Regolazione bancaria e
concorrenza
Outline
• Perché la vigilanza sulla stabilità degli
intermediari creditizi?
• L’evoluzione dei mercati finanziari
• Vigilanza strutturale e vigilanza prudenziale
• I profili di interrelazione con l’obiettivo della
concorrenza
– Il coordinamento fra esigenze di stabilità e
concorrenza
– La safety net e gli aiuti di stato
L’intermediazione creditizia
• Raccolta del risparmio fra il pubblico con obbligo di rimborso e
contestuale esercizio del credito (artt. 10 e 11 TUB)
• La funzione di trasformazione del rischio
• La funzione di trasformazione delle scadenze
• La particolare natura del bilancio bancario
– Passività altamente liquide, attività illiquide
– Incapacità del mercato di valutare correttamente l’asset più
importante della banca, ovvero il bagaglio informativo sui propri clienti
– Indistinguibilità illiquidità-insolvenza
• La razionalità del bank-run (Diamond and Dybvig) ed il ruolo della
fiducia
• Sistema dei pagamenti e dimensione sistemica
La commistione fra intermediazione
creditizia ed intermediazione finanziaria
• Il ruolo della securitization (originate-to-distribute)
– Cessione di una massa di crediti pro soluto ad una società
veicolo (SPV) finanziata mediante emissione di titoli legati
all’andamento del flusso finanziario derivante dai crediti ceduti
oppure emissione di titoli derivati legati all’andamento dei flussi
finanziari
– Affidamento nella capacità di trasformazione dei rischi svolta dal
mercato
– Un fallimento del mercato: disincentivo dell’intermediario
originator alla corretta valutazione dei rischi da incorporare
• La crisi dei sub-prime
– Dimensione sistemica del mercato finanziario: il prosciugamento
dei mercati finanziari ha eliminato una delle maggiori fonti di
liquidità per le banche (es. Northern Rock)
Safety net
• Intrinseca instabilità del bilancio bancario e dimensione
sistemica
• Per rafforzare la fiducia necessario intervento pubblico che
tuteli l’affidamento: safety net
– Riserve obbligatorie presso la banca centrale: nascono come
strumento di vigilanza, divengono soprattutto uno strumento di
politica monetaria
– Fondo di garanzia dei depositi (ma c’è il rischio che intervenga
ad una fase ormai acuta della crisi)
– Prestito di ultima istanza
– Crisi 2008: valorizzazione degli impaired assets (dimensione
sistemica del mercato finanziario)
• Il rischio dell’azzardo morale dell’intermediario
Vigilanza sulla stabilità
• Per porre rimedio all’azzardo morale derivante dalla
safety net l’attività di intermediazione bancaria viene
sottoposta a vincoli e controlli pubblici continuativi
• Le risposte alla crisi del 1929: la vigilanza strutturale
– Franchise value doctrine: garantire una rendita di
monopolio alla banca per attenuare gli incentivi all’azzardo
morale ed evitare concorrenza distruttiva (Glass-Steagall
Act, 1933)
– Attività bancaria come funzione di interesse pubblico,
assoggettabile a pianificazione ed indirizzo da parte
dell’autorità di vigilanza, che può intervenire sulle variabili
concorrenziali degli operatori (Legge Bancaria 1936)
Gli strumenti della vigilanza strutturale
• Controllo sulla struttura del mercato
– Autorizzazione all’esercizio dell’attività e all’acquisizione di
partecipazioni utilizzata per perseguire la segmentazione dei
mercati (geografica e per tipologie di impiego)
– Rilascio dell’autorizzazione dipende da “condizioni economiche
del mercato” oltre che da condizioni legate alla serietà e solidità
dell’iniziativa imprenditoriale
– Rigida separazione fra attività industriali e finanziarie
(separazione banca-industria)
– Gran parte delle variabili concorrenziali è oggetto di regolazione
(espansione territoriale, tipologie contrattuali ed operazioni
ammissibili, etc…)
• Il mercato bancario come oligopolio amministrato
dall’autorità di vigilanza (Banca d’Italia)
Vigilanza strutturale e concorrenza
• Incompatibilità fra i sistemi nazionali di vigilanza e l’obiettivo
comunitario della creazione di un mercato interno concorrenziale
• Dalla vigilanza strutturale alla vigilanza prudenziale: le direttive di
armonizzazione europee (Dir. 77/780/CE, 89/646/CE, 2006/48/CE)
– Vigilanza sulla stabilità incentrata sulla solidità del singolo operatore e
sulla quantità di rischio assunta dall’intermediario
– Da regole finalistiche (orientate al raggiungimento di una determinata
struttura del mercato definita dall’autorità di vigilanza) a regole
condizionali (definizione di standard minimi per esercitare
l’operatività)
– Rimane ammissibile , nei paesi dove era operativo, il divieto di
commistione fra banca ed industria
– Mutuo riconoscimento mette in competizione i diversi sistemi di
vigilanza europei (graduale abbattimento delle segmentazioni
nazionali)
La vigilanza prudenziale
• Autorizzazione all’esercizio: divieto di valutazione sulla base
delle esigenze economiche del mercato
– Le condizioni per il rilascio dell’autorizzazione devono essere
nella disponibilità del richiedente (condizioni oggettive)
– Direttiva 2007/44/CE: armonizzazione massima della disciplina
sul controllo delle partecipazioni, il tramonto della separazione
banca-industria?
• Centralità dei requisiti patrimoniali: controllo continuativo
sul rispetto di una relazione predeterminata fra impieghi
ponderati per il rischio e mezzi patrimoniali propri (8%)
– Basilea 2 ha reso più flessibile la definizione dei fattori di
ponderazione di rischiosità degli impieghi
– Focus soprattutto sulla vigilanza micro-prudenziale, ovvero
legata al singolo intermediario/gruppo bancario
La vigilanza prudenziale e la crisi,
alcuni profili aperti
• Basilea 2: aumento della flessibilità nella valutazione dell’adeguatezza
patrimoniale, maggiore discrezionalità delle autorità di vigilanza, rischio di
approcci regolatori differenziati (il light touch approach della FSA)
• Focus sulla vigilanza micro-prudenziale postula un controllo stringente
sulle possibili fonti di “importazione” dei rischi, che è risultato nei fatti
carente
• Valutare coordinamento fra le condotte di politica monetaria e il loro
impatto sull’assunzione di rischi delle istituzioni finanziarie (la vigilanza
macro-prudenziale)
• In Europa: tendenziale dislocazione dei centri decisionali può favorire il
rischio di protezionismo finanziario:
– Vigilanza prudenziale: armonizzazione comunitaria sempre più incisiva (vedi
processo di Lamfalussy e rafforzamento dei Comitati)
– Politica monetaria: decisioni accentrate in capo alla BCE, che vincolano anche
la capacità delle banche centrali nazionali di svolgimento della funzione di
prestatore di ultima istanza
– Safety net: competenza (ed oneri) puramente nazionali
Vigilanza bancaria e divieti antitrust, in
Europa
• Sentenza CGCE Zuchner C-172/80: valutazione
sulla liceità di una pratica concordata
consistente nella uniforme definizione delle
commissioni per l’incasso di assegni
– lo svolgimento di attività di intermediazione
creditizia non comporta applicazione dell’art. 90
comma 2 (ora 86 comma 2) Trattato, quindi le
imprese bancarie sono sottoposte alle medesime
regole antitrust delle altre attività economiche
Applicazione dei divieti nel settore
delle carte di pagamento
• Richiesta di autorizzazione in deroga per gli
accordi dei network di carte di pagamento che
prevedono la determinazione di commissioni
interbancarie minime nelle transazioni fra banca
debitrice (issuer) e banca creditrice (acquirer)
– Giustificata per favorire la diffusione delle carte di
pagamento, in quanto permette di scaricare gran
parte dei costi del sistema sugli esercenti, piuttosto
che sui consumatori
– Decisione VISA (2002): orientamento al costo
– Decisione Mastercard (2007): divieto
Vigilanza bancaria ed antitrust, in Italia
• Legge 287/90 nella versione originaria: applicazione dei
divieti antitrust generali, ma attribuzione delle
competenze di attuazione in relazione ad aziende ed
istituti di credito alla Banca d’Italia sentita l’AGCM
– Il rischio di un’interpretazione adattiva dei divieti antitrust
in Italia (in particolare nell’applicazione della failing firm
defence)
• Legge 262/05 e d. lgs. 303/06: attribuzione delle
competenze antitrust sul settore bancario all’AGCM,
ma con alcune peculiarità
– NB: a differenza di altri settori “speciali” (assicurazioni,
telecom), non è previsto il parere dell’autorità di settore
(Banca d’Italia)
Il nuovo art. 20 l. 287/90
• Profili procedimentali: in materia di concentrazione
non vige la struttura a due fasi (30gg+45gg), ma un
unico termine di 60gg (in parallelo con il procedimento
autorizzatorio a fini di vigilanza ex art. 19 TUB)
• Profili sostanziali: su richiesta della Banca d’Italia
l’AGCM può (art. 20 comma 5bis)
– Autorizzare in deroga intese anticoncorrenziali per
“esigenze di funzionalità dei sistemi di pagamento”,
sempre però rispettando le 4 condizioni per il rilascio
dell’autorizzazione in deroga ex art. 4 comma 1
– Autorizzare in deroga concentrazioni vietate per esigenze
di stabilità degli intermediari coinvolti
Profili problematici/1
• Due possibili interpretazioni
– Le deroghe di cui all’art. 20 comma 5bis rappresentano ipotesi di
deroghe ulteriori rispetto a quella di cui all’art. 4 comma 1 e a
quella ricavata in via interpretativa dalla failing firm doctrine
• Ad esempio l’analisi di commissioni interbancarie a livello nazionale
potrebbe deviare dalle analisi della Commissione, altrimenti
applicabili ai sensi dell’art. 1 comma 4 della legge antitrust
– L’art. 20 comma 5bis comporta solamente una diversa attribuzione
delle competenze nella valutazione di elementi necessari per
l’applicazione di deroghe comunque ricavabili dal diritto antitrust
generale
• Nel caso di intese la Banca d’Italia sarebbe competente a valutare le
due condizioni positive di cui all’art. 4 comma 1 e l’AGCM quelle
negative
• Nel caso di concentrazioni la Banca d’Italia valuterebbe il rischio di
fallimento dell’intermediario e l’AGCM le conseguenze concorrenziali
per il mercato
Profili problematici/2
• La seconda soluzione appare applicabile per l’autorizzazione
in caso di intese, in cui l’art. 4 comma 1 è richiamato
espressamente.
• Per le concentrazioni invece sembrerebbe profilarsi
un’applicazione più attenuata della failing firm defense, in
particolare in merito alla condizione per cui l’impresa
acquirente dovrebbe comunque acquisire le quote
dell’impresa fallita
– Vedi caso Banco di Sardegna/Cassa di risparmio di Sassari e Banco di
Sicilia/Sicilicassa
Safety net e aiuti di stato
• Contesto precedente alla crisi
– Compatibilità degli aiuti garantiti alle imprese in
difficoltà, ai sensi dell’art. 87 comma 3 lett. C), se:
• Temporanei e puntuali (no portata settoriale)
• Solo nell’ipotesi di oggettiva difficoltà di una
determinata impresa
• Entro 6 mesi aiuti vanno rimborsati o va approvato
piano di liquidazione/ristrutturazione
• Non devono esserci effetti negativi non necessari sul
commercio fra Stati Membri
• Non rinnovabilità salvo casi eccezionali
Il contesto della crisi del 2008
•
•
Comunicazione CE 13 ottobre 2008 sugli aiuti diretti al settore finanziario,
Comunicazione CE 5 dicembre 2008 sulle ricapitalizzazioni
Commissione ammette che nella fase attuale la base giuridica per valutare la
compatibilità può essere rappresentata dall’art. 87 comma 3 lett. B) (grave
turbamento dell’economia); rispetto alla lettera C) ciò comporta
– Ammissibilità di sistemi di aiuti di natura generale al settore finanziario, senza natura
discriminatoria
– Possibilità di superare il termine dei 6 mesi, ma sempre natura temporanea
– Ammissibilità anche per imprese non in difficoltà
•
Condizioni
–
–
–
–
Criteri oggettivi per la concessione
Contributo del beneficiario privato al costo della garanzia
Remunerazione delle garanzie e delle ricapitalizzazioni a prezzi vicini a quelli di mercato
Non sono aiuti (non vanno notificati)
•
•
le misure di sostegno alla liquidità delle banche centrali adottate con misure aperte a tutti gli operatori
(operazioni di mercato aperto)
Le misure di sostegno individuale con tasso penalizzante concesse ad intermediari sani, senza alcuna
garanzia statale
segue
• Va comunque rispettato il principio di
proporzionalità
• In Italia sono stati previsti due forme di
intervento
– L. 190/08: acquisto pacchetti azionari, garanzie
obbligazioni bancarie, garanzie sui depositi
– D.l.. 185/08 art. 12: ricapitalizzazione per
sostenere flusso finanziario verso l’economia
reale (Tremonti Bonds)
La regolazione della safety net
predisposta per il settore finanziario
• Comunicazione CE 25 febbraio 2009 sulle attività finanziarie deteriorate
– Regola un fenomeno inedito rispetto ai tradizionali strumenti della safety net,
ovvero l’acquisto da parte dello Stato di strumenti finanziari derivati al fine di
sostenerne la quotazione ed il loro impatto sui bilanci
• A differenza dell’intervento del 1929, lo stato non acquista la proprietà di attività
industriali, ma assume il ruolo di investitore finanziario altamente speculativo
• PROB: il rischio di incontrollabilità dell’intervento (non è chiaro ancora l’ammontare delle
esposizioni)
– Base giuridica: art. 87 comma 3 lett. B)
– Condizioni generali:
• Trasparenza assoluta e certificata degli strumenti finanziari oggetto di trasferimento
• Preventiva valutazione della situazione patrimoniale della banca da parte dell’autorità di
vigilanza
• Ripartizione delle perdite fra banca e stato
• Potere di riallineamento degli obiettivi strategici della banca
– Condizioni tecniche per la valutazione delle attività ammissibili e della
definizione del prezzo
Aiuti per facilitare l’accesso al credito
• Comunicazione CE 7 aprile 2009
• Riguarda misure non finalizzate direttamente al salvataggio/sostegno delle
istituzioni finanziarie, ma al superamento degli effetti negativi
sull’economia reale del credit crunch legato al brusco deleveraging delle
banche, che devono ridurre i propri impieghi, divenuti più rischiosi, per
rispettare i requisiti patrimoniali
• NB: oltre che aiuti ai settori produttivi, rappresentano anche aiuti indiretti
alle banche, che possono ridurre la rischiosità dei propri impieghi
• Oltre alle categorie di aiuti già dichiarati compatibili con i regolamenti di
esenzione già esistenti, la Comunicazione estende l’applicabilità della base
giuridica di cui all’art. 87 comma 3 lett. B) anche ad altre tipologie di aiuti
al settore produttivo
– Possibile estendere temporaneamente la portata di precedenti regolamenti di
esenzione in relazione a aiuti de minimis, prestazione di garanzie, sussidi al
pagamento degli interessi, , sussidi per prestiti per investimenti “verdi”