Corso di Programmazione economica
Lezione di mercoledì 13 aprile
Introduzione alle politiche pubbliche
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Che cosa fa problema?
Di chi è questo problema?
Chi governa?
Perché le politiche del centro si fermano in
periferia?
Perché dopo una nuova legge non succede nulla?
Perché l’associazione… ha chiesto di aprire un
tavolo? E’ stato aperto un tavolo!
Il problema è un altro?
Serve una nuova legge, anzi una riforma organica!
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Che cosa fa problema?
• “Questo problema non è mio oppure questo
caso non è di mia competenza. […]
Da un lato accade che si creino casi che non
sono di pertinenza di nessuna istituzione,
o lo sono per un frammento o un aspetto così
parziale da non dar luogo a pratiche istituzionali
d’intervento con qualche effetto evolutivo.”
(De Leonardis 2001)
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Che cos’è una politica pubblica
Nel corso degli anni ottanta si parlava ancora di
politiche governative (del governo centrale) per
indicare le politiche pubbliche.
Ora distinguiamo tra:
- Politics: la politica, i partiti, l’agire politico, la
dinamica politica…
- Policy: il contenuto delle decisioni politiche,
dell’azione pubblica
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Che cos’è una politica pubblica
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Che cos’è una politica pubblica
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Che cos’è una politica pubblica
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Che cos’è una politica pubblica
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Che cos’è una politica pubblica
Ambito/argomento trattato dalle PP:
Politiche del lavoro, dell’immigrazione,
urbanistiche del traffico, economiche, della
salute, dei beni culturali, dei trasporti,
dell’ambiente, del turismo.
Livello di governo:
politiche comunali, sovracomunali, provinciali,
regionali, nazionali, europee
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Che cos’è una politica pubblica
Altre distinzioni
Portata delle PP: a chi si rivolgono? Quante
persone toccano, Che effetti hanno? Di che
tipo?
Natura delle PP: sono conflittuali?
Sono cooperative?
Sono coercitive?
Sono simboliche?
Sono a somma 0, +, -?
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Definizioni di P.P.
- Majone 2000: “spazio attorno ad un problema
pubblico….definito dall’ammontare delle risorse
politiche e finanziarie ad esso destinate”
• -“[…] un programma di azione proiettato verso il
futuro che si basa sull’individuazione di obiettivi di
valore e prevede procedure e atti finalizzati al
raggiungimento di questi.” Lasswell, Kaplan
• -“[…] tutto ciò che i governi scelgono di fare, o di
non fare” Dye (1987),
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Definizioni di P.P.
“Una politica pubblica è… una norma formulata
da una qualche autorità governativa che
esprime una intenzione di influenzare il
comportamento dei cittadini, individualmente
o collettivamente, attraverso l’uso di sanzioni
positive o negative.”
(Lowi, 1999, p. 230).
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Definizioni di P.P.
“Una politica pubblica è una serie di
supposizioni correnti, costruite nel tempo
dagli amministratori politici, supposizioni
lasciate funzionare finchè possible, riparate se
necessario, e capovolte quando
irrecuperabili” (Heclo, Wildawsky, 1974)
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Definizioni di P.P.
Dye: tutto quello che i governi decidono di fare o
di non fare.
Sharkanski: sono delle azioni intraprese dal
governo.
Simeon: sono quello che i governi fanno e perché
lo fanno.
• Meny e Thoenig: lo studio delle politiche
pubbliche non è altra cosa che l’azione delle
autorità pubbliche all’interno della società
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Definizioni di P.P.
“Una politica pubblica è l’insieme delle
azioni compiute da un insieme di soggetti
(gli attori), che siano in qualche modo
correlate alla soluzione di un problema
collettivo, e cioè un bisogno,
un’opportunità o una domanda
insoddisfatta, che sia generalmente di
interesse pubblico.” (Dente, 1990).
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Definizioni di P.P.
Le politiche pubbliche:
- sono costituite da eventi eterogenei
- si svolgono in luoghi e contesti differenti
- hanno molteplici protagonisti
- hanno durata variabile,
ma hanno un tratto comune:
Sono tentativi messi in atto per fronteggiare un
problema collettivo, mobilitando risorse pubbliche
per la loro soluzione, oppure, all’opposto,
adoperandosi per negarne la rilevanza e
accantonare ogni provvedimento (Regonini, 2001).
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Le politiche pubbliche come risposta
Ad uno specifico problema di pubblica
rilevanza, ossia a una qualche sfasatura
tra ciò che un gruppo di cittadini desidera
e ciò che percepisce come un dato di
fatto: le strade sporche, le morti del
sabato sera, l’immigrazione
clandestina….la localizzazione di una
centrale nucleare….. (Regonini, 2001)
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Che cos’è una politica pubblica
L’accento sulle attività
• Dal punto di vista dei dirigenti pubblici una P.P.
si riferisce a delle attività specifiche, in
relazione alle proprie competenze.
• In pratica, poiché i confini delle competenze
sono incerti, riguardano un campo molto
vasto composto da numerose attività.
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Che cos’è una politica pubblica
L’accento sugli attori:
• tutto quello che i governi decidono di fare o di
non fare
• le P.P. sono delle azioni intraprese dal governo.
• sono quello che i governi fanno e perché lo
fanno
• lo studio delle politiche pubbliche non è altra
cosa che l’azione delle autorità pubbliche
all’interno della società
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Che cos’è una politica pubblica
• Per la scuola delle scelte pubbliche, gli attori sono
degli individui o delle coalizioni di individui, con
obiettivi economici generalmente egoistici.
• In pratica, gli attori sono delle organizzazioni più
o meno collegate tra loro, che si attivano in
sistemi o reticoli in occasione di una particolare
politica pubblica
• Burocrati di governo, gruppi di interessi, non di
governo
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Che cos’è una politica pubblica
L’accento sulle soluzioni:
le P.P. si riferiscono a un insieme di decisioni,
prese da uno o più attori politici, ma
soprattutto alla selezione dei problemi, dei
mezzi e delle soluzioni.
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Che cos’è una politica pubblica
L’accento sui problemi
Quando l’oggetto delle P.P. è più definito tutti gli autori
fanno riferimento a problemi, esigenze e attivano:
• azioni o inazioni in risposta a esigenze, domande
• azioni volte a modificare o regolamentare un problema
o più problemi interconnessi
Tuttavia, non tutti i problemi pubblici, collettivi,
sociali,entrano però nell’agenda di un governo
Il governo è solo uno degli attori del processo di policy
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Che cos’è una politica pubblica
I problemi sono alla ricerca di una autorità competente.
Il chi fa che cosa ci pone, in pratica, di fronte ad un gioco,
un dilemma, istituzionale che tende a definire i problemi,
riconoscendoli, oppure a ignorarli, a caricare e scaricare i
problemi pubblici tra gli attori e le istituzioni.
Come osserva de Leonardis (2001, p. 117):
“Questo problema non è mio oppure questo caso non è di
mia competenza. […] Da un lato accade che si creino casi
che non sono di pertinenza di nessuna istituzione, o lo
sono per un frammento o un aspetto così parziale da non
dar luogo a pratiche istituzionali d’intervento con qualche
effetto evolutivo.”
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Che cos’è una politica pubblica
Come osservano Crozier e Friedberg, (1978,
p.14) “Definire un problema significa sempre
determinare anche le incertezze pertinenti, e
quindi anche circoscrivere indirettamente con
esse la struttura di potere che dovrà trattarlo.”
Vedremo in seguito come il nostro problema
sarà riconducibile alla cooperazione e
interdipendenza fra attori, risorse e interessi
pubblici.
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I problemi e l’agenda pubblica
Dove e quando nascono i problemi?
Una condizione sociale sgradevole può essere non
percepita come problema.
Diventa un problema, meritevole di trattamento,
quando un gruppo di individui pensa che si possa
fare qualcosa per risolverlo.
Domande: il problema è sollevato dalla società civile;
Bisogni: il problema è individuato dai decisori e
inserito nell’agenda pubblica
Opportunità: una situazione favorevole consente la
realizzazione delle soluzioni. Es. i grandi eventi
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Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche
L’APP si occupa di tutto ciò che fanno i governi, perché
lo fanno, e con quali conseguenze.
Studia il modo in cui si formano e vengono attuate le
decisioni pubbliche in due prospettive:
• quella strettamente conoscitiva, con la finalità di
descrivere i processi e spiegarli
• quella applicativa, con la finalità di migliorare la
qualità delle singole politiche pubbliche e in genere
le capacità di intervento delle istituzioni che ne sono
responsabili.
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Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche
L’ APP applicata (studi di caso) analizza il percorso
attraverso il quale vengono adottate le decisioni
pubbliche, rendendole per un verso più
consapevoli e più efficaci, e per l’altro verso più
trasparenti (dov’è il problema, che cosa non ha
funzionato?).
Essa richiede ai decisori pubblici, nel trattare un
problema di cui essi avvertono l’urgenza, di
compiere una serie di passaggi:
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Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche
- conoscere la realtà, nel senso di rilevare in modo
attendibile e completo le esigenze sociali ed economiche
cui si intende dare risposta (ivi quelle non rappresentate
da corrispondenti gruppi di interesse);
- considerare una gamma differenziata di opzioni di
intervento;
- consultare ampiamente i soggetti interessati a vario
titolo alla politica pubblica, ai benefici che essa dovrebbe
generare, ad eventuali costi diretti ed indiretti o collaterali
che sa essa deriverebbero
(includendo i gruppi più deboli e meno organizzati, i punti
di vista di coloro che potrebbero essere toccati
dall’intervento, ma non possono aver voce, come le
generazioni future);
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Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche
- esaminare le singole alternative di intervento
dal punto di vista della loro concreta fattibilità;
- eliminare, sulla base di una previsione dei loro
effetti alternative che siano irragionevolmente
costose, dati i fini che la politica si prefigge;
- suggerire l’alternativa o le alternative che
appaiono più vantaggiose;
- tenere sotto osservazione la fase di attuazione;
- valutare sistematicamente ex post i risultati e in
generale l’impatto delle politiche adottate;
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Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche
Tale analisi può migliorare le politiche e l’azione delle
P.A:
• ridefinendo i problemi, in vista dell’intervento, in
modo corretto, il meno possibile ambiguo, tale da
includere aspetti rilevanti spesso tralasciati, al
contempo minimizzando le conseguenze della
disinformazione, dei fraintendimenti o di definizioni
dettate da ragioni opportunistiche, ideologiche;
• escludendo alternative non necessarie,
eccessivamente costose, ovvero tali da generare
probabili effetti collaterali indesiderabili in quantità
eccessiva;
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Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche
• utilizzando tecniche di valutazione controllabili e
rigorose, sia nella rilevazione delle informazioni e
delle opinioni attraverso la consultazione, sia
nell’a valutazione dei costi e dei benefici delle
singole alternative;
• utilizzando sistematicamente dati attendibili,
pertinenti al problema oggetto di intervento;
• elevando la rispondenza delle politiche pubbliche
ai differenti bisogni sociali ed economici.
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Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche
Per un verso, una corretta e stabile applicazione
dell’APP rende i processi decisionali pubblici più
tecnici e orientati ai problemi specifici.
Ciò non implica necessariamente una deriva verso
la tecnocrazia.
Al contrario, se ben congegnata, l’APP può fornire
una opportunità di trovare udienza per le
esigenze dei molteplici gruppi sociali interessati,
assai più significativa di quanto spesso non
avvenga.
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Qual è il problema?
• Abbiamo un problema tutte le volte che si riscontra
una insoddisfazione circa la situazione esistente.
Occore costruire il problema, definire la situazione
di partenza.
• Gruppi sociali diversi avranno spesso percezioni
diverse, o addirittura contrapposte, circa il
problema, indipendentemente dalla soluzione.
Ad esempio, la necessità o l’opportunità di realizzare
una certa opera pubblica, o una privatizzazione (es.
discarica, l’inquinamento….)
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Qual è il problema? E le soluzioni…
• Una volta individuate le esigenze e compiuta la
scelta di quelle da privilegiare, indicando così gli
obiettivi dell’intervento, occorrerà valutare le
diverse alternative sul campo e scegliere la tipologia
di politiche tra due categorie principali:
- distributive: erogano un beneficio tangibile
(denaro, beni, servizi) a determinate categorie:
gli albergatori……
- regolative: consistenti nella previsione di modelli
di condotta, eventualmente sanzionati, cui i
destinatari dovrebbero adeguarsi.
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Perché studiare le Politiche pubbliche?
A parte gli esperti, a tutti dovrebbe interessare
che cosa fa il “pubblico” per loro o nei loro
confronti, o della loro categoria professionale.
A differenza della politcs, studiare le politiche
pubbliche significa rivolgere una particolare
attenzione agli effetti dell’azione pubblica sulla
vita della gente. (Heclo, 1983).
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Perché studiare le Politiche pubbliche?
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Attenzione ai falsi sinonimi
Una politica pubblica non è una legge
Le leggi sono/possono essere un importante
ingrediente, ma non sono tutto!
Infatti:
- Per la legge: vale la correttezza formale, la
leggittimità delle procedure,
- Per una P.P. la sua effettiva capacità di mitigare il
problema di partenza, che viene trattato,
ridefinito ma non risolto una volta per tutte.
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Attenzione ai falsi sinonimi
Una politica pubblica non è una decisione.
Di essa fanno parte integrante
i processi decisionali, che contengono flussi di
azioni e di decisioni.
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Definizioni preliminare per l’APP
Potere: influenza (obbedienza) di A su B
5 tipi di potere:
-
Potere tradizionale: si è sempre fatto così
Potere carismatico: carisma del leader
Potere legale razionale: osservanza delle regole
Potere clientelare: scambio tra consenso e
prestazioni
- Potere funzionale: capacità di soddisfare bisogni
insoddisfatti dei cittadini in generale
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Definizioni preliminare per l’APP
Una risorsa è qualsiasi bene che abbia un valore per
chi lo riceve
Risorse politiche: (capacità di mobilitare il consenso);
Risorse legali: potestà attribuito dalle norme ad un
attore;
Risorse economiche: capacità di mobilitare denaro
Risorse informative: disponibilità di conoscenza,
informazioni dati
Risorse strategiche: conoscenza del processo
decisionale
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Definizioni preliminare per l’APP
Gli attori sono i soggetti che compiono azioni
Un attore può aver obiettivi:
Di contenuto, relativi al problema e7o alla soluzione
Di processo; relativi al rapporto con gli altri attori
Nell’APP gli attori interagiscono in vista del
conseguimento di una posta: il risultato che
vogliono ottenere
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Definizioni preliminare per l’APP
Classificazione generale degli attori:
- Politici
- Burocrati
- Esperti
- Gruppi di interessi
Ruoli degli attori
Promotore: attiva il processo formulazione iniziale della
politica
Regista: facilita il ragiungimento di un esito
Oppositore: è contrario alla soluzione o al problema
Alleato: condivide con il promotore e il regista la soluzione
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Definizioni preliminare per l’APP
Modalità di interazioni
Sono le regole, non totalmente nella disponibilità
degli attori, che presiedono allo scambio delle
risorse.
- conflitto: posizioni contrastanti, vince chi ha più
risorse;
- contrattazione: scambio di risorse;
- collaborazione: gli attori uniscono le loro risorse
per risolvere il problema.
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Definizioni preliminare per l’APP
Tipi di giochi tra attori
Gioco a somma positiva: tutti i partecipanti
guadagnano qualcosa;
Gioco a somma zero: alla vincita di un partecipante
corrispondono le perdite degli altri partecipanti.
Gioco a somma negativa: tutti i partecipanti perdono
qualcosa.
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Definizioni preliminare per l’APP
Gli esiti
Sono le modifiche del problema determinate dalle azioni
che compongono la politica
Non solo produzione di piani, programmi, erogazione di
risorse e servizi.
Ma soprattutto le trasformazioni dei comportamenti
degli attori o dei destinatari della politica.
Che cosa è cambiato? Per chi?
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I modelli decisionali
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Le tipologie di politiche di Lowi
Distributive: (dette anche a pioggia)
Danno qualcosa a tutti i destinatari (individuabili)
Non comportano un confronto con quelli che
vengono danneggiati (contribuenti).
- Logica prevalente: scambio
- Relazioni non conflittuali
Sono attuate da commissioni politiche
parlamentari o agenzie pubbliche.
Es. Finanziamenti all’agricoltura
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Le tipologie di politiche di Lowi
Politiche redistributive
Configurano giochi a somma zero perché tolgono a
un gruppo per dare ad altri (classi sociali
contrapposte.
Comportano un confronto diretto e sono
conflittuali.
Logica di concertazione, con negoziazione al vertice
Es. Tassazione dei beni di lusso
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Le tipologie di politiche di Lowi
Politiche regolative
Comportano una limitazione dei comportamenti o
prescrivono adempimenti specifici a categorie di
soggetti.
Logica: negoziato politico
Sono disposte dal potere legislativo: stato, regioni
(regolamenti comunali).
Es. divieto di guida in stato di ebrezza, di costruire.
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Le tipologie di politiche di Lowi
Politiche costitutive o costituenti
Creano nuove regole del gioco, nuovi organismi
e nuove istituzioni
Esempi:
- creazioni di authority
- leggi costituzionali (federalismo)
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Le tipologie di politiche di Lowi
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Il contributo di Lowi
Tradizionalmente:
la politica (variabile indipendente) determina le
politiche (variabile dipendente).
Secondo Lowi:
le politiche determinano la politica.
In altre parole:
I diversi tipi problemi e di politiche condizionano i
diversi modi di fare le politiche e le soluzioni
adottate.
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La tipologia di Wilson (1980)
Le politiche sono classificate in relazioni ai costi e ai
benefici e alla loro distribuzione, concentrata o
distribuita.
E’ significativa per le scelte localizzative di
infrastrutture intrusive per l’ambiente, ma
sostanzialmente necessarie (conflitti ambientali).
Esempio: strade, ferrovie,aeroporti, discariche.
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La tipologia di Wilson (1980)
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Le politiche simboliche
Sono politiche enunciate senza la volontà o la
possibilità reale (es. mancanza di risorse
finanziarie) di di attuarle (effetto annuncio,
politiche elettorali).
Servono a rafforzare i legami tra governanti e
governati, e a creare simboli: es. la tour Eiffel.
Politiche reali incrementali: es. le politiche
territoriali, le politiche turistiche.
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Il ciclo di vita delle PP
1. Il problema, l’inserimento e la definizione
nell’agenda;
2. La formulazione
3. La decisione (adozione)
4. Messa in opera: attuazione, implementazione
5. Valutazione (monitoraggio)
6. Continuazione, riformulazione o fine della
politica
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Il ciclo di vita delle PP
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