Capitolo 5 . Il contenzioso
amministrativo
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I. I rimedi non giurisdizionali
II. I guidici amministrativi
III. Il riparto di giurisdizione
IV. Il processo amministrativo
V. Le sentenze e i loro effetti
VI. Il controllo di legittimità
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I.
I rimedi non
giurisdizionali
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1°. « Recours administratifs »: appello all’amministrazione stessa
-davanti: o all'autore dell’atto amministrativo (“recours gracieux”), o ad un
supervisore (“recours hiérarchique”), o ad un’autorità che ha un potere
di controllo sull’autore dell’atto (“recours de tutelle” o “de contrôle”)
-esempio dell’ultimo: ricorso al Prefetto contro un atto di un ente
locale (Oggi il prefetto non può annullare gli atti illegali delle autorità
locali –riforma di 1982- ma può chiedere ai loro autori di modificarli e, in
caso di rifiuto, può fare riferimento al tribunale amministrativo)
2°. Una controversia amministrativa può essere risolta con una transazione,
la giurisprudenza ha riconosciuto che è possibile chiedere al giudice di
approvare la transazione
3°. Le cause amministrative possono essere sottoposte al Mediatore (oggi
“Défenseur des Droits”), il quale non ha potere decisionale ma può aiutare a
trovare una soluzione amichevole. Ha una reale influenza.
4°. L’arbitrato è generalmente vietato alle persone giuridiche di diritto
pubblico, ma ci sono alcune eccezioni, tra cui le controversie internazionali.
Vi è l’intenzione di estendere l’ambito di applicazione dell'arbitrato, benché
ciò sia oggetto di grandi discussioni (in particolare sul giudice competente
a conoscere il ricorso contro i lodi arbitrali)
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II. I giudici amministrativi
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1°. Il dualismo giurisdizionale:
Come già visto, dal 1799, giudici
amministrativi separati dai giudici ordinari
Con, al centro, il “Tribunal des Conflits" per risolvere i
conflitti di giurisdizione
+ È costituito dallo stesso numero di giudici del Consiglio
di Stato e della Corte di Cassazione. In caso di parità la
decisione spetta al Ministro della Giustizia
+ Opera per lo più su richiesta dell'amministrazione, che
eccepisce solitamente il difetto di giurisdizione del giudice
ordinario
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2°. Tre livelli di
giudici amministrativi
di competenza generale
-Consiglio di Stato
(« Conseil d’Etat »)
-Corti amministrative
di appello (« Cours
administratives
d’appel »)(8)
-Tribunali amministrativi
(« Tribunaux
administratifs ») (40)
+ Tribunali
amministrativi
specializzati (azione
sociale, rifugiati,
disciplina di alcune
professioni)
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3°. La magistratura amministrativa
I membri del « Conseil d’Etat », delle « Cours
administratives d’appel » e dei « Tribunaux
administratifs »
sono reclutati e addestrati con un sistema diverso rispetto a
quello dei magistrati ordinari: insieme agli alti funzionari
amministrativi, dall'Ecole Nationale d'Administration.
tuttavia, nonostante il diverso percorso di formazione, essi
hanno conquistato nel tempo un’indipendenza equivalente a
quella dei magistrati giudiziari
Due sottoinsiemi un po’ diversi : i Consiglieri di Stato sono un
corpo di grande prestigio, quello dei consiglieri dei tribunali
amministrativi e delle corti d'appello amministrativa un po’ meno.
I Consiglieri di Stato vengono spesso distaccati per svolgere
funzioni superiori nei Ministeri (più raro per i membri dei TA e
CAA): si tratta di un fattore importante del potere del Consiglio di
Stato
-
-
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III. Il riparto di giurisdizione
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1°. Tra giudici amministrativi e giudici ordinari
-In alcuni casi specifici, la competenza è direttamente determinata dalla legge:
generalmente a favore dei giudici ordinari
+ esempio, i ricorsi contro le decisioni di alcune autorità amministrative,
come l’Autorità della concorrenza.
- In altri casi, la competenza è determinata da un criterio giurisprudenziale
speciale
+ esempio: i tribunali ordinari sono competenti a decidere sulle gravi
illegalità che riguardano i diritti fondamentali (teoria della “voie de fait”)
- A parte questi casi particolari, si applicano i criteri generali che ruotano attorno
all'idea che la competenza dipenda dalla disciplina applicabile alla situazione
concreta, di diritto pubblico o meno: vale a dire / …..
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la competenza dipende dal tipo di regime giuridico applicabile alla
situazione concreta:
+ come già detto, su tutta la "superficie" dell'attività amministrativa c'è
una parte (dominante) di diritto pubblico e una parte di diritto privato: i contratti
pubblici sono di diritto pubblico o privato, l'amministrazione ha un dominio
pubblico (diritto pubblico) e un dominio privato (diritto privato)...
+ una controversia appartiene alla giurisdizione del giudice
amministrativo se si tratta di un contratto di diritto pubblico, di une bene
pubblico, etc…
+ Come si fa a determinare che un contratto sia amministrativo, che un
bene appartiene al dominio pubblico, che un impiegato è di diritto pubblico...?
- Ogni categoria ha i propri criteri,
che in generale coinvolgono la nozione di
servizio pubblico (e la distinzione fra servizi
pubblici “amministrativi” e servizi pubblici
“industriali e commerciali”), e quella di potere
pubblica (“puissance publique”)
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2°. Tra i giudici amministrativi
-Tra giudici amministrativi a competenza generale e giudici
amministravi specializzati
E‘ piuttosto semplice: tutte le controversie che non sono assegnate per
legge ai giudici specializzati rientrano nella competenza dei giudici amministrativi
con competenza generale
-Tra giudici amministrativi a competenza generale
+In linea di principio, tutte le controversie vengono prima portate davanti ai
tribunali amministrativi: ad eccezione di alcune, che sono presentate
direttamente al Conseil d’Etat (ad esempio, i ricorsi contro decreti)
+Le sentenze dei tribunali amministrativi possono essere impugnate davanti alle
“Cours administratives d’appel”. Eccezione: in alcuni casi si può proporre appello direttamente
al Consiglio di Stato (per esempio in alcune procedure di emergenza)
+ Le sentenze dei tribunali amministrativi possono essere impugnate
dinanzi al Consiglio di Stato per ricorso di cassazione
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III. Il processo
amministrativo
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1°. L’introduzione del giudizio
Questo solleva varie questioni, tra cui 3:
-si possono impugnare tutti gli atti amministrativi? Non del tutto.
2 limiti essenziali:
+ atti che non sono realmente decisioni: istruzioni, circolari, direttive
Tuttavia, possono a volte essere impugnati: esempio:
circolari “imperative”
+ alcuni atti del potere esecutivo nazionale: gli “actes
de gouvernement”. Esempi: la decisione di presentare una
proposta di legge, la decisione di sciogliere l'Assemblea Nazionale,
la decisione di fare un referendum nazionale. Ultimo esempio nella
giurisprudenza: la decisione di test nucleari nel Pacifico
(conseguenti divieti di alto mare) (Conseil d’Etat, 1995)
-
I termini per il ricorso
- Termine normale= 2 mesi
- 2 mesi dopo la pubbicità dell’atto
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- Chi è qualificato per impugnare una decisione particolare?
+ Il concetto di interesse ad agire (“intérêt pour agir”).
L'idea è che attorno alle decisioni amministrative
vi siano circoli di interesse, ossia circoli di persone che
possono essere influenzate da queste decisioni: queste sono
le persone che hanno “intérêt pour agir”. La giurisprudenza
delimita questi “circoli”in modo più o meno ampio
Esempi: i contribuenti locali possono impugnare
tutte le decisioni comunali con implicazioni finanziarie; un
permesso di costruire può essere impugnato soltanto dai
vicini.
+La legittimazione ad agire degli organismi collettivi (associazioni,
sindacati) è soggetta a regole speciali.
Alcune associazioni hanno ampia possibilità di ricorso: ad
esempio, le associazioni di protezione ambientale.
I sindacati dei funzionari pubblici, invece, possono agire
contro le decisioni positive (una promozione, per esempio) o
negative (sanzioni, per esempio), ma soltanto per supportare i
ricorsi presentati dai loro destinatari.
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2°. La tutela cautelare
-
-
La proposizione del ricorso giurisdizionale non sospende gli
effetti dell’atto impugnato: questa è la ragione principale
dell'esistenza di meccanismi di tutela cautelare
Abbiamo tre tipi principali.
- Il “référé-suspension” fornisce abbastanza rapidamente (di solito due
o tre settimane) la sospensione di un atto, a due condizioni: un serio
dubbio sulla legittimità dell’atto e una situazione di emergenza;
- Con il « référé-liberté » è possibile ottenere che il giudice adotti, entro
quarantotto ore, delle misure (ad esempio, ingiunzioni) volte ad inibire
una violazione amministrativa di un diritto fondamentale
- Con il “référé précontratuel” o il “référé contractuel” può essere
interrotta o “raddrizzata” una procedura di aggiudicazione di un
appalto non conforme alle regole di concorrenza o, ancora, si può
ottenere l’annullamento, subito dopo la firma, di un contratto concluso
in violazione delle regole di concorrenza (trasposizione del diritto UE)
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3°. Lo svolgimento del processo
Il punto fondamentale da notare è che il
processo amministrativo ha
tradizionalmente un carattere inquisitorio
(“inquisitoire”) e non accusatorio
Il processo non è controllato dalle parti ma dal
giudice, che pone domande, richiede
informazioni, fa proprie indagini, decide
quando il caso è pronto per l'udienza
pubblica
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IV. Le sentenze e i loro effetti
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1°. Il possibile contenuto delle sentenze
-
-
Dipende dal tipo di ricorso che è stato proposto. Ci sono due
grandi categorie di azioni:
Il “recours pour excès de pouvoir”, che è il rimedio più comune (e
tradizionale nella storia del diritto amministrativo). E’ un ricorso
volto ad ottenere l'annullamento di un atto amministrativo
illegittimo.
Nei ricorsi di “plein contentieux”, i giudici sono chiamati a
pronunciarsi su qualcosa di diverso rispetto al semplice
annullamento di un atto, su qualcosa di più. Ci sono due tipi
principali:
L'azione contrattuale (“recours contractuel”) è un processo tra
parti di un contratto pubblico (di norma il ricorso è proposto
dal contraente privato).
L'azione di responsabilità civile (“recours en responsabilité
extracontractuelle”) tende a coinvolgere anche la
responsabilità extracontrattuale dell'amministrazione
(la responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione
appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo
quando la situazione contestata è retta dal diritto pubblico)
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2. L’esecuzione delle sentenze
-
Talvolta sorgono problemi molto complessi nel
determinare le conseguenze delle sentenze di
annullamento degli atti amministrativi
- Specialmente, effetti nel tempo (retroattività) ed in
relazione ad atti collegati all’atto annullato
-
A lungo, difficoltà in relazione alla non esecuzione o
all’esecuzione parziale delle sentenze
- Il problema è stato risolto dopo la
legge 8 febbraio 1995, che ha creato
meccanismi efficaci di ingiunzione
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V. Il controllo di legittimità
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1° Il problema principale nel controllo di
legittimità (o piuttosto di legalità, si usano
entrambi i termini)
-
-
Fin dove può spingersi il controllo del giudice?
Altrimenti detto: il giudice amministrativo può
certamente controllare la legalità degli atti, ma
l’opportunità, il merito?
La soluzione adottata dal giudice
francese (dopo una lunga
evoluzione)
+ limitarsi al controllo della legalità
+ma il giudice tratta talvolta le questioni di
opportunità come questioni di legalità
(con concetti prossimi alla nozione inglese di
« reasonableness » o a quella di
proporzionalità)
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2°. Il controllo di legalità è basato su 5
pilastri (i « cas d’ouverture du recours
pour excès de pouvoir »)
-
I
I relativi vizi sono speculari rispetto agli elementi
che
che vanno a comporre un atto amministrativo:
l’atto ha un autore, è stato preso dopo un procedimento e
secondo una forma, ha un scopo, un oggetto, ha un
contenuto, ed è stato emanato per dei motivi (di fatto e di
diritto)
- Dunque 5 tipi di illegalità
- « Incompétence » (autore)
- « Vice de forme ou de procédure » (procedimento,
forma)
- « Détournement de pouvoir » (scopo)
- « Violation de la loi » (contenuto)
- « Illégalités relatives aux motifs » (ce ne sono diversi)
(motivi)
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-
-
-
« Incompétence »: l’autore dell’atto non aveva
competenza ad adottarlo
« Vice de forme ou de procédure »: assenza di
motivazione, assenza di contradittorio,
consultazione irregolare
- Tuttavia, in generale, l’annullamento è
possibile soltanto se l’irregolarità ha
prodotto delle conseguenze sul contenuto
dell’atto
« Détournement de pouvoir » lo scopo
dell’atto è esterno all’interesse generale o
diverso da quello che l’atto avrebbe dovuto
avere (difficile da (CE, 1962, Bréart de
Boisanger)
« Violation de la loi »: il contenuto dell’atto è
contrario ad una regola superiore. Esempio: al
principio di uguaglianza
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- « Illégalités relatives aux motifs » (il problema legalità/
opportunità è qui):
+illegalità che il giudice può sempre sanzionare: errore di
fatto (errore sui fatti nei motivi della decisione), errore di
diritto (errore sulla base legale della decisione)
+ In generale, il controllo ed i tipi di illegalità sanzionabile
cambiano a seconda del grado di discrezionalità di cui
l’amministrazione dispone:
-poca discrezionalità: il giudice può sanzionare l’errore
nella qualificazione giuridica
- discrezionalità media: il giudice può sanzionare l’errore
manifesto di valutazione (« erreur manifeste
d’appréciation »)
- discrezionalità alta: normalmente nessun controllo
(della valutazione della situazione compiuta
dall’amministrazione). Tuttavia esistono alcuni casi in cui, al
contrario, il giudice può compiere un controllo « ampio »
attraverso i criteri della proporzionalità e del
c.d.« bilancio dei vantaggi e svantaggi della decisione »
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