L’accesso, la comunicazione e la diffusione dei dati pubblici in Italia e in Europa C. Batini Università di Milano Bicocca ([email protected]) 1 Sintesi estrema sui dati pubblici Iniziative attuative e realizzazioni Italia Leggi/ Direttive/ Studi Moltissimi Europa Molti Molte Poche 2 Riferimenti - 1 • Legge 7 agosto 1990 n.241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi • Libro verde sull’informazione del settore pubblico nella società dell’informazione” della Commissione europea, 2000 • Freedom of Information Act USA, 1996. • Rapporto Mandelkern: D. Mandelkern,Diffusion des données publiques et révolution numérique Commissariat général du Plan, 1999. • Progetto Norma in Rete, Aipa dal 1999. • F. Merloni – Per una autonoma configurazione della “Informazione pubblica” - Conv. “L’informazione e la comunicazione pubblica nella Società Inf.” Roma, 1999. • Progetto Protocollo Trasparenza Aipa 1998 • Legge 240/2000 di semplificazione • Documento CSI Piemonte Assinform Studio di fattiiblita’ sulle azioni per migliorare la disponibilità dei dati pubblici, 2000 • Commercial exploitation of Europe’s Public Sector Information, for the European Commission, 2000 3 Riferimenti - 2 • Circolare 6 settembre 2001, n. AIPA/CR/32, Criteri e strumenti per migliorare l'accessibilità dei siti web e delle applicazioni informatiche a persone disabili, 2001 • Digital Administration, Denmark 2001 • e-Europe 2002 • Documento Aipa: I dati pubblici: linee guida per l'accesso, la comunicazione e la diffusione, 2002. • Gruppo di lavoro Lussemburgo, 2002 • Progetti Aipa mai passati alla operativita’, 2002 • Iniziativa “ex 107” della PCM, Camera, Senato, MIT, 20032008 DPCM 1/2003 • Iniziativa Danese, 2003 • E-Europe 2005 Decreto legislativo per lo sviluppo e l’utilizzazione dei programmi informatici da parte delle pubbliche amministrazioni, Ministro per la Innovazione Tecnol., 2003 • European directive on the re-use of public sector documents, 2003 4 Tema di rilevanza politica • L’accesso ai dati e informazioni pubbliche ha rilevanza non solo tecnologica, ma sociale e politica • E’ un diritto che trova traccia nella Costituzione • Dalle singole informazioni pubbliche al “patrimonio informativo pubblico” (public information domain”), all’informazione come “bene pubblico globale” (global public good) o come bene di uso collettivo (information commons). • Questione cruciale: cosa fare di tutto questo “giacimento informativo” che si accumula presso le (e a causa dell’attività informativa e conoscitiva delle) pubbliche amministrazioni? • Le tecnologie possono facilitare il riconoscimento dei diritti dei cittadini, se esiste volonta’ politica 5 Dati pubblici e rapporto pubblico-privato-cittadino Cittadini Mercato Servizio pubblico Back office Pubblico Privato Riduffusione/ Re-use 6 1. Rapporto pubblico-cittadino Cittadini Servizio pubblico Pubblico 7 Leggi direttive studi progetti Leggi/Direttive/ Studi Italia Moltissimi Europa Molti 8 Cosa si intende per dato pubblico? • L’Aipa ha affrontato il problema nel documento: I dati pubblici: linee guida per l'accesso, la comunicazione e la diffusione – 2002 • Principali risultati del documento – Definizione dei dati pubblici – Forme di fruizione: accesso, comunicazione, diffusione – Classificazione delle diverse tipologie di dati pubblici – Regole di qualita’ per i dati pubblici – Sicurezza: Regole per accesso, comunicazione, diffusione – Usabilita’ e accessibilita’: Tipologie di utenti e loro profili e regole generali – Alcune proposte per la ridiffusione ai privati – Sensibilizzazione a normare 9 Conoscibilità • Insieme di regole che disciplinano la fruibilità in favore dei soggetti interessati da parte dei soggetti pubblici che li raccolgono e li trattano 10 Forme di conoscibilita’ • Accesso - permettere al soggetto interessato di fruire direttamente del dato su richiesta • Comunicazione - far pervenire il dato ad uno o più destinatari abilitati e predeterminati • Diffusione - rendere i dati disponibili ad una platea indeterminata di soggetti, anche tramite la loro pubblicazione, in forma tradizionale o su Internet 11 Definizioni dei dati pubblici • • • Dati accessibili pubblicamente: fa riferimento all’assenza di requisiti di riservatezza, e riflette un aspetto legato alla legittimità della consultazione da parte di soggetti comunque interessati. Applicabile ad un sottoinsieme dei dati detenuti dai soggetti pubblici (ad esempio: le leggi); Dati detenuti da un soggetto pubblico: natura pubblica del titolare del trattamento (ad esempio: dati anagrafici di persone e imprese) che può eventualmente esserne anche il produttore. Accezione adottata dal “Libro verde” della UE. Dati di interesse di un soggetto pubblico: natura pubblica del fruitore nell’interesse della collettività e riguarda informazioni che, anche se detenute da un soggetto privato, devono essere in determinate condizioni rese accessibili ai soggetti pubblici per il perseguimento di fini istituzionali (ad esempio, i dati di tracciamento di contatti telefonici ). 12 Classificazione delle diverse tipologie di DP- 1 Identificabilità dati personali dati sensibili dati anonimi Presenza in registri pubblici provenienti da pubblici registri, elenchi, atti o documenti conoscibili da chiunque. Aggregazione e generalizzazione elementari statistici ovvero metadati e schemi di dati 13 Classificazione delle diverse tipologie di DP- 2 Grado di elaborazione dati grezzi dati di base dati arricchiti (o elaborati) Utilita’ per i soggetti interessati ad accedere al dato dati essenziali dati non essenziali Area di conoscibilita’ a conoscibilita’ limitata generalmente conoscibili 14 Dati essenziali • Dati essenziali sono i dati pubblici dei quali i cittadini, le imprese e altri operatori privati devono poter disporre per esercitare i propri diritti. • I dati essenziali possono essere sia – anonimi, come le norme e molti dati statistici, Dati generalmente conoscibili, Sia – personali (la maggior parte dei dati amministrativi); per questi ultimi è necessario mettere a punto regole che ne assicurino la protezione senza ostacolarne la conoscibilità da parte degli aventi diritto Dati a conoscibilita’ limitata 15 Public data available in UK - 1 • • • • • • • • • • • legislation - both primary and secondary explanatory notes on legislation Bills of Parliament Statutory Codes of Practice (eg the Highway Code) annual reports and accounts policy circulars papers printed by the Command of Parliament court judgments tribunal reports proceedings of Parliament directories (Civil Service Year Book) 16 Public data available in UK - 2 • historical information (including photographs and official histories) • guides (ie How to Pass Your Driving Test, Guide to Public Records) • statistical data about social and economic issues • information which is available on public registers (eg birth, death and marriage certificates) • forms • leaflets, brochures and newsletters • manuals of procedure (eg manuals relating to the application of VAT) • mapping data and products • scientific papers and articles • medical classifications 17 • ministerial papers and speeches Tipologie di dati essenziali - 1 • leggi e regolamenti vigenti; • i dati statistici nazionali più importanti o necessari per le decisioni individuali o collettive; • i dati personali in possesso dei soggetti pubblici e che riguardano il richiedente; • le indicazioni necessarie ad usufruire dei servizi erogati da soggetti pubblici e a verificare lo stato dell'iter amministrativo (portali e sportelli di accesso unificati ai servizi, organigrammi, indirizzi postali, numeri di telefono, eccetera). 18 Tipologie di dati essenziali – 2 (Rapporto Mandelkern) • • • • • • • Dati giuridici (atti normativi, la giurisprudenza) Dati statistici Dati geografici Dati ambientali Dati meteorologici Dati economici e finanziari Registri 19 Due modelli per la conoscibilita’ • Modello Freedom Of Information Act (USA): – Accesso deve essere garantito – E’ prevista una autorità di vigilanza (Information Commissioner) sul comportamento delle amministrazioni nel garantire il diritto di accesso • Modello “servizi informativi” – Diffusione deve essere garantita – profilo di indirizzo politico: • configurazione e la estensione dei servizi informativi. – profilo che sembra preferibile sia sottratto all’indirizzo politico: • concreta identificazione dei dati essenziali, • la certificazione della loro qualità di dati pubblici e • la vigilanza sulla correttezza nell’erogazione dei servizi informativi e sulla adeguatezza della loro dimensione rispetto alle necessità informative. 20 Regole di qualita’ per i dati pubblici • Sicurezza • Usabilita’/Accessibilita’ - facilità con cui un soggetto interessato a conoscere il dato riesce ad accedervi con le tecnologie disponibili e a partire dalla propria situazione fisica, psichica e culturale • • • • • • Esattezza Accuratezza Completezza Consistenza Tempestivita’ Pertinenza e non eccedenza 21 Tipologie di utenti e loro profili - utente “normale”, caratterizzato da un grado di cultura complessiva e da una conoscenza di base degli strumenti informatici tali da far ritenere che lo sforzo necessario per aumentare la usabilità, sul versante sia delle tecnologie sia della formazione e addestramento, sia limitato; utente con divario culturale, caratterizzato da limitazioni nella cultura, nel linguaggio, nella capacità di utilizzo delle tecnologie dell'informazione, anche impedirebbero l’accesso a molte tipologie di informazioni rese fruibili a soggetti "normali" e che rendono perciò necessario l’utilizzo di tecnologie ad alto grado di usabilità per permettere l’effettivo accesso; utente disabile, caratterizzato da limitazioni fisiche o psichiche che rendono indispensabile l’utilizzo di specifiche tecnologie assistive le quali gli permettono 22 di accedere al dato. Communication of the EU commission Lisbona e Feira, 2002 • By the end of 2000 provide access to essential public data: – Legal – Administrative – Environmental – Cultural – Real time traffic conditions and congestion 23 Decreto legislativo per lo sviluppo e l’utilizzazione dei programmi informatici da parte delle pubbliche amministrazioni, 2003 • La PA deve garantire che i dati ed i documenti debbano essere resi disponibili e memorizzati attraverso almeno un formato aperto 24 2. Dati pubblici e relazioni G2G tra amministrazioni Flussi di backoffice Pubblico 25 Il back office G2G • Legge 340/2000 art. 25 comma 2 Le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993 hanno accesso gratuito ai dati contenuti in pubblici registri, elenchi, atti o documenti da chiunque conoscibili 26 Attuazioni - realizzazioni Italia Iniziative attuative e realizzazioni Poche Europa Molte 27 Cosa e’ stato fatto in Italia? Concentriamo l’attenzione su tre iniziative • Diffusione – Dati essenziali a conoscibilita’ generale • Dati giuridici: Progetto Norme in Rete e “ex 107” – Dati a conoscibilita’ limitata Trasparenza sullo stato delle pratiche: Progetto protocollo e trasparenza • Back office Studio CSI Piemonte Assinform e progetti successivi 28 Il progetto Norme in rete e la sua evoluzione • Norme in Rete (1999, 3Ml€) • Programma per la informatizzazione della normativa vigente – PCM,Camera, Senato, MIT (cosiddetto ex art.107/388 del 2000) (2003, 12.5 Ml €) • Norme in Rete Regioni (Comitato dei Ministri SI, 2004, 4.2 Ml €) 29 Norme in Rete: Vision • Obiettivo: favorire l’accesso alla legislazione “disponibile” (storica o vigente) • Vision: costruire strumenti e metodologie per integrare le iniziativi di diffusione della normativa nel rispetto della loro autonomia • Vision2: Condividere esperienze e strumenti (servizi applicativi/ capitolati/ regole tecniche) • Modello “Internet” Peer to Peer 30 Centralizzazione (80s) Corte di Cassazione € Gazzetta Ufficiale € Editori € 31 Paradosso del Poligrafico • Costava piu’ la informazione elettronica di quella cartacea 32 Costo delle transazioni bancarie $6,00 $5,00 $ Cost per transaction $5,00 $4,00 $3,40 $3,00 $2,00 $1,00 $0,30 $0,10 $0,01 Banking by Phone Internet Banking $0,00 Visit to Client Client goes to Teller Client goes to ATM Fonte: Belltech - “America Economia”, Nov. 19, 1998, p. 209 33 Costo di consultazione della GU 2000 L. 4.000 Costo in L. per pagina L. 3.500 L. 3.200 L. 3.000 L. 2.500 L. 2.000 L. 1.500 L. 1.000 L. 500 L. 30 L. 0 Edizione su carta Edizione telematica Fonte: elaborazione da dati IPZS - Il Sole-24 Ore, nov. 2000 34 Normeinrete I PA centrale Corti superiori e Autorità PA Locale Normeinrete 35 Normeinrete II Prospettiva CED Corte Cassazione normativa statale primaria Ministeri Corti superiori Autorità circolari e decreti pareri e pronunce Regioni leggi regionali Norme in Rete 36 Stategia di attuazione • Portale specializzato; • Definizione di standard per consentire interoperabilità; • Registri centrali (catalogo, metadati, registri “anagrafici” delle istituzioni); • Porte applicative presso ogni fornitore di dati, che permettono il dialogo tra i sistemi interni e il sistema NIR • Sviluppo di software opensource per la gestione del ciclo di vita dei provvedimenti e la pubblicazione; • Formazione e condivisione di esperienze tra PA 37 Risultati • www.normeinrete.it: – > 50 PA partecipanti – > 160.000 documenti indicizzati – > 100.000 sessioni di ricerca al mese • standard emanati da AIPA – DTD per la rappresentazione in XML delle leggi – URN (Uniform Resource Name) per tutti i documenti giuridici • Editor e strumenti software distribuiti alle PA 38 Problema irrisolto • Resta valore aggiunto (e dunque non considerato come dato essenziale) il testo vigente • In una contesto legislativo in cui non e’ ammessa l’ignoranza della legge • E’ essenziale garantire la qualita’ 39 Informatizzazione della normativa vigente Contenuto del programma • compilazione dei testi vigenti delle leggi statali, risultanti dalle modifiche e abrogazioni espresse, e loro classificazione; • realizzazione di appositi portali e siti Internet, corredati da idonei motori di ricerca per la messa a disposizione gratuita dei testi normativi; • studio ed applicazione di strumenti e procedure di ricerca raffinata della normativa vigente, nonchè di sistemi avanzati di trattamento informatico, di marcatura e di classificazione degli atti normativi, anche ai fini dell'istruttoria 40 dell'attività di riordino normativo; Modalità di attuazione • Indirizzi: Comitato Guida (segretari generali di Camera, Senato e Presidenza del Consiglio) e Gruppo di Lavoro di supporto • Esecuzione : Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi PdC e Ministro per l’Innovazione e le tecnologie • Le attività incluse nel programma sono definite in coordinamento con le iniziative già avviate ,… in particolare dalla Corte costituzionale, Corte suprema di cassazione, Magistratura amministrativa e contabile, Ministero della giustizia, Istituto Poligrafico e Zecca della Stato, AIPA, regioni e province autonome. 41 La trasparenza dei processi amministrativi 42 Trasparenza verso il cittadino, l’impresa, le amministrazioni Amministrazione o Area organizzativa C Che fine ha fatto la mia pratica? A E H F A B E H F G A C D E H G Amministrazione o Area organizzativa B Amministrazione o Area organizzativa A 43 Componenti funzionali di un sistema di protocollo e trasparenza Fascicolo Workflow PROCEDIMENTI e PROCESSI Trasparenza Nucleo Minimo Obbligo entro 1.1.2004 GESTIONE DOCUMENTALE Archiviazione 44 Cosa e’ la trasparenza • Concreto diritto del cittadino e/o impresa di conoscere (attraverso diversi canali, tra cui internet) lo stato delle attività amministrative che li riguardano e avere la garanzia che tali attività siano condotte nel rispetto di regole di priorità e massimo impegno. 45 Dunque • A che punto e’ la soddisfazione della mia esigenza? ------ Stato • Quanto tempo manca? -------- Tempo • Sono stato trattato come gli altri? Correttezza 46 I 10 obiettivi di legislatura • La trasparenza e’ citata tra i dieci obiettivi che le amministrazioni devono raggiungere entro il 2005 • 2/3 degli uffici della Pubblica Amministrazione con accesso on-line all’iter delle pratiche da parte dei cittadini 47 Direttiva sulla trasparenza dell’azione amm. e gestione elettronica dei flussi documentali • comunicare al Centro Tecnico il nome di un referente • individuare i servizi di propria competenza erogati ai cittadini e alle imprese sia con modalità tradizionali che in rete; • pianificare, secondo criteri di priorità, l'attuazione della trasparenza dell'azione amministrativa, tramite la predisposizione di progetti • migliorare la comunicazione tra gli uffici e gli URP • compilare, per ogni progetto una scheda informativa, secondo uno schema standard 48 Ma …. • Costo del progetto protocollo 1Mld € • Budget disponibile 300 Mln € • Solo il 30% delle PAC PAL raggiungeranno l’obiettivo del nucleo minimo il 1.1.2004 • La trasparenza suscita resistenze nelle PA non scalfite dalla direttiva (che si applica solo alla PAC) 49 Le iniziative europee • Il gruppo del Lussemburgo e descrizione della esperienza danese • Vedi Allegato 50 Progetto Aipa 2002 (mai partito) 1. Individuazione puntuale dei dati pubblici essenziali, con l’obbligo per le Amministrazioni di renderli accessibili entro un determinato periodo temporale attraverso Internet; 2. Per i dati pubblici generalmente conoscibili, disponibili solo in forma cartacea, pubblicazione su Internet, entro un determinato periodo temporale, dei cataloghi dei dati disponibili e delle modalità e livelli di servizio con cui è possibile accedere ai dati. 3. Per i dati pubblici a conoscibilità limitata, la individuazione delle tipologie da rendere accessibili via internet, con la definizione delle modalità di identificazione del richiedente e della autorizzazione all’accesso, e, per quelli disponibili solo in forma cartacea, la pubblicazione, entro un determinato periodo temporale, dei cataloghi. 4. Definizione di un insieme minimo di metainformazioni da associare a ciascuna tipologia di dati ovvero a ciascun documento, e la definizione di regole tecniche per il formato dei cataloghi. 51 E-europe 2005 • Attenzione al back office progetto IDA 52 Il back office Lo studio CSI Piemonte Assinform 53 Modello di scambio G2G tra enti definito nello studio CSI Assinform Materie Tipologie di dati Ente fornitore Ente fruitore 54 Filoni individuati • Popolazione, inteso non solo come anagrafe dei comuni, ma anche come anagrafe per l’erogazione di nuovi servizi in materia sanitaria e tributaria • Catasto e dati territoriali, per andare incontro alle esigenze specifiche dei diversi enti territoriali • Imprese ad attività economiche, in collegamento con i servizi orientati ai temi del lavoro e alla sperimentazione a livello regionale del Sistema Inf. del Lavoro • Opere pubbliche, per la ricomposizione di una visione unitaria della spesa pubblica ad ogni 55 livello Esempio 56 Il progetto mai partito tra Aipa INPS INAIL AGENTRATE CSI PIEMONTE • Circa 100 flussi PAC PAC e PAC PAL censiti con – – – – – – – – – Ente fornitore Ente fruitore attuale Enti fruitori potenziali Flusso scambiato Modello/Form Tecnologia attuale di scambio Supporto Perioditicita’ Quantita’ 57 Iniziative sulla qualita’ dei dati pubblici Creazione dell’Indice Nazionale delle Anagrafi Progetto Servizi alle imprese tra Inps, Inail, Sistema Camerale Progetto Aipa – Istat per metodologie e sperimentazioni su: • Dati toponomastici e di localizzazione di persone fisiche • Dati di localizzazione delle imprese 58 3. Dati pubblici e rapporto pubblico privato Cittadini Mercato Pubblico Privato Riduffusione/ Re-use 59 Valore economico dei dati pubblici in Europa Studio europeo del 2000 • Stima 68 Mld € • 1% del prodotto lordo 60 Si possono vendere i dati pubblici? Direttiva europea in dirittura d’arrivo • Definizione di Riuso: uso da parte di soggetti fisici o giuridici di dati pubblici per scopi diversi da quelli iniziali e eccedenti procedure amministrative • Tempo ragionevole • Attraverso formati elettronici quando possibile • Dato elaborato/estratto solo se sforzo proporzionato • Costo ragionevole e trasparenti • Regole trasparenti • Licenze quando opportune • Non discriminazione • Non esclusivita’ • Simmetria verso pubblico e privato 61 Competenze e flussi dei dati pubblici Dato Essenziali Non essenziali Pubblico Pubblico/ Privato Informazione (dato elaborato) Pubblico/ Privato Pubblico/ Privato 62 Allegato Danish policies on Access to Data [email protected] 63 Danish policies on Access to Data Søren Hjarup Ministry of Science, Technology and Innovation [email protected] 64 Report on Digital Administration • Potentials from Digital Administration – Efficient Public Administration – Reuse of data • Digital administration is a organisational challenge • Focus on Access to data – Juridical issues – Economic issues – Technical issues • Focus on security – Digital signature & secure intranet 65 Theoretical Public Dataflow Supplier of products DOIP MPS www e-mail PDA TV Phone etc. Answer ERP e-bus. data Citizen e-bus. data ERP Request Business Municipality ta Da e-documents Ar ch ivi ng EDM CPR Data EDM Archives (DSA) Archiving Ministry (MEE) Property Registry (BBR) g in iv ch Ar e-documents ERP - Enterprise Resource Planning System MPS - Market Place System EDM - Electronic Document Management System EDM Agency (DFNA) PDA - Personal Digital Assistant e-bus - e-business 66 Potentials from digitised data exchange • Eased exchange of data • Reuse of data - based on unique identifiers – Distributed data collection – Distributed validation – Access to current data • Better public services – Eased exchange of data and documents between public institutions – Eased access for private/commercial use of public data 67 Eased exchange of data • Juridical issues • Economic issues • Technical issues 68 Eased exchange of data - Juridical • Juridical issues – Legislative rights to access data – Protection of personal data • Procedures for complaining – The Danish Data Protection Agency – Statement by group of Permanent Secretaries 69 Eased exchange of data - Economic • Access at marginal cost price – Cost of collection – Cost of distribution • Types of data – Data collected as public task – Qualitatively improved data – “Special data” 70 Eased exchange of data - Technical • XML to be used onwards – Existing exchanges on existing platforms • Standardisation of metadata – Key datatypes (firstname, lastname etc.) – Key schemas (address, citizen etc. based on key datatypes) – Data to be standardised in all sectors • Infostructurebase – Toolbox for standardisation and integration 71 Infostructurebase • Repository – datatypes – schemas ISB • Infosite – web-access • Toolset XML XML E.g. SOAP – collaboration • UDDI – yellow pages for webservices 72 What public information is available and requests? Public Data units High Case Documents High Legislation High Reports Low Private High Low High Medium 73 How do re-users find information? • Public websites • Searches • All XML-based data and webservices exposed in Infostructurebase 74 How is information obtained? • Information exchanged in existing formats • XML data described in the Infostructurebase • Technical description of XML data and webservices • XML data and webservices exchanged directly between institutions 75