Parte III
Europeizzazione ed amministrazione
pubblica
Cos’è l’Europeizzazione?
• L’emergere e lo sviluppo a livello europeo di strutture
distintive di governance (Cowles-Caporaso-Risse 2001)
• L’influenza dell’Unione europea sui governi regionali,
sulle politiche e sui risultati (Kohler-Koch 1997)
• L’emergere e lo sviluppo a livello europeo di istituzioni
che formalizzano le interazioni tra attori; lo sviluppo di
reti di interazione tra attori nazionali (interni) e
sovranazionali per decisioni nella fase di input; la
difusione e penetrazione di valori dalle istituzioni
europee ai vari ambiti nazionali (Fargion-MorlinoProfeti, 2006)
Cosa s’intende per impatto
dell’europeizzazione?
• L’effetto trasformativo o adattativo che istituzioni e
politiche europee hanno direttamente o
indirettamente sulle istituzioni di governo, sulle
modalità stesse di rappresentanza nel paese a livello
generale, regionale o locale, sulle strutture
amministrative interne, sulle politiche interne sia
nel modo in cui vengono decise che sui contenuti, su
certi valori ed interessi invece che altri, ma anche nel
modo in cui gli imput che vengono dal paese
incidono sulle politiche ed istituzioni europee in un
classico circuito di feedback (Fargion-MorlinoProfeti, 2006)
Quali sono i meccanismi di
europeizzazione?
• Compatibilità/incompatibilità tra politica e politiche ed
effetto a cascata (Fargion-Morlino-Profeti)
• Fit/misfit (Cowles-Caporaso-Risse, 2001): se non c’è
grande contrasto tra struttura esistente e struttura indotta
(fit) è probabile che si abbia adattamento. Nel caso
contrario (misfit) le istituzioni nazionali difenderanno la
loro identità ed integrità.
• Appropriatezza (March e Olsen, 1989 e 2005): gli attori
cercano la condotta più appropriata, intesa come
risultante dall’interpretazione delle regole fatta per
realizzare gli obiettivi interni. In parole povere si adottano
regole alla propria maniera
Europeizzazione in Italia
In Italia europeizzazione genera/favorisce:
• Trasformazione dei rapporti tra livelli di governo
(es. nuovo ruolo regioni)
• Trasformazione delle strutture istituzionali (es.
creazione DPS, indipendenza Banca d’Italia)
• Trasformazione della rappresentanza (arena
regionale vs arena nazionale)
• Ridefinizione margini operativi dei livelli di
governo (es. governo nazionale e regioni)
• Introduzione di sistemi e best practices derivate
dal modo di lavorare imposto dal rapporto con le
istituzioni comunitarie (es. valutazione)
Evoluzione del rapporto centro-periferia
dal punto di vista delle regioni
• Regioni, previste dalla Costituzione, introdotte
solo nei primi anni Settanta
• Crisi della finanza locale nel 1977 e riduzione
del ruolo delle Province (mostrare dati)
• Regioni diventano centro di smistamento dei
fondi trasferiti dallo stato e di coordinamento
delle politiche regionali.
• Conferenza Stato-Regioni creata nel 1983 e
trasformata in ente permanente nel 1988
Finanza locale e fondi europei
• Dopo la crisi del 1977, la finanza locale basata
prevalentemente sui trasferimenti dallo stato alle
regioni, integrati da un aumento della tassazione
locale attraverso l’introduzione di nuove tasse
(ad esempio l’ICI).
• Fin verso la fine degli anni Ottanta i fondi
europei potevano servire al massimo ad
integrare le risorse a disposizione delle regioni
per programmare in proprio attività sul territorio
e sfuggire ai limiti di autonomia imposti dal
sistema dei trasferimenti.
Come sono cambiati i rapporti tra
livelli di governo in Italia?
• L’aspetto più eclatante delle trasformazioni
avvenute in Italia negli anni Novanta è
sicuramente il venir meno del ruolo centrale dei
partiti che, perlomeno a livello locale, hanno
perso il ruolo di gatekeepers che
tradizionalmente rivestivano
• La creazione di un canale diretto tra regioni e
livello comunitario è una conseguenza diretta
della politica di coesione comunitaria che ha
posto deliberatamente le regioni in prima linea
nell’attuazione sul territorio di tale politica.
Rapporti tra livelli di governo (1980-90)
Rapporti tra livelli di governo (2000-2005)
La tempistica del cambiamento
• Anche se i fondi strutturali avevano
cominciato ad arrivare in Italia fin dalla
metà degli anni Ottanta e i vari livelli di
governo ne erano stati influenzati fin da
subito, è nel periodo del governo di centrosinistra (1996-2001) che vengono
introdotte le innovazioni di maggior
impatto sulle relazioni tra livelli di governo
Tre ordini di ragioni per spiegare le
scelte tra 1996 e 1999
• Potenziare le amministrazioni locali ed in
particolare le regioni in alcune delle quali il
centrosinistra poteva vantare una presenza al
potere consolidata e costante nel tempo
• Raggiungere gli obiettivi di convergenza fissati
nel trattato di Maastricht
• rafforzamento dell’esecutivo locale come mezzo
per decentrare funzioni alle regioni sottraendole
ad un’amministrazione centrale bloccata o
inefficiente, scardinando in questo modo il
vecchio sistema di potere
Evoluzione legislativa
• Con la legge 142 del 1990 che riformò gli enti
locali, le regioni si videro trasferire dallo Stato il
compito di distribuire e coordinare le funzioni
amministrative degli enti locali presenti sul
territorio regionale
• Con la legge 52 del 1996 alle regioni fu
concesso di aprire uffici di rappresentanza a
Bruxelles
• La legge costituzionale n. 1 del 1999 che
introduceva l’elezione diretta del presidente
della regione
Il Dipartimento Politiche di Sviluppo
e coesione (DPS)
• Creato con il D.Lgs. 430/97 all’interno del nuovo
ministero unificato del Bilancio, Tesoro e
Programmazione Economica
• Il DPS nacque dall’unificazione presso il Ministero del
Tesoro di quattro direzioni generali che fino ad allora si
erano occupate delle diverse funzioni ora assegnate al
DPS.
• Diretto fino al 2006 da Fabrizio Barca
• Assume una posizione intermedia tra governo e regioni
(i venduti alle regioni )
• Serve a gestire in modo efficiente i fondi resi disponibili a
livello europeo dalla politica di coesione
Perché nasce il DPS
• Necessità di coordinare dall’alto il ricorso
delle regioni ai fondi europei e soprattutto
il processo di adeguamento delle strutture
amministrative ai modelli operativi europei
legati ai fondi
• La cabina di regia nazionale che avrebbe
dovuto coordinare le varie cabine di regia
regionali, non funziona
• Una “follia tecnocratica”?
Struttura DPS: Uffici di staff
Nel 2002 la struttura del DPS è stata riorganizzata. La nuova struttura è
costituita da quattro uffici di staff alle dirette dipendenze del capo
dipartimento. (MOSTRARE SCHEMA DPS)
• L’Ufficio per la Comunicazione e le Relazioni esterne, di recente
istituzione, provvede alla comunicazione delle attività dipartimentali e
cura per conto del Capo Dipartimento i rapporti con i media, le relazioni
istituzionali esterne. Si occupa dell’organizzazione di convegni e
seminari e della partecipazione del Dipartimento ad eventi istituzionali.
Promuove e diffonde iniziative editoriali, mantiene i rapporti con il
mondo accademico e cura i contenuti delle pagine web del
Dipartimento.
• L’Ufficio per la Consulenza legale dipartimentale offre consulenza
giuridica e legislativa di supporto all’attività del Capo Dipartimento,
sviluppa studi e ricerche, predispone schemi di atti normativi e
provvedimenti. Inoltre, mantiene i rapporti di competenza con le
strutture interne e con gli organi e le strutture esterne al Ministero. Cura
infine i rapporti con consulenti legali esterni.
Struttura DPS: Uffici di staff
• L’Ufficio per i Rapporti con le Regioni e gli Enti locali gestisce i
rapporti del Capo Dipartimento con le Amministrazioni regionali e
locali e con i Dipartimenti provinciali del Ministero impegnati nello
svolgimento dei compiti di supporto alle politiche di sviluppo e di
coesione. Promuove analisi dell’impatto sulle attività dipartimentali
del processo di decentramento di funzioni e compiti amministrativi.
• L’Ufficio di Controllo di Gestione svolge attività di previsione,
monitoraggio e analisi dei costi di funzionamento del Dipartimento
al fine di misurarne le performance e di individuare eventuali azioni
correttive. Tale attività, rivolta a tutte le strutture dirigenziali del DPS
ed in particolare al Capo Dipartimento e ai Direttori Generali, è
finalizzata a fornire il supporto necessario nell’assunzione di
interventi tesi a migliorare l’efficacia e l’efficienza dell’azione
amministrativa. Parallelamente, supporta le strutture del
Dipartimento nella definizione degli obiettivi strategici - ai fini della
Direttiva Generale del Ministro - di cui cura anche il monitoraggio
infra-annuale.
UVAL e UVER
A fianco di questi uffici i sono:
• l’Unità di valutazione degli investimenti pubblici
(UVAL). Supporta le amministrazioni pubbliche
elaborando e diffondendo metodi per la
valutazione dei progetti e dei programmi
d’investimento pubblico prima, durante e dopo la
realizzazione del progetto stesso.
• l’Unità di verifica degli investimenti pubblici
(UVER). Ha il compito di verificare e dare
impulso all’attuazione dei progetti accertando
l’osservanza delle previsioni di spesa e gli effetti
socio-economici degli investimenti
Restanti servizi DPS
• Oltre agli uffici di staff ed ai nuclei di valutazione e
verifica, il DPS è costituito da sei servizi, dei quali
• 3 si occupano della programmazione degli
interventi (tra cui uno appositamente dedicato alle
politiche comunitarie e ai fondi strutturali)
• 1 dell’analisi quantitativa delle tendenze
economico-sociali e della progettazione integrata
territoriale a livello nazionale
• 1 dell’analisi delle tendenze economiche
territoriali a livello internazionale
• 1 della gestione e formazione del personale DPS.
Il DPS e le regioni
• il DPS è in contatto molto più stretto con le regioni
dell’obiettivo 1 e cioè con quelle regioni che erano
più abituate ad un rapporto stretto con il governo
centrale proprio per l’esperienza pregressa
dell’intervento straordinario. Sono queste le regioni
per cui il DPS cerca di aumentare l’efficienza nella
raccolta di fondi europei attraverso un processo di
coordinamento e di incentivazione che induce a
parlare di nuova programmazione
• il centro nord o andava male per conto suo, o
andava bene per conto suo
Il DPS funziona?
• Cruciale il rapporto con presidenti delle Regioni
• Senza elezione diretta dei presidenti DPS follia
tecnocratica
• Laddove la rappresentanza specifica degli
interessi settoriali tende a prevalere sulla
rappresentanza generale espressa dal
presidente, allora si bloccano i processi di
innovazione ed il DPS non è in grado di
stimolare la modernizzazione amministrativa
nemmeno attraverso il “ricatto” della riserva
premiale
Lezione Profeti su fondi strutturali
Cos’è la riserva premiale?
• La riserva premiale è un meccanismo introdotto
a livello europeo nella misura del 4%. In Italia
tale quota è stata elevata al 10% per
accentuarne la funzione di stimolo alla
modernizzazione amministrativa.
• L’allocazione della riserva premiale dipende da
alcuni parametri prestabiliti. Se le regioni
riescono a superare gli standard previsti per i
vari parametri, accedono alla riserva premiale
aggiuntiva del 6%. Se raggiungono le soglie
prestabilite per almeno 6 degli 8 indicatori
previsti accedono alla riserva premiale del 4%.
Addizionalità e tecniche contabili
• Spesso le risorse comunitarie sono state
utilizzate in alternativa alle fonti statali di
finanziamento, o quantomeno con
modalità assai distanti dal principio di
addizionalità così come inteso dalla
Commissione europea. È questo il caso
dei cosiddetti “progetti sponda” e dei
progetti coerenti
Progetti sponda
• Il sistema dei progetti sponda consiste di fatto in un
artificio contabile che permette di creare una base di
risorse da cofinanziare con i fondi europei e di
rendicontarne la spesa nei termini richiesti dalla
Commissione. In pratica si usano altri fondi statali o
regionali per rendicontare spese considerate come
risultato dell’attuazione di programmi finanziati
precedentemente con fondi europei e, quindi, per
ottenere nuovi fondi. Inoltre, iscrivendo a bilancio più
annualità contemporaneamente e facendole figurare
come spese per grossi programmi infrastrutturali già
avviati si riusciva ad ottimizzare il flusso di cassa e cioè
a far arrivare i soldi in fretta, molto più di quanto sarebbe
stato possibile con i fondi statali.
Progetti Coerenti
• I cosiddetti progetti coerenti si basano sulla
rendicontazione di vecchi progetti realizzati
indipendentemente dai fondi europei come facenti parte
del Piano Operativo Regionale (POR) del periodo 20002006. In questo modo si ottengono fondi che sono
svincolati da qualsiasi destinazione in quanto
rappresentano versamenti per spese già rendicontate.
Tali fondi possono quindi essere utilizzati in maniera
discrezionale dalle amministrazioni regionali che li
ottengono e non necessariamente riutilizzati per
cofinanziare progetti europei. In altre parole si crea un
fondo che può servire a riattivare canali di spesa
clientelare svincolati dai controlli e dalla rendicontazione
utilizzata per i fondi europei e che avrebbero dovuto
imporre trasparenza.
Fondi europei e trasformazione
della struttura amministrativa
• Tali artifici e la struttura operativa necessaria a realizzarla vanno
ben al di là delle competenze del personale politico delle regioni.
Solo la presenza o l’acquisizione di personale tecnicoamministrativo competente e motivato può permettere il salto di
qualità che rende possibile il reperimento dei fondi. In questo senso
il ruolo dei tecnici e la loro importanza all’interno delle
amministrazioni locali è cresciuto ed ha assunto una funzione
chiave.
• Questo ha contribuito a potenziare il ruolo di quei pochi attori a
livello regionale (in particolare il Presidente della Regione ed
eventualmente il dirigente responsabile delle politiche comunitarie)
in grado di decidere strategie, selezionare e motivare personale
tecnico valido e di avallarne le azioni.
• Costoro divengono referenti privilegiati nei rapporti con
l’amministrazione statale sostituendo i canali e gli intermediari che
avevano svolto tale funzione fino ad allora.
Un nuovo dualismo?
• Il modo in cui è stata organizzata la gestione dei fondi europei
sembra aver contribuito ad accentuare le differenziazioni
specialmente tra aree dell’obiettivo 1 ed aree dell’obiettivo 2.
• Nelle regioni dell’obiettivo 1 infatti una quota molto rilevante
delle risorse (circa il 50%) sono state concentrate nei progetti
multiregionali a cui le regioni partecipano ma non gestiscono
direttamente ed autonomamente le risorse.
• Le regioni del Centro-Nord hanno invece ottenuto ampi margini
di discrezionalità tramite il sistema dei documenti unitari di
programmazione (Docup) introdotti nel 1994 e che
rappresentano un elemento di programmazione degli interventi
con fondi comunitari progettato e attuato dalla singola regione e
quindi in totale indipendenza dal DPS e dai ministeri.
Criteri per valutare impatto
quantitativo dei fondi europei
• Peso dei fondi europei sul totale delle
entrate delle regioni
• Peso dei fondi europei in specifici settori
d’intervento a livello locale
• Capacità dei fondi europei di sostituirsi ai
trasferimenti statali, (ordinari a favore di
tutte le regioni, e straordinari nelle regioni
del Mezzogiorno)
Dati
• Mostrare tabelle Appendice Statistica IIIa
Fondi strutturali e provincie:
esempio di Pisa
Conclusioni
• L’uso dei fondi europei ha risentito del processo di
trasformazione del rapporto centro-periferia più che
influenzarlo e determinarne le forme.
• I fondi strutturali hanno costituito una “finestra di
opportunità” utile per sostituire in parte i fondi che lo
stato non poteva più fornire alle regioni o alle aree
arretrate, così come per consentire un’ammodernamento
delle strutture amministrative locali e un ampliamento
dell’autonomia operativa delle regioni
• i fondi europei sono stati parte integrante di un processo
di ridefinizione dei rapporti tra centro e periferia messo in
atto dal governo di centro-sinistra e volto a modificare in
modo permanente il sistema di rappresentanza degli
interessi
Altri aspetti legati ai fondi europei
• Nascita di network europei di regioni
(soprattutto quelle con potere legislativo)
• L’asse dell’azione amministrativa si sposta
dal rispetto della norma al raggiungimento
del risultato
• Diverso impatto sulle regioni legato a
colorazione politica ed a eredità delle
passate amministrazioni