riconducibili all’attuazione dei PIT ma comunque utili a qualificare e professionalizzare l’azione degli enti agevolando l’adozione di modelli organizzativi e procedurali interni agli Enti
locali, la cui carenza o ritardata definizione si è rivelata spesso motivo e
fonte di incertezze e contenziosi che hanno compromesso l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa.
50
I° Seminario tecnico POSTIT
51
Sistemazioni agrarie ed idraulicoforestali estensive per la difesa del
suolo
Salvaguardia e valorizzazione dei beni
naturali ed ambientali
€ 32.000.000,00
Incremento e gestione dei boschi e
tutela delle biodiversità del patrimonio
forestale
Miglioramento del sistema di gestione
dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati
Valorizzazione e tutela del patrimonio
culturale pubblico e miglioramento
dell’offerta dei servizi culturali
€ 189.880.000,00
Tutela e valorizzazione del patrimonio
rurale
Formazione e sostegno
all’imprenditorialità
Formazione Superiore
Sviluppo della competitività delle
imprese e formazione continua con
priorità alle PMI
Sviluppo e consolidamento del
l’imprenditorialità, emersione del
lavoro non regolare
Miglioramento delle risorse umane
nel settore della Ricerca e Sviluppo
tecnologico
Ricerca e sviluppo tecnologico
Promozione della partecipazione
femminile al mercato del lavoro
Aiuti al sistema industriale
(PMI e Artigianato)
Interventi di completamento e
miglioramento delle infrastrutture di
supporto e qualificazione dei bacini
logistici dei sistemi produttivi locali
Investimenti nelle aziende agricole
Miglioramento delle strutture di
trasformazione dei prodotti agricoli
Selvicoltura
1.04
1.06
1.07
1.08
2.01
2.02
2.03
3.07
3.09
3.11
3.12
3.13
3.14
4.01
4.02
4.03
4.05
4.06
€ 12.000.000,00
€ 77.857.143,00
€ 236.478.762,00
€ 217.324.000,00
€ 330.000.000,00
€ 66.231.000,00
€ 30.000.000,00
€ 21.870.500,00
€ 20.469.603,00
€ 98.462.000,00
€ 19.447.000,00
€ 40.000.000,00
€ 32.000.000,00
€ 41.617.039,00
€ 46.831.334,00
€ 169.400.000,00
€ 133.767.628,00
Interventi per la difesa del suolo
1.03
FEOGA
FEOGA
FEOGA
FESR
FESR
FSE
FESR
FSE
FSE
FSE
FSE
FSE
FEOGA
FESR
FESR
FEOGA
FESR
FEOGA
FESR
FEOGA
Quota pubblica Fondo
Risorse idriche per le aree rurali e
per l’agricoltura
1.02
Misure
Allegato 1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
€ 2.748.587
€ 2.310.000
€ 1.312.230
€ 1.105.359
-
€ 5.868.335
PIT n° 2
-
€ 7.785.714
€ 23.647.876
-
-
-
-
€ 8.258.312
- € 20.592.000
€ 2.748.587
€ 3.000.000
€ 1.530.935
€ 1.003.011
-
€ 2.914.475
PIT n° 1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
€ 2.748.587
€ 2.310.000
€ 1.312.230
€ 1.105.359
-
€ 5.868.335
PIT n° 4
-
-
-
-
-
-
-
-
-
€ 2.748.587
€ 2.310.000
€ 1.312.230
€ 1.105.359
-
€ 5.868.335
PIT n° 5
-
-
-
-
-
-
-
-
-
€ 2.748.587
€ 2.310.000
€ 1.312.230
€ 1.105.359
-
€ 5.868.335
PIT n° 6
-
-
-
-
-
-
-
-
-
€ 2.748.587
€ 2.310.000
€ 1.312.230
€ 1.105.359
-
€ 5.868.335
PIT n° 7
€ 8.258.312
-
-
-
€ 7.785.714
- € 23.647.876
€ 13.691.412
-
-
-
€ 8.258.312
-
-
-
€ 7.171.692
-
-
-
-
-
-
-
-
-
€ 2.748.587
€ 2.310.000
€ 1.312.230
€ 1.003.011
-
€ 2.953.860
PIT n° 8
-
-
-
€ 7.785.714
- € 23.647.876
€ 7.171.692
€ 13.860.000 € 20.592.000 € 20.592.000 € 13.860.000 € 13.860.000
€ 2.748.587
€ 3.300.000
€ 1.530.935
€ 1.105.359
-
€ 5.868.335
PIT n° 3
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
€ 8.258.312
€ 20.592.000
€ 2.748.587
€ 3.300.000
€ 1.530.935
€ 1.105.359
-
€ 5.868.335
PIT n° 9
Tot.
€ 1.516.866
€ 3.520.000
€ 3.512.780
€ 2.208.000
€ 6.242.556
€ 2.016.000
-
La percentuale di concorso delle misure all’attuazione dei PIT, prevista
pari al 40%, va elevata al 60%
Nell’ambito dei PIT la misura viene
attivata unicamente in relazione all’azione c) con una riserva pari al 50%
Gli interventi previsti verranno attuati con
il ricorso alla misura 4.20
Note
€ 3.600.000
€ 3.600.000
- € 23.357.143
- € 70.943.629
€ 4.129.156 € 65.197.200
€ 8.052.000 € 132.000.000
€ 1.755.122 € 26.492.400
La percentuale di concorso della misura all’attuazione dei PIT va incre€ 540.000 € 24.000.000 mentata dal 50% all’ 80%
€ 656.115 € 13.122.300
€ 491.270 € 10.234.802
-
€ 2.126.779 € 49.073.461
€ 1.516.866
€ 3.520.000
€ 3.512.780
€ 2.208.000
€ 6.242.556
€ 2.016.000
€ 14.049.400 € 14.049.400
€ 20.158.600 € 20.158.600
€ 12.039.087 € 12.039.087
PIT n° 10
52
Diversificazione delle attività delle
imprese agricole
Supporto alla competitività ed
all’innovazione delle imprese e dei
sistemi di imprese turistiche
Interventi per la capitalizzazione e
il consolidamento finanziario del
sistema delle PMI dei settori
ARTIGIANATO, TURISMO e
COMMERCIO
Azioni per le risorse umane (Settori
SISTEMI INDUSTRIALI, del
l’AGRICOLTURA, TURISMO,
COMMERCIO)
Adeguamento e miglioramento delle
reti di trasporto
Società dell’Informazione
Risorse umane e società
dell’informazione
4.09
4.14
4.19
4.20
6.01
6.02
6.04
Totali risorse per singolo PIT
Commercializzazione dei prodotti
agricoli di qualità
4.08
Misure
segue Allegato 1
€ 53.846.000,00
€ 161.600.000,00
€ 167.600.000,00
€ 46.154.000,00
€ 64.000.000,00
€ 66.600.000,00
€ 4.114.286,00
€ 6.357.000,00
Quota pubblica
FSE
FESR
FESR
FSE
FESR
FESR
FEOGA
FEOGA
Fondo
€ 54.119.421
€ 2.099.994
€ 6.302.400
€ 2.460.008
-
-
€ 308.571
€ 317.850
PIT n° 1
-
-
-
-
€ 53.057.224
€ 2.099.994
€ 6.302.400
-
€ 2.460.008
PIT n° 2
-
-
-
-
€ 68.409.489
€ 2.638.454
€ 11.150.400
€ 10.056.000
€ 2.460.008
PIT n° 3
€ 85.117.236
€ 2.099.994
€ 6.302.400
-
€ 2.460.008
-
-
€ 308.571
€ 317.850
PIT n° 4
-
-
-
-
€ 53.057.224
€ 2.099.994
€ 6.302.400
€ 2.460.008
PIT n° 5
-
-
-
-
-
-
-
€ 2.460.008
PIT n° 7
€ 2.460.008
-
-
€ 308.571
€ 317.850
PIT n° 8
€ 59.712.204
€ 2.099.994
€ 4.686.400
€ 68.762.604
€ 2.099.994
€ 4.686.400
€ 53.250.101
€ 2.099.994
€ 6.302.400
- € 16.089.600 € 25.140.000
€ 2.460.008
PIT n° 6
-
-
-
-
€ 54.265.929
€ 2.099.994
€ 6.302.400
-
€ 2.460.008
PIT n° 9
€ 3.503.160
€ 1.234.286
€ 1.271.400
Tot.
€ 100.068.786 € 649.820.222
€ 2.099.994 € 21.538.400
€ 6.302.400 € 64.640.000
- € 51.285.600
€ 923.080 € 23.063.154
€ 3.503.160
€ 308.571
€ 317.850
PIT n° 10
Note
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Alessia SALARIS
CRESME Ricerche S.p.A.
Il CRESME è stato incaricato di supportare ANCI POSTIT nella fase
di rilevazione dei fabbisogni di Assistenza tecnica, un’attività che si è svolta
in collaborazione tra la Task Force nazionale, le Task Force regionali e il
gruppo di lavoro del CRESME. Richiamo brevemente quali sono gli obiettivi dell’indagine, in linea con quello che diceva il dott. Francesco Monaco,
ricordando, in primo luogo il fatto che la nostra attività di rilevazione si
colloca in un quadro in cui vengono svolte attività di rilevazione anche da
parte di altri soggetti (penso soprattutto a quello svolte dal FORMEZ nell’ambito del progetto SPRINT). In tale quadro la nostra attività di rilevazione, più che a una raccolta di dati di tipo esaustivo o che abbia il carattere di monitoraggio complessivo, è finalizzata soprattutto a valorizzare il
momento stesso in cui la rilevazione avviene. Si è inteso, infatti, utilizzare
il questionario approntato dalla Task Force nazionale di POSTIT, in particolare dal dott. Giuseppe Sorrente, come momento per comprendere
quali possano essere le carenze in termini di informazioni e competenze
che esistono nei PIT, al fine di anticipare i possibili fabbisogni e di fare
emergere anche quei fabbisogni che restano latenti fino a che non vengano
individuati tramite la somministrazione del questionario.
Naturalmente scopo della rilevazione è anche quello di segnalare le
eventuali criticità o gli ostacoli che in qualche modo stanno rallentando il
processo di attuazione dei PIT.
Nell’attività di rilevazione si è utilizzata la griglia di interpretazione
sui modelli di Governance da lui proposta e si è focalizzata l’attenzione sul
punto di vista dei Comuni nel processo della progettazione integrata.
La metodologia utilizzata è duplice, nel senso che, in primo luogo,
abbiamo tenuto conto di tutta la documentazione esistente e reperibile direttamente presso i PIT che sono stati rilevati, di quella disponibile in
I° Seminario tecnico POSTIT
53
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
rete, nonché di quella prodotta in seno ad altri progetti, e successivamente
si è passati all’attività di rilevazione vera e propria.
La rilevazione ha cadenza semestrale e nella prima fase si è svolta su
una selezione di 19 PIT, per i quali è stato utilizzato un questionario impegnativo, articolato in parecchie sezioni, che è stato concepito con un intento che potremmo definire “maieutico”. In altri termini, al momento
della rilevazione le persone intervistate sono state messe nella condizione
di approfondire sezione per sezione i diversi passaggi della storia del PIT,
sia con riferimento a quelli precedenti il momento della rilevazione (individuazione degli ambiti territoriali, dell’idea forza, del Partenariato e così
via), sia con riferimento alle attività presenti e future. Ciò per cercare di
capire, ancor prima che si verifichino, quali possano essere le difficoltà che
insorgeranno in futuro e permettere quindi alla struttura POSTIT di individuare le opportune azioni di assistenza.
La prima fase di rilevazione si è svolta fra giugno e settembre 2003,
raccogliendo le informazioni con riferimento alla data del 30 giugno. I
PIT rilevati, come già detto, sono 19, di cui 5 in Basilicata, 2 in Calabria,
1 in Campania, 2 in Puglia, 2 in Sardegna e 7 in Sicilia. Ciò ha consentito di ottenere una panoramica abbastanza ampia di quello che sta avvenendo nelle diverse Regioni, evidenziando situazioni molto differenziate
tra loro (alcuni PIT sono già in fase di attuazione, altri si trovano ancora
in fase di progettazione di dettaglio e così via).
L’attività di rilevazione è servita, in primo luogo, a consolidare o avviare un contatto con le Amministrazioni e ha naturalmente incontrato
alcune difficoltà, sia perché spesso cadeva in periodi anche cruciali per
la programmazione (ad esempio, in Sardegna era in atto la fase di ottimizzazione) e sia perché il questionario è abbastanza complesso, richiede di verificare dettagli sulla documentazione del PIT, pone alcune
difficoltà di tipo terminologico (il questionario è unico per le sei Regioni, mentre, come sappiamo, il “vocabolario” dei PIT è spesso diverso
da Regione a Regione).
54
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Ritengo sia oppurtuno in questo intervento richiamare alcune valutazioni di carattere generale, riferite non tanto alle singole Regioni, ma all’attività di rilevazione nel suo complesso.
Quanto ai modelli di Governance, tenendo conto dello schema elaborato dal dott. Paolo Parrini, si è rilevato quanto segue. Nella maggior parte
dei casi, dalla rilevazione è emersa l’importanza della gestione associata fra
Enti e ciò, in parte, perché spesso questo rappresenta il modello di gestione prescelto su scala regionale, e quindi risulta essere il modello in cui
maggiormente si riconoscono i PIT che abbiamo rilevato (soprattutto in
Sicilia, in Calabria, in Puglia). Per quanto riguarda il decentramento amministrativo, è un modello di Governance adottato esclusivamente in Basilicata. Per quanto riguarda la valorizzazione del parternariato locale e
della comunità, abbiamo rilevato tre casi in cui i PIT si sono riconosciuti
in questa tipologia di Governance. Sul partenariato, tuttavia, talvolta abbiamo constatato una tendenza a “sopravvalutarne” l’importanza nel processo di progettazione integrata; in molti casi, infatti, il contributo che il
partenariato è stato in grado di esprimere è stato relativamente importante
nelle fasi iniziali della progettazione del PIT, mentre nelle fasi successive
esso non appare, per il vero, molto rilevante. Anzi nel prosieguo dell’indagine si cercherà di capire in quale modo il paternariato può assumere
un ruolo non solo nella fase di ideazione, che oramai può dirsi praticamente conclusa, ma anche nella fase di attuazione dei PIT.
Per quanto riguarda le criticità, ne segnaliamo alcune che verranno
approfondite nella fase successiva della rilevazione, partendo dalla singola coalizione locale, fino ad arrivare al livello regionale. Possiamo, in
primo luogo, citare un’insufficiente dotazione di risorse destinate all’operatività dell’Organismo di gestione, sia in termini finanziari (un problema che ci è stato segnalato in diversi casi), sia in termini di risorse
umane effettivamente dedicate alla gestione dei PIT, sia in termini di dotazione tecnologica.
I° Seminario tecnico POSTIT
55
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Un’altra criticità, in parte collegata a questa, è l’impatto elevato che il
PIT può avere sull’organizzazione dell’Amministrazione capofila, percepito soprattutto come preoccupazione per il futuro, nel momento in cui
l’attuazione dei PIT diverrà un’attività “ordinaria” per molti Comuni. Ciò
avviene soprattutto in quei PIT che presentano delle coalizioni territoriali
molto ampie (penso, per esempio, ad alcuni PIT pugliesi). E’ evidente, infatti, che gestire un PIT a cui partecipano 60 o 70 Comuni e altri soggetti
istituzionali e privati, non è sicuramente cosa semplice, soprattutto in una
situazione in cui c’è anche una ridefinizione di risorse finanziarie che
spesso è inferiore a quella inizialmente prevista.
Per quanto riguarda il coordinamento fra l’Ufficio preposto alla gestione del PIT all’interno dell’Amministrazione del Capofila e gli altri
Enti Locali che partecipano al PIT, anche in questo caso si tratta di forme
di gestione che sulla carta sono molto chiare, anche sotto il profilo giuridico - come illustrava il dott. Carlo Pisciotta -, ma che in concreto non si
rivelano altrettanto semplici da gestire, soprattutto in termini di relazioni
fra enti. Su questo piano abbiamo registrato l’esistenza di molte resistenze,
da parte delle Amministrazioni comunali, a delegare competenze a una
struttura di gestione. Quindi ci troviamo spesso in una situazione in cui
sulla carta l’Ufficio Unico ha responsabilità e competenze anche molto
ampie, che danno luogo a una forma molto innovativa di Governance, ma
nell’attuazione pratica si registrano comunque delle resistenze da parte
degli altri Comuni ad attribuire effettivamente queste competenze. Si
vengono pertanto a creare modelli di fatto un po’ “ibridi” di distribuzione
di funzioni e competenze tra le diverse strutture che presso gli Enti locali
gestiscono le procedure dei PIT.
Passando dalle relazioni all’interno della coalizione a quelle con il livello regionale, si sono riscontrate molte criticità, sia in termini di comunicazione o di informazione tra livello locale e livello regionale, sia con riferimento all’interpretazione delle procedure. Il problema delle relazioni
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I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
fra strutture che a livello regionale hanno competenza sui PIT e il livello
locale è probabilmente quello maggiormente sentito.
Una sezione del questionario era riferita alle attività di sistema, cioè
quell’insieme di presupposti che devono comunque esistere nei Comuni
affinché la progettazione integrata possa avere un’attuazione efficiente ed
efficace (ad esempio, l’operatività degli sportelli unici, un aspetto che è
spesso considerato marginale, ma che soprattutto per quanto riguarda i regimi di aiuto è invece importante per il corretto funzionamento dei PIT).
Si è visto che il ritorno di informazione dai questionari su questi temi apparentemente non direttamente collegati ai PIT, ma in realtà molto importanti per la loro attuazione, è stato abbastanza basso, nel senso che non
vengono probabilmente colte le sinergie che ci possono essere tra la progettazione integrata e altri strumenti che esistono o dovrebbero esistere all’interno dei Comuni. In tal senso il PIT non sembra svolgere quella funzione di fulcro nei confronti delle altre attività che concernono lo sviluppo locale e che si svolgono all’interno dei Comuni, così come sarebbe
invece auspicabile.
Per quanto riguarda le attività di monitoraggio, una sezione del questionario era rivolta a comprendere se i PIT abbiano valutato la necessità
e l’importanza di dotarsi di un sistema di monitoraggio interno, che consenta loro di tenere sotto controllo il processo di attuazione, ciò che nella
pratica non viene fatto in nessun caso, con evidenti effetti negativi. In alcuni casi, lo stesso reperimento delle informazioni necessarie per la compilazione del questionario è risultato difficile, proprio perché si è riscontrata una carenza di carattere gestionale sul controllo delle diverse procedure, delle informazioni, che invece dovrebbero essere tenute in adeguata
considerazione per evitare l’insorgere di ritardi o di criticità. La stessa cosa
si è verificata per diverse domande del questionario riguardanti i tempi di
attuazione: soprattutto per gli adempimenti futuri si è riscontrata scarsa
chiarezza su quali siano i tempi, in parte perché dipendono dal livello regionale - e qui ritornano le carenze di comunicazione - in parte perché
I° Seminario tecnico POSTIT
57
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
non sempre sono certi, in parte perché talvolta non c’è un soggetto che è
in grado di tenere le fila di tutte le diverse attività che si svolgono in capo
ai PIT. Un’altra carenza è stata riscontrata per quanto riguarda le modalità per sostituire gli interventi in ritardo di esecuzione.
Infine, un’ultima considerazione è relativa a una parte del questionario che riguarda gli obiettivi del PIT e, in particolare, gli indicatori di
risultato e di impatto, un aspetto che peraltro doveva essere contenuto
nelle proposte progettuali. Si è riscontrato che su questo tema, allo stato
attuale, non c’è un livello di attenzione molto alto. Ovviamente questo è
dovuto in parte al fatto che la rilevazione avviene in un momento probabilmente prematuro rispetto a valutazioni sull’impatto e in parte al fatto
che ci sono altri problemi più pressanti riguardanti l’avvio e la gestione dei
PIT, che pongono questo aspetto in secondo piano.
Certo è però che occorrerebbe porre maggiormente l’accento sull’effettiva possibilità di raggiungere tramite i PIT obiettivi di rottura rispetto
al passato che giustifichino la predisposizione di una macchina così complessa sotto il profilo organizzativo e procedurale. È auspicabile, dunque,
che i temi dei risultati e dell’impatto dei PIT e degli indicatori per misurarli possano ritrovare una maggiore centralità nelle fasi successive, in
modo tale da non perdere di vista gli obiettivi ultimi che la Progettazione
Integrata Territoriale si pone.
Un’ultima notazione: l’indagine naturalmente prosegue. La data di riferimento per la seconda rilevazione è il 31 dicembre 2003. Attualmente
stiamo valutando le criticità che sono insorte nella prima fase di rilevazione e i possibili miglioramenti da apportare sia allo strumento, sia alla
metodologia di indagine. Dobbiamo anche decidere su quale selezione di
PIT effettuare questa seconda rilevazione. E naturalmente in questa seconda rilevazione tenderemo ad approfondire i temi che ci sono sembrati
più spinosi nel faticoso processo di attuazione dei PIT. Quindi, come accennavo prima, pensiamo di approfondire, tra le altre cose, il ruolo del
partenariato, gli aspetti operativi dei modelli di gestione, il problema delle
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I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
relazioni interistituzionali, sia a livello di coalizioni territoriali che con il
livello regionale, il tema della programmazione delle attività future che i
soggetti devono mettere in atto affinché i PIT possano accelerare e concludere efficacemente il proprio iter.
In particolare, quest’ultimo tema è importante poiché capire quali
sono le attività che i PIT dovranno svolgere nei mesi futuri significa essere
in grado di tarare in maniera adeguata anche l’attività di assistenza che si
svolge nell’ambito del progetto POSTIT.
I° Seminario tecnico POSTIT
59
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Elisa DARDANELLO
Autorità di Gestione del QCS ob. 1 MEF
Volevo innanzitutto sottolineare l’utilità della riunione di questa mattina e quindi vi incito a proseguire su questa strada, in quanto ho notato
che avete fatto un buonissimo lavoro anche sul campo. Il lavoro effettuato
mi è sembrato molto utile soprattutto nei confronti degli Enti locali e sulla
predisposizione di Bandi tipo in Sicilia, che ritengo sia una cosa da copiare
come Assistenza tecnica anche in altre Regioni. Le buone pratiche vanno
anche intese così: ripetere attività di Assistenza tecnica che hanno avuto
buoni risultati in altre Regioni, sulla base anche di modelli comuni.
Volevo fare inoltre una precisazione. In questa programmazione non
dobbiamo più parlare di “progetti sponda” bensì di “progetti coerenti”, in
quanto i progetti presentati sono coerenti con gli obiettivi dei Programmi
Operativi e come tali ammissibili a tutti gli effetti. Tuttavia è chiaro che
una forte concentrazione di progetti coerenti all’interno dei PIT potrebbe
diminuirne il valore. In ogni caso l’inclusione dei progetti coerenti nella
programmazione cofinanziata, essendo pienamente rispondente ai principi
enunciati dal QCS stesso, è accettata da tutti, anche a livello comunitario.
Infine, volevo richiedere se fosse possibile da parte vostra approfondire
che cosa stanno effettivamente facendo i PIT che sono già partiti. Siamo tutti
d’accordo che la Governance dei PIT era una criticità da affrontare e che su
tale tema c’è ancora molto da fare in termini di Assistenza tecnica, ma la riprogrammazione è alle porte. Entro gennaio faremo una proposta di riprogrammazione a livello di QCS e in seguito a livello dei POR, quindi è molto
utile sapere che cosa hanno fatto i PIT già partiti. Stiamo anche noi facendo
una riflessione sulla base delle decisioni del Comitato di Sorveglianza di luglio, sulla distinzione tra PIT con maggiori potenzialità in termini di efficienza e impatto e quelli meno convincenti sotto questo profilo e stiamo ragionando sul metodo in base al quale arrivare a questa distinzione, come necessario elemento di conoscenza ai fini delle conseguenti decisioni.
Chiudo il mio intervento ringraziandovi per averci invitato a partecipare a questo incontro.
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I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Marco MAGRASSI
UVAL
Grazie a tutti voi. Sottrarrò soltanto un minuto agli interventi dei
rappresentanti di progetto regionali che sono gli unici che hanno il vero
polso della situazione. Qualche osservazione sul tema delle diverse assistenze tecniche ai PIT presenti sul territorio: l’idea di un Master Plan per
il loro coordinamento è certamente interessante. Per ciò che concerne un
coordinamento centrale, è vero che l’Autorità di gestione del PON ATAS
si sta attrezzando per poter svolgere tale ruolo centrale. Allo stesso
tempo, le diverse istituzioni e imprese incaricate dell’assistenza tecnica
hanno titolo e capacità per coordinare autonomamente le proprie attività, indipendentemente dai tempi necessari all’AdG per organizzarsi.
Anzi, eventuali passi avanti delle AT nel preparare e nel confrontare reciprocamente piani trimestrali, semestrali, annuali con il dettaglio delle
attività programmate da ciascuna, sarebbero di enorme aiuto e potrebbero poi collegarsi al sistema di coordinamento previsto dal PON ATAS
una volta che questo parta davvero.
Bisogna anche considerare che il panorama dell’AT si affollerà ancora più quando andrà a regime il programma sui PIT del Dipartimento della Funzione Pubblica, e con l’assegnazione di un grosso
bando sull’assistenza ai PIT sotto la responsabilità del Ministero del lavoro. In vista di questa intensificazione ed il conseguente aumento del
rischio di duplicazioni, e’ imprescindibile che le AT già operative sul
territorio predispongano meccanismi concreti di coordinamento e collegamento che vadano al di là di semplici protocollo di intesa, che non
garantiscono di per sé molto al di là delle buone intenzioni. L’unico
strumento è confrontarsi sulla programmazione delle attività nelle diverse Regioni e sui singoli progetti.
I° Seminario tecnico POSTIT
61
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Rispondendo alla sollecitazione qui espressa dalla Commissione,
una seconda osservazione riguarda le informazioni disponibili sull’attuazione dei PIT. Speriamo infatti che queste possano essere generate
nel breve/medio periodo da un sistema di monitoraggio che la Rete dei
Nuclei di Valutazione sta montando su una griglia di indicatori e variabili realmente rilevabili. Il disegno di questo sistema - realizzato in
forma negoziale e partecipata con i colleghi dei Nuclei Regionali - è finalizzato al superamento dei limiti di MONIT e di altri meccanismi
regionali di monitoraggio nel generare informazioni esaustive e complete sull’attuazione dei progetti. Stiamo attualmente analizzando gli
aspetti informatici e gestionali per la realizzazione del sistema, che genererà informazioni su variabili statiche e dinamiche, molte delle quali
legate all’attuazione. Alcuni indicatori potranno anche servire come
proxy per avere indicazioni sul valore aggiunto dei progetti integrati,
altro tema sollevato dal rappresentante della CE. Su quest’ultimo
aspetto, vorrei sottolineare che POSTIT (o le altre Assistenze Tecniche)
non dovrebbe essere caricate della responsabilità di dimostrare il valore
aggiunto e gli effetti sinergici attesi dai PIT. Potrà farlo indirettamente,
ad esempio, producendo e diffondendo informazioni sulle migliori
pratiche laddove questo entri nei suoi “terms of reference”, ossia nei
compiti istituzionali e nel mandato ricevuto dall’ente finanziatore. Ma
ricordiamo che POSTIT come SPRINT sono in primo luogo progetti
di assistenza tecnica diretta al territorio e non progetti di valutazione
sui benefici della progettazione integrata.
Concluderei con un invito: ho ascoltato cose interessanti e ho appreso
nuovi elementi, tuttavia, al di là del mio eventuale accordo o disaccordo
con le categorie interpretative qui proposte per i PIT, ho trovato l’approccio presentato un po’ accademico, con stile e contenuti che non riflettono adeguatamente l’intenso lavoro di assistenza tecnica diretta svolto
su problemi molto puntuali dei progetti in ambito locale. In momenti di
condivisione in futuro, sarebbe molto importante concentrarsi su ele-
62
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
menti ancora più concreti, per aprire preziose finestre sulla realtà locale
per chi è fisicamente e istituzionalmente lontano dai progetti. Le pur importanti speculazioni sui sistemi gestionali oggi proposte, sono certamente un tema centrale ma, a mio parare, non esauriscono né valorizzano
appieno l’assistenza che state fornendo e l’esperienza che state accumulando sul territorio.
I° Seminario tecnico POSTIT
63
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Enrica SELLAN
Società di Valutazione indipendente del PON ATAS
In base alle conoscenze acquisite in qualità di Valutatore Indipendente del PON ATAS, a cui appartiene il progetto POSTIT, e da quanto
emerso mi sembra ci siano diversi elementi di interesse di cui tenere
conto.
Innanzitutto mi riferisco al fatto che POSTIT è praticamente l’unico progetto, all’interno di ATAS, che si pone l’obiettivo di dare supporti all’ultimo anello della “catena pubblica”, ovvero ai Comuni che sul
territorio rappresentano i protagonisti in prima linea in tema di progettazione integrata. In tal senso, come valutatori guardiamo con estremo
interesse questo progetto, perché cerca di cogliere e soddisfare esigenze
e bisogni molto diversificati, spesso anche molto specifici, che sicuramente vanno considerati e valutati – con riferimento all’incontro tra domanda e offerta di Assistenza tecnica – con logiche diverse rispetto ai
progetti di ATAS. Al riguardo, il sistema di relazioni che verrà ad instaurarsi all’interno di POSTIT potrà utilmente essere esaminato ai fini
di verificare in modo più ampio - rispetto a quanto richiesto per altri
progetti – il contributo dato da ATAS a sostengo di solide reti partenariali/istituzionali per attuare efficacemente le iniziative programmate in
tema di progettazione integrata.
In secondo luogo, non vi è dubbio che POSTIT si affianca ad altre
iniziative orientate a lavorare sul tema della progettazione integrata; oltre
al progetto SPRINT, di cui si è già accennato in precedenza, vi sono molteplici altre iniziative dentro ATAS finalizzate a erogare supporti in merito: alcune già attivate come il bando della Funzione Pubblica, altre in
avanzato stato di definizione (come PIATAS e il bando del Ministero del
Lavoro), altre ancora in corso di programmazione. Fra queste ultime c’è il
nuovo progetto sul “sostegno al partenariato socio-economico” che ATAS
64
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
andrà a finanziare in base alle decisioni prese dal Comitato di Sorveglianza
dello scorso luglio; si tratta di un progetto ancora tutto da definire, forse
ha ancora bisogno di capire bene i modi e gli strumenti con cui potersi
esprimere, ma in tal senso, per noi valutatori, è importante capire a fondo
e guardare con particolare attenzione proprio le modalità con cui viene via
via a concretizzarsi il coordinamento fra le diverse azioni che operano in
questo ambito. Da un lato, non posso negare una certa preoccupazione rispetto alla forte propensione rilevabile oggi a dare supporti sul tema della
progettazione integrata: forse prima era sottovalutata l’esigenza di Assistenza tecnica nei confronti di un fabbisogno – probabilmente solo latente e difficilmente identificabile - presente sul territorio, adesso forse
l’attenzione è persino troppa e una meditazione in più sui tempi e sulle
modalità con cui erogare tali supporti sarebbe necessaria per evitare sovrapposizioni, diseconomie o sprechi di energie. Al riguardo potranno essere molto utili a noi valutatori elementi e materiale informativo per capire se e come si stia esplicando il coordinamento fra le diverse iniziative
promosse.
C’è un ultimo aspetto che mi preme sottolineare, a cui teniamo in
modo particolare come valutatori, e che secondo noi vale sia per POSTIT
che per tutti gli altri progetti di ATAS, indipendentemente dal tema di riferimento dell’Assistenza tecnica erogata. In questo coacervo di assistenza
tecnica che è ATAS ci sembra che, rispetto alla realizzazione di una vera
“azione di sistema” che parte dal centro e va verso il territorio, manchi ancora la capacità di individuare ed esplicitare in quali situazioni pratiche,
in quali esempi, valgono alcuni ingredienti dell’Assistenza tecnica e in
quali no, quindi di circoscrivere i presupposti per trasferire concretamente
le esperienze e le buone pratiche. Secondo noi - e lo abbiamo anche detto
in occasione del CdS dello scorso luglio e scritto nella Bozza del Rapporto
presentata il 31/07/03 - la capacità di un’Amministrazione Centrale che
fa Assistenza tecnica dovrebbe sostanziarsi soprattutto nell’esplicitare
quando e perché una buona pratica può valere, ovvero nell’indicare quali
I° Seminario tecnico POSTIT
65
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
ingredienti sono necessari perché un’esperienza possa essere trasferita e replicata in altri contesti.
Se da un lato, infatti, dall’attività valutativa che abbiamo svolto finora
emerge lo sforzo effettuato da alcune Amministrazioni Centrali per individuare e trasferire le buone pratiche, dall’altro non è altrettanto visibile
quel quid aggiuntivo che porta a circoscrivere e distinguere ingredienti,
variabili e invarianti di ciascuna buona pratica, tale da mettere a disposizione del destinatario uno spettro di scenari possibili (quasi un “abaco”
delle esperienze) a cui poter fare riferimento nel suo operare quotidiano.
66
I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
Alessandro RAINOLDI
DG - REGIO della Commissione Europea
Ringrazio innanzi tutto l’ANCI e il Dott. Monaco in particolare per
avermi consentito di essere qua oggi, dato che per la Commissione i PIT
rappresentano un elemento di estrema importanza, perché crediamo che
siano un punto qualificante del Quadro Comunitario di Sostegno. Sui
PIT esiste, da parte nostra, un’attenzione non solo legata al caso Mezzogiorno, ma anche con riferimento al “se” e al “come” il caso Mezzogiorno
possa essere portato all’attenzione europea come esempio di buona pratica
di “sistematizzazione” di un tentativo di sviluppo locale su di un territorio
così ampio.
Vorrei cogliere solo alcuni piccoli spunti, dovuti al fatto che nei prossimi mesi si discuterà la revisione di metà periodo dei programmi, che
rappresenta un appuntamento particolarmente importante del periodo
2000-2006. La nostra posizione vuole a questo proposito essere un tentativo di contributo e anche di discussione, per comprendere più compiutamente l’elemento PIT, sia nel contesto del QCS in senso stretto, sia
come modalità di sviluppo di partenariati, di capacità istituzionale, di capacità amministrativa a livello locale.
Le relazioni di questa mattina sono state molto interessanti, anche
perché da tempo avevamo sviluppato una curiosità particolare rispetto ad
analisi e classificazioni dei PIT, di carattere globale e sintetico allo stesso
tempo. La nostra visuale arriva da lontano: da Bruxelles non sempre si riescono ad ottenere tutte le informazioni che si desidererebbe avere a disposizione e, non solo sui PIT; pertanto, la nostra visione è spesso, giocoforza, parziale e legata ad appuntamenti periodici, come le riunioni dei
Comitati di Sorveglianza, che ci offrono facilmente la capacità di analisi
di chi può disporre di una continuità di informazioni nel tempo.
I° Seminario tecnico POSTIT
67
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
A tre anni di distanza dall’approvazione del QCS, la nostra preoccupazione principale sui PIT (che è anche un desiderio di informazione) riguarda la loro attuazione: abbiamo apprezzato e sappiamo quanto questo
strumento abbia contribuito e stia contribuendo all’evoluzione della capacità amministrativa e istituzionale degli attori locali del Mezzogiorno,
tuttavia al QCS questo non basta. Il QCS chiede anche attuazione, chiede
progetti, chiede spesa, chiede risultati. E li chiede con tempistiche che
sono state definite dai regolamenti di Berlino nel ’99 e questo evidentemente può pesare sui PIT, che se dimostrano di essere strumenti molto efficaci in termini di modernizzazione istituzionale, sono però poco efficaci
in termini di spesa, rischiando di rappresentare un problema significativo
per il rispetto delle regole comunitarie, in particolare per la regola del “disimpegno automatico”. A lungo andare, potremmo rischiare di dover trovare un’alternativa ai PIT nel QCS e, di conseguenza, di farli uscire dal
QCS.
Su questo forse sono un po’ “provocatore”, ma approfitto di questa
sede perché credo che l’attività di Assistenza tecnica sia fondamentale per
riuscire a colmare questo “rischio”, che forse esiste in misura minore rispetto ai miei timori, ma che credo esista comunque.
Ad esempio, l’Assistenza tecnica potrebbe servire per comprendere
quanta consapevolezza c’è di questo problema a livello di ciascun PIT, a
livello di ciascun partenariato locale, e in seconda battuta, per riportare i
risultati a un livello più centrale e approfondire la riflessione (come è stato
fatto stamattina) allo scopo di far emergere le opportune considerazioni e
le proposte di intervento.
In questo senso, potrebbe essere auspicabile uno sviluppo del lavoro
di Assistenza tecnica che consentisse di capire quali tipi di criticità sono
legati a quali tipi di PIT e che evidenziasse le buone pratiche, perché sicuramente potremo trovare casi di “trasferibilità” di buone prassi anche
quando le Regioni abbiano adottato modelli diversi; peraltro, anche nel-
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I° Seminario tecnico POSTIT
La Programmazione PIT nelle Regioni dell’Obiettivo 1
l’ambito di una stessa Regione si possono rilevare partenariati costituiti
con idee e tematiche valide e partenariati che si trovano più in difficoltà.
Credo che possa essere interessante anche analizzare, attraverso le indagini che voi conducete, quanto i PIT “facciano” valore aggiunto,
quanto “servano” rispetto al QCS, in quanto paragonati ad altri tipi di approccio allo sviluppo dei territori, magari meno innovativi, meno orientati al coinvolgimento dei diversi attori locali, meno focalizzati sui territori, ma più semplici e più rapidi nel dispiegamento di effetti. E questa
considerazione è legata a quello che dicevo prima: i PIT “servono” al
QCS? Probabilmente servono comunque in quanto tali, grazie alla loro
capacità di stimolo al territorio e al fatto di rappresentare un elemento
fondamentale di qualità dell’intervento comunitario. Tuttavia – e concludo con una domanda, che forse non potrà avere una risposta completa
oggi - vorremmo anche capire come si estrinseca la qualità dell’intervento
rispetto ad un approccio alternativo “non PIT” che, magari non integrato,
potrebbe però far guadagnare due anni di tempo nella distribuzione di risorse al territorio.
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Giuseppe SORRENTE
Coordinatore Tecnico Progetto POSTIT
(…) Mi compete effettuare un collegamento fra le relazioni della
mattinata, dense e talvolta problematiche, come d’altronde era lecito attendersi in un seminario interno fra operatori professionali; un collegamento che intendo svolgere riepilogando e commentando alcuni punti salienti emersi dai lavori sin qui svolti.
Dalle risultanze delle operazioni di verifica e da quelle delle attività
svolte sul campo in un periodo di circa otto mesi, è emersa una realtà
complessa sotto diversi aspetti, a fronte della quale il collettivo di POSTIT si è posto l’obiettivo, ciò che vale anche per il seminario, di tenere
collegati i diversi aspetti/fasi che la compongono:
a) l’impostazione dei PIT, quindi il ruolo dei promotori per l’aggregazione delle coalizioni di Enti locali e per l’individuazione
dell’idea guida e delle linee portanti del PIT;
b) la selezione e la costruzione di pacchetti di proposte progettuali, intendendo per progetti le singole operazioni su cui i Responsabili di
misura si pronunziano per l’emanazione dei decreti di finanziamento;
c) la valutazione da parte del Nucleo di Valutazione regionale di tali
pacchetti di proposte progettuali;
d) la stipula degli Accordi di programma per l’attuazione del PIT;
e) l’istruttoria propria del Responsabile di misura per l’adozione dei
provvedimenti di propria competenza;
f ) la realizzazione dei progetti a cura dei Beneficiari finali;
g) l’identificazione dei Beneficiari finali quando la coalizione generatrice del PIT si sia avvalsa della facoltà prevista dall’art. 30 del
TUEL di costituire un ufficio comune a cui delegare funzioni da
parte degli Enti della coalizione oppure di delegare dette funzioni
in capo ad uno di essi.
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Le diversità riscontrate nello svolgimento di dette fasi è dipeso non
tanto dal grado di risposta degli Enti locali protagonisti di questa vicenda,
quanto soprattutto da come le Autorità di Gestione dei POR ne hanno
fissato le regole nei rispettivi Complementi di Programmazione, entro i limiti ristretti indicati nel QCS Ob.1 secondo cui il PIT (e il progetto integrato, in generale) è considerato una (mera) modalità di realizzazione
del POR in un dato ambito territoriale e/o limitatamente a talune materie, e dunque non costituisce né presuppone, di per sé, una specifica
soggettività in testa ad organismi intermedi.
Nel richiamare, per completezza, che il Regolamento CE 438/2001,
relativo al controllo di gestione, prevede all’articolo 2, secondo comma, la
figura dell’organismo intermedio quale “servizio pubblico o privato che
agisce sotto la responsabilità dell’Autorità di gestione o di pagamento, e
che espleta funzioni per conto di tale Autorità, nei confronti dei Beneficiari finali, degli Enti o delle imprese che seguono le operazioni”, rilevo
che tale formula si sarebbe potuta adottare se fosse stato assunto dalle Regioni l’indirizzo di fare evolvere le coalizioni di Enti locali proponenti dei
PIT verso la natura di soggetti di programmazione subregionale e,
dunque di gestori dei fondi attribuiti al PIT (che è cosa diversa dalla utilizzazione del finanziamento per la realizzazione di un progetto che compete al beneficiario finale o all’ufficio comune di una coalizione se a ciò
delegato dai componenti della coalizione medesima), e se detto Regolamento fosse uscito contestualmente al Regolamento CE 1260/99 e non a
metà 2001, quando già il processo definitorio del QCS e dei POR era
stato ormai concluso. Tuttavia un qualche ripescaggio di tale opportunità
potrebbe essere effettuato per le situazioni più avanzate nella sede di revisione di medio periodo del QCS e dei POR.
E’ stato rilevato da taluno, fondatamente credo, che la pesantezza di
detti limiti si manifesta soprattutto nella cosiddetta fase attuativa in proposito della quale è particolarmente manifesta la discontinuità rispetto ai
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precedenti modelli di programmazione negoziata per lo sviluppo locale
praticati nel territorio nazionale.
Entro detti limiti le Regioni hanno potuto variamente organizzare la
materia di cui trattasi, sicché, mentre alcune Regioni accusano già gravi
ritardi (Sardegna e Calabria), altre, quali la Basilicata e la Sicilia, hanno
messo a punto un apparato di norme e di regole che funziona, come è
emerso dalle illustrazioni della mattina.
Se la domanda sollevata stamani dal collega Cammarota al Dr. Rainoldi circa i motivi per i quali la Commissione non abbia tenuto di conto
della esperienza svolta dal POM, Patti Territoriali per l’Occupazione, con
successo in termini di capacità di spesa nel periodo 1998-2001, poneva in
evidenza indubbiamente un merito di detta esperienza, occorre evidenziare che la medesima presentava il limite, per essere considerata rappresentativa, di essere ristretta a pochi casi accuratamente selezionati e il difetto, particolarmente grave ai fini di un’eventuale generalizzazione, di essere sorta totalmente avulsa dalla programmazione regionale.
D’altronde, non è ipotizzabile che cambiamenti radicali possano ormai
essere apportati alla concezione sopra richiamata dei PIT, stante il ritardo
generalizzato degli stessi, in occasione della prossima revisione di medio periodo del QCS e dei POR afferenti a questo ciclo di programmazione 20002006. E’ quindi assodato che detta concezione fissata dal QCS Ob. 1 relativamente al periodo di programmazione 2000-2006, per altro compatibile
con il Capo V del TUEL, costituisca l’orizzonte operativo di POSTIT.
Difatti, a prescindere dalle valutazioni che potranno essere date, sia
nel medio periodo che a conclusione del ciclo di programmazione 20002006, circa la validità della predetta concezione dei PIT rispetto alle precedenti esperienze di programmazione locale concertata, la sfida per un
buon esito di questi va necessariamente raccolta e sostenuta perché costituisce l’occasione per l’attivazione, in qualche modo, di un ruolo di protagonismo su vasta scala degli Enti locali nel Mezzogiorno d’Italia nel
quadro della programmazione delle rispettive Regioni.
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Circa l’invito espresso stamani dal Dr. Rainoldi a prestare attenzione
all’indicatore della spesa, possiamo rispondere che uno dei due fronti sui
quali è stato impegnato POSTIT , essendo l’ altro rivolto all’assistenza al
partenariato istituzionale e alla costituzione degli istituti per la governance
delle coalizioni, è proprio quello dell’assistenza tecnica alla gestione amministrativa ordinaria.
Al riguardo merita osservare che la velocità della spesa nel campo infrastrutturale è assicurata dalla preesistenza, rispetto all’avvio del programma comunitario, di uno stock di progetti cantierabili, e anche di progetti in corso di realizzazione, la cui elaborazione è a sua volta condizionata dall’esistenza di piani settore (ciclo integrato delle acque, dei rifiuti,
dei trasporti, etc..), o, più in generale, di una capacità di programmazione
settoriale da parte del sistema delle Amministrazioni Pubbliche atta ad alimentare, in un processo continuo, stock di progetti cantierabili, e ciò a
prescindere dalle tempistiche della programmazione comunitaria.
Difatti, lo stesso QCS Obiettivo 1 prevedeva espressamente che in
corrispondenza di alcune misure di importanza fondamentale, quali
quelle relative al ciclo delle acque, agli investimenti per il trattamento dei
rifiuti solidi urbani, agli investimenti nei trasporti dovessero preesistere
appositi piani di settore regionali come condizione per l’accesso ai finanziamenti del POR, fatta eccezione delle opere cosiddette “invarianti” ammesse però nel limite di assorbimento del 30% delle risorse.
Se la capacità di spesa trova la sua fonte in una organizzazione della
Pubblica Amministrazione capace di allestire piani di settore ai competenti
livelli (nazionale, regionale e, in taluni casi, subregionale), il problema reale
consiste nel far sì che ciò avvenga e che quindi una appropriata programmazione di settore costituisca la necessaria cornice di un processo di elaborazione di progetti per il cui finanziamento sia indifferente, in buona sostanza, il ricorso a finanziamenti comunitari o a risorse aggiuntive nazionali
quando gli uni e le altre sottendano ai medesimi obiettivi. Inoltre, la corrispondenza di progetti a programmi dovrebbe in parte garantirne la qualità.
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Francesco MONACO
Considerazioni conclusive
Prima di tutto un ringraziamento personale e a nome dell’ANCI a
tutti i partecipanti.
Concludiamo con alcune considerazioni sul binomio “Potere e Risorse” come chiave di interpretazione del fenomeno PIT, secondo la proposta del Prof. Ursino.
Le “risorse”: il valore finanziario dei PIT è pari a circa 12 miliardi di
Euro, il 40% dell’intero QCS ob.1 che dedica 51 miliardi di Euro allo sviluppo del Sud d’Italia. Solo per dare un metro di confronto i 61 Patti Territoriali nazionali (esclusi i cosiddetti Patti Europei) hanno mobilitato in
5\6 anni di programmazione fra un quarto e un terzo delle risorse finanziare dei PIT, attivati però in meno di due anni. Dunque, la posta in gioco
è molto alta: per lo sviluppo del Sud un’opportunità da non sprecare.
Il “potere”: se partssimo dalla nota definizione di Sciascia, secondo il
quale “il potere è sempre altrove”, faremmo fatica a trovare un ruolo forte
e definito dei Comuni nella vicenda PIT (e forse in tutta la vicenda QCS).
Penso, invece, che un forte potere sia oggi in mano alle Autonomie locali
in materia di PIT. I regolamenti di Berlino fissano stringenti principi e regole di coinvolgimento delle Autonomie locali nella programmazione e
attuazione del QCS e quindi dei PIT (i principi di “partenariato” e “sussidiarietà”); sono disponibili sedi di confronto e codecisione (i Comitati
di Sorveglianza del QCS e dei POR); i Comuni sono stati dotati di strumenti di intervento efficaci e incisivi (attraverso il progetto POSTIT).
Dobbiamo allora appropriarci consapevolmente di questi poteri ed esercitarli con convinzione e responsabilità.
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Il Consiglio Nazionale dell’ANCI ha istituito un organismo di indirizzo, il Comitato di pilotaggio per lo sviluppo del Sud, a cui partecipano
i Sindaci delle più importanti città meridionali e ha potenziato il Dipartimento Mezzogiorno e Politiche di sviluppo, che ho l’onore di dirigere. Nei
prossimi mesi ci aspettano appuntamenti importanti. Penso che i Comuni
possano giocare efficacemente questa partita, innanzitutto, dimostrando
di sapere utilizzare le risorse messe a disposizione con buoni progetti di
sviluppo, quindi uscendo dalla trappola del campanilismo, migliorando la
loro capacità amministrativa e di gestione, attrezzandosi per dare risposte
efficaci in termini di visione strategica dello sviluppo del proprio territorio, affinando gli strumenti di collaborazione, superando i tradizionali
confini amministrativi di competenza.
E poi ci sono le Task force di POSTIT, nazionale e regionali. Il lavoro
è iniziato 8 mesi fa: ad oggi abbiamo istituito gruppi di esperti presso ogni
sede regionale dell’ANCI, sfruttando la rete locale di informazione e comunicazione; abbiamo contattato centinaia di amministratori e tecnici; i
nostri interventi di supporto ai PIT sono concordati con le Autorità di gestione dei POR, con le quali abbiamo siglato Protocolli di cooperazione.
Periodicamente –anche per mezzo di iniziative come questo seminarioporteremo all’attenzione delle Autorità del QCS, nazionale e comunitarie,
i risultati del nostro lavoro e con vero spirito di collaborazione offriremo
il contributo dei Comuni Italiani alla realizzazione di questo grande progetto di sviluppo che è il Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006.
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PROGETTO GRAFICO:
FormAutonomie S.p.A.
www.formautonomie.it
FINITO DI STAMPARE NEL MESE DI MAGGIO 2004
presso la Tipolitografia Grasso Antonino sas - via Anicio Paolino, 27 - 00178 Roma - Tel. 06 78358662
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